LOS EFECTOS POLÍTICOS DE LA OPERACIÓN INTERNACIONAL EN

AFGANISTÁN (2001-2008)

Memoria de investigación

Diploma de Estudios AvanzadosInstituto Universitario G. Gutiérrez Mellado

Director de la investigación: Dr. Pere Vilanova

Investigadora: Nuria del Viso

Octubre de 2009

Índice

1. INTRODUCCION.................................................................4

1.1. Antecedentes e hipótesis de partida..................................................4

1.2. Objetivos........................................................................................11

1.3. Metodología...................................................................................11

2. CONTEXTO......................................................................14

2.1. El 11-S y la respuesta internacional.................................................142.1.1. Antecedentes..............................................................................................142.1.2. La intervención y sus argumentos..............................................................16

2.2. Principales actores.........................................................................192.2.1. Operación Libertad Duradera (OLD)............................................................192.2.2. Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (ISAF) / OTAN.....................................................................................................................202.2.3. Naciones Unidas (ONU)...............................................................................272.2.4. Unión Europea............................................................................................312.2.5. Mecanismos de coordinación......................................................................38

3. LOS EFECTOS DE LA OPERACIÓN INTERNACIONAL EN AFGANISTÁN. BALANCE 2001-2008......................................40

3.1. Modelo que se propone para transformar Afganistán........................403.1.1. Acuerdo de Bonn.........................................................................................403.1.2. Conferencia de Londres..............................................................................43

3.2. Características del modelo aplicado y sus implicaciones...................453.2.1. Aspectos políticos.......................................................................................453.2.2. Aspectos militares.......................................................................................513.2.3. Aspectos de la reconstrucción....................................................................52

3.3. Balance por ámbitos.......................................................................553.3.1. Seguridad....................................................................................................553.3.2. Construcción del Estado..............................................................................613.3.3. Reconstrucción y desarrollo........................................................................653.3.4. Narcotráfico................................................................................................693.3.5. Dimensión regional.....................................................................................73

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3.3.6. Dimensión global........................................................................................82Aprobación en Europa y EE UU.............................................................................83del envío de tropas a Afganistán...........................................................................83

4. EL IMPACTO DE LA OPERACIÓN EN LOS PAÍSES ALIADOS E INSTITUCIONES INTERNACIONALES......................................85

CASOS NACIONALES..............................................................................86

4.1. Canadá...........................................................................................864.1.1. Introducción................................................................................................864.1.2. Evolución de la misión................................................................................884.1.3. Política interna............................................................................................924.1.4. Los debates en torno al papel en Afganistán............................................100

4.2. Alemania......................................................................................1054.2.1. Introducción..............................................................................................1054.2.2. Evolución de la misión..............................................................................1084.2.3. Política interna..........................................................................................1154.2.4. Los debates en torno al papel en Afganistán............................................120

CASOS INSTITUCIONALES.....................................................................122

4.3. OTAN............................................................................................1224.3.1. Introducción..............................................................................................1224.3.2. Debates en torno a la operación de Afganistán........................................124

5. CONCLUSIONES.............................................................129

BIBLIOGRAFIA...................................................................134

ANEXOS............................................................................140

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1. INTRODUCCION

1.1. Antecedentes e hipótesis de partida

El 7 de octubre de 2001 Estados Unidos y el Reino Unido iniciaron un ataque contra Afganistán, país desde el que se prepararon los atentados del 11-S, con el objetivo de erradicar el santuario del terrorismo internacional del que gozaba Al Qaeda. El ataque, apoyado desde el interior por diversas facciones afganas no pastunes agrupadas en la Alianza del Norte tuvo como efecto inmediato la caída del régimen taliban, segundo objetivo de la operación. Después de resistir varias semanas, el movimiento Al Qaeda y sus anfitriones talibán1 se dispersaron dentro Afganistán –principalmente en áreas del sur y del este- y por las zonas fronterizas de Pakistán –Baluchistán, las zonas tribales y la Provincia Fronteriza del Noroeste. El tercer objetivo, que se configuró tras la caída del régimen talibán, fue promover la reconstrucción del país, el restablecimiento de la democracia y los derechos de las mujeres.

Después de tres décadas de conflicto armado –desde la época de inestabilidad iniciada durante el régimen del presidente Daud en los años 70, pasando por guerra de guerrillas contra la ocupación soviética, seguida por la guerra civil-, la intervención internacional en Afganistán inauguró una etapa de esperanza. La comunidad internacional se comprometió a que esta vez no abandonaría el país a su suerte, después del olvido en que cayó Afganistán en la agenda internacional tras la retirada soviética en 1989.

La comunidad internacional en su conjunto sancionó la intervención y estos objetivos en la resolución 1383 del Consejo de Seguridad, de 6

1 Tanto en persa como en pastún, el término talibán, como muyahidín, indica plural. Por ello, se ha decidido respetar la gramática original y emplear ambos términos en español en singular.

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de diciembre de 2001, por la que se decide apoyar la decisión de los estados miembro de “ayudar a la población de Afganistán a finalizar los trágicos conflictos en Afganistán y promover la reconciliación nacional, la paz duradera, la estabilidad y el respeto por los derechos humanos”, al tiempo que instaba al país a cooperar con la comunidad internacional para poner fin a la utilización de Afganistán como base del terrorismo. Asimismo, hizo un llamamiento a todos los donantes para “fortalecer e implementar su compromiso para asistir a la rehabilitación, la recuperación y la reconstrucción de Afganistán”. Esta resolución desarrolla la 1378 aprobada el 14 de noviembre de 2001.

Afganistán constituyó la primera operación internacional de envergadura enmarcada en la doctrina de la “guerra contra el terrorismo”, iniciada con tal denominación por la administración de George Bush después de los ataques del 11-S y que ha dominado la agenda de la política exterior de Estados Unidos desde 2001.

La intervención en Afganistán se produjo en un primer momento por una coalición de países liderada por Estados Unidos, la Operación Libertad Duradera (OLD), que tenía el objetivo prioritario de derrotar militarmente a los grupos terroristas y taliban. Muy pronto, en diciembre de 2001, se formó una segunda operación militar internacional, fruto de la Conferencia Internacional de Bonn de noviembre-diciembre de 2001, denominada Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (ISAF). Enmarcada desde sus inicios bajo el auspicio de la ONU, ISAF recibió la misión de prestar apoyo al gobierno de Kabul para extender su presencia y autoridad en todo el territorio. Así, desde los primeros meses, la presencia militar internacional se configuró en dos misiones con mandos y mandatos diferenciados. La estructura de la operación en dos misiones militares paralelas –OLD e ISAF- presuponía una arrolladora victoria de las tropas internacionales para pasar rápidamente a la reconstrucción del país.

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Afganistán presenta un caso paradójico de prioridad máxima de la comunidad internacional, tal como se aprecia en las declaraciones oficiales –se la denominó como “el primer frente en la guerra contra el terrorismo”— y los resultados obtenidos hasta principios de 2008. En el séptimo año desde la intervención, la presencia internacional se encuentra en un momento difícil, hasta el punto de que las instituciones y gobiernos internacionales se cuestionan la victoria, una victoria que, por otra parte, no se concretó en qué consistía, ni se definieron los parámetros para medirla. La consecución de los objetivos de la operación aparece lejana en las diferentes áreas de la operación. Como consecuencia de esta evolución, el entusiasmo inicial de los afganos se está erosionando. Repasemos brevemente la situación en los distintos ámbitos:

1) seguridad: los talibán se han reorganizado y la insurgencia2 se extiende por el país. El año 2007 registró las cifras más elevadas de violencia desde 2001, tanto en bajas de insurgentes y soldados internacionales como en muertes de civiles, con más de 1.600 víctimas y 3.448 incidentes violentos3. En 2008 se constata una escalada de la insurgencia; el propio Pentágono confirma un alza del 40% de los actos violentos. La comunidad internacional empieza a reconocer las limitadas probabilidades de obtener una victoria únicamente por la vía militar. Se está produciendo una situación de “empate táctico” que, a su vez, tiene el efecto de minar la determinación de algunos de los socios internacionales y alimenta la moral de la insurgencia. Como apuntó hace tiempo Henry Kissinger, “el ejército convencional pierde si no gana, mientras que la guerrilla gana si no pierde”.

2 Por insurgencia entendemos los grupos con objetivos políticos que se oponen al gobierno por medios militares. Se compone de la cúpula taliban, los neo-taliban surgidos en las zonas tribales de Pakistán, elementos de Al Qaeda, algunos muyahidín que lucharon contra la invasión soviética–las milicias de Jalahudin Haqqani y Gulbudin Hekmatyar--, narcotraficantes y otras redes criminales.3 En esta cifra se recogen tres categorías de incidentes: los producidos con granadas y armas pequeñas; los ataques suicidas; y los causados por fuego indirecto (artefactos explosivos improvisados o IED, misiles y mortero), según el seguimiento de la Afghanistan NGO Safety Office (ANSO), ANSO Quarterly Data Report (Q.1-2008), ANSO, abril de 2008.

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2) reconstrucción: Afganistán continúa situándose entre los cinco países más pobres del mundo4; además, existe un abismo entre los compromisos realizados por los donantes y los desembolsos para la reconstrucción5.

3) consolidación del Estado y restablecimiento de la democracia: el gobierno no ha logrado asentar su autoridad en el país; existen informes que alegan que sólo controla el 30% del territorio6 y que en el 54% del país se registra presencia de la insurgencia7; mientras que los señores de la guerra, responsables de crímenes de guerra y violaciones de derechos humanos durante la guerra civil, continúan instalados en el poder y controlan hasta el 60% de Afganistán; se da la paradoja de que la comunidad internacional otorgó un amplio papel en la reconstrucción a los señores de la guerra, que habían sido responsables de la destrucción del país en la década anterior. Además, surge un nuevo problema, la corrupción generalizada corroe el aparato estatal y hace peligrar los avances democráticos.

4) lucha contra el narcotráfico: el cultivo de opio no deja de crecer y el narcotráfico se ha consolidado, incorporando el procesado de droga en el interior del país. En 2007 Afganistán ya producía el 93% del opio mundial. Además, se constata la consolidación de lazos entre la insurgencia y los narcotraficantes.

5) inestabilidad regional: lejos de limitarse la amenaza, la insurgencia se ha extendido a los territorios fronterizos de Pakistán, donde han surgido los neo-taliban y se han asentado elementos de Al Qaeda, al tiempo que durante 2007 se multiplicaron las actividades terroristas. Con Pakistán, se ha abierto un segundo frente y el conflicto afgano se regionaliza. En la escalada, otro enfrentamiento en principio no 4 PNUD, Afghanistan Human Development Report 2004: Security With a Human Face, 2005.5 Matt Waldman, Falling Short. Aid Effectiveness in Afghanistan, ACBAR, marzo de 2008.6 Testimonio de John M. McConnell, Director de la Inteligencia Nacional, ante el Comité de Servicios Armados del Senado de Estados Unidos, 27 de febrero de 2008. Disponible en: http://armed-services.senate.gov/statemnt/2008/February/McConnell 02-27-08.pdf7 Stumbling into Chaos. Afghanistan on the Brink, Senlis Council, noviembre de 2007. Disponible en: http://www.senliscouncil.net/modules/publications/Afghanistan_on_the_brink

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relacionado, el de EE UU-Irán, puede tener consecuencias potencialmente graves para Afganistán, ya que a medida que Estados Unidos aumenta su presión sobre el ese país, Irán amenaza con utilizar políticamente el caso afgano.

La profunda brecha existente entre las optimistas perspectivas de 2001 y el panorama actual suscita numerosas preguntas y reflexiones acerca de la operación en la literatura académica y los medios de comunicación. Este hecho, sin embargo, ha tomado por sorpresa a la comunidad internacional: en octubre de 2001 Estados Unidos se proponía realizar una operación quirúrgica, breve y exitosa para dar paso a la ONU y los trabajos de reconstrucción del país. Sólo después de una nueva escalada del conflicto en 2007, los gobiernos que participan en la operación y las instituciones internacionales están reconociendo la gravedad de la situación. Las carencias de una estrategia integral y la falta de coordinación se hacen cada vez más patentes, lo que ha llevado a iniciar un proceso de revisión de la estrategia y la actuación conjunta.

El optimismo inicial se ha revelado, a la larga, en un gran enemigo porque ha permitido que se asumiera una victoria fácil, que no se ha cumplido, al tiempo que esta visión ha retrasado la puesta en marcha de acciones para corregir el rumbo de la operación. En paralelo, en un momento de cierto desconcierto en los foros internacionales y de dificultades en el entorno de operaciones, se hacen visibles las tensiones y recriminaciones dentro de la comunidad internacional.

La operación internacional en Afganistán constituye un caso de estudio de interés para la comunidad internacional en varios aspectos; por ello, cobra relevancia más allá de sus dimensiones geográficas.

El primer aspecto se refiere al potencial de la comunidad internacional para actuar de forma coordinada ante amenazas de seguridad globales y sobre su capacidad de mantenerse cohesionada. La

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operación se formuló como ensayo de un modelo internacional para responder a crisis complejas, combinando elementos de lucha antiterrorista, estabilización y consolidación del Estado, acción humanitaria y reconstrucción del país. Como apunta Stephen Baranyi8, aun antes del 11-S pero más a partir de esa fecha, se observa un cambio significativo en los modelos de procesos de la paz, desde los procesos negociados a las operaciones de estabilización de carácter militar, como las de Afganistán e Irak. Estas operaciones incluyen el uso de la fuerza, el liderazgo externo y el unilateralismo. Comienzan con una intervención militar y encapsulan en un mismo paquete aspectos de consolidación de la paz, construcción del Estado, ayuda humanitaria y reconstrucción, junto con la lucha antiterrorista o contrainsurgente9. Esto plantea dos tipos de actividades en teoría complementarias, pero que en la práctica a menudo resulta contraproducente, como es desarrollar simultáneamente actividades de combate –lucha antiterrorista- y de paz -reconstrucción. Además, este modelo, por la amplitud y ambición de sus tareas, requiere un alto compromiso de los actores internacionales, cuestión que, como se señala más adelante en esta introducción, no ha estado en Afganistán a la altura de las expectativas.

El segundo aspecto relevante es la adopción de Afganistán como operación número uno de la OTAN –que asume el control de ISAF a partir de 2003- y test para la Alianza sobre su capacidad de actuar como garante de la estabilidad internacional, más allá del escenario tradicional de operaciones –Europa- y, a la larga, de su supervivencia. Además de la relevancia que el resultado de esta operación tendrá para el propio Afganistán y la región, del desenlace de la operación dependerán la disposición y determinación de los aliados para involucrarse en operaciones en países frágiles y en conflicto a nivel

8 Stephen Baranyi, ¿Estabilización o paz sostenible? ¿Qué clase de paz es posible después del 11-S?, Centro de Investigación para la Paz (CIP-FUHEM), septiembre de 2006.9 Para más información, ver Humanitarian and Reconstruction Assistance to Afghanistan 2001-2005 from Denmark, Ireland, the Netherlands, Sweden and United Kingdom. A Joint Evaluation. Summary Report, Ministerio de Asuntos Exteriores de Dinamarca (DANIDA), octubre de 2005, y Peacebuilding: Lessons from Afghanistan, Ch. Michelsen Institute, CMIBRIEF, Vol. 4, Nº 3, noviembre de 2005.

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global, y marcará la pauta que seguirán las operaciones de estabilización en años venideros. Además, está en juego el prestigio y, en parte, el poder, de los aliados dentro del sistema global.

El tercer aspecto se refiere a la presión que la operación ejerce precisamente sobre los valores democráticos que pretende defender. La doctrina y estructura que sustentan la misión –la guerra contra el terrorismo y las prácticas abusivas que ha conllevado- ha puesto a prueba los valores democráticos, el Estado de derecho y el respeto a los derechos humanos por parte la comunidad internacional. A pesar de que Afganistán fue presentada por los demócratas estadounidenses como la “guerra buena”, en contraste a la de Irak, y de que se ha presentado como una guerra moral y justa que lucha por los valores democráticos10, en el conflicto de Afganistán, especialmente en sus inicios, se han producido numerosas violaciones de los derechos humanos. De aquí salieron los primeros “combatientes enemigos” trasladados a Guantánamo y se produjeron numerosos abusos y muerte de detenidos en la base estadounidense de Bagram, cercana a Kabul. Aunque este aspecto supera el objeto de la presente investigación, sus principales ideas se integran como punto de referencia que guía este trabajo.

En definitiva, estos tres aspectos constituyen elementos que influenciarán el modelo de relaciones internacionales que se consolidará en los próximos años.

Esta investigación examina las implicaciones políticas de la operación internacional en Afganistán desde su inicio, en octubre de 2001, hasta la primavera de 2008, fecha de adopción de una nueva estrategia en la reunión de la OTAN de Bucarest (Rumanía)11 y fecha de aprobación 10 Entre otros, se han referido al conflicto de Afganistán como justo y moral José Antonio Alonso, ex ministro de Defensa español y Franz-Joseph Steinmeier, ministro de Asuntos Exteriores alemán. El documento de Visión Estratégica de ISAF, aprobado en la Cumbre de la OTAN de Bucarest, de abril de 2008 recoge que se trata de un conflicto “para defender los valores básicos compartidos por todos de libertad, democracia y derechos humanos”. 11 La reunión de la OTAN de Bucarest se celebró los días 1 y 2 de abril. El comunicado final está disponible en http://www.nato.int/docu/pr/2008/p08-049e.html.

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de un mandato renovado de la Misión de Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA)12. El trabajo se centra en la perspectiva desde Europa, por lo que no se profundiza en la visión ni en el caso de Estados Unidos. No obstante, dado el papel protagonista de Estados Unidos como impulsor de la operación, se mencionan en diferentes apartados aspectos relevantes de la política estadounidense.

El presente estudio atiende a los efectos políticos en su doble dimensión: por un lado, un balance de la acción de los actores internacionales en el país asiático; y por otro, el impacto que la propia misión ha causado y causa en los actores nacionales y supranacionales.

El trabajo parte de dos hipótesis: la primera sostiene que la difícil situación actual de la operación se debe en gran medida a dos factores: 1º) las ideas que alimentaron la intervención –la guerra contra el terrorismo-, que condicionaron la estrategia, papel de los actores y las acciones; y 2ª) el propio diseño de la operación, que ha pretendido simultáneamente combatir a la insurgencia y reconstruir el país, lo que ha resultado a menudo en tácticas contradictorias; además, se ha dado prioridad a los aspectos militares sobre la reconstrucción civil, que con los años se ha revelado una política errónea. Como se argumenta en esta investigación, la conjunción de ambos factores dificulta la consecución de los objetivos de la operación y tienen mucho que ver en el actual deterioro de la situación en Afganistán. Con ello no se pretende ignorar el papel que ha desempeñado una insurgencia fortalecida, o factores internos, como el mal gobierno. Sin embargo, esta investigación se limita a examinar los aspectos directamente vinculados a la comunidad internacional.

La segunda hipótesis sostiene que la operación está afectando a diferentes actores internacionales en forma de tensiones que 12 Aprobada en la Resolución 1806, Consejo de Seguridad de la ONU, 20 de marzo de 2008.

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erosionan la cohesión nacional e internacional en estos agentes, tanto en las organizaciones internacionales como en el interior de los países, ya sea en sus parlamentos, sus partidos políticos o en sus sociedades. En la historia de la OTAN y de las relaciones intergubernamentales han existido pocas ocasiones en las que se hicieran públicas las mutuas recriminaciones entre sus agentes como en la operación de Afganistán. Estas fracturas y desacuerdos, sin embargo, constituyen una ventana para explorar diferentes concepciones y enfoques en torno a las cuestiones de seguridad internacional en un marco global.

Una de las razones de esta brecha remite a cómo los distintos actores internacionales perciben la operación: a medida que las condiciones empeoran, a este lado del Atlántico (Europa) pocos están dispuestos a empantanarse más en una guerra lejana, sin fecha de finalización y que fundamentalmente se percibe como una guerra de Estados Unidos. En contraste, en Estados Unidos, en un primer momento se asumió como una guerra propia y, salvo el Reino Unido, no se permitió el acceso al teatro de operaciones de otros actores internacionales. Después, culminada la intervención, se permitió la entrada de los ejércitos internacionales, pero dejando a ISAF confinada en Kabul. Posteriormente, después de la invasión de Irak, la situación y perspectivas cambiaron en Washington: el rápido agravamiento de la situación en aquel país –donde la mayoría de sus socios tradicionales habían eludido ayudarle-, Estados Unidos se vio sumido en una operación que absorbió buena parte de sus tropas y recursos; por esta razón, pidió a los socios internacionales que asumieran más carga de la operación afgana como aporte a la seguridad colectiva. Por su parte, estos actores se encontraron ante la paradoja de una creciente oposición política de sus opiniones públicas a ampliar su presencia en Afganistán –magnificada por la intervención en Irak-, frente a las crecientes necesidades de la operación sobre el terreno. Las resistencias a prestar esa colaboración se han interpretado en Estados

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Unidos y otros países como insolidaridad hacia la coalición e irresponsabilidad hacia la seguridad colectiva.

La primera parte de esta investigación –capítulo II- analiza la gestación y argumentos de la operación a través los documentos que dieron base a la operación –declaraciones de la ONU, OTAN, Unión Europea y Estados Unidos. En el capítulo III se examina el modelo propuesto a través de los documentos del Acuerdo de Bonn (2001) y la Declaración de Londres (2006) y las implicaciones de tal modelo, para pasar a continuación a hacer un balance de los resultados en las áreas de seguridad; consolidación del Estado y estado de derecho; reconstrucción; narcotráfico; situación regional; y dimensión internacional. Con este análisis se pretende ofrecer algunas líneas que permitan evaluar en qué medida se han logrado los objetivos iniciales propuestos por la comunidad internacional.

En la segunda parte de este trabajo –capítulo IV- se examina el impacto que la misión ha tenido sobre distintos actores gubernamentales y supranacionales y las razones de tales efectos. En concreto, se analizan los casos de dos países, Canadá y Alemania, seleccionados por la importancia que la operación ha tenido en los debates internos y el peso de sus posiciones en los foros internacionales; y de una institución, la OTAN, que, además de foro militar, ha funcionado como el principal foro político y donde se han manifestado de forma más patente las tensiones entre los socios.

Canadá es un país con tradición en la construcción de la paz e impulsor de iniciativas significativas, pero también con una tradición de guerra: participó en la II Guerra Mundial y en la Guerra de Corea. El país se debate entre esas dos tendencias. En Afganistán, además de la misión diplomática y de desarrollo, se involucró en sus inicios en la misión de estabilización de ISAF y destinó un pequeño contingente a OLD. A partir del verano de 2006 aceptó la responsabilidad de la seguridad en el sur, asumiendo el control de la provincia de Kandahar.

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Esta misión, inicialmente de reconstrucción, se ha convertido en una misión de combate y lucha contrainsurgente, que se ha cobrado un alto número de bajas en relación a su contingente. La sociedad canadiense se encuentra dividida casi al 50% entre varias opciones que se resumen básicamente entre los que desean poner fin a la misión de combate, argumentando su tradición reciente a favor de la paz y las numerosas bajas, y aquellos que desean su continuidad, alegando su responsabilidad internacional, aunque existen otros factores que se entremezclan vinculados a sus intereses nacionales: la alta dependencia de su economía de la de Estados Unidos, preocupaciones acerca de su identidad nacional y la aspiración de ocupar un lugar más destacado en la escena internacional.

Las consecuencias de la II Guerra Mundial dejaron a Alemania Federal sin ejército; durante años quedó al margen de las operaciones de paz. Después de la reunificación, la operación de Afganistán constituyó una de las primeras oportunidades para demostrar el compromiso de Alemania con la seguridad internacional, lo que probaría que el país era digno de confianza como socio de la comunidad internacional. Alemania se integró desde el inicio en ISAF en labores de estabilización con un nutrido contingente de 3.300 soldados, situados en el norte de Afganistán (Mazar i Sharif), salvo un pequeño contingente integrado en OLD. Por su potencial militar y económico, Alemania constituye el principal exponente del grupo de países que no aceptaron asumir tareas de combate, junto con Francia (hasta recientemente), España e Italia. Pese a su creciente contribución a ISAF, ha sufrido durísimas presiones desde Washington y otras capitales para que enviara a sus tropas a zonas de combate; hasta ahora el gobierno alemán lo ha resistido alegando la importancia que también tiene para la operación las tareas de estabilización que desempeña en el norte. El deterioro de la situación en Afganistán ha pesado en la creciente y amplísima oposición de la sociedad alemana –en torno al 85%- a enviar tropas de combate. Estos debates han llegado al seno de los partidos: tanto el partido socialdemócrata (SDP)

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como el Partido Verde han atravesado la escisión de parte de sus militantes derivado por desacuerdos en el enfoque de la operación de Afganistán. En contraste, el gobierno de coalición de Angela Merkel hasta la fecha se ha mantenido unido.

Existen otros casos nacionales de gran interés, como los de Estados Unidos Francia, Reino Unido, Italia, España, que presentan características propias. Aunque se citarán cuando sea relevante, el marco de esta investigación no permite adentrarse en profundidad en su estudio.

En el caso de la OTAN, se repasan los principales retos institucionales de la organización, que influyen en su desempeño en Afganistán, y se examinan los principales debates entre sus socios que han conducido a crecientes tensiones.

De la revisión de estos aspectos se extraen unas conclusiones, recogidas en el capítulo V.

1.2. Objetivos

1) Revisar los objetivos políticos y de seguridad marcados en el inicio de la operación en relación a la situación actual y hacer balance de su consecución.

2) Analizar los efectos y los resultados de la operación internacional en Afganistán.

3) Examinar el impacto de la operación internacional en Afganistán sobre los miembros de la coalición internacional, tanto en la aparición de tensiones internas (nacionales) como respecto a la cohesión y enfoque conjunto expresado en sus acciones a través

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de las organizaciones internacionales (en concreto, la OTAN) respecto al principio de solidaridad y acción conjunta que la rige.

4) Identificar lecciones que se pueden extraer de esta experiencia para la definición de las operaciones de estabilización complejas.

