el acto administrativo son “(…) las manifestaciones de voluntad de la administración tendentes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos”.

La Ley 130 de 1913, primer Código Contencioso Administrativo, consagra en sus artículos 52 y 72 la “acción pública” que permite cuestionar ante la jurisdicción contencioso administrativa las ordenanzas y otros actos de las asambleas departamentales por ser violatorios de la Constitución o de la ley; los acuerdos y otros actos de los concejos municipales por ser violatorios de las normas superiores. En el mismo sentido y con las modificaciones introducidas por las leyes 25 de 1928 y 80 de 1935, creó la “acción privada” de la cual es titular la persona interesada estableciendo la obligación de los tribunales de determinar “(…) con la debida precisión la manera cómo debe restablecerse el derecho violado, si fuere el caso y siempre que se haya solicitado”. Estatuye por primera vez la justicia de lo contencioso administrativo en Colombia y habló de acciones:

Acción de simple nulidad: El juez de lo contencioso administrativo rompe la presunción de legalidad con la que nace el acto administrativo y lo declarara nulo

. Acción de plena Jurisdicción: Tenía como consecuencia de la nulidad el amparo del derecho civil vulnerado con el propio acto administrativo

2.1.3 La Ley 167 de 1941, reguló los siguientes mecanismos de defensa judicial: artículo 62: “Podrán ser acusados ante el Consejo de Estado o ante los tribunales administrativos, según las reglas de competencia señaladas en los dos anteriores capítulos, los decretos, resoluciones y otros actos del gobierno, los ministerios y demás funcionarios, empleados o personas administrativas, por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad…”12 Los artículos 63 y 64 consagran mecanismos equivalentes para todos los actos provenientes de los niveles departamentales y municipales. El artículo 66 faculta a toda persona para solicitar, por si o

por medio de representante, la nulidad de cualquiera de los actos a que se refieren las anteriores disposiciones, por los motivos en ellas expresados. Esta acción se llama de nulidad y procede contra los actos administrativos, no sólo por estos motivos, sino también cuando han sido expedidos en forma irregular, o con abuso de las atribuciones propias del funcionario o corporación que las profiere. Dicha ley también estableció mecanismos de defensa judicial; en el artículo 67 indica que la persona que se crea lesionada en un derecho suyo establecido o reconocido por una norma de carácter civil o administrativo, podrá pedir que, además de la anulación del acto, se le restablezca en su derecho…; en el mismo sentido el artículo 68 recalca que también puede pedirse el restablecimiento del derecho cuando la causa de la violación es un hecho o una operación administrativa. En este caso no será necesario ejercitar la acción de nulidad, sino demandar directamente de la Administración las indemnizaciones o prestaciones correspondientes. En el mismo sentido, reguló la acción de nulidad y la de de plena jurisdicción o indemnizatoria, a través de la cual podía pedirse el restablecimiento del derecho como consecuencia de la declaración de nulidad de un acto o cuando la violación proviene de un hecho o una operación de carácter administrativo. De la misma forma se regularon acciones especiales como los conflictos de competencias administrativas, conflictos de competencia de jurisdicción, revisión de cartas de naturaleza, revisión de pensiones, juicios electorales y juicios de revisión de impuestos.

El Decreto 01 de 1984, Decreto 2304 de 1989 y Ley 446 de 1998, prevén las acciones de nulidad y acción de nulidad y restablecimiento del derecho, al igual que la acción de reparación directa y la acción contractual. 2.1.4 El Título III de la Ley 1437 de 2011, alude a los medios de control como acciones de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho; reparación directa, controversias contractuales y nulidad electoral. Igualmente, incluye otro tipo de pretensiones como nulidad por inconstitucionalidad (prevista en el artículo 237-2 de la Constitución Política) ; el control inmediato de legalidad (conforme al artículo 20 de la ley 137 de 1994), la repetición (de acuerdo con el artículo 2 de la Ley 678 de 2001), la pérdida de investidura (prevista en la Ley 144 de 1994), la protección de intereses y derechos colectivos y la reparación del daño

causado a un grupo (previstas en la Ley 472 de 1998), y el cumplimiento de normas con fuerza de ley o de actos administrativos, según la Ley 393 de 1996.

