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XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016
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El centro de gobierno en Uruguay: su evolución y caminos para su fortalecimiento
Alejandro Milanesi
Victoria Gadea Tiscornia
1. Introducción
El presente documento busca ofrecer un análisis de un área del Estado uruguayo sobre la cual todavía
existe escasa acumulación: el Centro de Gobierno. Este trabajo nace además de un convenio entre la
Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República (a través de su Asociación Pro
fundación para las Ciencias Sociales) y la Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional, en acuerdo
con la Prosecretaria de la República. En ese marco, se discute respecto de la necesidad y posibilidades
de fortalecimiento del Centro de Gobierno en Uruguay. En la primera parte, se discute el rol del Centro
de Gobierno en los procesos de reforma estatal y las estrategias de desarrollo. En la segunda parte, se
delinean los conceptos centrales y las características de implementación del Centro de Gobierno. En la
tercera parte, se abordan los procesos de construcción institucional para el caso específico del Uruguay.
Seguidamente, se analizan los principales avances y asuntos pendientes en tal construcción. Por último,
se ofrecen algunas líneas de análisis para el fortalecimiento del Centro de Gobierno en Uruguay.
2. Modernización de la gestión pública para el desarrollo: el rol del Centro de Gobierno en el
Uruguay.
Las estrategias de desarrollo de un país no pueden marchar disociadas del modelo de gestión pública.
“Qué” tipo de Estado y “cómo” gestionarlo implica una primera definición básica de objetivos y metas
a alcanzar sobre la base de un modelo de intervención pública. Las discusiones sobre el “cómo” a
menudo presentadas como neutras o principios de buena gestión se imponen frente a las del “qué”, más
complejas y cargadas de intereses. Sin embargo, pensar las herramientas sin el modelo conduce a una
implementación vacía y en ocasiones irracional o contradictoria, reforzando las tendencias a la sobre-
burocratización y el formalismo (Ramió, 2001).
El Uruguay ha transitado un proceso de reposicionamiento del rol del Estado como agente de desarrollo
que lleva ya más de diez años. Este Estado de corte “neodesarrollista” cómo ha sido llamado por
algunos investigadores para describir los nuevos modelos en América Latina, (Bresser Pereira, 2007;
Boschi & Gaitán, 2009; Gaitán, 2014) aboga por un crecimiento económico con redistribución. En la
práctica, ello implicó reformas de áreas claves de la estructura de bienestar, impositiva, empresas
públicas y otras áreas de la producción. Un rasgo diferencial, no obstante, es que la ejecución de
muchas de estas políticas no ha sido concebida como monopolio estatal sino mediante el
establecimiento de alianzas y con el sector privado, y con modalidades nuevas (PPP) y no tan nuevas
(tercerización de servicios) de gestión1.
Éstas reformas han ido cambiando a su vez la estructura institucional y organizacional del Estado;
mayor presencia del derecho privado, agencias especializadas fuera de los Ministerios o la
administración central son algunos de los rasgos característicos.
Pero sobretodo, un sector público más presente y en cooperación con otros actores, implica importantes
esfuerzos de planificación y coordinación, así como el desarrollo de capacidades técnicas y humanas
para la ejecución de políticas. Los déficits en la generación de capacidades, no son neutros, sino que
1 Para más referencia sobre los conceptos del Estado Neodesarrollista veáse (Boschi y Gaitan, 2009; Gaitán, 2014; Freigedo,
Fuentes y Milanesi, 2015; Zurbriggen y Travieso, 2016).
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tienen consecuencias para la consolidación de un tipo de Estado que lidere el proceso de desarrollo del
país. Es allí, además, cuando se hacen relevantes también los modelos de conducción y coordinación
para la sustentabilidad de las políticas.
En ese marco, Uruguay es valorado internacionalmente por su democracia estable y sistemas de
partidos fuerte. Sin embargo, aunque cuenta con una administración pública relativamente confiable en
términos de capacidades y ejecución de procesos; y altos niveles de transparencia en comparación con
la región, con algunas excepciones (caso del gobierno electrónico), rara vez se destaca a nivel
internacional o regional en términos de modelos de administración pública y gestión.
Aunque tiene potencialmente mejores condiciones que otros países de la región, al Uruguay le cuesta
en general avanzar en la incorporación de modelos de planificación, gestión por resultados, evaluación
de políticas y coordinación. Aun cuando existen avances que no se pueden dejar de reconocer, éstos
refieren más a la constitución de “islas de eficiencia” que a procesos más expandidos en la
administración. De hecho, el país se destaca en aquellos aspectos de la gestión por resultados más
asociados a prácticas y procedimientos fuertemente normativizados (ej. gestión financiera) y menos en
aquellos que implican mayores grados de innovación en la gestión pública: planificación o monitoreo y
evaluación, entre otros (García López y García Moreno, 2010). Esto puede tener relación con la
construcción institucional histórica del Estado Uruguay, fuertemente normativista y asociada a la
ejecución de procesos, dejando poco espacio para la implementación de innovaciones (Ziller, 2003).
CUADRO 1.
Asimismo, los procesos de reforma del Estado en Uruguay han sido la mayor parte de las veces
pensados únicamente para la administración central (los Ministerios) y particularmente enfocados en la
gestión de recursos humanos. El rol del Centro de Gobierno ha sido poco tematizado como asunto
integrante de la reforma del sector público. Quizás por su estructura eminentemente política o por ser
un lugar del cual “poco se sabe”. Sin embargo, el Centro de Gobierno juega un rol clave en la gestión
de los asuntos estratégicos de una administración: son espacios de conducción, planificación,
coordinación política, comunicación, manejo de crisis, entre otras funciones. De allí que las
características y el rol del Centro de Gobierno deben también ser parte de la ecuación de reformas y la
discusión más global sobre cómo hacer un Estado más efectivo y transparente.
El fortalecimiento del Centro de Gobierno, es decir aquellas oficinas que se ocupan de asistir en la
conducción y consolidación global de una visión todo el gobierno, como planificador y coordinador de
políticas implica desafíos tanto políticos como normativos. En particular, la consolidación de una
práctica institucional de trabajo, que asumiendo las características específicas de los jefes del Ejecutivo
en cada momento, trascienda períodos de gobierno.
Las experiencias internacionales muestran diversos casos e importantes aprendizajes respecto de esta
particular área del gobierno. En primer lugar, los Centros de Gobierno han sido utilizados para incubar
y catalizar cambios a la interna de la administración (Rutter y Harris, 2014). Los procesos de reforma
del Estado pueden venir desde diversas esquenas del sector público, muchas veces de forma caótica o
mediante impulsos de agencias específicas. El rol de centro de gobierno es clave en la selección,
priorización y construcción de un relato coherente y una conducción global.
En segundo lugar, los mejores o más útiles Centros de Gobierno, no son necesariamente aquellos que
tienen las unidades más grandes, en términos de staff o funciones, sino los que logren integrarse y
agregar valor a otras partes del Ejecutivo. Desarrollar el Centro de Gobierno también es un mecanismo
para fortalecer la gestión de los organismos sectoriales, Ministerios y otras agencias. El Centro de
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gobierno debe ser capaz de trabajar con las autoridades y cargos técnicos de alto nivel para identificar
líneas de acción, necesidades de coordinación y roles entre las agencias (OCDE, 2014). Lógicamente,
ello implica un proceso de aprendizaje de todas las partes y el saber utilizar a los Centros de Gobierno
como medios para mejores políticas y no como competencias o controladores.
Finalmente, reforzar la conducción, coordinación y planificación desde el Centro también es relevante
incluso para los procesos de descentralización en la medida que la delegación de funciones y mayor
autonomización en el uso de recursos necesita ser conducida bajo criterios globales de equidad,
transparencia y buena gestión2.
Estos asuntos conllevan retos para el Uruguay. En primer lugar, el desarrollo de capacidades técnicas y
humanas para encarar los desafíos reservados para las estructuras del Centro de Gobierno. Ello implica
necesariamente desarrollar nuevos conocimientos y fortalecer procesos de planificación y coordinación
e invertir en mejores sistemas de información. Ello en el marco de un proceso secuencial y en línea con
los esfuerzos generales a nivel de otras dependencias del gobierno.
Pero quizás el principal aspecto a tener en cuenta refiere a los arreglos de gobernabilidad e
implementabilidad de fortalecimiento del Centro de Gobierno, es decir, el vínculo entre los actores y la
forma como se conduce políticamente la planificación y coordinación, de los asuntos de gobierno. Este
es un punto no menor dado que necesariamente requiere de acuerdos respecto del rol a jugar el Centro
de Gobierno y su vínculo con el resto de la institucionalidad.
