el concejo municipal

EL CONCEJO MUNICIPAL

PEDRO ALFONSO HERNÁNDEZ MARTÍNEZ

República de Colombia

Nota de entrada El texto “El Concejo Municipal”, autoría del Doctor Pedro Alfonso Hernández Martínez, sale a la luz pública como parte de una serie de publicaciones que apoyan los eventos de capacitación dirigidos a las concejalas y concejales de Colombia. Para enriquecer el debate académico sobre aspectos polémicos de la Administración Pública, la serie de publicaciones contiene no pocas veces la opinión de sus autores. Con todo, el contenido de los documentos los compromete sólo a ellos Solo las alianzas permiten la optimización de recursos en los tiempos de estrechez. Con tal propósito El Programa Colombia de Georgetown University, la Escuela Superior de Administración Pública y el Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal han conjugado esfuerzos y suscribieron un Acuerdo de Cooperación con el fin de contribuir en la disposición de recursos y esfuerzos para adelantar, de manera conjunta, programas de capacitación dirigidos a las autoridades municipales. En el marco de ese Acuerdo se realiza esta publicación. La misión del Proyecto está descrita en su nombre: construir un sistema de capacitación municipal. La labor de capacitación demanda apoyos didácticos y pedagógicos. Justo a ello quiere obedecer la publicación del presente texto. Por tanto sus pretensiones no son las de un “tratado” sino mas bien las de una guía, un manual o una cartilla. El Proyecto Sistema Nacional de Capacitación Municipal es adelantado por el Gobierno Colombiano con el apoyo de la Cooperación Técnica de la Unión Europea. Sus operadores son la Escuela Superior de Administración Pública -ESAP- y la Federación Colombiana de Municipios -FCM- en coordinación y concurrencia con entidades de los órdenes nacional, departamental y municipal. La revisión de los textos estuvo a cargo de José Eduardo Gómez Figueredo

ROBERTO PRIETO LADINO Codirector Nacional

THEODOR WERNERUS Codirector Europeo

CONTENIDO

Tema Pág. Presentación Capítulo 1. Normas generales sobre el concejo municipal......... 1. Concejo municipal se escribe con “c” y no con “s”................ 2. Naturaleza del Concejo municipal......................................... a. El concejo municipal es una corporación pública................... b. El concejo municipal es una corporación administrativa........ c. El concejo municipal es de elección popular.......................... d. El concejo municipal no tiene personalidad jurídica propia... 3. Período del concejo y de los concejales................................. 4. Competencia normativa del concejo municipal...................... 5. Autonomía del concejo......................................................... 6. Sede institucional del concejo................................................ 7. Lugar de reuniones............................................................... 8. Invalidez de las reuniones..................................................... 9. Integración del concejo o número de concejales.................... 10. Categorización de municipios y número de concejales.......... 11. Decisiones del concejo......................................................... 12. Publicidad de los actos del concejo....................................... Capítulo 2. Organización interna del concejo municipal........... 1. Mesa directiva...................................................................... a. Funciones de la mesa directiva.............................................. b. Presidente del concejo.......................................................... c. Vicepresidente del concejo.................................................... d. Secretario del concejo........................................................... e. Requisitos mínimos para ser secretario del concejo................ f. Funciones del secretario del concejo...................................... g. Posesión del presidente, concejales y secretario..................... 2. Comisiones del concejo......................................................... a. Comisiones permanentes....................................................... b. Comisiones accidentales........................................................ 3. Reglamento interno del concejo............................................ 4. Unidades de apoyo normativo............................................... 5. Atención al público............................................................... Capítulo 3. Normas electorales aplicables al concejo municipal 1. Base constitucional............................................................... 2. Circunscripción electoral para la elección de concejales......... 3. Fecha de elección.................................................................. 4. Electores............................................................................... 5. Inscripción de candidaturas................................................... 6. Propaganda el día de elecciones............................................ 7. Elección y escrutinio.............................................................

El Concejo Municipal Pedro Alfonso Hernández M. _____________________________________________________

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8. Causales de reclamación........................................................ 9. Cuociente electoral y residuo................................................ 10. Voto en blanco.................................................................... 11. Fecha de posesión................................................................ 13. Delitos contra el sufragio en el código penal......................... Capítulo 4. Sesiones del concejo municipal.............................. 1. Clases de sesiones................................................................. a. Sesiones ordinarias................................................................ b. Prórroga del período de sesiones ordinarias............................ c. Sesiones extraordinarias........................................................ 2. Días y horas hábiles para sesionar......................................... 3. Citación................................................................................ 4. Instalación de las sesiones del concejo.................................. 5. Orden del día........................................................................ 6. Actas de las sesiones............................................................. 7. Número de sesiones por día.................................................. 8. Suspensión de las sesiones.................................................... 9. Quórum y mayorías.............................................................. a. Quórum deliberatorio............................................................ b. Quórum decisorio................................................................. c. Quórum decisorio en una corporación pública de integración impar.........................................................................................

10. Mayorías............................................................................ Capítulo 5. Funciones del concejo municipal............................ 1. Evolución normativa de las funciones del concejo................. 2. Régimen vigente. Clasificación de las funciones................... 3. Funciones constitucionales del concejo................................... a. Funciones del concejo asignadas en el artículo 113 de la Constitución..............................................................................

b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la Constitución..............................................................................

4. Funciones del concejo asignadas en la ley.............................. a. Funciones del concejo asignadas en el artículo 32 de la Ley 136 de 1994...............................................................................

b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la Ley 136 de 1994...............................................................................

5. Funciones del concejo asignadas en leyes diferentes a la ley 136 de 1994...............................................................................

6. Competencia residual de los concejos.................................... 7. La delegación administrativa por parte del concejo municipal a. La delegación del concejo en el alcalde.................................. b. La delegación del concejo en las juntas administradoras locales.......................................................................................

8. Prohibiciones al concejo municipal en la Ley 136.................. Capítulo 6. Acuerdos municipales............................................


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1. El proceso normativo de los acuerdos municipales................ 2. Presentación de los proyectos de acuerdo.............................. 3. Proyectos de acuerdo de iniciativa exclusiva del alcalde........ 4. Proyectos de acuerdo de iniciativa de los concejales............. 5. Proyectos de acuerdo de iniciativa discrecional del alcalde.... 6. Proyectos de acuerdo por iniciativa popular.......................... 7. Proyectos de acuerdo de iniciativa del personero municipal... 8. Proyectos de acuerdo de iniciativa del contralor municipal.... 9. Proyectos de acuerdo de iniciativa de las juntas administradoras locales..............................................................

10. Proyectos de acuerdo de iniciativa restringida a alcalde, concejales e iniciativa popular....................................................

11. Exposición de motivos......................................................... 12. Aprobación de los proyectos de acuerdo.............................. a. Aprobación en primer debate................................................. b. Aprobación en segundo debate.............................................. 13. Modificaciones a los proyectos de acuerdo........................... 14. Proyectos que no reciben aprobación y proyectos negados... 15. Participación ciudadana en el estudio de proyectos de acuerdo......................................................................................

16. Objeciones a los proyectos de acuerdo................................ a. Objeciones por inconveniencia............................................... b. Objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidad.................... 17. Revisión del proyecto de acuerdo por el Tribunal Administrativo...........................................................................

18. Incompetencia del Tribunal para conocer de las objeciones por inconveniencia de los proyectos del acuerdo........................

19. Sanción del acuerdo municipal............................................ a. Sanción por el alcalde municipal............................................ b. Sanción por el presidente del concejo municipal.................... 20. Publicación del acuerdo........................................................ 21. Vigencia de los acuerdos municipales................................... 22. Revisión de los acuerdos por parte del Gobernador.............. 23. El alcalde: ejecutor de los acuerdos municipales................... 24. Presunción de legalidad de los acuerdos municipales............ 25. Acción popular de nulidad de los acuerdos municipales,,,,,,,, 26. Trámite especial del plan de desarrollo................................. 27. Otras características de los acuerdos................................... a. Prohibición de repetir actos anulados..................................... b. Unidad de materia................................................................. 28. Otras decisiones del concejo municipal................................. 29. Reglamentación de los acuerdos municipales o potestad reglamentaria del alcalde municipal............................................

30. Flujograma del proceso normativo de los acuerdos municipales................................................................................

Capítulo 7. Concejales............................................................. 1. Los concejales son servidores públicos..................................


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2. Calidades para ser concejal.................................................... 3. Inhabilidades para ser concejal.............................................. 4. Incompatibilidades de los concejales...................................... 5. Inelegibilidad simultánea....................................................... 6. Duración de las incompatibilidades....................................... 7. Excepciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades 8. Inhabilidades e incompatibilidades de los reemplazos de los concejales..................................................................................

9. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales.......................................................

10. Otras prohibiciones a los concejales..................................... 11. Conflictos de interés............................................................ 12. Derecho de los concejales.................................................... 13. Los concejales no tienen derecho a viáticos.......................... 14. Faltas absolutas de los concejales......................................... 15. Faltas temporales................................................................. 16. Forma de llenar las vacancias absolutas y temporales............ 17. Pérdida de la investidura de concejal....................................


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PRESENTANCIÓN El Concejo Municipal en Colombia es una de las instituciones más representativas del derecho constitucional y administrativo. Constituye el espacio democrático por naturaleza, en cuanto allí se discuten y analizan los problemas del municipio y se imparten las orientaciones políticas, administrativas y económicas específicas para atender las necesidades básicas de la población. En el concejo municipal el pueblo es partícipe de la vida política local. Cada uno, a su manera, tiene la oportunidad de sentirse directamente representado por un amigo o un vecino, cuando no lo es por alguien cercano a su entorno familiar o laboral. Es la institución que permite mayores oportunidades de contacto directo entre la población y el estado. Con base en consideraciones como las señaladas, este libro tiene el propósito de contribuir en los procesos de formación de servidores públicos, además de suministrar algunas herramientas de trabajo para quienes están directa o indirectamente vinculados con la corporación pública municipal. El libro lo componen siete capítulos a saber: normas generales sobre le concejo municipal; organización interna del concejo; normas electorales; sesiones; funciones; acuerdos municipales y régimen de los concejales. En el contenido de los siete capítulos se incluye, además de las normas vigentes sobre la materia, referencias de legislaciones anteriores, extractos de jurisprudencia y comentarios específicos del autor en donde se consideró pertinente. En esta obra se encuentran importantes antecedentes regulatorios de figuras jurídicas propias del concejo y se aprecia la manera como la legislación se adecua permanentemente a los cambios y contingencias, lo cual le ha permitido la flexibilidad necesaria para consolidarse como el foro democrático por excelencia. La comparación formal entre la regulación vigente y algunas de las normas anteriores permite apreciar, desde otro ángulo, la evolución institucional del país, en temas tan sensibles como la municipalización, la descentralización, la autonomía territorial, la privatización, la desregulación o la delegación, para citar sólo algunos procesos de la reforma del Estado.


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Así mismo, sobresalen temas y orientaciones legislativos recurrentes y pendulares, como la integración par o impar de los concejos, el papel de la capital como laboratorio de prueba para los ensayos legislativos en ordenamiento territorial, el tratamiento del quórum y mayorías, el alcance de la autonomía de las entidades territoriales o las relaciones dinámicas y sistemáticas de los órganos administrativos municipales. De otra parte, esperamos que este trabajo ayude a generar espacios de participación y de discusión más amplios y democráticos, en el proceso de construcción política consensuada que la mayoría nos interesa y que anhelamos.


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CAPITULO 1 Normas generales sobre el concejo municipal


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1. Concejo municipal se escribe con “c” y no con “s” En Colombia es admisible escribir concejo municipal con “c”, en cuanto existen fundamentos etimológicos e históricos que lo justifican y que condicionan la denominación de la corporación administrativa municipal y de sus integrantes. La definición de concejo y de concejal que trae el diccionario de la lengua española es la siguiente:

Concejo. (Del lat. Concilium). m. ayuntamiento, casa consistorial. // 2. ayuntamiento, corporación municipal. // 3. municipio. // 4. Sesión celebrada por los individuos de un concejo (...) // de la Mesta. Junta que los pastores y dueños de ganados tenían anualmente para tratar de los negocios concernientes a sus ganados o gobierno económico de ellos, y para distinguir y separar los mostrencos que se hubiesen mezclado con los suyos. Usaba el título de “Honrado”. Concejal. Persona que desempeña la concejalía de un concejo o ayuntamiento.

Aunque la regla general en la evolución institucional ha sido la de escribir concejo con “c”, se han presentado momentos en los cuales se modificó la ortografía utilizada en este vocablo. La expresión concejo municipal se usó por primera vez en la historia institucional colombiana en la Constitución de 1886 (arts. 5°, 198 y 199), se conservó en el Acto Legislativo No. 3 de 1910 (arts. 61, 62, 63 y 64) y en posteriores reformas constitucionales (A.L. 1 de 1945, arts 86-7a y 87; Dec. Legislativo 0247 de 1957, arts. 9° y 10; A.L. No. 1 de 1968, arts. 2°, 17,50,61 y 62; A.L. No. 1 de 1979, art. 55, y A.L. No. 1 de 1986, art. 4°) En sólo una oportunidad se emplee la expresión consejo municipal (con “s”) para referirse a la corporación pública municipal. Se trata del artículo 3° del Acto Legislativo No. 2 de 1908, en el cual se señalaba que “en cada Distrito habrá una corporación popular que se denominará Consejo Municipal, elegida por el voto directo y secreto de los ciudadanos vecinos del mismo Distrito”. En el artículo 3° el mismo Acto Legislativo reitera la existencia del consejo municipal. Además, el Acto Legislativo No. 2 de 1954 (el cual rigió hasta


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1957) sustituyó provisionalmente a los concejos municipales por los consejos administrativos municipales. Contrastando con la denominación de concejo municipal utilizada en la Constitución de 1886 y en la reforma de 1910, a sus integrantes se les denominó en esas oportunidades como concejeros municipales -con “c”. (C.N. de 1886, art. 172) y luego consejeros municipales -con “s”. (A.L. No. 3 de 1910, art. 43). La denominación concejales se empleó por primera vez en el artículo 160 de la Ley 4a de 1913, en donde se señaló que “los miembros del concejo se denominarán concejales”. Esta expresión fue incluida constitucionalmente tan sólo en 1936 (A.L. No. 1 de 1936, art. 2°), aunque, con cierta ausencia de unidad formal, el artículo 33 del mismo Acto Legislativo 1 de 1936 hizo referencia a los concejeros municipales (con “c”), como ya lo había hecho la Constitución en 1886. El Acto Legislativo No. 1 de 1945 emplea la expresión concejales (arts. 1° y 76), la cual, previa reiteración en el Acto Legislativo No. 1 de 1986 (arts. 1° y 3°), se conserva en la Constitución de 1991 (arts. 155, 260, 292, 312, 323, 375 y tr. 19). Con base en la descripción formal hecha anteriormente se puede deducir, provisionalmente, que en Colombia ha sido constante desde 1886 y 1913, respectivamente, la denominación como concejo la de la corporación pública municipal y como concejales la de sus integrantes. Otros países de habla hispana también utilizan la misma expresión. Por ejemplo, el artículo 175 de la Constitución Política Venezolana de 1999 señala que “La función legislativa del Municipio corresponde al Concejo, integrado por concejales elegidos y concejalas elegidas en la forma establecida en esta Constitución, en el número y condiciones de elegibilidad que determine la ley”. Por contraposición a lo anterior, en francés consejo municipal se escribe con “s”, a pesar de tener la misma raíz latina que el español, y es definido como aquel “compuesto por miembros de elección popular, encargados de reglamentar los asuntos del municipio”.1 2. Naturaleza del Concejo municipal

1 LE PETIT ROBERT. Dictionnaire de la Langue Française. París, 1991, pág. 370.


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En la organización del Estado colombiano el concejo municipal tiene cuatro características esenciales, las cuales determinan su naturaleza jurídica, política y administrativa. En concejo es, en forma simultánea y complementaria, una corporación pública, de naturaleza administrativa y de elección popular, que carece de personalidad jurídica propia. a. El concejo municipal es una corporación pública Las corporaciones públicas en Colombia son el Congreso de la República, las asambleas departamentales, los concejos municipales o distritales y las juntas administradoras locales. El hecho que el concejo municipal sea una corporación pública significa básicamente dos cosas: Que está encargado del cumplimiento de funciones o del desarrollo de

actividades consideradas como públicas, de interés público, que pertenecen e interesan a todos los asociados. El vocablo corporación significa “cuerpo, comunidad, generalmente de interés público, y a veces reconocida por la autoridad”. (Diccionario de la Lengua Española) Que las decisiones son tomadas por sus miembros con carácter colegiado,

como una sola autoridad, y no en forma individual o personal por cada uno de ellos. Por lo tanto, las funciones pertenecen a los concejos, como corporación, y no los concejales como servidores públicos ni como individuos. Es la razón por la cual las normas no le asignan funciones o atribuciones a los concejales sino a los concejos, característica que se extiende a todas las corporaciones públicas. b. El concejo municipal es una corporación administrativa El artículo 312 de la Constitución, reiterado en el artículo 21 de la Ley 136 de 1994, señala que el concejo municipal es una corporación administrativa. Esta característica es una consecuencia de la forma de Estado en Colombia, organizado como república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, en donde los departamentos, distritos y municipios


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pertenecen a la rama ejecutiva del poder público y participan, por principio, en el cumplimiento de la función administrativa del Estado.2 Lo anterior significa que las entidades territoriales no tienen a su cargo, por principio, el cumplimiento de las demás funciones esenciales del Estado. Es decir, los departamentos, distritos y municipios no tienen asignadas funciones de carácter constitucional, legislativo, judicial ni electoral. Por esta razón es impreciso denominar al concejo como “el legislador municipal”, tal como en ocasiones lo expresan algunos de sus integrantes. Sin embargo, en el modelo propio del Estado colombiano diseñado en la Constitución Política, aunque orgánicamente le otorga al concejo el carácter de corporación administrativa, éste cumple excepcionalmente funciones de tal naturaleza que podría señalarse que son de vocación legislativa. Es el caso, por ejemplo, de la determinación de los elementos del tributo, cuando éstos no son definidos por el legislador. Esta situación se ha presentado en ocasiones en la aprobación legislativa de estampillas pro-desarrollo regional, sectorial o institucional, donde el Congreso deja a las corporaciones públicas territoriales el señalamiento del sujeto activo, el sujeto pasivo, la base gravable o la tasa impositiva. Este ejemplo permite exponer una conclusión provisional en relación con la organización de los Estados y es la siguiente: Aunque en el derecho constitucional comparado existen parámetros generales de referencia acerca de las figuras jurídicas que se empleen en la organización del poder público, como es el carácter federal, unitario o regional, cada Estado tiene su propia forma de organización que bien puede alejarse de tales parámetros básicos, sin que por ello abandone su vocación federal o unitaria. En otras palabras, el hecho de afirmar que en Colombia los concejos cumplen excepcionalmente funciones de vocación legislativa, no significa que deje de ser una República unitaria, solamente que en estos aspectos se distingue del formato de Estado unitario que domina la literatura jurídica extranjera sobre la materia, en la medida en que no existe moldes únicos e inmodificables sobre tipos de Estado, que deban ser asumidos plenamente por los pueblos que opten por una u otra opción de organización política. Igualmente, el concejo, como autoridad del orden municipal o distrital, participa, junto con el alcalde y demás autoridades locales, en el cumplimiento de las funciones asignadas por la Constitución y la ley al municipio o distrito

2 Uno de los criterios que pueden emplearse para clasificar las funciones del Estado es el orgánico tradicional, según el cual el Estado cumple funciones constitucional, legislativa, administrativa, judicial, electoral, de control, de ministerio público y de banca central. Desde este punto de vista es que se señala que las entidades territoriales de una república unitaria participan, por naturaleza, en el cumplimiento de la función administrativa a cargo del Estado.


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en el marco de la república unitaria, es decir, sobre asuntos de naturaleza administrativa. En la Constitución Política se hace referencia a las dos modalidades de la descentralización existentes en una república unitaria. El artículo 1° consagra la descentralización territorial y el artículo 209 la descentralización por servicios. Al hacer una comparación entre estas dos modalidades de descentralización, se aprecia cómo la primera de ellas condiciona o determina la naturaleza administrativa del concejo municipal. De un lado, la modalidad de descentralización consagrada en el artículo 1° de la Constitución, donde se afirma que Colombia está organizada “en forma de república unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”, es conocida por la doctrina y la jurisprudencia como descentralización territorial, y, de otro lado, la modalidad de descentralización a que hace referencia el artículo 209 de la Constitución, cuando señala que la función administrativa se desarrolla “mediante las descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones”, se conoce como descentralización por servicios. Entre la descentralización territorial y la descentralización por servicios existe una clara diferencia en la naturaleza, la incidencia en la organización del Estado y el tipo de entidades u organismos que la contienen. Las siguientes son las características básicas de la descentralización territorial: Con base en la descentralización territorial se establecen los niveles del

Estado: el nivel nacional y el nivel territorial. La descentralización territorial se presenta, por principio, para el

cumplimiento de la función administrativa del Estado. En la organización del Estado en Colombia no hay descentralización de la función legislativa, judicial ni electoral. Permite la determinación y creación de las entidades territoriales:

departamentos, distritos y municipios. Es de naturaleza política, en cuanto se refiere a la repartición del poder

público entre lo nacional y lo territorial, lo cual es diferente al concepto de “descentralización política”. Se presenta en la rama ejecutiva del poder público. Las entidades territoriales

no pertenecen a la rama legislativa, a la rama judicial ni a los otros órganos


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autónomos e independientes a que hace referencia el artículo 113 de la Constitución Por su parte, las principales características de las descentralización por servicios son las siguientes: Con base en la descentralización por servicios se organizan los sectores

central y descentralizado de la administración pública, en los niveles nacional y territorial. La descentralización por servicios se presenta para el cumplimiento de

funciones administrativas y la prestación de servicios públicos a cargo del Estado. Permite la determinación y creación de los denominados genéricamente

institutos descentralizados: establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, entes universitarios autónomos y empresas sociales del Estado, entre otros ejemplos de las más de 13 categorías que existen a partir de la Ley 489/98. Es de naturaleza administrativa en cuanto se aplica para decidir la modalidad

centralizada o descentralizada como se va a cumplir la función administrativa o a prestar su servicio público por parte del Estado. Se presenta, por principio, en la rama ejecutiva del poder público, aunque

excepcionalmente se pueden organizar institutos descentralizados al interior de las otras ramas del poder público o de los órganos autónomos e independientes, con la condición que ellos se creen para el cumplimiento de funciones administrativas inherentes a la organización o funcionamiento de la correspondiente rama u órgano del poder público. Por ejemplo, el Instituto de Medicina Legal es un establecimiento público adscrito a la Fiscalía General de la Nación, que cumple funciones de naturaleza administrativa en apoyo de la función a cargo de esta autoridad judicial (ver: art. trans. 27 de la Constitución).3 En este entorno se presente el hecho que el concejo sea una corporación administrativa, que participa en el cumplimiento de funciones administrativas propias del municipio o distrito, y que, por exclusión, se afirme que no es una corporación de carácter legislativo, judicial ni electoral. 3 Estas características de la descentralización territorial y de la descentralización por servicios están desarrolladas en: HERNANDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia. Legis, 1999.


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Al respecto la Corte Constitucional señaló en la Sentencia No. C-538 de 1995:

El condicionamiento que impone la norma demandada no desconoce el principio de separación de funciones, por cuanto éste no es aplicable en el interior de las entidades territoriales, en las cuales las corporaciones de elección popular, si bien sor organismos deliberantes, no tienen el carácter de “legisladores locales”; son, como ya se ha dicho, órganos de carácter administrativo, cuyas actuaciones han de ser armónicas y estar coordinadas con las que cumple el alcalde, como primera autoridad ejecutiva y jefe de la administración local. Si bien los concejos municipales están conformados por personas de la localidad, elegidas directamente por sus conciudadanos, constituyéndose por ello en sus voceros y agentes, y representando sus intereses y voluntad, ello no puede servir para pretender erigirlos como un “órgano legislativo de carácter local”, más propio de los estados autonómicos, en los que se reconoce a las entidades territoriales la capacidad de expedir leyes, sobre las materias cuya competencia les haya sido asignada por la Constitución o la ley, que de un estado constituido en forma de República unitaria como el nuestro.

En el mismo sentido, en la Sentencia C-405 de 1998 expresó la Corte:

Esto significa que los concejos carecen de ciertas potestades que son propias del Congreso, como órgano político de representación plural nacional que es. Así, si bien los concejos ejercen una facultad reglamentaria y dictan normas generales válidas en el respectivo municipio, en sentido estricto carecen “de potestad legislativa porque ella está concentrada en el Congreso de la República”.

De esta manera, los acuerdos municipales son actos administrativos. Como resultado de lo anterior, las decisiones que toma el concejo municipal son de naturaleza administrativa y la autoridad judicial competente para conocer de las impugnaciones que se presenten contra ellas es la jurisdicción contencioso administrativa.4

4 En relación con la competencia de los tribunales administrativos para conocer de la inconstitucionalidad o ilegalidad de los actos de los concejos, el artículo 305 numeral 10 de la Constitución señala que es función del gobernador “Revisar los actos de los concejos municipales y de


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En suma, desde esta óptica, el concejo municipal es de naturaleza administrativa por el carácter de república unitaria del Estado colombiano y no porque el artículo 312 de la Constitución así lo señale. Este artículo es un mero desarrollo de la forma de Estado y no la causa o razón primigenia de la naturaleza administrativa de las corporaciones públicas territoriales en Colombia. c. El concejo municipal es de elección popular Desde la Constitución de 1886, el concejo municipal ha sido de elección popular por parte de los ciudadanos del respectivo municipio. En esa época era más restringido que ahora el carácter de elector pues se fijaron condiciones y requisitos de edad y de género, además de limitaciones de tipo económico y ocupacional, para tener la calidad de ciudadano y el carácter de elector. Sobre este aspecto, los artículos 198, 172 y 15 de la Constitución de 1886 señalaban:

Artículo 198. En cada Distrito municipal habrá una corporación popular que se designará con el nombre de Concejo municipal. Artículo 172. Todos los ciudadanos eligen directamente concejeros municipales y diputados a las asambleas departamentales. Artículo 15. Son ciudadanos los colombianos varones mayores de veintiún años que ejerzan profesión, arte u oficio, o tengan ocupación lícita u otro medio legítimo y conocido de subsistencia.

La reforma constitucional de 1910 le señala expresamente al concejo municipal la condición de corporación de elección popular. En el artículo 61 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 se señaló que “En cada Distrito Municipal habrá una corporación de elección popular, que se designará con el nombre de Concejo Municipal”. En la reforma de 1936 se conserva la elección popular de los miembros del concejo, a quienes denomina concejeros municipales. El artículo 33 del Acto Legislativo No. 1 de 1936 señaló que “Todos los ciudadanos eligen directamente concejeros municipales, diputados a las asambleas departamentales, representantes al Congreso nacional y presidente de la república”. los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al tribunal competente para que decida sobre su validez”.


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La reforma constitucional del 45 retoma la expresión concejales y mantiene su elección popular. El artículo 76 del Acto Legislativo No. 1 de ese año establecía que “Todos los ciudadanos varones eligen directamente concejales, diputados a las asambleas departamentales, representantes, senadores y presidente de la república”. En noviembre de 1949 fueron clausuradas las corporaciones públicas. En 1954, para reemplazar temporalmente a los concejos municipales, se crearon los “consejos exclusivamente administrativos”, integrados por la designación de autoridades políticas y administrativas. La Asamblea Nacional Constituyente aprobó el Acto Legislativo No. 2 de 1954, en el cual incluyó las siguientes normas relativas a la corporación pública municipal.

Artículo 4. A partir de la vigencia del presente acto legislativo, y hasta que puedan realizarse las elecciones correspondientes para asambleas y cabildos, funcionarán en cada uno de los departamentos y municipios consejos exclusivamente administrativos, que ejercerán, respectivamente, las funciones atribuidas por la Constitución y las leyes a las asambleas departamentales y a los concejos municipales. Artículo 13. Los consejos administrativos municipales estarán integrados por diez miembros en los municipios de menos de cincuenta mil habitantes, y por doce en los que excedan de esta cifra. Por cada miembro principal habrá dos suplentes personales, que los reemplazarán en sus fallas accidentales y absolutas. El período de los consejeros municipales es de dos años contados a partir de 1° de diciembre del presente año. El alcalde tendrá voz y voto en tales corporaciones. Artículo 14. En los consejos administrativos municipales integrados por doce miembros, diez serán nombrados por el Consejo Departamental, siguiendo el sistema del voto incompleto, seis por la mayoría y cuatro por la minoría, y los dos restantes, directamente por el presidente de la república, de distinta filiación política.


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En los consejos de diez miembros, dos serán nombrados por el presidente de la república, en la forma prevista en el inciso anterior, y los ocho restantes por el consejo departamental, siguiendo el sistema del voto incompleto, cinco por la mayoría y tres por la minoría. Artículo 15. El Consejo Administrativo del municipio de Bogotá estará integrado por doce miembros, cuatro de los cuales serán nombrados por el presidente de la república, en forma paritaria entre los partidos tradicionales, y los ocho restantes por la Asamblea Nacional Constituyente, siguiendo el sistema del voto incompleto, cinco por la mayoría y tres por la minoría. El alcalde tendrá voz y voto en las deliberaciones.

En 1957, la Junta Militar de Gobierno, mediante el Decreto Legislativo No. 0247 del 4 de octubre, convocó “para el primer domingo del mes de diciembre de 1957, a los varones y mujeres colombianos, mayores de 21 años, que no estén privados del voto por sentencia judicial, para que expresaran su aprobación o improbación”, al texto indivisible que contenía dicho Decreto Legislativo, por medio del cual, entre otros asuntos, se reactivó la elección popular de las corporaciones públicas. El Decreto Legislativo No. 0247 de 1957 contenía, entre otros temas, la igualdad de derechos políticos entre hombres y mujeres, y la elección popular, pero con integración paritaria, de las corporaciones públicas. Sus artículos 1°, 2° y 9° decían:

Artículo 1. Las mujeres tendrán los mismos derechos políticos que los varones. Artículo 2. En las elecciones populares que se efectúen para elegir corporaciones públicas hasta el año de 1968 inclusive, los puestos correspondientes a cada circunscripción electoral se adjudicarán por mitad a los partidos tradicionales, el conservador y el liberal. Si hubiere dos o más listas de un mismo partido, y los puestos a que éste correspondieren, fuesen más de dos, se aplicará para adjudicarlos el sistema de cuociente electoral, pero teniendo en cuenta únicamente los votos emitidos por las listas de tal partido. En las elecciones que se hagan durante el período a que se refiere este artículo, en todas las circunscripciones electorales, se elegirá un número par de miembros de las corporaciones públicas. Para obtener ese resultado, se observarán las normas


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constitucionales que fijan el número de miembros de tales entidades, pero aumentando un puesto cuando quiera que él sea impar. Ningún departamento con más de un millón de habitantes podrá tener menos de seis senadores ni menos de doce representantes. Artículo 9. Las primeras elecciones bajo estas normas para presidente de la república, Congreso, asambleas departamentales y concejos municipales se realizarán durante el primer semestre de 1958.