1.3. Metodología

La presente investigación, realizada en base al método analítico, se apoya en tres cuestiones metodológicas:

En primer lugar, se nutre de la teoría de conflictos y reconstrucción posbélica que se ha venido desarrollando en el marco de la Ciencia Política desde hace varias décadas, y que ha alcanzado especial desarrollo a partir de los años 90. En la conformación de sus principales presupuestos fueron fundamentales las investigaciones de varios autores, entre ellos Adam Curle, John Burton, Paul Wher, Johan Galtung y Jean Paul Lederach, a los que se unieron las contribuciones de Wallensteen y Sollenberg, y el equipo formado por Miall, Ramsbotham y Woodhouse. Estas ideas alcanzaron carta de naturaleza a nivel institucional con la publicación, en 1992, del documento del entonces Secretario General de la ONU Butros Butros-Ghali Una agenda para la paz, donde se formulan los principales conceptos de construcción de la paz (peacebuilding), a través de la diplomacia preventiva, consecución de la paz (peacemaking), mantenimiento de la paz (peace-keeping) y la imposición de la paz (peace enforcement). Estos conceptos han fundamentado toda una línea de investigación y praxis sobre la prevención, gestión y transformación de los conflictos armados, además de haber alimentado la práctica de las operaciones de

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mantenimiento de la paz desde Naciones Unidas durante los 90. Éstas fueron examinadas atentamente en el documento de Lakhdar Brahimi Examen amplio de toda la cuestión de las operaciones de mantenimiento de la paz en todos sus aspectos (Informe Brahimi), de 2000.

Una segunda referencia metodológica ha consistido en la acotación de la investigación a un caso de estudio, el de Afganistán, que se ha analizado desde una perspectiva histórica y siguiendo una secuencia cronológica de los acontecimientos.

Aunque Afganistán constituye un caso diferenciado de características muy precisas, también presenta elementos –algunos innovadores, otros en línea con la práctica de reconstrucción posbélica- de los que se pueden extraer lecciones sobre la experiencia de la operación internacional aplicables a otros casos de estudio actuales y a futuras generaciones de operaciones de estabilización de la comunidad internacional, tanto en relación a estrategia y calendarios como en cuanto a mecanismos de intervención y de coordinación en operaciones complejas donde existen muchos actores presentes.

La tercera cuestión de metodología se refiere a las fuentes consultadas. Se ha utilizado una variedad de fuentes secundarias que incluyen análisis de los autores de más prestigio en esta materia, entre ellos Barnett Rubin, Ahmed Rashid, Paul Rogers, Olivier Roy, Seth Jones, James Dobbins, Mark Sedra, Sarah Chayes y Carl Robichaud, y los informes de evaluación del Afganistán Study Group, The Atlantic Council of the United States y de las organizaciones presentes en Afganistán, como UNAMA o International Crisis Group, además de textos de referencia de Naciones Unidas, Unión Europea e ISAF/OTAN. Paralelamente, se ha realizado el seguimiento de boletines de noticias sobre Afganistán (Afganistán Conflict Monitor, Human Security Report, lista de distribución y blog de Barnett Rubin,

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Afghanistan News Center, Radio Free Europe/Radio Liberty y Century Foundation).

A lo largo del periodo de investigación se han realizado entrevistas personales con responsables de los ministerios de Asuntos Exteriores y Cooperación13 y Ministerio de Defensa14 de España, representantes de Presidencia del Gobierno15, de partidos políticos16, de embajadas17 y de medios de comunicación18, así como con especialistas en España: Barnett Rubin (Center on International Cooperation) y Alejandro Pozo (Centre J.M. Delàs de Justicia i Pau); en Canadá: Roland Paris (Universidad de Ottawa), Marc André Boivin, Gordon Smith (Centre for Global Studies) y Lauryn Oates (Canadian Women for Women in Afghanistan); y en Alemania: Timo Nöetzel y Citha Maass (ambos del instituto alemán de investigación y asuntos internacionales SWP).

Además se ha recopilado información a través de los medios de comunicación españoles y extranjeros, y en diversos seminarios organizados en España por FRIDE (Afganistán: Los límites de la contrainsurgencia y perspectivas de negociación, marzo de 2008), Centro Internacional de Toledo para la Paz (The Evolution of PRT Models: Towards the Pre-eminence of the Civilian Dimension?, octubre de 2007), INCIPE (Balance de la Reunión de la OTAN en Riga, febrero de 2007), y los Ministerios de Asuntos Exteriores y Defensa (Seminario Internacional España y Afganistán, mayo de 2006).

Esta investigación fue presentada al Diploma de Estudios Avanzados (D.E.A.) del programa de doctorado en Paz y Seguridad del I.U.

13 Subdirector general de Asia Continental, Carlos César Morales, 24 de enero de 2006 y Pablo Gutiérrez- Segú, subdirector general de Asuntos Internacionales de Seguridad, MAEC, junio de 2007.14 Enrique Pérez Ramírez, Subdirector de Planes y Relaciones Internacionales, Dirección General de Política de Defensa, 7 de julio de 2006.15 Diego de Ojeda, asesor de temas internacionales de Presidencia, 19 de junio de 2007.16 Gaspar Llamazares, coordinador de Izquierda Unida, (entrevista por e-mail), junio de 2007; Jesús Cuadrado, portavoz del PSOE en la Comisión de Defensa del Congreso, 18 de junio de 2007; Ignacio Cosidó, senador del Grupo Popular hasta marzo de 2008 y actual portavoz del PP en la Comisión de Interior del Congreso, (entrevista telefónica), junio de 2007.17 A.R. Ghanavi, consejero de la Embajada de Irán en Madrid, octubre de 2007; y Gul Ahmad Sherzada, ministro consejero de Afganistán en Madrid, octubre de 2007.18 Ángeles Espinosa, corresponsal de El País en Irán (entrevista por e-mail), junio de 2007.

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Gutiérrez Mellado; fue evaluada el 14 de octubre de 2009, obteniendo la calificación de sobresaliente.

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2. Contexto

2.1. El 11-S y la respuesta internacional

2.1.1. Antecedentes

Afganistán ha estado presente en la agenda de la comunidad internacional, como una pieza clave en los siglos XIX, XX y XXI. En el siglo XIX fue escenario de la carrera de las potencias coloniales (Rusia y el Imperio Británico), por ganar influencia en la región, lo que se llamó el Gran Juego. En el siglo XX fue terreno de enfrentamiento entre las superpotencias durante la Guerra Fría. En el siglo XXI, Afganistán volvió a ser foco de la atención internacional cuando se convirtió en “el primer frente” en la guerra contra el terrorismo, proclamada por la administración de George Bush, después de los atentados del 11-S.

La historia reciente del país ha estado marcada por el conflicto armado de forma casi ininterrumpida en las últimas tres décadas. La invasión de Afganistán por parte de la Unión Soviética en diciembre de 1979 para apoyar al gobierno pro-soviético generó revueltas populares de resistencia a las reformas de signo comunista y la oposición armada, apoyadas desde el exterior, de grupos islamistas. Los combatientes muyahidín, como se les conoció, se beneficiaron de la asistencia económica y militar de Estados Unidos, en estrecha colaboración con Pakistán, Arabia Saudí y otros países (entre ellos, Irán y China). Estados Unidos proporcionó unos 3.000 millones de dólares en ayuda militar y económica encubierta a los muyahidín afganos entre 1980 y 1989, de acuerdo con los cálculos de departamento de Estado. Noticias de prensa indican que la ayuda encubierta pasó de unos 20 millones

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de dólares anuales en 1980 a unos 300 millones de dólares entre 1986 y 199019.

En virtud de los Acuerdos de Ginebra de 1988, la URSS accedió a la retirada de Afganistán, que se produjo un año después, lo que supuso el fin del apoyo militar de Estados Unidos y de la URSS al país en 1991.

A principios de los 90 Afganistán quedó dividido en un mosaico de grupos enfrentados en base a líneas étnicas y políticas, que competían por ampliar su cuota de poder. Estos grupos, dominados por el personalismo de sus líderes, desencadenaron una guerra civil que asoló el país. Ninguna de las facciones tenía poder suficiente para imponerse, pero tampoco para derrotar a sus rivales. El apoyo de los países vecinos a diferentes grupos convirtió Afganistán en escenario de una guerra “por delegación” donde se dirimían los intereses de las potencias regionales.

Pakistán prestó asistencia a los grupos de combatientes exiliados en su territorio, donde se entrenaban y tenían sus bases. Su apoyo, a partir de 1994, a un grupo surgido entre los ulemas pastunes del sur y estudiantes de las escuelas coránicas tradicionales, junto a antiguos combatientes muyahidín fue determinante para el futuro del país. En su consolidación como movimiento con capacidad logística y militar tuvo una participación clave el Servicio Pakistaní de Inteligencia (ISI). Los talibán, como se conoció a este grupo, cosecharon una serie de rápidas victorias militares a partir de 1994 y, finalmente, se hicieron con el control de Kabul en 1996, instaurando un régimen caracterizado por una versión restrictiva y fundamentalista del Islam. El régimen taliban se mantuvo hasta el otoño de 2001.

Pese al progresivo aislamiento internacional –el régimen sólo fue reconocido por Pakistán, Emiratos Árabes Unidos y Arabia Saudí-, 19 Kenneth Katzman, Afghanistan: Post-War Governance, Security, and U.S. Policy, Congressional Research Service, CRS Report for Congress, 15 de mayo de 2008.

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Pakistán continuó dando su apoyo al régimen de los mulás20. Hacia fines de los 90, Afganistán acogía campos entrenamiento de combatientes que luchaban en diversos conflictos en países islámicos. Uno de los impulsores de estos campos fue el saudí Osama Bin Laden, que llegó al país en 1996 invitado no por los talibán, sino por los señores de la guerra muyahidín21, aunque después de la victoria talibán se produjo una confluencia de intereses con el nuevo régimen. En este contexto, se gestó el desarrollo de Al Qaeda, que convertiría a Afganistán en el epicentro del terrorismo internacional.

Pese a la victoria taliban, durante el régimen talibán prosiguieron los combates con algunos grupos armados en el norte del país, que dieron lugar más tarde a lo que se conoció como la Alianza del Norte. Entre los principales grupos integrados en esta coalición figuraban los grupos tayikos dirigidos por el estratega Ahmed Sha Masud, las milicias uzbekas dirigidas por el general Dostum, grupos hazaras –principalmente chiítas- y con fuerte apoyo de Irán; y los pastunes islamistas dirigidos por Rasul Sayyaf, cercanos a Arabia Saudí y apoyados por Estados Unidos en la etapa muyahidín. La Alianza del Norte sufrió un duro golpe cuando terrorista suicidas disfrazados de periodistas asesinaron a Ahmed Sha Masud el 9 de septiembre de 2001.

La administración de Bill Clinton mantuvo relaciones diplomáticas con el movimiento talibán antes y después de su llegada al poder. Las relaciones entre Estados Unidos y los talibán se centraron en buena medida en torno al proyecto de un gaseoducto que atravesaría Afganistán, propuesto por la empresa Unocal22. Las conversaciones

20 Sobre la implicación de Estados Unidos y Pakistán en la creación de los movimientos muyahidín en los 80 y su posterior evolución en los años 90, ver Steve Coll, Ghost Wars:The Secret History of the CIA, Afghanistan and bin Laden, from the Soviet invasión to September 10, 2001, The Penguin Press, 2004.21 Marc W. Herold, Afganistán como un espacio vacío. El perfecto estado neocolonial del siglo XXI, Ed. Foca, 2007, p. 49.22 Desde los años 90 se viene proyectando la construcción de un gaseoducto desde las repúblicas de Asia Central hasta su salida al Océano Índico a través del territorio afgano, como explica Ahmed Rashid en su libro Taliban: Militant Islam, Oil and Fundamentalism in Central Asia, Yale University Press, 2000. Desde 1994 hasta 1999 la compañía argentina Bridas y la estadounidense Unocal –de la cual fue ejecutivo el actual presidente afgano, Hamid Karzai—cortejaron al gobierno talibán para hacerse con el contrato.

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con la empresa, y consecuentemente con el gobierno de Estados Unidos, se fueron enfriando progresivamente antes del 11-S. Después de los atentados a las embajadas estadounidenses de Tanzania y Kenia, en 1998, Estados Unidos convirtió el lazo taliban-Al Qaeda en el tema central de su agenda hacia Afganistán, e incrementó paralelamente las presiones en torno a Bin Laden, aunque aún no existía la idea de derrocar a los talibán. Con la llegada de la administración Bush, a diferencia de la anterior, se produjo un acercamiento a Pakistán con el fin de que terminara su apoyo a los talibán, iniciativa que tuvo un éxito sólo aparente. Pese a esta iniciativa, todavía en marzo de 2001 la administración Bush recibió al asistente del ministro de Exteriores talibán, Rahmatullah Hashemi, para discutir temas bilaterales.

2.1.2. La intervención y sus argumentos

Los ataques del 11-S reactivaron las demandas del gobierno estadounidense para que los talibán entregaran a Bin Laden. El gobierno Bush decidió atacar militarmente Afganistán con el argumento de la legítima defensa. El régimen talibán había mostrado su disposición de diálogo y había condenado los atentados, pero se negó a entregar al líder de Al Qaeda. La administración Bush consideró que era necesario un régimen aliado en Afganistán que favoreciera la captura de los activistas de Al Qaeda, lo que justificó el uso de la fuerza para provocar el cambio de régimen.

De esta forma, la operación de Estados Unidos se conformó con tres objetivos: 1) erradicar de Afganistán a las organizaciones terroristas y eliminar a sus integrantes; 2) derrocar al régimen taliban; y 3) promover la reconstrucción del país, la democracia y los derechos de las mujeres.

Unos días después del atentado, el presidente Bush anunció ante Congreso de Estados Unidos que el principal objetivo de su gobierno

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era desarticular toda organización terrorista y quienes las apoyan. La respuesta, sin embargo, no se produjo inmediatamente. El criterio del secretario de Estado, Colin Powell se impuso en el gobierno para lograr tres medidas: primero, organizó una gran coalición de países que apoyaron la operación; segundo, obtuvo una resolución de Naciones Unidas que implícitamente autorizaba el uso de la fuerza; y tercero, marcó la pauta al presidente Bush para que diera una clara definición de los propósitos del ataque, que se enunciaron en su discurso ante el Congreso23.

En un contexto de conmoción general, esta operación de represalia despertó la solidaridad internacional. Al día siguiente de los atentados, la ONU adoptó la resolución 1368 (12 de septiembre de 2001), que afirmaba que el Consejo de Seguridad “expresa su disposición a tomar todos los pasos necesarios para responder a los atentados del 11-S”, con lo que implícitamente sancionaba el uso de la fuerza24. Esta resolución, en la práctica, abrió la puerta a la acción militar bajo el Capítulo VII de Naciones Unidas, mientras que la resolución 1378 (28 septiembre 2001) reafirmó el derecho a la seguridad colectiva y el derecho a la legítima defensa.

Como otras organizaciones internacionales, la ONU entendió que los atentados del 11-S constituían una amenaza para la paz y la seguridad internacional. En la citada resolución 1368 se expresa que “un atentado contra un país es un atentado contra toda la humanidad”. A ello, la Unión Europea añadió –en esa misma sesión- que “debemos responder globalmente”. Por su parte, el representante de Estados Unidos en el Consejo de Seguridad indicó que “no habrá distinción entre quienes cometieron los atentados y quienes albergan a los criminales”. La Unión Europea afirmó estar dispuesta a hacer todo lo que fuera necesario: adoptó medidas legales contra el

23 Diego Córdovez, “Afganistán: una deuda de la Guerra Fría”, en Mariano Aguirre y Mabel González Bustelo (coords.), Tiempos difíciles. Guerra y poder en el escenario internacional, Anuario CIP 2003, Centro de Investigación para la Paz/Icaria, 2003.24 Kenneth Kautzman, op. cit..

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terrorismo y apoyó decididamente la intervención, aunque afirmó que el objetivo no debía ser la población civil y la ayuda humanitaria de emergencia resultaba una prioridad para la Unión25. Por su parte, la OTAN invocó por primera vez el artículo 5 del Tratado del Atlántico Norte por el cual un ataque contra uno de los miembros se considera una agresión contra todos.

Además de los países occidentales, Estados Unidos logró también el respaldo de Rusia –que veía una forma de legitimar su lucha contra los grupos insurgentes en diversos puntos de su territorio, principalmente Chechenia; de China que, aunque discreto, ofreció un apoyo significativo; y de la Conferencia de Países Islámicos, que condenaron los atentados y expresaron su apoyo a operaciones contra el terrorismo que no incluyeran ataques a poblaciones civiles. Pakistán, que había mantenido relaciones tensas con Washington desde 1998 –cuando anunció que poseía el arma nuclear-, accedió a todas las peticiones de colaboración con Estados Unidos, aunque desarrolló una política ambigua que intentó compaginar con sus intereses nacionales (punto que se examina más adelante en el apartado sobre la dimensión regional).

Aunque en círculos académicos y políticos se ha interpretado mayoritariamente que la operación fue legal, este punto, sin embargo, ha sido cuestionado por distintos analistas26. Estas críticas se basan en el principal argumento empleado por Estados Unidos para justificar el ataque. La legítima defensa es un derecho inmanente de los estados, contemplado en el artículo 51 de la Carta de las Naciones Unidas. De acuerdo con el derecho internacional consuetudinario, los estados pueden proceder a una acción militar preventiva a condición de que: 1) la amenaza de ataque sea inminente, 2) no haya otro medio de evitarlo, y 3) la acción sea proporcionada. Estas condiciones

25 Intervención de Louis Michel, representante de Bélgica y portavoz de la UE en la reunión del Consejo de Seguridad del 13 de noviembre de 2001.26 Para un análisis al respecto, ver Alejandro Pozo, “¿Es legal lo que hace España en Afganistán?”, Materials de Treball nº 28, Centre d'Estudis per a la Pau J.M.Delàs - Justícia i Pau, abril, 2006.

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no se daban en el caso de Afganistán: el ataque ya se había producido; no partía de un estado concreto, sino que sus autores eran una organización paramilitar de estructura difusa; y la acción impactó duramente a la población civil, cuyas víctimas superaron las producidas en el ataque que lo causó.

A pesar de que se anunció repetidamente la realización de “operaciones quirúrgicas”, los bombardeos causaron un número indeterminado de víctimas civiles y la destrucción de instalaciones civiles, como los almacenes de Cruz Roja o medios de comunicación, como Al Jazira. Los aviones internacionales arrojaron tanto bombas como alimentos y mensajes propagandísticos a la población civil para la captura de Bin Laden y para que no se movieran de la zona –intentando evitar grandes movimientos de refugiados hacia Pakistán. Desde los primeros momentos se hace, pues, patente el enfoque militar-humanitario-propagandístico27 que se va a seguir en los años siguientes.

Aunque se produjeron algunos enfrentamientos directos entre la fuerza internacional y los talibán en torno a Kandahar, la mayoría de las hostilidades tuvieron lugar entre los talibán y sus oponentes afganos. Esto suponía, de hecho, una continuación de la guerra civil afgana nunca concluida, con la diferencia de que ahora estaban además presentes tropas internacionales que habían tomado partido por uno de los contendientes. Esta situación tenía el potencial de arrastrar a las fuerzas internacionales en las dinámicas de una guerra civil con dimensiones regionales28.

El pensador José María Ridao ha subrayado que la retórica de la guerra contra el terrorismo “oculta que la terminología clásica de las 27 De hecho, Tony Blair denominó la coalición internacional como “una coalición militar-humanitaria”. Colin Powell, en sus Remarks to the national foreign policy conference for leaders of nongovernmental organizations (Washington, 26 de octubre de 2001), calificó a las ONG como un “medio de enviar un mensaje sobre el sistema de valores americano a todo el mundo” y que eran “una parte importante de su equipo de combate”. Citado en Weissman, (Coord.), A la sombra de las guerras justas, Icaria, 2004.28 François Calas y Pierre Salignon, “Afganistán: De monjes guerreros a soldados misioneros”, en Fabrice Weissman (Coord.), A la sombra de las guerras justas, Icaria, 2004.

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Relaciones Internacionales nos permitía otra explicación diferente. Cuando Estados Unidos ataca Afganistán no se estaba en la guerra contra el terror, sino que constituía un episodio de tratamiento internacional, un casus belli clásico. La opción no fue abordarlo desde las Relaciones Internacionales, sino la guerra contra el terror, que lleva a los problemas actuales”29. Ridao recuerda que en los primeros momentos Estados Unidos dudó sobre cómo tratar el 11-S, bien como un atentado o bien como una situación de guerra, duda que se difundió en las cadenas de televisión. Finalmente optó por hacer una mezcla de ambas, y se impuso la idea de que la acción merece una respuesta militar. Fue sólo a posteri cuando el ataque a Afganistán se convirtió en el primer eslabón de la guerra contra el terrorismo.

El conflicto armado en que ha derivado la operación de reconstrucción en Afganistán se ha presentado como una guerra moral, una guerra justa y buena, que se combate por los valores democráticos. En esta línea se han expresado varios ministros de Defensa y de Exteriores de la UE -José Antonio Alonso (España), Franz-Joseph Steinmeier (Alemania) Massimo D’Alema (Italia), David Miliband (Reino Unido).

Si bien la campaña militar logró uno de sus objetivos, derrocar el régimen taliban, la desarticulación de Al Qaeda y la erradicación del terrorismo internacional en Afganistán, sin embargo, ha resultado un objetivo mucho más difícil de cumplir. A pesar de que el 1 de mayo de 2003 el secretario de Defensa de Estados Unidos, Donald Rumsfeld, declaró que la operación militar había concluido, los combates continuaron durante los años siguientes con creciente intensidad. La huída de los principales cabecillas talibán y de Al Qaeda a Pakistán permitió la reorganización de sus estructuras y la reactivación de la insurgencia en Afganistán. Ninguno de los principales líderes –Osama Bin Laden, Ayman Al Zawahiri, o el máximo responsable talibán, el mulá Omar han sido capturados después de siete años. La 29 José María Ridao, intervención en el XIX Seminario Internacional de Defensa, Las intervenciones internacionales y la proliferación nuclear, Asociación de Periodistas Europeos, Toledo, 14 y 15 de junio de 2007.

27

reconstrucción de Afganistán, como veremos más adelante, tampoco se ha cumplido de acuerdo con los planes trazados a muchos kilómetros de distancia.

2.2. Principales actores

En este apartado se describe la presencia de los principales actores institucionales en la operación en Afganistán, y en concreto cuatro entidades supranacionales: la Operación Libertad Duradera; ISAF y OTAN; las Naciones Unidas; y la Unión Europea.

En el caso de ISAF/OTAN en este apartado se cubre sus características básicas. Más adelante, en el apartado sobre Seguridad del punto 3, en cuanto principal actor militar de las fuerzas internacionales en Afganistán, volverá a examinarse en relación a su evolución operativa en el país. En el apartado 4 se abordan los principales debates que Afganistán ha suscitado entre los miembros de la Alianza Atlántica y el impacto de la operación en esta institución.

2.2.1. Operación Libertad Duradera (OLD)

Estados Unidos creó esta operación como expresión de la unión voluntaria de países que se asociaban para combatir el terrorismo internacional. Supone pues, un nuevo modelo de asociación temporal de estados en busca de un objetivo común de seguridad global, y al margen de las operaciones de paz de Naciones Unidas. OLD no cuenta con respaldo directo del Consejo de Seguridad, aunque la ONU en diversos documentos da reconocimiento y legitima la existencia y labor de OLD.

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La misión de OLD se concreta en “[...] realizar un amplio abanico de operaciones en todo el área de operaciones conjuntas combinadas para derrotar a Al Qaeda y los movimientos asociados, establecer una estructura de seguridad duradera en Afganistán y transformar su postura respecto a la Larga Guerra con el fin de crear las condiciones para la estabilidad a largo plazo en Afganistán”30.

En los primeros momentos reunió a 68 naciones que contribuyeron en distintas capacidades a la tarea de lucha antiterrorista, aunque la mayoría de los soldados sobre el terreno los aporta Estados Unidos. Las cifras de soldados están en permanente variación. En enero de 2002 OLD contaba en Afganistán con 4.000 soldados, que llegaron a 30.000 en el otoño de 2006 –fecha en que se culmina la fase IV de la expansión de ISAF al este. Después de esa fecha, más de la mitad de los efectivos fueron transferidos a ISAF/OTAN. Actualmente OLD concentra sus esfuerzos en el este de Afganistán. Las tropas estadounidenses para OLD y los equipos de entrenamiento del ejército afgano están en expansión. Otros países aportan apenas un millar de soldados31.

Uno de los puntos más controvertidos de OLD es que opera en Afganistán sin un acuerdo bilateral con el gobierno afgano, lo que ofrece a Estados Unidos la oportunidad de actuar sin restricción de acuerdo con sus objetivos e intereses. Ello ha permitido el empleo de tácticas abusivas en el registro de viviendas y tratamiento de detenidos, así como el empleo masivo de la fuerza aérea. El 23 de mayo de 2005 Estados Unidos y Afganistán firmaron una declaración conjunta de asociación estratégica, que ampara el despliegue de tropas estadounidenses en Afganistán de forma continuada, lo que,

30 Gabinete de Prensa del Comando de Fuerzas Combinado y documento informativo sobre la coalición, 9 de marzo de 2006. Disponible en: http://www.cfc-a.centcom.mil/Information/Coalition%20forces%20in%20Afghanistan.htm31 Kenneth Kautzman, Afghanistan: Post-War Governance, Security, and U.S. Policy, Congressional Research Services, CRS Report to Congress, 11 de enero de 2007.

29

según Barnett Rubin, proporciona “libertad de acción” a las fuerzas estadounidenses32.

2.2.2. Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (ISAF) / OTAN

La creación de ISAF quedó recogida en el Anexo 1 del Acuerdo de Bonn, y fue ratificada por Naciones Unidas en la resolución 1386 (20 de diciembre de 2001) del Consejo de Seguridad. Con un contingente inicial de 4.500 soldados, ISAF recibió la misión de “asistir a la Autoridad Interina en el mantenimiento de la seguridad en Kabul y zonas circundantes, a fin de que la autoridad afgana y el personal de Naciones Unidas pudieran operar en un entorno seguro”.