En síntesis, para mejorar la calidad de las decisiones políticas y desarrollar administraciones más
inteligentes y al servicio del ciudadano, los esquemas de mejora de la gestión también deberían incluir
en su agenda el fortalecimiento del Centro de Gobierno. Ello implica definiciones técnicas, pero
fundamentalmente políticas que acerquen los “qué” y los “cómo”.
En el siguiente capítulo desarrollaremos los principales conceptos y características del Centro de
Gobierno.
3. Un análisis sobre los estudios de Centro de Gobierno y las condiciones de su implementación
Las primeras referencias a los “Centros de Gobierno” (CdG) datan de comienzos del Siglo XX, como
ejemplo de ello se destaca: El Cabinet Office, de Gran Bretaña que tiene su origen en 1916, y la
Executive Office of the President en Estados Unidos que data de 1939. Ambas oficinas creadas bajo la
afirmación de que “el Presidente necesita ayuda”. Sin embargo, con el transcurso del tiempo y las
nuevas agendas de gobierno, el clásico rol de asesoría o “consulta” se ha ido sofisticando, trasladando
el énfasis hacia Centros de Gobiernos preocupados por mejorar la implementación y la gestión global
del gobierno (Gold, 2014). Ello requirió necesariamente un involucramiento en asuntos transversales
como la coordinación de políticas transversales, así como la preocupación por el desempeño de las
políticas, con mayor énfasis en los resultados. Así también, en la comunicación presidencial ya sea de
resultados o estrategia comunicacional de la Presidencia. Los modelos han virado desde Centros de
Gobierno “para el Presidente” hacia otros “para el Ejecutivo”.
Por esta razón, los estudios sobre “Centros de Gobierno” han ido en aumento como consecuencia de las
necesidades de mejorar la planificación, coordinación y seguimiento de las políticas bajo una mirada
global de todo el gobierno. El propósito principal es apoyar a los gobernantes, en particular al
Presidente y el Consejo de Ministros, en la gestión de sus asuntos claves. Ello implica centralmente: la
definición y coordinación de políticas públicas, su seguimiento y comunicación. En síntesis, la
2Un buen ejemplo de ello en el Uruguay es el reciente Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).
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generación de un enfoque de conjunto del gobierno (Alessandro et al., 2013). Ello requiere a su vez, un
componente de gestión política importante, pero también la consolidación de capacidades técnicas que
den sustento a esos procesos.
Existen diversos trayectos y características dentro de la consolidación del Centro de Gobierno en cada
país. En el caso de los países miembros de la OCDE se han enfocado en instituciones para la
coordinación de políticas y construcción de la agenda ministerial. En el caso de América Latina, el
tema ha entrado fuertemente en la agenda de varios países (Chile, Colombia, Brasil, Costa Rica) y
organismos internacionales. Así por ejemplo, el BID cuenta con un apoyo específico para el
fortalecimiento de la gestión de los Centros de Gobierno3, teniendo experiencia en investigación y
cooperación en el fortalecimiento de diferentes centros, como es el caso del Gobierno por resultados de
Chile. La CAF por su parte ha financiado esfuerzos de fortalecimiento del Centro de Gobierno en
varios países de América Latina. Finalmente, la OCDE desarrolla desde la década de 1980 una red
especializada de funcionarios para el tratamiento de temáticas de centros de gobierno.
Esquemáticamente, se pueden definir los propósitos del Centro de Gobierno como:
- Conducir la dirección política del gobierno: mediante el vínculo y negociación con actores
claves (Poder Legislativo, burocracia, sociedad civil, partidos políticos y sector privado). El CdG tiene
como propósito apoyar al Presidente en la alineación de sus prioridades en el gobierno y el vínculo con
otros actores intervinientes.
- Asegurar la coherencia de la acción de gobierno: ello implica alinear objetivos y prioridades
de Ministerios y otras entidades públicas para fortalecer los impactos de las políticas.
- Mejorar el desempeño del conjunto del gobierno: a través de la fijación de objetivos de
política claros, su comunicación, la alineación entre objetivos y presupuesto, y el seguimiento de las
prioridades de gobierno. Eventualmente, esto puede incluir la corrección de rumbos en políticas con
impactos bajos o indeseados.
- Proporcionar una narrativa coherente de la acción de gobierno: a través de una
comunicación clara y consistente de las acciones y prioridades del gobierno. Conlleva la alineación de
agendas y posiciones de Ministerios y otras entidades públicas a nivel del conjunto del gobierno
(Alessandro et al., 2013).
CUADRO 2.
Funciones específicas del Centro de Gobierno.
Resulta difícil establecer una lista taxativa de funciones del Centro de Gobierno, dado que las mismas
varían según los estilos de presidencia, las características instituciones y culturas administrativas de
cada país. No obstante, es posible identificar algunas funciones centrales que caracterizan al CdG
(Egaña y Chateau, 2012; Alessandro et al, 2013):
Planificación estratégica de las prioridades de gobierno: identificando el plan de gobierno,
acciones y metas prioritarias para la gestión del presidente.
Coordinación política, asesoría política, prevención y resolución de conflictos: apoyo al
Presidente en la gestión de políticas que requieren niveles importantes de coordinación y asesoramiento
en la toma de decisiones.
Monitoreo y seguimiento de políticas prioritarias: informar y asesorar al Presidente respecto
3El BID pone a disposición bibliografía recomendada como estudios de caso realizados por el propio organismo:
www.iadb.org/es/temas/gobierno/fortalecimiento-del-centro-de-gobierno-cdg,9091.html
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del desempeño de políticas prioritarias en términos de resultados, ejecución, gestión, etc.
Comunicación estratégica, vocería y preparación de mensajes y documentos
presidenciales: asesoría al Presidente respecto de gestión de la comunicación presidencial, opinión
pública, etc.
Rendición de cuentas a los ciudadanos: coordinar las instancias y estrategias de rendición de
cuentas del gobierno a la ciudadanía.
Apoyo logístico y técnico al Consejo de Ministros y otras instancias de gobierno: preparación de la agenda del Consejo, los puntos de decisión, la estrategia de comunicación, etc.
Asesoría jurídica y legal: respecto de propuestas de normas, decretos y otras resoluciones a ser
enviadas por el Ejecutivo o firmadas por el Presidente.
Cuadro 3.
Llegados a este punto cabría preguntarse entonces: ¿Por qué es importante reflexionar sobre las
características del Centro de Gobierno?
En primer lugar, el Centro de Gobierno opera como amortiguador frente a asuntos o problemas que no
deberían ser encarados en primera instancia por el Presidente, y en algunos casos Ministros. Una
gestión eficiente del Centro presidencial ayuda a la preservación de liderazgos e imágenes. Por otra
parte, la acción de gobierno conlleva la gestión de asuntos que son en muchos casos coyunturales y
vinculados a asuntos políticos que difícilmente puede ser planificado con anticipación. Sin embargo, en
otros aspectos, establecer pautas claras que identifiquen las prioridades de gobierno puede facilitar el
alineamiento entre organismos y la generación de acuerdos de trabajo. Además, una parte importante
de los “éxitos” pero también de las dificultades o “fracasos” de política recaen en la figura del
Presidente, afectando su imagen y la de su gobierno. De allí la necesidad de coordinación y sobre todo
seguimiento de políticas. Es por ello que los Presidentes necesitan contar con un seguimiento periódico
de las políticas sobre las que se comprometió. Ello, además de instancias de discusión política,
necesarias, debe apoyarse en el uso de información y datos que le permitan tomar decisiones más
informadas4.
Asimismo, la coordinación en la gestión de los asuntos de gobierno no es un proceso que suela darse
siempre de forma natural o lineal. Por el contrario, el funcionamiento en silos o fragmentado representa
más la regla que la excepción. La coordinación necesita ser promovida, y en ocasiones hasta forzada
desde el centro como señal política, para el logro de resultados. Ello toma especial relevancia luego de
procesos de descentralización de políticas o servicios por parte del Estado, generando así mayor
necesidad de coordinación desde el centro dada la naturaleza de las mismas –cada vez más
transversales-.
Por otro lado, de la mano de la nueva concepción de Centro de Gobierno la gestión por resultados
cumple un rol fundamental, siendo de importancia para el Presidente no sólo el seguimiento de
políticas prioritarias, sino del impacto de las mismas y la evaluación de acuerdo a las metas trazadas, de
esta manera se logra “retroalimentar” el círculo Planeamiento- Seguimiento-Evaluación-Rediseño de
las políticas.