Más adelante, por medio del Acto Legislativo No. 1 de 1968, artículo 50 y 61, se decide abandonar la composición paritaria de las corporaciones públicas, determinar el mínimo y el máximo de concejales según la población del respectivo municipio, instituir la figura de los suplentes y conservar la elección popular de concejales:

Artículo 50. En las elecciones para asambleas departamentales y concejos municipales que se verifiquen a partir del 1° de enero de 1970, y en las del Senado y Cámara de Representantes, a partir del 1° de enero de 1974, dejará de regir la regla transitoria sobre composición paritaria de dichas corporaciones y, en consecuencia, se aplicará en toda su plenitud el sistema del cociente electoral para asegurar la representación proporcional de los partidos políticos. Artículo 61. En cada distrito municipal habrá una corporación administrativa de elección popular que se denominará Concejo Municipal, y estará integrada por no menos de seis ni más de veinte miembros, según lo determine la ley, atendida la población respectiva. El número de suplentes será el mismo de los concejales principales, y reemplazarán a éstos en caso de falta absoluta o temporal, según el orden de colocación en la respectiva lista electoral.

Luego, mediante el Acto Legislativo No. 1 de 1986 se tomaron importantes decisiones para fortalecer la descentralización territorial en el país. Además de conservar la elección popular de concejales, introdujo la elección popular de alcaldes y de consejeros comisariales; consagró la consulta popular y eliminó el control jerárquico del gobernador sobre las decisiones del alcalde. Acerca de la elección popular de autoridades públicas se señaló en esa oportunidad que “Todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la República,


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Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros Intendenciales y Comisariales, Alcaldes y Concejales Municipales y del Distrito Especial”.5 Finalmente, la Constitución Política de 1991 ratifica la tradición secular de la elección popular del concejo municipal, amplía su período de dos o tres años, les da el carácter de servidores públicos a sus miembros, establece la oportunidad del derecho a honorarios por la asistencia a sesiones, modifica la integración del concejo y determina un régimen de inhabilidades e incompatibilidades, entre otros aspectos. En síntesis, el concejo municipal es una institución de elección popular por naturaleza, por historia y por convicción democrática. d. El concejo municipal no tiene personalidad jurídica propia El concejo es un organismo administrativo que carece de personalidad jurídica propia y hace parte integrante del municipio como entidad territorial. 3. Período del concejo y de los concejales. Un principio general del derecho público señala que donde hay elección, hay período. Como ya se señaló, el concejo ha sido una corporación pública elegida popularmente para un período previamente determinado en la ley. En sus inicios el período fue de un año; después de dos, y ahora es de tres años, el cual inicia el 1° de enero siguiente a la elección de sus integrantes (C.N., art. 312 y L. 136/94, art. 21). El hecho que los concejales sean de período implica que adquieren una estabilidad relativa durante dicho período y que sólo pueden ser removidos cuando se presenten ciertas circunstancias, que exigen la aplicación de procedimientos previa, expresa y taxativamente señalados en la Constitución o la ley para retirarlos del servicio, por parte de la autoridad competente. En el vínculo que se presenta entre elección y estabilidad de los concejales se aplica, en forma análoga, el principio establecido en el artículo 282 de la Ley 4a de 1913, hoy probablemente vigente para los servidores públicos y según el cual “La determinación del período de duración de un empleado no coarta en

5 Las referencias constitucionales sobre los concejos y los concejales hechas en este numeral, se extractaron de la obra Constituciones de Colombia, Tomo IV y anexo, de Carlos Restrepo Piedrahita, editado por el Banco Popular en 1986.


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nada la facultad de removerlo, se le ha conferido especial y expresamente a alguna autoridad”. El período del concejo es institucional y no personal como sucede con el período del alcalde. Lo anterior significa, por regla general, que la elección del concejo se realiza el mismo día en todos los municipios del país y que el período comienza y termina en la misma fecha para todos ellos. Cuando por cualquier circunstancia la elección del concejo se produce en fecha diferente a la establecida en la ley -último domingo de octubre del año correspondiente-, el período de la nueva corporación termina en la misma fecha en que termina el período institucional del concejo. De otro lado, en la aplicación del principio de continuidad de la administración, surge una inquietud muy importante acerca de la actuación de los concejales luego de la finalización de su período. Cuando por circunstancias excepcionales de carácter político, económico, social, administrativo, o de desastres de la naturaleza no sea posible la realización de las elecciones para el concejo municipal, ¿Podrán los concejales actuar válidamente mientras se elige el nuevo concejo, a pesar de haberse vencido el período que fija la Constitución y la ley? ¿Quiénes así actúen incurrirán en la comisión de alguna de las conductas tipificadas como delito en el Código Penal? Ante esta eventual circunstancia se vislumbran al menos dos alternativas de respuesta. La primera consistirá en señalar que los concejales no podrán actuar válidamente después de terminado el período institucional del concejo, determinado expresamente por la Constitución y la ley, y la segunda encontrará posible que los concejales puedan actuar hasta la elección y posesión del nuevo concejo. Para respaldar la primera posibilidad de respuesta se podrán presentar argumentos como los siguientes: De carácter constitucional: El artículo 311 de la Constitución señala que el período del concejo es de tres años y no hay norma complementaría que señale expresamente una excepción para este principio. De carácter legal: El artículo 50 de la Ley 136 de 1994 dice que “Los concejales serán elegidos para un período de tres años que se iniciará el primero de enero del año siguiente al de su elección y concluirá el treinta y no de diciembre del último año de dicho período”.


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En consecuencia, los concejales no podrán actuar luego de la terminación de su respectivo período. Para argumentar la segunda alternativa, se podrían considerar los siguientes elementos: De carácter constitucional: La eficacia y la celeridad son dos principios rectores de la función administrativa consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política. Además, el servicio a la comunidad, la promoción de la prosperidad general y la garantía y efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política, constituyen fines esenciales del Estado. (art. 2°). La permanencia institucional y la continuidad de la administración son principios generales del derecho público. De carácter legal: Podría estar vigente y ser aplicable a los concejales el artículo 281 de la Ley 4a de 1913, el cual establece que “Ningún empleado administrativo dejará de funcionar, aunque su período hay terminado, sino luego que se presente a reemplazarlo el que haya sido nombrado para el efecto, o el suplente respectivo”. En la ley 4a de 1913, artículo 66, se encuentra un artículo que probablemente está vigente con la respectiva adecuación histórica, el cual señala que “Cuando por cualquier circunstancia el concejo no pudiere instalarse el 1° de noviembre siguiente a la elección, continuará funcionando el del año anterior hasta que la instalación tenga lugar”. De carácter administrativo: Según la estructura administrativa del municipio y del conjunto de relaciones entre las autoridades locales, ¿podría funcional eficientemente un municipio que no cuente con el concejo?. Existen normas que exigen la participación obligatoria del concejo en la adecuación de los instrumentos de gestión para el inicio de la administración del nuevo alcalde. La segunda alternativa es viable en los casos extremos en que no sea posible la elección y posesión del nuevo concejo municipal, en aras de garantizar el principio de la administración. Así se decidió en la Ley 418 de 1997, por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones, cuya vigencia se prorrogó hasta el 23 de diciembre de 2002 por la Ley 548 de 1999. Dispone lo siguiente el artículo 111 de la Ley 418:


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Artículo 111. Excepcionalmente, en caso de grave perturbación del orden público que impida la inscripción de candidatos a gobernaciones, alcaldías municipales, asambleas departamentales y concejos municipales, o que los candidatos una vez inscritos se vean obligados a renunciar o una vez electos no se posesionen, o los ciudadanos no pueden ejercer el derecho al sufragio, el Presidente de la República, y el Gobernador del Departamento, respectivamente, podrán designar gobernador encargado y alcalde encargado, a partir de la iniciación del respectivo período, hasta cuando se realicen las correspondientes elecciones. El Gobernador y Alcalde encargado señalados en el inciso anterior, deberán ser de la misma filiación política del que esté terminando el período y/o del electo. Dicho encargo será por un período de tres meses, prorrogable por el mismo término una sola vez, lapso en el cual deberá realizarse la correspondiente elección. Los servidores públicos que integran las Corporaciones Públicas de Asambleas Departamentales y Concejos Municipales, de aquellos departamentos o municipios donde se llegaren a presentar las eventualidades previstas en el inciso anterior, seguirán sesionando transitoriamente, aunque su período haya terminado, hasta cuando se elijan y posesionen los nuevos Diputados y Concejales. Las Corporaciones Públicas referidas en los incisos anteriores, que se les dificulte sesionar en su sede oficial, el Presidente de la Corporación respectiva podrá determinar el sitio donde puedan hacerlo.6 El Presidente de la República y el Gobernador respectivamente, conforme a la Constitución y la ley, tomarán las medidas necesarias para el restablecimiento del orden público en el menor tiempo posible, en el departamento o municipio afectado, con el fin de fijar la fecha en que se deberán llevar a cabo las correspondientes elecciones.

6 Este cuarto inciso del artículo 111 de la Ley 418 de 1997 fue suspendido por Decreto 2255 del 8 de octubre de 2002, expedido en desarrollo del Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, por el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional por 90 días calendario. En el Anexo 1 de esta publicación se presenta el contenido del Decreto 2255/02.


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4. Competencia normativa del concejo municipal El concejo municipal cumple las funciones establecidas en la Constitución y la ley. (C.N., art. 313, nl. 10), lo que excluye que al concejo municipal se le asignen funciones por medio de decretos reglamentarios del gobierno nacional, por ordenanzas departamentales ni por decretos del gobernador. Esta característica se sustenta en la ausencia de relación jerárquica entre el gobierno nacional y las entidades territoriales. 5. Autonomía del concejo La autonomía del concejo se presenta en dos modalidades: De un lado está la autonomía con respecto a las autoridades de los niveles departamental y nacional, la cual se desprende de la autonomía consagrada para las entidades territoriales en el artículo 287 de la Constitución Política.

De otro lado está la autonomía frente a las demás autoridades de su municipio, la cual se traduce en la autonomía administrativa, política y financiera de la corporación. La autonomía administrativa le posibilita darse su propia organización interna, tomar decisiones en materia de administración de personal, de almacenes e inventarios, entre otras. La autonomía política se presenta en el cumplimiento de sus funciones institucionales y la autonomía financiera para la ejecución de


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las partidas asignadas al concejo en el presupuesto anual del municipio o distrito. 6. Sede institucional del concejo La Ley 136 de 1994 consagra dos condiciones sobre la sede institucional del concejo. De un lado, el concejo deberá contar con un recinto oficialmente señalado para tal efecto (art. 23) y, de otro lado, dicho recinto deberá estar localizado en la cabecera municipal (art. 67). Las condiciones señaladas tienen varias características. Primera: las sesiones de los concejos, por regla general, deberán realizarse en el recinto oficial de la corporación. Segunda: sirven para efectos de hacer el reconocimiento de gastos de transporte a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal; y Tercera: estas son normas de interés general por cuanto ofrece mayores facilidades para el desplazamiento de los concejales y la participación de la comunidad en las sesiones y en el ejercicio del control político directo a la corporación. Si la cabecera municipal es cambiada por la asamblea departamental a otro lugar dentro del territorio de respectivo municipio, cuando graves motivos de calamidad pública así lo aconsejen o cuando esos otros lugares hubieren adquirido mayor importancia demográfica y económica (L. 136 de 1994, art. 19), la sede institucional del concejo municipal deberá cambiarse necesariamente de lugar para ser ubicada en la nueva cabecera municipal. 7. Lugar de reuniones Las reuniones o sesiones del concejo se llevarán a cabo en su sede institucional (L. 134/94, art. 23). De esta manera, según lo señalaba el artículo 78 del Decreto 1333 de 1986, las reuniones de los concejos que se efectúen fuera del lugar señalado oficialmente como sede y los actos que en ellas se realicen, carecen de validez.7 En algunos eventos excepcionales, como los señalados a continuación, el concejo podría reunirse válidamente en un lugar diferente, siempre y cuando así lo decidan sus integrantes:

7 La redacción del artículo 78 del Decreto 1333 de 1986 corresponde al artículo 6º de la Ley 30 de 1969.


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Sesiones realizadas en cabildo abierto. (L. 134 de 1994, arts. 81 a 89). Orden Público8

Remodelación del inmueble

Fuerza mayor como por ejemplo la destrucción del recinto por un terremoto,

la ocupación indebida o la destinación temporal como albergue; entre otros. La Ley 84 de 1915 contiene un antecedente normativo sobre el lugar de sesiones del concejo municipal. En su artículo 4° se señalaba que “Todo empleado público puede ejercer sus funciones fuera de la cabecera de la entidad política de su jurisdicción y a cualquier hora, siempre que así lo requiera el servicio público, y salvo los actos que según la ley o las ordenanzas deban ejecutarse en lugar o tiempo determinados. Fuera de tales casos estarán obligados a permanecer en la indicada cabecera.”. “Respecto a las corporaciones públicas, ellas deberán funcionar en las cabeceras o en los lugares determinados por la Constitución, las leyes, las ordenanzas, con las salvedades que estas mismas establezcan”. 8. Invalidez de las reuniones Las reuniones del concejo municipal que pretendan dar cumplimiento a las funciones propias de la corporación, deben realizarse dentro del marco normativo establecido, con el fin de garantizar los derechos constitucionales, los principios de la función administrativa y los fines esenciales del Estado. Si las decisiones son tomadas por la corporación sin aplicar las normas que regulan el funcionamiento y la organización del concejo, carecerán de validez o de fuerza ejecutoria. Así lo señala el artículo 24 de la Ley 136 cuando establece:

Artículo 24. Invalidez de las reuniones. Toda reunión de miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones

8 De acuerdo con la doctrina del Consejo de Estado, “El concejo municipal, ante amenazas contra la vida de sus miembros por parte de grupos lazados en armas, puede sesionar y ejercer sus funciones y competencias desde una jurisdicción distinta a la de su municipio. La decisión corresponde al presidente de dicha corporación”. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 1387. Concepto del 6 de diciembre de 2001. Consejero Ponente: Augusto Trejos Jaramillo. En: Jurisprudencia y Doctrina 364, abril de 2002, págs. 829-834.


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legales o reglamentarias, carecerá de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes.9

La norma que consagra la invalidez de las reuniones tiene un límite temático y teleológico: el cumplimiento de las funciones propias del concejo por fuera de las exigencias legales y reglamentarias, lo cual no significa que los miembros de la corporación no puedan reunirse por otros motivos, por fuera de las condiciones establecidas. De otro lado, hay historias sobre el papel que juega la sede institucional del concejo. En la época de la integración de los concejos con un número par de miembros, era frecuente la división de sus integrantes en dos grupos paritarios, en donde ninguno de ellos constituía el quórum exigido para decidir. Como históricamente la ley ha señalado que la validez de las decisiones del concejo depende, entre otros requisitos, de la realización de las sesiones en la sede institucional de la corporación, durante la frecuente existencia de los “dobles concejos” no fueron escasos los eventos en los cuales una fracción del concejo cerraba con candado propio las puertas de acceso al recinto para que impedir que los miembros del otro grupo de concejales entraran a sesionar, lo cual

9 Mediante el Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el territorio nacional por 90 días calendario. En desarrollo de aquel decreto legislativo, el Gobierno profirió el Decreto 2255 del 8 de octubre pasado, por medio del cual adopta una serie de medidas sobre el funcionamiento de los concejos municipales, cuya finalidad es la de permitir a las corporaciones locales el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales dentro de las circunstancias especiales de orden público que vive el país y que han impedido a los concejales sesionar normalmente en el recinto oficialmente señalado para ello. Con tal propósito, el Decreto 2255 permite a los concejos municipales la celebración de reuniones no presenciales, cuando razones de orden público, intimidación o amenazas no permitan a sus miembros concurrir a la sede habitual de la corporación. En tales circunstancias, los concejales podrán deliberar y tomar válidamente decisiones sin estar físicamente presentes en la sede institucional de la corporación, para lo cual podrán utilizar diferentes servicios de telecomunicaciones, tales como fax, teléfono, teleconferencia, videoconferencia, internet, conferencia virtual, y los demás medios que se encuentren al alcance de los concejales. Para facilitar la efectividad de esta decisión el Decreto señala la competencia para convocar a las correspondientes sesiones, la oportunidad para su realización, la naturaleza de las sesiones, el registro que de ellas debe dejarse y las limitaciones presupuestales para su remuneración. Además, suspende la legislación ordinaria sobre la materia. Además de la utilización de los servicios indicados, el Decreto 2255 asigna al alcalde municipal la función de autorizar el traslado de la sede oficial del concejo municipal a otra jurisdicción, cuando se presenten circunstancias de alteración del orden público, intimidación o amenaza contra los integrantes de estas corporaciones. Para una mayor ilustración sobre este decreto de excepción, en el anexo 1 se incluye su texto, el cual regirá mientras subsista el Estado de Conmoción Interior o mientras se declare su inexequibilidad, si así lo encuentra la Corte Constitucional.


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invitaba a los miembros del otro grupo a responder con el mismo procedimiento. En más de una ocasión se supo de grupos de concejales que entraban por las ventanas de la sede institucional de la corporación para sesionar en el lugar oficialmente designado para el efecto y, con la colaboración de uno de los concejales suplentes del grupo opositor, constituir el quórum que les permitiera tomar “válidamente” sus decisiones. 9. Integración del concejo o número de concejales La ley es la que generalmente ha señalado el número de miembros que integran el concejo municipal. Ni la Constitución de 1889 ni sus reformas de 1910, 1936, 1945 y 1957 señalaron el número mínimo ni máximo de miembros de esta corporación. Inicialmente la Ley 4a de 1913 escogió el criterio poblacional para determinar el número de concejales por municipio. En el artículo 159 señaló que “En los municipios que tengan menos de tres mil habitantes el concejo se compondrá de cinco miembros; en los que tengan de tres mil a cinco mil, de siete; en los que tengan de cinco mil a diez mil, nueve; en los de diez a veinte mil, de once; en los veinte mil a cincuenta mil, de quince; en los de cincuenta a cien mil, de diez y siete, y en los de más de cien mil, de veinticinco”. Es de resaltar que desde esos años se previó la integración impar de los concejos, figura que fue cambiada en 1969 para dar cabida a los concejos de integración par, situación que facilitó la ineficiente y costosa práctica de los dobles concejos y su consecuencia permanente, la dualidad de personeros o de contralores elegidos por cada grupo de concejales. Fue en 1968 cuando se consagró, por primera vez en una norma constitucional, el número mínimo y máximo de los integrantes del concejo. El artículo 61 del Acto Legislativo No. 1 de 1968 estableció que el número de concejales estaría entre 6 y 20 miembros, “según lo determine la ley, atendida la población respectiva”. La Ley 30 de 1969 desarrolló el anterior principio constitucional e introdujo la figura de la integración para de las corporaciones públicas municipales. En su artículo 1° señaló que “Los municipios cuya población actual no exceda de cinco mil habitantes, elegirán seis (6); los que tengan de cinco mil uno a diez mil, elegirán ocho (8); los que tengan de diez mil uno hasta veinte mil, elegirán diez (10); los de veinte mil uno hasta cincuenta mil, elegirán doce (12); los de cincuenta mil uno hasta cien mil, elegirán quince (15); y los de cien mil uno en


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adelante, elegirán quince (15); y uno más por cada cien mil habitantes, hasta completar el máximo de veinte (20)”. En el artículo 2° señala que la determinación del número de concejales se hará con base en el censo electoral. “Las cifras de población a que se refiere el artículo anterior, serán las consignadas en el último censo aprobado por la ley. Si el municipio fuere de creación posterior a la fecha del censo legalmente aprobado, se tomará en cuenta, para los mismos efectos, el último censo realizado, aunque no haya sido aprobado por la ley y, en su defecto, la población acreditada para la expedición de la ordenanza que creó el respectivo distrito municipal”. Adicionalmente, en el artículo 3° le asignó a la Registraduría la función de aplicar la anterior información: “La Registraduría Nacional del Estado Civil tendrá a su cargo la elaboración y publicación oportuna de la lista del número de concejales que puede elegir cada municipio”. Más adelante, la ley 15 de 1998 modificó el número de miembros del concejo municipal y regresó a la integración impar de los mismos, la cual había sido instituida desde 1913. La Constitución Política de 1991 modificó el número mínimo y máximo de los miembros del concejo municipal que había sido establecido en la reforma constitucional de 1968 y le asignó a la ley la determinación del número de concejales para cada municipio, de acuerdo con la población respectiva. El artículo 312 de la nueva Constitución señala que “En cada municipio habrá una corporación administrativa elegida popularmente para períodos de tres años que se denominará concejo municipal, integrada por no menos de siete, ni más de veintiún miembros según lo determine la ley, de acuerdo con la población respectiva”. Por su parte, el parágrafo del artículo 22 de la Ley 136 de 1994 señala que “la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrá a su cargo la determinación y publicación del número de concejales que puede elegir cada municipio”. En la actualidad la composición de los concejos municipales está señalada en el artículo 22 de la Ley 136 de 1994, de acuerdo con la siguiente tabla:


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TABLA No. 1 Composición actual de los concejos municipales

No. de habitantes del municipio No. de Concejales

Hasta 5.000 habitantes 7 De 5.001 a 10.000 habitantes 9 De 10.001 a 20.000 habitantes 11 De 20.001 a 50.000 habitantes 13 De 50.001 a 100.000 habitantes 15 De 100.001 a 250.000 habitantes 17 De 250.001 a 1.000.000 de habitantes 19 Más de 1.000.0001 habitantes 21

Para la determinación del número de integrantes del concejo de Bogotá, la Constitución Política no le asigna a la ley esta facultad, como lo hace para todos los municipios del país, sino que señala directamente en el artículo 323 la base poblacional a ser tenida en cuenta. Señala este artículo que: “el concejo distrital se compondrá de un concejal por cada 150 mil habitantes o fracción mayor a 75 mil que tenga el territorio”. En las elecciones para concejo realizadas en octubre del año 2000 y de acuerdo con el último censo oficialmente aprobado por la ley, en Bogotá se eligieron 42 concejales. En resumen, el número de concejales es determinado por la ley, dentro del rango mínimo y máximo que señala la Constitución Política y depende exclusivamente de la población del respectivo municipio. La Ley 136 de 1994 conserva la integración impar de los concejos, los cuales tuvieron mayoritariamente una integración par durante el período 1969-1988. 10. Número de concejales y categorización de municipios La categorización de municipios no se emplea para determinar el número de concejales. La Constitución y la ley les dan un tratamiento diferente a estas dos figuras jurídicas. Mientras que el número de concejales lo determina la ley con base exclusivamente en la población del municipio (C.N. art. 312 y L. 136 de 1994, art. 22), la categorización de municipios, además de aplicar rangos poblacionales diferentes a los establecidos para señalar el número de concejales, se basa en los recursos fiscales, la importancia económica y la situación geográfica de los municipios. (C.N., art. 320 y L. 134 de 1994, art. 6°, modificado este último por el art. 2° de la Ley 617 de 2000)


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Aunque la Ley 617 de 2000 modificó los parámetros de categorización de municipios, esta decisión no altera el número de concejales por municipio. El cambio se sentirá en la relación actual categoría- número de concejales, en cuanto algunos municipios cambiarán de categoría, pero conservan el mismo número de concejales mientras no se apruebe oficialmente un nuevo censo electoral. 11. Decisiones del concejo Según en artículo 83 de la Ley 136 de 1994, el concejo municipal toma decisiones a través de tres tipos de actos. Ellos son los acuerdos municipales, las resoluciones y las proposiciones. Los acuerdos municipales son aprobados siguiendo las etapas del proceso normativo correspondiente (presentación de proyecto, aprobación, sanción y publicación). Las resoluciones y las proposiciones se adoptarán en los eventos en los cuales las decisiones del concejo no requieran acuerdo municipal y serán suscritas por la mesa directiva y el secretario de la corporación. 12. Publicidad de los actos del concejo El articulo 209 de la Constitución establece que la publicidad es uno de los principios rectores para el cumplimiento de la función administrativa. En consecuencia, este principio rige en la administración municipal y se aplica, por lo tanto, en las actividades que adelante el concejo municipal. Para garantizar el respeto de este principio constitucional, la corporación dispone de la gaceta del concejo, como órgano o medio oficial escrito de publicidad de sus actos (L. 136/94, art. 27). En la gaceta del concejo se publicarán, entre otras, las siguientes decisiones: El acta de las sesiones plenarias del concejo para ser puesta en conocimiento

previo de los miembros de la corporación, cuando ésta no sea reproducida “por cualquier otro medio mecánico” (L. 136/94, art. 26). Las resoluciones sobre el reconocimiento de los honorarios a los concejales

por la asistencia a sesiones plenarias de la corporación (L. 136/94, art. 65).


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Las observaciones u opiniones presentadas por escrito por las personas naturales o jurídicas que hayan ejercido el derecho a formular observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones permanentes de la corporación (L. 136/94, art. 77). Las objeciones formuladas por el alcalde a los proyectos de acuerdo

municipal. Los acuerdos municipales sancionados por el alcalde o por el presidente del

concejo (L. 136/94, arts. 79 y 81). Los informes de comisión que presenten los concejales.

Como se aprecia, el principio de la publicidad se exige para las diferentes decisiones que tome la corporación y no solamente para los acuerdos municipales. En relación con esta exigencia, el artículo 43 del Código Contencioso Administrativo consagra el deber y la forma de publicación de las decisiones de la administración. “Los actos administrativos de carácter general no serán obligatorios para los particulares mientras no hayan sido publicados en el Diario Oficial, o en el diario, gaceta o boletín que las autoridades destinen a ese objeto, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expide el acto. “Los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando”. “Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa iniciada con una petición de interés general se comunicarán por cualquier medio hábil”. La Ley 57 de 1985 dispone, en el artículo 1°, que “La Nación, los departamentos y los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos. Además, el artículo 9° de la misma Ley 57/85 establece que la dirección del medio oficial de publicación del municipio es de responsabilidad de la alcaldía y no del concejo. Señala esta norma que: “La dirección de los boletines o gacetas departamentales o municipales corresponderá a la dependencia u


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oficina que señalen el gobernador o alcalde respectivos”. No obstante lo anterior, el artículo 27 de la Ley 136 le asigna la dirección de la Gaceta del Concejo al secretario de la corporación. Por tratarse de una norma posterior, específica y del mismo nivel, prevalecería este artículo 27 sobre aquel artículo 9°, el cual fue tácitamente modificado. El artículo 379 del Decreto 1333 de 1986, el cual consideramos vigente, señala: “La nación, los departamentos y los municipios incluirán en sus respectivos diarios, gacetas o boletines oficiales, todos los actos gubernamentales y administrativos que la opinión deba conocer para informarse sobre el manejo de los asuntos públicos y para ejercer eficaz control sobre la conducta de las autoridades, y los demás que según la ley deban publicarse para que produzcan efectos jurídicos”. Aunque la Ley 136 de 1994 generaliza la obligación de tener la gaceta oficial en todos los municipios del país, el Código Contencioso Administrativo admite que “los municipios en donde no haya órgano oficial de publicidad podrán divulgar estos actos mediante la fijación de avisos, la distribución de volantes, la inserción en otros medios, o por bando”. (art. 43). De todas formas, así los municipios no dispongan de un medio oficial y propio de publicación, los actos y decisiones de las autoridades territoriales que requieran de la publicación para su obligatoriedad, no se publican en el Diario Oficial, el cual está reservado para la publicidad de decisiones de autoridades del orden nacional. (Dec. 2150 de 1995, art. 95 y L. 489 de 1998, art. 119). Finalmente, la Ley 617 de 2000 le asigna al personero de los municipios en donde no exista contraloría municipal -es decir los municipios de 2a, 3a, 4a, 5a y 6a categoría, por mandato del artículo 21 de la misma Ley 617- la particular función de “promover y certificar la publicación de los acuerdos del respectivo concejo municipal, de acuerdo con la ley”. (art. 24-9). Al respecto, parecería más aconsejable que fueran las propias autoridades encargadas de la publicación de los acuerdos las que expidieran tal certificación, por cuanto son ellas las que disponen de la información requerida para emitirla.


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CAPITULO 2 Organización interna del concejo municipal


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1. Mesa directiva El concejo municipal tendrá una mesa directiva compuesta por un presidente y dos vicepresidentes, elegidos separadamente para un período de un año.10 La primera vicepresidencia del concejo le corresponde al partido o movimiento político mayoritario entre las minorías, es decir, al segundo partido o movimiento político que esté representado en la corporación. La Ley 136 de 1994 prohíbe la reelección de los concejales que integren la mesa directiva. Según el artículo 28 de esta ley, “ningún concejal podrá ser reelegido en dos períodos consecutivos en la respectiva mesa directiva”. Sin embargo, en los concejos en los cuales haya un miembro perteneciente a un partido o movimiento político y los demás integrantes a otro partido o movimiento político, realidad que se presenta en varios de los pequeños municipios del país, el representante único del partido o movimiento político deberá ser reelegido en la mesa directiva del concejo, como una excepción a la norma general de la no-reelección en la mesa directiva. a. Funciones de la mesa directiva En la actualidad, a la mesa directiva del concejo le corresponde cumplir, entre otras, las siguientes funciones: Nombrar comisiones accidentales “para rendir informe para primer debate a

los proyectos de acuerdo”, en los casos en que en el concejo no se hubieren creado o integrado las comisiones permanentes encargadas de esta etapa del proceso (L. 136 de 1994, art. 25). Expedir las resoluciones sobre el reconocimiento de los honorarios de los

concejales. (L. 136 de 1994, art. 65) Remitir al alcalde para su sanción los proyectos de acuerdo municipal

aprobados en segundo debate. Esta remisión se hará dentro de los 5 días hábiles siguientes a la aprobación en segundo debate. (L.136 de 1994, arts. 73 y 76). Disponer o señalar los días, honorarios, duración de las intervenciones y el

procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio del derecho que le asiste a toda persona natural o jurídica para expresar sus opiniones y presentar

10 Según lo disponía el antiguo Código de Régimen Político y Municipal, la mesa directiva del concejo estaba integrada por un presidente, un vicepresidente y un secretario (L. 4ª de 1913, art. 161).


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observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio o examen se esté adelantando en alguna de las comisiones permanentes del concejo. (L. 136 de 1994, art. 77) Suscribir las resoluciones y proposiciones que adopte el concejo municipal.