El mandato contenía considerable ambigüedad, lo que ha permitido el desarrollo y transformación de su cometido a lo largo de los años. La resolución 1413 (2002) autoriza a ISAF a actuar básicamente como una misión de imposición de la paz bajo el Capítulo VII de la Carta.

Las funciones de ISAF, según se recoge en el Plan Operativo Revisado para la ampliación de la misión de la OTAN en Afganistán33 son:

- Asistir al gobierno afgano a extender su autoridad en todos el país;

- Realizar operaciones de estabilización y de seguridad en coordinación con las fuerzas de seguridad afganas;

- Apoyar al gobierno afgano en el proceso de reforma del sector de seguridad;

- Apadrinar y apoyar al ejército afgano;- Apoyar los programas del gobierno afgano para el desarme de

gropos armados ilegales.

32 Barnett Rubin, Afghanistan’s Uncertain Transition from Turmoil to Normalcy, Council on Foreign Relations, marzo de 2006.33 Aprobado en la reunión de la OTAN de diciembre de 2005. Disponible en: www.nato.int/issues/afghanistan_stage 3/index.html

30

Las principales tareas de apoyo incluyen:- Apoyar al gobierno afgano y a los organismos internacionales en

los esfuerzos de lucha contra los narcóticos dentro de unos límites (sin participar en la erradicación de cosechas o destrucción de instalaciones de procesamiento o acciones militares contra los productores de narcóticos);

- Bajo petición, dar apoyo en operaciones de asistencia humanitaria coordinadas por el gobierno afgano;

- Apoyar a la policía afgana dentro de los medios y las capacidades disponibles.

Pese a encontrarse bajo el amparo de las Naciones Unidas, quien renueva su mandato anualmente, ISAF no fue creada como una fuerza de la ONU, sino como un cuerpo ad hoc formado por una coalición de estados, los cuales soportan directamente los gastos generados por sus contingentes.

Su sede central se ubica en Kabul y dispone de una Fuerza Aérea (Air Task Force, ATF) y cinco comandos regionales, que incluyen una Base de Apoyo Avanzada, Fuerzas de Reacción Rápida y Equipos de Reconstrucción Provincial, a los que me remito más adelante.

ISAF y su organización en Comandos RegionalesComando Regional Sede País líderCapital Kabul Turquía34 Norte Mazar-e Sharif AlemaniaSur Kandahar CanadáEste Bagram Estados UnidosOeste Herat ItaliaFuente: Peace Operations Monitor - http://pom.peacebuild.ca/

Los contingentes que integran la misión de ISAF han pasado de los 4.500 soldados iniciales en 2001 hasta los 47.000 estimados en abril 34 Hasta julio de 2008, en que fue sustituido por Italia.

31

de 2008, lo que supone que se ha multiplicado por diez. En abril de 2008, participaban en ISAF 39 países, de los cuales 26 pertenecían a la OTAN. Los principales contribuyentes eran Estados Unidos, Reino Unido, Alemania, Italia, Canadá y Países Bajos. El contingente de ISAF se nutría de las siguientes aportaciones:

Contribución de tropas a ISAF por países

1 de Abril de 2008

Alemania  3,490 Eslovaquia

     60 Jordania      90 Singapur

       2

Australia 1.100 España      770 Lituania    260 Suecia       350

Austria        2 EE UU  19,000

Macedonia      130 Turquía       750

Azerbaiyan

      40 Finlandia    100 N. Zelanda    110 Ucrania          3

Bélgica     360 Francia   1,430 Noruega    540

Bulgaria     400 Grecia     130 Países Bajos

1.730

Canadá  2,500 Hungría     250 Polonia  1,020

Croacia     210 Islandia       10 Portugal    170

Rep. Checa

    290 Irlanda        7 Reino Unido

  7,750

Dinamarca     690 Italy   2,360 Rumanía    530 ISAF   47,000

Fuente: Página web de ISAF

En perspectiva, el incremento de tropas ha crecido exponencialmente a partir de 2005.

32

Evolución de las tropas de ISAF 2003-2008

Fuente: OTAN

Durante los primeros años, el mando de ISAF era rotatorio entre los países que se ofrecieran voluntariamente. Este mecanismo que no funcionó bien por la dificultad para encontrar voluntarios y el hecho de tener que crear cada vez las estructuras. En agosto de 2003, por petición del Secretario General, se transfirió el mando de ISAF a la OTAN. Conviene recordar que la operación de Afganistán dentro de la OTAN está bajo la supervisión del Comando Aliado Supremo para Europa (SACEUR), cuya jefatura corresponde siempre a un general americano que es nombrado directamente por el presidente de Estados Unidos por un periodo indeterminado, y cuyo nombramiento es aprobado por el Consejo Atlántico. Es decir, la operación, que había nacido bajo el paraguas de Naciones Unidas, pasó en 2003 a encuadrarse bajo el ala de Estados Unidos.

ISAF ha atravesado cuatro fases de expansión, desde su despliegue en Kabul (Fase I, enero 2002); su despliegue a las provincias (Fase II,

33

agosto 2004); toma de responsabilidad de la región sur (Fase III, agosto 2006); y toma del control en el este del país, integrando a una parte de las tropas de OLD (Fase IV, octubre 2006). Una futura Fase V culminará con el repliegue de las tropas.

ISAF firmó su primer Acuerdo Técnico Militar con el gobierno afgano en enero de 2002 que, aunque no explícitamente, incluía operaciones ofensivas. En diciembre de 2003, ya bajo mando de la OTAN, la Alianza suscribió un nuevo Acuerdo Técnico Militar con el gobierno afgano. Nuevamente en 2006 la Alianza firma con Afganistán una declaración35 que corrobora el papel a largo plazo de la OTAN en la reforma del sector de seguridad.

En la reunión de la OTAN de diciembre de 2005 se revisó el Plan Operativo bajo la atenta mirada de Donald Rumsfeld, y se decidió la expansión de ISAF al sur (fase III), que implicaba que los socios de la coalición deberían asumir más responsabilidades. Esto ocasionó un intenso debate a puerta cerrada entre los participantes porque suponía el despliegue en zonas inseguras y la posibilidad de que fuera necesaria la confrontación armada con la insurgencia, que por estas fechas estaba causando ya algunos incidentes violentos. El Plan Operativo recogió que “las operaciones de antiterrorismo no serán realizadas por las fuerzas de ISAF o bajo su mando”. Sin embargo, cuando en el verano de 2006 se desplegaron en el sur los contingentes británico (Helmand), canadiense (Kandahar) y holandés (Uruzgan)36, la virulencia de la insurgencia obligó a la fuerza internacional a mantener combates ofensivos directos para los que no estaban preparados. Su equipamiento y tipo de tropas respondían más bien a las necesidades de una operación de estabilización. Con el despliegue de ISAF al sur, la distinción entre OLD e ISAF es cada vez menos nítida.

35 Declaration by NATO and the Islamic Republic of Afghanistan, 6 de septiembre de 2006. Disponible en: http://www.nato.int/docu/basictxt/b060906e.htm36 Los países con tropas en el sur de Afganistán en abril de 2008 eran Australia, Canadá, Dinamarca, Estonia, Países Bajos, Rumanía, Reino Unido y Estados Unidos.

34

Según informes se prensa, los aliados produjeron en Bucarest un documento clasificado que dibuja un plan a cinco años para ISAF y la estabilización de Afganistán, antes de transferir las operaciones de combate al ejército afgano37. Este documento no ha trascendido, aunque sí se ha hecho público un documento de visión estratégica, promovido por Estados Unidos y aprobado por la Alianza, en el que se detallan cuatro puntos: compromiso a largo plazo; apoyo al buen gobierno; enfoque integral en el que confluyan los esfuerzos militares y civiles para estabilizar el país; mayor compromiso con los vecinos de Afganistán y, especialmente, Pakistán.

o Equipos de Reconstrucción Provincial (PRT)

ISAF/OTAN ha protagonizado el desarrollo de un nuevo mecanismo de estabilización, los Equipos de Reconstrucción Provincial, conocidos como PRT por su sigla en inglés, son equipos que integran elementos civiles y militares con la misión de “asistir a la República Islámica de Afganistán a extender su autoridad, con el fin de facilitar el desarrollo de un entorno estable y seguro en el área de operaciones identificada, y permitir la Reforma del Sector de Seguridad y los esfuerzos de reconstrucción”38.

En síntesis, los PRT se proponen maximizar los efectos de unas fuerzas limitadas a través del establecimiento de “islas de seguridad” donde puedan realizarse las actividades de reconstrucción en entornos semi estabilizados, así como ejecutar proyectos de impacto rápido en las zonas “despejadas” de elementos terroristas. Por definición, se trata de estructuras transitorias dirigidas a mejorar la seguridad y facilitar la reconstrucción, y captar así el apoyo de la población civil. Su estructura le hace inadecuados para una estrategia de reconstrucción a largo plazo.

37 “Mille soldats français en renfort dans l’Est afghan”, Le Monde, 2 de abril de 2008. Citado en Paul Gallis, ”Afghanistan: A test...” Op. cit.38 Comité Ejecutivo de los PRT, 27 de enero de 2005. Citado en Submission to the House of Commons International Development Committee Inquiry 'Development Assistance in Insecure Environments: Afghanistan', Oxfam, noviembre de 2007.

35

Aunque el concepto de unidades integradas civil-militar existía desde los años 90, los PRT como tal fueron ideados por Estados Unidos como parte de OLD en 2002. Este modelo fue adoptado por ISAF cuando inició su expansión fuera de Kabul en 2004.

Para ayudar a guiar sus actividades y promover su eficacia se creó en 2004 un Comité Ejecutivo de PRT, presidido por el ministro del Interior afgano y el comandante de ISAF.

En abril de 2008 funcionaban 26 PRT, como muestra el siguiente mapa.

PRT en Afganistán(1 de abril de 2008)

Fuente: OTAN

Los PRT varían enormemente en estructura, tamaño, misión, presupuesto y actividades, y presentan tantos modelos como países los gestionan, lo que ha generado una dispersión considerable de

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prácticas y resultados. Un estudio de la Universidad de Princetown39

identificó tres modelos fundamentales:

- El modelo de Estados Unidos, compuesto por unas 80 personas, de las que hay entre 3 y 5 civiles; está dirigido por un comandante militar y ponen el énfasis en proyectos de impacto rápido. Normalmente actúan en áreas muy inseguras.

- El modelo del Reino Unido, compuesto por unas 100 personas de las cuales hay unos 30 civiles; con dirección civil, ponen el énfasis en la construcción de las capacidades locales. Presentes en áreas inseguras.

- El modelo de Alemania, integrado por unas 400 personas, de los cuales 20 son civiles; existe un liderazgo dual civil-militar. Su foco de atención se dirige al desarrollo sostenible a largo plazo. Operan en áreas más seguras.

Los PRT representan un modelo muy controvertido, con defensores y detractores igualmente entusiastas. No se cuestiona tanto su valía como elementos de estabilización en entornos frágiles y como punta de lanza de la presencia internacional en las provincias, sino su presencia en el ámbito humanitario y de reconstrucción, tanto por las implicaciones que su existencia tiene para la teoría humanitaria como por su ejecución práctica40.

Desde las ONG se argumenta que los PRT violan algunos de los principios fundamentales de la ayuda humanitaria, como es la neutralidad de los agentes que realizan tareas de asistencia. Sostienen que en el caso de los proyectos realizados por civiles ligados a las agencias nacionales de desarrollo, sus especialistas iban protegidos por militares, lo que ha creado confusión en la población.

39 Robert Perito (coord.), Provincial Reconstruction Teams: Lessons and Recommendations, University of Princetown y Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, enero de 2008. Disponible en: http://wws.princeton.edu/research/pwreports_f07/wws591b.pdf40 En líneas generales, y sin entrar a detallarlos en este trabajo, existen dos tipos de actividades de reconstrucción y desarrollo realizadas desde los PRT: los proyectos que llevan a cabo equipos civiles-militares; y los desarrollado o supervisados por las correspondientes agencias nacionales de desarrollo.

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Al difuminarse la frontera militar-civil, las ONG alegan que esto ha conducido a ataques sobre las propias ONG que actúan sin protección militar y al recelo de ciertos grupos de la población civil hacia la ayuda de las ONG. Además, los PRT, por su concepción, enfatizan los objetivos y prioridades militares y contribuyen a la instrumentalización de la ayuda humanitaria. A menudo, sus proyectos se guían más por el presupuesto disponible o los objetivos de los países que por las necesidades locales; sus actividades raramente se coordinan con los planes de reconstrucción afganos.

En el caso de su ejecución práctica, conviene recordar que incluso desde las instancias que realizan una valoración global positiva de este instrumento señalan sus muy diferentes niveles de éxito y algunas de sus limitaciones: dificultades de comunicación entre los actores civiles y militares, discrepancias sobre el papel de las fuerzas militares en las tareas humanitarias y de desarrollo, y baja participación de los actores locales, entre otros. La difícil situación general, las presiones políticas y la frecuente rotación de personal han resultado a menudo en gran número de pequeños proyectos y de corto plazo. Aunque los presupuestos y actividades de los PRT se han ampliado progresivamente, no se ha aprovechado las capacidades de las instituciones locales, cuyos reducidos presupuestos no se han fortalecido41. Debido a la limitada implicación de los actores locales, los PRT han desaprovechado la oportunidad de ganar los “corazones y mentes” de los afganos, objetivo que ha guiado la presencia internacional en los últimos dos años.

El citado estudio de la Universidad de Princetown concluye con una valoración positiva de los PRT; no obstante, en sus conclusiones revela algunas limitaciones importantes: como son la falta de estándares comunes; la ausencia de objetivos compartidos –partiendo de unos vagos mandatos- y de criterios de valoración de su efectividad –hasta 41 Oxfam submission to the House of Commons International Developement Committee Inquiry ‘Development Assistance in Insecure Environments: Afghanistan’, Oxfam, noviembre 2007. Disponible en: http://www.oxfam.org.uk/resources/policy/conflict_disasters/uksubmission_afghanistan.html

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la fecha, no existe una evaluación integral de los PRT que permita calibrar su éxito o atajar sus limitaciones42.

Timo Noetzel, experto alemán en temas de seguridad, señala otro aspecto de interés que no atañe tanto al modelo del PRT en sí como a la estrategia de expansión que han seguido y a su dotación, que revela, como en el resto del enfoque de la comunidad internacional hacia Afganistán, una estrategia sin madurar y una voluntad política de implicación limitada. Noetzel opina que los PRT en marcha en Afganistán son insuficientes y, por tanto, su impacto es mínimo. “Son gotas en el océano, más teniendo en cuenta la accidentada geografía afgana. Básicamente son organizaciones militares y no disponen de los recursos civiles necesarios. Además, en las zonas del norte donde no hay combates, deberían contar con un consejero de desarrollo, lo cual no siempre ocurre”43.

Desde su nacimiento, los PRT han sido estructuras provisionales. El problema es que su misión, como la operación internacional en general, se han complicado, y los PRT, nacidos para funcionar sólo durante un periodo transitorio, se encuentran ya en su sexto año de vida. En los primeros años, pudieron tener una función como prototipos y elementos de estabilización inmediata. A medida que sobreviven en el tiempo, parecen querer suplir sin conseguirlo la ausencia de una estrategia más integral de seguridad y de reconstrucción. Como aconseja el documento de Oxfam ya citado

42 Existe una amplísima literatura sobre los PRT. Algunos estudios favorables, además del mencionado de la Universidad de Princetown son Agency Stovepipes vs. Strategic Agility. Lessons We Need to Learn from the Provincial Reconstruction Teams in Iraq and Afghanistan, Congreso de Estados Unidos, Comité de Servicios Armados, abril de 2008; Robert M. Perito, The US Experience with Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan: Lessons Identified, USIP, Special Report 152, octubre de 2005; Enrique Silvela, Las Fuerzas Armadas en la Reconstrucción Nacional: los PRT en Afganistán, Real Instituto Elcano, ARI 49/2005, 14 de abril de 2005. Existen otros análisis centrados en la relación civil-militar y el papel de de los militares en las tareas humanitarias, como por ejemplo Humanitarian-Military Relations: Provincial Reconstruction Teams and International Non-Governmental Organizations in Afghanistan, lista de distribución de Barnett Rubin, sin autor o entidad, septiembre de 2006; The Evolution of PRT Models, Towards the Pre-eminence of the Civilian Dimension?, Centro Internacional de Toledo para la Paz, CITpax documento 7, diciembre de 2007. Una revisión crítica de los PRT puede encontrarse en Peter Viggo Jakobsen, PRTs in Afghanistan: Successful but not Sufficient, Danish Institute for International Studies, DIIS Report 2005:6.43 Entrevista personal, 25 de marzo de 2008.

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(2007), cada PRT en las áreas más seguras debería elaborar una estrategia para su reducción progresiva y cierre definitivo, y sus fondos ser redirigidos, a través de los Fondos de Reconstrucción gestionados por el gobierno afgano, a los gobiernos locales y a las comunidades.

El documento de Visión Estratégica de ISAF44, elaborado en la cumbre de la OTAN de Bucarest (abril de 2008), dedica unas líneas a los PRT en las que admite implícitamente algunos de estos errores y se comprometer a su solución.

2.2.3. Naciones Unidas (ONU)

Contexto y trabajo anterior al 11-S

Naciones Unidas cuenta con una larga experiencia en y hacia Afganistán. Aunque en gran medida Afganistán salió de la agenda de la comunidad internacional una vez finalizada la Guerra Fría, Naciones Unidas siguió implicada con el país y auspició distintos esfuerzos para la resolución del conflicto interno que, sin embargo, no lograron culminar en la pacificación del país. Durante la década de los 90, existió una preocupación en la ONU hacia la guerra civil afgana y la implicación activa de los países vecinos en el conflicto armado. En este periodo ya se despertó cierta inquietud hacia los talibán, tanto por su rechazo a entablar negociaciones con grupos rivales como por su disposición a albergar a grupos terroristas. En diciembre de 1998 el Consejo de Seguridad aprobó su primera resolución (1214) en que demandaba a los talibán cesar su amparo a grupos terroristas. A ésta le siguieron otras resoluciones, también imponiendo sanciones a los taliban y a Al Qaeda, que fueron endurecidas en sucesivas ocasiones (RES 1333

44 Punto 7 del documento. Disponible en la página web de la OTAN. www.nato.int/docu/pr/2008/p08-052e.html

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(2000), RES 1390 (2002), así como los mecanismos creados para su imposición y seguimiento. A través de la resolución 1267 (1999) el Consejo de Seguridad exige la entrega de Bin Laden por su presunta implicación en los atentados de las embajadas estadounidenses en Tanzania y Kenia45.

Primeros pasos del “nuevo Afganistán”

Al día siguiente de los atentados del 11 de septiembre, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas aprobó la resolución 1368 (2001), por la que condena “en los términos más duros” los atentados contra Estados Unidos, y hace un llamamiento para traer ante la justicia a los responsables. Desde esta primera resolución queda patente que, aunque la ONU sanciona los ataques y admite el derecho a la legítima defensa, en contraste a Estados Unidos, aboga por otro modelo para combatir el terrorismo. Éste se basa en medidas económicas, políticas, policiales y de inteligencia, respetando la legalidad internacional.

Desde los primeros momentos, las Naciones Unidas desempeñarán un papel clave en la estabilización de Afganistán y en el diseño e implementación del nuevo modelo político en el país. En distintos documentos, se reconoce el papel central de Naciones Unidas para guiar el proceso de reconstrucción. Lakhdar Brahimi, que ya había servido como Enviado Especial de la ONU en 1997, fue nombrado Representante Especial en Afganistán, cargo que ejerció hasta enero de 2004. Además de dirigir asuntos humanitarios, derechos humanos y esfuerzos políticos de la ONU en Afganistán, se le encargó iniciar la fase de posconflicto y consolidación de la paz.

Brahimi contactó con diversos grupos afganos, de donde salió la idea de crear una administración provisional que condujera a la formación 45 Una compilación de los documentos producidos por la ONU sobre Afganistán puede encontrarse en la web de Security Council Report. Disponible en: http://www.securitycouncilreport.org/site/c.glKWLeMTIsG/b.2225621/

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de un gobierno integrador, de base amplia y multiétnico como vía de conciliación nacional (Resolución 1378, 2001), propuesta también secundada por el grupo 6+246. Estos arreglos condujeron a la convocatoria de una conferencia en Bonn y al Acuerdo de Bonn, que marcó los principales hitos de la reconstrucción del país, como se detalla más adelante.

Evolución de su papel político

Naciones Unidas ha sido y es un actor central en la puesta en marcha de las estructuras de la construcción del Estado y la recomposición de las relaciones políticas entre los actores –excepto los taliban- anteriormente enfrentados, y ha acompañado a la autoridad afgana a lo largo de este proceso.

Cumpliendo los detalles del acuerdo de Bonn, la ONU tuvo un papel clave en su implementación, especialmente en la organización de una Comisión Especial para la convocatoria de la Loya Jirga de Emergencia, que nombró a una Autoridad Transitoria, la convocatoria de una Loya Jirga Constitucional, que redacto la Constitución aprobada en enero de 2004, y en la organización de elecciones presidenciales, 9 octubre de 2005 y elecciones legislativas y provinciales, en septiembre de 2005, un esfuerzo impresionante y que es la base de los grandes –y casi únicos- logros del proceso de la reactivación y consolidación del Estado en Afganistán.

En el aspecto de reconstrucción, la ONU tuvo un papel destacado en la organización de las sucesivas conferencias de donantes: Tokio (2002), Berlín (2004). Culminado el proceso de Bonn con las elecciones legislativas y la inauguración del nuevo parlamento en diciembre de 2005, la ONU contribuyó a generar una segunda fase pos-Bonn que se

46 Declaration on the Situation in Afghanistan by the Foreign Ministers and other senior representatives of the "Six plus Two” Reunión del grupo 6+2, 12 de noviembre de 2001. El grupo 6+2 está formado por Estados Unidos, Rusia y los seis vecinos de Afganistán: Irán, China, Pakistán, Turkmenistán, Uzbekistán y Tayikistán.

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concretó en la Conferencia de Londres, que diseño las principales metas para el periodo 2006-2010.

Con el fin de integrar y coordinar mejor todas las actividades de la ONU en Afganistán, en marzo de 2002 se creó la Misión de Asistencia de Naciones Unidas para Afganistán (UNAMA)47, que sustituye a la anterior Misión Especial de Naciones Unidas para Afganistán (UNSMA). El objetivo general de UNAMA es apoyar la implementación del Acuerdo de Bonn y respaldar las nuevas estructuras de la Autoridad Interina, reconociendo que la soberanía descansa en los propios afganos. Por tanto, no es extraño que en su definición se intente que la presencia de profesionales extranjeros sea lo más reducida posible, y la de afganos lo mayor posible, dejando así una “huella ligera” de expatriados. Entre las principales tareas de UNAMA, a las que se podrán sumar otras en el futuro, figura48:

a) Atender las funciones encomendadas a Naciones Unidas en el Acuerdo de Bonn, incluidas las referidas a derechos humanos, cuestiones de género y estados de derecho; b) Promover la reconciliación nacional y acercamiento a través de los buenos oficios del Representante Especial; c) Gestionar todas las actividades humanitarias y de reconstrucción de la ONU, en coordinación con la Autoridad Interina y las sucesivas administraciones de Afganistán.

La misión se organizó en dos pilares, cada uno dirigido por un vice Representante Especial, uno para el ámbito de asuntos políticos, que incluye derechos humanos, y otro de asuntos humanitarios y de reconstrucción. La misión, con sede en Kabul, fue creada con oficinas regionales en las siete principales ciudades y representación en las capitales de los países vecinos.

47 Consejo de Seguridad de la ONU, Resolución 1401 (2002), 28 de marzo de 2002.48 Funciones definidas en“The Situation in Afghanistan and its Implications for International Peace and Security”, Informe del Secretario-General de la ONU al Consejo de Seguridad y la Asamblea General, A/56/875-S/2002/278, 18 de marzo de 2002.

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La ONU ha promovido la integración regional de Afganistán, a través de conferencias económicas y comerciales, así como encuentros a favor de la buena vecindad, como la reunión auspiciada por Turquía para suavizar las relaciones de Afganistán y Pakistán, en un momento de especial crispación, y que dio lugar a la Declaración de Ankara49

(mayo de 2007). Igualmente ha desarrollado un intenso esfuerzo para la repatriación de refugiados y desplazados internos, así como atención de emergencia a los refugiados expulsados de Irán y Pakistán en 2007.

La ONU ha mantenido un papel cauto, aunque optimista, respecto a la reconstrucción de Afganistán. Desde las primeras comunicaciones en 2002 se aprecia su deseo de no caer en la complacencia, aunque sin desmerecer los logros50. Ha alertado repetidamente de la continuidad de los retos a la seguridad con una visión amplia –reconociendo que éstos procedían no sólo de los talibán y Al Qaeda, sino de rivalidades entre señores de la guerra locales, y de las actividades de bandidaje y crimen común. Los informes periódicos del Secretario-General sobre la situación en Afganistán51 atestiguan el progresivo deterioro de la seguridad en el país. Igualmente, quedó recogida la preocupación de ONU hacia el peligro del narcotráfico y la insatisfacción de muchos afganos sobre la marcha de la reconstrucción desde 200352, amenazas ante las cuales la comunidad internacional no supo reaccionar. Estos documentos contrastan con el tono triunfalista e idealista respecto a los riesgos reales en Afganistán que presentaban los informes de la OTAN y de Estados Unidos.