Para efectos de tratar los medios de de control establecidos en el nuevo código, se hace necesario mencionarlos, estos son: Nulidad por inconstitucionalidad (artículo 135), Control inmediato de legalidad (artículo 136), Nulidad (artículo 137), Nulidad y restablecimiento y la Nulidad electoral (artículo 139). Solo nos centraremos en explicar las acciones de nulidad simple y nulidad con restablecimiento del derecho, acciones que se comprometen en la Teoría de los Móviles y las Finalidades. 2.2 La acción de nulidad simple. La Acción de nulidad simple debe ejercerla aquella persona ajena a intereses puramente individuales, que persigue por este medio restablecer el imperio de la legalidad. La manifestación de voluntad expresada por un sujeto procesal, legitimado para ello, que se formula ante la autoridad jurisdiccional retire del ordenamiento jurídico de la totalidad o una parte de un acto administrativo. Procede contra los actos de carácter general. En cuanto a la titularidad es una acción popular abierta a todas las personas, cuyo ejercicio no necesita del ministerio de un abogado. Cualquier persona natural o jurídica, nacional o extranjera tiene sin limitación alguna, legitimidad para ejercerla. No tiene por lo general término de caducidad, de manera que puede incoarse en cualquier tiempo. El juez estudia dos extremos: La norma transgredida y el acto transgresor y la sentencia tiene efectos Erga Omnes, si la decisión es anulatoria. En caso contrario, cuando no se accede a las pretensiones de la demanda, esos efectos se limitarán a los motivos de nulidad. No es desistible, por lo tanto cualquier persona puede coadyuvar o impugnar la demanda y no opera el fenómeno de la perención. En lo referente al Petitum de la demanda es necesario aclarar que solamente se pide que el acto sea declarado nulo total o parcialmente. Admite intervención de terceros, por cuanto cualquier persona podrá solicitar que se le tenga como impugnante.

Por su parte, la Corte Constitucional mediante sentencia C- 426 de 29 de mayo de 2002, declaró la exequibilidad del artículo 84 del Código

Contencioso Administrativo bajo el entendido de que la acción de simple nulidad “también procede contra los actos de contenido particular y concreto”, cuando la 32 Colombia. Consejo de Estado. Sentencia de 29 de octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández 28 pretensión es exclusivamente “el control de legalidad en abstracto”. Por lo tanto, la Corte sostuvo que la procedencia de la acción de simple nulidad, y la de nulidad y restablecimiento del derecho, no está determinada por “el contenido del acto administrativo demandado”, ni por los “efectos que de éstos se puedan derivar”, sino por “la naturaleza de la pretensión” que se formule, pues: “La promoción o iniciación del proceso, su desarrollo e instrucción y la posterior decisión, encuentran como referente válido la declaración de voluntad del demandante o lo que éste pida que se proteja, sin que tenga por qué incidir en la actuación la condición del acto violador o sus efectos más próximos.”33 Así las cosas, concluyó la Corte, si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción era la de sólo impugnar la legalidad del acto administrativo, no existía razón para desconocer el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia. 33 Colombia. Corte Constitucional. sentencia C- 426 de 29 de mayo de 2002. Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil. En consideración al pronunciamiento de constitucionalidad condicionada citado, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de 4 de marzo de 2003, M.P. Manuel Santiago Urrueta Ayola, reiteró que la teoría de los motivos y finalidades permite mediante el ejercicio de la acción de simple nulidad el estudio de la legalidad de actos administrativos de carácter particular, “únicamente en los casos previstos en la ley”, y cuando el acto administrativo acusado comporte “un especial interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad”, en especial cuando: “se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.”34 En mayo de 2008, el Consejo de Estado precisó que “De conformidad 34 Colombia. Consejo de Estado. sentencia de 4 de marzo de 2003. M.P. Manuel Santiago Urrueta Ayola 29 con la Teoría de los Motivos y Finalidades, “no es la naturaleza del acto que se

demanda el que determina el tipo de acción incoada” sino los objetivos y las consecuencias que de ella se derivan, las que finalmente estructuran la clase de acción propuesta. “La acción objetiva de nulidad tiene como finalidad única la de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta y la subjetiva de nulidad y restablecimiento, adicional a lo anterior, el restablecimiento del derecho y la reparación del daño.”35