(L. 136 de 1994, art. 83). Aceptar la renuncia y conceder licencias, vacaciones y permisos al personero

municipal. (L. 136 de 1994, art. 172). b. Presidente del concejo El presidente del concejo tiene las siguientes características: Es un miembro de la corporación pública, que tiene el carácter de servidor

público. (C.N., art. 123) Es elegido al interior de la corporación por los propios concejales.11

Su período es de un año y no es reelegible en ninguna posición dentro de la

mesa directiva del concejo para el siguiente período anual. Debe, al igual que los demás concejales, hacer parte de alguna de las

comisiones permanentes del concejo. No tiene remuneración adicional por su desempeño como presidente de la

corporación. Le corresponde ejercer la representación política de la corporación: actos

oficiales, canalizar oficialmente la información de la corporación, etc. Las funciones específicas del presidente del concejo son, entre otras, las siguientes: Rechazar los proyectos de acuerdo que vulneren el principio de la unidad de

materia. La decisión del presidente es apelable ante la corporación. (L. 136 de 1994, art. 72) Designar ponente para primer y segundo debate a los proyectos de acuerdo

municipal que se presenten al concejo (L. 136/94, art. 73).

11 Sobre la revocatoria del acto de elección del presidente del concejo, ver la sentencia T-759 de 1999 de la Corte Constitucional.


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c. Vicepresidente del concejo El vicepresidente del concejo tiene las siguientes características: Es un miembro de la corporación y tiene el carácter de servidor público

(C.N., art. 123) Es elegido al interior de la corporación por los propios concejales.

Su período es de un año y no es reelegible en ninguna posición dentro de la

mesa directiva del concejo para el período anual siguiente. Representa al segundo partido o movimiento político mayoritario

representado en la corporación. Debe hacer parte de alguna de las comisiones permanentes del concejo.

No tiene derecho a remuneración adicional por el hecho de ser el

vicepresidente de la corporación. Reemplaza al presidente en los casos de faltas absolutas y temporales

d. Secretario del concejo El secretario ha hecho parte del concejo municipal, al menos desde la Ley 4a de 1913. En esta ley se señaló que “el concejo tendrá un presidente, un vicepresidente y un secretario” (art. 161) y además le fijó las funciones básicas al cargo, entre las cuales se encuentran: Llevar el libro de actas y los demás que determinen las ordenanzas y acuerdos

respectivos, o que ordene el presidente de la corporación. (art. 162). Autorizar la expedición de copias de los documentos que hagan parte del

archivo del concejo, pero los gastos de amanuense están a cargo del solicitante. Ningún empleado podrá sacar copia de documentos que según la Constitución o la ley tengan carácter de reservados, ni copia de otros documentos, sin orden del jefe de la oficina de quien dependa. (art. 320). Dar fe en los certificados que expida relativos a los negocios que les están

confiados por razón de su empleo. (art. 315).


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La Ley 4a de 1913 consagró para el secretario del concejo la posibilidad de desempeñar simultáneamente tres empleos, pero con una sola asignación mensual. Estableció que “por regla general, una misma persona no puede desempeñar a un tiempo dos o más destinos remunerados. Se exceptúan los casos siguientes: (...)6°. Puede un individuo servir a la vez los destinos de secretario del alcalde, del juez y del concejo municipal, cuando la autoridad competente refunda esos destinos”. La Ley 4a decía cuál era la autoridad competente para permitir que una misma persona ejerciera estos tres destinos públicos. En el artículo 154 estableció dos circunstancias para que pudiere darse tal decisión: una de carácter poblacional y otra económica. Así entonces, la norma permitía que el gobernador del departamento dispusiera que una misma persona desempeñara los destinos de secretario del concejo, del alcalde y del juez, cuando debido a la escasa población y a la falta de recursos no pudiera sostenerse el tren administrativo ordinario. Más tarde, la Ley 71 de 1916 consagró dos prohibiciones para el secretario del concejo. De un lado, en el artículo 10 dispuso que “no puede ser secretario remunerado de un concejo municipal ninguno de sus miembros”. De otro lado, en el artículo 14 estableció que: “Es absolutamente prohibido a los alcaldes y corregidores y a sus secretarios, lo mismo que a los secretarios de los concejos municipales, toda participación directa o indirecta en el ejercicio de la abogacía. Si se les probaré que ha contravenido esta prohibición, serán removidos inmediatamente de su puesto”. En el régimen jurídico vigente, el secretario del concejo se caracteriza por lo siguiente: Es un empleado público del municipio. Por regla general la designación

como secretario no recaerá en un miembro de la corporación. Es elegido por el concejo para un período de un año

Es reelegible indefinidamente, a criterio de la corporación.

Su elección se realiza en el primer período de sesiones ordinario señalado en

la ley. Las faltas temporales del secretario y la forma de suplirlas serán

reglamentadas por el concejo


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El régimen salarial y prestacional a que tiene derecho corresponde al señalado para los empleados del respectivo municipio No puede ser secretario remunerado del concejo municipal ninguno de sus

miembros (Dec. 1333/86, art. 77). Está excluido de la carrera administrativa, en cuanto su empleo es de período.

(L. 443 de 1998, art. 5°). e. Requisitos mínimos para ser secretario del concejo Los requisitos para ser elegido secretario del concejo dependen de la categoría a la que pertenezca el municipio: en los municipios de categoría especial, deberán acreditar título profesional, en cualquier disciplina; en los municipios de primera categoría deberán haber terminado estudios universitarios o tener título de nivel tecnológico; y en las demás categorías de municipios deberán acreditar título de bachiller o acreditar experiencia administrativa mínima de dos años. f. Funciones del secretario del concejo Al secretario del concejo le corresponde cumplir, entre otras, las siguientes funciones: Ejercer la dirección de la gaceta del concejo, que es el órgano o medio oficial

escrito de publicidad de los actos de la corporación (L: 136/94, art. 27). Recibir los proyectos de acuerdo municipal que se presenten al concejo y

realizar el reparto a la comisión correspondiente donde se surtirá el primer debate (L. 136/94, art. 73). Suscribir, junto con la mesa directiva de la corporación, las resoluciones y

proposiciones que adopte el concejo (L. 136/94, art. 83).12 Llevar el libro de actas y los demás que determinen los acuerdos respectivos,

o que ordene el presidente del concejo (Dec. 1333/86, art. 76) g. Posesión del presidente, concejales y secretario

12 Según lo señalan los artículos 28 y 83 de la Ley 136 de 1994, el secretario del concejo no hace parte de la mesa directiva de la corporación, a diferencia de lo que señalaba el artículo 161 de la Ley 4ª de 1913.


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El acto solemne de la posesión es un requisito indispensable para comenzar a ejercer válidamente el cargo o misión. En la posesión el servidor público presta juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. El artículo 251 de la Ley 4a de 1913 señalaba que “Ningún funcionario entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución, y de cumplir los deberes que le incumben. Esto es lo que se llama posesión del empleo, o bien, tomar posesión de él”. En el artículo 259 de la citada Ley 4a se decía que “Los presidentes de los concejos tomarán posesión ante dichas corporaciones, y los miembros de ellas, secretario y subalternos, si los hubiere, ante el presidente”. En el régimen vigente, la Constitución Política de 1991 contiene varios artículos aplicables a la posesión de los concejales y del secretario del concejo. En primer lugar, el artículo 122 señala que “Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben. “Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas". “Dicha declaración solo podrá ser utilizada para los fines y propósitos de la aplicación de las normas del servidor público”: (C.N., art. 122, Inc. 2, 3 y 4). En segundo lugar, el artículo 293 de la Constitución asigna a la ley la facultad de determinar la fecha de posesión de los concejales. El artículo 49 de la Ley 136 de 1994 desarrolla este principio constitucional y señala que “Los Presidentes de los Concejos tomarán posesión ante dichas corporaciones, y los miembros de ellas, secretarios y subalternos, si lo hubiere, ante el Presidente; para tal efecto, prestarán juramento en los siguientes términos: JURO A DIOS Y PROMETO AL PUEBLO, CUMPLIR FIELMENTE LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES DE COLOMBIA”13. De esta manera, tanto el presidente como los concejales y el secretario del concejo deberán tomar posesión de su cargo antes de comenzar a ejercer como tales. El presidente del concejo toma posesión de su dignidad ante la plenaria de la corporación. Los concejales toman posesión, en forma individual, ante el

13 La Ley 136 de 1994 transcribe el procedimiento establecido en el artículo 259 de la Ley 4ª de 1913 y le adiciona la fórmula que debe ser usada en el momento de la posesión.


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presidente de la corporación. El secretario del concejo toma posesión de su cargo ante el presidente. La Corte Constitucional declaró exequible el artículo 94 de la Ley 136, que consagra la fórmula que deberá emplear el alcalde, al tomar posesión de su cargo. Como existe una gran identidad entre los artículos 94 y 49 de la Ley 136, se presenta un extracto de la Sentencia respectiva, con el convencimiento que son también aplicables para el caso de la posesión de los concejales. Señala la Sentencia C-616 de 1997:

En un sentido jurídico acorde con la evolución legal, doctrinal y jurisprudencial del concepto, correspondiente a la tradición pluralista que se abre paso en el mundo jurídico, puede afirmase que en la actualidad el significado religioso del juramento ha sido atenuado o, en la mayor parte de los casos, eliminado. Por ello, la mayor parte de las legislaciones europeas y americanas han suprimido las fórmulas sacramentales que expresamente se referían a Dios poniéndolo como testigo de la verdad de cuanto se declarará. En sentido extra jurídico tampoco puede decirse que hoy en día, jurar implique en sí y por sí, necesariamente, la expresión de principios religiosos. Más bien podría afirmarse que, para la convicción popular, el juramento es, simplemente, la afirmación que un sujeto hace, procurándoles a sus destinatarios la convicción de que dice la verdad. Atenuado o eliminado el contenido religioso del juramento en las normas legales, hoy en día el sustento filosófico-jurídico de las normas que lo consagran sin imponer el pronunciamiento de fórmulas sagradas que expresamente mencionen a Dios, se encuentra simplemente en el deber general de conducirse de buena fe; en las normas que prescriben así las obligación de jurar, puede decirse que la intención del legislador no es otra que la de exhortar de manera especial al juramentado, para que su buena fe en la declaración de la verdad sea especialmente observada.

2. Comisiones del concejo La Ley 136 establece la posibilidad de organizar dos tipos de comisiones al interior del concejo: las comisiones permanentes y las comisiones accidentales. a. Comisiones permanentes


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Las comisiones permanentes del concejo estarán encargadas de dar el primer debate a los proyectos de acuerdo municipal (L. 136/94, arts. 25 y 73). La ley le garantiza al concejo la libre determinación del número de comisiones que considere necesario y la distribución interna de los asuntos o negocios que éstas conozcan, según el contenido de los proyectos. Para determinar el número de comisiones permanentes el concejo podrá considerar, entre otros factores, la categoría a la cual pertenezca el municipio, las funciones del concejo, el número de concejales que lo integran, el número de proyectos que regularmente se tramitan y la especialidad de sus integrantes. En los municipios de categorías 4, 5 y 6 se establecen comúnmente las comisiones de: presupuesto, administrativa y planeación. En los municipios de categoría especial, el concejo establece, además de las anteriores, las comisiones de hacienda, obras públicas, educación, salud, privada, general, servicios públicos, entre otras. Es necesario indicar que las comisiones deberán estar integradas al menos por dos concejales, con lo cual se limita el número de comisiones permanentes, sobre todo en el concejo de los municipios de quinta y sexta categoría, porque está la prohibición-mandato establecida en el artículo 25 de la Ley 136 de 1994, según la cual todo concejal debe pertenecer a una, y solamente a una, comisión permanente del concejo. Es decir, si los concejos de los municipios de sexta categoría, que son la mayoría, están integrados por 7 o 9 integrantes, el concejo podrá organizar en su interior únicamente tres o cuatro comisiones permanentes. b. Comisiones accidentales Las comisiones accidentales se pueden establecer por la mesa directiva de la corporación para rendir el primer debate a los proyectos de acuerdo municipal, cuando el concejo no hay creado o integrado las comisiones permanentes (L. 136/94, art. 25). 3. Reglamento interno del concejo Para el cumplimiento eficiente y oportuno de las funciones que le asigna la Constitución y la ley, el concejo municipal, por medio de acuerdo, aprobará un reglamento interno en el cual establecerán las normas básicas de organización y funcionamiento.


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El reglamento interno contendrá al menos los siguientes aspectos: Las normas referentes a las comisiones permanentes y accidentales (L.

136/94, art. 31). La actuación de los concejales (L. 136/94, art. 31).

La validez de las convocatorias y de las sesiones (L. 136/94, art. 31).

El número, integración y asuntos que conocen las comisiones permanentes

(L. 136/94, art. 25). Otros aspectos orgánicos como “la instalación, designación, funciones y

responsabilidades de los miembros de la mesa directiva; elaboración, alteración y agotamiento del orden del día; uso de la palabra, interpelaciones y proposiciones; desarrollo de los debates; presentación y trámite de los proyectos de acuerdo; creación e integración de comisiones permanentes (del plan, de presupuesto, de educación, de obras públicas, etc.), accidentales y de la mesa; votaciones; elección de sus representantes o delegado y de funcionarios; trámite de las objeciones a los proyectos de acuerdo; elaboración y aprobación de actas; sanciones disciplinarias; y, en general, todos los asuntos que s relacionen con la organización y el funcionamiento de la corporación”14. Según criterio del Consejo de Estado, el reglamento interno del concejo municipal puede ser expedido por medio de acuerdo o por medio de resoluciones. Cuando el reglamento interno de la corporación se adopta por medio de resolución no se requiere de la publicación en la gaceta del municipio, sin perjuicio de que tal acto se realice, en cuanto la ley exhibe la publicación de los acuerdos y no de las resoluciones ni proposiciones. Afirma el Consejo de Estado: Según lo establecido en el artículo 27 de la Ley 136 de 1994, los concejos tendrán un órgano o medio oficial escrito para la publicidad de sus actos, denominado gaceta del concejo; y según el artículo 81 de la misma ley, los acuerdos deben ser publicados en el respectivo diario o gaceta o emisora local o regional, dentro de los 10 días siguientes a sus sanción. Pues bien, son funciones de los concejos, propiamente tales, las establecidas en los artículos 313 de la Constitución y 32 de la referida Ley 136 de 1994,

14 REGIMEN JURIDICO DE LA ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL. Legis, Bogotá, 2000, página 118.


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principalmente, que se ejercen mediante acuerdos, como resultado de lo establecido en los artículos 71, 72, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 79, 80 y 82 de la ley. Otras decisiones del concejo no requieren de acuerdo y se adoptan mediante resoluciones y proposiciones que deben suscribir la mesa directiva y el secretario, como está dispuesto en el artículo 83. Y entre éstas y aquella de que trata el artículo 31 de la Ley 136 de 1994, según el cual corresponde a los concejos expedir un reglamento interno para su funcionamiento, en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los concejales y a la validez de las convocaciones y de las sesiones. Entonces, el reglamento interno de los concejos, que no se expide mediante acuerdo, no es acto que, para regir, deba ser publicado, sin perjuicio de que así se haga, con el solo propósito de informar sobre el mismo a los particulares.15 Disentimos del criterio anterior expuesto por el Consejo de Estado. El reglamento interno del concejo municipal no sólo debe ser aprobado por medio de acuerdo, sino que debe ser publicado en la gaceta del concejo. En la jerarquía interna de los acuerdos el reglamento interno del concejo tiene un nivel superior a los demás acuerdos, en cuanto es la norma que establece las condiciones para que el concejo atienda su función reguladora. Tiene, guardadas las proporciones, objeto y fines equivalentes a los que tiene la ley orgánica del Congreso con respecto a las demás leyes. Además, su contenido no es un asunto de mero trámite. Por el contrario, de por medio están derechos fundamentales y garantías constitucionales de los ciudadanos, como son el derecho a la información, a la participación y al debido proceso, que le dan una connotación especial al reglamento interno del concejo. El que se denomine interno no significa que sea de conocimiento exclusivo de los concejales. Como lo señala la sentencia del Consejo de Estado, parte de su contenido se refiere a la “validez de las convicciones” pero también a los espacios de participación democrática, al ejercicio del control político sobre la administración, a la planeación concertada y participativa, a la elaboración del presupuesto del municipio o a los cabildos abiertos, los cuales son temas de interés público. Además, desde un punto de vista eminentemente formal, se ha admitido que las resoluciones y las proposiciones de los concejos son actos administrativos y el artículo 27 de la Ley 136 de 1994 estatuye la gaceta del concejo “como medio oficial escrito publicidad de sus actos”. Luego, si las resoluciones y las 15 CONSEJO DE ESTADO. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de mayo 29 de 1997, Expediente 1668. Consejero Ponente: Mario Alario Méndez. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 309 de septiembre de 1997, págs. 1321 y 1322.


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proposiciones no son actos de interés particular, serán entonces de interés general y, para la validez de estas últimas, el Código Contencioso Administrativo y el artículo 209 de la Constitución exigen que sean conocidas por su destinatarios. La gaceta del concejo es el órgano por excelencia para dar a conocer los actos de los concejos que no sean notificados y el reglamento interno del concejo tiene una connotación especial dentro de los acuerdos municipales. 4. Unidades de apoyo normativo Con base en la autorización dad por el artículo 78 de la Ley 617 de 2000, el concejo municipal podrá contar con unidades de apoyo normativo, siempre que se observen los límites de gastos a que se refieren los artículos 8, 10, 11, 54 y 55 de la referida Ley 617. 5. Atención al público La Ley 4a de 1913 contenía algunos principios sobre la atención al público, considerados una novedad en la política de supresión de trámites de mediados de los años 90. En el artículo 283 señalaba que “Los empleados públicos que por razón de sus funciones deban atender despacho diario, mantendrán abierta su oficina el tiempo necesario para despachar los asuntos en los términos que las leyes señalen: En el artículo 284 prescribía que “Las cámaras legislativas, las asambleas departamentales, la Corte Suprema de Justicia, los tribunales superiores de distrito, la corte de cuentas, los concejos y en general las corporaciones públicas, señalarán las horas de despacho obligatorio, salvo lo dispuesto expresamente en leyes especiales. “En las demás oficinas, si son del orden nacional, las fijará el gobierno; si del orden departamental o provincial, el gobernador, y si del orden municipal, el alcalde”. “Si esos empleados no hicieren esa designación, la hará el jefe de cada oficina, por lo que a ella respecta”. “En la puerta de cada oficina se conservará un cartel que indique las horas de despacho obligatorio, para conocimiento e inteligencia de los particulares”.


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El régimen vigente consagrado a partir de principios constitucionales y de normas contenidas particularmente en el Decreto Ley 2150 y la Ley 190 de 1995, se exige que el concejo garantice una eficiente atención al público, en aspectos como el horario de atención, la ventanilla única, la oficina de atención, quejas y reclamos, el acatamiento del debido proceso y del derecho de petición, la prohibición de establecer trámites adicionales o la presunción de buena fe, entre otros aspectos.


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CAPITULO 3 Normas electorales aplicables al concejo municipal


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1. Base constitucional El artículo 258 de la Constitución consagra importantes normas en materia electoral que es necesario tener en cuenta en la elección del concejo municipal. En el mencionado artículo se establece que: “El voto es un derecho y un deber ciudadano. En todas las elecciones, los ciudadanos votarán secretamente en cubículos individuales instalados en cada mesa de votación, con tarjetas electorales numeradas e impresas en papel que ofrezca seguridad, las cuales serán distribuidas oficialmente. La organización electoral suministrará igualitariamente a los votantes instrumentos en los cuales deben aparecer identificados con claridad y en iguales condiciones todos los candidatos. La ley podrá implantar mecanismos de votaciones que otorguen más y mejores garantías para el libre ejercicio de este derecho de los ciudadanos”. 2. Circunscripción electoral para la elección de concejales El artículo 64 de la Ley 136 de 1994 establece que para la elección de concejales cada municipio formará un circulo único. Esta expresión tiene varias connotaciones: Los concejales podrán ser elegidos con votos de los ciudadanos inscritos en

el censo electoral municipal, el cual no estará distribuido por zonas o áreas geográficas al interior del municipio. Los ciudadanos podrán votar por cualquiera de los candidatos al concejo de

su municipio. Los elegidos representan el interés de la población del municipio y no

solamente el de un sector determinado. La aplicación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de carácter

electoral y funcional para los candidatos se circunscribe, por regla general, al territorio del respectivo municipio. 3. Fecha de elección La ley señala la fecha institucional para la realización de la elección popular de los concejales, la cual se lleva a cabo regularmente el mismo día en todos los


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municipios del país, junto con las elecciones de las demás autoridades de las entidades territoriales. Al respecto el artículo 1° de la Ley 163 de 1994 señala que “las elecciones de gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y ediles o miembros de juntas administradoras locales, se realizarán el último domingo del mes de octubre”. 4. Electores En la elección de los concejales se exige que exista un vínculo jurídico y un interés directo de los elegidos con el municipio y con sus habitantes. Por esta razón, la Constitución consagra en el artículo 316 que “en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio”. La Ley 163 de 1994 define el concepto de residencia electoral y consagra algunos de los deberes de los electores. En su artículo 4º presente esta definición: “Residencia Electoral. Para efectos de lo dispuesto en el artículo 316 de la Constitución Política, la residencia será aquella en donde se encuentre registrado el votante en el censo electoral. “Se entiende que, con la inscripción, el votante declara, bajo la gravedad del juramento, residir en el respectivo municipio”. “Sin perjuicio de las sanciones penales, cuando mediante proceso breve y sumario se compruebe que el inscrito no reside en el respectivo municipio, el Consejo Nacional Electoral declarará sin efecto la inscripción”16. La ley se fundamenta en el principio constitucional de la buena fe cuando señala o define el carácter de residencia y deja al ciudadano en libertad para registrarse en la circunscripción electoral donde últimamente resida. Esta es una invitación para que los candidatos eviten el comúnmente denominado trasteo de votos o votos golondrina, los cuales manifiestan una

16 El artículo 333 de la Ley 4ª de 1913 señalaba que, para efectos políticos, se consideraba como vecino de un municipio a quien se encuentre en una de las siguientes situaciones: 1º. El nacido y establecido en el municipio; 2º. El que con su familia se haya radicado en él, por más de un año, aunque se ausente a veces, siempre que aquella permanezca en el territorio respectivo; 3º. El que ejerza alguna profesión o dirija algún establecimiento de cualquier clase, siempre que por las circunstancias sea de presumir su ánimo de permanecer en el municipio por tiempo largo o indefinido; y 4º. El que manifieste su ánimo de avecindarse, ante el alcalde, el cual extenderá de ello la correspondiente diligencia, pero los efectos de la vecindad no se surtirán en este caso sino dos meses después de hecha la manifestación.


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adhesión o vinculo personal con el candidato pero no reflejan necesariamente un compromiso con el municipio y sus destinos como entidad territorial, con lo cual se presentan no pocos casas en los cuales las autoridades elegidas no representan el verdadero sentimiento de los habitantes del respectivo municipio y se desdibujan las pretensiones o aspiraciones de la elección popular de autoridades locales. Por su parte, el Consejo de Estado admite la posibilidad de tener varios lugares de residencia, en atención a la naturaleza de sus actividades. Sin embargo, para efectos electorales la residencia será aquel lugar donde se inscriba la cédula, acto por el cual, se presume, el ciudadano declara bajo la gravedad del juramento residir en ese lugar. Al respecto señaló:

El artículo 183 de la Ley 136 de 1994 prescribe que residencia electoral es el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión y oficio o posee algunos de sus negocios o empleo, presupuestos materiales que pueden determinar que una persona posea al mismo tiempo la opción de varias residencias electorales, tal como puede ocurrir con el domicilio. No obstante, respecto de aquélla, la ley establece que debe ser única y se determina por la decisión del ciudadano de inscribir su cédula en el municipio o en alguno de los municipios en relación con los cuales tiene uno cualquiera o varios de los vínculos previstos en el artículo 183 de la Ley 136 de 1994, es decir donde habita, o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión y oficio o posee alguno de sus negocios o empleo, con el fin de ejercitar en él su derecho político de elegir y ser elegido. Al inscribir su cédula el ciudadano declara bajo la gravedad del juramento residir en el respectivo municipio y ello se constituye en el sustrato de una presunción legal que, como tal, puede ser desvirtuada cuando se demuestre que el inscrito no se encuentra en ninguna de las situaciones descritas en el artículo citado.17

5. Inscripción de candidaturas La inscripción de los candidatos a concejales vence 55 días antes de la respectiva elección y las modificaciones a la inscripción podrán realizarse dentro de los 5 días siguientes (L. 163/94, art. 2°).

17 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de diciembre 12 de 2001. Expediente 2742. Consejero Ponente: Reinaldo Chavarro Buriticá. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363, abril de 2002, pág. 814.


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Con la fijación de un plazo previo para realizar la inscripción de candidaturas se busca disponer del tiempo mínimo necesario para organizar las elecciones, el diseño, impresión y distribución de las tarjetas electorales, la elaboración de las mesas de votación, la designación de jurados y delegados electorales, etc. 6. Propaganda el día de elecciones Los candidatos a concejales y los ciudadanos en general deben tener en cuenta que, según el artículo 10 de la Ley 163 de 1994, está “prohibida toda clase de propaganda política y electoral el día de las elecciones. Por lo tanto no se podrán portar camisetas o cualquier prenda de vestir alusiva a propaganda política, o afiches, volantes, gacetas o documentos similares que inviten a votar por determinado candidato o simplemente, le hagan propaganda”. 7. Elección y escrutinio Le corresponde a las Comisiones Escrutadoras Distritales y Municipales hacer el escrutinio de los votos depositados para concejales y la declaración de su elección, además de expedir las respectivas credenciales (L. 163/94, art. 7°). 8. Causales de reclamación Las causales de reclamación son taxativas y están expresamente señaladas en los artículos 122 y 192 del Código Electoral. Ellas son las siguientes: 1a. Cuando funcionen mesas de votación en lugares o sitios no autorizados conforme a la ley. 2a. Cuando la elección se verifique en días distintos de los señalados por la ley, o de los señalados por la autoridad con facultad legal para este fin. 3a. Cuando los dos ejemplares de las actas de escrutinio de los jurados de votación estén firmados por menos de tres de ellos. 4a. Cuando se hayan destruido o perdido los votos emitidos en las urnas y no existiere acta de escrutinio en la que conste el resultado de las votaciones.


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5a. Cuando el número de sufragantes de una mesa exceda el número de ciudadanos que podían votar en ella. 6a. Cuando el número de votantes en una cabecera municipal, un corregimiento, una inspección de policía o un sector rural exceda al total de cédulas aptas para votar en dicha cabecera, corregimiento, inspección de policía o sector rural, según los respectivos censos electorales. 7a. Cuando los pliegos electorales se hayan recibido extemporáneamente, a menos que el retardo obedezca a circunstancias de violencia, fuerza mayor o caso fortuito, certificados por funcionario público competente, o a hechos imputables a los funcionarios encargados de recibir los pliegos. 8a. Cuando el acta se extienda y firme en sitio distinto del lugar o local en donde deba funcionar la respectiva corporación escrutadora, salvo justificación certificada por el funcionario electoral competente. 9a. Cuando las listas de candidatos no se hayan inscrito o modificado en la oportunidad legal o cuando los candidatos no hubieren expresado su aceptación y prestado el juramento correspondiente dentro de los términos señalados por la Ley para la inscripción o para la modificación, según el caso. 10a. Cuando en una jurado de votación se computan votos a favor de los candidatos a que se refiere el artículo 151 de este código. 11a. Cuando aparezca de manifiesto que en las actas de escrutinio se incurrió en error aritmético al sumar los votos consignados en ella. 12a. Cuando con base en las papeletas de votación y en las diligencias de inscripción aparezca de manera clara e inequívoca que en las actas de escrutinios se incurrió en error al anotar los nombres o apellidos de uno o más candidatos. 9. Cuociente electoral y residuo La Constitución consagra la definición y oportunidad de la aplicación de las figuras del cuociente electoral y del residuo. El artículo 263 de la Constitución establece que: “Para asegurar la representación proporcional de los partidos, cuando se vote por dos o más


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individuos en elección popular o en una corporación pública se empleará el sistema de cuociente electoral.” “El cuociente será el número que resulte de dividir el total de los votos válidos por el de puestos por proveer. La adjudicación de puestos a cada lista se hará en el número de veces que el cuociente quepa en el respectivo número de votos válidos. Si quedaren puestos por proveer se adjudicará a los mayores residuos, en orden descendente”. Una vez se integra la respectiva corporación pública, todos los concejales tiene los mismos derechos, deberes, obligaciones, prohibiciones y oportunidades, en forma independiente del puesto que ocuparon en la elección según la votación obtenida o de su elección por cuociente o por residuo. En consecuencia, la presidencia del concejo no le corresponde a quien obtuvo la mayor votación sino al concejal que sea elegido por los miembros de la corporación, el cual bien puede ser el último en entrar por residuo. 10. Voto en blanco El voto en blanco es aquel que fue marcado en la correspondiente casilla. La tarjeta electoral que no hay sido tachada en ninguna casilla no podrá contabilizarse como voto en blanco. (L. 136/94, art. 17). El voto en blanco manifiesta la voluntad de participación del sufragante, pero a la vez refleja su inconformismo con los candidatos inscritos para la respectiva elección. El voto en blanco se tiene en cuenta para establecer el cuociente, pero no incide en la elección de los candidatos. El sistema electoral vigente está diseñado de tal forma que el voto de opinión que se expresa a través del voto en blanco no genere efectos jurídicos ni políticos. Se puede llegar al extremo en que sea mayor el número de votos blancos que el número de votos depositados por los candidatos y, en ese evento, serán elegidos los candidatos que obtuvieron la mayor votación. Para evitar estos extremos, se considera oportuno darle valor al voto en blanco. 11. Fecha de posesión Según el artículo 193 de la Constitución, le corresponde a la ley señalar la fecha de posesión de los concejales. Para la Ley 136 de 1994, la posesión de los concejales se realizará en la sesión de instalación de los concejos, la cual se


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llevará a cabo, en principio, el 2 de enero siguiente a la elección para los concejos de los municipios de categoría especial, primera y segunda, y el 1° de febrero para los concejos de los municipios de tercera a sexta categoría. 12. Delitos contra el sufragio en el código penal El Código Penal -Ley 599 de 2000- consagra los siguientes tipos penales en el Título XIV sobre Delitos Contra Mecanismos de Participación Democrática:

CAPITULO ÚNICO

De la violación al ejercicio de mecanismos de participación democrática

Artículo 386. Perturbación del certamen democrático. El que por medio de maniobra engañosa perturbe o impida votación pública relacionada con los mecanismos de participación democrática, o al escrutinio de la misma, o la realización de un cabildo abierto, incurrirá en prisión de dos (2) a seis (6) años. La pena será de prisión de cuatro (4) a ocho (8) años cuando la conducta se realice por medio de violencia. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público. Artículo 387. Constreñimiento al sufragante. El que utilice las armas o amenace por cualquier medio a un ciudadano o extranjero habilitado por la ley, con el fin de obtener apoyo o votación por determinado candidato o lista de candidatos, o voto en blanco, o por los mismos medios le impida el libre ejercicio del derecho al sufragio, incurrirá en prisión de tres (3) a seis (6) años. En igual pena incurrirá quien por los mismos medios pretenda obtener en plebiscito, referendo, consulta popular o derogatoria del mandato, apoyo o votación en determinado sentido, o impida el libre ejercicio del derecho al sufragio.