49 Disponible en: http://www.unaoc.org/repository/Ankara_Declaration.pdf50 Así se aprecia en los comunicados de prensa de las intervenciones ante el Consejo de Seguridad Afghanistan Political Progress Master Than Expected; Security Threats Remain, Under-Secretary General for Political Affaire Tells Security Council, 27 de febrero de 2002 ; Countrywide Security, continued International Aid Hill Avert Return of Chaos in Afghanistan, Brahimi Tells Council, 19 de julio de 2002; Much to Be Proud of in Afghanistan One Year After Bonn Agreement, but World Community Cannot Afford Complacency, Security Council Told, 13 de diciembre de 2002.51 Informes disponibles en inglés en la página de UNAMA. http://www.unama-afg.org/docs/UN-Docs.htm52 Security Council Urges International Community to Strengthen Cooperation Against Drug Production, Trafficking in Afghanistan, Comunicado de Prensa, 17 de junio de 2003; y el Informe del Secretario-General S/2003/333-A/57/762, 18 de marzo de 2003.

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Si bien en la primera fase de la operación, durante la implementación del proceso de Bonn, la ONU tuvo un intenso protagonismo, su papel se ha reducido considerablemente en años recientes. La culminación del proceso de Bonn coincidió con el inicio del deterioro de la situación de seguridad, cuando la OTAN empezó a cobrar más relevancia y a convertirse en foro de importantes decisiones con repercusiones políticas. Fue en esta etapa cuando se observa que la ONU fue paulatinamente apartada del ámbito de las decisiones políticas y relegada a tres funciones: sancionar las decisiones tomadas en otros foros; apoyar al gobierno de Kabul en el proceso; y coordinar las tareas humanitarias y de reconstrucción. En la marginación de la ONU también tuvo que ver el desdén de la administración Bush hacia la propia institución, y su consideración de “organización obsoleta”. Tal enfoque culminó en 2003 con la invasión de Irak, en contra de las resoluciones de Naciones Unidas.

La ONU recobró cierto perfil político a finales de 2007, un momento en que la misión se veía en serio peligro y se hacían patentes sus carencias. Fue entonces cuando la comunidad internacional comenzó a reclamar una mejor coordinación de los esfuerzos y volvió su mirada al actor por excelencia de esa función, la ONU. Este momento coincidió con la necesidad de renovar el cargo de Representante Especial y del mandato de UNAMA53 La comunidad internacional pensó en un primer momento reforzar el puesto creando un cargo de super-coordinador que tuviera a su mando tanto las actividades militares de ISAF/OTAN, como las de reconstrucción y capacidades políticas. Pronto se vieron las dificultades de llevar este sombrero de tres picos, puesto que implicaba dirigir recursos de la OTAN y de la ONU, dos organizaciones con prioridades y culturas políticas muy diferentes, además de que cada actor se resiste a ceder parcelas de poder. Se optó entonces por conservar el alcance del Representante Especial

53 Resolución 1806, Consejo de Seguridad, 20 de marzo de 2008.

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restringido a la ONU, pero fortaleciendo sus funciones54. En marzo de 2008 se nombró para el cargo al noruego Kai Eide, con experiencia relevante en los Balcanes. Igualmente se reforzó el mandato de UNAMA55.

En una intervención ante el influyente think tank estadounidense Carnegie Endowment56, Eide señaló que las prioridades de la ONU en Afganistán son mejorar la coordinación –especialmente civil-militar-, activar el papel de la ONU como mediador en un posible proceso político en Afganistán y ampliar la presencia de la ONU en el país de las oficinas regionales y provinciales. Además, en sus primeros meses de mandato, Eide ha intensificado la actividad diplomática con la comunidad internacional y con la región.

2.2.4. Unión Europea

Antecedentes

La presencia de la Unión Europea en Afganistán refleja fielmente cómo esta organización y los actores que la integran entienden la cuestión de la seguridad global, un asunto que ha ido preocupando crecientemente a la UE y en el que ha ido buscando la autonomía de Estados Unidos.

A medida que la integración de los países europeos ha ido evolucionando hacia una unión política, se ha hecho más necesario contar con capacidades militares y civiles propias para hacer frente a

54 La primera persona propuesta para desempeñar el puesto fue el británico Paddy Ashdown, un político de gran prestigio que había desempeñado funciones similares en Bosnia y que había sido abiertamente crítico con la marcha de la operación en Afganistán, fue, sin embargo, vetado por el presidente Karzai. Se cree que las razones remiten a la aprensión de Karzai de tener en el puesto a una persona de gran relieve y fuerte carisma, que podría querer intervenir en los asuntos afganos haciendo sombra al propio Karzai. Tampoco es ajeno el hecho de que un enviado de este tipo de nacionalidad británica recordaba demasiado a los afganos a los enviados del Imperio Británico durante la época colonial.55 Ver el informe del Secretario-General A/62/722, 6 de marzo de 2008 y en la Resolución 1806 (2008). 56 Afghanistan, A New Strategy?, Sesión de Kai Eide en Carnegie Endowment, 28 de abril de 2008. Disponible en: http://carnegieendowment.org/events/index.cfm?fa=eventDetail&id=1122&prog=zgp&proj=zme

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los nuevos retos de la seguridad global, más aún cuando la UE busca ser un actor global de referencia. Europa ha ido conformando un modelo propio de seguridad y defensa, compatible pero no coincidente con el de Estados Unidos y su bastión de la seguridad con Europa, la OTAN. Tal modelo se basa en el desarrollo de capacidades de gestión de crisis y misiones de paz dentro y fuera de su territorio a través de la utilización de nuevas herramientas. Los medios para lograr los valores democráticos y de derechos humanos en todo el mundo y consolidar la estabilidad y bienestar de los ciudadanos dentro de sus fronteras constituyen rasgos definitorios de su modelo de seguridad y, en última instancia, de su visión de la seguridad global y de las relaciones internacionales. Esta visión se basa en el multilateralismo y da preferencia a la defensa de sus intereses por medios no militares, como la cooperación al desarrollo, el comercio, la cooperación económica y el diálogo político.

El modelo europeo de seguridad empieza su desarrollo a partir del tratado de Maastricht, en 1993, en que la UE incorpora el objetivo de “una política exterior común”, luego ampliada a la Política Exterior y de Seguridad Común de la UE, de 1999, que va tomando forma en los años siguientes. En el Consejo de Helsinki (10-11 de diciembre de 1999) se definen las capacidades requeridas para crear una fuerza de reacción rápida capaz de realizar todas las modalidades de las llamadas misiones Petersberg57 –incluidas ya en el Tratado de Amsterdam-, y en el Consejo de Niza (diciembre de 2000) se crean las estructuras políticas y militares permanentes: un Comité Político y de Seguridad; un Comité Militar y Personal Militar para ofrecer control 57 Las misiones Petersberg, tal como las idearon los miembros de la Unión Europea Occidental en 1992, y adoptadas posteriormente por la Unión Europea, incluyen tareas humanitarias y de rescate; mantenimiento de la paz; fuerzas de combate en gestión de crisis, incluida la imposición de la paz (peacemaking). En la Declaración de Petersberg los miembros de la UEO declaran su apoyo a la prevención de conflictos y mantenimiento de la paz en cooperación con OSCE y el Consejo de Seguridad de la ONU. La UE, según se recoge en el Artículo 28 del Tratado Modificado de la UE, aprobado el 18 de octubre de 2007, ha ampliado la gama de estas misiones para incluir nuevas tareas, como desarme de combatientes, asesoramiento militar, y estabilización posconflicto. Entienden que todas estas tareas pueden contribuir a la lucha contra el terrorismo, incluyendo el apoyo a terceros países que combaten el terrorismo en su territorio. El Tratado debe aún ser ratificado por los Estados miembro, por lo que las tareas de las misiones Petersberg siguen siendo las definidas en el Tratado de Niza, aunque en la práctica ya se están implementando las tareas mencionadas anteriormente.

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político y dirección estratégica a las operaciones. En el Consejo Europeo de Feira (19-20 de junio de 2000) se crea un Comité para Asuntos Civiles en la Gestión de Crisis.

El modelo europeo se ha ido fraguando no sin dificultades. Sin embargo, desde los pasos iniciales se aprecia la tendencia que marcará la posición europea en asuntos de seguridad: la complementariedad entre los aspectos civiles y militares de las operaciones de gestión de crisis, prestando especial atención a los aspectos civiles. Se han definido cuatro áreas de especialización: policía; protección de población civil; administración civil; y Estado de Derecho (asistencia a los sistemas judicial y del orden).

Este modelo recibe un espaldarazo con la adopción, en 2003, de la Estrategia Europea de Seguridad, Una Europa más segura en un mundo mejor58, que dibuja la visión de la UE sobre las próximas amenazas globales y establece el marco estratégico de la seguridad en el siglo XXI. El documento, que recoge la llamada “Doctrina Solana”, es el primero de su género y viene a cubrir un espacio importante para la definición de los intereses globales de la Unión Europea, cómo se propone defenderlos y promocionarlos59. Publicado el mismo año en que Estados Unidos había invadido Irak, el documento constituye una respuesta política a las tesis de Estados Unidos en materia de seguridad.

A partir de 2003 y 2004 la UE inicia sus operaciones de gestión de crisis. Desde 2005, ha puesto en marcha 10 operaciones en tres continentes que han implicado a unos 10.000 efectivos. Sus actividades han cubierto un amplio espectro: desde operaciones militares “puras” –donde las actividades se centran en DDR y la

58 12 de diciembre de 2003. Disponible en: http://www.consilium.eu.int/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf59 Natividad Fernández Sola and Stelios Stavridis, Is a Constitutional framework really needed for the development of a ESDP?, Investigación dentro del programa "EU Constitutional Politics", SEC2002-00253 del Ministerio de Ciencia y Tecnología, 2002.

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construcción institucional- a misiones policiales y de apoyo al estado de derecho.

El modelo europeo contempla mecanismo para la coordinación de sus capacidades con las de la OTAN a través de una célula de planificación dentro del mando militar supremo de la Alianza Atlántica en Mons (Bélgica) y acuerdos como el llamado “Berlín plus” entre la UE y la OTAN (2002) para que miembros de la UE pertenecientes a la OTAN utilicen algunas de las capacidades de la Alianza sin que ésta participe.

Con la aprobación del Tratado de Lisboa (diciembre, 2007) se fortalece la figura del Alto Representante para la Política Exterior y Seguridad Común y la UE unificará todos sus servicios exteriores, ahora repartidos entre Consejo y Comisión.

El desarrollo de las capacidades europeas se ve con ambigüedad desde Estados Unidos, quien, por una parte presiona para que alcancen la independencia en materia de seguridad y, por otra, mira con preocupación el desarrollo de un posible competidor en la escena global.

Respuesta al 11-S

La Unión Europea (UE) respondió con celeridad después de los atentados del 11 de septiembre de 2001. Su enfoque se centró en enfrentar las causas más que los actos terroristas en sí, lo que condujo a una “estrategia de seguridad integral” basada en la legitimidad emanada del multilateralismo. En noviembre de 2001, la UE adoptó una Posición Común sobre medidas restrictivas contra los talibán por la que se modificaban las anteriores decisiones sobre Afganistán, para que la posición de la UE fuera plenamente coherente con la Resolución 1333 (2000) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En enero de 2002, la Posición Común sobre Afganistán, que se había adoptado en enero de 2001, fue derogada a

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la vista de los acontecimientos vividos en el país después del 11-S. Desde entonces, ha aprobado varias medidas para combatir el terrorismo internacional en suelo europeo, como la adopción de la orden de detención europea, medidas para atacar la financiación del terrorismo y un acuerdo sobre asistencia judicial con Estados Unidos.

La defensa de los valores de libertad y democracia fueron los argumentos con los que la UE se unió a la operación internacional en Afganistán, tal como ha recordado recientemente el presidente de la Comisión Europea, José Manuel Durao Barroso60. La defensa de los derechos humanos y la mejora de la situación de las mujeres y las niñas también pesaron en su decisión de intervenir en Afganistán.

Desde los primeros momentos quedó claro que la visión del problema era muy diferente a ambos lados del Atlántico. Las Conclusiones del Consejo de la UE, de 10 de diciembre de 200161, explican las consecuencias de la amenaza terrorista en la política de la UE. Después de haber adoptado un Plan de Acción para luchar contra el terrorismo y reiterar la determinación de la Unión a contribuir en la coalición global, el Consejo decidió, en la misma reunión, poner en marcha una Iniciativa Orientada para hacer frente al terrorismo internacional, cuyas herramientas son: a) reforzar los instrumentos multilaterales pertinentes en el ámbito de la no proliferación, el desarme y el control de armas; b) fortalecer el control de las exportaciones y evitar así la adquisición de materiales relacionados con armas de destrucción masiva por parte de grupos terroristas y los estados que los cobijan; c) fomentar la cooperación internacional con el fin de reducir o eliminar el uso o la amenaza de armas químicas y biológicas así como las medidas para mantener un control físico del material nuclear a escala mundial; y d) intensificar el diálogo político

60 José Manuel Durao Barroso, The EC in Afghanistan: Ongoing Commitment and Future Priorities, Discurso ante la Cumbre de la OTAN, Bucarest, 3 de abril de 2008. 61 Consejo de la Unión Europea, sesión 2397, Comunicado de prensa 15078/01, Bruselas, 10 de diciembre de 2001.

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con terceros países en el ámbito de la no proliferación, el control de armas y el desarme.

En 2005 la UE publicó la estrategia de lucha antiterrorista, que profundiza en esta línea y basa su acción en la cooperación internacional, el diálogo y la cooperación con países clave del Norte de África, Oriente Medio y el Sur de Asia62.

Pese a que la respuesta de la UE después del 11-S fue significativa y unitaria, después ha estado aquejada por la ya habitual desunión, que mina su enorme potencial. La fachada de unidad desapareció tan pronto el entonces presidente de la Comisión, Romano Prodi, y los estados más pequeños fueron desplazados por los grandes, Alemania, Francia y, en especial, el Reino Unido, que defendió políticas muy próximas a Washington. Cuando llegó el momento de la reconstrucción, la UE tampoco fue capaz de presentar una visión coherente y unida para Afganistán63.

Evolución de la presencia de la UE en Afganistán

La presencia de la UE en Afganistán se ha estructurado en torno a un componente político con dos líneas de actuación. Por un lado, creó una Oficina del Representante Especial de la UE en Afganistán, que muestra la importancia política que la UE otorga al país asiático. Esta oficina, sin embargo, ha tenido una presencia relativamente discreta, posiblemente porque muchos de sus integrantes ya estaban representados en otro foro (la Alianza Atlántica) y también por el enorme espacio político ocupado por otros actores (OTAN y Estados Unidos); por otra parte, abrió una Delegación de la Comisión, que ha canalizado la ayuda en la reconstrucción y el fortalecimiento del 62 Estrategia antiterrorista de la UE, 30 de noviembre de 2005. Disponible en: http://www.consilium.europa.eu/showPage.asp?id=406&lang=es63 Chris Morris, “Analysis: Europe’s Second Class Status?”, BBC, 5 de noviembre de 2002; y James Blitz, Judy Dempsey y Robert Shrimsley, “Blair Diplomacy Effort Angers EU Leaders London Meeting”, Financial Times, 5 de noviembre de 2001. Citado en David Norris, The EU and the OSCE in the war on terrorism, British American Security Information Council, BASIC Notes, 5 de septiembre de 2002. Disponible en: http://www.basicint.org/pubs/Notes/2002EU-OSCE.htm

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Estado; éste es el componente que ha recibido mayor énfasis. Por su parte, Afganistán cuenta con un embajador ante la UE desde mayo de 2002.

Desde el inicio de la operación internacional en Afganistán y el acuerdo de Bonn, la Unión Europea ha desplegado su apoyo al proceso a través de actividades de fortalecimiento institucional y ayuda al presupuesto del gobierno afgano para la reactivación de los servicios públicos. En los dos procesos electorales celebrados hasta ahora también prestó atención especial: en as elecciones presidenciales (octubre de 2004) desplegó una Misión de Apoyo Electoral y Democrático encabezada por Emma Bonino, mientras que en las elecciones parlamentarias y provinciales (septiembre de 2005) envió una Misión de Observación Electoral.

En noviembre de 2005 la UE y Afganistán suscribieron la Declaración Conjunta64, que enmarca las relaciones de cooperación entre ambas entidades. Con la idea central mantener el protagonismo afgano, esta declaración centra sus esfuerzos en el apoyo a la gobernanza política y económica, la reforma de los sectores de seguridad y justicia, la lucha contra la droga y el desarrollo. Además establece un marco de diálogo político regular, con reuniones anuales a nivel ministerial.

La Unión Europea ha fortalecido considerablemente su presencia en Afganistán a partir de 2007 con la creación de una misión para la formación de la policía afgana, EUPOL Afganistán, plenamente operativa a partir de junio de 2008, y de un componente de ayuda a la reforma del sector judicial. Con esta decisión, la UE acepta la llamada de Estados Unidos para una mayor implicación de todos los actores internacionales.

Los objetivos de la presencia europea en Afganistán son fiel reflejo de su visión sobre la seguridad y defensa, y se han mantenido a lo largo

64 Disponible en: http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/05/st14/st14519.en05.pdf

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de la operación estrechamente vinculados a los formulados originalmente por la ONU para ISAF, reiterada nuevamente en las Conclusiones del Consejo del 26 de mayo de 200865.

Por su parte, el Parlamento Europeo ha mantenido un perfil muy bajo en relación a Afganistán. Cabe citar un comunicado a favor de la democratización de Pakistán y el cese de las incursiones de insurgentes en Afganistán (16 de julio de 2007) y la recepción de una delegación afgana (3 de diciembre de 2007).

Quizá la medida más significativa y también más sorprendente fue la propuesta del Parlamento Europeo para la legalización del opio en Afganistán con fines médicos66 -tal como aboga el think tank Senlis Council-, dejando clara su oposición a la estrategia de erradicación en curso y a las fumigaciones.

Este caso pone de manifiesto la ausencia de políticas integrales compartidas por las instituciones comunitarias, como tampoco existen políticas comunes de los miembros que la integran. Un informe del Consejo Europeo de Relaciones Exteriores67 (ECFR en sus siglas en inglés) pone de relieve cómo la falta de coordinación y la ausencia de una sola voz debilita la posición europea en la escena global. Daniel Korski, autor del informe, indica que “sobre el papel, el esfuerzo de la UE parece impresionante. Pero su impacto real es muy limitado. La estabilización de Afganistán será imposible mientras la UE siga sin unificar sus programas y hable con una sola voz”. El informe concluye que “los europeos no tienen la credibilidad necesaria porque aportan recursos muy limitados, pocas tropas y no han logrado definir una estrategia conjunta”, a lo que se añade la ausencia de una instancia

65 Consejo de la Unión Europea, Council Conclusions on Afghanistan, Reunión del Consejo de Relaciones Externas nº 2870, Bruselas, 26 y 27 de mayo de 2008. Disponible en: http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/gena/100631.pdf66 Página web del Parlamento Europeo, El Parlamento propone destinar la producción de opio en Afganistán a fines médicos, 25 de octubre de 2007. Disponible en: http://www.europarl.europa.eu/news/expert/infopress_page/030-12347-295-10-43-903-20071024IPR12332-22-10-2007-2007-false/default_es.htm67 Daniel Korski, Afghanistan: Europe’s Forgotten War, ECFR, 21 de enero de 2008.

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que “coordine los fondos para la reconstrucción porque cada país actúa a partir de planes que son divergentes e incluso incompatibles entre si”68.

Ayuda a la reconstrucción

La Unión Europea ha centrado su apoyo a Afganistán, a falta de un componente militar, en la ayuda a la reconstrucción y estabilización del estado a través del desarrollo institucional. Desde 2002, la UE ha desembolsado 1.200 millones de euros con este objetivo, convirtiéndose en uno de los principales donantes y uno de los escasos contribuyentes con un compromiso plurianual.

En los diez años anteriores a 2001, la UE prestaba asistencia humanitaria –unos 500 millones de euros- a Afganistán a través de su agencia de ayuda humanitaria ECHO, fundamentalmente a refugiados y desplazados internos. A partir de 2001, la UE intensificó su actividad en la consolidación del Estado y sus instituciones y en la reconstrucción del país.

En la conferencia de Tokio (enero 2002) la UE comprometió 1.000 millones de euros a la reconstrucción para los cinco años siguientes (2002-2006). En febrero de 2003 la Comisión adoptó un Documento Estratégico de País para Afganistán69 (2003-2006), al que dotó de las cantidades comprometidas en Tokio, cifra que fue superada en unos 250 millones de euros.

Culminado el proceso de Bonn, en la Conferencia de Londres, la UE comprometió en torno a 2.000 millones de euros para los siguientes cinco años. Actualmente se ejecuta el segundo Documento Estratégico de País para Afganistán70 (2007-2013), que pretende crear las bases para un desarrollo sostenible y reducir la pobreza.

68 “La UE suspende en Afganistán”, El País, 21 de enero de 2008.69 Disponible en: http://ec.europa.eu/external_relations/afghanistan/csp/index_2003.htm70 Disponible en: http://ec.europa.eu/external_relations/afghanistan/csp/index.htm

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La Comisión elabora otro tipo de documento, el Programa Nacional Indicativo, que define los detalles de la intervención. Para el periodo 2007-2010, la UE ha destinado un paquete de 610 millones de euros, que se destinarán a tres áreas prioritarias: reforma del sector judicial, desarrollo rural –incluyendo la creación de medios de vida alternativos al cultivo de amapola- y salud.

Aun reconociendo su compromiso, la UE, como el resto de donantes, enfrenta serias limitaciones en su actuación en Afganistán. Tal como pone de manifiesto el informe Falling Short. Aid Effectiveness in Afghanistan71, la UE ha desembolsado menos de dos tercios de sus compromisos.

EUPOL Afganistán

La Misión de Policía de la Unión Europea en Afganistán (EUPOL AFGHANISTAN72) se creó por decisión de la Acción Común del Consejo73 en 2007 y tiene por objeto “contribuir a la creación, bajo responsabilidad afgana, de unos procedimientos policiales civiles estables y eficaces que aseguren una interrelación adecuada con el sistema de justicia penal en sentido amplio”.

Esta misión, iniciada en 2007 por un periodo de tres años, se propone respaldar el proceso de reforma de la policía afgana, la policía de fronteras y el desarrollo institucional del Ministerio del Interior, así como sus lazos con el sector legal en general. Una de sus principales funciones es desarrollar una estrategia para la investigación criminal, que implicará una reforma operativa y legal, así como crear los canales de colaboración entre la Fiscalía y la Policía. La reforma del Ministerio del Interior se realizará bajo los auspicios del Consejo Internacional de Coordinación de la Policía.

71 Matt Waldman, op. cit.72 Para ampliar información, ver su página web en: http://www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?lang=en&id=1268&mode=g&name=73 Consejo de la Unión Europea, Comunicado de prensa 10026/07, 30-31 de mayo de 2007, p. 27

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La misión, que parte de los esfuerzos anteriores realizados por Alemania, tiene un presupuesto de 43 millones de euros y cuenta con 160 expertos –policías, y especialistas judiciales, aumentados a 400 en la primavera de 2008. En su año de vida, la misión ha experimentado ya algunas dificultades, derivadas del incumplimiento de sus compromisos de instructores por parte de los estados miembro. Estados no miembros de la UE también pueden contribuir a EUPOL.

2.2.5. Mecanismos de coordinación

La rica y enmarañada estructura de mecanismos de coordinación entre las organizaciones civiles y militares llevaría a pensar que la de Afganistán es una misión perfectamente coordinada y sincronizada, un supuesto que está lejos de la realidad. De hecho, a principios de 2008 diversas organizaciones y centros de investigación europeos y estadounidenses reclamaron una mayor y mejor coordinación. No se trata de que falten estructuras, al contrario. La falla se encuentra más bien en un rasgo que está presente desde el diseño inicial de la operación: la ausencia de una misión unificada, con una línea de mando clara. En su lugar, hay trata de tres misiones paralelas, dos militares y una civil –ISAF, OLD y la ONU- que persiguen el mismo objetivo -la estabilización del país- a través de mandatos diferenciados. Cada uno de los tres principales actores mantiene mecanismos de coordinación con los demás, pero con una línea de mando diferenciada sin que exista una estructura de de coordinación superior, por lo que las decisiones entre estos actores se toman a partir de acuerdos concretos de coordinación74.

74 Un organigrama de las cadenas de mando de las tres organizaciones y sus mandatos puede encontrarse en Peace Conflict Monitor, http://pom.peacebuild.ca/AfghanistanGovernance.shtml#chains. Sus respectivos mandatos pueden consultarse en http://pom.peacebuild.ca/AfghanistanMandates.shtml

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ISAF/OTAN tiene oficiales de coordinación en todos los ministerios afganos y en UNAMA, y cuenta con un Representante Civil, responsable de la coordinación entre ISAF, el gobierno afgano y las agencias civiles. En teoría, ISAF opera bajo un mando unificado dentro de Afganistán, sin embargo cada gobierno es la máxima autoridad sobre su contingente, con las consignas que desee imponerle. OLD e ISAF anunciaron “acuerdos de mando claros”, pero tales acuerdos se desconocen.

UNAMA estableció un grupo de trabajo civil-militar para resolver problemas operativos y establecer un canal de comunicación para las ONG con la esfera militar; sin embargo, ha enfrentado varios problemas: falta de participación de las ONG, indiferencia de las instancias militares y ausencia del gobierno afgano. Otras organizaciones, como la Agency Coordinating Body for Afghan Relief (ACBAR) han servido de punto de referencia en el caso de las ONG. Existe también un Comité de Coordinación Conjunto que reúne a UNAMA, ISAF y a los ministerios afganos de Defensa e Interior, establecido en enero de 2002.

Con el fin de abordar los problemas de la insurgencia en las provincias del sur de forma coordinada, en junio de 2006 se creó el Grupo de Acción Política, encabezado por el presidente Karzai y que ofrece asesoramiento en temas estratégicos. Está compuesto de cuatro grupos: de inteligencia, seguridad, comunicación estratégica, y reconstrucción y desarrollo.