Por último, los aspectos de comunicación son centrales para la imagen del gobierno. Son frecuentes a la
interna de los gobiernos las referencias a las debilidades para establecer estrategias de comunicación
4 Estudios como los de Alessandro et al. (2013) muestran los casos de países como Australia, Chile y Reino Unido en
donde el seguimiento el seguimiento de políticas desde el Centro de Gobierno ayudó a las agencias a trabajar hacia la
búsqueda de resultados, generación de información y coordinación.
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que permitan mostrar resultados5 en ocasiones invisibilizados. El Centro de Gobierno tiene allí también
una función estratégica clave en cuanto a orientar la estrategia de comunicación del gobierno, ordenar
los momentos y estilos de comunicación para mostrar resultados de manera consistente.
4. Las formas organizativas de los Centros de Gobierno.
Las formas organizativas que han tomado los Centros de Gobierno varia de país en país y según las
preferencias de los Presidentes. Con frecuencia, el CdG no es determinado únicamente por
lineamientos constitucionales e institucionales, sino también por el enfoque o estilo de gestión de cada
jefe del Ejecutivo, de la experiencia y cohesión de los equipos políticos que lo apoyan, y de las redes y
relaciones personales entre los miembros que lo conforman. Ello lo configura como una estructura
mutable en el tiempo la cual debe necesariamente orientarse a los requerimientos del mandatario
(Rosales, 2014). Sin embargo, la forma que adoptan los Centros de Gobierno también responde a
tradiciones y culturas institucionales que deben ser tenidas en cuenta. Es decir, aspectos como el
régimen político, la composición del gobierno, la estructura de la Presidencia, el estilo de liderazgo del
Presidente y las estructuras de relacionamiento y coordinación a la interna del gobierno y hacia afuera.
Los modelos teóricos muestran diferentes opciones, desde estructuras basadas en la “competencia” por
el asesoramiento, otras de tipo colegiado caracterizadas por un mayor debate, y modelos más clásicos o
formales dónde una figura de confianza del Presidente centraliza la información. Por supuesto, estos
son tipos ideales que muestran una estructura formal; los Centros de Gobierno también tienen
diferentes formas de organización informal como “mesas chicas” y otras formas de organización que
difícilmente puedan ser representadas en un esquema.
Cuadro 4.
Así también los recursos humanos de estas oficinas varían desde países con mayor dotación de personal
de confianza (Chile, Brasil, Israel, Japón, Suiza) y otros con funcionarios de carrera (Australia, Canadá,
Francia, Reino Unido, Turquía) (OCDE, 2004, 2014).
En general, los Centro de Gobierno no se dedican a la prestación directa de servicios ni se concentran
en un área específica de políticas (James & Ben-Gera, 2004). Entre las diferentes estructuras creadas
para los CdG pueden identificarse:
Unidades de apoyo directo al Presidente
Unidades de asesoramiento en políticas
Unidades de estrategia
Unidades de coordinación de políticas
Unidades de monitoreo y mejora de desempeño
Unidades de comunicación
Unidades de asesoramiento jurídico
Unidades de presupuesto.
Este tipo de Unidades puede tomar diferentes nombres según los países y ningún CdG suele contar con
todas ellas al mismo tiempo. Ello depende en gran medida de la estructura institucional, las funciones
fijadas por la normativa y las prioridades políticas del Presidente. A su vez, no es posible identificar un
tamaño ideal para estas unidades, sin embargo, las apuestas suelen ser por grupos pequeños, altamente
cohesionados y de bajo perfil.
5 Un caso de referencia a la hora de comunicar resultados es el caso de Chile, dada la claridad y especificación de la
herramienta: http://www.cumplimiento.gob.cl/
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Algunos casos de interés en la construcción de Centros de Gobierno
Chile
Enfasis en la construcción de herramientas de gestión por resultados y su seguimiento desde el Centro,
en especial de aquellas políticas cuyos resultados implican la acción de varios organismos públicos.
Colombia
Enfasis en la planificación y la construcción de Planes Nacionales de Desarrollo a nivel de todo el
gobierno y la evaluación de políticas
Ecuador
Centro de Gestión fuertemente apoyado en sistemas de información para el seguimiento de las políticas
y la elaboración de informes del Presidente.
Desarrollo de Planes de Gobierno que guían las acciones prioritarias.
Francia
Asistencia de asesores expertos y trabajo multinivel con otras asesorias a nivel ministerial para la
implementación de políticas.
Institucionalización de espacios de coordinación de políticas a nivel operativo.
5. ¿Cómo hacer que los Centros de Gobierno funcionen?
Diversos expertos alrededor del mundo han señalado que los Centros de Gobierno son en la actualidad
una piedra angular del sistema de gobierno (OCDE, 2014). Los Centros de Gobierno pueden generar
efectos positivos en el gobierno en tanto tienen capacidad de agregar valor o facilitar la coordinación de
las tareas de los organismos con los cuales trabajan, así como empujar un mejor desempeño de las
políticas.
Sin embargo, también pueden ser visualizados como una competencia, un intruso o un agente de
control de las acciones de los organismos sectoriales. Existe por tanto un desafío constante en hacer
que los CdG funcionen armónicamente con el resto de la estructura estatal y sean capaces de agregar
valor.
En ese sentido, un primer punto que resulta crítico es la necesidad de un consenso respecto del rol de
Centro de Gobierno. Tal consenso debe desarrollarse al menos entre los principales actores que se
vinculan con la Presidencia (otras agencias de asistencia a la Presidencia, Ministerios de Economía,
etc.). Ello no implica la ausencia de tensiones, naturales al ejercicio del gobierno, pero para que el CdG
pueda cumplir sus funciones es necesario que no sólo el Presidente sino también otros actores sientan
que “ganan algo” o que el CdG logra efectivamente agregar valor a su tarea y la de sus organizaciones.
En última instancia, se trata de una discusión política respecto de cometido, roles y formas de
relacionamiento.
Asimismo, el liderazgo y apoyo personal del Presidente para el seguimiento y coordinación de políticas
representa un primer aspecto central para el funcionamiento del centro presidencial. El hecho de que el
Presidente dedique al menos una parte pequeña de su tiempo al seguimiento de políticas envía una
señal fuerte al resto del gobierno respecto de las prioridades presidenciales. Para ello, es relevante la
fijación de objetivos claros en cuanto a las prioridades gubernamentales y el rol del Centro de Gobierno
en el cumplimiento de los mismos. A su vez, los Centros de Gobierno deben ser abiertos para recibir
asesoría y opiniones externas a su entorno (Rutter & Harris, 2014).
Puntos críticos para la conformación de equipos de CdG: Capacidad de las estructuras y de sus miembros de generar confianza con sus contrapartes en las
agencias sectoriales o transversales, potenciando la subsidiariedad, así como el hecho de ser
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percibidos como interlocutores legítimos y empoderados, que además son fuente de valor agregado.
Para lograr eso: personal competente, creíble - y de actuación discreta- para actuar con los
Ministros, altos funcionarios. Todos los actores deben ver el Centro de Gobierno como un instrumento
legitimo del Jefe del Ejecutivo.
Importancia de que el CdG se centre en las prioridades estratégicas y centrales del Gobierno.
El involucramiento de los Ministerios de Economía es enfatizado como otro aspecto importante.
Aunque los Ministerios de Economía puedan no ser parte del CdG en un sentido estricto, su rol es clave
para empujar o bloquear reformas. Aun con un CdG fuerte, si el Ministerio de Economía no forma
parte de la ecuación es probable que muchas de las políticas prioritarias encuentren dificultades para
ser implementadas. Este Ministerio es además clave en los procesos de coordinación interministerial, la
generación de compromisos de gestión y la provisión de información.
Finalmente, el reclutamiento de staff es un factor muy relevante. Ello no se refiere únicamente a su
pericia técnica, indispensable, sino también a sus habilidades de negociación e incluso socialización
con otros. El staff del CdG debe ser capaz de medir los tiempos técnicos y políticos de la planificación,
coordinación y seguimiento de políticos. A su vez, mantener el delicado equilibrio entre propiciar
acuerdos con las agencias implementadores y estimular innovaciones o cambios en las mismas.
6. El Centro de Gobierno en Uruguay.
En Uruguay, como en el mundo, el Centro de Gobierno ha cambiado en su conformación institucional
como en las funciones que desempeña. Es así que la definición de instituciones que son parte de éste
dependen, entre otras cosas, qué se tome como funciones propias del CdG.
El Poder Ejecutivo se encuentra compuesto por el Presidente en conjunto con los ministerios
(actualmente trece). Por otra parte, existe la institución Presidencia de la República, representada por el
inciso 001 del Presupuesto nacional. La actuación del Poder Ejecutivo puede darse en Consejo -
actuando el Presidente con todos los Ministros- o a través del Presidente con Ministros del área de
competencia en el asunto. El Presidente en el esquema institucional uruguayo no actúa sólo más que en
actos protocolares o como imagen del gobierno.
