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Universidad de Salamanca

Departamento de Derecho Pblico General

TESIS DOCTORAL

EL ANLISIS CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE FINANCIACIN PBLICA DE

PARTIDOS POLTICOS EN ESPAA

Autora: Ana Claudia Santano

Director: Augusto Martn de la Vega

2013

INDICE

INTRODUCCIN .......................................................................................................... 1

I. LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978

EL DERECHO DE PARTIDOS ................................................................................. 11

1) La constitucionalizacin de los partidos polticos ..................................................... 12

1.1. Introduccin ......................................................................................................... 12

1.2. La constitucionalizacin de los partidos en Espaa ............................................ 18

1.2.1. El artculo 6 de la Constitucin Espaola y su proceso de elaboracin ......... 23

2) La evolucin de la definicin de la naturaleza jurdica de los partidos ...................... 32

3) Las funciones de los partidos polticos prevista en el art. 6 de la

Constitucin Espaola y sus posibles crisis en el actual momento democrtico ........ 47

3.1. La idea de pluralismo poltico y su expresin a travs de los partidos

polticos ...................................................................................................................... 48

3.2. Los partidos polticos como actores importantes para la concurrencia,

formacin y manifestacin de la voluntad popular: Existe una crisis de

representatividad? ...................................................................................................... 57

3.3. Los partidos polticos como canales fundamentales de participacin

poltica y su relacin con el actual sistema electoral Existen condiciones para

que los partidos cumplan esta funcin? ...................................................................... 68

3.3.1. Breves notas sobre el sistema electoral vigente ............................................. 72

II. EL SISTEMA DE FINANCIACIN DE PARTIDOS POLTICOS ............................. 86

1) El debate sobre las medidas de financiacin privada .............................................. 94

1.1. Las fuentes de financiacin privada y su problemtica ....................................... 98

a) Cuotas de afiliados ............................................................................................. 100

b) Patrimonio propio del partido poltico .................................................................. 102

c) Publicaciones y otras actividades desarrolladas por el partido ........................... 103

d) Aportaciones de cargos y candidatos ................................................................ 104

e) Prstamos y crditos ......................................................................................... 107

f) Donaciones particulares o privadas .................................................................... 111

g) Actividades empresariales o generales .............................................................. 115

h) Ingresos atpicos ................................................................................................. 116

2) La adopcin de medidas de financiacin pblica de los partidos y su

adecuacin a las actuales condiciones de los sistemas democrticos ......................... 117

2.1. La igualdad de oportunidades dentro del contexto de la financiacin

pblica El problema de la eleccin de los criterios de acceso y reparto de las

subvenciones pblicas ............................................................................................... 124

2.2. Diferentes aplicaciones de la financiacin pblica de los partidos polticos

y algunas de sus consecuencias ................................................................................ 132

2.3. La validez de la fundamentacin de la financiacin pblica de los partidos

polticos ....................................................................................................................... 137

3) La difcil decisin de fijar el punto de equilibrio - La financiacin mixta como

tendencia ....................................................................................................................... 141

4) Los modelos paradigmticos ..................................................................................... 145

4.1. Estados Unidos de Amrica ................................................................................. 145

4.2. Alemania ............................................................................................................. 160

4.3. Italia ...................................................................................................................... 170

5) El desequilibrio entre la financiacin pblica y la privada y sus

consecuencias ............................................................................................................... 183

5.1. La financiacin de los partidos y la corrupcin ..................................................... 187

5.1.1. El problema del concepto de corrupcin poltica ............................................ 189

5.1.2. Los incentivos de los partidos para la prctica de actos de corrupcin a

partir del sistema de financiacin ............................................................................. 193

5.2. Predominio de la financiacin pblica y cambios en la dinmica partidista

- partidos cartel? ...................................................................................................... 200

III. EL SISTEMA DE FINANCIACIN DE PARTIDOS POLTICOS EN

ESPAA ....................................................................................................................... 205

1) El desarrollo histrico del modelo espaol y las razones de su adopcin ............... 208

2) La fragmentaria ubicacin normativa de la regulacin sobre financiacin y su

evolucin histrica ......................................................................................................... 214

2.1. La normativa sobre la financiacin de las campaas electorales ......................... 215

2.1.1. La ley de asociaciones 21/1976, de 14 de junio .............................................. 219

2.1.2. El decreto-ley 20/1977 de 18 de marzo .......................................................... 221

2.1.3. La LOREG ley orgnica 5/1985 de 19 de junio ........................................... 230

a) La aprobacin de la normativa, su estructura y reformas ................................... 231

b) El administrador electoral y la organizacin de la contabilidad de la

campaa ................................................................................................................. 236

c) La financiacin privada de la campaa electoral ................................................ 238

d) La financiacin pblica de la campaa electoral ................................................ 240

e) Procedimientos para la concesin de adelantos de las subvenciones

pblicas ................................................................................................................... 243

f) La prohibicin a ciertos entes de realizar donaciones ........................................ 244

g) Las limitaciones a la financiacin privada ........................................................... 246

h) Gastos electorales ............................................................................................. 251

i) La limitacin de los gastos electorales ................................................................ 257

j) Control y fiscalizacin de la financiacin electoral .............................................. 260

2.2. La regulacin de la financiacin de las actividades ordinarias de los

partidos polticos ......................................................................................................... 263

2.2.1. Ley orgnica 54/1978 de 4 de diciembre ........................................................ 264

2.2.2. Ley orgnica 3/1987 de 2 de julio .................................................................. 267

a) Fuentes de financiacin ordinaria de los partidos polticos ................................. 271

b) Criterios de acceso y distribucin de las subvenciones ...................................... 273

b.1) El problema de la configuracin del senado y su efecto en la

financiacin ordinaria de partidos ......................................................................... 274

c) Otras caractersticas de la financiacin pblica ordinaria .................................. 277

d) La financiacin ordinaria privada y el debate sobre la posibilidad de

donaciones annimas ............................................................................................. 278

e) Prohibicin de algunas fuentes de financiacin .................................................. 280

f) Control y fiscalizacin .......................................................................................... 281

2.2.3. La ley orgnica 8/2007, de 4 de julio sobre financiacin de los partidos

polticos ..................................................................................................................... 283

a) El proceso de elaboracin de la Ley .................................................................. 284

b) Las fuentes de financiacin ................................................................................ 288

c) La financiacin pblica criterios de acceso y reparto ....................................... 290

d) La financiacin privada ....................................................................................... 291

e) Rgimen tributario de los partidos y beneficios fiscales...................................... 294

f) Obligaciones contables y control externo ........................................................... 297

g) Rgimen sancionador ........................................................................................ 299

h) Deber de colaboracin ....................................................................................... 301

i) Asociaciones y fundaciones vinculadas a los partidos polticos ........................... 302

j) Posibilidad de renegociacin de deudas y actualizacin de valores .................... 304

3) Es posible separar la financiacin de las actividades extraordinarias de las

ordinarias de los partidos polticos? El problema de su diferenciacin ......................... 306

4) El impacto de la financiacin de partidos en determinados aspectos del

Derecho de Partidos ..................................................................................................... 309

4.1. La influencia de la financiacin de partidos sobre la democracia interna de

las organizaciones partidistas .................................................................................... 310

4.2. Los efectos econmicos de la disolucin de los partidos ..................................... 321

5) La financiacin indirecta a nivel estatal de los partidos polticos ............................... 329

6) Las bases para la adopcin del modelo actual de campaa electoral y

algunas cuestiones conflictivas sobre su financiacin .................................................. 342

6.1. El mailing (art. 175.3 de la LOREG) y la prctica electoral partidista ................... 345

6.2. La precampaa y la campaa .............................................................................. 351

6.2.1. El concepto de campaa electoral y el problema de la diferenciacin

con la precampaa .................................................................................................... 351

6.2.2. El problema de la definicin de gastos electorales el problema de la

propaganda poltica y la propaganda electoral ......................................................... 357

7) La financiacin electoral a nivel autonmico ............................................................. 366

7.1. Breves apuntes sobre el sistema electoral autonmico ....................................... 366

7.2. Una ojeada a la legislacin autonmica ............................................................... 371

8) La financiacin de las actividades ordinaras de partidos polticos ............................ 392

9) La financiacin de los grupos parlamentarios .......................................................... 394

10) Breves notas sobre la financiacin de partidos polticos y de las elecciones

en el mbito de la Unin Europea ................................................................................. 403

IV. EL CONTROL DE LA FINANCIACIN DE LOS PARTIDOS POLTICOS Y

SUS DISFUNCIONALIDADES ..................................................................................... 416

1) Consideraciones generales sobre la funcin de fiscalizacin de los partidos

polticos ......................................................................................................................... 417

1.1. Aspectos generales de la fiscalizacin la accountability ................................. 418

1.2. La discusin sobre la competencia del Tribunal de Cuentas y su

comparacin con la ley orgnica 8/2007 .................................................................... 423

1.3. Anlisis de los datos constantes en los informes emitidos por el Tribunal

de Cuentas ................................................................................................................. 426

1.3.1. Informes sobre la financiacin electoral ......................................................... 428

a) Elecciones de 2000 ............................................................................................ 430

b) Elecciones de 2004 ............................................................................................ 434

c) Elecciones de 2008 ............................................................................................. 436

d) Conclusiones del Tribunal de Cuentas ............................................................... 439

1.3.2. Informes de la financiacin ordinaria ............................................................... 443

a) Del 1987 al 1993 ................................................................................................ 444

b) Del 2000 al 2006 ................................................................................................. 459

c) El informe de 2007 .............................................................................................. 468

c.1) Las fundaciones vinculadas a los partidos fiscalizadas por el Tribunal

de Cuentas .............................................................................................................. 472

d) Conclusiones sobre el informe de 2007 .............................................................. 475

1.4. Conclusiones generales sobre el anlisis de los informes del Tribunal de

Cuentas - la constatacin de un control fallido? ........................................................ 476

2) Las consecuencias para el sistema democrtico de la aplicacin del actual

modelo de financiacin de partidos: desafeccin, apata y deslegitimacin .................. 478

V. EL NUEVO PROYECTO DE LEY SOBRE LA FINANCIACIN ORDINARIA

DE PARTIDOS POLTICOS.......................................................................................... 485

1) Las enmiendas presentadas La negociacin previa .............................................. 486

2) El proyecto de ley tras su aprobacin por el Congreso de los Diputados ................. 490

CONCLUSIONES ........................................................................................................ 495

BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 512

RESUMO PORTUGUS ............................................................................................... i

CONCLUSAO PORTUGUS ........................................................................................ a

1

INTRODUCCIN

Es un hecho que los partidos polticos generan una dualidad de

percepciones. Si hay poltica, hay partidos, pues su existencia es necesaria

para cualquier rgimen democrtico. Sin embargo, tambin estn directamente

vinculados al lado ms nebuloso de las instituciones pblicas, ostentando

quizs la posicin ms incomoda dentro de la esfera pblica.