Por lo que respecta a la coordinación entre actores civiles, el Acuerdo de Londres estableció el Comité de Seguimiento y Coordinación Conjunta (Joint Coordination and Monitoring Board, JCMB), que se ocupa del seguimiento y progreso de las políticas del Acuerdo de Londres. Sus miembros, que rondan la treintena, reúnen a los principales donantes –España fue admitida en 2007-, países vecinos –Irán, Pakistán y China-, además de Arabia Saudí, Turquía, Rusia y

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organizaciones –OTAN, Banco Mundial y Banco Asiático del Desarrollo. Mantiene reuniones trimestrales y publica dos informes al año sobre el cumplimiento del Acuerdo de Londres. Si bien por un lado su amplia composición es positiva en cuestión de representatividad, se convierte en un obstáculo a la hora de tomar decisiones, por lo que no ha funcionado bien como órgano de coordinación.

Existen otras estructuras paralelas, como un “club” en Kabul donde se reúnen de manera informal los principales donantes y el Representante Especial de la ONU. Es en estos debates informales donde se adoptan muchas de las políticas para Afganistán75.

Aunque el modelo de Bonn prevé que el gobierno de Kabul retenga el liderazgo de todo el proceso, lo cierto es que importantes decisiones se toman en las capitales de Europa y América del Norte.

Sobre el terrero, la coordinación varía entre las regiones y dependiendo de las iniciativas de los diferentes actores en ese área. El trato personal constituye a menudo el factor determinante en la coordinación, pero las rápidas rotaciones de personal interfieren en la continuidad de estos mecanismos informales.

75 International Crisis Group, Afghanistan's Endangered Compact, ICG, 29 de enero de 2007. Disponible en:  http://www.crisisgroup.org/library/documents/asia/south_asia/b59_afghanistans_endangered_compact.pdf

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3. Los efectos de la operación internacional en Afganistán. Balance 2001-2008

3.1. Modelo que se propone para transformar Afganistán

3.1.1. Acuerdo de Bonn

Lakhdar Brahimi, gran conocedor de Afganistán y experto en misiones de paz, ha sido una figura central en el diseño del nuevo Afganistán. Bajo los auspicios de Brahimi, se desarrolló un modelo que, lejos del cuasi protectorado que la comunidad internacional había creado años antes para Kosovo, reafirmó la soberanía nacional de Afganistán y subrayó el protagonismo afgano del proceso. En este contexto, Naciones Unidas y las entidades creadas por esta organización (UNAMA, ISAF) tienen como objetivo apoyar los esfuerzos del gobierno afgano, que, como metafóricamente se decía, es el que ocupa “el asiento del conductor”.

Una segunda característica del modelo ideado por Brahimi es que la presencia de la ONU tuvo lo que se denominó una “huella ligera”, o light footprint, es decir, se diseña una estructura lo más ligera posible, iniciativa aplaudida por los miembros del Consejo de Seguridad y que coincidió en su sentido general con la idea del Secretario de Defensa estadounidense, Donald Rumsfeld, para la operación militar afgana. Ambas son indicativas de que, pese a la retórica y las declaraciones políticas, la comunidad internacional deseaba un compromiso lo más limitado posible en Afganistán y rehuía embarcarse en un operación que implicara costosos recursos de todo tipo.

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Un año antes, Brahimi había liderado un grupo de expertos para evaluar el sistema de operaciones de paz de Naciones Unidas, que elaboró el conocido como Informe Brahimi76. El comité propuso algunos cambios doctrinales en las operaciones de paz, que incluyeron un mayor acento en el uso de la policía y el Estado de derecho, el respeto a los derechos humanos y el apoyo a la reconciliación de comunidades; la incorporación de programas de DDR al inicio de operaciones complejas; la financiación de “proyectos de impacto rápido” que hicieran visible una diferencia para la población; y una mejor integración de la asistencia electoral en una estrategia más amplia de apoyo institucional y buen gobierno.

El Acuerdo de Bonn incorpora varias características que van a marcar la posterior evolución del proceso y, a la larga, van a revelar algunas fallas importantes. Buen número de estas claves se manifestaron en las primeras semanas después del 11-S, cuando se planificaba el futuro del país.

En la sesión del Consejo de Seguridad del 13 de noviembre de 2001, cuando apenas había caído Kabul, se insistió en la necesidad de soluciones afganas propias, mientras que Brahimi señaló la importancia de que Pakistán e Irán desempeñaran un papel especial en el proceso77. Desde el inicio, Brahimi recalcó la vía de un proceso político para la estabilización del país e incidió en la necesidad de soluciones políticas. Sin embargo, también afirmó la necesidad de mantener la seguridad para garantizar la estabilización, y urgió al despliegue de un contingente, con tres posibilidades: una fuerza totalmente afgana; una fuerza multinacional, y una presencia de la ONU de cascos azules. La opción favorita era la primera siempre que pudiera establecerse rápidamente, pero esto era improbable, por lo que se miró a las otras dos opciones. Brahimi recordó que, de acuerdo a experiencias anteriores, la presencia de la ONU había resultado 76 Informe del Comité de Naciones Unidas sobre Operaciones de Paz, S/2000/809 (21 de agosto de 2000).77 “Afghanistan, one of UN’s greatest challenges, at ‘most urgent stage’, says Secretary-General at day-long Security Council meeting”, Comunicado de prensa, 13 de noviembre de 2001.

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exitosa sólo cuando ya existía un acuerdo político que implementar acordado por las partes, pero que la presencia de la organización no podía servir como sustituto en ausencia de dicho acuerdo y no podían permitirse el aparecer como parte en el combate. Se optó, por tanto, por la segunda opción. También se definió en ese foro la visión para Afganistán: lograr un país pacífico, con buenas relaciones con sus vecinos y la comunidad internacional, que no representase una amenaza para la seguridad internacional y que no albergase a terroristas.

A la vista de estos avances, Brahimi convocó una conferencia internacional auspiciada por el gobierno alemán que reunió a los actores locales, regionales e internacionales cerca de Bonn. Participaron delegaciones de la Alianza del Norte, el Frente de Peshawar (antiguos muyahidín exiliados en Pakistán), el Grupo de Chipre (apoyado por Irán) y el Proceso de Roma, liderado por el ex rey Zahir Shah. A lo largo de nueve días los actores discutieron los aspectos básicos de un nuevo marco político para Afganistán. Aunque en diferentes momentos las negociaciones entre los grupos afganos quedaron estancadas, la mediación prestada tanto de Naciones Unidas como del representante de Irán logró desatascar el diálogo, que culminó el 5 de diciembre de 2001 en el Acuerdo de Bonn.

Estos acuerdos contenían todo un mapa de los hitos a lograr en la reconstrucción política de Afganistán: la creación de una Autoridad Interina –compuesta de una Administración Interina, un Tribunal Supremo y una Comisión para la convocatoria de la Loya Jirga-, que se establecería de forma inmediata en diciembre de 2001; paralelamente, se convocaría una asamblea tradicional de mandatarios locales –Loya Jirga de Emergencia- para que nombraran una Autoridad Transitoria. A continuación se convocaría una Loya Jirga Constitucional para la redacción de una nueva constitución. Entretanto, se hace vigente la Constitución de 1964. Se preveía la organización de elecciones más adelante. En Bonn también se

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acuerda que, paralelamente a OLD, encargada de la lucha contraterrorista, se pedirá autorización al Consejo de Seguridad para crear una fuerza internacional bajo mando de la ONU y encargada de “asistir [a la Administración afgana] a mantener la seguridad en Kabul y zonas circundantes. Dicha fuerza se extenderá a otros centros urbanos y otras áreas, según sea conveniente”78. La organización y resultado de la Conferencia de Bonn fue un gran logro de Naciones Unidas en general y de Brahimi en particular.

Los arreglos políticos de Bonn establecieron que el presidente oficial Rabbani transfiriera el poder directamente a una autoridad interina. Con esta decisión se obvia, de cara a la comunidad internacional, la existencia de un gobierno talibán, que sólo había sido reconocido por tres estados, y, por tanto, no se les reconoce legitimidad alguna.

El Acuerdo de Bonn se selló ya con un nombre para dirigir la Autoridad Interina, el del pastún Hamid Karzai, el hombre de confianza de Estados Unidos, ex ejecutivo de la empresa Unocal y agente de información que había ayudado a Washington en la campaña militar al organizar la resistencia en torno a Kandahar. Aunque en la nueva autoridad tayikos y uzbecos obtuvieron los cargos de mayor importancia, causó contrariedad la insistencia de Estados Unidos para el nombramiento de Karzai. Esta imposición del criterio exterior desde fases tan tempranas contrasta con la teórica soberanía afgana y anuncia un intervencionismo externo en los asuntos afganos que posteriormente se probará como un factor que complica aún más la situación. Anuncia también una tendencia constante de la operación internacional: la divergencia entre las palabras y las acciones.

El proceso de Bonn se fue cumpliendo escrupulosamente bajo la guía del influyente y prestigioso Brahimi: el 22 de diciembre de 2001 quedó constituida la Autoridad Interina bajo el mandato de Hamid 78 Agreement on Provisional Arrangements in Afghanistan Pending the Re-Establishment of Permanent Government Institutions (Acuerdo de Bonn), 5 de diciembre de 2001. Disponible en: http://www.unama-afg.org/docs/_nonUN Docs/_Internation-Conferences&Forums/Bonn-Talks/bonn.htm

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Karzai; a principios de 2002 se organizó la Loya Jirga no sin dificultades: Estados Unidos y la ONU tuvieron que ejercer sus mejores dotes diplomáticas para que se designaran delegados y representantes, y lograron que el ex rey Zahir Shah volviera de Roma en junio para con inaugurar formalmente la asamblea. De nuevo se impuso el criterio de Estados Unidos y Naciones Unidas para que se nombrara a Karzai como presidente de la Autoridad Transitoria. Las diferencias entre los 1.600 delegados que acudieron a la asamblea sobre la estructura del gobierno transitorio impidieron que se aprobara ningún acuerdo, por lo que la asamblea se cerró reeligiendo a Karzai, pero no logró ampliar la base política del gobierno. Karzai se vio obligado a ratificar en sus puestos a casi todos los ministros designados en Bonn. La Autoridad Transitoria nació pues, con serias limitaciones y tan frágil como lo había sido la Autoridad Interina.

La Loya Jirga Constitucional culminó su trabajo a finales de 2003 y en enero de 2004 se aprobó la nueva constitución de Afganistán. En la Carta Magna se estableció el procedimiento del proceso electoral. El 9 de octubre de ese año se celebraron elecciones presidenciales que dieron la victoria a Karzai y confirmaron su legitimidad. El 18 de septiembre de 2005 se convocaron elecciones legislativas, provinciales. Aunque existieron ciertos problemas menores, ambos procesos fueron confirmados por observadores internacionales. Con la inauguración del Parlamento en diciembre de 2005 se culminó el proceso de Bonn.

El Acuerdo de Bonn no puede considerarse un acuerdo de paz entre las partes de un conflicto porque excluyó a uno de los principales actores, los talibán, lo que ha tenido serias consecuencias: cerrada la vía política de integración, los talibán quedaron entre el dilema de rendirse o combatir militarmente, que fue la opción elegida. En una entrevista en 2006 el vice Representante Especial Chris Alexander79, alegó dos razones por las que los talibán no fueron invitados a Bonn:

79 Disponible en: http://www.nato.int/docu/speech/2006/s061102a.htm

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1) porque se trataba de un régimen que había caído; y 2) porque en estas circunstancias su cúpula era difícil de contactar.

El Acuerdo de Bonn queda pues como un reparto negociado de poder e influencia en el nuevo Afganistán, que se definirá, pues, no sobre las bases del diálogo y del principio solidario del bien nacional o colectivo, sino sobre la obtención de la máxima influencia para el propio grupo sobre premisas regionales, tribales y étnicas. De acuerdo con los críticos, fue “la paz de los vencedores”, por lo que esa paz nació ya con fallas.

3.1.2. Conferencia de Londres

Finalizado el proceso político de Bonn, la comunidad internacional diseñó un nuevo mapa para guiar la reconstrucción de Afganistán para los cinco años siguientes (2006-2011). En la Conferencia de Londres80, celebrada el 31 de enero y el 1 de febrero de 2006 se aprobó el documento de estrategia, Afghanistan Compact, respaldado por el Consejo de Seguridad en su resolución 1659. La reunión de Londres estuvo centrada fundamentalmente en la reconstrucción, prestando atención a cuatro pilares:

- Seguridad- Buen gobierno, Estado de derecho y derechos humanos- Desarrollo económico y social- Lucha contra el narcotráfico, como eje transversal.

80 Diversos documentos de la Conferencia de Londres, incluyendo el Afghanistan Compact, están disponibles en la página de UNAMA, en: http://www.unama-afg.org/news/LondonConference.htm

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Los donantes comprometieron 10.500 millones de dólares para los cinco años siguientes, el doble de las cantidades comprometidas en la Conferencia de Tokio cuatro años antes.

El gobierno afgano presentó la Estrategia Nacional de Desarrollo de Afganistán y la Estrategia de Control de Droga. En ambas se fijan metas concretas y, como se había hecho en el Acuerdo de Bonn en materia política, de nuevo se reitera la propiedad afgana del proceso.

Los principales objetivos del Compact son:

Seguridad: Reitera el objetivo de Bonn de aumentar el ejército afgano a 70.000 efectivos formados para 2010 (posteriormente Estados Unidos ha indicado su deseo de que sean 80.000 efectivos, y el ministro de Defensa afgano ha indicado la necesidad de que se aumente a 200.000 soldados); propone que la Policía y la Policía de Fronteras alcancen 62.000 oficiales para 2010 (aumentado posteriormente a 82.000).

Buen gobierno: Implantar un sistema de nombramiento de funcionarios basado en los méritos para 2010.

Derechos humanos: Fortalecer la capacidad del gobierno afgano de respetar e informar sobre el cumplimiento de sus obligaciones para 2010. Las instituciones de seguridad y de aplicación de la ley introducirán códigos de conducta y procedimientos para prevenir el arresto arbitrario, la tortura, la extorsión y la expropiación ilegal de bienes.

Desarrollo económico: la electricidad debe llegar al menos al 65% de los hogares y el 90% de los negocios en los grandes centros urbanos, y a al menos el 25% de los hogares en entornos rurales en 2010.

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Desarrollo social: para 2010, la inscripción en la escuela primaria para niñas y niños debe alcanzar el 60% y el 75%, respectivamente, el número de maestras debe llegar al 50% y los servicios básicos de salud deben hacerse accesibles al 90% de la población.

Narcotráfico: Lograr una reducción significativa de la producción y el tráfico de estupefacientes, con vistas a su completa erradicación. En este sentido, se estima esencial el apresamiento de alijos, capacidad de aplicación de la ley y judicial, desarrollo institucional, cooperación regional, más alternativas económicas para los agricultores y la construcción de las instituciones de lucha contra la droga a nivel nacional y provincial.

El documento Afghanistan Compact refleja la visión de la comunidad internacional de un Afganistán “próspero y estable” y recoge en su anexo I hitos muy concretos para las diferentes áreas, mientras que el anexo II se dedica a la mejora de la efectividad de la ayuda, lo que muestra que éste ya era un tema de preocupación para la comunidad internacional y un ámbito de posible mejora. El anexo III se dedica a coordinación y seguimiento.

El documento recoge todavía una visión optimista del esfuerzo en Afganistán y los logros que se pueden conseguir. Vincula sus metas a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio para Afganistán, aunque fija objetivos muy ambiciosos que no se correspondían con la voluntad política de aquellos que debían financiarlos. El Afghanistan Compact, atento a esta situación, anima a los donantes a canalizar sus ayudas a través del gobierno afgano.

Un año después de la firma de estos compromisos, International Crisis Group revisó el cumplimiento de los objetivos en su informe Afghanistan’s Endangered Compact (enero de 2007), y concluye que “incluso aquellos más cercanos al proceso admiten que el Compact no ha tenido aún mucho impacto”. El marcado aumento de la actividad

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insurgente durante 2007 no ha hecho más que retrasar el cumplimiento de tales objetivos en áreas como la reconstrucción, la lucha contra el narcotráfico y el desarrollo del estado de derecho, y parece hacer mella el clima general de desilusión y pesimismo. Como señala el citado informe, “incluso sin la insurgencia, muchos de los objetivos y cronogramas son muy ambiciosos, y don priorizan o establecen una secuencia entre los objetivos”.

3.2. Características del modelo aplicado y sus implicaciones

3.2.1. Aspectos políticos

Objetivos confusos

El problema fundamental parte de la indefinición de los propios objetivos de la misión. Los tres objetivos generales formulados por la administración Bush (acabar con las bases del terrorismo internacional; derrocar al régimen taliban; y la reconstrucción del país), especialmente el último, era de tal amplitud que al carecer de una estrategia con objetivos detallados y medibles81 sobre qué se consideraba exactamente como victoria, con qué medios se pretendía culminar y por quién, los objetivos quedaban desdibujados y difusos.

Por otra parte, los países europeos, como se ha adelantado anteriormente, carecían de un consenso en aspectos importantes sobre los objetivos de la operación: mientras que Alemania y el Reino Unido deseaban un acercamiento a Estados Unidos, Francia veía la participación europea como un paso hacia el desarrollo genuino de

81 Anthony Cordesman, The Uncertain “Metrics” of Afghanistan (and Iraq), Center for Strategic and International Studies (CSIS), 18 de mayo de 2007.

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una identidad europea en seguridad. Tampoco se tenía una idea cierta de cómo se suponía que las tropas ayudarían a la estabilización y la reconstrucción del país. Como señalan Noetzel y Scheipers, “ISAF efectivamente se embarcó en una misión sin una estrategia”, lo que a su vez minó tanto los objetivos militares como los de reconstrucción”82.

Además, como apunta José María Ridao83, los objetivos se confundieron aún más porque la acción de los ejércitos se situó bajo argumentos morales, humanistas, de guerra justa y buena, lo que impide conocer qué se está jugando verdaderamente en Afganistán y se pierde de vista el debate fundamental: si el fin justifica los medios; si la democratización justifica la guerra. Para Ridao, esta sustitución de objetivos ha conducido a la deriva actual. Entre sus consecuencias –apunta Ridao- está el establecimiento de un gradualismo permanente al que no se acierta ver el fin en la presencia de los ejércitos, y coloca a los gobiernos en una situación incierta e indefinida, porque ¿cuándo termina la democratización de un país?

En cuanto a la construcción del Estado y reconstrucción del país, se trazaron objetivos muy ambiciosos con plazos muy cortos, tal como recoge en el Acuerdo de Bonn y el Acuerdo de Londres. Así, se propusieron la tarea de reconstruir un país que figura en los últimos cinco puestos en el Índice de Desarrollo Humano del PNUD, crear toda la organización de un estado –hasta el momento prácticamente inexistente-, modernizar una sociedad profundamente conservadora otorgando igual estatus a hombres y mujeres, y erradicar los grupos armados de un territorio donde han existido tradicionalmente (aunque su organización en grupos terroristas arranque de los años 80). La comunidad internacional enunció estos objetivos sin calibrar seriamente su alcance y el esfuerzo y compromiso que adquirían. A la vez, esto elevó las expectativas de la población a unos niveles que 82 Timo Noetzel y Sibylle Scheipers, Coalition Warfare in Afghanistan: Burden-sharing or Disunity?, Chatham House, octubre de 2007.83 XIX Seminario Internacional de Defensa (2007), op. cit.

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ahora, con su incumplimiento, han conducido a una frustración igualmente elevada.

Entre las numerosas tareas que se proponía la comunidad internacional, las prioridades se establecieron respondiendo más a los intereses de los actores internacionales que a las propias necesidades de los afganos. Así, frente a la apremiante necesidad de lucha contra la pobreza y generación de empleo, se optó por impulsar la construcción de una red de carreteras y grandes negocios de telecomunicaciones o de energía, que no abordaban los problemas fundamentales de supervivencia de los afganos.

Con el agravamiento general de la situación, los ambiciosos objetivos de reconstrucción iniciales se han recortado sensiblemente. En diciembre de 2005, el Plan Operativo de la OTAN plasmaba el objetivo final para Afganistán en lograr un país “auto sostenible, moderado, con un gobierno democrático capaz de ejercer su autoridad soberana de forma independiente en todo Afganistán”84. Hacia 2007 la comunidad internacional comenzó a matizar sus compromisos: basta con lograr un país que no suponga una amenaza internacional y en el que la “población sea capaz de convivir en una situación de relativa paz y seguridad, mientras que las condiciones de vida mejoran poco a poco”85. El ministro alemán de Exteriores, Frank-Walter Steinmeier, capta de forma gráfica el sentimiento imperante en la comunidad internacional cuando afirmó que “el objetivo en Afganistán no es, por descontado, establecer una ‘democracia de Westminster’, con los correspondientes beneficios de un estado social del bienestar”86. Los objetivos de erradicación de la pobreza, de desarrollo del Estado de derecho y de los derechos humanos y de las mujeres quedan ya fuera del mapa.

84 Plan Operativo (revisado), OTAN, diciembre de 2005. Disponible en: www.nato.int/issues/afghanistan_stage3/index.html85 Informe del Independent Panel on Canada’s Future Role in Afghanistan, enero de 2008.86 “ISAF Is Failling...” op.cit.

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Una estrategia con fallas

En el clima de triunfalismo imperante en 2001 se dio por sentada una victoria fácil y rápida que erradicaría el terrorismo del suelo afgano y que pronto daría paso a la reconstrucción. Además pronto se implantaría un estado democrático y estable, que haría de Afganistán un centro que irradiaría la democracia a toda la región, como anunciaba la visión de la administración Bush de exportación de la democracia en el “Gran Oriente Medio”.

Además, se inició una operación de grandes dimensiones con una sensible falta de comprensión del país y de sus dinámicas, y con un conocimiento muy esquemático y estereotipado de los taliban y otros movimientos con potencial desestabilizador. Frente a la multiplicidad, interrelación, complejidad y alto carácter local de los problemas afganos, en que la situación de seguridad, política y social cambia drásticamente entre provincias y distritos, la comunidad internacional se propuso implementar una estrategia tan uniformizadora y falta de matices como es la guerra contra el terrorismo. La intervención en Afganistán abrió un nuevo conflicto en un país de múltiples fracturas, y cuyas lógicas se insertaron en las nuevas dinámicas87. La operación internacional obvió tomar en cuenta estas realidades y ha visto inserta en las disputas internas y regionales sin siquiera tomarlas en cuenta. Sólo en los últimos años analistas y políticos han comenzado a reconocer estos hechos.

En este contexto, se consideró prioritario acabar con los restos de la insurgencia relegando la reconstrucción. La estrategia dio preeminencia a la una respuesta militar para combatir el terrorismo frente a otras posibles opciones (policiales, de inteligencia) y, consecuentemente, la atención y los recursos se centraron en la

87 Además del enfrentamiento étnico entre pastunes y no pastunes, entre tales dinámicas internas cabe citar el enfrentamiento entre pastunes gilhzais (la mayor parte de la cúpula taliban) y durranis (tradicionales mandatarios afganos y al que pertenece el presidente Karzai, como argumentan los analistas Thomas H. Johnson y M. Chris Mason en “Understanding the Taliban and Insurgency in Afghanistan”, Orbis, 2006.

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operación militar, a expensas de las tareas civiles de reconstrucción88. Estados Unidos, el impulsor de la operación, rechazaba dedicarse a peacebuilding, tarea que en su reparto correspondía a otros actores (Europa y la ONU). La estrategia integral se equiparó pues a la estrategia militar, olvidando ejecutar una dimensión más puramente política. Este enfoque ha tenido graves costes para la operación, como los socios están ya admitiendo y tratando de revertir aceleradamente.

Igualmente, el dominio del enfoque militar vs. civil tuvo un reflejo paralelo en los recursos empleados. En cifras globales, de los fondos destinados anualmente por la comunidad internacional a Afganistán, el 70% se ha empleado en actividades militares de antiterrorismo y contrainsurgencia. Por ejemplo, EEUU dedicó en 2004, 15.000 millones de dólares al componente militar en Afganistán, frente a los 540 millones dedicados a asistencia y reconstrucción.

Considerando que Afganistán se definió como “primera línea en la guerra contra el terrorismo”, sorprendentemente, tampoco el objetivo de la seguridad recibió el compromiso esperado y necesario: Afganistán pasó a segundo plano de la agenda internacional a partir de 2003 con la invasión de Irak. La distracción de fondos, personal y atención que supuso la intervención de Irak ha sido clave en el agravamiento de la situación en Afganistán, ya que un compromiso limitado y “ligero” permitió el espacio para la reconstitución de la insurgencia, un movimiento mutante y adaptable, casi imposible de vencer por medios militares.

Tal enfoque centrado en el componente militar no era compartido por muchos socios europeos. Las discrepancias respecto a los medios y los fines en la lucha contra el terrorismo, fueron factores de peso que contribuyeron a inhibir el pleno compromiso de varios de los principales actores, como se tratará en el capítulo 4 en el apartado dedicado a la OTAN. 88 Para una valoración general de la evolución de la misión, ver John Kiriakow y Richard Klein, “We´re loosing in Afghanistan too”, Los Angeles Times, 10 de septiembre de 2007.

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A medida que se agrava la seguridad del país, lo que se dio como una rápida victoria se ha convertido en una operación militar sin fecha de finalización, lo que alimenta aún más las reticencias europeas de embarcarse plenamente en tal empresa.

Otro aspecto de preocupación fue la interpretación estrecha que se hizo del concepto de seguridad. Iniciada la operación, todos los esfuerzos se dirigieron a lograr la seguridad que permitiría la estabilidad, seguida de la reconstrucción y el desarrollo. Sin embargo, se entendió la seguridad de una forma muy restringida como la erradicación y caza de elementos talibán y de Al Qaeda89, y se ignoraron las realidades locales y la seguridad que necesitaban los afganos. La huída de los talibán hacia Pakistán creó un vacío de seguridad en amplias zonas que fue aprovechado por distintos elementos para imponer su mandato en las comunidades: redes criminales y narcotraficantes, señores de la guerra –ahora aliados a Estados Unidos-, comandantes y otros poderosos, que seguían abusando de su situación privilegiada. Ante estas amenazas, y en ausencia de unas fuerzas de seguridad afganas fiables, los contingentes internacionales –acuartelados en los PRT- contribuyeron de forma muy limitada a garantizar la seguridad de los afganos, tanto por la concentración de las tropas en zonas determinadas como porque la amplia gama de amenazas no figuraban en su mandato.