En ese marco, el rol de la Presidencia, como institución parte del Poder Ejecutivo se ha ido
transformado a lo largo del tiempo, pasando de una estructura mínima de “apoyo” al Presidente a una
que contiene en sí misma una variedad de instituciones con funciones, tamaños y tipos de vínculo
diferentes. En algunos casos, consolidando áreas de gobierno que por su porte se asemejan a los de
Ministerios y con responsabilidad sobre la conducción o rectoría de políticas transversales.
El Centro de Gobierno en Uruguay podría definirse como aquellas áreas que prestan asistencia directa
al Presidente de la República en asuntos estratégicos y de coordinación de gobierno. Éstas son
principalmente la Secretaría y la Prosecretaria de la Presidencia. En términos normativos, sus funciones
no tienen una delimitación clara de competencias más allá de la asistencia a la figura del Presidente y el
Consejo de Ministros. Sin embargo, en una mirada más amplia, también la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto tiene en algunas de sus áreas, roles típicos del CdG relativos principalmente a la
planificación y seguimiento de políticas.
En el caso uruguayo, se pueden encontrar diferentes momentos de construcción del Centro de Gobierno
u Oficinas Presidenciales de acuerdo a las concepciones de Estado, modelos administrativos y
prioridades de gobierno.
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En términos analíticos podrían definirse los siguientes períodos:
-Primeras configuraciones de funciones estratégicas para el Centro de Gobierno (1960-1984).
-Restauración democrática y gobierno de los partidos tradicionales (1985-2005).
-Gobiernos del Frente Amplio (2005-actualidad).
Primeras configuraciones de funciones estratégicas para el Centro de Gobierno (1960-1985) Durante la primera mitad del Siglo XX y hasta 1960, la Presidencia no contaba con una estructura
compleja comparativamente con la actual, su estructura comienza a complejizarse a partir de la reforma
constitucional de 1966.
La segunda mitad del Siglo XX estuvo marcada por cambios de paradigma a nivel de la gestión del
Estado y su rol en el desarrollo nacional. En 1960 se crea la Comisión de Inversiones y Desarrollo del
Estado (CIDE), entre sus funciones tenía la coordinación de inversiones además de asesorar a cualquier
organismo del Estado en su materia de competencia, teniendo vínculo directo con el entonces
Ministerio de Hacienda (actual MEF) .
Si bien esta institución no se encontraba directamente dentro de la estructura de la Presidencia, por su
rol y cometidos representa un hito fundamental para comprender las subsiguientes construcciones
institucionales, la valoración de la generación de evidencia, análisis y planificación como parte
fundamental de las acciones de los espacios en la cúspide del gobierno.
La creación de la CIDE (posterior OPP) responde la tendencia global en lo que se denominó
“planificación para el desarrollo” (Spink, 1998) que se dio durante la década de los sesenta, los motivos
que impulsaron esta tendencia fueron varios; el contexto ideológico y de filosofía política en la
posguerra, que dio lugar y se vio alimentado por importantes experiencias de planificación, el papel
jugado por la Comisión Económica para América (CEPAL) en la construcción de un marco analítico
para comprender el desarrollo periférico y la necesidad de articular racionalmente el rol del Estado
como agente central de dicho proceso, dentro del cual se orientaran los esfuerzos de planificación en el
contexto de esa realidad concreta (Bittencourt, 2012, Garcé, 2002).
La reforma Constitucional de 1966 inaugura una nueva concepción del rol de la Presidencia de la
República, dejando de lado el caracter colegiado de su estructura a tener un Presidente -electo de
manera directa por el electorado-. Ésta nueva configuración de la Presidencia, se enmarca en el
conjunto de cambios organizacionales de la Presidencia en sí misma que requieren de un apoyo
diferencial.
Dentro de los esfuerzos del Estado por llevar adelante una estrategia planificadora y centralizada, se
crea a través de la Reforma Constitucional de 1966 la Oficina de Planeamiento y Presupuesto –
institución sucesora de la CIDE-.
De esta manera, se amplían cometidos y se empieza a delinear un “Centro de Gobierno” preocupado
por la construcción de una visión estratégica y la coordinación de asuntos prioritarios. Además, se
establecen los cometidos básicos del Prosecretario y Secretario de Presidencia , configurando un núcleo
duro del Centro de Gobierno, enfocado en la figura del Presidente.
La Reforma marca un punto de inflexión en la configuración institucional de la Presidencia y el
accionar del Poder Ejecutivo, lo que hace necesario el apoyo directo al Presidente, dado que
anteriormente el órgano se encontraba compuesto por un colegiado.
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Además se crea la primer institución de corte transversal en la órbita de Presidencia (OPP). Este nuevo
escenario marca nuevas demandas de coordinación, gestión y planificación instrumentado desde la
institución Presidencia. Se puede inferir que la creación de la OPP en la órbita de la Presidencia
responde al paradigma dominante de “planificación para el desarrollo” (Spink, 1998), como a nuevas
demandas por parte de la Presidencia que hacen a la necesidad de coordinar desde el “centro” políticas
estratégicas.
Otra creación institucional en el mismo sentido fue la Oficina Nacional de Servicio Civil (ONSC) en
1967, en relación directa con la Presidencia de la República, como institución gestora y coordinadora
de la gestión de los recursos del Estado.
Con el advenimiento de la Dictadura Cívico-Militar el proceso de redimensión de la Presidencia se
detuvo; se crea la Secretaría de Planeamiento, Coordinación y Difusión (SEPLACODI) a través del
Acto institucional N° 3 en sus artículos 3 y 4 de 1° de septiembre de 1976, que sustituyó a la OPP hasta
el regreso de la Democracia. La SEPLACODI tenía por misión principal la formulación de Planes y
Programas de Desarrollo de carácter nacional. También ser parte en la formulación de políticas de cada
Ministerio, coordinar la ejecución de las mismas y se encargaba de la difusión necesaria “en apoyo y
defensa” de los Planes de Desarrollo del Estado, para lo cual se podrá comunicar directamente con los
Ministerios y organismos públicos (Peralta, 2013). En este sentido, se puede afirmar que si bien se
suspenden las actividades de las instituciones, los cometidos de ésta Secretaria se sustentan en la
premisa de “planificación para el Desarrollo”. Restauración democrática y gobierno de los partidos
tradicionales (1985-2005).
En 1985, con el retorno de la democracia, la ONSC vuelve a cumplir sus funciones de acuerdo a la Ley
de presupuesto , en la órbita de Presidencia tal como se encontraba antes de su suspensión, bajo la
concepción de su carácter articulador en lo referente al servicio civil dentro del Estado uruguayo.
También se suprime la SEPLACODI y se restituye el funcionamiento de la OPP a través del Decreto
N° 96/985, conforme a lo dispuesto en la Constitución vigente. De esta manera, se puede inferir que se
inaugura la etapa de regenerar institucionalidad en Presidencia a cuenta que es desde allí que se puede
coordinar políticas transversales y cruciales para el gobierno.
La reinstauración democrática trae consigo un nuevo impulso en la construcción institucional de la
Presidencia asociado a asuntos específicos. En 1988 se crea la Junta Nacional de Drogas (JND)
integrada por los ministros de Interior, Relaciones Exteriores, Economía y Finanzas, Educación y
Cultura, Salud Pública y el Sr. Prosecretario de la Presidencia, que oficiaba de secretario. La JND no se
encontraba institucionalmente en la órbita de Presidencia, pero es una institucionalidad a tener en
cuenta dado que quien oficiaba de secretario desde el momento inicial era el Prosecretario de
Presidencia.
En 1991 en el marco del acuerdo de creación del Mercado Común del Sur se crea la Comisión
Interministerial para el Mercado Común del Sur (CIMERCOSUR) que dependía directamente de la
Presidencia de la República y se encontraba compuesta por varios ministerios, esta comisión fue
suspendida en 1995 a partir de la Ley de presupuesto . Durante este año también se aprueba la
denominada “Ley de Empresas públicas”, en este sentido, se llevaron adelante medidas enfocadas a lo
que se denomina como “Reformas de primera generación”, las que tienen como cometido principal la
reducción del Estado. En este sentido, es lógico que no se creen nuevas instituciones, sino que se
trabaje por la reducción del Estado en general.
En el año 1996, la Ley de presupuesto 16.736 en su segundo capítulo establece las condiciones para
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una reestructura en lo referente a funcionariado y contratos con el Estado en general; en su artículo 703
dispone “Créase, en el ámbito de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto, el Comité Ejecutivo para la
Reforma del Estado (CEPRE), con el cometido de implantar y dar continuidad al programa de
modernización del Estado, así como verificar el cumplimiento de las metas fijadas al respecto.”