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La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público. Artículo 388. Fraude al sufragante. El que mediante obra engañosa, obtenga que un ciudadano o extranjero habilitado por la ley, vote por determinado candidato, partido o corriente política, o lo haga en blanco, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años. Artículo 389. Fraude en inscripción de cédulas. El que por cualquier medio indebido logre que personas habilitadas para votar inscriban documento o cédula de ciudadanía en una localidad, municipio o distrito diferente a aquel donde hayan nacido o residan, con el propósito de obtener ventaja en elección popular, plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, incurrirán en prisión de tres (3) a seis (6) años. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público. Artículo 390. Corrupción de sufragante. El que prometa, pague o entregue dinero o dádiva a un ciudadano o a un extranjero habilitado por la ley para que consigne su voto a favor de determinado candidato, partido o corriente política, vote en blanco, o se abstenga de hacerlo, incurrirá en prisión de tres (3) a cinco (5) años y multa de cien (100) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. En igual pena incurrirá quien por los mismos medios obtenga en plebiscito, referendo, consulta popular o revocatoria del mandato, votación en determinado sentido. El sufragante que acepte la promesa, el dinero o la dádiva con los fines señalados en el inciso primero, incurrirá en prisión de uno (1) a dos (2) años. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público. Artículo 391. Voto fraudulento. El que suplante a un ciudadano o extranjero habilitado por la ley, y vote más de una vez, o sin derecho consigne voto en una elección, plebiscito, referendo, consulta popular, o revocatoria del mandato, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años. Artículo 392. Favorecimiento de voto fraudulento. El servidor público que permita suplantar a un ciudadano o un extranjero habilitado por la ley, o


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votar más de una vez o hacerlo sin derecho, incurrirá en prisión de uno (1) a cuatro (4) años. Artículo 393. Mora en la entrega de documentos relacionados con una votación. El servidor público que no haga entrega oportuna a la autoridad competente del registro electoral, sellos de urna o de arca triclave, incurrirá en prisión de uno (1) a tres (3) años. Artículo 394. Alteración de resultados electorales. El que por medio distinto de los señalados en los artículos precedentes altere el resultado de una votación o introduzca documentos o tarjetones indebidamente, incurrirá en prisión de dos (2) a cinco (5) años, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor. La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad cuando la conducta sea realizada por un servidor público. Artículo 395. Ocultamiento, retención y posesión ilícita de la cédula. El que haga desaparecer, posea o retenga la cédula de ciudadanía ajena o cualquier otro documento necesario para el ejercicio del derecho de sufragio, incurrirá en prisión de uno (1) a tres (3) años, salvo que la conducta constituya delito sancionado con pena mayor. Artículo 396. Denegación de inscripción. El servidor público a quien legalmente corresponda la inscripción de candidato o lista de candidatos para elecciones populares que no cumpla con esta función o la dilate o entorpezca, incurrirá en prisión de uno (1) a tres (3) años. En igual pena incurrirá quien realice las conductas anteriores cuando se trate de plebiscito, referendo, consulta popular y revocatoria del mandato. La misma pena se impondrá al que por cualquier medio impida u obstaculice la inscripción a que se refieren los incisos anteriores. 13. Delitos contra el sufragio en el código electoral El Código Electoral consagra dos tipos penales adicionales a los establecidos en el Código Penal y una norma de carácter disciplinario. Artículo 199. El que entorpezca u obstaculice actuaciones de las autoridades encargadas de preparar o realizar las elecciones, o impidan o dificulte a un ciudadano la inscripción de su cédula o la realización de cualquier acto


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indispensable para el ejercicio del derecho a sufragar, incurrirá en prisión de seis (6) meses a dos (2) años. En la misma sanción incurrirá quien invite a las autoridades electorales al incumplimiento de sus funciones o promueva la realización de actos que conduzcan al mismo fin. Artículo 200. Sin perjuicio de las sanciones penales a que hay lugar, los jurados de votación, los miembros de comisiones escrutadoras distritales, municipales y auxiliares y los delegados del Consejo Nacional Electoral que omitan firmar las correspondientes actas de escrutinio incurrirán en arresto inconmutable de quince (15) días, los jurados y de un (1) mes los demás; penas que impondrán, previa investigación sumaria, el Registrador Nacional del estado Civil, en el caso de los Delegados del Consejo Nacional Electoral y los delegados del Registrador Nacional, en los demás casos. Si no estuvieren de acuerdo con el contenido de las actas, podrán dejar las constancias necesarias pero, en todos los casos, las deberán firmar. También sin perjuicio de la respectiva sanción penal, serán sancionados con un (1) mes de arresto inconmutable quienes entorpezcan u obstaculicen actuaciones de las autoridades encargadas de preparar o realizar elecciones o inviten a las autoridades electorales al no cumplimiento de sus funciones o promuevan la realización de actos que conduzcan al mismo fin. Las anteriores sanciones serán impuestas por el Registrador Nacional del Estado Civil, previa investigación sumaria. Si los actores son empleados públicos, serán destituidos de sus cargos de acuerdo con solicitud que, al efecto formule la Registraduría Nacional. Artículo 202. Los funcionarios electorales, permanentes o transitorios, que tengan conocimiento de la comisión de un delito contra el sufragio, lo denunciarán inmediatamente ante la autoridad competente y acompañarán a su denuncia todos los documentos pertinentes, indicando, además, los nombres y direcciones, en lo posible, de los testigos que tengan conocimiento del hecho. La omisión o retardo injustificados de esta obligación es causal de mala conducta que implica la pérdida del empleo, sin perjuicio de las demás sanciones previstas en la ley.


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CAPITULO 4 Sesiones del concejo municipal


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1. Clases de sesiones Existen dos tipos de sesiones en el funcionamiento de las corporaciones públicas: las sesiones ordinarias y las sesiones extraordinarias. En relación con las sesiones ordinarias, por principio, se acepta que las corporaciones públicas no sesionen en forma permanente o continua durante todo el año, sino que lo hagan durante determinados períodos fijos y preestablecidos por la Constitución o la ley, según se trate del Congreso de la República o de las corporaciones públicas territoriales, respectivamente. Ahora bien, la duración, oportunidad y número de sesiones ordinarias no podrá ser igual para todas las corporaciones públicas, sino que, al fijarlas, deberán tenderse en cuenta factores como el tamaño de la población respectiva, la situación financiera de la entidad que asume su remuneración o la naturaleza de las funciones a cargo de la nación, el departamento y municipio o distrito. Se considera que sus integrantes requieren de tiempo libre para estar en contacto con la realidad del municipio y las condiciones de vida de su gente, lo cual les permitirá tomas las decisiones más adecuadas, oportunas y coherentes para la atención de las necesidades de la población y para el cumplimiento de los fines del Estado. Un antecedente importante sobre las sesiones del concejo lo constituye el artículo 161 de la Ley 4a de 1913, según el cual “El concejo (...) se reunirá ordinariamente una vez al mes, por lo menos, y además cuando lo determine su reglamento. A sesiones extraordinarias puede ser convocado por el presidente y por el alcalde, siempre que haya asuntos en que ocuparse”18. a. Sesiones ordinarias La Constitución Política le asigna a la ley la determinación del período de sesiones ordinarias en los cuales actuará el concejo municipal (arts. 293 y 312) La Ley 136 de 1994 desarrolló este principio constitucional y, con base en la categorización de municipios, estableció dos modalidades de sesiones ordinarias para el concejo municipal: una modalidad para el concejo de los municipios de las categorías especial, primera y segunda, y otra para los

18 Sobre antecedentes de los períodos de sesiones ordinarias del conejo ver, por ejemplo, Ley 4ª de 1913, art. 184; Ley 72 de 1926, arts. 5º y 8º; Ley 89 de 1936; Ley 6ª de 1958, arts. 3º y 4º; Ley 30 de 1969, arts. 5º, 7º y 8º.


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municipios de tercera, cuarta, quinta y sexta categorías, tal como se resume en las dos tablas siguientes19:

TABLA No. 2 Sesiones ordinarias del concejo de municipios

de categoría especial, primera y segunda Oportunidad // sesiones

Primer año del período del concejo

Segundo y tercer año del

período del concejo Primer período de sesiones

Del 2 de enero al último día de febrero

Del 1° de marzo al 30 de abril

Segundo período de sesiones

Del 1° de junio al 31 de julio

Tercer período de sesiones

Del 1° de octubre al 30 de noviembre

TABLA No. 3 Sesiones ordinarias de los los municipios

de tercera a sexta categoría Oportunidad // período

Todos los años

Primer período Del 1° al último día de febrero

Segundo período Del 1° al 31 de mayo

Tercer período Del 1° al 31 de agosto

Cuarto período Del 1° al 30 de noviembre

El establecimiento de períodos diferentes de sesiones ordinarias del concejo municipal, a partir de diferentes categorías de municipios, no es contrario a la Constitución Política ni atenta contra el principio de la igualdad. Así lo estimó la Corte Constitucional en la Sentencia No. C-271 de 1996. 19 La modificación de los parámetros de categorización de los municipios hecha por la Ley 617 de 2000 no incide en los períodos de sesiones ordinarios de los concejos, aunque sí modifica el número máximo de sesiones ordinarias y extraordinarias que se pueden remunerar anualmente a los concejales.


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Igualmente, debe considerarse que es la ley la que otorga el carácter ordinario o extraordinario a las sesiones de los concejos municipales, pues del artículo 23 de la Ley 136 de 1994 no se desprende que la naturaleza de tales reuniones dependa de los asuntos que sean sometidos a consideración de la corporación o de los temas que se incluyan en el respectivo orden del día. Así lo concluyó el Consejo de Estado al revisar la demanda de la elección de un personero municipal efectuada “como si se tratara de una sesión ordinaria, siendo que los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación del período constitucional de un nuevo concejo municipal no corresponden ni a sesiones ordinarias ni extraordinarias”20. Ahora bien, si por cualquier causa el concejo no pudiere reunirse ordinariamente en las fechas indicadas en la ley, lo harán tan pronto como fuere posible, dentro del período correspondiente (L. 136/94, art. 23. En los municipios de categoría especial, primera y segunda, los concejos destinarán el tercer período de sesiones ordinarias, comprendido entre el 1° de octubre y el 30 de noviembre, con el objetivo prioritario de estudiar, aprobar o improbar el presupuesto municipal (L. 136/94, art. 23). Aunque la Ley 136 de 1994 no señala en forma expresa una norma similar para el concejo de los municipios de tercera a sexta categoría, éstos destinarán con el mismo objetivo el cuarto período de sesiones ordinarias, comprendido entre el 1° y el 30 de noviembre. Las sesiones ordinarias del concejo se caracterizan por lo siguiente: El número de sesiones por año, su duración y oportunidad están señaladas

en forma previa, expresa y precisa por la ley. Su ocurrencia se presenta por derecho propio. No requieren de citación ni

convocatoria especifica. La corporación puede ejercer plenamente sus facultades y cumplir la

totalidad de las funciones a su cargo: control político, citación de funcionarios, sesiones en cabido abierto, aprobación de proyectos de acuerdo, adopción de resoluciones y proposiciones, etc. En el primer período de sesiones ordinarias de cada año el concejo elige

secretario del concejo conoce el informe general sobre la administración que le entregue el alcalde (L. 136 de 1994, arts. 37 y 91-A-4). 20 Consejo d Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de noviembre 30 de 2001. Expediente 2741. Consejero Ponente: Darío Quiñónez Pinilla. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 364, abril de 2002, págs. 819-822.


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b. Prórroga del período de sesiones ordinarias La Ley 136 de 1994 consagra la posibilidad de prorrogar los períodos de sesiones ordinarias. (Parágrafo 1, art. 23) Las características de la prórroga del período de sesiones del consejo son: Cualquier período de sesiones ordinarias podrá ser prorrogado

No hay prórroga de período de sesiones extraordinarias.

La prórroga deberá aprobarse antes de finalizar el respectivo período de

sesiones ordinarias que va a ser prorrogado de lo contrario, si ya culminó el período de sesiones, no procede la prórroga, porque no se puede prorrogar lo que ya expiró. Los concejales son quienes pueden aprobar la prórroga del período de

sesiones (C-271-96). La prórroga podrá ser hasta por 10 días calendario, contados a partir de la

finalización del respectivo período de sesiones. No se admite intervalo de días entre la terminación del período de sesiones

ordinarias y su prórroga. La prórroga hace parte del respectivo período de sesiones ordinarias del

concejo. Durante la prórroga el concejo ejerce la plenitud de sus atribuciones y

competencias. c. Sesiones extraordinarias La base constitucional de las sesiones extraordinarias de los concejos se encuentra en el artículo 315 de la Carta. Según su numeral 8° le corresponde al alcalde “Colaborar con el concejo para el buen desempeño de sus funciones, presentarle informes generales sobre su administración y convocarlo a sesiones extraordinarias, en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado”. En aplicación del anterior principio, las características de las sesiones extraordinarias del concejo son:


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Las sesiones extraordinarias del concejo serán convocadas exclusivamente

por el alcalde. Jamás podrán coincidir en el tiempo con un período de sesiones ordinarias

o su prórroga. La duración la determinará el alcalde en el acto de citación.

El concejo tramitará únicamente los asuntos para los cuales haya sido

expresamente convocado por el alcalde. Los concejales tienen derecho a percibir la remuneración y gastos de

transporte durante las sesiones extraordinarias. Si bien las sesiones extraordinarias son convocadas por iniciativa del alcalde, existe en la Ley 136 de 1994 un evento en el cual el alcalde debe citar al concejo cuando éste no se encuentre en período de sesiones ordinarias, el cual es un caso excepcional de citación obligatoria a sesiones extraordinarias. Ocurre en los casos en los cuales el alcalde objeta un proyecto de acuerdo municipal y el concejo no está sesionado. La norma dice: “Si el concejo no estuviere reunido, el alcalde está en la obligación de convocarlo en la semana siguiente a la fecha de las objeciones. Este período de sesiones no podrá ser superior a cinco días” (art. 78) y en éste conocerá de las objeciones formuladas por el alcalde al proyecto de acuerdo municipal. Esta excepción de la convocatoria a sesiones extraordinarias tiene como finalidad garantizar el respeto del principio de continuidad de la administración y evitar, de esta manera, demoras innecesarias en la gestión municipal. 2. Días y horas hábiles para sesionar Todos los días y horas durante los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias son hábiles para sesionar. Por lo anterior, en la actuación de las corporaciones públicas y de sus integrantes no tienen aplicación las figuras laborales de la jornada de trabajo, las horas extras ni de los días festivos o dominicales. Aspecto diferente lo constituye el régimen salarial del personal administrativo del concejo.


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3. Citación El concejo sesionará ordinariamente por derecho propio en los períodos de sesiones ordinarias expresamente establecidos en la ley (L. 136/94, art. 23). 4. Instalación de las sesiones del concejo Todas las sesiones del concejo deberán ser instaladas por el presidente de la corporación, si se trata de una sesión plenaria, o por el presidente de la respectiva comisión, para que las decisiones que en ellas se adopten surtan efectos legales. La instalación tiene un efecto declarativo y protocolario. Tiene como propósito señalar que se reúnen las condiciones formales y materiales mínimas exigidas por la ley para la realización de la actividad administrativa y política que le corresponde al concejo y, además, que las actuaciones y decisiones que allí se produzcan tienen pleno respaldo legal. 5. Orden del día El procedimiento regular que se sigue en una sesión del concejo municipal es el siguiente: Llamada a lista y verificación del quórum

Instalación de la sesión

Aprobación del orden del día

Lectura del acta anterior

Discusión de proyectos

Proposiciones y varios

6. Actas de las sesiones


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Como una constancia o registro de los asuntos discutidos y de las decisiones adoptadas en la corporación, se deberán levantar actas de las sesiones del concejo y de sus comisiones permanentes, en las cuales se incluirán, entre otros, los siguientes aspectos señalados en el artículo 26 de la Ley 136 de 1994: Una relación sucinta de los temas debatidos

La relación de las personas que hayan intervenido

La relación de los mensajes leídos

Las proposiciones presentadas

Las comisiones designadas

Las decisiones adoptadas

7. Número de sesiones por día Los concejos podrán sesionar “máximo una vez por día”. (L. 136/94, art. 23). Está condición busca, entre otros objetivos, garantizar que las decisiones sean tomadas con un mínimo de reflexión, análisis, argumentación y discusión de los diferentes temas y evitar, de esta forma, las decisiones impulsivas o ligeras; facilitar la continuidad, permanencia y regularidad de trabajo al interior de la corporación, ya que busca evitar que las decisiones se dejen para último momento; además, desde la óptica centralista del manejo de la autonomía de las entidades territoriales, se considera que de esta manera se le pone una talanquera a las sesiones múltiples en una sola jornada, programadas por los concejales con el fin de incrementar sus honorarios o de evacuar rápidamente sus compromisos con la corporación. 8. Suspensión de las sesiones Las sesiones podrán suspenderse por el concejo, cuando sus integrantes decidan decretar un receso para continuar en la misma fecha con el desarrollo del orden del día aprobado en la respectiva sesión.


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En este evento, el receso o intermedio no significa que los concejos sesionen más de una vez por día, sino que la misma sesión se desarrolla en varias fases o momentos. Para todos los efectos, se tendrá como una sola sesión. 9. Quórum y mayorías El quórum es el número de integrantes de la corporación que se requiere para instalar la sesión y para deliberar o para tomar válidamente decisiones. Esto significa que existen dos tipos de quórum: uno deliberatorio y otro decisorio. Se trata de dos figuras diferentes pero interdependientes en el funcionamiento de las corporaciones públicas. Como el quórum lo constituye el rango que va desde el número mínimo establecido en la Constitución hasta la totalidad de los miembros de la corporación, el quórum decisorio lleva implícito al quórum deliberatorio, es decir que siempre que haya quórum decisorio hay quórum deliberatorio, pero no siempre que hay quórum deliberatorio habrá quórum decisorio. El concepto de mayoría significa el número mínimo de votos que se requieren a favor de una propuesta para aprobar la decisión. La mayoría se utiliza siempre y cuando se verifique previamente que se cuenta con el quórum de carácter decisorio, es decir que se cuenta con la asistencia de los miembros requeridos para tomar la decisión. Mientras que el quórum se determina, por principio, con respecto al número de integrantes de la corporación, la mayoría se establece, por principio, a partir del número de participantes o de asistentes que constituyan el quórum decisorio. En la determinación del quórum y de las mayorías para decidir en el concejo municipal, por remisión del artículo 148 de la Constitución, son aplicables los artículos 145 y 146 de la Carta, los cuales establecen lo siguiente:

Artículo 145. El Congreso pleno, las Cámaras y sus comisiones no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente. Artículo 146. En el Congreso pleno, en las Cámaras y en sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría


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de los votos de los asistentes, salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial. Artículo 148. Las normas sobre quórum y mayorías decisorias regirán también para las demás corporaciones públicas de elección popular.

Con base en el artículo 148 de la Constitución, la Ley 136 de 1994 consagra las normas especiales para la aplicación de las figuras del quórum y de las mayorías en las sesiones que se lleven a cabo en las comisiones y en plenaria del concejo municipal. El artículo 29 se refiere al quórum y señala que “Los concejos y sus comisiones no podrán abrir sesiones y deliberar con menos de una cuarta parte de sus miembros. Las decisiones sólo podrán tomarse con la asistencia de la mayoría de los integrantes de la respectiva corporación, salvo que la Constitución determine un quórum diferente” Según el artículo 30, sobre mayorías, “En los concejos y sus comisiones permanentes, las decisiones se tomarán por la mayoría de los votos de los asistentes salvo que la Constitución exija expresamente una mayoría especial”. Las expresiones en bastardilla de los dos artículos antes transcritos de la Ley 136 son para señalar que la Constitución no establece ningún evento en el cual exija un quórum o una mayoría diferente al principio general para la instalación de las sesiones, la deliberación ni las decisiones que tomen las corporaciones públicas del nivel territorial. a. Quórum deliberatorio El quórum deliberatorio es el rango comprendido ente la cuarta parte de los integrantes de la corporación y la plenaria de la misma. Se emplea para efectos de instalar válidamente la sesión y para deliberar o debatir formalmente en torno a los asuntos de interés o de competencia de la respectiva corporación. b. Quórum decisorio El quórum decisorio es el rango comprendido entre la mitad más uno de los integrantes de la corporación y la plenaria de la misma. Siempre que hay quórum decisorio estará implícito el quórum deliberatorio.


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Una vez integrado el quórum decisorio, podrán tomarse válidamente decisiones en las materias de competencia de la corporación. c. Quórum decisorio en una corporación pública de integración impar Como el quórum decisorio es al menos la mitad más uno de los integrantes y el concejo municipal tiene un número impar de miembros, la determinación del quórum decisorio se obtiene aproximando por defecto, ya que matemáticamente la mitad más uno no corresponde a un número entero. En un concejo municipal de 13 miembros, por ejemplo, la cifra matemática de la mitad más uno es de 7,5 concejales. Como la aproximación se hace por defecto y no por exceso, la presencia de siete (7) de los trece (13) concejales constituye el quórum decisorio, en cuanto entre 7 y 6 se considera por ley y la jurisprudencia que existe la suficiente diferencia para tomar decisiones.

10. Mayorías Una vez se verifique la existencia del quórum decisorio, se puede emplear el concepto de mayoría, el cual se entiende como el mínimo de votos de los asistentes que se requiere a favor para adoptar una decisión al interior de las comisiones o de la plenaria de la corporación. Existen varios tipos de mayoría para tomar decisiones en una corporación pública: Simple La decisión es adoptada por la mitad más uno de los

asistentes


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Absoluta La decisión es adoptada por la mayoría de los votos de

los integrantes

Calificada La decisión es adoptada por los dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros. La fijación de uno y otro criterio lo efectúa la ley.

Especial La decisión se toma por las tres cuartas partes de los integrantes

Relativa La decisión se toma por el mayor número de votos a favor de una entre varias alternativas

El principio general señala que las decisiones en las corporaciones públicas se tomarán por mayoría simple y, excepcionalmente, por una mayoría diferente. Por lo tanto, según el postulado que plantea que las excepciones deberán ser expresas, taxativas y de restrictiva interpretación, las mayorías absoluta, calificada y especial se aplicarán únicamente en los casos expresamente señalados en la Constitución y la ley. Con respecto a las decisiones del concejo municipal ya se señaló que la Constitución no consagra ninguna excepción al principio general de la mayoría simple. Por su parte, la ley 136 consagra la siguiente excepción:

La moción de observación del concejo a las decisiones de los secretarios del despacho, los directores de departamento administrativo, el representante legal de los institutos descentralizados del municipio, el personero y el contralor, en ejercicio del control a la administración municipal, se adoptará por “mayoría absoluta”, según lo exige el artículo 39 de la Ley 136 de 1994: “La propuesta se votará en plenaria entre el tercero y el décimo día siguientes a la terminación del debate. Aprobada la moción, por el voto de la mitad más uno de los miembros de la corporación, se comunicará al alcalde. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia, amenos que hechos nuevos la justifiquen”.

El artículo 124 del Decreto 1333 de 1996 señala que “los acuerdos u otros actos de los concejos municipales anulados definitivamente por los Tribunales


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de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitución o las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposición legal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a los concejos para ocuparse de tales asuntos.

Parágrafo.- Los acuerdos y demás actos que se expidan en contravención de esta disposición son nulos. Los alcaldes objetarán los proyectos de acuerdo que se encuentren en este caso, y estas objeciones sólo podrán ser declaradas infundadas por la mayoría absoluta de los votos de los concejales.

En resumen, las decisiones del concejo no relacionadas expresamente en las normas antes citadas o en otras leyes especiales, se tomarán por mayoría simple.21 Ahora bien, luego de hacer referencia a la regulación vigente sobre quórum y mayorías, es interesante señalar que la ley 4a de 1913 ya diferenciaba los conceptos de quórum y de mayoría, aunque no distinguía entre quórum deliberatorio y quórum decisorio. En esa oportunidad, prescribía el artículo 163 de la ley 4a en mención que “para instalarse o para funcionar un concejo necesita la mayoría absoluta de sus miembros; y para aprobar cualquier proyecto o resolución, la mayoría absoluta de los que estén presentes en la sesión. El empate reiterado se tiene por negativa”. Incluso había sanciones para los ausentes: “Cuando no se reúna el quórum necesario, los concejales presentes apremiarán a los ausentes con multas sucesivas de cinco a diez mil pesos”. (L. 4a/13, art. 168). Con el transcurrir del tiempo, los miembros de las corporaciones públicas fueron siendo más indiferentes al control social por sus inasistencias a las sesiones, con lo cual se hizo cada vez más difícil aprobar decisiones.

21 El Decreto Legislativo No. 0247 de 1957 generalizó una mayoría calificada para tomar decisiones en las corporaciones públicas. Según su artículo 3º: “En las corporaciones públicas (…) la mayoría para todos los efectos legales, será de dos tercios de los votos; pero el Congreso, por medio de ley votada por las dos terceras partes de los miembros de una y otra cámara, podrá señalar, para períodos no mayores de dos años, las materias respecto de las cuales bastará la aprobación de la simple mayoría absoluta”. La Ley 76 de 1966 señaló en el artículo 1º las materias excluidas de la norma general antes transcrita y en el artículo 2º extendió la autorización para las decisiones que debía tomar el concejo municipal.


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Como alternativa surge la figura del quórum deliberatorio en la reforma de 1968, como mecanismo de justificación del incumplimiento de los honorarios y de las citas preestablecidas y concertadas en las corporaciones públicas. En ese entonces el quórum deliberatorio se fijó en la tercera parte de los integrantes de la respectiva corporación pública, pero fue otra norma ineficaz frente a las ausencias y los retardos. La realidad se impuso y en la Constitución de 1991 se vio la necesidad de disminuir aún más el quórum deliberatorio, para establecerlo en la cuarta parte de los integrantes de las corporaciones públicas. Como se indica, las normas se han ido adecuando a las circunstancias de cada época. Por ahora, la norma presupone que los cumplidos con el horario y con los acuerdos pactados son el 25% de los miembros de las corporaciones públicas. ¿Llegará el día en que no se requiera distinguir quórum deliberatorio de quórum decisorio porque el trabajo, la dedicación y empuje de sus destinatarios tornan en innecesaria la norma o, por el contrario, se requerirá reducir el quórum deliberatorio al 10% porque la fuerza de voluntad se pierde el día de la elección?. El control político directo por parte de la ciudadanía tiene un papel importante para jugar en la opción que se escoja.


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CAPITULO 5 Funciones del concejo municipal


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1. Evolución normativa de las funciones del concejo Según el artículo 199 de la Constitución de 1886, corresponde a los concejos municipales:

a) Ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores, para la administración del Distrito; b) Votar, de conformidad con las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales; c) Llevar el movimiento anual de la población; d) Formar el censo civil cuando lo determine la ley, y e) Ejercer las demás funciones que les sean señaladas.

Según el artículo 62 del Acto Legislativo No. 3 de 1910, corresponde a los concejos municipales:

a) Ordenar lo conveniente por medio de acuerdos o reglamentos interiores para la administración del Distrito; b) Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas expedidas por las Asambleas, las contribuciones y gastos locales; c) Llevar el movimiento anual de la población; d) Formar el censo civil cuando lo determine la ley; e) Nombrar jueces, personeros y tesoreros municipales;22 f) Ejercer las demás funciones que les sean señaladas.

Para el artículo 169 de la Ley 4a de 1913, son atribuciones de los concejos:

1. Formar el presupuesto de rentas y gastos para el servicio del distrito;

22 Esta función del concejo no estaba en la Constitución de 1886.


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2. Imponer contribuciones para el servicio municipal, dentro de los límites señalados por la ley y las ordenanzas, y reglamentar su recaudación e inversión; 3. Nombrar los jueces, tesoreros y personeros municipales; 4. Crear empleados para el servicio municipal, señalarles sus atribuciones, duración y remuneración, sin contravenir a las leyes y ordenanzas, salvo el caso previsto en el artículo 154, en el cual en nombramiento del empleado que haya de desempeñar las funciones de tesorero o de recaudador de hacienda corresponde al empleado que deba hacer este último, conforme a la legislación del respectivo departamento; 5. Arreglar la policía en sus diferentes ramos, sin contravenir a las leyes y ordenanzas ni a los decretos del gobierno, del gobernador o del prefecto respectivo; 6. Señalar penas de multa hasta de cincuenta pesos y arresto hasta por diez días a los que infrinjan sus acuerdos; 7. Exigir de los empleados del municipio los informes que necesite para el buen desempeño de sus deberes; 8. Oír y decidir las excusas accidentales de sus miembros; 9. Reglamentar sus trabajos y policía interior; 10. Examinar y fenecer en primera instancia las cuentas de los tesoreros municipales, salvo lo que dispongan las ordenanzas; 11. Acordar lo conveniente a la mejora, moralidad y prosperidad del municipio, respetando los derechos de los otros y las disposiciones de la Constitución, leyes y ordenanzas, y los decretos del poder ejecutivo y de los gobernadores y prefectos; 12. Fijar el número de jueces que debe haber en el municipio, y cuando determinen que haya más de uno, dividir entre ellos los asuntos de su incumbencia, con aprobación del gobernador; 13. Calificar las credenciales de sus propios miembros;


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14. Llevar el movimiento de población y formar el censo civil, en conformidad con lo que dispongan las leyes y ordenanzas; 15. Señalar el día o días en que deba tener lugar el mercado público; 16. Conceder privilegios para obras de interés público del municipio; pero las concesiones no serán válidas sin que las apruebe el gobernador, oyendo previamente el informe del respectivo prefecto. Si las obras interesan a más de un municipio, corresponde a las asambleas conceder el privilegio; 17. Reglamentar el repartimiento y entrega de los terrenos comunales y de los baldíos cedidos al municipio. Los acuerdos que dicte el concejo sobre este punto no se llevarán a efecto sin la aprobación del gobernador, quien podrá modificarlos y adicionarlos, oyendo previamente el informe del respectivo prefecto; la adjudicación de los baldíos requiere la aprobación del respectivo ministerio; 18. Disponer lo conveniente acerca de la manera como debe hacerse uso de los terrenos comunales de los municipios; 19. Crear juntas para la administración de determinadas ramas del servicio público, cuando lo juzgue conveniente, y reglamentar sus atribuciones; 20. Llevar el movimiento anual de la población; 21. Formar el censo cuando lo determine la ley, y 22. Desempeñar las demás funciones señaladas por las leyes.

En el artículo 62 de Acto Legislativo No.1 de 1968, las funciones del concejo son:

1a. Ordenar, por medio de acuerdos, lo conveniente para la administración del distrito. 2a. Votar, de conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales. 3a. Determinar la estructura de la administración municipal, las funciones de las diferentes dependencias y las escalas de


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remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos. 4a. Crear, a iniciativa del alcalde, los establecimientos públicos, sociedades de economía mixta y empresas industriales y comerciales, conforme a las normas que determine la ley. 5a. Expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos del municipio, con base en proyecto presentado por el alcalde. 6a. Elegir personeros y tesoreros municipales y los demás funcionarios o empleados que la ley determine. 7a. Autorizar a alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos, y 8a. Ejercer las demás funciones que la ley le señale.