Desde fechas tempranas, sin embargo, la ONU advirtió de que persistían una serie de amenazas a la seguridad, que superaban el peligro taliban90. El PNUD también reconoció las variadas facetas de la seguridad, que reflejó en su primer Informe de Desarrollo Humano sobre Afganistán91, en cuya introducción se afirma:

89 Daoud Yaqub y William Malley, NATO and Afghanistan... Op.Cit.90Afghanistan Political Progress Faster Than Expected; Security Threats Remain, Under-Secretary General for Political Affairs Tells Security Council, Consejo de Seguridad de la ONU, Comunicado de Prensa, 27 de febrero de 2002.91 Afghanistan Human Development Report 2004. Security with a Human Face: Challenges and Responsibilities, PNUD, marzo de 2005.

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“La seguridad no es sólo el fin de la guerra, sino la capacidad para continuar con la vida diaria de forma segura [...] Es la garantía de que las ganancias de hoy no se evaporarán mañana. Para los afganos, la seguridad humana no es sólo la habilidad para sobrevivir, sino la oportunidad de vivir una vida digna y adecuada. Terminar con la inseguridad no debe, por tanto, buscarse sólo a través de soluciones militares a corto plazo, sino a través de una estrategia integral a largo plazo que se guíe por las consignas de desarrollo y de promoción de los derechos humanos”.

Este informe proponía superar la estrecha interpretación de seguridad ligada al estado, y abogaba por abordar los retos de la reconstrucción y los derechos humanos, especialmente en zonas rurales, que son precisamente los elementos de la intervención internacional más olvidados. Sólo a partir del deterioro de la situación en el sur y en el este a finales de 2006, desde la OTAN y otras instituciones ha comenzado a fraguarse la idea de que no existe una solución únicamente militar al problema afgano, haciendo referencia a la necesidad de incrementar la atención en la consolidación del estado y la reconstrucción. Este es el enfoque que impera en la comunidad internacional en 2008.

Coordinación precaria

La imprecisión de la estrategia se vio a su vez agravada por la ausencia de una instancia de coordinación central, en un marco en el que precisamente se incentivó la diversificación de los actores. Un total de 40 países participan en ISAF, y 60 instituciones internacionales y gobiernos suscribieron el Acuerdo de Londres. Los integrantes de la coalición actuaban sobre la base de sus diferentes mandatos y marcos jurídicos nacionales. Como miembros de una “coalición de voluntades”, los actores individuales podían decidir su participación en los aspectos militar o civil con bastante autonomía

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con tal de que añadieran recursos al esfuerzo general, pero sin una fotografía clara de cómo encajaban y se apoyaban todas las piezas entre sí o coherentes, lo que ha resultado en “respuestas difusas bajo un mando múltiple”, como lo califica ICG92. Además, la estructura paralela de OLD e ISAF viola el principio de unidad de mando que necesitan las operaciones militares, lo que aumenta las posibilidades de confusión operativa. Igualmente, la existencia de varios mandatos es probable que desemboque en diferentes objetivos estratégicos, además de las interpretaciones particulares de sus mandatos que pueda hacer cada país contribuyente93.

La organización que de forma natural le correspondía coordinar todo el esfuerzo, la ONU, quedó marginada. Tampoco Estados Unidos ejerció el liderazgo de coordinación que cabía esperar. La ONU, aunque responsable de coordinar numerosas tareas, nunca recibió poderes ejecutivos.

Todo ello resultó por un collage de contribuciones que si bien en ocasiones encajaban, en otras bien duplicaban esfuerzos, bien dejaban sin atender amplias parcelas, principalmente civiles.

Especiales carencias han sufrido y sufren los mecanismos de coordinación civil-militar, que ha limitado la eficacia de los esfuerzos. Además, surgió una competencia y recelos entre ellas. Tampoco ayudó a coordinar una operación compleja el modelo inicial de mando rotatorio de ISAF, que resultó en un traspaso semestral de una nación a otra (Reino Unido, Turquía, Canadá-Países Bajos…) cuando ya se había adquirido un conocimiento importante tanto en el cuartel general en Kabul como en el terreno y su traspaso a otro país, cada uno de ellos con un estilo muy distinto, resultó en la pérdida de un

92 Afghanistan: The need for international resolve, International Crisis Group, Asia Report nº 145, 6 de febrero de 2008;93 Timo Noetzel y Sibylla Scheipers, Coalition Warfare in Afghanistan: Burden-sharing or Disunity, Chatham House, octubre de 2007.

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conocimiento valioso en cada traspaso. En ese sentido fue un punto positivo la asunción del mando por la OTAN.

A pesar de la retórica institucional sobre cooperación institucional94, lo cierto es que la cooperación OTAN-UE sobre el terreno no ha funcionado. En Bruselas –sede de ambas instituciones- es bien conocido el recelo y la crítica mutua que existe entre las dos instituciones. Lejos de la teórica cooperación que debiera haber existido, nos encontramos con una sintomática descoordinación entre dos instituciones clave de la operación. Este distanciamiento simboliza la fractura de la operación entre dos visiones a las que se adhieren los diferentes actores, y que hasta la fecha no ha logrado reconciliar sus diferencias.

La coordinación entre las fuerzas internacionales y el gobierno afgano también ha sufrido las carencias de una pobre coordinación. En las operaciones militares, especialmente en casos de bombardeos, el gobierno afgano se ha quejado de los efectos de acciones que no le habían sido consultadas. Un caso significativo de descoordinación se produjo en el caso de los oficiales de la ONU y la UE que contactaron con comandantes talibán en Helmand, y que resultó en la expulsión de los dos oficiales en los últimos días de 2007.

Modelo de “huella ligera”

En los primeros momentos, tanto Brahimi como Estados Unidos, cada uno en su ámbito correspondiente, coincidieron en una visión de la operación en que la comunidad internacional tuviera una “huella ligera” en Afganistán. Rumsfeld apostaba por que el envío de un contingente reducido, apoyado por la fuerza aérea y efectivos locales, sería capaz de culminar la operación. Brahimi también vislumbraba 94 Ver, por ejemplo, el discurso del Secretario General de la OTAN en su visita a Holanda, 6 de mayo de 2004. Disponible en: http://www.nato.int/docu/speech/2004/s040506b.htm, o el documento European Defense: NATO/EU consultation, planning and operations, Consejo Europeo, sin fecha. Disponible en: http://www.consilium.eu.int/uedocs/cmsUpload/78414 - EU-NATO Consultation, Planning and Operations.pdf

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una presencia de la ONU con una estructura liviana95. Este enfoque, con el tiempo, revelaría sus limitaciones. De hecho, está siendo totalmente revisado tanto en la estructura militar, que ha multiplicado sus efectivos por más de 10 en estos siete años, como en la estructura civil de la ONU: la renovación del mandato de UNAMA en 2008 proyectaba ya la ampliación de sus oficinas por todo el país.

Aunque se puede argumentar que el enfoque fracasó por el cambio en la situación de seguridad del país, hecho que sin duda representa un factor clave, la idea de que aun sin el resurgimiento de la insurgencia, la presencia ligera hubiera sido suficiente para la estabilización y reconstrucción de un país de 650.000 kilómetros cuadrados y unos 30 millones de habitantes suscita serias dudas.

Como sugiere la experiencia de otros casos en situación posbélica, los primeros años del proceso son cruciales porque es cuando existe mayor riesgo de retornar a la violencia. La evidencia sugiere que la conjunción de una presencia limitada tanto en los aspectos civiles como militares en las fases iniciales de la reconstrucción en Afganistán lastró la posibilidad de alcanzar los objetivos que se habían propuesto.

3.2.2. Aspectos militares

Expansión tardía de ISAF y utilización de milicias locales

Con la ventaja que da la perspectiva temporal, resulta interesante observar cómo la presencia en ISAF se mantuvo por demasiado tiempo circunscrita a Kabul, desde la llegada de las primeras tropas en enero de 2002 hasta agosto de 2004. Fue un tiempo precioso que se perdió en la estabilización de las provincias y que permitió que los

95 Resolución 1401, de creación de UNAMA, 28 de marzo de 2002 y notas del Consejo de Seguridad SC/7338, 26 de marzo de 2002.

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comandantes y señores de la guerra reocuparan el vacío que había dejado el colapso del régimen talibán.

Ya el 30 de enero de 2002, apenas iniciada la nueva andadura de ISAF y de Karzai como responsable de la Autoridad Interina, el nuevo presidente pidió al Consejo de Seguridad la extensión y expansión de ISAF a las provincias96, petición que sería repetida en los meses y años siguientes por altos representantes de la ONU, sin resultados. En la reunión del Consejo de Seguridad del 26 de marzo de 2002, los representantes de Pakistán y Singapur se mostraron favorables a la expansión, alegando la existencia de problemas de seguridad fuera de Kabul. La razón del retraso en adoptar esta decisión fue la oposición de Estados Unidos por considerar que ISAF tenía carácter transitorio hasta que pudieran organizarse las fuerzas armadas y la policía afganas. En esa misma reunión del Consejo de Seguridad el representante estadounidense aseguró que se produjera la renovación anual del mandato de ISAF, Estados Unidos apoyaría la expansión pero que “sin embargo, dada la actual situación de seguridad, no veo la necesidad de expansión de ISAF más allá de Kabul en este momento”. Como asegura Diego Córdovez, ex ministro de Asuntos Exteriores de Ecuador y representante del Secretario General de la ONU para negociar la retirada soviética de Afganistán, “Estados Unidos y la coalición se aseguraban así una mayor libertad de acción”97.

En contraposición a la ausencia de ISAF en las provincias, Estados Unidos se alió pronto con los señores de la guerra locales en la lucha antiterrorista. Esta táctica ha tenido resultados desastrosos. Por un lado, legitimó a muchos de los comandantes que habían destruido el país en la década anterior y que eran responsables de numerosos crímenes de guerra; ello a su vez erosionó la confianza de los afganos

96 Chair of Afghanistan’s Interim Administration Addressess Security Council; Requests Expansion of International Security Force, Consejo de Seguridad, Comunicado de Prensa, 30 de enero de 2002. 97 Diego Córdovez (2003).

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en el nuevo proceso, ya que veían que los mismos comandantes retenían el poder98.

3.2.3. Aspectos de la reconstrucción

Reconstrucción de bajo presupuesto

Desde el inicio, la reconstrucción de Afganistán se planificó con muy pocos recursos si se compara con otras operaciones posconflicto recientes. Afganistán ha recibido sensiblemente menos recursos en ayuda per capita anual que los procesos de posconflictos de Bosnia y Kosovo, situándose, inclusive, por de bajo de la ayuda dada a Ruanda y Haití, conflictos que por su falta de valor geopolítico han sido tratados con poca atención.

En 2003 el FMI ya advertía sobre el bajo volumen de fondos de la ayuda internacional que Afganistán recibía, tendencia que se ha mantenido.

Comparativa de la ayuda internacional en situaciones recientes de posconflicto

País Ayuda per capita por año (en dólares)

Kosovo (1999-2001) $814

Timor Oriental (1999-2001) $256

Bosnia (1995-1997) $249

Palestina (1994- 2001) $219

Ruanda (1994-1996) $114

98 Para un interesante análisis sobre esta cuestión, ver el libro de Sarah Chayes The Punishment of Virtue. Inside Afghanistan after the Taliban, Penguin Press, 2006.

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Haití (1995-1998) $74

Afganistán (2002-2003) $67

Afganistán (2004 -2010)* $182

Fuente: Rubin, Barnett R., Abby Stoddard, Humayun Hamidzada, Adib Farhadi, Building a New Afghanistan: The Value of Sucess, the Cost of Failure. Center on International Cooperation, marzo de 2004.Nota: En este cuadro la población de Afganistán esta estimada en 22 millones. La población actual se estima en 33 millones, por lo que la ayuda per capita del periodo 2004-2010 sería menor. * Estimación en base a la cantidad de $27.500 millones de dólares solicitados por el gobierno afgano en la Conferencia de Donantes de Berlín para la reconstrucción entre 2004 y 2010. La cantidad obtenida fue la mitad, por tanto esta ayuda per capita se reduce en igual proporción.

Las cifras reflejan que la contribución económica internacional al proceso de reconstrucción de Afganistán ha sido alarmantemente baja, y se relaciona con el empeño de una presencia ligera.

James Dobbins, ex-enviado especial de la Administración Bush en Afganistán, llegó a calificar la misión como la peor financiada en la historia de los proyectos estadounidenses de reconstrucción posconflicto. El especialista Barnett Rubin ha indicado que los modestos resultados obtenidos en la operación son reflejo de los limitados recursos que los donantes y los países contribuyentes de tropas han comprometido. Ya en abril de 2005, Rubin advertía que las declaraciones de éxito eran prematuras99. También el ex ministro de Finanzas afgano Ashraf Ghani se ha unido a las voces críticas y ha señalado que la comunidad internacional, con sus limitados esfuerzos, pretende la “construcción del estado a bajo precio” (‘on the cheap’).

No obstante, cabe matizar que más dinero no significa o garantiza una reconstrucción exitosa sin el debido apoyo técnico, la creación de capacidad nacional en diversos ámbitos y la actuación en otras áreas, ya sea en el aspecto económico a través de la reactivación de la economía, o en el de gobernabilidad, con la creación y reforma de instituciones estatales.

99 Barnett Rubin, Humayun Hamidzada y Abby Stoddard, Afghanistan 2005 and Beyond: Prospects for Improved Stability Reference Document, Netherlands Institute of International Relations ‘Clingendael’, abril de 2005.

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Nivel nacional vs. local

La mayor parte de los esfuerzos de la comunidad internacional en Afganistán, especialmente los de construcción del Estado, se han centrado en el nivel nacional, mientras que se ha dedicado poca atención y esfuerzo a la reconstrucción y la creación de las estructuras estatales al nivel local. Lo “micro” ha sido ignorado. Nunca se celebraron las elecciones locales, previstas en la constitución; también es precisamente el sector agrícola, del que vive el 70% de los afganos, el que ha recibido menores recursos de la comunidad internacional.

Aunque los PRT tenían el objetivo muy concreto de “ganar los corazones las mentes”, la estrategia general de la operación no incorporaba la dimensión local, y actuaba casi exclusivamente a nivel nacional.

Esta tendencia resulta especialmente llamativa porque es precisamente lejos del centro, en la periferia de las comunidades, donde se desarrolla la mayor parte de la vida en un país eminentemente rural. Más llamativo resulta aún si tenemos en cuenta que la comunidad internacional estaba combatiendo en paralelo la lucha anti narcóticos y la lucha anti insurgencia, para las cuales la dimensión local es muy importante.

Además, como argumenta la analista Citha Maass100, “en Afganistán no existe un único problema, sino una multiplicidad de ellos, que además varían no sólo de una provincia a otra, sino de una comunidad a otra. Por eso, la respuesta no puede ser uniforme. La comunidad internacional debe ofrecer respuestas adaptadas a cada entorno local, y no soluciones estándar”.

Reconstrucción por pilares

100 Entrevista personal, 24 de marzo de 2008.

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En la Conferencia de donantes de Tokio en 2002 Estados Unidos convocó una reunión paralela del G8 en la que se aprobó un “sistema de donantes líderes” para promover las reformas de los sectores relacionados con la seguridad, considerados prioritarios. De este modo, se acordó organizar los esfuerzos de acuerdo con varios pilares, de los que sería responsable un país donante; cada gobierno eligió el ámbito que mejor se adaptaba a sus intereses. El esquema que se adoptó fue el siguiente:

Donante líder Área de responsabilidad

Estados Unidos Formación del Ejército Nacional Afgano (EJA)Francia Formación del Cuerpo de Oficiales de EJAAlemania/ UE Formación de la Policía Nacional Afgana (PNA)

JapónDesarme, Desmovilización y Reintegración (DDR) de ex combatientes

Italia Reforma del sector judicial Reino Unido Asistencia en la lucha antidroga

Este enfoque contenía el principal inconveniente de que mientras que los problemas de Afganistán son múltiples e interactúan entre sí, la estrategia internacional convertía cada área en compartimentos estanco, entre las que existía poca coordinación.

Las estrechas interrelaciones existentes entre estas áreas exigían avanzar en paralelo. Sin embargo, al otorgarlo a distintos países, se produjeron grandes desfases entre unas áreas y otras. Mientras que la reforma del ejército y la desmovilización avanzaron según los planes, la reforma judicial apenas progresó, y la reforma de la policía avanzó, aunque no al ritmo considerado apropiado por Estados Unidos.

Dado que la intervención se había producido con una estrategia de reconstrucción poco madurada y coordinada, con el esquema por pilares pronto surgieron tensiones entre los donantes en torno a las estrategias adecuadas en cada caso, mientras el gobierno afgano carecía del liderazgo para guiar el proceso.

La UE asumió responsabilidad para el entrenamiento de la policía afgana en junio de 2007.

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El enfoque por pilares ha ido perdiendo fuerza progresivamente, aunque todavía cada país líder mantiene una especial vinculación con el sector del que se hizo cargo.

3.3. Balance por ámbitos

En enero de 2002 el presidente George Bush en su discurso sobre el estado de la nación101 celebraba la victoria en Afganistán. En mayo de 2003 el entonces secretario de Defensa, Donald Rumsfeld, daba por finalizada la ofensiva militar en Afganistán. Cuando se cumple el séptimo aniversario del inicio de la intervención, la inseguridad se extiende en Afganistán. El propio Pentágono ha reconocido que la violencia insurgente se encuentra en su peor momento desde 2001. Tampoco la reconstrucción del país, la consolidación del estado ni la lucha contra el narcotráfico muestran buenas perspectivas. Muchos analistas se preguntan qué ha pasado. En este apartado se hace balance de la evolución de los distintos ámbitos de actividad y las políticas implementadas.

3.3.1. Seguridad

La amenaza insurgente

Durante los primeros años de la intervención, hasta aproximadamente 2004, pareció que la situación de seguridad estaba bajo control: las tropas de OLD “limpiaban” el país de elementos insurgentes, mientras que ISAF controlaba la seguridad en la capital, y, más adelante, también en el norte y el oeste del país.

101 Citado en Paul Rogers, “What Went Wrong?” Open Democracy, 20 de diciembre de 2007. Disponible en: www.whitehouse.gov/stateoftheunion/2002/

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En contraste a la aparente calma y fácil victoria, este tiempo fue crucial para la reestructuración del movimiento talibán, que se realizó, según recoge Paul Rogers, a través de cuatro estrategias: 1) desarrollo de su visión estratégica, capacidades, logística y bases de reclutamiento; 2) establecimiento de lazos con el narcotráfico para financiar su actividad; 3) consolidación de sus bases en Pakistán; y 4) expansión de su control en las zonas rurales en Afganistán102.

La comunidad internacional cometió un error de cálculo al no valorar suficientemente la amenaza de los grupos taliban, dispersos por la zona pastún que se extiende a ambos lados de la frontera entre Pakistán y Afganistán. En las declaraciones oficiales gubernamentales y de organizaciones militares siguió primando el triunfalismo durante años.

Si hasta 2004 los combates en Afganistán parecían focos de resistencia aislados, escaramuzas fáciles de controlar, a partir de 2005 se empiezan a observar signos preocupantes de una insurgencia reorganizada. Además, ante el poderío militar de la OTAN, la insurgencia ha respondido recurriendo crecientemente a tácticas asimétricas. A partir de 2005 no sólo se intensificaron los enfrentamientos directos, sino que también aumenta el empleo de los métodos terroristas ya empleados con éxito en Irak: ataques suicidas, artefactos explosivos improvisados en las carreteras, secuestros y decapitaciones. Se extienden los ataques sistemáticos a objetivos “blandos”, ya sean población civil o trabajadores humanitarios, y el asesinato de personas identificadas con las tesis del gobierno o que apoyan a las tropas internacionales. También se expanden los atentados contra las escuelas –cientos de ellas fueron incendiadas- y contra los maestros y alumnos103. Con estas tácticas la insurgencia perseguía no sólo aumentar la inestabilidad en detrimento del

102 Paul Rogers, Spring Offensives in Two Wars, Oxford Research Group, Informe de seguridad mensual, junio de 2006.103 Al inicio del pasado curso escolar, en agosto de 2007, 300.000 niños y niñas en el sur del país no pudieron empezar las clases porque sus escuelas estaban cerradas debido a la amenaza insurgente.

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gobierno afgano y la presencia internacional, sino también, como argumenta Fernando Reinares, desplegar una estrategia que les permitiera recuperar influencia sobre la población civil, a través de “un programa de control social que incluye la intimidación sistemática de la población”104.

A partir de 2006 se hace visible un cambio drástico de la situación: los insurgentes, reorganizados, pasan de las escaramuzas a ataques a gran escala contra las tropas internacionales. La ofensiva lanzada en primavera será sólo un anuncio de lo que las tropas de la OTAN encontraron después. La insurgencia, conocedora del inferior poder de combate de algunos países de la OTAN respecto a Estados Unidos –porque su equipamiento estaba preparado para una operación de estabilización, no de contrainsurgencia- y de sus titubeantes opiniones públicas, aprovechó este momento para golpear con dureza. En julio, cuando se produjo el despliegue en las provincias del sur, la OTAN se topó con una resistencia feroz e inesperada, que realizaba asedios a sus cuarteles durante días. Las tropas y el equipamiento en un medio hostil sufrieron seriamente esta presión.

En 2007 continuó la escalada de violencia y se constató un deterioro general de la seguridad en el país. En la siguiente imagen se aprecia el paulatino avance de la actividad insurgente en Afganistán desde 2003 a 2007. En gris, las zonas de alto riesgo; en rosa, las zonas de riesgo extremo o zonas hostiles.

Avance de la actividad insurgente en Afganistán

104 Fernando Reinares, “Terrorismo talibán”, Política Exterior, nº 120, noviembre/diciembre de 2007.

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Fuente: El País

En respuesta a este sombrío panorama, la OTAN argumenta que la actividad de la insurgencia se restringe a unas cuantas provincias del sur y el este, ya que el 70% de la violencia se produce en el 10% de los distritos localizados en cuatro provincias.

Sin embargo, otros informes afirman que la insurgencia se está dispersando a provincias anteriormente estables en el oeste y centro de Afganistán105 -Badghis, Ghor, Farah y Kunduz, además de a provincias limítrofes con Kabul, como Ghazni, Logar y Wardak, muy cerca de la capital. Por su parte, se observó un considerable cambio en la naturaleza de los incidentes acometidos por la insurgencia, con un alza de los enfrentamientos armados directos al tiempo que aumentó el empleo de tácticas asimétricas en el entorno rural. Los principales objetivos fueron agentes de policía y aquellos a los que se percibía que apoyaban al gobierno, principalmente, tropas internacionales y trabajadores humanitarios106.

En este mapa se aprecian las zonas en que la situación de seguridad empeoró (rosa) y mejoró (verde) durante 2007.

105 Andrew Imbric, NATO and the Afghan Insurgency: Looking ahead to Bucharest, British American Security Information Council (BASIC), Basic Papers, 25 de marzo de 2008.106 Half-Year Review of the Security Situation in Afghanistan, United Nations Department of Safety and Security's (UNDSS), 9 de octubre de 2007.

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Fuente: ONU

Las fuerzas internacionales han intentado paliar el alza de la actividad insurgente haciendo un uso intensivo de la fuerza aérea, lo que ha generado año tras año cuantiosas víctimas civiles. Esta situación alcanzó un punto álgido a mediados de 2007, cuando después de una oleada de bombardeos erróneos tanto el presidente Karzai como los jefes de gobierno de varios países -entre ellos, España y Alemania- y el Secretario General de la ONU presentaron sus enérgicas protestas. La muerte de civiles merma la credibilidad del gobierno ante los afganos y restan popularidad a la operación internacional.

La OTAN se comprometió a revertir esta situación, evitando los ataques cuando hubiera población civil y utilizando bombas más pequeñas. Sin embargo, las víctimas civiles han seguido en aumento, y a fines de 2007 la cifra había crecido un 30%, mientras que se registró un aumento general de la violencia del 27%.

Efectos del conflicto armado en Afganistán

Año2004 2005 2006 2007

Muertes totales 275(f) 1.700 (a)

4.400 (g)

6.500(a)8.000(b)

Muertes de civiles 275 (f) n.d. 492 (g) 980 (h)

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Bajas tropas internacionales

58(c) 130(c) 191(c) 232(c)

Actos violentos 103 n.d. n.d. 3.448Atentados suicida 4(d)* 17(d) 123(d) 137(d)Artefactos explosivos total (e)

334 844 1.931 2.615

Enfrentamientos con armas de fuego

n.d. 1.558 (e)

4.542(e) n.d.

(a) Fuente: Associated Press (b) Fuente: International Crisis Group (c) Fuente: El País (de ONU, icasualties.org, Reuters) (d) Fuente: UNAMA (e) Fuente: OTAN. Incluye artefactos detonados, descubiertos, predetonados y activados por actores nacionales (f) Fuente: Century Foundation (Afghan Watch) (g) Fuente: Human Rights Watch (h) Fuente: Afghan Conflict Monitor * comprende atentados suicidas en 2003 y 2004.

En 2008 el conflicto ha seguido agravándose, según admiten portavoces de la OTAN y han constatado organizaciones no gubernamentales107. Las muertes de civiles y de trabajadores humanitarios también han continuado en ascenso108.