A partir de la Ley 16.736 se aprobaron una serie de Decretos modificativos de unidades ejecutoras e
institucionalidad. Los decretos fueron aprobados en el marco de “Reforma del Estado”. Particularmente
en lo que compete a la Presidencia de la República, el Decreto 91/997 se plantea la reestructura
organizativa de OPP, entre otras modificaciones, se establecen las competencias referentes de la
Oficina sobre todo con respecto a la Presidencia, de esta manera también se plantean reestructuras
internas de sus oficinas dependientes, ampliando las funciones correspondientes.
Durante el gobierno del Dr. Jorge Battle, se crean nuevas instituciones en el marco de Presidencia de la
República, la Unidad Reguladora de Servicios de Comunicaciones (URSEC) y la Unidad Reguladora
de Servicios Eléctricos (URSEA) que suprime la unidad ejecutora Unidad Reguladora de la Energía
Eléctrica (UREE) creada en 1996, ambas de control y rectoras en su materia con independencia técnica.
Este tipo de unidades respondió a la lógica de “Estado regulador”, propio de los paradigmas de
reformas de segunda generación que tienen como fin la eficiencia y eficacia del Estado. Ergo es lógica
la creación de instituciones de corte regulador desde este paradigma.
La creación de instituciones de corte regulador en la órbita de Presidencia marca un hito y
significancia. Si bien no son funciones propias del Centro de Gobierno, en su contexto histórico de
creación pueden mostrar el carácter de prioridad presidencial que ostentaban.
En 1999 se crea la Secretaría Nacional de Drogas (SND) en la órbita de Presidencia de la República,
institución rectora en materia de Política de Drogas. Ésta es la primer institución formal referente a una
política sectorial, creada en la órbita de Presidencia con el fin de articular y coordinar de manera
transversal.
Inaugurando el gobierno de Batlle y ya bajo otro paradigma se crea la Comisión para la Paz (Res.
858/000), antecesora de la Secretaría , que llevaría adelante investigaciones sobre el pasado reciente en
el marco de la dictadura cívico-militar.
Este período se caracteriza por la restauración de la institucionalidad central pero también por el hecho
de que la órbita de Presidencia pasa progresivamente a ser un espacio para alojar oficinas “clave” en lo
referente a articulación interinstitucional, asuntos estratégicos o sensibles para el gobierno, generando
así, estructuras que pueda manejarse directamente desde la Presidencia para poder facilitar la
implementación y controlar la toma de decisiones.
Si bien el rol del CdG es todavía reducido en cuanto a asesoramiento estratégico, planificación o
seguimiento de políticas, aparecen sobre finales del milenio instituciones particulares en la órbita de la
Presidencia que comienzan a cuestionar las funciones propias de la institución.
Gobiernos del Frente Amplio (2005-actualidad) En 2005 llega por primera vez al gobierno el Frente Amplio con una importante agenda de cambios. El
país experimenta una serie de modificaciones entre las que se incluyen reformas al sistema tributario,
salud o asistencia social (Midaglia, et.al. 2006). Ello implicó una revalorización del Estado como
agente de cambio, con la consiguiente necesidad de modificaciones institucionales.
En la órbita de la Presidencia de la República también se presentaron reestructuras y creación de
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nuevas institucionalidades con particularidades específicas. En el mismo año en que se inaugura el
nuevo gobierno se pueden destacar algunas institucionalidades que hacen directamente a procesos de
reforma del Estado caso de la Agencia para el Desarrollo del Gobierno de Gestión Electrónica y la
Sociedad de la Información y del Conocimiento (AGESIC).
En este primer período se crea también dentro de la institucionalidad de Presidencia las siguientes
instituciones: Unidad Nacional Seguridad Vial (UNASEV) , Secretaría Nacional de Antilavado de
Activos (SNA) , Agencia de Compras y Contrataciones del Estado (ACCE) y el Sistema Nacional de
Emergencias (SINAE) .
Además, en el primer año de gobierno, se redimensionó la seguridad de Presidencia creando una
institucionalidad particular, dependiente de la Secretaría de Presidencia, ya no en manos de Casa
Militar, dándole una nueva dimensión a la seguridad intra-institucional, la institución perdura hasta la
actualidad y se denomina Seguridad Presidencial.
La Ley de Presupuesto Nacional Nº 17.930 para el período 2005-2010 creó en su Artículo Nº 58 una
Unidad de Asesoramiento y Monitoreo de Políticas para el asesoramiento directo a la Presidencia. Ello
representó un intento de formalizar algunas de las nuevas funciones del Centro de Gobierno, sin
embargo, el área nunca se puso en funcionamiento como consecuencia de las dificultades para
establecer especializaciones y diferenciaciones funcionales a la interna de los equipos de asesoría
(Lanzaro, 2013).
Con la llegada del segundo gobierno del Frente Amplio la tendencia a la generación de instituciones en
el marco de la Presidencia no sólo se mantuvo, sino que fueron agregadas nuevas instituciones y otras
modificadas, como son: Agencia Uruguaya de Cooperación Internacional (AUCI), Secretaría de
Derechos Humanos para el pasado Reciente, Secretaría de Derechos Humanos, La Unidad Operativa
Central del Plan Juntos . De esta manera la Presidencia, asume cada vez más responsabilidades
sectoriales, incluso en la ejecución directa de políticas.
El actual período de gobierno continuó los cambios en la estructura de Presidencia. En primer lugar, el
Programa Plan Juntos pasa al MVOTMA, perdiendo el componente de implementación directa de
políticas sociales. En este período se crearon nuevas instituciones sectoriales como son, la Secretaría
Nacional de Deporte (SENADE), la Secretaría Nacional de Ambiente, Agua y Cambio Climático
(SNAACC) y la Secretaría Nacional de Ciencia y Tecnología (SNCT), como también cambió de
denominación la Secretaría de Antilavados a llamarse Secretaría Nacional para la Lucha contra el
Lavado de Activos y el Financiamiento del Terrorismo (SENACLAFT).
Como puede apreciarse, el período que comienza en 2005 se caracteriza por una ampliación más
profunda de funciones en el seno de Presidencia, incorporando instituciones de diversa índole que
responden a las nuevas temáticas en la agenda de gobierno o bien la atención de asuntos considerados
estratégicos.
La creación de agencias, unidades o secretarías asociadas a temáticas específicas y normalmente de
corte transversal parece ir asociado a las lógicas de agencificación en el sector público. Es decir,
espacios de gestión más pequeños, normalmente acotados a una única función específica (“one task
agencies”), colocadas fuera de las estructuras ministeriales. Así, una parte importante de sus cometidos
implican el diseño de pautas comunes para los distintos organismos y niveles de gobierno, la
coordinación interinstitucional y en algunos casos, la implementación directa de políticas y servicios.
A su vez, el rol tradicionalmente previsto para la Secretaría y Prosecretaria de Presidencia asociado a
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tareas de asistencia administrativa al Presidente, ha venido sofisticándose, asumiendo roles de;
asesoramiento, comunicación y coordinación de políticas en áreas de intervención muy variadas. Lo
que puede estar asociado a la ampliación de instituciones a gestionar como a la redimensión de la
Presidencia. De esta manera, las nuevas funciones se encuentran más asociadas a lo que formalmente
se espera de un Centro de Gobierno en la actualidad.
Un aspecto particular de la nueva estructura organizativa del Uruguay en su cúspide de gobierno, es
que dependen de la propia Secretaría y Prosecretaria de Presidencia varios de las nuevas agencias
mencionadas previamente. Si bien la distinción entre ambas se ha hecho más claras en la medida que
cada una comprende la coordinación de oficinas o secretarías específicas, existe todavía un margen
considerable en cuanto a la asignación de roles entre ambas. Es decir, en algunos períodos de gobierno
puede ser la Secretaría quien tome un rol más activo en funciones de conducción o representación
política, y en otros períodos este rol le corresponde a la Prosecretaria.
Actualmente de la Prosecretaria de Presidencia dependen; SINAE, SND, UNASEV, AUCI, AGESIC,
Secretaría de Comunicación de Presidencia, ACCEE, Seguridad Presidencial, SENACLAFT.
Por otra parte, de la Secretaría de la Presidencia son instituciones dependientes; Secretaría de DDHH,
Secretaría de DDHH y pasado reciente y Asuntos Jurídicos.
Por otra parte, existen instituciones que dependen directamente de la presidencia como son; INE,
ONSC, SENADE, SNAACC, SNCT, URSEA, URSEC, Casa Militar, OPP, y Dirección General.