La evolucin de los partidos se ha acompasado al propio desarrollo de

las sociedades democrticas occidentales. Desde el siglo XIX los partidos

polticos fueron incorporndose paulatinamente a la escena pblica, sirviendo

de cauce de ciertas demandas sociales, o de igual forma reivindicando

derechos del ciudadano antes inexistentes. En los orgenes del moderno

Estado Constitucional tan solo existan, como es sabido, lo que se ha

denominado de partidos de cuadros. Lo que pas en las etapas posteriores no

fue ms que la consecuencia directa de la transformacin de las estructuras

sociales a partir de la gradual extensin del sufragio y de la agudizacin de las

luchas sociales. Ante dichos eventos, fue una cuestin de tiempo que se

originaran movilizaciones organizadas a travs de los partidos de masas, con

un perfil ms popular, una mayor capacidad de agregar voluntades, y tambin

de crear nuevas maneras de recaudar recursos econmicos, y as poder

competir con la lite, antes ocupante hegemnica del Estado.

No es necesario exponer cul fue la funcin del dinero en esta dinmica.

Dichas organizaciones elaboraron nuevas estrategias para hacer propaganda

electoral y centraron su actividad poltica y su existencia econmica a la

militancia y en el pago de las cuotas, permitiendo que los nuevos partidos

estuvieran en condiciones de mantener una estructura fija a partir de sus

sedes, la confeccin de sus propios peridicos, y otros muchos mecanismos

partidistas. Aunque los recursos econmicos no eran abundantes, como sola

ocurrir, por otra parte, con los partidos de cuadros, tenan la ventaja del apoyo

popular, traducido en una participacin poltica efectiva de los militantes.

Pero poco a poco un mundo en evolucin fue provocando nuevos

cambios, y, en ltimo trmino, la aparicin de un nuevo modelo de Estado, el

Estado de Bienestar que a la vez provoc fuertes impactos en la vida poltica a

2

la dinmica de lo que termin denominndose de Estado de Partidos. El

sufragio universal ya consolidado, motivara la creacin de nuevas tecnologas

que pretendan llegar a la mayor cantidad posible de electores a travs de una

campaa centrada en los instrumentos audiovisuales. Esta nueva forma de

propaganda electoral ha sustituido a las estrategias anteriormente usadas por

los partidos de masas, afectando directamente a la militancia y sustituyendo

esta movilizacin por el impacto meditico. Junto a ello, el apoyo econmico

que el Estado empez a conceder a los partidos pas a ser fundamental para

su propia vida poltica, y si para el mantenimiento de esta ayuda eran

necesarios electores, la lgica obligaba a hacer poltica a partir de una

determinada ideologa, pero flexibilizando dichos ideales, facilitando el

convencimiento y la captacin de votantes. Acab por crearse as, junto con

otros motivos, otro tipo dominante de partido poltico, que en la conocida

denominacin de KIRCHHEIMER seran los partidos catch all.

Los partidos catch all seran los protagonistas de una profunda

transformacin en la forma de hacer poltica. Se trataba de organizaciones

costosas, a partir de los gastos crecientes generados por el uso de los mass

media y la profesionalizacin de la poltica, en un panorama de desvalorizacin

de la militancia y debilitamiento de las ideologas en aras del xito electoral.

Dado que los recursos pblicos son indispensables para el sostenimiento de

este modelo, y siendo el principal requisito para su obtencin el logro de

representacin electoral, no es difcil constatar que el tema de financiacin de

la poltica en este punto se vuelva crucial y complicado.

Uno de los efectos ms visibles de este modelo de partidos se percibe

en el mbito de la participacin partidaria, que se vuelve simblica,

privilegiando la impermeabilidad y la inmovilidad de la lite dentro de la

organizacin. El propio militante tipo con fuerte identificacin ideolgica,

termina desapreciado en la estructura real de poder, que, en virtud de la

transversalidad que garantiza el xito, termina reduciendo la vida poltica

partidaria a la estricta relacin entre la lite del partido y los electores. La

financiacin de dichas organizaciones tambin se ve alterada, ya que estas

lites tienen a su favor el control real de los numerosos recursos pblicos,

disminuyendo as la importancia de la afiliacin junto con su base social - y

3

de la contribucin por medio de las cuotas. De manera paralela, las fuentes

disponibles de recaudacin de fondos econmicos tambin se reducen,

haciendo que surjan otras opciones que dudosamente atienden a los principios

democrticos, como puede ser la financiacin irregular, la influencia de grupos

de presin, o incluso el aumento considerable de la financiacin pblica sin

considerar el eventual rechazo de la opinin pblica.

Tambin es cierto que la profesionalizacin de la poltica trajo consigo

una competencia ms fuerte entre los partidos, demandando ms recursos

para este fin. Mucho ms si se considera que, con la flexibilizacin de

ideologas, el propio electorado acab por volverse ms voltil y cada vez ms

influenciable por las tcnicas de marketing que empezaron a ser empleadas en

las campaas electorales profesionales. No parece polmico que muy pronto

estas circunstancias terminaron provocando importantes desequilibrios en el

principio de igualdad de oportunidades entre los competidores electorales, pilar

bsico en cualquier sistema democrtico. A partir de entonces la preocupacin

por la mejora en los sistemas de financiacin de los partidos aument

considerablemente al menos en la literatura jurdica sobre el tema, ya que tanto

la igualdad como muchos otros principios como el pluralismo poltico

parecieron necesitar de una mayor garanta para ser preservados en medio de

lo que se puede considerar un verdadero cambio de paradigma.

En el sistema de financiacin de partidos existen por lo menos tres

elementos claves objeto de regulacin. El primero es la renta de los partidos,

las fuentes de sus recursos, bsicos para el mantenimiento de su organizacin

y para su actividad electoral y partidista. Ninguno de los modelos de obtencin

de recursos parece, sin embargo, carecer de inconvenientes. El segundo

aspecto es el de los gastos de los partidos. Y el tercero afecta a la propia

regulacin de las finanzas de los partidos, pues el Estado democrtico actual

debe asumir un papel fundamental en el mantenimiento de la dinmica abierta

del sistema democrtico, y por tanto deber forzosamente intervenir en las

cuestiones que distorsionen este proceso. No creo que est claro que en la

doctrina si es el sistema de financiacin de los partidos el que influye de

manera fundamental en el funcionamiento del sistema democrtico o si ocurre

al contrario, pero en este trabajo, asumiendo una cierta relacin dialctica, pero

4

tambin autopoitica, entre ambos sistemas, se partir no obstante del

presupuesto de que la primera hiptesis es bsicamente la preponderante, lo

que nos permitir subrayar hasta qu punto las normas de financiacin de

partidos en Espaa tienen un impacto sobre el actual modelo de partidos y

sobre el propio funcionamiento y calidad del sistema democrtico.

En las ltimas dcadas, la financiacin de los partidos polticos ocup un

lugar central en las discusiones pblicas, ante todo por la creciente incidencia

de escndalos polticos relacionados con sus recursos econmicos y con la

financiacin de las campaas electorales. No parece sin embargo, que se haya

conseguido ningn consenso doctrinal sobre el tema que posibilite reformas en

profundidad de los diversos sistemas de financiacin que, a su vez, permitieran

recuperar un cierto consenso social, base de cualquier relegitimacin

efectiva de este aspecto del Estado de Partidos.

Es cierto, sin embargo que se plantearon, en una dinmica cclica,

muchas posibles reformas, fruto de la identificacin de puntos problemticos

aunque comunes - entre las diferentes legislaciones a este respeto. La falta de

apertura y transparencia en la financiacin; la ineficacia del ordenamiento

jurdico para la regulacin de este aspecto del Derecho de Partidos o la

perniciosa proximidad entre los grandes donantes y los dirigentes de los

partidos, son tpicos idnticos en cualquier pas que se analice, y que parecen

sortear permanentemente las proclamadas intenciones de un legislador que no

deja de ser fiel reflejo de la estructura de partidos.

En el caso espaol, el debate sobre la adopcin de un sistema de

financiacin de los partidos estuvo ya presente en el debate constituyente

sobre el art. 6 de la Constitucin Espaola, pero adquiri verdadera

trascendencia pblica desde la polmica sobre el denominado caso Flick, en

1984, que motiv la creacin de la primera Comisin de Investigacin sobre la

financiacin de los partidos, la cual desgraciadamente no tuvo mucho xito en

sus conclusiones por la prematura disolucin de las Cmaras Generales y la

consecuente convocatoria de elecciones generales. En todo caso, sera el

punto de inicio de un largo debate poltico y doctrinal todava no cerrado.

La financiacin de los partidos implica dos respuestas ante todo a tres

problemas de significativa importancia: la suficiencia de fondos; la adecuada

5

distribucin de los recursos tanto entre los partidos como tambin entre los

candidatos; y la transparencia del propio sistema. La sociedad no puede

mantenerse al margen porque la financiacin de partidos afecta a derechos

directos de los propios ciudadanos, como la libertad de expresin, la igualdad

de posibilidades electorales, la calidad y la legitimacin democrtica, o el

control del uso de los recursos pblicos. Es aqu donde creo que encuentra su

justificacin un trabajo de investigacin como el que se presenta. En definitiva,

las finanzas de los partidos desde siempre han resultado especialmente

resistentes tanto a su normativizacin por el Derecho de Partidos, como a su

enjuiciamiento crtico desde las categoras centrales del Derecho

Constitucional.