Como antecedente normativo se mencionan únicamente las funciones del concejo municipal asignadas por la Constitución de 1886, en el Código de Régimen Departamental y Municipal (L. 4a de 1913) y en la reforma constitucional de 1968, y no se incluyen otras leyes referentes a funciones del concejo, como son la Ley 71 de 1919, Ley 5a de 1926, Ley 113 de 1928, Ley 89 de 1936, las cuales, aunque son igualmente importantes para apreciar la evolución específica de las atribuciones de esta corporación pública, se incluirán en un estudio más especifico sobre el tema. 2. Régimen vigente: Clasificación de las funciones De acuerdo con la autoridad que las asigna, el concejo municipal tiene tres tipos de funciones: las funciones asignadas por la ley y las funciones establecidas internamente por la propia corporación. Desde el punto de vista de la naturaleza de las funciones, éstas pueden ser de dos clases: unas de naturaleza administrativa y otras de control político sobre las autoridades municipales, incluidos el personero y el contralor municipal. En relación con el control político sobre las autoridades municipales, incluidos el personero y el contralor municipal. En relación con el control político que ejerce el concejo ver las sentencias Nos. C-082 de 1996 y C-405 de 1998, ambas de la Corte Constitucional.


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3. Funciones constitucionales del concejo La Constitución le asigna funciones al concejo municipal en varios artículos. Ellas no se encuentran consagradas solamente en el artículo 313 sino que existen otros artículos que en forma directa le señalaban atribuciones adicionales a la corporación pública municipal. a. Funciones del concejo en el artículo 313 de la Constitución

Artículo 313. Corresponde a los concejos: 1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del municipio. 2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas. 3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo23. 4. Votar de conformidad con la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales24. 5. Dictar las normas orgánicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos. 6. Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas

23 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado estima que “la celebración de contratos por parte del alcalde, requiere siempre de autorización del respectivo concejo municipal. Dicha corporación puede otorgarla en forma genérica, específica, temporal o indeterminada. La celebración de contratos sin la debida autorización del concejo municipal, puede dar lugar al delito de celebración indebida de contratos por falta de requisitos legales para hacerlo, tipificado en el artículo 410 del Código Penal vigente”. Radicación 1.371. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363, marzo de 2002, pág. 529. 24 La potestad impositiva corresponde en forma privativa e indelegable a las corporaciones públicas de elección popular. Es inconstitucional que el concejo faculte al alcalde para dictar el estatuto de valorización municipal. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Cuarta. Sentencia de octubre 2 de 1998. Expediente 8939. Consejero Ponente: Julio E. Correa Restrepo. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 324, diciembre de 1998, págs. 1811-1814.


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industriales o comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta.25 7. Reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas como la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda.26 8. Elegir personero para el período que fije la ley y los demás funcionarios que esta determine.27 9. Dictar las normas necesarias para el control, la preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. 10. Las demás que la Constitución y la ley les asignen.

b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la Constitución Las funciones constitucionales del concejo municipal están señaladas principalmente en el artículo 313 de la Carta. Sin embargo, hay atribuciones dadas a la corporación pública en otros artículo de la propia Constitución Política, con los cuales se elaboró el siguiente listado:

1. Participar en la presentación de proyectos de ley ante el Congreso de la República, en los términos señalados en el artículo 155 de la Constitución. 2. Participar en la presentación de proyector de reforma constitucional (acto legislativo), en los términos señalados en los artículos 155 y 375 de la Constitución. 3. Organizar la contraloría municipal, “como entidad técnica dotada de autonomía administrativa y presupuestal”. (C.N., art. 272).

25 Existe competencia compartida entre el concejo y el alcalde para determinar la organización administrativa del municipio. Ver: Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de junio 13 de 1996. En: Jurisprudencia y Doctrina, agosto de 1996. 26 En relación con la función del concejo de regulación de los usos del suelo, ver la sentencia de la Corte Constitucional C-006 de 2002, M.P. Clara Inés vargas Hernández. 27 Para el Consejo de Estado, hay nulidad de la elección de funcionarios por parte del concejo municipal en todos los casos en que se omita la convocatoria con tres días de anticipación. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de mayo 28 de 1999. Expediente 2250. Consejero Ponente: Roberto Medina López. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 332, agosto de 1999, págs. 1474-1475.


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4. Elegir contralor para un período igual al del alcalde, de ternas integradas con dos candidatos presentados por el tribunal superior de distrito judicial y uno por el correspondiente tribunal de lo contencioso administrativo. Ningún contralor podrá ser reelegido para el período inmediato. (C. P., art. 272). 5. Ejercer la delegación que le haga la asamblea departamental en los casos que señale la ley. (C.N., art. 301) 6. Dividir el territorio de su municipio en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. (C.N. art. 318). 7. Delegar la toma de decisiones en asuntos de su competencia en las juntas administradoras locales. (C.N., art. 318). 8. Protocolizar, junto con el alcalde, la conformación del área metropolitana a la cuál se integre su municipio, y participar en la fijación de sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley. (C.N., art. 319). 9. Determinar el porcentaje de los ingresos corrientes del municipio que éste aportará a la provincia de la cual vaya a hacer parte. (C.N., art. 321). 10. Permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios que se presten o participación en los beneficios que les proporcionen. (C.N., art. 338).

4. Funciones del concejo asignadas en la ley Las funciones del concejo, además de estar señaladas en la Constitución, también pueden ser asignadas por la ley. Existe un gran número de leyes que le asignan funciones a la corporación, entre las cuales sobresalen las siguientes: a. Artículo 32 de la Ley 136 de 1994

Artículo 32. Atribuciones: Además de las funciones que se le señalan en la Constitución y la ley, son atribuciones de los concejos las siguientes:


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1. Disponer lo referente a la policía en sus distintos ramos, sin contravenir las leyes y ordenanzas, ni los decretos del Gobierno Nacional o del gobernador respectivo. 2. Exigir los informes escritos o citar a los secretarios de la alcaldía, directores de departamentos administrativos o entidades descentralizadas municipales, al contralor o al personero, así como a cualquier funcionario municipal, excepto el alcalde, para que en sesión ordinaria haga declaraciones orales sobre asuntos relacionados con la marcha del municipio. 3. Reglamentar la autorización al alcalde para contratar, señalando los casos en que requiere autorización previa del concejo. 4. Autorizar al alcalde para delegar en sus subalternos o en las juntas administradoras locales algunas funciones administrativas distintas de las que dispone esta Ley. 5. Determinar las áreas urbanas y suburbanas de la cabecera municipal y demás centros poblados de importancia, fijando el respectivo perímetro urbano. 6. Determinar la nomenclatura de las vías públicas y de los predios o domicilios. 7. Establecer, reformar o eliminar tributos, contribuciones, impuestos y sobretasas, de conformidad con la ley. 8. Velar por la preservación y defensa del patrimonio cultural. 9. Organizar la contraloría y la personería y dictar las normas necesarias para su funcionamiento. 10. Dictar las normas orgánicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos, el cual deberá corresponder al Plan Municipal o Distrital de desarrollo, de conformidad con las normas orgánicas de planeación. Parágrafo 1.- Los concejos municipales mediante acuerdo a iniciativa del alcalde establecerán la forma y los medios como los


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municipios puedan otorgar los beneficios establecidos en el inciso final del artículo 13, 46 y 368 de la Constitución Nacional. Parágrafo 2.- Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los Alcaldes o los Concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la Ley. Parágrafo 3.- A través de las facultades concedidas en el numeral siete, no se autoriza a los municipios para gravar las rentas que el sector exportador haga al exterior. (par. 3°, exequible, C-506-95).

b. Funciones del concejo asignadas en otros artículos de la Ley 136 de 1994

1. En el acuerdo mediante el cual se divida el territorio del municipio en comunas y corregimientos se fijará su denominación, límites y atribuciones, y se dictarán las demás normas que fueren necesarias para su organización y funcionamiento. (Art. 117) 2. Asignar funciones al alcalde municipal (arts. 91) 3. Aceptar la renuncia o conceder licencia a los concejales (art. 91, A, 8.) 4. Facultar al alcalde para suprimir o fusionar entidades o dependencias municipales, con miras al cumplimiento de los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad definidos en el artículo 209 de la Constitución Política. (art. 91, D, 3). 5. Conceder licencias y aceptar renuncias a los funcionarios cuyo nombramiento corresponda al concejo. (art. 91, D, 12). 6. Conocer sobre el informe de las comisiones del alcalde superiores a cuatro días, el cual deberá ser presentado por el burgomaestre dentro de los quince días siguientes, donde señalará el motivo de la comisión, duración, costos y resultados obtenidos en beneficio del municipio. (art. 111).


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7. Autorizar al alcalde para salir del país, previa presentación por éste de un informe sobre la comisión que se proponga cumplir en el exterior. (art. 112). 8. Establecer programas permanentes para el conocimiento, promoción y protección de los valores democráticos, constitucionales, institucionales, cívicos y especialmente el de la solidaridad social de acuerdo con los derechos fundamentales, los económicos, los sociales y culturales; y los colectivos y del medio ambiente. El desconocimiento por parte de las autoridades locales de la participación ciudadana y de la obligación establecida en este artículo será causal de mal conducta. (art. 142) 9. Autorizar al alcalde para suscribir el convenio por el cual se conformará la asociación de municipios. (art. 150-1.). En la legislación anterior, la asociación voluntaria de municipios se concertaba mediante acuerdos expedidos por los respectivos concejos municipales, en los cuales se aprobaban los estatutos de la entidad, (L. 1a de 1975, art 6°) 10. Determinar la planta d personal de la contraloría, a iniciativa del contralor municipal. (art. 157). 11. Elegir contralor municipal dentro de los primeros diez días del mes de enero, para un período igual al del alcalde, de terna integrada con dos candidatos presentados por el Tribunal Superior de Distrito Judicial y uno por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo. El salario del contralor corresponde al 100% del salario fijado por el concejo municipal para el respectivo alcalde. (art. 158 y 159) 12. Dar posesión de su cargo al contralor municipal (art. 160) 13. Conocer el informe que le presente el contralor municipal sobre el estado de las finanzas del municipio, a nivel central y descentralizado, el cual irá acompañado de su concepto sobre el manejo dado a los bienes y fondos públicos. (art. 165-6). 14. Elegir personero en los primeros diez días del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres años, que se iniciarán el primero de marzo y concluirán el último día de febrero. La


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asignación mensual del personero será igual al 100% del salario mensual aprobado por el concejo para el alcalde (art. 170 y 177)28 15. Dar posesión de su cargo al personero municipal. (art. 171). 16. Realizar en forma inmediata una nueva elección de personero para el período restante, en caso de falta absoluta de este funcionario municipal. (art. 172) 17. Designar reemplazo del personero en caso de faltas temporales, cuando el funcionario de la personería que le siga en jerarquía no reúna las calidades exigidas para ser personero. (art. 172). 18. Asignar funciones al personero municipal. (art. 178) 19. Crear personerías delegadas, a iniciativa del personero, de acuerdo con las necesidades del municipio y previo concepto favorable de la procuraduría delegada para personeros. Los personeros delegados deberán acreditar las mismas calidades que se exigen para ser personero. (art. 180) 20. Facultar al alcalde par que, en casos excepcionales, haga el reconocimiento y pago de primas técnicas a los servidores municipales altamente calificados que requieran para el desempeño de sus cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos, científicos o especializados. Para estos efectos, los municipios con una población superior a cien mil (100.000) habitantes, destinarán como mínimo una suma equivalente al uno por ciento (1%) de sus gastos de inversión, a la capacitación de los funcionarios municipales. Los demás municipios destinarán para ello, como mínimo una suma equivalente al dos por ciento (2%) de dichos gastos. (art. 184).

28 En relación con la posibilidad de reelección de los personeros municipales, se estima pertinente transcribir la Nota del Director de la revista Jurisprudencia y Doctrina acerca de la división de criterios que existe en la actualidad entre los cuatro magistrados de la Sección Quinta del Consejo de Estado, que es la competente para resolver las demandas de nulidad de la elección de estos funcionarios locales. Al respecto expresó lo siguiente: “Nota: La Sección Quinta del Consejo de Estado se encuentra dividida frente al tema de la reelección de los personeros. Los consejeros Mario Alario Méndez y Reinaldo Chavarro Buriticá sostienen que se encuentra prohibida, mientras que los consejeros Darío Quiñones Pinilla y Roberto Medina López defienden su validez. El empate es decidido por un conjuez y, puesto que no se trata siempre de la misma persona, los respectivos procesos terminan siendo fallados con una u otra tesis, según la posición a la que adhiera el conjuez escogido”. En Jurisprudencia y Doctrina No. 368, agosto de 2002, pág. 1689.


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21. La facultad asignada a los concejos en el artículo 192 de la Ley 136 de 1994 para establecer el régimen de calidad de los empleados públicos municipales, fue declarada inexequible en la sentencia C-579 de 1997 de la Corte Constitucional. 22. La función del concejo de señalar la asignación del alcalde consagrada en el artículo 87 de la Ley 136 de 1994, fue declara inexequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-510 de 1999.

5. Funciones del concejo asignadas en leyes diferentes a la ley 136 de 1994 Una característica de las autoridades del nivel territorial es que no conocen -nadie las conoce- a ciencia cierta cuáles y cuántas son sus funciones y competencias, porque de manera constante y abundante las leyes y los decretos con fuerza material de ley les asignan atribuciones, las cuales no pocas veces pasan completamente desapercibidas. El concejo municipal no es la excepción. Hay más de 150 funciones de esta corporación asignadas por leyes diferentes a la Ley 136 y expedidas luego de la Constitución de 1991. Cómo no tener en cuenta las funciones asignadas en la ley desarrollo territorial, la ley orgánica de planeación, la ley del plan de desarrollo, las leyes de reforma tributaria, el estatuto de contratación, la ley orgánica de presupuesto, la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana, el estatuto básico de la administración pública o la ley de saneamiento fiscal (L. 617/2000) o en la ley orgánica de asignación de recursos y competencias (Ley 715/01), para citar algunos ejemplos. 6. Competencia residual de los concejos El concejo municipal tiene una competencia residual frente a las funciones asignadas por la Constitución o la ley a los municipios. En donde no se señale expresamente si la competencia corresponde al alcalde o al concejo, se entenderá asignada al concejo. Así lo consagró, en los siguientes términos, el parágrafo 2 del artículo 32 de la Ley 136 de 1994: “Aquellas funciones normativas del municipio para las cuales no se haya señalado si la competencia corresponde a los alcaldes o los concejos, se entenderá asignada a estas corporaciones, siempre y cuando no contraríe la Constitución y la ley”. 7. La delegación administrativa por parte del concejo municipal


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La delegación administrativa, junto con la descentralización y la desconcentración, es una figura jurídica establecida en el artículo 209 de la Constitución para el cumplimiento de la función administrativa. En aplicación de la delegación se permite que un órgano administrativa invista de autoridad o de competencia a otro órgano para que tome decisiones en cumplimiento de una o de varias de las funciones del empleo o cargo del cual es titular el primero. Quien delega se denomina delegante y quien recibe la delegación se denomina delegatario. Para que proceda la delegación se requiere previa autorización otorgada expresamente por quien le asignó la respectiva función al empleo del delegante. El concejo municipal está expresamente autorizado para delegar en las juntas administradoras locales (C.N., art. 318-5 y L. 136/94, art. 34) y en el alcalde municipal (C.N., art. 313-3). Estos dos eventos se desarrollan a continuación. a. La delegación del concejo en el alcalde En el libro Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia, editado por Legis en 1999, el autor de este trabajo presenta un amplio desarrollo de tales conceptos. De este libro se extracta un aparte relacionado con la delegación administrativa del concejo en el alcalde municipal. “Las asambleas departamentales y los concejos municipales y distritales pueden otorgar facultades pro tempore a los gobernadores y alcaldes para que tomen decisiones sobre materias que son de competencia de las respectivas corporaciones públicas”. En el régimen departamental y municipal gravitan las siguientes preguntas: ¿Se aplica el término máximo de seis meses consagrado en la delegación legislativa (C.N., art. 150-10)? ¿Hay que respetar las restricciones temáticas consagradas en el artículo 150.10 de la Constitución para la delegación legislativa? Aunque los artículos 3000 y 313 de la Constitución ofrecen las respuestas específicas a estos cuestionamientos, no existe unidad de criterio doctrinal ni institucional.


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Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales por medio de ordenanzas (...) 9. Autorizar al gobernador para (...) ejercer pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a las asambleas departamentales. Artículo 313. Corresponde a los concejos (...) 3. Autorizar al alcalde para (...) ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al Concejo. “Los dos artículos transcritos establecen las condiciones de la autorización constitucional a alas asambleas y concejos para realizar esta modalidad de delegación administrativa. En ninguno de sus artículos condiciona, expresa ni tácitamente, el otorgamiento de facultades pro tempore en el nivel territorial al respeto o acatamiento de las restricciones establecidas para la delegación legislativa”. “En otras palabras, ninguno de los límites establecidos en el artículo 150.10 de la Constitución Política, ni siquiera el término de seis meses, es aplicable en el nivel territorial. En el nivel territorial no existe legalmente la figura equivalente al gobierno nacional; no se aprueban códigos; no se decretan impuestos; no se aprueban leyes generales, marco o cuadro; no se aprueban leyes orgánicas ni estatutarias. En la legislación territorial las decisiones se toman, por norma general, por mayoría simple”. “En la práctica administrativa cada municipio o departamento ha elaborado su propia fórmula de adecuación de las restricciones nacionales. Esta práctica no es necesariamente ilegal, incluso en algunos eventos puede ser conveniente, como por ejemplo la duración o el término inferior a seis meses para otorgar las facultades. La expresión pro tempore significa por un tiempo determinado, el cual no necesariamente debe ser inferior a seis meses. Lo que aquí se pretende es precisar que las autoridades territoriales no están obligadas a dar cumplimiento, además que no pueden hacerlo, al artículo 150.10 de la Constitución, ya que para las entidades territoriales se conservó en esta materia el régimen jurídico anterior a 1991”. “Así, los elementos centrales de las facultades pro tempore en el nivel territorial son los siguientes: Autorización del concejo o asamblea al alcalde o gobernador para que tome

decisiones sobre materias que son de la competencia de la respectiva corporación pública.


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La corporación pública debe fijar expresamente el término de la autorización. El pro tempore no está condicionado por el límite de los seis meses del art. 150.10 de la Constitución Política. No hay una restricción expresa o taxativa de asuntos de las corporaciones

públicas que sean indelegables. Sin embargo, hay materias que por su naturaleza no son objeto de delegación. Por ejemplo, la elección de funcionarios, el cumplimiento de funciones administrativas en el interior de la corporación o los temas en los cuales se consagra la iniciativa exclusiva del alcalde o del gobernador, con excepción de la supresión o fusión de entidades departamentales (art. 305.8 CP) y de la supresión o fusión de entidades y dependencias municipales (art. 315 CP) Las asambleas y concejos podrán modificar en cualquier tiempo y por

iniciativa propia las decisiones tomadas por los gobernadores y alcaldes. Los decretos expedidos por los gobernadores y alcaldes en ejercicio de las

facultades pro tempore tienen la misma fuerza o nivel de una ordenanza o de un acuerdo, respectivamente. Finalmente, para otorgar la autorización pro tempore se requiere la

solicitud expresa del alcalde y su aprobación no exige mayoría absoluta.29 b. La delegación del concejo en las juntas administradoras locales El concejo municipal puede delegar la toma de decisiones en asuntos de su competencia a las juntas administradoras locales. (L. 136 de 1994, arts. 34 y 131-7). El artículo 34 de la Ley 136, en desarrollo del artículo 318-5 de la Constitución, consagra la figura de la delegación administrativa del concejo en las juntas administradoras locales -JAL: Artículo 34. Delegación de competencias: El concejo podrá delegar en las Juntas Administradoras Locales parte de las competencias que le son propias, conforme a las siguientes normas generales:

29 HERNANDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralización, Desconcentración y Delegación en Colombia. Bogotá, Legis, 1999, págs. 220-222.


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a) La delegación se hará con el fin de obtener un mayor grado de eficiencia y eficacia en la prestación de los servicios. En todo caso, dichas competencias están subordinadas al plan de desarrollo del municipio. b) No se podrán descentralizar servicios ni asignar responsabilidades, sin la previa destinación de los recursos suficientes para atenderlos En la práctica, las juntas administradoras locales no serán beneficiadas ampliamente con una delegación administrativa por parte del concejo, y por lo tanto, este es un artículo que tendrá poca aplicación en la administración municipal, por las siguientes razones: Las funciones constitucionales del concejo son indelegables en las JAL.

Las competencias del concejo asignadas por la ley, son, por principio,

indelegables en las JAL, debido a la naturaleza de las funciones y a la diferencia de la cobertura territorial de las decisiones de ambas corporaciones públicas. Tan sólo en el 7% de los municipios del país, (80 municipios) se eligieron

juntas administradoras locales el 29 de octubre de 200. 8. Prohibiciones al concejo municipal en la Ley 136 El artículo 40 de la Ley 136 de 1994 le señala un conjunto de prohibiciones al concejo municipal. Según este artículo, es prohibido a los concejos:

1. Obligar a los habitantes, sean domiciliarios o transeúntes a contribuir con dineros o servicios para fiestas o regocijos públicos. 2. Aplicar o destinar los bienes y rentas municipales a objetos distintos del servicio público. 3. Intervenir en asuntos que no sean de su competencia, por medio de acuerdos o de resoluciones. 4. Dar votos de aplauso o de censura a actos oficiales; pero podrán pedir la revocación de los que estimen; ilegales e inconvenientes, exponiendo los motivos en que se funden. 5. Privar a los vecinos de otros municipios de los derechos, garantías o protección de que disfruten los de su propio municipio.


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6. Decretar actos de proscripción o persecución contra personas naturales o jurídicas 7. Decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas. 8. Tomar parte en el trámite o decisión de asuntos que no son de su competencia.

Tal como lo señalaba la Ley 4a de 1913 y aunque no esté expresamente señalado en la Ley 136 de 1994, al concejo le está prohibido decretar actos de proscripción, por extensión de los principios constitucionales sobre la materia. Sobre esta prohibición al concejo, la Corte Constitucional señaló en la Sentencia C-465 de 1996:

No puede el Concejo Municipal incurrir en actos de proscripción de las personas naturales o jurídicas, garantía que consagra la Constitución Política al prohibirle al Congreso y cada una de las Cámaras tales decisiones, lo cual cabe también en relación con corporaciones públicas de elección popular, como el Concejo y las Asambleas, que si bien tienen un carácter administrativo, sin duda tienen también el rango de representación popular, en el ámbito de sus respectivos municipios y departamentos.

Según se menciona en este capítulo, las funciones del concejo están asignadas, por principio, en la Constitución Política y en la ley. Sin embargo, no es sencillo conocer en detalle el conjunto de atribuciones de la corporación, pues ellas están contempladas en diferentes principios constitucionales y en leyes de diferente naturaleza, situación que exigirá un trabajo sistemático y omnicomprensivo para informar a sus destinatarios de los alcances y compromisos inherentes a su función.


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CAPITULO 6 Acuerdos municipales


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1. El proceso normativo de los acuerdos municipales El proceso normativo de los acuerdos municipales se compone de cuatro fases o etapas secuenciales pero diferenciables entre sí: la iniciativa o presentación de los proyectos ante el concejo; la aprobación; la sanción y publicación, y la revisión por parte del gobernador.

TABLA No. 4

El proceso normativo de los acuerdos municipales

Iniciativa o presentación de

los proyectos de acuerdo

Aprobación del proyecto

Sanción y publicación del acuerdo

Revisión del acuerdo por

el gobernador

Alcalde Concejales JALs Personero Contralor

municipal Pueblo

Concejo municipal

Alcalde municipal

Gobernador 30

Diseño: Pedro Alfonso Hernández M.

2. Presentación de los proyectos de acuerdo a. Antecedente normativo En 1913 era más amplia y menos condicionada que ahora la presentación de proyectos de acuerdo municipal. El artículo 172 de la Ley 4a de 1913 señalaba que: “Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales y por los empleados de que trata el artículo 167”. Por su parte, el referido artículo 167 permitía la presentación de proyectos de acuerdo a varias autoridades. Según esta norma, “El prefecto, el alcalde, el tesorero y el personero municipales, inspectores de instrucción pública, médicos oficiales, ingenieros municipales y presidentes de juntas de beneficencia tienen voy, pero no voto, en las sesiones del concejo, y pueden presentar proyectos de acuerdo en los asuntos de su ramo”.

30 La revisión del acuerdo municipal por parte del gobernador no suspende la ejecutoriedad de la norma. La revisión se produce en el efecto diferido. El acuerdo municipal rige a partir del día siguiente de su publicación o desde la fecha posterior que el mismo acuerdo determine.


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Posteriormente, en el artículo 104 del Decreto 133 de 1986 se señaló, en los siguientes términos, la competencia para presentar proyectos de acuerdo municipal: “Los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, por los alcaldes y sus secretarios, y, en los asuntos de su ramo, por los personeros, contralores y tesoreros municipales”. b. Régimen vigente Según el artículo 71 de la Ley 136 de 1994, “los proyectos de acuerdo pueden ser presentados por los concejales, los alcaldes y en materias relacionadas con sus atribuciones por los personeros, los contralores y las Juntas Administradoras Locales. También podrán ser de iniciativa popular de acuerdo con la Ley Estatutaria correspondiente”. La novedad la constituye la presentación de proyectos de acuerdo por las JAL y por iniciativa popular. 3. Proyectos de acuerdo de iniciativa exclusiva del alcalde El alcalde presenta proyectos de acuerdo ante el concejo municipal de dos manera: unos son los proyectos por iniciativa exclusiva otorgada por la Constitución Política o por la ley, casos en los cuales el alcalde tiene la obligación de presentar los respectivos proyectos de acuerdo, y otros son los proyectos que el alcalde presenta discrecionalmente al concejo en materias diferentes a los de iniciativa exclusiva, en cuanto los “estime convenientes para la buena marcha del municipio”. (CP, art. 315-5 y L. 136 de 1994, art. 91-A-1). En este marco general, son de iniciativa exclusiva del alcalde la presentación de proyectos de acuerdo que versen sobre las siguientes material: Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico

y social y de obras públicas (CP, arts. 313-2 y 315-5 y L. 136 de 1994, arts. 71 y 91). Autorizar al alcalde para celebrar contratos (CP, art. 313-3 y L. 136 de

1994, art. 71).31

31 Según lo indicó la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, “Al alcalde corresponde en forma privativa la iniciativa para presentar los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo, así como la autorización para la celebración de contratos. Si presentados los proyectos no fueren aprobados, tiene la facultad de insistir; para ello deberá presentarlos de nuevo. El concejo municipal tiene funciones asignadas en la Constitución y la ley, por lo cual debe cumplirlas.


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Autorizar al alcalde para ejercer pro tempore precisas funciones de las que

corresponden al Concejo (CP, art. 313-3 y L. 136 de 1994, art. 71). Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de

sus dependencias (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Determinar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas

categorías de empleos (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Crear establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales o

autorizar la constitución de sociedades de economía mixta (CP, art. 313-6 y L. 136 de 1994, art. 71). Aprobar el presupuesto anual de rentas y gastos (CP, art. 315-6, y L. 136 de

1994, art. 91). La iniciativa exclusiva incluye tanto la presentación de proyectos de acuerdo para regular por primera vez una materia, como la presentación de proyectos para modificar o derogar acuerdos que versen sobre tales materias. Es exclusiva, porque únicamente el alcalde puede presentar los proyectos de acuerdo municipal sobre las materias señaladas. Pero, ¿qué sucede si el alcalde no quiere, no puede o no alcanza a presentar estos proyectos de acuerdo?. Según la materia y la oportunidad, continuarán rigiendo los acuerdos existentes o, de lo contrario, el municipio no contará con la reglamentación respectiva. Ahora bien, una vez presentados a la corporación los proyectos de acuerdo que pertenecen a la iniciativa exclusiva del alcalde, el concejo municipal puede introducirle modificaciones en cuanto la exclusividad se garantiza únicamente para efectos de la presentación del proyecto y no para su debate y aprobación. 4. Proyectos de acuerdo de iniciativa de los concejales Los concejales pueden presentar proyectos de acuerdo sobre las materias que son competencia de los concejos, con excepción de los proyectos cuya competencia corresponde exclusivamente al alcalde. De no hacerlo, resultarán aplicables a los concejales, como a cualquier servidor público, las normas de responsabilidad por omisión de funciones”. Radicación 1.371. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 363, marzo de 2002, pág. 529.


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Por principio, un solo concejal puede presentar un proyecto de acuerdo municipal. No hay materia en la cual se exija la presentación conjunta por un número plural de integrantes de la corporación, aunque, si así lo consideran, el proyecto podrá ser presentado o respaldado por varios concejales. 5. Proyectos de acuerdo de iniciativa discrecional del alcalde El alcalde municipal, si así lo considera, podrá presentar proyectos de acuerdo municipal para regular materias diferentes de las que le corresponde la presentación por iniciativa exclusiva. Este hecho muestra que las oportunidades del alcalde son más amplias que las que tienen los concejales para presentar proyectos de acuerdo, con lo cual se considera que el impulso de la actividad normativa de los concejos está principalmente radicada en cabeza de la autoridad ejecutiva y no en cabeza de los miembros de la corporación. Esta afirmación se soporta no solamente por la cantidad de materias que pueden ser tramitadas en el concejo por iniciativa del alcalde, sino, sobre todo, por la calidad de los asuntos que la Constitución y la ley han reservado como de iniciativa exclusiva del alcalde municipal. Los principales temas de competencia de los concejos deben ser presentados por iniciativa exclusiva del alcalde: presupuesto, plan de desarrollo, estructura administrativa, remuneración de los empleados, creación de institutos descentralizados, entre otros. 6. Proyectos de acuerdo por iniciativa popular Los proyectos de acuerdo municipal pueden ser formalmente presentados también por el pueblo a través del mecanismo de la iniciativa popular normativa. La Iniciativa Popular es el derecho político que permite a un grupo de ciudadanos presentar proyectos de acto legislativo y de ley ante el Congreso de la República, de ordenanza ante las asambleas departamentales, de acuerdo ante los concejos municipales y distritales y de resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, para que sean debatidos y posteriormente aprobados, modificados o negados por la respectiva corporación.