En el mismo sentido, también la OPP ha ido progresivamente incorporando funciones claves en materia
de planificación y seguimiento de políticas, junto con la coordinación de políticas progresivamente más
relevantes como la descentralización, el control de inversiones, entre otras.
Cuadro 5
El período que comienza en 2005 se caracteriza por una ampliación más profunda de funciones en el
seno de Presidencia, incorporando instituciones de diversa índole que responden a las nuevas temáticas
en la agenda de gobierno o bien la atención de asuntos considerados estratégicos. La creación de
agencias, unidades o secretarías asociadas a temáticas específicas y normalmente de corte transversal
parece ir asociado a las lógicas de agencificación en el sector público. Es decir, espacios de gestión
más pequeños, normalmente acotados a una única función específica (“one task agencies”), colocadas
fuera de las estructuras ministeriales. Así, una parte importante de sus cometidos implican el diseño de
pautas comunes para los distintos organismos y niveles de gobierno, la coordinación interinstitucional y
en algunos casos, la implementación directa de políticas y servicios.
A su vez, el rol tradicionalmente previsto para la Secretaría y Prosecretaria de Presidencia asociado a
tareas de asistencia administrativa al Presidente, fue mutando hacia funciones más sofisticadas de
gestión, asesoramiento, comunicación y coordinación de políticas en áreas de intervención muy
variadas. Un aspecto particular de la nueva estructura organizativa del Uruguay en su cúspide de
gobierno, es que dependen de la propia Secretaría y Prosecretaria de Presidencia varios de las nuevas
agencias mencionadas previamente. Si bien la distinción entre ambas se ha hecho más claras en la
medida que cada una comprende la coordinación de oficinas o secretarías específicas, existe todavía un
margen considerable en cuanto a la asignación de roles entre ambas. Es decir, en algunos períodos de
gobierno puede ser la Secretaría quien tome un rol más activo en funciones de conducción o
representación política, y en otros períodos este rol le corresponde a la Prosecretaria. Actualmente de la
Prosecretaria de Presidencia dependen; SINAE, SND, UNASEV, AUCI, AGESIC, SCI, ACCEE,
Seguridad Presidencial, SENACLAFT y UNASEV. Por otra parte, de la Secretaría de la Presidencia
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son instituciones dependientes; Secretaría de DDHH, Secretaría de DDHH y pasado reciente y Asuntos
Jurídicos. Por otra parte, existen instituciones que dependen directamente de la presidencia como son;
INE, ONSC, SENADE, SNAACC, SNCT, URSEA, URSEC, Casa Militar, OPP, Dirección General la
Secretaría y Prosecretaria de Presidencia.
En el mismo sentido, también la OPP ha ido progresivamente incorporando funciones claves en materia
de planificación y seguimiento de políticas, junto con la coordinación de políticas progresivamente más
relevantes como la descentralización, el control de inversiones, entre otras.
El fortalecimiento del centro como instancia coordinadora, y al mismo tiempo la generación de nuevas
áreas de políticas, demuestra una creciente valorización de la cúspide del gobierno como espacio de
conducción. Al mismo tiempo, produce tensiones en la organización administrativa del aparato estatal
y en la propia capacidad de coordinación política desde el centro.
Otro aspecto a destacar es que en general no ha habido a nivel de Presidencia una conformación de
estructuras especializados de asesoramiento político y/o técnico. Este tipo de funciones descansan en
los Ministerios y la OPP desde dónde se nutre el Centro de Gobierno (Lanzaro, 2013). El
asesoramiento político, por tanto, no suele ser centralizado, sistematizado o tecnificado como una tarea
específica dirigida al Presidente, un elemento típico en modelos organizativos de otros países. El
asesoramiento político y técnico para la toma de decisiones se realiza en buena medida a partir de la
gestión y coordinación cotidiana de asuntos del Ejecutivo o la Presidencia específicamente. La
expertise concreta de los temas suele partir del propio establecimiento de vínculos (con mayor o menor
grado de formalidad) con las áreas del Ejecutivo involucradas.
Cuadro 6
En síntesis, el Centro de Gobierno en Uruguay presenta una estructura compleja, y en parte recargada,
con funciones directas de implementación de políticas, muchas de ellas de corte transversal, y otras de
coordinación o rectoría en políticas específicas. Los diferentes períodos de gobierno han ido sumando
nuevas estructuras que en general tienden a pervivir en los sucesivos gobiernos, reflejando su vez las
distintas concepciones sobre la administración pública, el rol del Estado, la agenda de asuntos
estratégicos y la propia impronta de los Presidentes.
7. Avances y asuntos pendientes en la modernización del Centro de Gobierno
En los sucesivos intentos de reforma del Estado desde el 2005 a esta parte se ha puesto énfasis en
elevar las capacidades del sector público para diseñar e implementar políticas, se ha incorporado
tecnología a los procesos de gestión pública y se ha avanzado en integrar la planificación de actividades
a la presupuestación y el logro de metas. Aunque con distintos grados, todos ellos representan avances
para el sector público, los cuales a su vez, disparan nuevos desafíos o bien echan luz sobre asuntos aún
pendientes.
Es así que la conformación histórica y la construcción institucional del Centro de Gobierno en Uruguay
exhibe cierto retraso si se lo compara con otras experiencias internacionales más asociadas a la
planificación de gobierno, la coordinación y más recientemente la gestión por resultados y rendición de
cuentas. El fortalecimiento del Centro de Gobierno se basa en la necesidad de mejorar la calidad y
resultados de las políticas, en particular aquellas estratégicas para el modelo de desarrollo definido.
Normalmente, esto se vincula con áreas transversales de gobierno y con aspectos de modernización y
desarrollo de herramientas de gestión. Es por eso que, en los últimos años, varios países y
jurisdicciones regionales han puesto un foco especial en las instituciones del Centro de Gobierno y su
aporte a la mejora de la gestión.
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Si nos enfocamos en la función de planificación de gobierno, en el Uruguay no suele existir la práctica
de presentación de un “plan nacional de gobierno” al estilo de un documento dónde se presenten de
forman ordenada y pública las prioridades de gobierno con sus respectivas metas e indicadores. De
igual forma, aunque existen casos, es difícil encontrar planes sectoriales, ministeriales, de otros Entes e
incluso de políticas concretas. Ello no quiere decir que no exista planificación alguna o directivas de
gestión. El gobierno fija objetivos y éstos se representan en las prioridades de los organismos
encargados de su ejecución. Sin embargo, en ocasiones suele ser difícil identificar con claridad cuáles
son los objetivos operativos, su financiamiento la estrategia de implementación, sus metas concretas y
cómo éstas serán medidas. Ello se torna más complejo aun cuando se trata de políticas de corte
interinstitucional o con altos niveles de coordinación en el Ejecutivo. Es así que en buena medida el
plan de gobierno es una combinación entre el programa de gobierno expuesto durante la campaña, el
discurso presidencial de asunción de mando y lo presentado en la ley de presupuesto nacional.
En el actual período de gobierno, se han realizado esfuerzos para avanzar en la lógica de planificación
dentro de los organismos, intentando vincular de mejor forma los resultados buscados con los objetivos
operativos y su expresión presupuestal. Las dificultades aun presentes en este plano pueden afectar el
seguimiento de políticas y la asignación clara de responsabilidades, pero principalmente atenta contra
una acción global del gobierno en dónde aquello planificado, en la medida que es expresado con
claridad, puede coordinarse y hacerse más efectivo y comunicable.
En este sentido, aunque deben reconocerse avances, parecen existir todavía un margen importante de
mejoras en cuanto a la forma de elaboración de la planificación de gobierno. En particular, respecto de
cómo ésta se comunica hacia la ciudadanía (y posteriormente se rinden cuentas), y se establecen metas
e indicadores para su seguimiento.
Asociado a ello, se encuentra el seguimiento de políticas, en particular aquellas entendidas como
prioritarias por el Ejecutivo. En este aspecto, también deben señalarse los esfuerzos por avanzar en
materia de seguimiento y monitoreo de políticas prioritarias y la construcción de indicadores para su
seguimiento; así como en áreas sensibles de gobierno caso de las Empresas Públicas y otros Entes,
vinculado a la generación de compromisos de gestión. Dentro del sector público uruguayo existen un
conjunto de áreas encargadas de la generación de información tanto indicadores globales del país,
como de resultados de políticas y otras más asociadas a la ejecución de acciones (INE, AGEV, áreas de
Monitoreo y Evaluación en Ministerios y otros organismos). Incluso se realizan esfuerzos de
sistematización de esta información en diferentes reportes “país” o sectoriales. Un punto paralelo de
fortalecimiento en este aspecto tiene que ver con la producción de información de seguimiento de
políticas para satisfacer las demandas específicas del Centro de Gobierno. Es decir, la generación de
información en tiempo real que permita mejorar la toma de decisiones, reforzar o redefinir estrategias a
la interna del Ejecutivo, atender la coyuntura, entre otros aspectos.