En este trabajo, en todo caso, no se afirma que todas las soluciones

estn en la regulacin jurdica del fenmeno, y el derecho, y ms en este

campo, debe de ser consciente de sus limitaciones en su eficacia. Sin

embargo, los cambios en el sistema deben probablemente empezar por una

reformulacin normativa. Es en este punto en donde se asienta el debate ,

porque si los partidos poco a poco fueron introduciendo normativas para

consolidar su financiacin a travs de subsidios pblicos, utilizando el Estado

en beneficio propio, sin que el principio del check and balances les controlara,

esta situacin tambin ha abierto espacio para el surgimiento de lo que se

denominan partidos cartel, como una etapa sucesiva al desarrollo de la

tipologa de partidos despus del partido catch all, y produciendo desequilibrios

importantes en el propio sistema democrtico.

El objeto principal de este trabajo es justamente el anlisis del sistema

de financiacin de partidos en Espaa bajo los nuevos paradigmas que han

sido identificados. Por tanto, en el Captulo I se juzg conveniente que se

expusieran algunas nociones sobre el Derecho de Partidos, partiendo de la

constitucionalizacin de los partidos polticos hasta la regulacin de estos,

conectando el anlisis con las funciones que les fueron asignadas por la

Constitucin Espaola y su relacin con elementos bsicos del sistema de

legitimacin democrtica, como son el pluralismo poltico, la representacin y la

participacin popular. Por otra parte se remarca la obvia relacin entre el

6

sistema de financiacin y el sistema electoral, analizando tambin la

jurisprudencia constitucional sobre este punto.

En el Captulo II, el anlisis se centra en la financiacin de los partidos

propiamente dicha, exponiendo los aspectos ms relevantes tanto de la

financiacin privada, como de la pblica. Se han tratado de sistematizar las

principales controversias suscitadas en los distintos modelos, entendiendo que

el establecimiento de un modelo mixto de financiacin puede considerarse la

tendencia dominante, aun cuando se carezca de criterios consolidados sobre el

equilibrio ms efectivo entre las medidas de financiacin privada y pblica. A

continuacin, se exponen tres modelos de sistemas de financiacin, optando

por Estados Unidos, Alemania e Italia como paradigmas de los modelos

aplicados. La eleccin de los Estados Unidos se justifica por tener una

legislacin mucho ms centrada en el control de los recursos utilizados como

es sabido, primordialmente de carcter privado y por las constantes

relativizaciones de dichos controles en favor de la libertad de expresin. Por su

parte, la eleccin de Alemania se debe al hecho de que, a partir de un sistema

de financiacin pblica de partidos bien estructurado, creo que es un ejemplo

de los exitosos intentos en la preservacin del pluralismo poltico y de la

igualdad de oportunidades, con la colaboracin directa del Tribunal

Constitucional en la mejora de la legislacin. Italia, por su parte, aunque haya

partido del mismo punto que Alemania para la elaboracin de su legislacin

sobre el tema, acab por tomar otra direccin debido al fuerte rechazo popular

que suscit en un momento dado la financiacin pblica de los partidos, lo que

se explica a partir de la peculiar trayectoria poltica de este pas. Para finalizar

dicho captulo, se han analizados algunos desequilibrios identificados como

ms comunes entre la financiacin privada y pblica, prestando especial

atencin tanto el problema de la corrupcin (a partir de su conceptualizacin,

origen y motivacin), como tambin a la polmica sobre la existencia de los

llamados partidos cartel.

El Captulo III se centra en el ordenamiento espaol, exponiendo la

financiacin de los partidos desde el momento constituyente hasta la

actualidad. Dicha evolucin histrica es esencial para entender el panorama

actual, condicionado por las ltimas reformas del sistema de los partidos, como

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es el caso de la Ley Orgnica 8/2007 sobre la financiacin ordinaria de los

partidos, y la reforma recin aprobada en 2011 de la LOREG. Posteriormente

se analiza las cuestiones especialmente problemticas dentro del sistema,

confrontando las reivindicaciones anteriores de la doctrina con los cambios

efectivamente producidos en aspectos como la propaganda de campaa y

precampaa, los gastos de publicidad, el mailing, y algunos otros. Hemos

intentado tambin relacionar algunos de los efectos producidos por el modelo

vigente con otros problemas del Derecho de Partidos, entre ellos su efecto

distorsionante de la ya escasa democracia interna en los partidos, la polmica

disolucin patrimonial de los partidos ilegalizados o la ineficacia del actual

modelo de campaa electoral. Posteriormente, el anlisis se centra en el nivel

autonmico, y en el incipiente mbito europeo, abordando por ltimo la

financiacin de los grupos parlamentarios, lo que complementa las

conclusiones que poco a poco se va delineando.

Finalmente, en el Captulo IV se estudia, desde la perspectiva del control

y con un cierto detalle, los informes del Tribunal de Cuentas sobre la

financiacin de los partidos, tanto electoral como ordinaria, demostrando el

carcter recurrente de los problemas antes abordados y comprobando de

manera emprica los efectos de la aplicacin de la legislacin actualmente en

vigor. Durante la correccin final de este trabajo, el Tribunal de Cuentas acab

por aprobar el primer informe a partir de la aplicacin de la Ley Orgnica

8/2007, confirmando las deficiencias indicadas a lo largo de la exposicin.

Adems, por tratarse de un periodo de transicin, se percibe todava la

necesidad de introducir nuevas medidas en la fiscalizacin de los partidos.

Como cierre de esta investigacin, se exponen algunas conclusiones basadas

en los informes del Tribunal de Cuentas, como tambin algunas expectativas

con relacin a la aplicacin de la nueva normativa, para confrontarlas con las

consecuencias generadas por este control en el sistema democrtico.

En la fase final de la elaboracin de este trabajo, se entendi necesario

aadir el Captulo V, sobre el nuevo proyecto de ley de financiacin de partidos

polticos, en sustitucin a la Ley Orgnica 8/2007. El nuevo proyecto, por ms

que tuviera en su origen la pretensin de eliminar algunas deficiencias

constantes en la normativa, nuevamente no parece haber logrado avances

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sustantivos en la materia, aunque s ha atendido a su principal objetivo, que era

disminuir el montante econmico de las subvenciones concedidas a los

partidos, debido a la actual situacin de crisis que vive Espaa.

En definitiva, este trabajo no tiene obviamente la pretensin de agotar el

tema objeto de estudio, pero s pretende aportar elementos para el debate, y

llamar la atencin sobre las consecuencias que el modelo de financiacin de

partidos implica para el funcionamiento del sistema democrtico espaol,

cuando esta democracia ya se encuentra consolidada en Espaa. Pero del

mismo modo que los partidos y el funcionamiento democrtico han ido

evolucionando, la sociedad espaola tambin ha sufrido un enorme proceso de

cambio que probablemente, alterado las condiciones de entonces, demanda

ahora un replanteamiento, entre otras cosas, del vigente modelo de

financiacin de los partidos polticos.

Cualquier trabajo de este tipo sera, sin duda, imposible sin el apoyo

moral o intelectual de muchas personas. Por ello, quiero expresar mi gratitud

ante todo a mi director de tesis, el prof. Augusto Martn de la Vega, siempre

enormemente paciente con mis inquietudes y que apoy mis ideas y me

ampar en los momentos de confusin acadmica. Gracias a su apoyo, pude

lograr mi mayor objetivo profesional, que ciertamente no tendra el mismo

resultado sin l.

Adems, quiero mostrar mi agradecimiento al prof. Jos Luis Cascajo

Castro, maestro de toda una generacin de constitucionalistas. Sus palabras

de incentivo me dieron el nimo que muchas veces falta a los doctorandos, y

me han motivado permanentemente por continuar este trabajo.

No podra tampoco dejar de mostrar mi agradecimiento a la prof.

Mercedes Iglesias Bez, por su constante y tan benfico apoyo durante la dura

trayectoria de un doctorado; al Dr. Rafael Bustos Gisbert, por haberme

aceptado y auxiliado para entrar en este programa de posgrado desde mi pas

de origen, y tambin por haber tenido tantas veces la paciencia necesaria con

alumnos extranjeros como yo; y al Dr. Mario Hernndez por ser solidario en

dividir no slo conmigo, sino con todos los que componen el Seminario de

Derecho Constitucional su experiencia como doctorando, dndonos fuerza y

motivacin en diversos momentos de duda.

9

A todos mis colegas componentes del mencionado seminario, que no

slo participaban en los largos momentos de concentracin frente al ordenador,

sino que tambin han dividido las angustias tan comunes cuando se est

cursando un doctorado: muchas gracias por haber compartido este momento

tan nico en nuestras vidas.

Durante este camino tambin tuve el placer de visitar algunas

instituciones de renombre que fueron fundamentales para elevar la calidad de

la investigacin realizada, como la Universidad Pompeu Fabra en Barcelona; la

Universidad Complutense de Madrid, la Universidad Carlos III en Madrid; la

Universitat de Valencia; la Biblioteca del Congreso de los Diputados; la

Biblioteca del Centro de Estudios Constitucionales; la University of Oslo en

Noruega; la Universidade de Coimbra en Portugal y la inolvidable Universit di

Bologna en Italia. Aqu, no puedo dejar de agradecer al prof. Dr. Lucio

Pegoraro su generosa acogida, dndome todo el soporte necesario para la

realizacin de una estancia especialmente rica para esta tesis doctoral.

Tampoco puedo olvidarme de la Universidad de Salamanca, institucin

que me ha acogido durante cuatro aos y que me ha abierto generosamente

las puertas de su academia.

Finalmente, es imposible no mencionar a mi padre, que junto conmigo

ha sido directamente afectado por mi decisin de estudiar tan lejos de mi

pas, que me ha soportado en los buenos y malos momentos, siempre

animndome a proseguir, por muy grandes que fueran los obstculos en el

camino..