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Las etapas más significativas del trámite de presentación de proyectos de acuerdo municipal a través de iniciativa popular son: a) Integración del comité de promotores. b) Inscripción del comité de promotores ante la Registraduría Municipal c) Elaboración de formularios por la Registraduría y entrega a los promotores de la iniciativa d) Recolección de firmas equivalente al cinco por mil (5%0) del censo electoral del municipio. e) Verificación de firmas por la Registraduría f) Inscripción del proyecto de acuerdo ante la Registraduría g) Elaboración de formularios por la Registraduría y entrega a los promotores de la iniciativa h) Recolección de firmas equivalente al cinco por ciento (5%) del censo electoral del municipio i) Verificación de firmas por la Registraduría j) Expedición del certificado por la Registraduría k) Radicación del proyecto de acuerdo municipal ante la secretaria del concejo municipal, acompañado de la exposición de motivos y del certificado expedido por la Registraduría. l) Trámite del proyecto en el concejo, aprobación, archivo o negación a que haya lugar según el libre criterio de los concejales. La ley 134 señaló las siguientes materias de competencia de las Corporaciones Públicas en las cuales no procede la presentación de proyectos a través de iniciativa popular: Las materias que deben ser reglamentadas a iniciativa exclusiva del

Gobierno, de los gobernadores o de los alcaldes, según lo establecido en los artículos 154, 300, 313, 315, 322 y 336 de la Constitución Política Los aspectos presupuestales, fiscales o tributarios


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Las relaciones internacionales

La concesión de amnistías o indultos

La preservación y el establecimiento del orden público.

Según las restricciones temáticas señaladas, la iniciativa popular no procede sobre los siguientes temas en la administración municipal: La adopción de planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas; las normas orgánicas del presupuesto y la expedición del presupuesto anual de rentas y gastos; la autorización al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de las que corresponden al concejo; la determinación de la estructura de la administración municipal y las funciones de sus dependencias; las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; la creación de establecimientos públicos y empresas industriales o comerciales y la autorización para constituir sociedades de economía mixta. Con las limitaciones materiales y de procedimiento señaladas se reduce significativamente el campo de acción para la presentación de proyectos por iniciativa popular. Los temas excluidos, particularmente los señalados en el primer acápite, son los más importantes para las corporaciones públicas y para la comunidad y sobre ellos, precisamente, no procede la iniciativa popular. Estas restricciones han generado diversas reacciones. Para algunos la limitación de temas en la iniciativa popular es conveniente porque evita traumatismos administrativos innecesarios a las corporaciones públicas en el cumplimiento de las funciones. La propia Corte Constitucional justifica la existencia de limitaciones temáticas al ejercicio de la iniciativa popular. En su oportunidad señaló que la Ley 134 “excluye ciertas materias de la iniciativa popular, las cuales, por lo general, corresponden a decisiones políticas de inusitada importancia o gravedad para la conducción o seguridad del Estado, de sus entidades territoriales o para el manejo del orden público en los ordenes nacional y local, en consideración a lo cual se confían exclusivamente a los órganos constitucionalmente responsables de la respectiva función, como así lo dispone la norma en revisión, en concordancia con los artículos 154, 170 inciso final, 300, 313, 315, 322 y 336 de la CP. (...)


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“Además, como la iniciativa popular puede llevar a la convocatoria de un referendo aprobatorio, se deben armonizar las materias excluidas de referendo y de iniciativa popular, para cumplir el mandato constitucional del inciso 3°. del artículo 170” (Sentencia C-180 de 1994) Para otros los límites a la iniciativa popular no eran necesarios porque lo que busca este mecanismo es fomentar una cultura participativa, posibilitar que los miembros de las corporaciones públicas conozcan el sentir de la población y permitir el ejercicio de un control político directo más efectivo. Además, la iniciativa popular se agota con la presentación del proyecto respectivo y deja en libertad a los miembros de la respectiva corporación para que le introduzcan los cambios que consideren necesarios. En nuestra opinión, el procedimiento adoptado para la iniciativa popular es minucioso, exigente, reducido temáticamente y ofrece pocos atractivos a los interesados en presentar un proyecto de ley, ordenanza o acuerdo por iniciativa popular. En los municipios, por ejemplo, de las funciones que la Constitución Política le asigna a los concejos municipales en el artículo 313, la iniciativa popular se podría ejercer para presentar proyectos de acuerdo eventualmente para la vigilancia y control de las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda y el control, preservación y defensa del patrimonio ecológico y cultural del municipio. Tanto es así que en más de 11 años de vigencia de la Constitución Política y de 8 años de la ley estatutaria de mecanismos de participación ciudadana no se tiene referencia del primer proyecto de acuerdo municipal presentado por iniciativa popular, lo cual deberá ser considerado para introducir las modificaciones a que haya lugar para fortalecer el régimen democrático en nuestro país.32 7. Proyectos de acuerdo de iniciativa del Personero municipal El personero puede presentar proyectos de acuerdo ante el concejo municipal con la condición de estar relacionados con las atribuciones de su dependencia o sobre materias de su competencia. (L. 136 de 1994, arts. 71 y 178) Según el artículo 8° de la Ley 177 de 1994, “Las personerías del Distrito Capital, distritales y municipales, cuentan con autonomía presupuestal y administrativa. En consecuencia, los personeros elaborarán los proyectos de

32 Ver: HERNÁNDEZ M., Pedro Alfonso. Mecanismos de Participación Ciudadana –Ley 134 de 1994. ESAP-Publicaciones, Bogotá, 1994.


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presupuesto de su dependencia, los cuales serán presentados al alcalde dentro del término legal, e incorporados respectivamente al proyecto de presupuesto general del municipio o distrito, el cual solo podrá ser modificado por el concejo y por su propia iniciativa. Una vez aprobado, el presupuesto no podrá ser objeto de traslados por decisión del alcalde. “Las personerías ejercerán las funciones del Ministerio Público que les confiere la Constitución Política y la ley, así como las que reciba por delegación de la Procuraduría General de la Nación. “Las personerías contarán con una planta de personal, conformada, al menos, por el personero y un secretario”. Las atribuciones del personero están señaladas en el artículo 178 de la Ley 136 y en el Decreto Ley 262 de 2000. 8. Proyectos de acuerdo de iniciativa del contralor municipal Las contralorías distritales y municipales son entidades de carácter técnico, dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. En ningún caso podrán realizar funciones administrativas distintas a las inherentes a su propia organización. (L. 136 de 1994, art. 155) El contralor municipal puede presentar proyectos de acuerdos ante el concejo municipal con la condición de estar relacionados con las atribuciones de su dependencia (L. 136, art. 71). Según el artículo 6° de la Ley 177 de 1994 le compete al contralor municipal “Elaborar el proyecto de presupuesto de la contraloría y presentarlo al alcalde, dentro de los términos establecidos en la ley, para ser incorporado al proyecto de presupuesto anual de rentas y gastos. El alcalde no podrá modificarlo; solo podrá hacerlo el concejo por iniciativa propia. Una vez aprobado el presupuesto, no podrá ser objeto de traslados por decisión del alcalde”. En los municipios donde no hay contralor municipal, lo cual ocurre en más del 90% de los municipios del país, el control sobre la gestión municipal es realizado por la respectiva contraloría departamental. En estos casos, la contraloría departamental carece de iniciativa para presentar proyectos de acuerdo municipal, así sea la autoridad que ejerce el control fiscal en el municipio.


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9. Proyectos de acuerdo de iniciativa de las juntas administradoras locales Las juntas administradoras locales -JAL pueden presentar proyectos de acuerdos ante el concejo municipal con la condición de estar relacionados con sus atribuciones (L. 136, arts. 71 y 131-1). Las funciones de las juntas administradoras locales están señaladas en el artículo 318 de la Constitución y en el artículo 131 de la Ley 136 de 1994. Señala el artículo 318 de la Constitución Política:

Artículo 318. Con el fin de mejorar la prestación de los servicios y asegurar la participación de la ciudadanía en el manejo de los asuntos públicos de carácter local, los concejos podrán dividir sus municipios en comunas cuando se trate de áreas urbanas, y en corregimientos en el caso de las zonas rurales. En cada una de las comunas o corregimientos habrá una junta administradora local de elección popular, integrada por el número de miembros que determine la ley, que tendrá las siguientes funciones: 1a. Participar en la elaboración de los planes y programas municipales de desarrollo económico y social y de obras públicas. 2a. Vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos. 3a. Formular propuestas de inversión ante las autoridades nacionales, departamentales y municipales encargadas de la elaboración d los respectivos planes de inversión. 4a. Distribuir las partidas globales que les asigne el presupuesto municipal. 5a. Ejercer las funciones que les deleguen el concejo y otras autoridades locales. Las asambleas departamentales podrán organizar juntas administradoras para el cumplimiento de las funciones que les señale el acto de su creación en el territorio que este mismo determine.


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10. Proyectos de acuerdo de iniciativa restringida a alcalde, concejales e iniciativa popular Además de las competencias generales señaladas en los literales anteriores, existen materias en las cuales hay una competencia especial para presentar los respectivos proyectos de acuerdo municipal Uno de los eventos es el proyecto de acuerdo que establezca la división del territorio municipal en comunas y corregimientos y la creación de las JALs, el cual puede ser presentado en forma indistinta por el alcalde, los concejales o el pueblo a través de la iniciativa popular. Al respecto, el parágrafo 2 del artículo 71 de la Ley 136 de 1994 establece lo siguiente: “Serán de iniciativa del Alcalde, de los Concejales o por iniciativa popular, los proyectos de acuerdo que establecen la división del territorio municipal en comunas y corregimientos y la creación de Juntas Administradoras Locales”: 11. Exposición de motivos según el artículo 72 de la Ley 136 de 1994, “los proyectos deben ir acompañados de una exposición de motivos en la que se expliquen sus alcances y las razones que los sustentan”. 12. Aprobación de los proyectos de acuerdo A comienzos del siglo, el artículo 173 de la Ley 4a de 1913 señaló que los acuerdos serían aprobados en dos debates: “Todo proyecto de acuerdo debe sufrir dos debates en días distintos; y para ser aprobado necesita la mayoría absoluta de los miembros presentes a la sesión”. Luego, el artículo 6° de la Ley 89 de 1936 incrementó a tres el número de debates para aprobar los acuerdos en algunos municipios del país: “En las capitales de los departamentos y demás municipios a que hace referencia esta ley, los acuerdos municipales que expidan los concejos, deberán ser aprobados en tres debates en tres días distintos. El artículo 108 del Decreto 1333 de 1986 conserva esta posición: “Para que un proyecto sea acuerdo debe aprobarse en tres (3) debates, celebrado en tres (3) días distintos. Además, debe haber sido sancionado y publicado”.


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En el régimen jurídico vigente, artículo 73 de la Ley 136 de 1994, se reduce a dos el número de debates requeridos para aprobar un proyecto de acuerdo municipal. Agrega este artículo que el proyecto será presentado y defendido por un concejal, denominado ponente, tanto en el primer como en el segundo debate. El ponente es designado por la presidencia del concejo. a. Aprobación en primer debate El primer debate consiste en la aprobación del proyecto en la comisión permanente respectiva, o a falta de ésta, por la comisión accidental que integre el presidente de la corporación. b. Aprobación en segundo debate El segundo debate consiste en la aprobación del proyecto en la plenaria de la corporación. Naturalmente serán sometidos a segundo debate los proyectos de acuerdo ya aprobados en primer debate en la comisión correspondiente. Por lo tanto, si en el primer debate se somete a consideración el proyecto inicial con el pliego de modificaciones propuesto por el proponente del proyecto, en el segundo debate se analizará el texto aprobado en primer debate. Tanto en la comisión como en la plenaria de la corporación pueden introducirse modificaciones al proyecto de acuerdo municipal. El artículo 73 de la Ley 136 de 1994 contiene la norma básica sobre la aprobación de los proyectos de acuerdos municipales:

Artículo 73. Debates: Para que un proyecto sea Acuerdo, debe aprobarse en dos debates, celebrados en distintos días. El proyecto será presentado en la secretaria del concejo, la cual lo repartirá el primer debate. La Presidencia del Concejo designará un ponente para primero y segundo debate. El segundo debate le corresponderá a la sesión plenaria. Los proyectos de acuerdo deben ser sometidos a consideración de la plenaria de la corporación tres días después de su aprobación en la comisión respectiva. El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, de gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular.


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Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al Alcalde para su sanción.

13. Modificaciones a os proyectos de acuerdo El concejo puede introducir cambios o realizar ajustes a los proyectos de acuerdo que tramite, así ellos sean presentados por iniciativa exclusiva del alcalde o por iniciativa popular. (Decreto 1333 de 1986, art. 106) Sin embargo, ¿hasta qué punto pueden ir las modificaciones que introduzca el concejo cuando se trata de proyectos de acuerdo que corresponden a las materias de presentación por iniciativa exclusiva del alcalde? Para garantizar la esencia de la iniciativa exclusiva, se considera que las modificaciones a estos proyectos de acuerdo municipal tienen un límite material, imposible de señalar físicamente, pero que sería aquél punto a partir del cual el proyecto cambiaría de naturaleza, identidad, de objeto o de finalidad, para convertirse en un proyecto totalmente diferente al presentado inicialmente. Existe, sin embargo, una restricción especial en el art. 40 de la ley 152/94, tal como se indica en el numeral 26 de este capítulo. 14. Proyectos que no reciben aprobación y proyectos negados La Ley 136 de 1994 le da un tratamiento diferente a los proyectos de acuerdo que sean negados en primer debate y a los proyectos de acuerdo que no recibieren aprobación. De una parte, el artículo 73 de la Ley 136 hace referencia a los proyectos de acuerdo que sean negados en primer debate por el concejo municipal. Dice esta norma: “El proyecto de acuerdo que hubiere sido negado en primer debate podrá ser nuevamente considerado por el concejo a solicitud de su autor, de cualquier otro concejal, del gobierno municipal o del vocero de los proponentes en el caso de la iniciativa popular. Será archivado el proyecto que no recibiere aprobación y el aprobado en segundo debate lo remitirá la mesa directiva al Alcalde para su sanción”. De otra parte, el artículo 75 se refiere, de esta manera, a los proyectos no aprobados en primer debate en el concejo: “Proyectos no Aprobados. Los proyectos que no recibieren aprobación en primer debate durante cualquiera de


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los períodos de sesiones ordinarias y extraordinarias serán archivados y para que el concejo se pronuncie sobre ellos deberán presentarse nuevamente”. 15. Participación ciudadana en el estudio de proyectos de acuerdo Según el artículo 77 de la Ley 136 de 1994 se garantiza la participación ciudadana en el estudio de los proyectos de acuerdo. En consecuencia: “Para expresar sus opiniones, toda persona natural o jurídica, podrá presentar observaciones sobre cualquier proyecto de acuerdo cuyo estudio y examen se esté adelantando en alguna de las comisiones permanentes. La mesa directiva del concejo dispondrá los días, horarios y duración de las intervenciones, así como el procedimiento que asegure el debido y oportuno ejercicio de este derecho. Para su intervención el interesado deberá inscribirse previamente en el respectivo libro de registro que se abrirá para tal efecto. “Con excepción de las personas con limitaciones físicas o sensoriales, las observaciones u opiniones presentadas deberán formularse siempre por escrito y serán publicadas oportunamente en la Gaceta del Concejo”. Esta norma es el desarrollo del principio constitucional de la democracia participativa, consagrado en el artículo 3° de la Constitución Política y respaldado por varias normas de rango constitucional, como son las del preámbulo, y los artículos 1°, 40, 49, 68, 103, 104, 105, 311, 318 y 369, entre otros. 16. Objeciones a los proyectos de acuerdo El alcalde tiene dos alternativas cuando, por remisión de la mesa directiva del concejo, recibe los proyectos de acuerdo aprobados en segundo debate por la corporación: una, sancionarlo por estar de acuerdo con el contenido y trámite dado al proyecto, o dos, objetar el proyecto por encontrar que tiene vicios de contenido o de procedimiento o que es inconveniente para el municipio, caso en el cual lo devolverá a la corporación con las objeciones respectivas. A su vez, el alcalde tiene dos opciones, no excluyentes, para argumentar las objeciones a un proyecto de acuerdo: por inconveniencia o por inconstitucionalidad o ilegalidad. Según el Artículo 78 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 91-A-5, “El alcalde puede objetar los proyectos de acuerdo aprobados por el


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concejo por motivos de inconveniencia o por ser contrarios a la Constitución, la ley y las ordenanzas. “El Alcalde dispone de cinco días para devolver con objeciones un proyecto de no más de veinte artículos, de diez días cuando el proyecto sea de veinte días cuando el proyecto exceda cincuenta artículos”. a. Objeciones por inconveniencia El artículo 79 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 4° de la Ley 177 del mismo año, consagra la figura de las objeciones por inconveniencia:

Artículo 79. Objeciones por inconveniencia. Si la plenaria del concejo rechazaré las objeciones por inconveniencia, el alcalde deberá sancionar el proyecto en un término no mayor de ocho (8) días. Si no lo sanciona, el presidente de la corporación procederá a sancionarlo y publicarlo.

b. Objeciones por inconstitucionalidad o ilegalidad La ley 136 desarrolla las objeciones de los proyectos de acuerdo por ser contrarias a las normas superiores a las cuales deben estar sujetos:

Artículo 80. Objeciones de derecho. Si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decidiere que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al concejo para que se reconsidere. Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo.

17. Revisión de proyectos de acuerdo por el Tribunal Administrativo El artículo 80 de la Ley 136 de 1994 establece que “si las objeciones jurídicas no fueren acogidas, el alcalde enviará dentro de los diez días siguientes, el proyecto acompañado de una exposición de motivos de las objeciones al Tribunal Administrativo que tenga jurisdicción en el municipio. Si el Tribunal


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las considera fundadas, el proyecto se archivará. Si decide que son infundadas, el alcalde sancionará el proyecto dentro de los tres días siguientes al recibo de la comunicación respectiva. Si el Tribunal considera parcialmente viciado el proyecto, así lo indicará al concejo para que se reconsidere. Cumplido este trámite, el proyecto se remitirá de nuevo al Tribunal para fallo definitivo”. 18. Incompetencia del Tribunal para conocer de las objeciones por inconveniencia de los proyectos de acuerdo Por norma general, el control de legalidad de la actuación de la administración se ejerce sobre decisiones definitivas y desde el punto de vista jurídico. Este control no recae sobre actos de trámite, preparatorios ni sobre proyectos, así como tampoco para realizar control de naturaleza política. Por lo tanto, es excepcional el control jurídico que el Tribunal Administrativo ejerce sobre los proyectos de acuerdo municipal: sólo se presenta cuando el concejo no acepte las objeciones de inconstitucionalidad o de ilegalidad formuladas por el alcalde. De otro lado, el Tribunal Administrativo no es competente para conocer de las objeciones por inconveniencia que se formulen a los proyectos de acuerdo municipal y que sean rechazadas por el concejo municipal. En estos eventos el control político no se traduce en control jurídico. 19. Sanción del acuerdo municipal Los proyectos aprobados en segundo debate deberán ser sancionados para que se perfeccionen como acuerdos (elemento de validez del acto) y publicados para que sean de obligatorio cumplimiento (condición de ejecutoriedad del acto). Los siguientes artículos de la Ley 4a de 1913 contiene importantes antecedentes sobre la sanción y objeción de los proyectos de acuerdo municipal:

Artículo 174. Aprobado en segundo debate un acuerdo, se pasará al alcalde para su sanción. Artículo 175. El alcalde, dentro de los dos días siguientes al en que reciba un acuerdo, debe sancionarlo o devolverlo con


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observaciones. Esto último puede ser por motivos de inconstitucionalidad, incompetencia o inconveniencia.

Artículo 176. Si el concejo declara infundadas las observaciones del alcalde, este tiene que sancionar el acuerdo. Artículo 177. El alcalde pasará al gobernador copia de todos los acuerdos que sancione, y cuando crea que son inconstitucionales o ilegales, lo expresará así, explicado las razones en que se funda.

Más tarde, los artículos 9 y 10 de la Ley 72 de 1926 introdujeron algunos cambios al régimen de la objeción y sanción de los acuerdos. Entre otros aspectos eliminó la objeción por inconveniencia que había consagrado el artículo 175 de la Ley 4a de 1913

Artículo 9. Solo por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad podrán el gobernador y el alcalde objetar los acuerdos municipales. Artículo 10. El alcalde dispone del término de cinco días para devolver con objeciones un proyecto que no conste de más de veinte artículos, y de ocho días cuando el proyecto pase de ese número de artículos. Si el alcalde, una vez transcurridos los términos indicados no hubiere devuelto el proyecto objetado, deberá sancionarlo y promulgarlo. Si el concejo se pusiere en receso dentro de esos términos, el alcalde está en la obligación de publicar el proyecto sancionado u objetado, dentro de los seis días siguientes a aquel en que el concejo hay cerrado sus sesiones.

En el régimen vigente sobre la materia, el artículo 76 de la Ley 136 de 1994 señala que “aprobado en segundo debate un proyecto de acuerdo, pasará dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes al alcalde para su sanción”. a. Sanción del acuerdo por el alcalde municipal La sanción le corresponde, por principio, al alcalde municipal. (C.N., art. 315-6 y L. 136 de 1994, art. 91-A-5).


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Ya desde la Ley 4a de 1913 se afirmaba que “la sanción, promulgación y ejecución de los acuerdos del concejo corresponde al alcalde respectivo”. (art. 146). Excepcionalmente, los acuerdos municipales podrán ser sancionado por el presidente del concejo. El alcalde sancionará los proyectos de acuerdo municipal en los siguientes eventos: Cuando el proyecto de acuerdo sea aprobado en el concejo en segundo

debate y el alcalde no le encuentre reparos de inconveniencia, de inconstitucionalidad o de ilegalidad (L. 136/94. arts. 73 y 76) Cuando el alcalde objete por inconveniencia el proyecto de acuerdo

municipal y el concejo acepte las objeciones y realice las modificaciones pertinentes señaladas por el alcalde. (L. 136/94, art. 76) Cuando el alcalde objete por inconveniencia el proyecto de acuerdo

municipal y el concejo rechace las objeciones (L. 136/94, art. 76) Cuando el alcalde formule objeciones de derecho al proyecto de acuerdo

municipal y el concejo realiza las modificaciones respectivas (L. 136/94, art. 80) Cuando el alcalde formule objeciones de derecho al proyecto de acuerdo

municipal, el concejo no las acoja y el Tribunal Administrativo encuentre infundadas o sin fundamento jurídico tales objeciones (L. 136/94, art. 80) b. Sanción por el presidente del concejo municipal Según el artículo 79 de la Ley 136 de 1994, el presidente del concejo municipal sancionará el proyecto de acuerdo y ordenará la correspondiente publicación, cuando el concejo rechace las objeciones por inconveniencia formuladas por el alcalde y éste se niegue a sancionarlo. Un antecedente interesante de esta figura para ser tenido en cuenta, está en el artículo 3° de la Ley 89 de 1936, según el cual “Cuando el alcalde se abstenga de sancionar los acuerdos municipales, transcurridos los términos señalados por la ley 4a de 1913 y la ley 72 de 1926, o una vez que el concejo haya declarado infundadas las objeciones, los sancionará el presidente del concejo”. La sanción del acuerdo por parte del presidente del concejo pretende evitar indefiniciones jurídicas a raíz de las diferencias políticas o de apreciación entre alcalde y concejo respecto a la forma de regulación de una materia


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determinada. En este evento, la ley hace prevalente la voluntad política de la corporación pública sobre la voluntad del ejecutivo municipal. La limitación que podría presentar el acuerdo municipal sería el hecho de no contar con la aceptación o complacencia del alcalde, quien es el encargado de la ejecución o puesta en práctica de la norma. En teoría la sanción por el presidente del concejo es transparente para efectos de ejecución del acuerdo, en cuanto el alcalde tiene el deber formal de cumplir las funciones de su cargo y una de ellas es precisamente la de cumplir y hacer cumplir los acuerdos del concejo (C.N., art. 3151) Se espera que en la práctica deje de ser un punto negativo par la aplicación del acuerdo y que el alcalde no busque los medios para evadir el cumplimiento real y efectivo de la norma así aprobada. 20. Publicación del acuerdo El artículo 178 e la Ley 4a de 1913 disponía: “Sancionado un acuerdo, será publicado por bando, en un día de concurso y el periódico oficial del municipio, si lo hubiere, y desde ese día principia su observancia, a menos que el mismo acuerdo disponga otra cosa”. Para la norma vigente, artículo 81 de la Ley 136 de 1994, la publicación constituye una etapa del proceso normativo y un requisito indispensable para la ejecutoriedad de los acuerdos municipales.

Artículo 81. Publicación. Sancionado un acuerdo, este será publicado en el respectivo diario o gaceta o emisora local o regional. La publicación deberá realizarse dentro de los diez días siguientes a su sanción.

Este no es un simple requisito de formalidad sino que está íntimamente relacionado con la protección de derechos fundamentales de los destinatarios: igualdad, información, debido proceso, entre otros. Es inaceptable la práctica de guardar números y fechas de gacetas y diarios para publicar con posterioridad normas que obligan y comprometan a los ciudadanos, en cuanto, por principio, está prohibida la aplicación retroactiva de las normas. La aplicación real de la norma, oponibilidad de la norma, sólo puede darse a partir del día siguiente de la publicación efectiva y no de la fecha formal que aparezca en el respectivo diario o gaceta.


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Por lo tanto, no pueden ser bien recibidas las criticables prácticas administrativas de la publicación de las normas que aparecen a la luz pública varios días, y en ocasiones semanas, después de que, supuestamente, ha entrado en vigencia la norma. En los municipios que no tengan contraloría municipal (es decir los municipios de 2a a 6a categoría), la promoción y certificación de la publicación de los acuerdos municipales le corresponde, a partir de la ley de saneamiento fiscal, al personero municipal. (L. 617 de 2000, arts. 21 y 24-9) Si la función se le asignó al personero por las deficiencias de la publicación de los acuerdos municipales, la solución no sería administrativamente la más aconsejable, porque está separando dos actividades que deben ir juntas, la publicación y la certificación, con lo cual se logra el efecto contrario: diluir responsabilidades. Esta medida de la Ley 617 es equivalente a como si hipotéticamente se le asignara al Procurador General la función de certificar el hecho material de la publicación de las leyes en el Diario Oficial. 21. Vigencia de los acuerdos municipales El artículo 116 del Decreto 1333 de 1986 señala: “Los acuerdos expedidos por los concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción”. 22. Revisión de los acuerdos por parte del Gobernador La revisión de las decisiones del concejo y del alcalde por parte del gobernador, representa el ejercicio del control de tutela que éste ejerce sobre aquellos en aplicación de la forma de Estado en Colombia como república unitaria y descentralizada. Un cambio importante en esta materia se produjo con el Acto Legislativo No. 1 de 1986, el cual le suprimió al gobernador la facultad para revocar directamente las decisiones de los alcaldes, cuando las encontrara contrarias a la Constitución y a la ley. A partir de entonces, al igual que frente a los acuerdos municipales, debe remitirlos al Tribunal Administrativo competente para que decida si están conformes o no con el marco de actuación que le determina la Constitución y la ley.


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Antecedentes importantes sobre la revisión de acuerdo por el gobernador se encuentran en el artículo de la Ley 4a de 1913, según el cual: “El alcalde pasará al gobernador copia de todos los acuerdos que sancione, y cuando crea que son inconstitucionales o ilegales, lo expresará así, explicando las razones en que se funda. “El gobernador tiene el deber de avisar al alcalde respectivo, por telégrafo, si lo hubiere en la localidad, a más tardar dentro de los diez días siguientes al en que reciba copia del acuerdo, si es o no exequible conforme a la ley”. Los artículos 117 a 121 del Decreto 1333 de 1986 contienen la legislación vigente en ese momento sobre la revisión de los acuerdos por parte del gobernador. En la actualidad, según el artículo 305 nl. 10 de la Constitución Política, corresponde al gobernador “revisar los actos de los concejos municipales y de los alcaldes y, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad, remitirlos al Tribunal competente para que decida sobre su validez”. En desarrollo del anterior principio constitucional, el artículo 82 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el artículo 91-7, señala lo siguiente acerca de la función a cargo del mandatario seccional: “Revisión por parte del Gobernador. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la sanción, el alcalde enviará copia del acuerdo al gobernador del departamento para que cumpla con la atribución del numeral diez (10) del Artículo 305 de la Constitución. La revisión no suspende los efectos de los acuerdos”. Esta norma se complementa con el deber que tiene el alcalde de “enviar al gobernador, dentro de los cinco (5) días siguientes a su sanción los acuerdos del concejo”. (L. 136 de 1994, art. 91-7). Se reitera que el acuerdo municipal está vigente y es ejecutoriable desde el día siguiente de su publicación, excepto que el propio acuerdo señale una fecha posterior para entrar a regir. La revisión por parte del gobernador no suspende la aplicación de su contenido. Además, la revisión que le compete al gobernador siempre la ejerce sobre decisiones definitivas de las autoridades del municipio. En consecuencia, el control no se ejerce sobre proyectos de acuerdo sino sobre acuerdos municipales ya aprobados y sancionados.


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23. El alcalde: ejecutor de los acuerdos municipales En la distribución de funciones y competencias entre las autoridades municipales, se le ha asignado al alcalde la labor de ser el ejecutor de los acuerdos del concejo (C.N., art. 315-1) 24. Presunción de legalidad de los acuerdos municipales Los acuerdos municipales están amparados por el principio de presunción de legalidad que caracteriza a los actos administrativos. Según este principio, las decisiones de la administración se presume conformes con el ordenamiento jurídico superior y, en consecuencia, son de obligatorio cumplimiento a partir de su promulgación. Este principio se aplica para los actos administrativos desde la propia Constitución Política de 1886, en cuyo artículo 191 se dispuso: “Las ordenanzas de las Asambleas son ejecutivas y obligatorias mientras no sean suspendidas por el Gobernador o por la autoridad judicial”. Luego, en el artículo 63 del Acto Legislativo No. 3 de 1910 se señaló que “Los acuerdos de los Concejos Municipales son obligatorios mientras no sean anulados por la autoridad judicial”, principio que fue reiterado en el artículo 180 de la Ley 4a de 1913. Mas tarde, el artículo 85 del Acto Legislativo No. 1 de 1945 prescribió que “las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. El contenido de este artículo, incluido como el artículo 192, se conservaría hasta la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991. Posteriormente, los artículos 116, 122 y 123 del Decreto 1333 de 1986 hicieron referencia a las normas vigentes en esa época:

Artículo 116. Los acuerdos expedidos por los concejos y sancionados por los alcaldes se presumen válidos y producen la plenitud de sus efectos a partir de la fecha de su publicación a menos que ellos mismos señalen fecha posterior para el efecto. La publicación deberá realizarse dentro de los quince (15) días siguientes a su sanción.


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Artículo 122. Las ordenanzas de las asambleas y los acuerdos de los concejos municipales son obligatorios mientras no sean anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (C.N., art. 192) Artículo 123. Son nulos los acuerdos expedidos en contravención a las disposiciones de la Constitución, de las leyes o de las ordenanzas. Los demás son válidos, aunque puedan ser tachados, con justicia, de inconvenientes.