Avanzar en un esquema de fortalecimiento del Centro de Gobierno, representa en última instancia una
oportunidad para todo el Ejecutivo respecto de la conformación de una metodología de acción más
unificada, basada en la calidad de la gestión, evidencia y coordinación de todo el gobierno. Asimismo,
aunque como fuera dicho, los modelos de Centro de Gobierno varían según los países y las propias
características de los mandatarios, su fortalecimiento aporta a la capacidad de los gobiernos para hacer
realidad sus promesas, independientemente de su signo político y los períodos de gobierno.
Particularmente en Uruguay, fortalecer el Centro de Gobierno cobra relevancia por al menos dos
razones fundamentales. En primer lugar, la necesidad de aportar mayor capacidad técnica que permita
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generar evidencia para la toma de decisiones políticas. Aunque se deben remarcar avances, parece
existir todavía un desafío importante, en tecnificar e institucionalizar las tareas del Centro de Gobierno.
Ello en el sentido de agregarle mayor conocimiento y sistematicidad a una función que es
esencialmente política. Entre otros aspectos, ello implica mejorar las capacidades de planificación,
institucionalizar procesos e incorporar tecnología para el seguimiento de la implementación y metas de
las políticas prioritarias, la trazabilidad y responsabilidad por las decisiones tomadas a la interna del
Ejecutivo, el análisis estratégico en materia de comunicación, entre otros aspectos. Para ello, existe a su
vez, un acumulado importante en la generación de indicadores, información y consolidación de una red
pública de organismos que debería ser aprovechada por el para el seguimiento de políticas. Asimismo,
el fortalecimiento del rol planificador de la OPP es sin dudas un insumo muy relevante para el diseño
de los planes de gobierno.
En segundo lugar, por la propia estructura institucional del sector público dado que un conjunto
importante de organismos, tienen niveles de autonomía altos en la definición de políticas, y pueden no
estar necesariamente alineados a estrategias más globales de coordinación gubernamental. Allí cobra
relevancia el rol activamente coordinador del CdG en aquellas acciones que son marcadamente
multisectoriales y mediante el apoyo o supervisión a los sectores con metas prioritarias. Como ejemplo,
la Secretaría o la Prosecretaria de la Presidencia (según los períodos de gobierno) aparecen hoy como
las oficinas encargadas más directamente de las tareas de asesoramiento y gestión de los asuntos
presidenciales así como la coordinación de áreas especialmente sensibles del gobierno (emergencias,
política de drogas, lavado de activos etc.). En ocasiones por la vía de los hechos, Las entidades del
centro de gobierno han ido conformando una expertise en materia de coordinación de políticas que
supera sus atribuciones puramente formales. Asimismo, la OPP ha tomado un rol cada vez más
relevante en la conducción de las estrategias de descentralización o inversiones públicas que implican
una coordinación con diversas partes del Ejecutivo, entes autónomos y gobiernos departamentales y
municipales.
No obstante, no debe perderse de vista que los Ministerios sectoriales y otros organismos públicos son
los protagonistas y encargados de llevar adelante las políticas; el rol del CdG, aunque estratégico, debe
ser subsidiario, enfocándose únicamente en las máximas prioridades de gobierno. En ese sentido,
parece ser necesario formalizar aún más esta función que deriva en primera instancia desde los
acuerdos establecidos en la cúspide del gobierno, sea el Consejo de Ministros u otra instancia. Esto es,
establecer un marco institucional más aceitado para tareas que ya forman parte de la acción cotidiana
como son la coordinación interinstitucional de políticas, el seguimiento de la agenda del Ejecutivo o la
coordinación con asesores y técnicos del segundo y tercer nivel. Es decir, unificar de mejor manera, los
objetivos y acuerdos políticos con la operativa concreta a nivel de los mandos operativos o de asesoría
en los Ministerios y organismos ejecutores. Ello implica en última instancia, fortalecer la conducción a
través de una mejor gestión de la coordinación intergubernamental.
Por otra parte, también parece existir espacio para aportar respecto de la comunicación de gobierno, en
particular asociado a la rendición de cuentas. Esto es, la comunicación unificada y ordenada de los
logros del Gobierno.
Un aspecto importante a tener en cuenta refiere a los esquemas de gobernabilidad e implementabilidad
de fortalecimiento del Centro de Gobierno, es decir, los actores, los arreglos institucionales y la forma
como puede ser conducida políticamente la coordinación, generación y uso de información. Este es un
punto no menor dado que necesariamente requerirá de acuerdos respecto del rol a jugar por las
instituciones del Centro de Gobierno y su vínculo con el resto del sector público. Ello puede implicar
cambios normativos, pero principalmente un acuerdo político sobre la necesidad de un rol más activo
en el trabajo con las políticas prioritarias.
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8. Una ruta para el fortalecimiento del Centro de Gobierno en Uruguay
Este último apartado tiene como cometido ofrecer algunas rutas posibles para el fortalecimiento del
Centro de Gobierno en Uruguay. Las mismas representan posibles elementos de inspiración que
necesariamente requieren de mayor ajuste y profundidad tanto en los aspectos institucionales como
técnicos. En primer lugar, es posible plantear una serie de criterios centrales que guíen una propuesta:
- Apoyar la toma de decisiones políticas: el desarrollo de prácticas o estructuras institucionales
que sean útiles para la toma de decisión, y agreguen valor a las tareas de asesoramiento y
responsabilidades presidenciales y del Ejecutivo.
- Mayor ejecutividad de las decisiones políticas de gobierno: desarrollar un esquema de
gestión que permita avanzar de forma consistente sobre asuntos estratégicos de gobierno.
- Baja visibilidad política: que no requieran de un alto tiempo de atención y gestión por parte de
las autoridades. Asimismo, debe ser una estructura que no aumente costos de forma sustantiva en
términos de recursos humanos.
- Basadas en la colaboración con todas las áreas de gobierno: no bajo una lógica de
competencia sino, centradas en el trabajo colaborativo con otras áreas de gobierno. El Centro de
Gobierno no debe ser un “gabinete en las sombras”, ni puede tomar el rol correspondiente a los
Ministerios.
El fortalecimiento del Centro de Gobierno debe estar además enmarcado en una lógica, de
cumplimiento de las promesas de gobierno, con énfasis en la gestión por resultados y mejora del
desempeño del gobierno en su conjunto. Esto es: debe lograr apoyar e integrarse a las acciones
relacionadas con la calidad de la gestión, el logro de metas y la rendición de cuentas.
En términos técnicos, algunos productos o actividades específicas que podrían ser provistos por el
Centro de Gobierno son:
- Presentación y comunicación de prioridades de gobierno, asistiendo a los organismos
sectoriales en la definición de objetivos, metas, y medios.
- Elaboración de planes de acción en áreas prioritarias.
- Preparación de la agenda del Consejo de Ministros: asistiendo en el tratamiento de los temas
prioritarios y su posterior seguimiento con los ministerios u organismos correspondientes.
- Seguimiento y trabajo cotidiano con Ministerios y otros Entes, coordinando acciones del
gobierno en asuntos prioritarios.
- Informes de coyuntura sobre política y políticas (“análisis cortos de alta capacidad
informativa”): asistiendo en seguimiento de políticas públicas prioritarias.
- Seguimiento de la agenda legislativa tanto del Legislativo como del Ejecutivo.
- Seguimiento de metas e indicadores del gobierno: a través de sistemas de información que
provean evidencia sobre el desempeño de áreas claves del gobierno.
- Estrategia de comunicación de gobierno: asistiendo al Ejecutivo en la elaboración de los
soportes de comunicación, sus contenidos, así como el análisis de medios de comunicación y redes.
Estas funciones pueden ser ampliadas y atender demandas específicas o coyunturales de la gestión de
gobierno. Se trata además de combinar un enfoque proactivo (impulsar prioridades y asegurar
alineación de las políticas ministeriales con el plan de gobierno) y reactivo a urgencias y contingencia
con énfasis en la ejecutividad de las acciones.
A su vez, bajo cualquier modalidad de fortalecimiento del Centro de Gobierno, existen una serie de
requisitos a tener en cuenta. En primer lugar, es clave tener presente la dimensión política, esto es los
intereses presentes a partir de la consolidación de funciones o bien estructuras en el seno del gobierno.