Y como era de esperar, tambin a mis amigos que estn por todo el

globo, sea en Brasil, con la fe de algn da verme con el ttulo de doctora, o

aquellos que estuvieron conmigo en Salamanca, dado que algunos siguen y

otros ya han concluido esta fase. No es posible nombrar a todos, porque el

listado sobrepasa con mucho el espacio disponible, pero durante estos cuatro

aos ellos me han enseado que el doctorado no era solamente una evolucin

intelectual, sino tambin personal, y han hecho todo lo que estaba a su alcance

para hacerme seguir adelante en momentos difciles. A mis amigos, faltan

palabras para narrar toda la gratitud que siento. Aqu tambin menciono a mi ex

profesora y ahora estimada amiga Eneida Desire Salgado, que me ha

10

inspirado a elegir el doctorado como objetivo profesional, y que me anim a

estudiar en un pas extranjero.

11

CAPTULO I

LOS PARTIDOS POLTICOS EN LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978

EL DERECHO DE PARTIDOS

El Derecho de Partidos se ubica en el ncleo del sistema democrtico,

ya que conecta elementos vitales como el pluralismo, el sistema de partidos, la

representatividad y la gobernabilidad. Ante esto, se podra afirmar que el

Derecho de Partidos es una variable dependiente del principio democrtico,

porque atae a la democracia poniendo a los partidos entre la esfera jurdica y

la realidad.1

Lo cierto es que dicho Derecho de Partidos se ve afectado por las

disfuncionalidades que produce el hecho de ser en el fondo, como es sabido,

una autorregulacin, lo que puede siempre producir una cierta ilusin del

jurista, donde las demandas doctrinales de normativizacin se vean de hecho

acompaadas por una dbil efectividad jurdica que permite a los partidos

mantenerse siempre en un claroscuro jurdico, siendo como son los

directamente beneficiados por las insuficiencias de dichas normas. 2 As, y

aunque no se trate pormenorizadamente, puede resultar conveniente resaltar

algunos de los principios estructurales de esta gama del Derecho

Constitucional ms directamente relacionados con la problemtica de la

financiacin de los partidos.

Como es sabido, la democracia debe ser entendida como algo plural,

que se ampara en los sujetos polticos del mundo actual y que, sin ellos, no

sera posible. Pero, debido a las distorsiones hoy existentes, se verifica que la

relacin entre la democracia, el pluralismo, y los propios partidos polticos es

1 GRIMM, D. Los Partidos Polticos". In: BENDA, E.; et al: Manual de Derecho Constitucional.

Ed. Marcial Pons, Madrid, 1996. Pp. 391. 2 MARTN DE LA VEGA, A. Los Partidos Polticos y la Constitucin de 1978. Libertad de

Creacin y Organizacin de los Partidos en la Ley Orgnica 6/2002. In: Revista Jurdica de Castilla y Len, n extraordinario, enero, 2004. Pp. 207. Dentro del tema, PRESNO LINERA entiende que las distorsiones del papel de los partidos polticos empiezan cuando estos se sitan en el centro de la comunicacin de la sociedad con el Estado (algo que el autor denomina de autorreferencialidad poltica, considerando los sistemas sociales). Sin embargo, dichas distorsiones que antes se producan solamente en la prctica (es decir, en el mundo de los hechos), ahora est siendo cada vez ms juridificadas (o la ausencia de ellas), agravando la situacin. (In: PRESNO LINERA, M. .: Los Partidos y las Distorsiones Jurdicas de la Democracia. Ed. Ariel, Barcelona, 2000. Pp. 22-23).

12

mucho ms compleja de lo que aparenta ser.3 En todo caso, no es nicamente

el Derecho de Partidos el que se ve afectado por dichas peculiaridades. Las

discusiones acerca de los partidos dentro del Derecho Constitucional son un

tema recurrente del mismo. Desde el origen de las primeras organizaciones

hasta hoy, los debates sobre los factores relacionados con la organizacin de

los partidos son multiformes, ya sea en el medio acadmico, o en el social. La

aceptacin de los partidos polticos en la literatura jurdica tampoco sigui un

camino distinto. Solo a partir de un proceso lento aunque tardo, los partidos

fueran aceptados como elementos vitales en la democracia moderna.4 Hay que

admitir que los primeros anlisis acerca de los partidos mostraron una

desconfianza hacia su articulacin jurdica y un difcil encaje en la teora

constitucional, que hoy, aunque superada, no deja de plasmarse en algunas de

las crticas ms generales del fenmeno.5

1) La constitucionalizacin de los partidos polticos

1.1. Introduccin

El proceso de constitucionalizacin de los partidos polticos fue el

resultado de la evolucin de la situacin que dichas organizaciones

experimentaron a travs de los aos. Es un hecho que mucho antes de dicha

constitucionalizacin los partidos ya existan en la sociedad, y un ejemplo de

esto son los whigs y tories alrededor de 1680, que posteriormente constituiran

los grupos polticos de conservadores y liberales ingleses. La idea de una

3 En este sentido, vase, por todos, MICHELS, R.: Los Partidos Polticos 1 Un Estudio

Sociolgico de las Tendencias Oligrquicas de la Democracia Moderna. Ed. Amorrortu, 5 reimp. Buenos Aires, 1996; SARTORI, G.: Teoria Democrtica. [s.l]:Fundo de Cultura Brasil/Portugal, 1962. Pp. 136 y GOMES CANOTILHO, J. J.: Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 3 ed. reimp. Almedina, Coimbra, 1999. Pp. 308. 4

En este sentido, cfr. LINZ, J. J. Conclusiones: Los Partidos Polticos en la poltica democrtica, problemas y paradojas. In: MONTERO, J. R.; GUNTHER, R.; LINZ, Juan J.: Partidos Polticos: Viejos Conceptos y Nuevos Retos. Madrid: Trotta, 2007, Pp. 282; y LA PALOMBARA, J. Reflections on Political Parties and Political Development, Four Decades Later. In: Party Politics. v. 13. n 2. Sage, London, 2007. Pp. 143. 5 WARE afirma que, aunque poltica y gobierno siempre estuvieron muy conectados con los

partidos, esto no los ha hecho instituciones reverenciadas por la sociedad. De hecho, muy lejos de ello, los partidos siempre sufrieron un sentimiento de rechazo y desconfianza por gran parte de la opinin pblica. (In: WARE, A.: Political Parties and Party Systems. Great Britain: Oxford University Press, 1996. Pp. 1).

13

organizacin con connotacin poltica y partidista se consolid mucho antes

que su debida y natural integracin en los textos constitucionales.6

En todo caso, y como es sabido, el reconocimiento jurdico de los

partidos polticos solamente se produjo despus de que el mundo viviera un

perodo de colapsos de los sistemas polticos liberales, a partir del surgimiento

de regmenes totalitaristas que prohibieron su existencia. Estos eventos

dejaron claro que los partidos ejercan una funcin bsica en el establecimiento

de un sistema democrtico, haciendo de su integracin en el ordenamiento

jurdico algo previsible y natural. Hubo algunos factores que contribuyeron a

ello, como puede ser el retraso inherente con que el Derecho regula fenmenos

de la vida social que todava no se haya comprobado que tiene una cierta

perdurabilidad en el tiempo o la resistencia de los propios partidos en ser

regulados. Pero la causa principal fue, sin duda, la concepcin liberal del

Estado que, considerando a los partidos como asociaciones privadas, mantena

a la vez una rgida separacin entre gobierno (Estado) y sociedad, dejndolos

fuera de la esfera de regulacin estatal.7

6 MORODO entiende que el reconocimiento constitucional de los partidos polticos y tambin el

reconocimiento de su importancia para el rgimen pluralista piden su afianzamiento por parte del Estado y su desarrollo en la vida poltica. (In: MORODO, R. Partidos y Democracia: Los Partidos Polticos en la Constitucin Espaola. In: MORODO, R.; et al: Los Partidos Polticos en Espaa. Labor Politeia, Barcelona, 1979. Pp. 14). Tambin en este sentido, cfr. JIMENEZ CAMPO, J. Sobre el Rgimen Jurdico-Constitucional de los Partidos Polticos". In: AA.VV.: Jornadas de Estudios sobre el Ttulo Preliminar de la Constitucin. vol. III. Secretaria General Tcnica Ministerio de Justicia, Madrid, 1988. Pp. 1631. En opinin contraria a dichos autores, vase NAVARRO MENDEZ, J. I.: Partidos Polticos y Democracia Interna. CEPC, Madrid, 1999. Pp. 165. 7 MORODO afirma que el origen y el desarrollo de los partidos est bastante vinculado con el

origen y desarrollo de la democracia parlamentaria liberal. En la revolucin liberal, la idea de democracia representativa tambin conduca a la idea de partidos como adulteradores de la voluntad popular, o tambin como limitadores del mandato libre de los representantes. Por ello eran tambin considerados como facciones que perturbaban la sociedad poltica. Sin embargo, las crticas a los partidos polticos no se limitaron al original liberalismo e irn ms all de su consolidacin y cada. En la consolidacin del liberalismo, la crtica alcanzar la organizacin interna y funcionamiento de los partidos polticos (como es el caso de OSTROGORSKI y de MICHELS). La consagracin del pluralismo poltico tras la cada de los regmenes totalitarios derrotados, lo que cambi la imagen de los partidos en dichas sociedades pluralistas. Ante esto, el autor vincula la democracia representativa liberal con la democracia de los partidos, ya que no hay una democracia pluralista sin ellos. (In: MORODO, Ral. Partidos y Democracia. Op. Cit. Pp. 8). Tratando tambin del tema, BISCARETTI DI RUFFIA afirma que la constitucionalizacin de los partidos siempre fue acompaada por algn tipo de control, considerando que estos generaban desconfianza en cuanto a su insercin en la dinmica estatal. As, el autor clasifica en tres tipos de controles segundo su paulatina aparicin, siendo el primero meramente exterior (o tambin negativo); el siguiente ideolgico programtico; y el ltimo estructural y de funcionamiento interno. Se verifica que cada tipo de control de los partidos se identifica tambin con el modelo del Estado en un momento. Es decir, en el Estado

14

Por todo ello se ha remarcado que, desde un punto de vista terico, la

funcin mediadora de los partidos entre la sociedad y el Estado dificulta su

definicin y caracterizacin jurdica, principalmente en constituciones que en

ciertos aspectos mantienen la tradicional divisin entre Estado y sociedad.8 Por

ello, hablar de la constitucionalizacin de los partidos polticos es tambin en

cierta manera abordar el proceso histrico que culmin en lo que se conoce por

Estado de partidos, es decir, es analizar, tanto en el contexto comparado como

en el espaol, el desarrollo de los hechos que resultaron en la plena

incorporacin de dichas organizaciones en los ordenamientos jurdicos

mundiales.