La insurgencia se ha revelado como un oponente hábil y flexible, con una alta capacidad de reacción y de adaptación, que le ha situado por delante de su oponente en iniciativa y ha marcando el curso del conflicto. Progresivamente, ha realizado operaciones más arriesgadas. En enero de 2008 un comando se introdujo en el hotel más lujoso de Kabul, el Serena –símbolo de la presencia internacional- y mató a siete personas. La espectacularidad del atentado logró el objetivo de amedrentar a la comunidad internacional e instigar el sentimiento de inseguridad en cualquier rincón de Afganistán. En febrero se produjeron una serie de atentados de grandes dimensiones en 107 La situación ha seguido en deterioro en el verano de 2008. Aunque ya queda fuera del periodo de análisis de esta investigación, se incluyen los datos, por considerar que ayudan a ilustrar la tendencia en curso. El número de atentados insurgentes en los meses de mayo (463), junio (569) y julio (más de 440, dato no definitivo) supera todos los registros anteriores, e incluso el récord de 405 incidentes registrado en julio de 2007. Fuente: Statement on protection of civilians in Afghanistan”, Agency Coordinating Body for Afghan Relief (ACBAR), 1 de agosto de 2008.108 En la primera mitad del año murieron 698 civiles -422 a manos de la insurgencia, según cifras de la ONU (UN figures reveal 62% rise in Afghan civilian deaths”, The Guardian, 30 de junio de 2008. Disponible en: http://www.guardian.co.uk/world/2008/jun/30/afghanistan.unitednations). un 62% más que en el mismo periodo del año anterior, mientras que la plataforma de ONG internacionales ACBAR eleva las muertes de civiles hasta un millar. También han aumentado los ataques a ONG y su personal.

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Kandahar, mientras que a finales de abril hubo un conato de magnicidio contra presidente Karzai en la capital, que ha ensombrecido nuevamente las relaciones con Pakistán.

Se observa, además, que la insurgencia ha estrechado sus lazos con organizaciones criminales, narcotraficantes, grupos de la yihad global y los neo-taliban paquistaníes. También han logrado atraer a una parte de la población desencantada que ha sufrido daños por parte de la coalición internacional, a la que perciben como ocupación109. En su ascenso, los taliban se han hecho con el control de varios distritos del sur y el este, donde, de hecho, han implantado un sistema de gobierno paralelo.

La insurgencia, sin embargo, no se propone actualmente tomar la capital como hicieron en 1996, –algo impensable actualmente-, sino forzar la salida de las fuerzas internacionales. De hecho, se han negado a cualquier negociación con el gobierno mientras continúen presentes las tropas extranjeras. Como parte de su ofensiva psicológica, la estrategia de los grupos insurgentes, según sus propias declaraciones, es extender su amenaza a las ciudades, especialmente a Kabul, para aterrorizar a la población y que abandone cualquier residuo de lealtad al gobierno, al tiempo que ahuyentan las inversiones y la presencia extranjera110. La actual intensificación de la lucha podría ir precisamente dirigida a desgastar los apoyos a la presencia militar internacional en el país. Los talibán cuentan con el factor tiempo a su favor. Ya se ha hecho famoso el dicho atribuido a la insurgencia de que “vosotros tenéis los relojes, nosotros tenemos el tiempo”.

El conflicto se encuentra en una situación de empate técnico en que ninguno de los dos contrincantes puede salir ganador: los insurgentes no pueden vencer el superior poderío militar de la OTAN; la OTAN no 109 Para un interesante estudio sobre los atentados suicidas en Afganistán, sus autores y sus motivaciones, ver Suicide Attacks in Afghanistan (2001-2007), UNAMA, 1 de septiembre de 2007.110 “The Taliban’s Baghdad Strategy”, Newsweek, 26 de julio de 2008.

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puede lograr la victoria frente a una insurgencia que dispone de cierta popularidad entre la población pastún y que cuenta con bases seguras en Pakistán.

En un informe “urgente” del 18 de septiembre de 2007 a los gobiernos de la UE, el entonces Representante Especial de la UE, Françesc Vendrell, identifica una “tendencia paradójica”: “[m]ientras que ISAF está logrando significativos éxitos militares contra los insurgentes, especialmente como resultado de ataques dirigidos contra los comandantes talibán, la zona insegura en la que opera la insurgencia está creciendo”. Añade que “[i]ncluso una leve presencia taliban es suficiente para congelar la actividad normal del gobierno”, y logra sumir a grandes segmentos de población bajo la influencia de los insurgentes111.

En un inquietante informe de Senlis Council112 de fines de 2007, el think tank concluía que existía presencia talibán permanente en el 54% del territorio (marcado en el mapa en rosa intenso), una presencia sustancial en el 38% (en rosa claro) y sólo un 8% (en gris) tenía una presencia talibán ligera. El informe fue duramente contestado tanto por la OTAN como por el presidente afgano. En la misma línea de argumentación, el director de inteligencia de Estados Unidos, John McConnell, en un testimonio ante el Comité de Servicios Armados del Senado, y en base a un informe consensuado por las 16 agencias de inteligencia estadounidenses113, concluía que el gobierno afgano sólo controlaba un 31% del territorio, los taliban un 11% y el resto, un enorme 58%, estaba controlado por otros poderes al nivel local: señores de la guerra, comandantes y líderes tribales, entre otros.

111 “ISAF Is Failling in Effort to Secure Afghanistan on the Cheap”, Der Spiegel online, 10 de octubre de 2007.112 Stumbling into Chaos. Afghanistan on the Brink, Senlis Council, noviembre de 2007. Disponible en: http://www.senliscouncil.net/modules/publications/Afghanistan_on_the_brink113 Testimonio de John M. McConnell, Director de la Inteligencia Nacional, ante el Comité de Servicios Armados del Senado de Estados Unidos, 27 de febrero de 2008. Disponible en: http://armed-services.senate.gov/statemnt/2008/February/McConnell 02-27-08.pdf

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Aunque estos informes deben examinarse con precaución, sirven para alertar sobre la importancia del peligro insurgente y mover a la acción. Resulta preocupante que se estén recreando las condiciones que propiciaron el ascenso del régimen talibán en los años 90. La frontera entre Afganistán y Pakistán –como lo ha sido Irak-- aparece cada vez más como campo de entrenamiento de jóvenes yihadistas de todo el mundo para la guerra global, tal como ocurrió a finales de la ocupación soviética.

El pasado otoño, otro informe de las 16 agencias de inteligencia de Estados Unidos reveló que Al Qaeda, lejos de haber sido eliminada, había profundizado sus raíces en las zonas tribales de Pakistán, donde se sospecha que se esconden sus máximos dirigentes, confirmando que se encontraba más fortalecida que en ningún otro momento desde 2001.

Se ha debatido mucho en los círculos occidentales sobre las formas de revertir estas tendencias aparentemente imparables y casi todas las recetas pasan por el aumento de las tropas internacionales. Sin embargo, cabe recordar que precisamente la escalada de la violencia se ha producido durante una fase de rápido aumento de las tropas internacionales, de 4.500 a principios de la operación a los aproximadamente 50.000 en abril de 2008, sin que esto haya logrado revertir la violencia; al contrario, en ocasiones parece ser un factor que aviva la insurgencia. Como se verá más adelante en el punto sobre “Perspectivas de futuro”, la opción de la negociación política se presenta cada vez más como una opción más favorecida.

3.3.2. Construcción del Estado

A diferencia de otros países que salen de un conflicto armado, la construcción del estado en Afganistán suponía un ejercicio de grandes dimensiones, que implicaba prácticamente construir desde cero las

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estructuras institucionales estatales. El modelo se configuró de acuerdo a los parámetros occidentales de la democracia liberal, aunque incorporando elementos tradicionales que legitimaban el proceso.

Las metas marcadas en Bonn, con sus ajustados márgenes temporales, marcaron una clara guía de actividades que requirió de una fuerte implicación de las Naciones Unidas. Entre los eventos más destacados, y que todavía hoy se cuentan entre los principales éxitos de la misión, fue la celebración de una Loya Jirga114de emergencia, la creación de un gobierno interino, la aprobación de una nueva Constitución, la celebración de elecciones presidenciales y, más tarde, de elecciones legislativas y provinciales. Además, se refundó el ejército y se inició un proceso de reforma policial y judicial, se concluyó un proceso de desmovilización, desarme y reinserción (DDR) de ex combatientes, y se diseñó un proyecto de renovación de los sistemas de funcionamiento de los ministerios. Para los comicios presidenciales, la ONU recibió el encargo de completar un censo -aún pendiente- y de realizar un registro de votantes, además de asistir al gobierno en la creación de la Comisión Judicial, el Banco Central, la Comisión Independiente del Funcionariado y la Comisión Independiente de Derechos Humanos.

Se registraron enormes avances de renovación administrativa, pero la reforma del aparato judicial y el entrenamiento de la policía, esenciales para asentar el estado de derecho, combatir la corrupción y eliminar la impunidad, ha conseguido progresos muy limitados y siguen figurando entre las tareas prioritarias pendientes. El acceso a la justicia es un bien escaso en Afganistán, especialmente en zonas rurales, además de que las instituciones gubernamentales no generan suficiente confianza entre la población115. Este vacío se está cubriendo recurriendo a mecanismos tradicionales de resolución de conflictos al 114 Asamblea de gobierno tradicional de líderes tribales.115 Afghan Human Rights Commission (AHRC), Economic and Social Rights in Afghanistan, AIHRC, abril de 2006.

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nivel local. Aunque con la misión de entrenamiento de la policía de la UE ha acelerado la formación de los agentes, el proceso evoluciona con lentitud porque faltan instructores; acumula un retraso de varios años respecto a los objetivos fijados en el Acuerdo de Londres, 82.000 agentes para el año 2010.

Estados Unidos, reticente a realizar statebuilding, se mantuvo en buena medida al margen de este proceso, aunque en algunos momentos cruciales impuso su criterio. El asesor especial de Estados Unidos en Afganistán, y posteriormente embajador en Afganistán, Irak y ante la ONU, el afgano-americano Zalmay Khalilzad, desempeñó un papel fundamental en que la loya jirga eligiera a Hamid Karzai como presidente de la autoridad interina, mientras que Brahimi bloqueó la posibilidad de formar una asamblea interina. Todo ello contribuyó a un gobierno ampliamente manejable por los actores internacionales. A partir de mediados de 2003, Washington admitió implicarse en construcción del estado y aumentó sus ayudas para la reconstrucción en más de 1.000 millones de dólares, principalmente dirigidos a la formación del nuevo ejército.

La Constitución, aprobada en enero de 2004, tuvo, según la investigadora Astri Shurke, “una finalidad básica de legitimación: marcar el principio de una nueva era, pero el proceso estuvo modelado por una intensa competencia política en torno a los intereses a los que debía servir y, por consiguiente, a la forma en que debía estructurarse el documento”116.

La definición del tipo de gobierno sería también un elemento importante que marcaría los futuros acontecimientos. Los pastunes, apoyados por Estados Unidos, defendían la implantación de un régimen presidencial; por su parte, las minorías no pastún (tayikos, uzbekos, hazaras, turcomanos, qizilbash, entre otras) defendían el

116 Astri Shurke, La democratización de un Estado dependiente: El caso de Afganistán, FRIDE, diciembre de 2007.

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modelo tradicional, que incluía la figura de un primer ministro. Prevaleció la opción presidencialista, de un estado altamente centralizado dentro de un país de cohesión ligera. En las elecciones presidenciales del 9 de octubre de 2004 salió vencedor Hamid Karzai, elegido con el 55% de los votos.

En este entorno, sólo un parlamento117 fuerte hubiera ayudado a controlar al poder ejecutivo. Sin embargo, se optó por un sistema de Voto Simple No Transferible (SNTV, por su sigla en inglés) para los comicios parlamentarios, frente a un sistema de representación proporcional, y se prohibió que los candidatos se identificaran con partidos políticos. Karzai justificó esta decisión alegando que un sistema de partidos podría profundizar las divisiones étnicas y dificultar la reconciliación nacional. Sin embargo, se puede alegar que un sistema de partidos cruza las líneas étnicas, ayudando a superar estas divisiones, mientras que un sistema en que se elige a los candidatos puede favorecer el provincianismo y ahondar las diferencias. El resultado fue un Parlamento débil y muy fraccionado. La ausencia de partidos políticos puede ser, a la postre, una de las causas principales de que la democracia y el parlamento no sean más efectivos.

La propia composición de los parlamentarios electos también resulta un elemento preocupante: a pesar de la prohibición a los candidatos que tuvieran lazos con grupos armados o con el narcotráfico, la cámara baja tuvo amplia presencia de las facciones muyahidín y de señores de la guerra, así como de sujetos vinculados al narcotráfico. Según datos de la ONU –citados por Astri Shurke-, de los 249 diputados, 40 eran comandantes con vínculos a grupos armados, 24 pertenecían a bandas criminales, 17 eran narcotraficantes, y 19 eran acusados de crímenes de guerra. Este parlamento tiene además un fuerte componente conservador que se ha manifestado en una 117 Se optó por un sistema bicameral compuesto por una Cámara Baja (Wolesi Jirga), de elección directa, y una Cámara Alta (Meshrano Jirga), un tercio designado por el presidente y el resto por los consejos provinciales.

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restrictiva ley de medios de comunicación, la suspensión de la diputada Joya Malalai -crítica con los oscuros antecedentes de los parlamentarios- y un llamamiento a la retirada de las tropas internacionales y la negociación con los taliban. En el caso de la justicia, el resultado es aún más desalentador: la Cámara Baja aprobó en mayo de 2007 una ley que consagra la inmunidad para los participantes de las guerras de los últimos 25 años, incluidos los talibán, sancionando de hecho la impunidad para los crímenes de guerra.

Una parte importante del proceso de buen gobierno descansa en el restablecimiento de la paz con justicia en un marco del estado de derecho. En este sentido, el gobierno afgano lanzó en 2005 un Plan de Paz, Reconciliación y Justicia en Afganistán, que entró en marcha en diciembre de 2006. Pese a lo meritorio de la iniciativa, los resultados han sido modestos. Respecto a la reconciliación, unos cientos talibán de segunda fila y algún comandante han renunciado a la violencia y se han acogido al plan.

Todos estos desarrollos ilustran la doble faceta de uno de los problemas fundamentales del proceso: la preeminencia de la comunidad internacional en las decisiones nacionales y la extrema dependencia del país del apoyo internacional. Tal como ha señalado el ex Representante Especial de la ONU en Afganistán, Tom Koenigs, “la democracia vino de arriba, y ahora hay que implantarla de arriba hacia abajo”118. Por su parte, la comunidad internacional optó por favorecer los procesos más vistosos y que ilustran el éxito de la operación: elecciones, Constitución, Parlamento... Como lo definía el ex Representante Especial de la UE en Afganistán, Françesc Vendrell, se han realizado las reformas “más sexy” de la operación. Sin embargo, estos logros, aunque necesarios, constituyen sólo la fachada. Las reformas de fondo y al nivel local, claves para consolidar

118 Christopher Sultan, “Democracy Remains the Goal”, Der Spiegel, 10 de agosto de 2006.

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la paz, han suscitado mucho menos interés entre la comunidad internacional.

La fuerte presencia internacional, si bien ayudó a trascender las fracturas entre los distintos grupos y fue clave en el cumplimiento de los objetivos marcados en Bonn, también marcó el carácter del nuevo estado y acentuó su tendencia de “estado rentista”, como ya lo había sido en el siglo XIX durante el Imperio británico. Más allá de la importancia otorgada a un gobierno representativo y la retórica del “protagonismo afgano”, los afganos actuaron como elemento legitimador de procesos diseñados por actores internacionales. Así ocurrió, por ejemplo, en Bonn, donde los grupos afganos sólo fueron incluidos en el proceso en la fase final y oficial.

Otro factor que ha lastrado los objetivos en este ámbito han sido las prácticas antiterroristas, que con frecuencia han socavado los objetivos de democratización, y en ocasiones han resultado contraproducentes para estos fines. Los registros casa por casa, las detenciones erróneas, las ejecuciones extrajudiciales, la destrucción de propiedad, los abusos y tortura en los centros de detención tanto en Afganistán -en la base estadounidense de Bagram, principalmente- como en el exterior -Guantánamo-119, han restado legitimidad al proyecto reformador. La utilización de las milicias afganas y señores de la guerra para combatir a los taliban y Al Qaeda por parte de Estados Unidos fortaleció su poder en sus respectivos feudos, lo que contribuyó a minar la consolidación del estado que se intentaba construir. Como indica Astri Shurke, se dio primacía a la estabilidad por encima de otros criterios, como la justicia.

El débil gobierno, dependiente del apoyo internacional, extiende su autoridad poco más allá de los límites de Kabul y las capitales

119 Para una recopilación de casos, ver el informe de M. Cherif Bassiouni “Report of the Independent Expert on the Situation on Human Rights in Afghanistan”, Comisión de Derechos Humanos de la ONU (E/CN.4/2005/122), 11 de marzo de 2005. Citado en ICG, Afghanistan: the need...

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provinciales. En las provincias, la fortaleza de numerosos señores de la guerra desafía la autoridad del gobierno. En este contexto, con el boom del narcotráfico han surgido nuevos problemas, siendo la corrupción y la impunidad los más preocupantes. La corrupción penetra por todos los resquicios del estado, desde los agentes de policía al propio gobierno120. El proceso democratizador y de institucionalización del estado de derecho en Afganistán está resultando en todo lo contrario: un ejemplo paradigmático de mal gobierno e ineficacia. En este contexto, no resulta extraño el creciente escepticismo de los afganos hacia el gobierno y la operación internacional que reflejan diferentes sondeos121, justamente cuando ambos más necesitan el apoyo de la población, única garantía para reafirmar la legitimidad de esta frágil democracia.

3.3.3. Reconstrucción y desarrollo

Después de tres décadas de conflicto armado, la reconstrucción del país fue uno de los principales objetivos de la intervención internacional en Afganistán. Siete años después se han obtenido mejoras que, aunque notables, son modestas respecto a los planes iniciales: en educación, se han construido o reparado unas 2.000 escuelas y 6,4 millones de niños están matriculados, incluyendo 1,5 millones de niñas; en salud, más del 80% de la población tiene acceso a servicios sanitarios –frente al 8% en 2001-, la tasa de mortalidad infantil se ha reducido un 26%, y ha decrecido la tasa de muerte de mujeres durante el parto (de 165 muertes por 1.000 nacimientos a 135), aunque continúa siendo la más alta del mundo, después de Sierra Leona.; en infraestructuras, se han construido cerca de 4.000 km. de carreteras –frente a los 50 km. existentes en 2001-, se ha 120 Declaraciones a los medios del entonces ministro de lucha contra el narcotráfico, Habibulá Qaderi, “Drug trade ‘reaches the Afghan Cabinet’”, The Telegraph, 5 de febrero de 2006.121 Ver Asia Foundation, sondeos de 2006 y 2007; Afghanistan Index. Tracking Variables of Reconstruction and Security post 9/11 in Afghanistan, Brookings Institution, 4 de agosto de 2008, Disponible en: http://www.brookings.edu/afghanistanindex; y “Afghans still hopeful on future”, BBC, 3 de diciembre de 2007.

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emprendido la rehabilitación del sistema eléctrico del noreste y se está reconstruyendo infraestructura de irrigación en el sur122. Igualmente, se han realizado enormes avances en la formación del ejército afgano, de los que ya se ha formado a 50.000 soldados de los proyectados 80.000.

Los resultados, sin embargo, no han estado a la altura de las necesidades del país. La prestación de servicios básicos por el Estado, aunque ha mejorado, sigue siendo deficiente. Afganistán es todavía el país más pobre de Asia y ocupa el lugar 174 (de 178 países) en el Índice de Desarrollo Humano del PNUD en 2007, el mismo puesto que ocupaba hace siete años. La esperanza de vida en Afganistán se sitúa en 44 años, frente a los 59 años de media en los países de renta baja123. Sólo el 13% de los afganos tiene acceso a agua potable, el 12% dispone de servicios de saneamiento adecuados, y el 6% a electricidad. A pesar del aumento de la producción agrícola, unos siete millones de personas son vulnerables al hambre. Más del 70% de las escuelas necesitan reparaciones, igual que la mayor parte de las carreteras del país.

Existe un debate sobre las causas del limitado impacto obtenido en la reconstrucción. Algunos investigadores apuntan la limitación de los fondos en relación con otras operaciones de paz recientes124: es un hecho que, pese a los grandes pronunciamientos políticos, la operación en Afganistán ha recibido los recursos per capita más bajos de todas las operaciones recientes de reconstrucción posbélica, muy por debajo de los fondos dedicados a los Balcanes, Kosovo, Timor Oriental e incluso Haití. Estos investigadores argumentan a favor de aumentar los recursos y mejorar los mecanismos de la ayuda. Otros analistas, sin embargo, rechazan la teoría de “más recursos” y achacan el fracaso al modelo de ayuda y de la operación en su

122Progress in Afghanistan, OTAN, marzo de 2008.123 The World Bank in Afghanistan. Country Brief, Banco Mundial, julio de 2005.124 Ver los análisis de Barnett Rubin, entre ellos, “Propuestas para la estabilización de Afganistán”, en Papeles de Cuestiones Internacionales, Nº 91, otoño 2005, pp. 91-102.

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conjunto, a la escasa atención prestada a la construcción del Estado y a la limitada capacidad de absorción de los fondos por parte de la administración afgana125.

Para ACBAR, la plataforma de ONGD internacionales en Afganistán, la ayuda ha sido claramente insuficiente y, en muchos casos, despilfarrada o ineficaz126. Entre los factores que influyen en esta situación figura la extrema dependencia del Gobierno afgano de los fondos de la cooperación. La administración afgana sólo recauda en torno al 10% de sus gastos, la tasa más baja del mundo. La mayor parte de la ayuda la gestionan directamente los países donantes, a pesar de las promesas realizadas durante la Conferencia de Londres para remediar esta situación. Esto deja al Gobierno de Kabul con muchos compromisos y muy pocos fondos para cubrirlos.

Desde 2001 la comunidad internacional ha dedicado unos 15.000 millones127 de dólares a la reconstrucción de Afganistán, una cifra ínfima si se compara con los 11.000 millones que Estados Unidos gasta mensualmente en las guerras de Irak y Afganistán. Desde 2001, Estados Unidos ha destinado unos 140.000 millones de dólares a actividades militares en Afganistán128, con una media de unos 36.000 millones al año129. Incluso si se compara la cifra de la reconstrucción con los 25.000 millones de dólares dedicados a un sólo ámbito, la asistencia al sector de seguridad (policía y ejército), los fondos resultan muy escasos. En un país en el que el 70% de la población vive en el entorno rural y en el que el sector agrícola genera el 80% del empleo y el 50% del PNB, la rehabilitación de la agricultura ha recibido escasos recursos, en torno a 3%.

125 Astri Suhrke, “When More is Less: Aiding Statebuilding in Afghanistan”, The Chr. Michelsen Institute, junio de 2006.126 Matt Waldman, op.cit. 127 “International Assistante to Afghanistan”, Ministerio de Finanzas afgano, actualizado a 24 de octubre de 2007. Citado en ICG, Afghanistan, the need... Op.Cit.128 Amy Belasco, The Cost of Iraq, Afhanistan and Other Global War on Terror Operations since 9/11, Congressional Research Service, CRS Report for Congress, actualizado a 11 de abril de 2008.129 Ibid.

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Frente a las declaraciones oficiales, ACBAR subraya el bajo nivel de cumplimiento de los compromisos de los donantes. Por ejemplo, Estados Unidos –que es con diferencia el principal donante, con un tercio de los fondos aportados- ha desembolsado la mitad de los 10.400 millones comprometidos hasta 2011; la UE y Alemania han desembolsado menos de dos tercios.

Estos “cuellos de botella” de la cooperación internacional han privado hasta ahora de 10.000 millones de dólares para la reconstrucción en Afganistán. El siguiente gráfico ilustra el largo proceso de la ayuda internacional.

Fuente: Rubin, Hamidzada y Stoddard. Tomado de: Papeles de Cuestiones Internacionales, nº 91, CIP-FUHEM, otoño 2005.

El siguiente gráfico muestra los “cuellos de botella” de la ayuda internacional en el sector de educación.

Compromisos y desembolsos a la ayuda en educación en Afganistán

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Fuente: Save the Children, El último de la fila, el último de la clase 2008

Según ACBAR, demasiados proyectos se diseñaron para proporcionar resultados rápidos y visibles, más que para avanzar en la reducción de la pobreza o fortalecer las capacidades locales. Este hecho enlaza con una tendencia especialmente preocupante en el marco post 11-S, que apunta a la instrumentalización de la ayuda para servir fines políticos. Como puso de manifiesto el informe The Reality of Aid 2006130, “las intervenciones de ayuda, diplomáticas y militares actualmente están profundamente influenciadas por su valor estratégico en la guerra contra el terrorismo”.

En esta línea, varias prácticas de los donantes han resultado nocivas para la efectividad de la ayuda, entre ellas la ayuda ligada: un 40% de los fondos volvieron a los países donantes en forma de beneficios empresariales y salarios de consultores. Además, se observó la proliferación de la ayuda realizada por contratistas privados, especialmente en la ayuda estadounidense, práctica que ha multiplicado por diez el coste de los proyectos, a menudo primando los beneficios corporativos sobre la calidad de sus entregas. Es bien 130 The Reality of Aid 2006, Comité Ejecutivo de The Reality of Aid, 23 de junio de 2006.

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conocido el caso de la carretera de circunvalación entre Kabul y Kandahar, construida por un contratista estadounidense y que ha resultado en un excéntrico y costoso ejemplo de despilfarro. Además, los contratistas no sólo se ocupan de la construcción de infraestructuras, sino también de actividades tan estratégicas como el entrenamiento de la policía afgana131.

Como en la operación en su conjunto, la coordinación entre donantes y con el gobierno afgano brilló por su ausencia. El gobierno afgano carece de información sobre un tercio de la ayuda implementada desde 2001. Esta falta de información mina a su vez la efectividad. Muchas de las escuelas construidas carecen de maestro, porque los donantes no coordinaron su construcción con el Ministerio de Educación. En otros casos, las infraestructuras se deterioraron rápidamente porque nadie informó al ministerio afgano correspondiente y, por tanto, en el presupuesto afgano no había una partida para mantenimiento. Una gran parte de los proyectos no tienen en cuenta los planes nacionales o provinciales.