En ese sentido, es clave trabajar sobre la generación de eventuales consensos en diferentes niveles del
gobierno (desde el propio Jefe de gobierno hasta sus Ministros). De lo contrario, puede correrse el
riesgo de transformarse en una “cascara vacía” o bien generar tensiones en otras áreas del gobierno.
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En segundo lugar, el mejoramiento de procesos y metodologías. Por ejemplo, a través de la
institucionalización de espacios específicamente dedicados a la coordinación o el seguimiento de metas
prioritarias de gobierno con presencia de actores claves. Estos espacios deberían presentarse como
instancias para la discusión o solución de problemas más que para una simple discusión sobre cifras. Es
decir, instancias de análisis estratégico. Este tipo de acciones descansa a su vez en la incorporación de
tecnología que permita registrar y sistematizar información de forma confiable, homogeneizar y
colectivizar datos para el seguimiento de políticas estratégicas.
Unos párrafos aparte merece el trabajo específico sobre comunicación de gobierno. El fortalecimiento
de la función de comunicación no solo debería incluir aspectos como la cobertura y actualización de
noticias en la página web, el uso de redes sociales o la presencia de la agenda presidencial de forma
pública con eventos, viajes. Debería acompañar la definición de una estrategia de comunicación del
gobierno, es decir: la conformación de una red de referentes en el Ejecutivo, la coordinación y
alineamiento de los contenidos y los tiempos de las comunicaciones del gobierno; la vocería general
del gobierno; difusión y generación de documentos de cumplimiento, coordinación de campañas
públicas. Esto debe incluir tanto contenidos de TV, radiales, web y redes sociales.
Pero sobretodo, el fortalecimiento del asesoramiento al Centro de Gobierno debería a su vez contener el
análisis estratégico de temas, su tratamiento en la prensa, discurso de actores claves, análisis de redes,
análisis SEO, entre otros. Todo ello para la generación de informes de comunicación de gobierno para
el Presidente y el Consejo de Ministros o el asesoramiento para la vocería que aporten en pos de la
conformación de un mensaje de gobierno.
Ello conlleva por tanto, realizar algunos ajustes en los requerimientos de funcionamiento. Entre ellos,
un funcionamiento más sistemático de información dirigida exclusivamente a las autoridades y en
particular al Presidente y Consejo de Ministros, respecto de evidencia sobre el seguimiento de políticas
y un seguimiento más afinado sobre la fijación de metas e indicadores del gobierno que se vinculen a
las políticas prioritarias. Asociado a ello, se encuentra el desarrollo de tecnologías (Tableros de Control
de políticas) orientadas directamente a satisfacer demandas de información de las autoridades.
Si bien debe tenerse presente que en el fortalecimiento del Centro de Gobierno, algunos procedimientos
pueden llevar cierto tiempo de maduración y como tal, los avances no son siempre visibles en el corto
plazo, se pueden enumerar una serie de eventuales impactos positivos de recorrer este camino. En
primer lugar, se encuentra el apoyo y asesoramiento eficaz al jefe del Ejecutivo en la conducción de los
asuntos de gobierno y eventualmente la negociación con otros actores relevantes. Sin embargo, también
para el Ejecutivo en su totalidad en la medida que puede asegurarse con mayor certeza que los asuntos
prioritarios de corte interinstitucional que afectan al gobierno o una cartera en particular están siendo
trabajados de forma sistemática y con asignación clara de responsabilidades, alivianando en parte
algunas tareas o instancias operativas de Ministros.
En términos generales, ello debería aportar a mejorar el desempeño global del gobierno pero
concretamente en términos de políticas más alineadas con las prioridades establecidas. Es decir, darle
un marco más unificado a tareas que ya se realizan, protocolizando formas de acción.
Por otra parte, la generación de una imagen de un Centro de Gobierno orientado a mejorar la calidad de
las políticas a través de la gestión por resultados, la eficiencia y la incorporación de tecnología. Ello
podría tener un efecto multiplicador en otras áreas del gobierno y el desarrollo de herramientas de
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gestión. En el mediano plazo, en línea con el fortalecimiento del proceso de descentralización y el
énfasis en la calidad de la gestión de los niveles de gobierno departamentales y locales, podría
analizarse la extrapolación de un modelo de estas características ya sea de forma total o parcial.
Finalmente, en términos más operativos debería colaborar en la generación de un trabajo más ordenado
y sistemático en áreas claves del Centro de Gobierno. En particular, el asesoramiento político (el cual
aunque puede tener un importante componente coyuntural y hasta “artesanal” debería verse favorecido
por la utilización de metodologías y análisis) y el seguimiento de otras gestiones claves como la agenda
parlamentaria, el análisis de medios de comunicación, entre otros aspectos.
En síntesis, parece existir un amplio espacio para el análisis de acciones que fortalezcan las funciones
del Centro de Gobierno, en el marco de una búsqueda por mejorar la eficacia de las políticas públicas.
Ello puede incluir desde acciones menores de ajustes a otros esquemas de mayor porte. No obstante,
cualquier esquema de fortalecimiento debería tener en cuenta el esquema institucional existente, así
como la relación entre el Centro de Gobierno con los Ministerios y otros entes públicos.
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Alejandro Milanesi Alejandro Milanesi es Licenciado en Ciencia Política por la Universidad de la República (Uruguay) y
Máster en Políticas Públicas por la Victoria University of Wellington (Nueva Zelanda). Es investigador
y docente del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales (Universidad de la
República) en las Licenciaturas de Ciencias Política y Desarrollo, en cursos de Gestión Pública y
Políticas Públicas. Es docente de FLACSO en los cursos de Estado y Políticas Públicas en el Diploma
Superior de Derechos Humanos, Democracia y Estado de Derecho, y en el Diplomado Superior de
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Género y Políticas de Igualdad
Como tal, se ha especializado en las temáticas de reforma del Estado, gestión pública y políticas
sociales. Ha trabajado en funciones de asesoría en el sector público y ha sido consultor para
instituciones nacionales en Uruguay y el extranjero así como para organismos internacionales y
organizaciones de la sociedad civil. En ese marco, se ha especializado en los aspectos de gestión por
resultados, planificación estratégica y análisis organizacional.
Entre sus publicaciones se destacan el Capitulo Uruguay (2015), para el Handbook of Public
Administration and Civil Service in Latin America, editado por Guy Peters y Carlos Alba (en co-
autoria con C.Ramos y D. Gonnet), y Capacidades Estatales y Regulación en Asociaciones Público-
Privada: desafíos para las nuevas estrategias de desarrollo. En: Revista Reforma y Democracia. Nº 63.
CLAD. Caracas (en co-autoria con G. Fuentes y M. Freigedo).
Victoria Gadea Victoria Gadea es Licenciada en Ciencia Política por la Universidad de la República (Uruguay), se
desempeña actualmente como consultora independiente.
Trabaja temáticas de reforma del Estado, gestión pública y políticas sociales.
Tiene especial interés por las políticas de género y generaciones, en este sentido, se ha desarrollado en
diversos organismos como Mujer y Salud en Uruguay. Además trabaja en la órbita privada en
referencia a comunicación organizacional.
Actualmente se desempeña como consultora para un proyecto de fortalecimiento de la Presidencia.
Cuadro 1. Pág 4
Uruguay: Índices
seleccionados
Uruguay Uruguay comparado
Índice de Desarrollo del
Servicio Civil
52/100 (2013) 4º en la región (detrás de
Brasil, Chile y Costa Rica)
Índice de Desarrollo del
Gobierno Electrónico
0.7420/1 (2014) 1º en América Latina
26º en el mundo
Índice de Percepción de
Corrupción
74/100 (2015) 1º en América Latina
21º en el mundo
Fuentes: BID (2014), Naciones Unidas (2014), Transparency International (2015).
Cuadro 2.
Gestión tradicional Modelo de gestión CdG
Todo importa Prioridades claras
Aspiraciones muy generales Especificación clara de qué constituye el
éxito
Gestión de crisis Supervisión de rutinas
Guiado por la intuición Informado por datos
Evaluación ex post y ad hoc Datos en tiempo real
Maquillaje de resultados Conversación honesta
Remoto, lento En contacto, rápido
Enfocado en el presente, coyuntura Enfocado en el futuro
Hiperactividad Esfuerzo perseverante
Anuncios Cambios en la realidad
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Fuente: Alessandro et al., (2015)
Cuadro 3.
Principales funciones del Centro de Gobierno
Fuente: adaptado de: Haddad et al. (2010).
Cuadro 4.
Fuente: Alessandro et al. (2013).
Cuadro 5.
Centro de
Gobierno
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Fuente: Elaboración propia.
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Cuadro 6.
Fuente: elaboración propia a partir de software gubernamental.