El surgimiento de los partidos polticos ante el Estado puede ser

analizado a partir de las clsicas cuatro etapas descritas por Heirich TRIEPEL.9

En un primero momento hubo una lucha en contra de los partidos; en un

segundo, la ignorancia de su existencia, como una actitud indiferente ante ellos;

en una tercera etapa, el reconocimiento de los partidos polticos y su

legalizacin y; como cuarta etapa, se produjo la incorporacin constitucional de

dichas organizaciones.10 Se puede ubicar la poca del rechazo a los partidos

en el siglo XIX, cuando dichas organizaciones eran consideradas como

facciones que supuestamente iban en contra del sistema, siendo perjudiciales

para el Estado y para la estabilidad del Gobierno.11 A la vez, este rechazo a los

partidos se articul en tres fases, empezando con la ignorancia hacia los

partidos, su negacin, y el rechazo explcito a travs de asociaciones anti-

partidos. La fase de ignorancia puede ser ubicada en los mismos inicios del

constitucionalismo, fase que rpidamente conducira hacia una actitud hostil

liberal, predominar el control externo, ya que los partidos eran asociaciones privadas; ya en el Estado totalitarista, en poca de guerra es relevante el control ideolgico; y en el Estado democrtico, se juzgo necesario regular las actividades internas de los partidos, ubicndose aqu la regulacin sobre su financiacin, por ejemplo. (In: BISCARETTI DI RUFFIA, P.: Derecho Constitucional. 3 ed., Ed. Tecnos, Madrid, 1987. Pp. 781-782). 8 MARTN DE LA VEGA, A. Los Partidos Polticos. y la Constitucin de 1978 Pp. 206.

9 Cfr. GARCA COTARELO, R.: Los Partidos Polticos. ed. Sistema, Madrid, 1985. Pp. 51-53 y

FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, C.; FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A. F.: Sistema Electoral, Partidos Polticos y Parlamento. Ed. Colex, Madrid, 2003. Pp. 38-42. 10

TRIEPEL, H. Derecho Constitucional y Realidad Constitucional. In: LENK, K.; NEUMANN, F. (eds.): Teora y Sociologa Crticas de los Partidos Polticos. Ed. Anagrama, Barcelona, 1980. Pp. 187-188. 11

GARCA GIRLDEZ resalta que los ataques a los partidos polticos venan ms de los liberales que por parte de los conservadores, porque aquellos se consideraban los portavoces de los intereses de la sociedad. (GARCA GIRLDEZ, T. Los Partidos Polticos y el Derecho. In: VV.AA.: Curso de Partidos Polticos. Ed. Akal, Madrid, 2003 (). Pp. 146).

15

hacia ellos, comn al liberalismo y el conservadurismo de la poca.12 A su vez,

el rechazo explcito se produjo ya fuera del marco constitucional ocurri a

travs de la creacin del sistema de partido nico con filosofa antipartidista.13

El escenario descrito cambiar en Espaa a partir de la construccin de un

sistema democrtico con formas de gobierno predominantemente

parlamentarias. Los fenmenos polticos de la poca (la ampliacin del sufragio,

la movilizacin de las masas y la redemocratizacin de varios pases victimas

de regmenes totalitarios) acabaron convirtiendo a los partidos, como es sabido,

en elementos imprescindibles, incluyendo la organizacin de elecciones con un

cuerpo electoral amplio resultado del sufragio universal.14 As, se pude afirmar

que este proceso evolutivo fue fruto de la soberana nacional pensada como

algo difuso dentro de la sociedad, y que pasara a ser ejercida a travs de

representantes del pueblo, justamente en el contexto de democracia

representativa basada en la extensin del sufragio, la prohibicin del mandato

imperativo y el cambio del sistema electoral para sistemas proporcionales (en

Francia e Italia), antes basados en sistemas mayoritarios.15 Para este nuevo

12

FERNNDEZ SARASOLA, I. Idea de Partido y Sistema de Partidos en el Constitucionalismo Histrico Espaol. In: Teora y Realidad Constitucional, n 7, 1 semestre, UNED, Madrid, 2001. Pp. 218-224. En esta poca, el autor narra que la negacin liberal era basada en el difcil encaje de los partidos en la estructura del Estado, y tambin porque se desconoca el derecho de asociacin. En este sentido, cfr. BASTIDA FREIJEDO, F. J. La Relevancia Constitucional de los Partidos Polticos y sus Diferentes Significados. La Falsa Cuestin de la Naturaleza Jurdica de los Partidos. In: GONZLEZ ENCINAR, J. J. (coord.): Derecho de Partidos. Espasa-Calpe, Madrid, 1992. Pp. 71, con la diferencia que el autor entiende que la teora liberal no rechaza a los partidos cuando estos no se presentan portadores de intereses sociales. 13

Sobre ello, por todos: PREZ ROYO, J.: Curso de Derecho Constitucional. 10 ed. rev. Marcial Pons, Madrid, 2005. Pp. 630-631), y LVAREZ CONDE, E.: El Derecho de Partidos. Colex, Madrid, 2005. Pp. 98-99, para una clasificacin de las fases de evolucin de los partidos basada en la relacin de estos con el Estado, fundamentando incluso que regmenes autoritarios fueron, de una manera, posibilitadas por la constitucionalizacin del partido nico. 14

MARTNEZ SOSPEDRA, M.: Introduccin a los Partidos Polticos. Ariel, Barcelona, 1996. Pp. 17. 15

Cfr. LPEZ GUERRA, Luis. El Carcter Instrumental de las Organizaciones Partidistas de Masa. In: VEGA, Pedro de (ed.): Teora y Prctica de los Partidos Polticos. Edicusa Cuadernos para el Dilogo, Madrid, 1977. Pp. 104. El autor complementa su explicacin afirmando que existen tres razones para justificar la instrumentalidad de los partidos de masas, siendo la primera la extensin de la propaganda electoral, ya que el patronaje, la corrupcin y etc. hacan que el partido de notables (de cuadros) fuera obsoleto, y el partido de masas consegua mano de obra poltica; adems, era tambin una fuente de financiacin electoral, ya que los partidos socialistas (generalmente en el modelo de masas) no tenan grandes fuentes para su mantenimiento y; a la vez, permita mantener la ideologa del partido, a travs de los intereses de clases. (LPEZ GUERRA, Luis. El Carcter Instrumental de las Organizaciones Partidistas de Masa. In: VEGA, Pedro de (ed.): Teora y Prctica de los Partidos Polticos. Edicusa Cuadernos para el Dilogo, Madrid, 1977. Pp. 104-105).

16

escenario, se exigan partidos fuertemente organizados.16 La admisin de los

partidos y el consecuente reconocimiento de su necesidad ha atravesado

principalmente dos fases, siempre diversas en funcin de los pases, siendo la

primera la que encuadraba a los partidos polticos en un sistema

fundamentalmente bipartidista, y la segunda la que los encajaba en un contexto

predominantemente pluripartidista. La primera etapa corresponde

mayoritariamente a la visin liberal clsica y la segunda gira en torno al

concepto de la democracia pluralista.17

Con este espacio abierto a una nueva concepcin de los partidos

polticos, se produjeron oportunidades para cambios ms significativos. Con

todo, aunque hubiera acabado la situacin generada por la ignorancia de estas

organizaciones, dicho reconocimiento tambin ha contado con algunas

contradicciones con el pensamiento liberal predominante en aquel momento,

siendo corregidas solamente cuando la democracia pluralista18 se enfrentaba al

ascenso del totalitarismo en el perodo de entreguerras19, lo que provoc a su

vez un replanteamiento de la nocin de partido en las sociedades

16

Cfr. CRUZ VILLALN, P. Teora e Ideologa del Partido Poltico. In: VEGA, P. de (ed.): Teora y Prctica de los Partidos Polticos. Edicusa Cuadernos para el Dilogo, Madrid, 1977. Pp. 34-35 y; GARCIA GUERRERO, J. L. Algunas Cuestiones sobre la Constitucionalizacin de los Partidos Polticos". In: Revista de Estudios Polticos (nueva poca), n 70, oct/dic, 1990. Pp. 143-144. 17

FERNNDEZ SARASOLA, I. Idea de Partido Pp. 225-230. As, en el siglo XIX el reconocimiento de los partidos se plasm en un bipartidismo predominante y por la idea de que eran organizaciones intraparlamentarias, y no organizaciones sociales, siendo considerados como elementos del sistema parlamentario que del sistema democrtico propiamente dicho. Ya con la consolidacin de la idea de grupo parlamentario, se produjo la diferenciacin entre faccin y partido, producindose tambin el cambio en la idea de oposicin poltica, convertida ahora en una alternativa de Gobierno. 18

LUCAS VERD entiende que solamente cuando el Estado de Derecho empieza a sentirse amenazado por los partidos polticos de masa de izquierda y de derechas, se comienza una progresiva constitucionalizacin de ellos. Antes de esto, eran negados o simplemente ignorados. (In: LUCAS VERD, P.: Curso de Derecho Constitucional. Vol. IV, Constitucin Espaola de 1978 y Transformacin Poltico-Social Espaola. Ed. Tecnos, Madrid, 1984. Pp. 560). Ya Sarasola entiende que el cambio de la idea de partidos no como organizaciones parlamentarias, pero si como organizaciones sociales abri espacio para la apertura hacia el pluripartidismo, y por ello naceran como consecuencia del ejercicio del derecho de asociacin, reflejando en las instituciones representativas el pluralismo existente en la sociedad. (In: FERNNDEZ SARASOLA, I. Idea de Partido Pp. 232). 19

GARCA COTARELO afirma que el verdadero desarrollo de los partidos ocurri despus o en el perodo de entreguerras por el cambi que esto supuso. Con eso, surgieron la necesidad en adaptarse a los cambios del entorno, haciendo de los partidos polticos canales apropiados para formular propuestas de transformacin social, econmica y poltica (In: GARCA COTARELO, R.: Los Partidos Polticos. Op. Cit. Pp. 55-56).