Finalmente, como se indicó, el artículo 82 de la Ley 136 señala que la revisión por el gobernador no suspende los efectos de los acuerdos municipales. 25. Acción popular de nulidad de los acuerdos municipales Por regla general, los acuerdos municipales son actos administrativos de interés general, razón por la cual los ciudadanos están facultados para acudir libremente en acción pública de nulidad ante la jurisdicción contencioso administrativa, para solicitar la respectiva declaratoria de nulidad. El Acto Legislativo No. 3 de 1910 consagró la acción pública de nulidad y en su artículo 64 señaló: “Los particulares agraviados por actos de los Concejos Municipales podrán ocurrir al juez , y éste, por pronta providencia, suspenderá el acto denunciado por causa de inconstitucionalidad o ilegalidad.33 La Constitución Política de 1991 consagra la acción pública como un derecho fundamental de todo ciudadano, sin necesidad de acudir a través de abogado. En el artículo 40, numeral 6, establece: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede (...) 6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la ley. 26. Trámite especial del plan de desarrollo Para la aprobación del acuerdo que contenga el plan de desarrollo municipal, la Ley 136 de 1994 consagra una excepción al trámite general de aprobación de

33 Este precepto fue desarrollado por los artículos 181 y 182 de la Ley 4ª de 1913, pero rápidamente fueron derogados por la Ley 130 del mismo año.


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los acuerdos municipales. En su artículo 74 establece que el trámite y aprobación del plan de desarrollo municipal deberá sujetarse a lo que disponga la ley orgánica de planeación. Por su parte, la ley orgánica de planeación -Ley 152 de 1995- consagra el siguiente procedimiento para la aprobación del plan de desarrollo municipal:

CAPITULO X

Procedimiento para los planes territoriales de desarrollo Artículo 36. En materia de elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales, se aplicarán, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas en esta ley para el Plan Nacional de Desarrollo. Artículo 37. Para los efectos del procedimiento correspondiente se entiende que: a) En lugar de Departamento Nacional de Planeación actuará la secretaría, Departamento Administrativo u oficina de Planeación de la respectiva entidad territorial o la dependencia que haga sus veces. b) En lugar de CONPES, actuará el Consejo de Gobierno, o las autoridades de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. En lugar de Consejo Nacional de Planeación lo hará el respectivo Consejo Territorial de Planeación que se organice en desarrollo de lo dispuesto por la presente ley. c) En lugar de Congreso, la Asamblea, Concejo o la instancia de planeación que le sea equivalente en las otras entidades territoriales. Artículo 38. Los planes de las entidades territoriales se adoptarán con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos y el desempeño adecuado de sus funciones. La concertación de que trata el artículo 339 de la Constitución procederá cuando se trata de programas y proyectos de responsabilidad compartida entre La Nación y las entidades territoriales, o que deba ser objeto de cofinanciación. Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán como prioridad el gasto público social y en su distribución territorial se deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidad básica insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa.


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Artículo 39. Elaboración. Para efecto de la elaboración del proyecto del plan, se observarán en cuanto sean compatibles las normas previstas para el Plan Nacional, sin embargo deberá tenerse en cuenta especialmente lo siguiente. 1. El alcalde o gobernador elegido impartirá las orientaciones para la elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato. 2. Una vez elegido el alcalde o gobernador respectivo, todas las dependencias de la administración territorial y, en particular las autoridades y organismos de planeación, le prestarán a los candidatos electos y a las personas que éstos designen para el efecto, todo el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para la elaboración del plan. Los programas y proyectos de cofinanciación de las entidades territoriales tendrán como prioridad el gasto público y social y en su distribución territorial se deberá tener en cuenta el tamaño poblacional, el número de personas con necesidades básicas insatisfechas y la eficiencia fiscal y administrativa. 3. El alcalde o gobernador presentará por conducto del secretario de planeación o jefe de la oficina que haga sus veces en la respectiva entidad territorial, a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. Dicho Consejo de Gobierno consolidará el documento que contenga la totalidad de las partes del Plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesión del respectivo alcalde o gobernador conforme a la Constitución Política y las disposiciones de la presente Ley. 4. Simultáneamente a la presentación del proyecto del plan a consideración del Consejo de Gobierno o el cuerpo que haga sus veces, la respectiva administración territorial convocará a constituirse el Consejo Territorial de Planeación. 5. El proyecto del plan como documento consolidado, será presentado por el alcalde o gobernador a consideración de los Consejos Territoriales de Planeación, a más tardar dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de su posesión, para análisis y discusión del mismo y con el propósito de que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes.


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En la misma oportunidad, la máxima autoridad administrativa deberá enviar copia de esta información a la respectiva corporación de elección popular. 6. El respectivo Consejo Territorial de Planeación deberá realizar su labor antes de transcurrido un (1) mes contado desde la fecha en que haya presentado ante dicho Consejo el documento consolidado del respectivo plan. Si transcurriere dicho mes sin que el respectivo Consejo Territorial se hubiere reunido o pronunciado sobre la totalidad o parte del proyecto del plan, considerará surtido el requisito en esa fecha. Tanto los Consejos Territoriales de Planeación, como los concejos y asambleas, verificarán la correspondencia de los planes con los programas de gobierno que hayan sido registrados al momento de la inscripción como candidato por el Alcalde o Gobernador electo. Parágrafo.- Las disposiciones de este artículo se aplicarán respecto de la máxima autoridad administrativa y la corporación de elección popular de las demás entidades territoriales. Artículo 40. Aprobación. Los planes serán sometidos a la consideración de la Asamblea o Concejo dentro de los primeros cuatro (4) meses del respectivo período del Gobernador o Alcalde para su aprobación. La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los planes dentro del mes siguiente a su presentación y si transcurre ese lapso sin adoptar decisión alguna, el gobernador o alcalde podrá adoptarlos mediante decreto. Para éstos efectos y si a ello hubiere lugar, el respectivo gobernador o alcalde convocará a sesiones extraordinarias a la correspondiente Asamblea o Concejo. Toda modificación que pretenda introducir la respectiva Asamblea o Concejo, debe contar con la aceptación previa y por escrito de Gobernador o Alcalde, según sea el caso. Artículo 41. Planes de acción en las entidades territoriales. Con base en los planes generales departamentales o municipales aprobados por el correspondiente Consejo de Gobierno departamental, distrital o municipal. En el caso de los sectores financiados con transferencias nacionales, especialmente educación y salud, estos planes deberán ajustarse a las normas legales establecidas para dicha transferencias. Para el caso de los municipios, además de los planes de desarrollo regulados por la presente ley, contará con un plan de ordenamiento que se regirá por las disposiciones especiales sobre la materia. El Gobierno Nacional y los


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Departamentos brindarán las orientaciones y apoyo técnico para la elaboración de los planes de ordenamiento territorial. Artículo 42. Evaluación. Corresponde a los organismos departamentales de planeación efectuar la evaluación de gestión y resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión tanto del respectivo departamento, como de los municipios de su jurisdicción. Artículo 43. Informe del gobernador o alcalde. El gobernador o alcalde presentará informe anual de la ejecución de los planes a la respectiva asamblea o concejo o la autoridad administrativa que hiciere sus veces en los otros tipos de entidades territoriales que llegaren a crearse. Artículo 44. Armonización con los presupuestos. En los presupuestos anuales se debe reflejar el plan plurianual de inversión. Las asambleas y concejos definirán los procedimientos a través de los cuales los planes territoriales serán armonizados con los respectivos presupuestos. Artículo 45. Articulación y ajuste de los planes. Los planes de las entidades territoriales de los respectivos niveles, entre sí y con respecto al plan nacional, tendrán en cuenta las políticas, estrategias y programas que son de interés mutuo y le dan coherencia a las acciones gubernamentales. Si durante la vigencia del plan de las entidades territoriales se establecen nuevos planes en las entidades del nivel más amplio, y el respectivo mandatario podrá presentar para la aprobación de la asamblea o el concejo, ajustes a su plan plurianual de inversiones, para hacerlo consistente con aquellos. Artículo 46. Los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución y evaluación de los planes de desarrollo de las entidades territoriales que se llegaren a organizar en desarrollo de las normas constitucionales que autorizan su creación, se aplicarán en relación con las dependencias, oficinas y organismos que sean equivalentes a los que pertenecen a la estructura de las entidades territoriales ya existentes, y a los cuales ésta ley otorga competencias en materia de planeación. 27. Otras características de los acuerdos a. Prohibición de repetir actos anulados Por razones de carácter político, jurídico, económico y administrativo, se prohíbe a los concejos decidir en el mismo sentido de las decisiones previamente anuladas por la jurisdicción contencioso administrativa.


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El artículo 124 del Decreto 1333 de 1986 señala lo siguiente: “Los acuerdos u otros actos de los concejos municipales anulados definitivamente por los Tribunales de lo Contencioso Administrativo, en el concepto de ser contrarios a la Constitución o las leyes, o lesivos de derechos civiles, no podrán ser reproducidos por aquellas corporaciones si conservan la esencia de las mismas disposiciones anuladas, a menos que una disposición legal, posterior a la sentencia, autorice expresamente a los concejos para ocuparse de tales asuntos. Parágrafo.- Los acuerdos y demás actos que se expidan en contravención de esta disposición son nulos. Los alcaldes objetarán los proyectos de acuerdo que se encuentren en este caso, y estas objeciones sólo podrán ser declaradas infundadas por la mayoría absoluta de los votos de los concejales. b. Unidad de materia La Ley 136 de 1994 exige que los proyectos de acuerdo municipal hagan referencia a una misma materia so pena de ser rechazados por el presidente del concejo. El artículo 72 señala: “Unidad de Materia. Todo proyecto de acuerdo debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. La presencia del concejo rechazará las iniciativas que no se avengan con este precepto pero sus decisiones serán apelables ante la corporación”34. Para el Consejo de Estado, “la unidad de materia tiene claro propósito de coherencia en el proceso normativo y en la seguridad jurídica, pues tal medida permite una mayor transparencia en el debate de las disposiciones que se expidan y facilitan la identificación del asunto tratado por parte de los destinatarios de las normas; por ello dicha identidad de temas es exigida, como se dijo anteriormente, no solamente para el caso de las leyes sino también para el caso de los actos administrativos dictados por los concejos municipales, como son los acuerdos”35. La unidad de materia se exige tanto para los proyectos de acuerdo como para los textos finales aprobados por el concejo, con lo cual se prohíbe a los

34 Este texto corresponde al artículo 10 de la Ley 30 de 1969, el cual, a su vez se reitera en el artículo 107 del Decreto 1333 de 1986. 35 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. Sentencia de febrero 18 de 1999. Exp. 16.351. Consejera Ponente: Dolly Pedraza de Arenas. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 331, julio de 1999, pág. 1218.


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concejales que al hacer modificaciones a los proyectos de acuerdo introduzcan temas o asuntos ajenos a la materia que desarrollan. 28. Otras decisiones del concejo municipal Según el artículo 83 de la Ley 136 de 1994, los concejos municipales, para el cumplimiento de sus funciones, toman decisiones a través de acuerdos, resoluciones y proposiciones. Este artículo dice:

Artículo 83. Otras decisiones del concejo. Las decisiones del Concejo, que no requieran acuerdo se adoptarán mediante resoluciones y proposiciones que suscribirán la mesa directiva y el secretario de la corporación.

Los acuerdos, las resoluciones y las proposiciones del concejo municipal son especies del género actos del concejo. Según el artículo 5° de la Ley 97 de 1913, “en la palabra actos, contenida en los artículos 64 del acto legislativo número 3 de 1910 y 181 de la ley 4a de 1913, quedan comprendidas las resoluciones y proposiciones de los concejos municipales. En consecuencia podrá pedirse también la nulidad de estas providencias en la misma forma que la de los acuerdos”. Los acuerdos y los otros actos de los concejos son igualmente impugnables ante la jurisdicción contenciosos administrativa. 29. Reglamentación de los acuerdos municipales o potestad reglamentaria del alcalde municipal Al alcalde municipal, como autoridad ejecutiva del municipio y como responsable de la puesta en práctica de los acuerdos aprobados por el concejo, le corresponde ejercer la potestad reglamentaria, la cual consiste en la capacidad que se le reconoce para expedir oficialmente las normas de carácter operativo e instrumental que permitan la aplicación de los acuerdos municipales . (L. 136 de 1994, art. 91-A-6) La potestad reglamentaria está limitada por el contenido y la competencia de las normas reglamentadas, las cuales no podrán ser modificadas por la autoridad que reglamenta.


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CAPITULO 7. Concejales


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1. Los concejales son servidores públicos Los concejales son servidores públicos, están al servicio del Estado y de la comunidad y ejercen sus funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el reglamento. Para la Constitución, la ley y el reglamento. Para la Constitución, “son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios”. (Art. 123) Aunque los concejales sean servidores públicos, “no tienen la calidad de empleados públicos”, la cual está reservada para quienes desempeñan un empleo público y, como es sabido, los miembros de las corporaciones públicas no son titulares de empleo o cargo público alguno. (C. P., art. 312) 2. Calidades para ser concejal La Constitución le asigna a la ley la competencia para determinar las calidades de los ciudadanos que sean elegidos popularmente como concejales (C.N. arts. 293 y 312). En desarrollo de este principio constitucional, el artículo 42 de la Ley 136 de 1994 fijó dos calidades para ser elegido concejal: ser ciudadano en ejercicio y hacer nacido en el respectivo municipio. La segunda exigencia puede ser reemplazada por una de dos condiciones: una, haber residido en el respectivo municipio o en la correspondiente área metropolitana durante los seis meses anteriores a la fecha de la inscripción o, dos, haber residido en el respectivo municipio o en la correspondiente área metropolitana durante un período mínimo de tres años consecutivos en cualquier época.36 La Ley 136 señaló calidades especiales para ser elegido concejal en San Andrés, Providencia y Santa Catalina. En este caso “se requiere además de las determinadas por la ley, ser residente del departamento conforme a las normas de control de densidad poblacional y tener residencia en la respectiva circunscripción por más de diez (10) años, cumplidos con anterioridad a la fecha de elección”. (art. 42) 36 Sobre las nociones de residencia y de residencia electoral ver el artículo 183 de la Ley 136 de 1994 y el artículo 4º de la Ley 163 de 1994, además de la sentencia C-130 de 1994 de la Corte Constitucional.


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Para dar aplicación al principio consagrado en el artículo 316 de la Constitución37, la Ley 136 definió el concepto de residencia. “Entiéndase por residencia para los efectos establecidos en el artículo 316 de la Constitución Política, el lugar donde una persona habita o de manera regular está de asiento, ejerce su profesión u oficio o posee alguno de sus negocios o empleo” (art. 183) (Ver sentencia C-307 de 1995 de la Corte Constitucional) Antes de la vigencia de la Ley 136 se exigía únicamente la calidad de ciudadano en ejercicio para ser concejal. La Ley 136, siguiendo el ejemplo de las calidades señaladas para ser alcalde en la Ley 78 de 1986, modificada por la Ley 49 de 1987, agregó la condición de nacimiento o de residencia, con la ilusión de garantizar, en algún grado, cierto sentido de pertenencia de los concejales con el municipio en el cual sean elegidos. 3. Inhabilidades para ser concejal La inhabilidad es la “falta de aptitud jurídica para ser elegido, desempeñar empleos públicos o celebrar contratos. Las causales de inhabilidad deben estar señaladas en la Constitución y en las leyes, son taxativas y no admiten aplicación analógica”38. Los artículos 293 y 312 de la Constitución le asignan a la ley la facultad para determinar el régimen de inhabilidades de los concejales. Estos principios constitucionales fueron desarrollados inicialmente por el artículo 43 de la Ley 136 de 1994 y luego por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000. Las inhabilidades de los concejales según la Ley 136, eran las siguientes:

Artículo 43. Inhabilidades39: No podrá ser concejal: 1. Quién haya sido condenado, a la fecha de la inscripción por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos, salvo que estos últimos hayan afectado el patrimonio del Estado.

37 El artículo 316 de la Constitución Política establece que en las votaciones que se realicen para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter, sólo podrán participar los ciudadanos residentes en el respectivo municipio. 38 MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Diccionario de la Constitución Política. Legis, Bogotá, 1997, pág. 173. 39 El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 fue declarado exequible en la sentencia C-381 de 1995 de la Corte Constitucional, por considerar que no requería trámite de ley estatutaria.


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2. Quién como empleado público, hubiere ejercido, jurisdicción o autoridad civil, administrativa o militar, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción40. 3. Quién dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de Educación Superior41. 4. Quién haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o de terceros, dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de la inscripción42. 5. Quién dentro de los cinco (5) años anteriores y por autoridad competente haya sido excluido del ejercicio de una profesión o sancionado más de dos veces por faltas a la ética profesional y a los deberes de un cargo público. 6. Quién tenga vínculos por matrimonio o unión permanente, o de parentesco hasta en segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o primero civil, con funcionarios que ejerzan jurisdicción, autoridad administrativa, política o militar. 7. Quién esté vinculado entre sí por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del tercer grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos, o de miembro de corporaciones públicas que deba realizarse en la misma fecha. 8. Haya perdido la investidura de congresista, diputado o concejal, como consecuencia de una falta de orden administrativo o penal. 9. El servidor público que haya sido condenado en cualquier tiempo por delitos contra el patrimonio del Estado.

40 El vocablo “inscripción” de los numerales 2 y 3 fue sustituido por el de “elección” por el artículo 11 de la Ley 177 de 1994. 41 La expresión “de Educación Superior” del numeral 3º del artículo 43 de la Ley 136 fue declarado inexequible por la sentencia C-231 de 1995, ratificado en las sentencias C-381 y C-460 de 1995. 42 Esta inhabilidad tiene antecedente en el artículo 7º de la Ley 89 de 1936, según el cual “Desde la sanción de la presenten ley, ningún contratista de obras públicas municipales, ni sus apoderados, podrán ejercer el cargo de concejeros municipales mientras conserven el carácter de contratistas o apoderados. Dichas personas y los administradores de servicios públicos municipales, no podrán ser elegidos concejeros municipales”.


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Parágrafo.- Las inhabilidades previstas en los numerales 4, 6 y 7 se refieren a situaciones que tengan lugar en la circunscripción del municipio en la cual se efectúe la respectiva elección.

El artículo anterior fue modificado por el artículo 40 de la ley 617 de 2000, el cual se constituye en la norma principal, más no exclusiva, en materia de inhabilidades para los concejales. La nueva norma señala:

Artículo 40. De las inhabilidades de los Concejales. El artículo 43 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 43. Inhabilidades: No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quién haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de funciones públicas. 2. Quién dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección hay ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 3. Quién dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien dentro del año anterior haya sido representante legal de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. 4. Quién tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco en segundo grado de consaguinidad, primero de


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afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio o distrito; o quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el régimen subsidiado en el respectivo municipio o distrito. Así mismo, quien esté vinculado entre si por matrimonio o unión permanente o parentesco dentro del segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o único civil, y se inscriba por el mismo partido o movimiento político para elección de cargos o de corporaciones públicas que deban realizarse en el mismo municipio o distrito en la misma fecha.

De otro lado, el artículo 161 de la Ley 136 contiene una inhabilidad especial para el aspirante al concejo que haya sido contralor municipal. Allí se señala que “Quien haya ejercido en propiedad el cargo de contralor distrital o municipal, no podrá desempeñar empleo oficial alguno del correspondiente distrito o municipio, salvo el ejercicio de la docencia, ni aspirar a cargos de elección popular sino un año después de haber cesado en sus funciones”. Esta norma constituye, simultáneamente, incompatibilidad para el contralor e inhabilidad para el concejal y es una excepción al principio establecido en el numeral 2 del artículo 43 de la ley 136. Finalmente, debe tenerse en cuenta que la inhabilidad electoral de un candidato no se extiende a los demás integrantes de la lista. Para el Consejo de Estado, “ocurre que la Constitución Nacional, ni antes ni después de 1991, como tampoco la ley, le han señalado a las inhabilidades efectos jurídicos distintos a los que corresponden en relación con la persona en la cual recaen. De modo que las inhabilidades y aún la falta de calidades o requisitos de uno de los candidatos a corporaciones públicas no se extienden a los demás integrantes de la respectiva lista. Quien puede resultar afectado en su elección como miembro de corporación pública por causa de inhabilidades o por causa de la carencia de requisitos, es el candidato elegido”43. Además de lo anterior, es importante tener en cuenta que las inhabilidades para ser concejal no estaban señaladas únicamente en la Ley 136 de 1994, ni están ahora señaladas solamente en la Ley 617 de 2000, pues existen otras normas 43 Consejo de Estado. Sección Quinta. Sentencia de noviembre 24 de 1999. Expediente 1891 y acumulados. Consejero Ponente: Darío Quiñones Pinilla. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 338, febrero de 2000, pág. 256.


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que contienen normas sobre la materia. Es el caso, por ejemplo, del artículo 38 del Código Disciplinario Único que consagra algunas inhabilidades aplicables a los concejales. 4. Incompatibilidades de los concejales La incompatibilidad es “la prohibición constitucional o legal para que un servidor público pueda, mientras ocupa un cargo o ejerce su investidura, desempeñar otro empleo, recibir otra asignación del tesoro, celebrar ciertos contratos u ocuparse en determinadas gestiones o actividades”44. Para el Consejo de Estado, “las incompatibilidades (...) se tienen en razón del cargo que se desempeña, esto es, con motivo y por causa de una condición diferente a la de cualquier persona y a partir de las especiales responsabilidades que se asumen. Por consiguiente, las incompatibilidades son aquellas gestiones o actividades que no pueden ejercerse de manera simultánea con el desempeño del cargo; significan imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Mediante ellas se pretende el equilibrio armónico entre el interés común -que quienes tienen a su cargo la administración de los intereses generales se dediquen íntegramente a la gestión que han asumido y, además, no puedan valerse de las posiciones que ocupan para derivar ventajas o beneficios particulares- y el sano ejercicio de los derechos fundamentales del individuo”45. En la Ley 4a de 1913 (artículo 307-8) se encuentra un antecedente importante del régimen de incompatibilidades de los servidores públicos, el cual era aplicable también a los concejales. En esa época, los concejales podían desempeñar cualquier empleo público, incluso en el mismo municipio donde habían sido elegidos, con la única excepción de no tratarse de empleos cuya provisión correspondiera al propio concejo municipal. En la actualidad se está en el otro extremo de la circunstancia descrita en 1913 y se prohíbe a los concejales desempeñar cualquier empleo público, en todos los niveles y sectores de la organización del Estado colombiano. La ley 4a tenía una norma interesante y flexible, probablemente vigente, que le permitía al servidor público escoger libremente con cuál cargo u ocupación se quedaba, cuando fuere incompatible su desempeño simultáneo. Decía el artículo 308: “Cuando un individuo fuere llamado a ejercer a la vez dos o más destinos incompatibles, preferirá el que fuere a su voluntad”. 44 MADRID-MALO GARIZABAL, Mario. Op. Cit. Pág. 168. 45 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 989. Concepto de mayo 22 de 1997. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 307, julio de 1997, pág. 919.


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El actual régimen de incompatibilidades para los concejales está establecido en la Constitución Política y en la ley. (C.N., art. 312) No es admisible la determinación de este tipo de prohibiciones en normas reglamentarias, en cuanto se trata de la afectación de derechos individuales y de garantías sociales. Las incompatibilidades y prohibiciones señaladas en la Constitución son: 1. Los concejales no podrán nombrar ni elegir como empleados a personas con las cuales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil, o quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. (C.N., art. 126). 2. Los concejales no podrán celebrar, por sí o por interpuesta persona, o en representación de otro, contrato alguno, con entidades públicas o con personas privadas que manejen o administren recursos públicos, salvo las excepciones legales. (C. P., art. 127). 3. Los concejales no podrán aceptar cargos, honores o recompensas de gobiernos extranjeros u organismos internacionales, ni celebrar contratos con ellos, sin previa autorización del Gobierno. (C. P., art. 129) 4. Los concejales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura. (C.N., art. 291) 5. Los concejales y sus parientes dentro del grado que señale la ley no podrán formar parte de las juntas directivas de las entidades descentralizadas del respectivo distrito o municipio (C. P., art 292). En desarrollo de los artículos 293 y 312 de la Constitución, la Ley 136 de 1994 estableció, en su artículo 45, el régimen de incompatibilidades de los concejales. Según este artículo “los concejales no podrán:

1. Aceptar o desempeñar cargo alguno en la administración pública ni vincularse como trabajador oficial, so pena de perder la investidura. Tampoco podrán contratar con el respectivo municipio o distrito y sus entidades descentralizadas. (nl. 1, modificado por A.L. 3 de 1993, art. 3°)


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2. Ser apoderado ante las entidades públicas del respectivo municipio o ante las personas que administren tributos procedentes del mismo, o celebrar con ellas, por si o por interpuesta persona, contrato alguno, con las excepciones que más adelante se establecen. 3. Ser miembros de juntas o consejos directivos de los sectores central o descentralizado del respectivo municipio, o de instituciones que administren tributos procedentes del mismo. 4. Celebrar contratos o realizar gestiones con personas naturales o jurídicas de derecho privado que administren, manejen o inviertan fondos públicos procedentes del respectivo municipio o sean contratistas del mismo o reciban donaciones de éste. 5. “Ser representantes legales, miembros de juntas o consejos directivos, auditores o revisores fiscales, empleados contratistas de empresas que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo municipio”46. Parágrafo 1. - Se exceptúa del régimen de incompatibilidades el ejercicio de la cátedra universitaria (La expresión “universitaria” fue declarada inexequible en la Sentencia C-231 de 1995). Parágrafo 2.- El funcionario público municipal que nombre a un concejal para un empleo o cargo público o celebre con él un contrato o acepte que actúe como gestor en nombre propio o de terceros, en contravención a lo dispuesto en el presente artículo, incurrirá en causal de mala conducta.

El artículo 130 de la Ley 136 contiene una prohibición para los concejales: “Los miembros de las corporaciones de elección popular, los servidores públicos y los miembros de las juntas y consejos directivos de las entidades municipales no podrán formar parte de las juntas administradoras locales”. Esta conducta constituye incompatibilidad para el concejal e inhabilidad para los miembros de las juntas administradoras locales (L. 136 de 1994, art. 124-3) Ver al respecto la Sentencia C-231 de 1995 de la Corte Constitucional.

46 La redacción del numeral 5º corresponde a la modificación introducida por el artículo 41 de la Ley 617 de 2000.


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El artículo 39 del Código Disciplinario Único –Ley 734- contiene otras incompatibilidades aplicables igualmente a los concejales. Dispone este artículo lo siguiente:

Artículo 39. Otras incompatibilidades. Además, constituyen incompatibilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes:

1. Para los gobernadores, diputados, alcaldes, concejales y miembros de las juntas administradoras locales, en el nivel territorial donde hayan ejercido jurisdicción, desde el momento de su elección y hasta cuando esté legalmente terminado el período:

a) Intervenir en nombre propio o ajeno en asuntos, actuaciones administrativas o actuación contractual en los cuales tenga interés el departamento, distrito o municipio correspondiente, o sus organismos;

b) Actuar como apoderados o gestores ante entidades o autoridades disciplinarias, fiscales, administrativas o jurisdiccionales.

2. Para todo servidor público, adquirir o intervenir directa o indirectamente, en remate o venta de bienes que se efectúen en la entidad donde labore o en cualquier otra sobre la cual se ejerza control jerárquico o de tutela o funciones de inspección, control y vigilancia. Esta prohibición se extiende aun encontrándose en uso de licencia.

Finalmente, se señala que el régimen de inhabilidades e incompatibilidades se establece para los concejales y no para el concejo, como corporación pública. La Corte Constitucional, en la Sentencia C-564 de 1997 dijo:

Con las inhabilidades se persigue que quienes aspiran a acceder a la función pública, para realizar actividades vinculadas a los intereses públicos o sociales de la comunidad, posean ciertas cualidades o condiciones que aseguren la gestión de dichos intereses con arreglo a los criterios de igualdad, eficiencia, moralidad e imparcialidad que informan el buen servicio y antepongan los interese personales a los generales de la comunidad. Igualmente, como garantía del recto ejercicio de la función pública se prevén incompatibilidades para los servidores públicos, que buscan, por razones de eficiencia y moralidad


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administrativa que no se acumulen funciones, actividades, facultades o cargos.

5. Inelegibilidad simultánea Según el artículo 179-8° de la Constitución, nadie podrá ser elegido para más de una corporación o cargo público, ni para una corporación y un cargo, si los respectivos períodos coinciden en el tiempo, así sea parcialmente. Con esta prohibición constitucional se establece un límite conveniente a la práctica política anterior según la cual las listas para concejos eran encabezadas por un personaje de talla nacional, el cual podría resultar elegido en el 30% o más de los municipios del país, muchos de los cuales seguramente no había tenido la oportunidad de visitar al menos una vez en su vida. A partir de 1991 los concejales sólo podrán ser elegidos para una sola corporación o cargo público. El artículo 44 de la Ley 136 de 1994, además de repetir lo ya establecido en el artículo 179-8° de la Constitución, agrega que “los concejales en ejercicio que aspiren a ser congresistas deben renunciar a su investidura antes de la fecha de la inscripción de su candidatura”. 6. Duración de las incompatibilidades Las incompatibilidades tienen un término señalado expresamente en la ley. Para determinarlo, la ley hace uso de varios criterios como son la naturaleza de la función, el momento de la desvinculación del servidor público y el carácter de la falta, si ésta es absoluta o temporal. En tal sentido, el artículo 47 de la Ley 136 de 1994 fijó inicialmente el término de las incompatibilidades de los concejales. Luego, este artículo 47 de la Ley 617 de 2000. La nueva norma señala lo siguiente:

Artículo 43. Duración de las incompatibilidades. El artículo 47 de la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 47. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales municipales y distritales, tendrán vigencia hasta la terminación del período constitucional


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respectivo. En caso de renuncia se mantendrán durante los seis (6) meses siguientes a su aceptación, si el lapso que faltare para el vencimiento del período fuere superior. Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.

La norma derogada establecía:

Artículo 47. Duración de las incompatibilidades. Las incompatibilidades de los concejales tendrán vigencia desde el momento de su elección y hasta seis meses posteriores al vencimiento del período respectivo. En caso de renuncia, dichas incompatibilidades se mantendrán durante los seis meses siguientes a su aceptación, salvo para ser nombrado en el cargo de alcalde municipal por decreto cuando las circunstancias lo exigieren. Quien fuere llamado a ocupar el cargo de concejal, quedará sometido al mismo régimen de incompatibilidades a partir de su posesión.

Debe tenerse en cuenta que “las incompatibilidades consignadas en la ley para concejales y alcaldes tienen aplicación en los diversos niveles de la administración pública, a menos que ella misma las concrete en relación con determinado o determinados niveles de organización del Estado. “Sin embargo, cuando por disposición de la misma ley dichas incompatibilidades se prolongan con posterioridad al vencimiento del período, caso en el cual se convierten en prohibiciones, regirán únicamente en el ámbito territorial del municipio o distrito correspondiente”47. Finalmente, la prolongación de las incompatibilidades en el tiempo no está prohibida por la Constitución Política y se pueden extender más allá del lapso del ejercicio del cargo. (Corte Constitucional, Sentencia C-617-97) 7. Excepciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades

47 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Radicación 989. Concepto de mayo 22 de 1997. En Jurisprudencia y Doctrina No. 307, julio de 1997, pag. 922.