17

occidentales.20 As, se destaca el cambio subyacente de una nocin negativa

de los partidos a una valoracin positiva, dentro del marco de las sociedades

pluralistas, 21 Dicho cambio de fondo se hizo ms evidente despus de la

Segunda Guerra Mundial con la redemocratizacin de los sistemas polticos, lo

que culmin en la percepcin de la importancia de los partidos para la

democracia y el refuerzo de la idea de Estado Democrtico.22 Es conocido que

la constitucionalizacin de los partidos polticos en Europa se inici en pases

con sistemas polticos destruidos, con viejos partidos sobrevivientes de la lucha

en la clandestinidad y tambin de nuevas formaciones, en cierta forma

improvisadas. Lo que permiti reconstruir polticamente dichos Estados fueron

los partidos que patrimonializaron pronto la lucha antifascista y encarnaron las

aspiraciones del nuevo Estado democrtico.23Por ello, la constitucionalizacin

de los partidos polticos en Europa empez24 en pases como en Italia (art.

49)25, Alemania (art. 21)26 y Francia (art. 4).27 Uno de los ltimos pases de

Europa a adherir a dicha tendencia fue lgicamente Espaa en la que, debido

20

Ante dichos cambios, BASTIDA FREIJEDO subraya que los partidos polticos de izquierda pretendieron convertir sus ideas en la nueva base jurdica del Estado, atacando justo la separacin Estado/sociedad propia de los liberalistas. Con todo, para que los partidos polticos conquistaran legalmente el Estado, necesitaban pasar por la competicin electoral, y por ello se obligaron a cambiar de actitud, montando estrategias y cambiando la propia definicin de esas organizaciones. (In: BASTIDA FREIJEDO, F. J. La Relevancia Constitucional Pp. 72. 21

MORODO LEONCIO, R. Artculo 6. In: ALZAGA VILLAAMIL, O. (dir.). Comentarios a las Leyes Polticas Constitucin Espaola de 1978. Tomo I, prembulo y artculos 1 a 9. ed. Edersa, Madrid, 1983. Pp. 236. El autor afirma que, aunque el desarrollo legal de los partidos haya empezado a travs de la va interna de las Cmaras como ya dicho anteriormente -, los grupos parlamentarios expresaban, directa o indirectamente, a los partidos polticos. pero su desarrollo legal lleg al tope solamente despus de 1945, y en esa poca, tampoco se discuta el relevante papel de los partidos polticos en el pluralismo poltico. (In: MORODO, R. Partidos y Democracia. Op. Cit. Pp. 8-9). 22

Cfr. MORODO, R.; MURILLO DE LA CUEVA, P. L.: El Ordenamiento Constitucional de los Partidos Polticos. 1 ed. UNAM Instituto de Investigaciones Jurdicas, Derechos Fundamentales, 2001. Pp. 27. 23

GARCA-PELAYO, M.: El Estado de Partidos. Ed. Alianza, Madrid, 1986. Pp. 47-51. El autor tambin afirma que desde una visin jurdico-poltica el reconocimiento de los partidos tambin sede a su relevancia para el sistema, y que estos deberan tener garantas institucionales, ya que no eran solo un tipo diferenciado de asociacin. 24

Merece destacarse que la Constitucin de Weimar recogi una cierta mencin a los partidos, pero que nicamente despus que la idea de constitucionalizacin de dichas organizaciones ha ganado fuerza. (In: STERN, K.: Derecho del Estado de la Repblica Federal Alemana. ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1987. Pp. 751). 25

Cfr. por todos MORTATI, C. Note Introduttive a uno Studio sui Partiti Poltici nellOrdinamento Italiano. In: AA.VV.: Scritti Giuridici in Memoria di V.E. Orlando. Tomo 2, ed. Cedam, Padova, 1957. Pp. 141 y ss. 26

Vase por todos STERN, K. Op. Cit. Pp. 751 y ss. 27

MORODO LEONCIO, R. Artculo 6. Op. Cit. Pp. 238 y; LUCAS VERD, P. Op. Cit. Pp. 561

18

al largo perodo dictatorial vivido, solamente se pudo constitucionalizar a los

partidos polticos a partir de la Constitucin Espaola de 1978.

1.2. La constitucionalizacin de los partidos en Espaa

El proceso de constitucionalizacin de los partidos polticos en Espaa

representa pues, desde una perspectiva de Derecho Comparado, un proceso

tardo.28 Sin embargo, este hecho no evit que Espaa siguiera a los dems

pases europeos en lo que se refiere a su postura ante las organizaciones

partidistas, ya que en 1977 ao que marc la transicin poltica - el fenmeno

de los partidos polticos era algo innegable. De esta forma, la Constitucin

Espaola de 1978 fue la primera en reconocer expresamente la realidad de los

partidos polticos en el ordenamiento jurdico espaol.29

En todo caso, en la historia constitucional espaola, una de las primeras

normas que se puede citar que tenga algn tipo de mencin a una especie de

partidos polticos es el Decreto de 20 de octubre de 1820, que se refiere a las

sociedades patriticas30, que en una cierta forma serian el embrin de los

partidos. 31 Hubo tambin algunas normas que aunque no hacan mencin

expresa a los partidos, contemplaban organizaciones en defensa de intereses

generales, como puede considerarse el estatuto real de 1834.32 Ya con relacin

28

Cfr. GARCA GIRLDEZ, T. Op. Cit. Pp. 161-162, en que la autora expone algunas razones que no permitieron la constitucionalizacin de los partidos polticos antes de la Constitucin Espaola de 1978. 29

De manera expresa, no hay mencin a los partidos polticos en las Constituciones anteriores a la de 1978, tampoco en las leyes orgnicas que las completan o en textos legales. Es un ejemplo de la ignorancia de una realidad poltica que vena existiendo desde la ampliacin del sufragio, pero que dicha postura acab por fomentar la formacin de partidos de manera no regulada. (In: ARTOLA, M.: Partidos y Programas Polticos, 1808-1936. Tomo I, ed. Alianza Editorial, Madrid, 1991. Pp. 178). 30

Sobre dichas sociedades, vid. por todos: GIL NOVALES, A.: Las Sociedades Patriticas (1820-1823). 2 vol. ed. Tecnos, 1975. Cap. I-V y SOL TURRA, J.; AJA, E.: Constituciones y Perodos Constituyentes en Espaa (1808-1936). 17 ed. ed. Siglo XXI, Madrid, 1997. Pp. 24. 31

La discusin sobre el derecho de asociacin poltica a partir de estas sociedades patriticas tuvo lugar en la sesin de Cortes de 28 de julio de 1820, con el seor lvarez Guerra. El resultado de este debate solo se ha visto en el Decreto 20 de octubre de 1820, lo cual versaba sobre reuniones de individuos para asuntos polticos. (In: SEVILLA ANDRES, D.: Constituciones y otras Leyes y Proyectos Polticos de Espaa. Tomo I, ed. Nacional, Madrid, 1969. Pp. 238-239). 32

Aqu se intent la creacin de las asociaciones electorales, lo que TOMS VILLARROYA considera que fue una de las primeras intenciones de estructurar a lo que sera futuramente un partido en Espaa. (In: TOMS VILLARROYA, J.: Breve Historia del Constitucionalismo Espaol. ed. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1981. Pp. 42-45). En este mismo

19

a los proyectos de Constitucin, el de la Monarqua Espaola de 20 de julio de

1836 tiene una brevsima mencin, reflejando ante todo la idea de tolerancia

hacia los partidos, y tambin el proyecto de Constitucin Federal de 1873,

inspirada por los cambios polticos que le acompaaron.33

Las fases de reconocimiento jurdico de los partidos tambin se

encuentran presentes en la historia. En la Constitucin de Cdiz no se

reconoce el derecho de asociacin como tal, y exista la tpica postura de

enfrentamiento y oposicin a las asociaciones polticas, caracterstica de los

primeros aos del Estado liberal.34 De esta forma, y tambin como un claro

reflejo del Estado liberal, se privilegi a los derechos individuales, marginando

el derecho de asociacin que no era considerado como un derecho individual,

ya que se entenda que quien se diriga a las Cortes y al Rey eran los

individuos, y no los grupos.35 Ya en la etapa de la indiferencia o de la

tolerancia que sigui, las Constitucin de 183736, 1845 y el proyecto de

Constitucin de 1856 tampoco trajeron ninguna mencin a las asociaciones.

Por consiguiente, en la fase de legalizacin de los partidos la cual tuvo inicio

en 1868, a partir de los acontecimientos revolucionarios de la poca (como la

reivindicacin del sufragio universal y del derecho de reunin y asociacin

pacfica, insertado en el decreto de 20 de noviembre de 1868), la Constitucin

Espaola de 1869 acab por reconocer dicho derecho (que versa sobre el

derecho de asociarse para todos los fines de la vida humana que no sean

sentido, cfr. SANCHEZ AGESTA, L.: Historia del Constitucionalismo Espaol (1808-1936). 4 ed. ed. CEPC, Madrid, 1984. Pp. 173 y ss. 33

CORTS BURETA, P. Los Recursos Econmicos de los Partidos Polticos: Una Perspectiva Histrica de su Regulacin. In: Revista Aragonesa de Administracin Pblica. n 22, junio, 2003. Pp. 108. Es de resaltar que, aunque la Constitucin de 1876 reconoca el derecho de asociacin, este no fue regulado hasta 1887, no habiendo una base jurdica para constituir un partido, sino ms bien haba un ambiente tolerante hacia la asociacin para fines polticos. (In: SANCHEZ AGESTA, L.: Historia del Pp. 332). 34

Vid. por todos: FERNANDZ SEGADO, F.: Las Constituciones Histricas Espaolas (Un Anlisis Histrico-Jurdico). 4 ed. ed. Civitas, Madrid, 1986. Pp. 68). En este mismo sentido, cfr. SANCHEZ AGESTA, L.: Historia del Pp. 171 y ss., en que se destaca el perfil secreto de las asociaciones de hombres para fines polticos hasta 1834; FERNNDEZ SARASOLA, I.: Proyectos Constitucionales en Espaa (1786-1824). ed. CEPC, Madrid, 2004. Pp. XXXII-XXXIII; y SUANZES-CARPEGNA, J. V.: Poltica y Constitucin en Espaa (1808-1978). ed. CEPC, Madrid, 2007. Pp. 78 y ss. 35

En este sentido, cfr. CAVERO LATAILLADE, I.; ZAMORA RODRIGUEZ, T.: Constitucionalismo Histrico de Espaa. ed. Universitas, Madrid, 1995. Pp. 70-71. 36

Vid. TOMS VILLARROYA, J.: El Sistema Poltico del Estatuto Real, 1834-1836. Ed. Instituto de Estudios Polticos, Madrid, 1968. Pp. 578; SUANZES-CARPEGNA, J. V.: Op. Cit. Pp. 301-303 y PRO RUIZ, J.: III El Estatuto Real y la Constitucin de 1837. ed. Iustel, Madrid, 2010. Pp. 64 y ss.

20

contrarios a la moral pblica), pasando este mismo derecho a la Constitucin

de 1876.37

La revolucin de septiembre de 1868 y el proceso que se desencaden

durante la restauracin (30 de diciembre de 1874 hasta 13 de septiembre de

1923) no puede ser entendidos, en este aspecto, aisladamente del contexto

poltico europeo de la poca, pues con la ampliacin del sufragio, hubo un

enorme aumento en el censo electoral38, del cual buena parte se presentara

agrupado, en partidos clasistas, de notables y asociaciones y sindicatos

principalmente de perfil laboral.39 Tambin en este perodo, el bipartidismo y el

turno ordenado de partidos desempeaban un papel fundamental, con clara

inspiracin en el modelo britnico.40

La crisis de la restauracin fue provocada por un conjunto de factores,

entre los principales podran ser mencionados la creciente presencia de

corrupcin del sistema electoral a travs del caciquismo41, o tambin el propio

falseamiento del resultado de las urnas. Dichos hechos provocaron la

desafeccin hacia el sistema, culminando en la quiebra del sistema bipartidista

37

PORTERO MOLINA, J. A. La Constitucionalizacin de los Partidos Polticos en la Historia Constitucional Espaola. In: Revista Espaola de Investigaciones Sociolgicas - REIS, n 1, CIS, Madrid, 1978. Pp. 252-263. El trabajo del referido autor tambin recopila los textos integrales de las disposiciones acerca del tema. Adems, esta Constitucin permiti la promulgacin de leyes que desarrollaban el derecho de reunin y asociacin, siendo las principales la ley de 15 de junio de 1880 y de 30 de junio de 1887, respectivamente. (In: GARCA CANALES, M. Los Intentos de Reforma de la Constitucin de 1876. In: Revista de Derecho Poltico. n 8. UNED, Madrid, 1981. Pp. 114). An sobre el punto, SNCHEZ AGESTA atribuye a dos hechos al nacimiento de los partidos en Espaa en los finales del siglo XIX, fueron las elecciones peridicas, que a la vez determinaron los comits electorales; y la llamada cuestin de gabinete, que defina el partido como grupo parlamentario. (cfr. SANCHEZ AGESTA, L.: Historia del Pp. 168 y ss.). 38

Segn datos de MARTNEZ CUADRADO, el censo electoral pas de 800.000 electores a 4.800.000, siendo que alrededor de 68 por 100 de ellos pertenecan a zonas agrarias, y un 18 por 100 a zonas industriales. (In: MARTINEZ CUADRADO, M.: Elecciones y Partidos Polticos en Espaa. ed. Taurus, Madrid, 1969. Pp. 529). 39

Cfr. SANCHEZ AGESTA, L.: La Constitucin de 1876 y el Estado de la Restauracin. ed. Fundacin Santa Mara, Madrid, 1985. Pp. 33 y ss. De hecho, el problema del caciquismo, con respecto a los partidos y su estructura, vid. por todos: VARELA ORTEGA, J.: Los Amigos Polticos. Partidos, Elecciones y Caciquismo en la Restauracin (1875-1900). ed. Alianza, Madrid, 1977. Pp. 242-247). 40

Cfr. SANCHEZ AGESTA, L.: Historia del Pp. 265 y ss., donde el autor afirma que el sistema bipartidista entre los partidos constitucionalista y radical trataba de reproducir, de alguna manera, el sistema ingls; y FERNANDZ SEGADO, F.: Las Constituciones Histricas... Pp. 360-369. 41

El malestar debido al caciquismo acab por involucrar incluso a la prensa conservadora de la poca (como el peridico ABC). (Cfr. SANCHEZ AGESTA, L.: La Constitucin de 1876 Pp. 40).

21

antes existente y la proliferacin de lderes menores, dividiendo internamente a

los partidos entonces existentes.42

Ya en la segunda repblica, se puede verificar una casi

constitucionalizacin de los partidos polticos, con el nacimiento de nuevas

formaciones polticas y una situacin de excesiva fragmentacin del sistema de

partidos, que se prolong hasta los ltimos aos de la Repblica. 43 La

Constitucin Espaola de 1931 no har tampoco referencia directa a los

partidos, pero seguir implcitamente enmarcndolos. 44 En el rgimen

franquista, como en todos los regmenes de este tipo, los partidos fueron

ilegalizados45, y se construy un sistema de partido nico46, al que fue atribuida

la condicin de status de persona jurdica con relieve constitucional,

amparado a la vez con la prohibicin de las dems opciones polticas.47

42

Vid. SANCHEZ AGESTA, L.: Historia del Pp. 340 y ss. Aun, sobre la frgil estructura partidista espaola, GARCA COTARELO cita que bast un seudo-golpe del general Primo de Rivera, para que los partidos dinsticos desaparecieran, imposibilitando incluso su resurgimiento en la transicin. (In: GARCA COTARELO, R.: Los Partidos Polticos. Op. Cit. Pp. 65). 43

Cfr. RAMREZ JIMENEZ, M. Los Partidos Polticos Durante la II Repblica (Un Acercamiento al Sistema Republicano de Partidos). In: TUON DE LARA, M.; et al: La Crisis del Estado Espaol 1898-1936. Ed. Cuadernos para el dilogo, Madrid, 1978. Pp. 428. 44

Este perodo entreguerras refleja bien el surgimiento de las masas y la asuncin por parte de los partidos de sus posturas polticas. Es decir, aqu los partidos estn estructurados y presentes en la realidad poltica, pero sin que haya un respaldo constitucional para ello. Sin embargo, cabe destacar que, aunque sea una seal de la progresiva constitucionalizacin de los partidos, dicho evento ya tena sus precedentes en el derecho comparado, como puede ser la Checoslovaqua e Irlanda. (In: FERNANDZ SEGADO, F.: Las Constituciones Histricas Pp. 563-592). El derecho de asociacin estaba previsto en el art. 39 de referida Carta Magna. 45

Cfr. LINDE PANIAGUA, E. El Rgimen Jurdico de los Partidos Polticos en Espaa (1936-78) In: MORODO, R.; et al: Los Partidos Polticos en Espaa. Labor Politeia, Barcelona, 1979. Pp. 76-154 y; MORODO LEONCIO, R. Artculo 6. Op. Cit. Pp. 239-240. 46

MORODO afirma que el fascismo de Espaa, institucionalmente hablando, se vuelve como un Estado total, eliminacin de todo el pluralismo poltico-social con la creacin de un partido nico que declara que los dems estn fuera de la ley. Es como una concentracin de poderes en un rgano unipersonal, o sea, un jefe total. Ya bajo en enfoque social el fascismo es anti-democrtico y contra-revolucionario, pero nunca anti-capitalista, adems de los discursos socialistas, apoyando otras instituciones, como a Iglesia y las fuerzas armadas. Por ello, el autor entiende que el Franquismo es una versin del fascismo en Espaa. (In: MORODO, R.: La Transicin Poltica. 1 ed. reimp. Tecnos, Madrid, 1985. Pp. 37-46). Contrariando la idea de partido nico existente en el franquismo, RODRGUEZ DAZ entiende que haba un cierto pluralismo dentro del rgimen franquista, que tericamente lo sostena. Dentro del movimiento, aunque se institucionaliz el partido nico, este nunca se concretiz, pues la clase poltica del rgimen proceda de diversos grupos que actuaban en el reclutamiento de personal poltico, como Falange, Opus, Ejrcito, Iglesia y ACNP (Asociacin Catlica Nacional de Propagandistas), permitiendo as cierto pluralismo dentro del sistema. Se trataba de un pluralismo limitado que necesitaba de un lder, Franco. Ante las previsiones sucesorias, el pluralismo se percibi disfuncional para la perpetuacin del rgimen. (In: RODRIGUEZ DIAZ, .: Transicin Poltica y Consolidacin Constitucional de los Partidos Polticos. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1989. Pp. 65-67). 47

PORTERO MOLINA, J. A. La Constitucionalizacin Pp. 272.