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Además del ejercicio de la cátedra48, el artículo 46 de la Ley 136 de 1994 establece las siguientes excepciones al régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los concejales:

Artículo 46. Excepciones: Lo dispuesto en los artículos anteriores no obsta para que los concejales puedan ya directamente o por medio de apoderado, actuar en los siguientes asuntos: a) En las diligencias o actuaciones administrativas y jurisdiccionales en las cuales conforme a la ley, ellos mismos, su cónyuge, sus padres o sus hijos, tengan interés. b) Formular reclamos por el cobro de impuestos, contribuciones, tasas y de multas que graven a las mismas personas. c) Usar los bienes y servicios que las entidades oficiales de cualquier clase, las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social ofrezcan al público, bajo condiciones comunes a todos lo que lo soliciten.49 d) Ser apoderados o defensores en los procesos que ventilen ante la Rama Jurisdiccional del Poder Público. Sin embargo, los concejales durante su período Constitucional no podrán ser apoderados ni peritos en los procesos de toda clase que tengan por objeto gestionar intereses fiscales o económicos del respectivo municipio, los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales del orden municipal y las sociedades de economía mixta en las cuales las mismas entidades tengan más del cincuenta por ciento (50%) del capital.

8. Inhabilidades e incompatibilidades de los reemplazos de los concejales El régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los concejales también se aplica a quienes han de reemplazarlos. Según el Parágrafo 1° del artículo 2° del Acto Legislativo No. 3 de 1993, “las inhabilidades e incompatibilidades previstas en la Constitución Nacional y las leyes, se extenderán en igual forma 48 El artículo 47 de la Ley 617 de 2000 consagra la cátedra como una excepción al régimen de incompatibilidades. Dispone este artículo lo siguiente: “Excepción al régimen de incompatibilidades. Se exceptúa del régimen de incompatibilidades establecidas en el presente capítulo el ejercicio de la cátedra”. 49 El literal c) del artículo 46 de la Ley 136 de 1994 fue adicionado por el artículo 42 de la Ley 617 de 2000 en la siguiente expresión, la cual ya fue integrada en el texto arriba trascrito: “las prestadoras de servicios públicos domiciliarios y de seguridad social”.


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a quienes asuman las funciones de las faltas temporales durante el tiempo de su asistencia”. 9. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales Según el artículo 292 de la Constitución Política, “ no podrán ser designados funcionarios de la correspondiente entidad territorial los cónyuges o compañeros permanentes de los diputados y concejales, ni sus parientes en el segundo grado de consaguinidad, primero de afinidad o único civil”. Inicialmente, el artículo 48 de la Ley 136 de 1994 consagraba una serie de prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales. Luego, el artículo 48 fue derogado, aunque no en forma explícita, por el artículo 49 de la Ley 617 de 2000. La nueva norma señala:

Artículo 49. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales; concejales municipales y distritales: y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales. Los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales no podrán nombrar, ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de sector central o descentralizado del correspondiente departamento distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de las entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio. Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo departamento, distrito o municipio, o de sus entidades descentralizadas.


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Los cónyuges o compañeros permanentes de los gobernadores, diputados, alcaldes municipales y distritales y concejales municipales y distritales, y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de juntas o consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente departamento, distrito o municipio ni miembro de juntas directivas, representantes legales, revisores fiscales, auditores o administradores de entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios o de seguridad social en el respectivo departamento o municipio; ni contratistas de ninguna de las entidades mencionadas en este inciso directa o indirectamente. Parágrafo 1.- Se exceptúan de lo previsto en este artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa. Parágrafo 2.- Las prohibiciones para el nombramiento, elección o designación de servidores públicos y trabajadores previstas en este artículo también se aplacarán en relación con la vinculación de personal a través de contratos de prestación de servicios.

La norma derogada de la Ley 136 decía: Artículo 48. Prohibiciones relativas a cónyuges, compañeros permanentes y parientes de los concejales. Los concejos no podrán nombrar, elegir o designar como servidores públicos a personas con las cuales los concejales tengan parentesco hasta el cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad, primero civil o quien estén ligados por matrimonio o unión permanente. Tampoco podrán designar a personas vinculadas por los mismos lazos con servidores públicos competentes para intervenir en su designación.. Los cónyuges o compañeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil, no podrán ser designados funcionarios del respectivo municipio. Los cónyuges o compañeros permanentes de los concejales y sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, no podrán ser miembros de juntas o


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consejos directivos de entidades de los sectores central o descentralizado del correspondiente municipio. Parágrafo 1.- Es nulo todo nombramiento o designación que se haga en contravención a lo dispuesto en el presente artículo. Parágrafo 2.- Se exceptúan de lo previsto en este Artículo, los nombramientos que se hagan en aplicación de las normas vigentes sobre carrera administrativa.

Para el Consejo de Estado, “la existencia de vínculos de parentesco hace suponer una propensión al favorecimiento del pariente y desde luego esto no consulta la necesaria e ineludible claridad que debe presidir todo el proceso de selección del contratista, que por ningún motivo pueda dar lugar a sombra de mácula alguna en la escogencia que quien se encuentra emplazado en las mejores condiciones para ser preferido dentro de una actuación que consulte los criterios de selección objetiva. En una sola palabra, se pretende garantizar que dentro de los oferentes que participan en el proceso licitatorio no se presenten motivos de duda que inviten a pensar en el favorecimiento de aquellas personas que precisamente por la vinculación familiar con personas o autoridades de los entes contratantes, naturalmente en condiciones de desigualdad no convenientes para la buena marcha del desarrollo contractual adelantado por las entidades estatales. (...) “En materia de inhabilidades para los concejales (...) el artículo 19 de la Ley 53 de 1990, disposición está que en su inciso segundo dispone:

El cónyuge, compañero o compañera permanente, y los parientes dentro del cuarto grado de consaguinidad, segundo de afinidad o primero civil del alcalde, de los concejales principales o suplentes, del contralor, del personero, del secretario del concejo, de los auditores o revisores, no podrán ser nombrados o elegidos para cargo alguno en ninguna dependencia del respectivo municipio, ni contratar con el mismo, dentro del período para el cual fueron elegidos. No se dará posesión a quien fuere nombrado o elegido violando este artículo previa comprobación. (...)

“La ley 136 no derogó de manera expresa el artículo 19 de la Ley 53 de 1990 y no existe tampoco incompatibilidad entre ambas disposiciones, antes por el contrario, atendida la integración normativa ordenada por la Ley 80 de 1993, debe entenderse en sana lógica que la prohibición para los parientes de los concejales en lo que a contratación respecta con el municipio o con cualquiera de sus dependencias, mantiene vigencia y por este aspecto resulta una norma


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complementaria del tema relativo a las inhabilidades en materia de contratación”50. 10. Otras prohibiciones a los concejales El artículo 110 de la Constitución Política señala que “se prohíbe a quienes desempeñen funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de investidura”. El artículo 24 de la Ley 136 de 1994 exige que “toda reunión de miembros del concejo que con el propósito de ejercer funciones propias de la corporación, se efectúe fuera de las condiciones legales o reglamentarias, carecen de validez y los actos que realicen no podrá dársele efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones serán sancionados conforme a las leyes. Así mismo, el artículo 50 de la Ley 617 de 2000 establece la prohibición para el manejo de cupos presupuestales: “Prohíbese a los diputados, concejales y miembros de juntas administradoras locales municipales y distritales, intervenir en beneficio propio o de su partido o grupo político, en la asignación de cupos presupuestales o en el manejo, dirección o utilización de recursos del presupuesto, sin perjuicio de la iniciativa en materias de gasto que se ejercerá únicamente con ocasión del debate al respectivo plan de desarrollo y del debate de la ordenanza o acuerdo anual de presupuesto, en la forma que establecen las Leyes Orgánicas del Plan y del Presupuesto”. 11. Conflicto de interés Con el propósito de garantizar la transparencia y moralidad en la función pública, el artículo 70 de la Ley 136 de 1994 consagra la figura del conflicto de intereses. Según este artículo, “Cuando para los concejales exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consaguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas. 50 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia de agosto 28 de 1997. Expediente 10.760. Consejero Ponente: Daniel Suárez Hernández. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 313, enero de 1998, pags. 68-69.


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“Los concejos llevaran un registro de intereses privados en el cual los concejales consignarán la información relacionada con su actividad económica privada. Dicho registro será de público conocimiento. Cualquier ciudadano que tenga conocimiento de una causal de impedimento de algún concejal, que no se hay comunicado a la respectiva corporación, podrá recusarlo ante ella”.

Por su parte, el artículo 40 del Código Disciplinario Único dispone lo siguiente en relación con esta figura jurídica: “Artículo 40. Conflicto de intereses. Todo servidor público deberá declararse impedido para actuar en un asunto cuando tenga interés particular y directo en su regulación, gestión, control o decisión, o lo tuviere su cónyuge, compañero o compañera permanente, o algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, o su socio o socios de hecho o de derecho. Cuando el interés general, propio de la función pública, entre en conflicto con un interés particular y directo del servidor público deberá declararse impedido”.

12. Derechos de los concejales El artículo 65 de la Ley 136 de 1994 reconoce ciertos derechos a los concejales. De un lado, a partir del 1° de enero de 1994 se tiene derecho al reconocimiento de honorarios; además, al seguro de vida, a la atención médico asistencial personal y al reconocimiento de gastos de transporte. El reconocimiento de honorarios tiene su fundamento en el artículo 312 de la Constitución Política, según el cual “la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”. La ley 136 de 1994, en los artículos 65, 66, 67, 68 y 69 desarrolló inicialmente este mandato constitucional, pero luego, el artículo 66 fue modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000. Artículo 65. Reconocimiento de Derechos. Los miembros de los concejos de la entidades territoriales tienen derecho a reconocimiento de honorarios por la asistencia comprobada a las sesiones plenarias. Así mismo, tienen derecho, durante el período para el cual fueron elegidos, a un seguro de vida y a la atención médico asistencial personal, vigente en la respectiva localidad para los servidores públicos municipales.


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Las resoluciones que para efecto de reconocimiento de honorarios expidan las mesas directivas de los concejos, serán publicadas en los medios oficiales de información existentes en el respectivo municipio o distrito. Cualquier ciudadano o persona podrá impugnarlas, y la autoridad competente, según el caso, dar curso a la investigación o proceso correspondiente. Parágrafo.- Los honorarios de que trata este artículo se causarán a partir del 1° de Enero de 1994. Artículo 66. Modificado por el artículo 20 de la Ley 617 de 2000 Artículo 20. Honorarios de los concejales municipales y distritales. El artículo 66 de la Ley 136 de 1994, quedará así. Artículo 66. Causación de honorarios.51 Los honorarios por cada sesión a que asistan los concejales serán como máximo el equivalente al ciento por ciento (100%) del salario diario que corresponde al respectivo alcalde. En los municipios de categoría especial, primera y segunda se podrán pagar anualmente hasta ciento cincuenta (150) sesiones ordinarias y hasta treinta (30) extraordinarias al año. No se podrán pagar honorarios por prórrogas a los periodos ordinarios. En los municipios de categoría tercera a sexta se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) extraordinarias al año. No se pondrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas. A partir del año 2007, en los municipios de categoría tercera se podrán pagar anualmente hasta setenta (70) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categoría cuarta se podrán pagar anualmente hasta sesenta (60) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. En los municipios de categorías quinta y sexta se podrán pagar anualmente hasta cuarenta y ocho (48) sesiones ordinarias y hasta doce (12) sesiones extraordinarias al año. No se pondrán pagar honorarios por otras sesiones extraordinarias o por las prórrogas. Cuando el monto máximo de ingresos corrientes de libre destinación que el distrito o municipio puede gastar en el concejo, sea inferior al monto que de acuerdo con el presente artículo y la categoría del respectivo municipio se 51 Según lo dispone el artículo 91-A-7 de la Ley 136 de 1994, corresponde al alcalde municipal enviar al gobernador los actos mediante los cuales se reconozcan y decreten honorarios a los concejales.


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requeriría para pagar los honorarios de los concejales, éstos deberán reducirse proporcionalmente para cada uno de los concejales, hasta que el monto a pagar por ese concepto sume como máximo el límite autorizado en el artículo décimo de la presente ley. Parágrafo.- Los honorarios son incompatibles con cualquier asignación proveniente del tesoro público del respectivo municipio, excepto con aquellas originadas en pensiones o sustituciones pensionales y las demás excepciones previstas en la Ley 4a de 1992”. Artículo 67. Reconocimiento de transporte. Reconócese el valor de transporte, durante las sesiones plenarias, a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, sede principal del funcionamiento de las corporaciones municipales. Artículo 68. Seguros de vida y de salud. Los concejales tendrán derecho durante el período para el cual han sido elegidos, a un seguro de vida equivalente a veinte veces del salario mensual vigente para el alcalde, así como a la atención médico-asistencial a que tiene derecho el respectivo alcalde. Para estos efectos, los concejos autorizarán al alcalde para que se contrate con cualquier compañía de seguros legalmente autorizada, el seguro previsto en este artículo. Solo los concejales titulares, que concurran ordinariamente a las sesiones de la corporación, tienen derecho al reconocimiento de un seguro de vida y asistencia médica, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio o distrito. La ausencia en cada período mensual de sesiones a por lo menos la tercera parte de ellas, excluirá de los derechos de honorarios y seguro de vida y asistencia médica por el resto del período constitucional. Parágrafo.- El pago de las primas por los seguros estará a cargo del respectivo municipio. Artículo 69. Seguros de vida y de salud en caso de reemplazo por vacancia. En caso de faltas absolutas, quienes sean llamados a ocupar el cargo de concejal tendrán derecho a los beneficios a que se refiere el artículo anterior, desde el momento de su posesión y hasta que concluya el período correspondiente a la vacante, según el caso.


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En caso de falta absoluta quien sea llamado a ocupar el cargo de concejal tendrá estos mismos derechos desde el momento de su posesión. Sobre el reconocimiento de honorarios a los concejales, el Consejo de Estado conceptuó en 1994: 1. La Ley 136 de 1994 contempla los honorarios para los concejales como un incentivo por su labor, sin que constituyan remuneración de carácter laboral, y señala límites para su reconocimiento. Sin embargo, para que los concejales tengan derecho al pago completo de los honorarios que se les reconozcan es necesario que asistan a las sesiones plenarias para las cuales sean convocados; en caso contrario deberá reconocérseles una suma proporcional a las sesiones plenarias a que efectivamente asistieron en cada mes, sin perjuicio de la correspondiente sanción disciplinaria a que haya lugar. 2. El derecho al pago de honorarios corresponde a la asistencia de los concejales a las sesiones plenarias de los periodos ordinarios o extraordinarios. 3. Si los concejales asisten a tiempo a una convocatoria para una sesión plenaria del concejo, realizada de conformidad con el reglamento interno, pero ella no se lleva a cabo por razones ajenas a su voluntad, de este hecho debe dejarse la correspondiente constancia por el secretario del concejo según el mismo reglamento (art. 31 ibídem). En este caso, la asistencia debidamente comprobada se computará para el pago de los honorarios. 4. El artículo 23, parágrafo 1° de la Ley 136 de 1994 dispone claramente que cada período ordinario “podrá ser prorrogado por diez días calendario más, a voluntad del respectivo concejo”; de manera que la prórroga de las sesiones de los concejos municipales está autorizada por la ley hasta por diez días. 5. El artículo 65. inciso final, de la Ley 136 de 1994 autoriza a las mesas directivas de los concejos para reconocer los honorarios a los concejales, siempre que sean ordenados previamente por acuerdos y estén incluidos en los correspondientes presupuestos de gastos. Los pertinentes actos administrativos, una vez en firme, son obligatorios, sin más requisitos y no requieren, por lo mismo, autorización del alcalde. Según principios generales, contra los actos administrativos particulares, que pongan término a un proceso o actuación administrativa, proceden los recursos de la vía gubernativa, prescritos por los artículos 50 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, salvo excepción legal. En este orden de ideas, contra las resoluciones relativas al reconocimiento de honorarios a los


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concejales, expedidas por las mesas directivas de los concejos, sólo procede el recurso de reposición -porque no tiene superior jerárquico-, que los interesados pueden o no interponer. Previa decisión del recurso de reposición o directamente pueden impugnar esos actos ante la jurisdicción de lo contenciosos administrativo, conforme a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo. Además, cualquier persona, mediante acción pública o popular de nulidad, puede controvertir estos actos, en interés público general, ante la misma jurisdicción.52 Sin embargo, no todos los concejales tienen derecho a remuneración por sus sesiones. Con base en el artículo 312 de la Constitución, según el cual “la ley podrá determinar los casos en que tengan derecho a honorarios por su asistencia a sesiones”, el artículo 16 de la Ley 617 de 2000 contiene una norma que prohíbe el reconocimiento de remuneración a sesiones para los concejales tanto de los municipios creados por razones de seguridad nacional como de los corregimientos creados en zona de frontera por el Gobierno Nacional antes de 1991 y convertidos por la asamblea departamental en municipios, siempre que en ambos eventos la creación se haga sin el lleno de los requisitos establecidos en el artículo 8° de la Ley 136 de 1994. 13. Los concejales no tienen derecho a viáticos Los concejales no tienen derecho a viáticos cuando se desplacen fuera del territorio de su municipio para atender actividades de capacitación o gestiones para su comunidad, según lo conceptúo el Consejo de Estado en la consulta 908 de 11 de octubre de 1996 y reiterada en su concepto del 26 de mayo de 1997. En la segunda consulta señaló el alto tribunal:

Los derechos económicos no laborales (...) previstos en la Ley 136 de 1994 a favor de los concejales, son exclusivamente: honorarios por asistencia comprobada a las sesiones plenarias y durante el período para el que fueron elegidos; seguro de vida y atención médico asistencial personal, en los mismos términos autorizados para los servidores públicos del respectivo municipio; y a los concejales que residan en zonas rurales y deban desplazarse hasta la cabecera municipal, se les reconocerá durante las sesione plenarias el valor del transporte.

52 Consejo de estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de agosto 24 de 1994. Radicación 631.


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No existe norma en la ley que otorgue viáticos, con sus componentes de manutención, alojamiento, transporte y gastos de representación, a los concejales que eventualmente se desplacen fuera de su sede para asistir a cursos de capacitación o realizar gestiones para su comunidad.53

En el año siguiente, el Consejo de Estado reiteró la improcedencia de establecer y reconocer viáticos a los concejales. En esta ocasión señaló que “dado el carácter taxativo de la remuneración y beneficios predicables de los concejales, ostensible resulta la improcedencia de un tal derecho a percibir viáticos, situación que por otra parte no podría sufrir modificación alguna bajo el pretexto de que los viáticos corresponden a gastos directos del municipio, pues si bien a los mismos se los clasifica dentro de los gastos generales, es de entender que tal connotación sólo se hace para efectos presupuestales, que no para servir de fundamento a contraevidentes derivaciones remuneratorias. 14. Faltas absolutas de los concejales Si bien la elección otorga período al elegido y estabilidad durante el respecto período, ello no significa que antes de la finalización del período sea inamovible de su condición. Como lo señalaba el artículo 282 de la Ley 4a de 1913: “La determinación del período de duración de un empleado no coarta en nada la facultad de removerlo, si se le ha conferido especial y expresamente a alguna autoridad”. En consecuencia, existen varias causales de retiro del servicio de los concejales, diferentes a la terminación del período. El artículo 293 de la Constitución Política dice que “la ley establecerá las faltas absolutas o temporales y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales”. Además, el artículo 2° del Acto Legislativo No. 3 de 1993 señala: “Son faltas absolutas, además de las establecidas por la ley, las que se causen por: Muerte; la renuncia motivada y aceptada por la plenaria de la respectiva corporación; la pérdida de la investidura; la incapacidad física permanente y la sentencia condenatoria en forma dictada por autoridad judicial competente”. 53 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto de mayo 26 de 1997. Radicación 908. Consejero Ponente: Luis Camilo Osorio. En: Jurisprudencia y Doctrina No. 308, agosto de 1997, pág. 1090.


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El artículo 51 de la Ley 136 de 1994 desarrolla los anteriores principios constitucionales y determina las causales de retiro definitivo del servicio de los concejales:

Artículo 51. Faltas absolutas: Son faltas absolutas de los concejales: a) La muerte. b) La renuncia aceptada. c) La incapacidad física permanente. d) La aceptación o desempeño de cualquier cargo o empleo público, de conformidad con lo previsto en el artículo 291 de la Constitución Política. e) La declaratoria de nulidad de la elección como concejal. f) La destitución del ejercicio del cargo, a solicitud de la Procuraduría General de la Nación como resultado de un proceso disciplinario. g) La interdicción judicial h) La condena a pena privativa de la libertad

15. Faltas temporales Las normas básicas sobre faltas temporales de los concejales son las mismas que desarrollan el tema de las faltas absolutas. El marco constitucional está dado por el artículo 2° del Acto Legislativo No. 3 de 1993, en donde señala que “son faltas temporales las causadas por: La suspensión del ejercicio de la investidura popular, en virtud de decisión judicial en firme; la licencia sin remuneración; la licencia por incapacidad certificada por médico oficial; la calamidad doméstica debidamente probada y la fuerza mayor”. En desarrollo del anterior principio, el artículo 52 de la Ley 136 de 1994 señala las faltas temporales en las que se puede encontrar un concejal:


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Artículo 52. Faltas temporales: Son faltas temporales de los concejales: a) La licencia b) La incapacidad física transitoria c) La suspensión del ejercicio del cargo a solicitud de la Procuraduría General de la Nación, como resultado de un proceso disciplinario. d) La ausencia forzada e involuntaria e) La suspensión provisional de la elección, dispuesto por la jurisdicción Contencioso Administrativa f) La suspensión provisional del desempeño de sus funciones dentro de un proceso disciplinario o penal.

16. Forma de llenar las vacancias absolutas y temporales La forma de llenar las vacancias de los concejales ha variado a través del tiempo. Para revisar parte de la evolución normativa, se incluyen algunas de las normas que desarrollaron el tema. Ley 4a de 913:

Artículo 305. Son faltas absolutas las que provienen de renuncia admitida, excusa definitiva aceptada, muerte, destitución y declaración de vacancia. Por regla general, las faltas absolutas en empleados de elección popular se llenan por los suplentes, y en los demás, por nuevo nombramiento o elección; pero mientras esto se verifica entran a funcionar tales suplentes. Los suplentes de los concejales son personales y tienen obligación de prestar el servicio cuando se les llame a reemplazar a su respectivo principal, por excusa admitida o licencia concedida a este; pero en todo caso y en cualquier momento en que el principal se presente a ocupar su puesto, quedará relevado el suplente.


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Ley 84 de 1915

Artículo 3. Los suplentes de los concejales pueden, por derecho propio, ocupar puesto en los concejos municipales mientras los principales respectivos no se hayan presentado a ocupar su puesto, después de haber sido citados.

Ley 85 de 1916

Artículo 85. Los suplentes de los concejales municipales no son personales y serán elegidos en orden descendente de votos.

Ley 30 de 1969

Artículo 4. Los presidentes de los concejos llamarán según el orden de colocación en la respectiva lista electoral, a los concejales suplentes en los casos de faltas absolutas o temporales de los principales. Son faltas absolutas la muerte, la renuncia aceptada y la incapacidad legal o física permanentes para desempeñar el cargo. Los concejales suplentes solo podrán actuar después de haber tomado posesión de cargo.

En la Constitución de 1991 se incluyo, inicialmente, la siguiente norma: “La ley establecerá las faltas absolutas o temporales y formas de llenar las vacantes de los ciudadanos elegidos por el voto popular para el desempeño de funciones públicas en las entidades territoriales” (art. 291) Sin embargo, un poco más tarde el anterior precepto fue modificado por el Acto Legislativo No. 3 de 1993, del cual se extractaron los siguientes apartes:

Artículo 1. El artículo 134 de la Constitución Nacional quedará así: Las faltas absolutas o temporales de los Miembros de las Corporaciones Públicas serán suplidas por los candidatos que, según el orden de inscripción, en forma sucesiva y descendente, correspondan a la misma lista electoral.


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Artículo 2. El artículo 261 de la Constitución Política, quedará así: Las faltas absolutas o temporales serán suplidas por los candidatos que según el orden de inscripción en forma sucesiva o descendente, correspondan a la misma lista electoral.

El año siguiente, la Ley 136 de 1994 hizo referencia a la manera de suplir las vacancias absolutas de los concejales. Según su artículo 63: “Las vacancias absolutas de los concejales serán ocupadas por los candidatos no elegidos en la misma lista, en orden de inscripción, sucesiva y descendente. El presidente del concejo, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la declaratoria, llamará a los candidatos que se encuentren en dicha situación para que tomen posesión del cargo vacante que corresponde”. 17. Pérdida de la investidura del concejal El artículo 55 de la Ley 136 de 1994 señalaba las causales que daban origen a la pérdida de investidura de los concejales. Aunque no en forma expresa, el artículo 48 de la Ley 617 de 2000 contiene el nuevo régimen de pérdida de investidura de los miembros de las corporaciones públicas territoriales. Señala la nueva norma:

Artículo 48. Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: 1. Por violación del régimen de incompatibilidades o del de conflicto de intereses. No existirá conflicto de intereses cuando se trate de considerar asuntos que afecten al concejal o diputado en igualdad de condiciones a las de la ciudadanía en general. 2. Por la inasistencia en un mismo período de sesiones a cinco (5) reuniones plenarias o de comisión en las que se voten proyectos de ordenanza o acuerdo, según el caso. 3. Por no tomas posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.


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4. Por indebida destinación de dineros públicos. 5. Por tráfico de influencias debidamente comprobados. 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley. Parágrafo 1-. Las causales 2 y3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. Parágrafo 2-. La pérdida de investidura será decretada por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo con jurisdicción en respectivo departamento de acuerdo con la ley, con plena observancia del debido proceso y en un término no mayor de cuarenta y cinco (45) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la asamblea departamental o del consejo municipal o por cualquier ciudadano. La segunda instancia se surtirá ante la sala o sección del Consejo de Estado que determine la ley en un término no mayor de quince (15) días.


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ANEXO 1


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DECRETO 2255 DE 2002

(Octubre 8)

POR EL CUAL SE ADOPTAN MEDIDAS PARA EL NORMAL FUNCIONAMIENTO DE CONCEJOS MUNICIPALES

"EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA

En ejercicio de sus facultades Constitucionales y legales, en especial las conferidas por el artículo 213 de la Constitución Política y en desarrollo de lo dispuesto en el Decreto 1837 del

11 de agosto de 2002, y

CONSIDERANDO

Que mediante Decreto 1837 del 11 de agosto de 2002 se declaró el Estado de Conmoción Interior en todo el Territorio Nacional.

Que los grupos armados al margen de la ley vienen realizando actos de coacción y amenazas contra los miembros de los Concejos Municipales que comprometen la integridad personal de éstos, lo cual dificulta a dichas corporaciones sesionar en el recinto señalado oficialmente para ello y en condiciones normales.

Que se requiere la adopción de medidas excepcionales que permitan que los Concejos Municipales cumplan con las funciones y atribuciones que les han sido asignadas en la Constitución y en la Ley.

Que se hace necesario suspender los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136 de 1994 y el inciso 4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999, con el fin de facilitar reuniones de los concejos fuera de la sede, reuniones virtuales y garantizar la validez de las decisiones adoptadas en esos casos.

Que la ley 527 de 1999 regula en sus artículos 10 y 11 la admisibilidad y fuerza probatoria de los mensajes de datos.

DECRETA:


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ARTICULO 1o.- Si por razones de orden público, intimidación o amenaza, no es posible que los miembros de los Concejos Municipales concurran a su sede habitual, podrán celebrar reuniones no presenciales.

Para tal fin, las mayorías pertinentes podrán deliberar o decidir por comunicación simultánea o sucesiva, utilizando para tal efecto los avances tecnológicos en materia de telecomunicaciones tales como fax, teléfono, teleconferencia, video conferencia, internet, conferencia virtual o vía "chat" y todos aquellos medios que se encuentren al alcance de los Concejales.

Los Concejos Municipales también podrán adoptar válidamente sus decisiones, cuando por escrito las mayorías pertinentes expresen el sentido de su voto. Si el voto se hubiere expresado en documentos separados, éstos se harán llegar al secretario de la Corporación en un término máximo de 10 días calendario, contados a partir de la fecha de convocatoria.

En caso de existir comisiones permanentes, se podrán adelantar las sesiones en los mismos términos establecidos en el presente artículo.

Los mismos medios podrán emplearse con el fin de escuchar a quienes deseen rendir declaraciones verbales o escritas sobre hechos o temas que requieran ser debatidos, o puedan aportar información o elementos de juicio útiles para las decisiones de los Concejos Municipales.

En todo caso el Alcalde Municipal podrá autorizar el traslado de la sede oficial del concejo municipal a otra jurisdicción diferente de la cabecera municipal, cuando se presenten las circunstancias de alteración del orden público, intimidación o amenaza contra los integrantes de dichas corporaciones.

ARTICULO 2o.- La modalidad de las sesiones será decisión del Presidente de la Corporación o de quien haga sus veces, quien deberá informar de la misma a la totalidad de los miembros del concejo.

En ausencia del Presidente del Concejo o quien haga sus veces de acuerdo con el reglamento de la corporación, el Alcalde Municipal hará la convocatoria e informará de ello a todos los concejales, indicando la modalidad de las sesiones.

ARTICULO 3o.- De las sesiones adelantadas a través de medios señalados en el presente Decreto se levantará la correspondiente acta en los términos establecidos en los reglamentos, dejando constancia del medio utilizado y las decisiones adoptadas.

ARTICULO 4o.- Cuando se presenten las circunstancias descritas en el artículo 1o del presente, las reuniones ordinarias contempladas en la ley podrán celebrarse en cualquier tiempo y ser convocadas por el alcalde, sin exceder el número máximo de sesiones anuales establecido por la ley.

ARTICULO 5o.- Al hacer uso de las facultades conferidas en el presente Decreto, las corporaciones no podrán superar los límites establecidos en la ley para los honorarios de los concejales y los gastos de funcionamiento de la Corporación.


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ARTICULO 6o- El presente decreto rige a partir de la fecha de su promulgación y suspende por todo el tiempo que estuviere vigente los artículos 78 del Decreto 1333 de 1986, 24 de la ley 136 de 1994 y el inciso 4. del artículo 111 de la ley 418 de 1997, prorrogada por la ley 548 de 1999.

PUBLIQUESE y CUMPLASE,

Bogotá D.C., a los, 8 de octubre de 2002

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

ALVARO URIBE VELEZ"

el concejo municipal

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