22

Sin embargo, en la transicin poltica del rgimen franquista a la

democracia 48 los partidos tomaran la posicin de protagonistas en dicho

proceso49, surgiendo como hecho indito su constitucionalizacin.50 Este hecho

parte de cambios en la legislacin franquista que tendern a eliminar la ilicitud

de los partidos.51 Dicha eliminacin fue progresiva, atendiendo tambin a la

dinmica y naturaleza misma de la transicin, a las exigencias de la oposicin y

tambin a la estrategia poltica seguida desde el Gobierno.52 A partir de ese

momento, la legislacin destinada a legitimar a los partidos ante el

ordenamiento jurdico se inici con la Ley de Asociaciones Polticas, de 14 de

junio de 197653, seguidas por el Real Decreto-ley de 08 de febrero de 197754,

del Real Decreto-ley 20 de 18 de marzo de 1977, de los reglamentos del

48

Cfr. MORODO, R.: La Transicin Poltica. 1 ed. reimp. Tecnos, Madrid, 1985, MIRANDA-LOZANA, C. F. Bibliografa sobre la Transicin Poltica Espaola. In: Revista de Derecho Poltico. n 42. UNED, Madrid, 1996. Pp. 213-223; y SUANZES-CARPEGNA, J. V.: Op. Cit. Pp. 609 y ss. 49

Vid. por todos: BLANCO VALDS, R. L. Veinte Aos de Partidos: de la Constitucionalizacin a la Contestacin. In: TRUJILLO, G.; et al (dir.): La Experiencia Constitucional (1978-2000). Ed. CEPC, Madrid, 2000. Pp. 98-99. 50

RODRGUEZ DAZ entiende que la legalizacin de los partidos polticos puede ocurrir en un escenario de transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico por dos vas, siendo uno la liberalizacin del derecho de asociacin restringido por el rgimen; y otra el considerar a los partidos fundamentales para el derecho de asociacin, como piezas claves del nuevo Estado democrtico que se creaba. De esa manera, el proceso de legalizacin y de incorporacin de los partidos se relaciona ntimamente con el derecho de asociacin, de participacin, de libertad de expresin, pero tambin implica un cierto control jurdico que se contrapese por el hecho de que los partidos integran ahora el nuevo Estado de partidos. (In: RODRIGUEZ DIAZ, A.: Transicin Poltica Pp. 112-113). 51

HOPKIN entiende que, partiendo de la clasificacin de Liphart (de democracia pluripartidista y democracia mayoritaria), el consenso alcanzado en la transicin en Espaa se produce en la direccin de la democracia pluripartidista, pero al final se ha reconvertido hacia la democracia mayoritaria, en un modelo gobierno-oposicin. (In: HOPKIN, J. From Consensus to Competition The Changing Nature of Democracy in the Spanish Transition. In: BALFOUR, S. (ed.): The Politics of Contemporary Spain. Ed. Routledge, London, 2005. Pp. 7-8). 52

RODRIGUEZ DIAZ, : Transicin Poltica Pp. 120. Sobre la utilizacin de las leyes del rgimen franquista para la transicin, HERRERO DE MION afirma que la transicin democrtica en Espaa fue hecha en frase muy conocida de ley para ley, es decir, sin quiebra de ninguna legalidad formal, lo que permite decir que la legalidad democrtica surgi de la legalidad autoritaria. (In: HERRERO DE MION, M.: El Valor de la Constitucin. ed. Critica, Barcelona, 2003. Pp. 4). 53

Dicha norma estableca que todos los espaoles mayores de edad y en pleno uso de sus derechos civiles y polticos podran constituir asociaciones de carcter poltico, siguiendo a los fines de dichas organizaciones, algunas reglas referentes a procedimientos internos entre los miembros, sobre su financiacin y fiscalizacin. Cabe resaltar que dicha ley fue derogada por la Ley Orgnica 06/2002, actual ley de partidos. Sin la antigua norma, todava dejaba traslucir un cierto recelo que se plasmaba en la propia terminologa utilizada en la presentacin del texto de ley. 54

En dicha norma, no hay reglas sobre financiacin de partidos, limitndose la regular el derecho de asociacin poltica y a estructurar el mecanismo de la construccin de dichas asociaciones conforme el principio de libertad.

23

Congreso y del Senado (responsables de institucionalizar a los partidos), y del

anteproyecto constitucional. 55 El protagonismo de los partidos tanto en el

proceso de transicin como tambin en la constituyente fue determinante para

la plena incorporacin constitucional de dichas organizaciones56, concretizada

en el artculo 6, del ttulo preliminar de la Carta Magna.

1.2.1. El artculo 6 de la Constitucin Espaola y su proceso de

elaboracin

Como es sabido, el protagonismo de los partidos en el proceso

constituyente se acentu ante una cierta situacin de apata de la opinin

pblica en torno a la elaboracin del texto constitucional.57 En todo caso, lo

cierto es que regular constitucionalmente a los partidos polticos no fue una

tarea tan fcil de concretizar, justamente por la versatilidad de su naturaleza, su

actuacin y dinmica, lo que supone la necesidad de su sutil encaje dentro de

un contexto jurdico de libertad.58 Y aunque Espaa fue uno de los ltimos

55

PORTERO MOLINA, J. A. La Constitucionalizacin Pp. 276-279. 56

Esta condicin es bien abordada por RUBIO LLORENTE in: RUBIO LLORENTE, F.: La Forma del Poder: (Estudios sobre la Constitucin). ed. CEPC, Madrid, 1993. Pp. 49 y ss., donde el autor narra la organizacin de las fuerzas polticas previamente al proceso constituyente; y tambin cfr. ALEZ CORRAL, B. La CE de 1978: Ruptura o Reforma Constitucional? In: Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario. n 9. Asamblea Regional de Murcia Universidad de Murcia, Murcia, 1997. Pp. 161-188. 57

En ese sentido, la reclamacin de la redaccin del proyecto constituyente destac fuertemente su protagonismo en este proceso, incluso porque los partidos aislaron de la sociedad el debate pblico sobre el tema. Por dicha razn algn autor no entiende que hubiera un sentimiento constituyente por parte de la sociedad. (In: RODRIGUEZ DIAZ, A.: Transicin Poltica Pp. 147-149). A la vez, DEL CASTILLO afirma que haba un sentimiento de decepcin hacia el gobierno de UCD de la poca (elecciones de 1977), y que tambin la Constitucin Espaola no logr suscitar la atencin de la opinin pblica por su largo tiempo de elaboracin. (In: DEL CASTILLO, P. La Campaa del Referndum Constitucional. In: Revista de Estudios Polticos. n 6. Ed. Centro de Estudios Constitucionales, 1978. Pp. 159). Como evidencia del dbil envolvimiento social con la Constituyente, LUCAS VERD afirma que ello pas por haber ocurrido juntamente con eventos de otras naturalezas ms cercanas de los ciudadanos, como la grave crisis econmica, alarmas de terrorismo, etc. Sin embargo, la apata del pueblo espaol con relacin a la Constitucin pudiera haber sido consecuencia de las reuniones de la Ponencia Constitucional, las cuales fueron confidenciales y que acabaron por alejar el debate pblico, aunque haya colaborado para facilitar el consenso. (LUCAS VERD, P.: Op. Cit. Pp. 26-32). MORODO tambin apunta para algunos fallos del proceso constituyente que, en su opinin, comprometieron de una cierta manera el desarrollo de esta tarea: *confidencialidad de la Ponencia y su larga y demasiada discusin; *no representacin de todas las fuerzas polticas existentes, como la minora vasca, por ejemplo; *la no existencia de actas de la Ponencia sobre los debates hechos. (In: MORODO, R.: La TransicinPp. 172-174). 58

MORODO, R.; MURILLO DE LA CUEVA, P. L.: El Ordenamiento Constitucional Pp. 32.

24

pases de Europa en introducir la constitucionalizacin de los partidos polticos,

no se caracteriz por su grado de innovacin normativa59, obviando incluso

algunas de las soluciones ya disponibles en el Derecho Comparado. En todo

caso, no deja de sorprender la escasa atencin dedicada al tema por parte de

la ponencia y la comisin.60 El debate girar inicialmente en torno a si los

partidos deberan ser regulados por un artculo especfico o bien resultaba

suficiente su genrico reconocimiento a travs del Derecho de Asociacin.

Dicho debate se reflejar en la presentacin de las enmiendas al artculo 4 del

anteproyecto de la Constitucin que versaba sobre los partidos. 61 Al final,

prevaleci la corriente que abogaba por consagrar un artculo propio para los

partidos, marcando su especificidad respecto del derecho de asociacin en

general. Se trata del recurrente debate en torno al vnculo entre el derecho de

asociacin y los partidos polticos, que como es sabido, resulta condicionado

por la naturaleza jurdica que se atribuya a las organizaciones polticas.

El artculo 6 fue uno de los textos constitucionales comprendidos dentro

del consenso que se produjo entre las principales fuerzas polticas

constituyentes, a fin de acelerar el debate constitucional. An as, el referido

artculo fue objeto de algunas significativas enmiendas.62 Fueron propuestas 7

59

Segn FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, la Constitucin Espaola confiere, adems del reconocimiento de los partidos, tambin sus condiciones de existencia. As, a partir del momento que el artculo 6 dispone que los partidos expresan el pluralismo poltico, concurren a la formacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica, tambin les est dando un status pblico, que ultrapasa el simple derecho de asociacin. (In: FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, C.; FERNNDEZ-MIRANDA CAMPOAMOR, A. F.: Sistema Electoral Pp. 43). 60

MORODO, R., MURILLO DE LA CUEVA, P. L. Artculo 6 Los Partidos Polticos". In: AA.VV.: Comentarios a la Constitucin Espaola de 1978. Tomo I, ed. Edesa, Madrid, 1996. Pp. 321. MORODO, R.; MURILLO DE LA CUEVA, P. L.: El Ordenamiento Constitucional Pp. 49. En uno de sus trabajos anteriores, MORODO ya defenda que debera haber existido una mayor modernizacin tcnica, con nuevas garantas y controles favoreciendo siempre el pluralismo poltico. (In: MORODO LEONCIO, R. Artculo 6. Op. Cit. Pp. 240). JIMNEZ CAMPO tambin se pronuncia as, entendiendo que el art. 6 no da cuenta de todo lo que los partidos representan en el funcionamiento y organizacin del Estado. (In: JIMENEZ CAMPO, J. Partidos Polticos. In: ARAGN REYES, M. (coord.): Temas Bsicos de Derecho Constitucional Tomo I. Derecho Constitucional y Fuentes de Derecho. Civitas, Madrid, 2001. Pp. 136-137). 61

La redaccin de dicho artculo era: Los partidos polticos expresan el pluralismo democrtico, concurren a la formacin y manifestacin de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participacin poltica. Se forman y ejercen su actividad libremente dentro del respeto a la Constitucin y a la ley. (In: Constitucin Espaola. Trabajos Parlamentarios. Tomo I. Cortes Generales, Madrid, 1980. Pp. 8). 62

BLANCO VALDS, R. L: Los Partidos Polticos. Tecnos, Madrid, 1990. Pp. 124.

25

enmiendas al artculo 4 del anteproyecto63, siendo la ms conocida la n 457

firmada por Ral Morodo (Partido So

el anÁlisis constitucional del sistema de … · militancia y en el pago de las cuotas, ... los...

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