Otro de los obstáculos hace referencia a los problemas de seguridad, sobre todo en el sur del país, donde las organizaciones de ayuda han tenido que recortar su área de actuación a medida que avanzaba la insurgencia. La afluencia de la cooperación exterior ha creado expectativas en las distintas regiones que, condicionadas por sus propias nociones de agravio, han percibido que se beneficiaba más a otras comunidades: los pastunes del sur alegan que hay muy pocas mejoras palpables, lo que favorece la popularidad de la insurgencia. Los grupos del norte defienden que se ha dirigido un volumen excesivo de la ayuda a las regiones con mayores problemas de seguridad. 131 La compañía estadounidense de seguridad privada DynCorp, que proporciona mercenarios para diversos conflictos armados, recibió en agosto de 2008 un contrato del Departamento de Estado por valor de 317 millones de dólares por el cual la empresa proporcionará 580 consejeros para asesorar, entrenar y acompañar a la Policía Nacional de Afganistán y al Ministerio del Interior durante un periodo de 18 meses. DynCorp ha asesorado la formación de la policía afgana desde 2003, función que realiza también en otros contextos inestables como Haití, Sudán, Liberia y la Autoridad Palestina. Fuente: Centre Daily Times, 5 de agosto de 2008.

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Por su parte, la economía no vinculada al opio ha crecido una media del 12% en los últimos cuatro años y el PNB se ha multiplicado hasta 360 dólares per capita. Este positivo crecimiento económico se concentra, sin embargo, en grandes negocios de infraestructura, minería y telecomunicaciones, que han servido a los intereses de las potencias internacionales y de las elites locales, pero no ha contribuido a la erradicación de la pobreza y la creación de empleo, problemas acuciantes de la población132. Con una tasa de inflación del 20%, según el FMI133, y los precios de los carburantes y alimentos en alza, la situación para grandes capas de la población afgana es desesperada.

En 2005, apenas iniciada la escalada violenta insurgente, el Center for Strategic and International Studies (CSIS), constató la fragilidad del proceso y su cercanía a la “zona de peligro”. Entre 2005 y 2006, años en los que CSIS realizó su investigación recabando la opinión de los afganos, el proyecto reformador había empeorado en todas las áreas vinculadas al desarrollo, excepto la económica y la de derechos de la mujer: seguridad, gobernabilidad, justicia, bienestar social y oportunidades económicas, habían sufrido pérdidas134.

En cuanto al tema de la mujer y los derechos, uno de los argumentos de la intervención, el cambio de régimen ha supuesto importantes avances: el acceso a la educación, al empleo y a la representación política. Sin embargo, las afganas siguen siendo objeto de discriminación generalizada debido a prácticas tradicionales, tal como ha indicado la Comisión Independiente de Derechos Humanos de Afganistán135. La mujer sufre en Afganistán altos niveles de violencia 132 Al menos, un 40% de la población está desempleada. El desempleo afecta especialmente a los jóvenes.133 Islamic Republic of Afghanistan: Fourth Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth Facility and Request for Waiver of Performance Criterion, FMI, julio de 2008.134 Frederick Barton et al., In the Balance: Measuring Progress in Afghanistan, CSIS, diciembre de 2005, http://www.csis.org/media/csis/pubs/afghanistanbarton_smallsize.pdf. Actualizado en marzo de 2007. Disponible en: http://www.csis.org/media/csis/pubs/070329_breakingpoint.pdf135 Consulta 18 de mayo de 2007, http://www.aihrc.org.af/rep_eng_wom_situation_8_march.htm

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doméstica y prácticas como el matrimonio forzado a edades muy tempranas, acoso sexual y presión para que no participe en actividades sociales y políticas. Esta situación ha llevado a muchas mujeres a soluciones drásticas, como la inmolación, la huída del hogar, o la prostitución forzada. Por otra parte, las niñas siguen teniendo una escolarización muy inferior a la de los niños, especialmente en el sur. Todo ello indica que, más allá de la cuota femenina reservada en el parlamento, la situación de la mujer requiere mucha más atención y esfuerzos de la comunidad internacional.

3.3.4. Narcotráfico

El cultivo y tráfico de opio se ha convertido en una de las más graves amenazas a la estabilidad y el buen gobierno de Afganistán, y algunos no dudan en calificarlo como el principal problema del país, por encima de la insurgencia. No es un fenómeno nuevo y se vincula a décadas de conflicto y estrategias de supervivencia tanto de la población rural como de grupos combatientes. Ya en los años 80 lo muyahidín emplearon el opio como fuente de ingresos. Lo que sí es novedoso son las proporciones que ha alcanzado el problema, que a su vez interactúa con otros de los grandes retos del país: insurgencia, corrupción y pobreza extrema.

Durante el régimen taliban se utilizó el opio como fuente de divisas internacionales hasta que el Mulá Omar lo declaró contrario al Islam en 2000. Desde la intervención internacional se ha reactivado el cultivo y, excepto una ligera reducción en 2005, las áreas cultivadas, toneladas cosechadas y beneficios obtenidos han crecido exponencialmente en años sucesivos. Desde hace unos años, el procesado del opio se realiza también dentro del país. El siguiente cuadro muestra la evolución de las hectáreas cultivadas de opio desde 1997 a 2007.

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Cultivo de opio en Afganistán 1994-2007 (en hectáreas)

Fuente: Oficina de Naciones Unidas de lucha contra la Droga y el Crimen

Las 193.000 hectáreas cultivadas en 2007 produjeron 8.200 toneladas de amapola que generó unas ganancias estimadas de 4.000 millones de dólares. Afganistán es ya desde hace varios años el exportador nº 1 mundial de opio, y copa el 93% de la producción global. La economía del opio supuso en 2007 entre un tercio y un 40% del PNB de Afganistán, por lo que algunos no dudan en calificar al país de narco-estado. El cultivo de adormidera se concentra primordialmente en las provincias del sur, con Helmand y Kandahar entre las principales productoras. La ONU trabaja para reducir el número de provincias productoras, que descendió de 13 en 2006 a 6 en 2007136. Sin embargo, no descendió el narcotráfico en esas provincias. Las proyecciones para 2008 indican que se repetirán los altos niveles de producción del año anterior.

El narcotráfico se ha vinculado con la pobreza rural y el deterioro del sector agrícola, afectado por décadas de conflicto armado. Varios

136 Afghanistan Opium Winter Assessment Survey, UNODC, marzo de 2008.

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millones de afganos obtienen sus ingresos del cultivo de opio, cuyos ingresos multiplican los que proporciona cualquier otra cosecha137.

Existe un nexo entre la insurgencia y el narcotráfico, utilizado como fuente de financiación de sus actividades. Sin embargo, conviene subrayar que el cultivo de opio es resultado, no causa, de la inseguridad138. Pero el narcotráfico no sólo beneficia a la insurgencia: numerosos barones de la droga y señores de la guerra se enriquecen con este negocio, que se desarrolla con la connivencia e incluso la protección del gobierno139. Es público que uno de los hermanos del presidente, Ahmed Wali Karzai, figura entre los principales narcotraficantes del país, sin que se tome acción al respecto, ni desde el gobierno ni desde las instancias internacionales.

La economía del opio ha tenido un impacto muy negativo sobre el débil gobierno afgano, alentando la corrupción a todos los niveles, socavando la economía legal y amenazando la estabilidad regional.

A pesar de sus claras implicaciones políticas, sociales, judiciales, económicas y de seguridad, el problema del opio no ha recibido la necesaria atención internacional. De hecho, no es uno de los cometidos principales de ISAF, sino una tarea en la que apoya al gobierno afgano a través de entrenamiento, logística e inteligencia. Durante los primeros años, el Pentágono estaba tan centrando en la lucha antiterrorista que ignoró cualquier implicación en el combate al narcotráfico; incluso se consideraba “una distracción de la lucha contra el terrorismo”, según declaraciones de oficiales estadounidenses140. Sólo con la ofensiva taliban de 2006 y la evidencia

137 Frente a los 390 dólares anuales que proporciona una hectárea cultivada de trigo, una hectárea de opio genera unas ganancias 4.600 dólares al año. Fuente: Congressional Research Service.138 Barnett Rubin y Jake Sherman, Counter-Narcotics to Stabilize Afghanistan: The False Promise of Crop Erradication, Center on International Cooperation, febrero de 2008.139 Sobre las alegaciones de la protección del presidente Karzai a los barones de la droga, ver el artículo de un ex alto funcionario estadounidense antinarcóticos en Kabul, Thomas Schweich, “Is Afghanistan a Narco-State?”, The New York Times, 27 de julio de 2008. Disponible en: http://www.nytimes.com/2008/07/27/magazine/27AFGHAN-t.html?_r=1&ref=magazine&oref=slogin140 “Poppy Fields Are Now a Front Line in Afghanistan War, The New York Times, 16 de mayo de 2007. Disponible en: http://www.nytimes.com/2007/05/16/world/asia/16drugs.html?pagewanted=1

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de que el narcotráfico financiaba sus actividades, el Departamento de Defensa comenzó a considerar el opio como una amenaza a tener en cuenta.

La estrategia internacional hasta ahora ha consistido fundamentalmente en apoyar la erradicación forzosa de cultivos, que realizan las fuerzas de seguridad afganas. Esta estrategia está resultando muy negativa por varias razones: 1) en ausencia de un programa de generación de alternativas económicas, la erradicación forzosa lleva a la destitución a miles de personas; 2) los campesinos cuyas cosechas se destruyen resultan campo abonado para el reclutamiento de la insurgencia o, al menos, para restar apoyos al gobierno afgano; 3) las dimensiones que ya alcanza el problema del opio hacen que la erradicación sea demasiado aleatoria para ser efectiva; 4) esta estrategia no logra eliminar los cultivos, sólo los empuja a zonas más remotas; y 5) se “militariza” la respuesta al problema de la droga, mientras que se ignoran sus dimensiones política, económica y social.

El fracaso de esta estrategia se confirma de año en año con las nuevas cifras de cultivo, sin que la comunidad internacional logre consensuar un curso de acción. Estados Unidos aboga por la fumigación aérea de las cosechas, tal como ha venido realizando en Colombia, opción no compartida ni por el gobierno de Karzai ni por el resto de los socios internacionales. El Reino Unido, país “líder” en la lucha anti- narcóticos, se opone tajantemente a las fumigaciones y discrepa de la erradicación forzada sin estrategias alternativas; cree que, en último término, aumenta el peligro para los soldados británicos. La mayor parte de los socios europeos defienden soluciones policiales y judiciales, además de un mayor desarrollo, para abordar el problema. Desde el think tank Senlis Council se aboga por la legalización de la producción de opio para usos médicos, tal como se hace en otros países, propuesta que fue apoyada oficialmente por el Parlamento Europeo en octubre de 2007. Expertos internacionales

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como Barnett Rubin defienden concentrar los esfuerzos en la incautación de alijos y la detención de los narcotraficantes, que generan el 70-80% del negocio de la droga, en lugar de destruir cosechas, que proporciona el 20-30% restante.

La gravedad del problema del narcotráfico en Afganistán preocupa a los países vecinos por la inestabilidad que genera en sus propios países. En la primavera de 2008, Afganistán, Irán y Pakistán firmaron un acuerdo, con mediación de la ONU, para mejorar la incautación de alijos en las fronteras comunes, mientras que el Consejo de Seguridad ha restringido el comercio a Afganistán de precursores utilizados en la producción de narcóticos141. Otros países de la zona abogan por medidas más drásticas. China, India y Rusia han hecho un llamamiento para crear un cordón de seguridad en torno a Afganistán.

Resulta claro que cualquier respuesta al problema de la droga debe ir pareja a avances en el desarrollo institucional. El estado afgano carece del aparato jurídico para combatir un fenómeno complejo como es el del narcotráfico en un clima de amplia corrupción. El sistema judicial está muy lejos de ser efectivo y sólo recientemente comenzó a construirse una cárcel específica de alta seguridad para albergar a narcotraficantes. Por su parte, una mayor incautación de alijos requiere unas fuerzas de seguridad afganas fortalecidas y sin corrupción.

El problema del narcotráfico en Afganistán requerirá ir más allá de soluciones de fuerza para incluir una dimensión económica y social. Un estudio del Banco Mundial y del Departamento Británico para el Desarrollo Internacional (DFID, por su sigla en inglés) concluye que combatir el negocio de la droga implicará unas inversiones de 2.000 millones de dólares para iniciativas de desarrollo rural que permitan hacer viables cosechas alternativas; además, será necesario reconstruir infraestructuras de regadío y carreteras que den acceso a

141 Resolución 1817 (2008).

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los mercados, facilitar créditos a los campesinos y generar iniciativas de negocios en el ámbito rural.

3.3.5. Dimensión regional

Afganistán se ubica en una vecindad compleja y difícil, rodeado como está por países en frágiles equilibrios, estados nucleares y potencias emergentes, dentro de una región rica en recursos energéticos, y donde las posiciones geoestratégicas se están redefiniendo.

Afganistán y su entorno han vivido durante siglos una relación simbiótica: si Afganistán ha exportado su inseguridad a la región, afectando la estabilidad de sus vecinos, también es cierto que ha servido en numerosas ocasiones como escenario de guerras delegadas de los actores regionales y globales. El propio nacimiento de Afganistán como estado tapón entre los imperios ruso y británico contenía un importante componente estratégico regional, que ha sobrevivido hasta nuestros días.

Los conflictos en Afganistán y su entorno han constituido durante los últimos 30 años una complicada red de problemas políticos, económicos y estratégicos, con multitud de actores e intereses que se entrecruzan. En los consecutivos conflictos en Afganistán desde 1973 ha existido invariablemente un componente regional y/o global. Como afirma la investigadora Paula Newberg, “las guerras de Afganistán han sido y son intrínsecamente regionales y, por extensión, internacionales”142. Esta dimensión es determinante en el conflicto armado actual.

Todos los vecinos de Afganistán apoyaron la intervención estadounidense en 2001. Sin embargo, el Acuerdo de Bonn olvidó 142 Paula R. Newberg, “Surviving State Failure: Internal War and Regional Conflict in Afghanistan’s Neighborhood, en Cynthia Arnson e I. William Zartman, Rethinking the Economics of War: The Intersection of Need, Creed and Greed, Woodrow Wilson Center y John Hopkins University, 2005.

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asignar roles definidos a los poderes regionales, desperdiciando una oportunidad para que asumieran mayor responsabilidad a largo plazo en la estabilización de Afganistán. Sin embargo, los países de la región, y especialmente Pakistán, consideran que más temprano que tarde la presencia internacional en Afganistán se retirará, y será el tiempo en que las dinámicas regionales vuelvan a su mecánica habitual. Por ello, no han perdido oportunidad de tomar posiciones desde este momento.

Esta zona afronta importantes retos regionales y globales que están afectando a la operación internacional en Afganistán, entre ellos figuran:

- Las debilidades estructurales del estado paquistaní tienen gran peso en las relaciones Pakistán-Afganistán, y complican la operación internacional;

- Las tensas relaciones Irán-Estados Unidos por el programa nuclear iraní suponen un elemento ajeno a la región pero que podría complicar la situación regional, y especialmente la de Afganistán.

- La rivalidad India-Pakistán persiste y amenaza con trasladar el escenario de enfrentamiento desde Cachemira a Afganistán.

- Rusia y China están rehaciendo los equilibrios estratégicos en la región a través de la Organización de Cooperación de Shangai. Ambos actores miran con cautela la posibilidad de una presencia de Estados Unidos a largo plazo en la región, basada en Afganistán.

- Varios países vecinos perciben a Afganistán como una amenaza por la inestabilidad derivada del narcotráfico.

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Afganistán y su entorno

Fuente: Daniel Markey, modificado de http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/pakistan/pk00_07a.pdf

La región, sin embargo también puede funcionar como un factor estabilizador a través de la colaboración cultural, política y económica. En diciembre de 2002 los países de la región suscribieron un acuerdo de buena vecindad y se ha reforzado la integración económica

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regional de Afganistán a través de varias conferencias económicas regionales y la adhesión en varias organizaciones regionales (Organización de Cooperación Económica, Banco Asiático de Desarrollo y la Asociación del Sur de Asia para la Cooperación Regional).

En este apartado se examinan las principales cuestiones de las relaciones de Afganistán con sus vecinos, y su potencial constructivo o desestabilizador.

Pakistán

Pakistán y Afganistán tienen un largo historial de tensas relaciones, que arranca desde la creación misma de Pakistán como nación en 1947, después de la partición de la India al final de la época colonial británica. Pakistán, cuyo nombre significa “la nación de los puros”, heredó algunas de las cuestiones sin resolver de los anteriores mandatarios. Afganistán fue el único país que se opuso a la adhesión de Pakistán a la ONU.

El Imperio Británico seccionó los territorios tribales donde habita la etnia pastún entre Afganistán y Pakistán y estableció a finales del siglo XIX la frontera de su imperio en la llamada Línea Durand. En sus planes, Afganistán se configuró como estado tapón y las zonas tribales como colchón de seguridad de una amenaza exterior. Ningún gobierno afgano, ni siquiera los talibán, han reconocido la Línea Durand como

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Fuente: The Economist

frontera internacional143. Durante largo tiempo, los sucesivos gobiernos afganos han reivindicado las zonas tribales de Pakistán. El sentimiento del nacionalismo pastún continúa vivo en nuestros días, no tanto con la aspiración de crear de un estado independiente como de su adhesión a Afganistán. En el mapa se puede apreciar punteada la zona habitada por los pastún. Las zonas tribales de Pakistán144 continúan hasta hoy bajo el régimen especial que la colonia les otorgó y al margen de los avances políticos y administrativos del estado paquistaní. Las Zonas Tribales de Administración Federal (Federally Adminitered Tribal Areas, FATA, en su sigla en inglés) son, como su nombre indica, administradas directamente por el gobierno y no disponen de asamblea provincial. Su desarrollo económico y social también está muy por detrás del resto del país: la renta per cápita es de 250 dólares, frente a la media nacional de 500 dólares; la pobreza está muy extendida (66% de la población, frente al 24% de la media nacional); y la tasa de alfabetización es del 17%, frente a una media nacional del 56%.

Como parte de su contencioso con India, Pakistán ha buscado desde su nacimiento promover gobiernos amigos en Kabul para preservar su “profundidad estratégica”, concepto con el que los generales paquistaníes aluden a la necesidad de disponer de un territorio seguro donde retirarse en caso de una confrontación militar con India145.

El ejército paquistaní ha utilizado tradicionalmente el apoyo a grupos combatientes islamistas como parte de su estrategia frente a India. Durante los años 80 y como fiel aliado de Washington, recibió cuantiosos fondos de Estados Unidos y Arabia Saudí, como ya se ha

143 Para un interesante análisis de los problemas actuales y su perspectiva histórica entre ambos países, ver Barnett Rubin y Abubakar Siddique, Resolving the Pakistan-Afghanistan Stalemate, United States Institute of Peace, special report 176, octubre de 2006.144 Las zonas tribales se componen de siete agencias: Bajaur, Momand, Khyber, Orakzai, Kurram, Waziristán del Norte y Waziristán del Sur.145 Nuria del Viso, “Por qué India y Pakistán rivalizan por Afganistán”, Safe Democracy, 30 de octubre de 2007. Disponible en: http://spanish.safe-democracy.org/2007/10/30/por-que-india-y-pakistan-rivalizan-por-afganistan/

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mencionado, para armar a los muyahidín que combatían la ocupación soviética en Afganistán, aunque una parte importante se quedó en manos del ejército paquistaní. El apoyo de los servicios secretos de Pakistán (ISI) fue crucial en la formación y triunfo de los taliban en Afganistán durante los años 90, quizá el único periodo en que Pakistán gozó de un gobierno aliado en Kabul.

Mapa por distritos de las agencias de las zonas tribales (FATA) y de la Provincia Fronteriza del Noroeste

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Fuente: Daniel Markey. Modificado de http://commons.wikimedia.org/wiki/Image:NWFP_and_FATA.jpg

En el escenario post 11-S, la Administración Bush exigió tajantemente a Pakistán su colaboración en la guerra contra el terrorismo, bajo amenaza de “reducirlo a la Edad de Piedra”, como un alto cargo del gobierno estadounidense comunicó al enviado de Pakistán. Tal desafío planteó al país asiático una dicotomía: mantenerse como aliado destacado de Estados Unidos en la región y colaborar en esta lucha, o mantener su apoyo a los talibán, de los que habían sido mentores. Resolvió su posición de una manera pragmática, a favor de su interés nacional: desplegó 80.000 soldados en las zonas tribales y realizó algunas detenciones importantes de miembros de Al Qaeda que tranquilizaron a Estados Unidos, mientras que hizo la vista gorda en relación con los talibán. El presidente Musharraf supo persuadir a

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Estados Unidos de seguir apoyando a su gobierno, presentándose como la mejor opción para mantener bajo control la amenaza islamista y custodiar con la seguridad las armas nucleares. Esto ha permitido a Pakistán conservar su estatus de aliado preferente de Washington en la zona y seguir siendo receptor de abundantes fondos de ayuda militar. Desde 2001 a 2006 el régimen militar del general Musharraf recibió 10.000 millones de dólares de ayuda estadounidense para la guerra contra el terrorismo, fondos que en un número de casos carecieron de todo control y supervisión146. La adhesión a la guerra contra el terrorismo también ha sido instrumentalizada por el gobierno paquistaní para reducir a sus opositores, principalmente el movimiento insurgente de Baluchistán.

Sin embargo, la ambigüedad del papel de Pakistán se ha ido haciendo patente durante estos años. El gobierno de Pakistán ha oscilado entre la lucha contra los yihadistas y la negociación. Firmó treguas con los combatientes –a través de líderes tribales- en 2004, 2006 y 2008. Después de cada una de las dos últimas se ha constatado una escalada de los enfrentamientos en Afganistán. Además, ello no ha evitado que el fenómeno talibán arraigara entre los paquistaníes, que ha dado lugar a la formación de los llamados neo-taliban o talibán paquistaníes.

El incremento progresivo de la insurgencia en Afganistán ha provocado repetidas protestas del gobierno afgano, que acusa a Pakistán de tener responsabilidad en estos acontecimientos. Sin embargo, Estados Unidos, aliado de ambos países, ha continuado inalterada su política preferente hacia Pakistán durante años, mientras que sus socios en la coalición mantenían una silenciosa complacencia ante esta situación. La connivencia e incluso el mantenimiento de los apoyos a los talibán desde el gobierno 146 Craig Cohen y Derek Chollet, “When 10 billion $ Is Not Enough: Rethinking U.S. Strategy Towards Pakistan”, The Washington Quarterly, primavera de 2007. Disponible en: http://www.twq.com/07spring/docs/07spring_cohen-chollet.pdf

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paquistaní o, al menos, por parte de algunos elementos dentro del ejército y los servicios secretos, ha permitido la creación de una base segura para los reorganizados grupos talibán y de Al Qaeda en las zonas tribales de Pakistán y en la ciudad de Qetta, donde aparentemente está instalada la cúpula talibán.

Pakistán ha servido y sirve como base de reclutamiento, entrenamiento y logística de los combatientes de la insurgencia afgana, que se infiltran a través de la porosa frontera común de más de 2.500 kilómetros. Tanto los talibán como Al Qaeda han reconstituido sus estructuras en Pakistán y no sólo han reproducido los esquemas yihadistas de la década pasada, sino que los han ampliado. Por ejemplo, existen informes de que los campos de entrenamiento de combatientes en las zonas tribales multiplican ahora los que existían en los años 80. Igualmente, la presencia de combatientes extranjeros (uzbekos, chechenos y árabes, entre otros), ha crecido exponencialmente y hay indicios de que el epicentro de la yihad global se está desplazando actualmente de Irak a Pakistán.

El poder talibán supera el ámbito de la lucha insurgente. Una coalición de partidos islamistas, Muttahida Majlis-e–Amal (MMA), con una fuerte presencia de la corriente ultra ortodoxa Deobandi, y en los que el general Musharraf se ha apoyado para mantener su gobierno militar durante años, logró el control del gobierno en la Provincia Fronteriza del Noroeste en las elecciones de 2002 y se configuró como tercera fuerza nacional. Ello permitió la expansión de los combatientes radicales, que han impuesto un férreo control de la población147 en las zonas fronterizas, donde aplican estrictas normas de comportamiento y eliminan a líderes tribales no afines a su causa. Como señala el analista paquistaní Ahmed Rashid, “en la actualidad, FATA está prácticamente controlada por las milicias talibán paquistaníes, que, a su vez, ofrecen protección a los talibán afganos y a Al Qaeda. En los 147 “De Facto Taliban Al Qaeda State forming on Pakistan/Afghanistan Border”, The Senlis Council, 5 de diciembre de 2007. Disponible en: http://www.senliscouncil.net/modules/media_centre/press_releases/de_facto_taliban_state

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últimos años, el ejército no ha sido capaz de proteger a los líderes tribales y personas opuestas a los talibán que, como resultado bien han sido asesinadas o han huido”148.

Las elecciones generales y de asambleas provinciales de febrero de 2008 redujeron la presencia parlamentaria de los islamistas, a nivel nacional, de 68 a sólo 6 escaños. Las elecciones para la Asamblea de la Provincia Fronteriza del Noroeste dieron la victoria al Partido Nacional Awami, de raíces nacionalistas pastunes y vocación pacifista transmitida por su fundador Baacha Khan, que gobierna en coalición con el Partido Popular de Pakistán (PPP). La victoria de los partidos civiles democráticos en febrero de 2008, se ha mostrado hasta ahora limitada ante el poder que han alcanzado los partidos islamistas y el hecho de que el poder del primer ministro Gilani se encuentra limitado por la existencia de un presidente149 –Musharraf- que es continuador de ciertas políticas.

Los talibán paquistaníes no se restringen a las zonas tribales; su actividad amenaza ya con desestabilizar todo el país. Durante 2007 los grupos islamistas radicales mantuvieron un pulso con el gobierno de Musharraf. El ejército lanzó un asedio a bases radicales ubicadas en pleno centro de Islamabad, en la Mezquita Roja, logrando desestructurar el grupo. Ello provocó una dura reacción de los radicales, que mostraron su poder meses más tarde cuando asesinaron a la candidata y principal favorita para las elecciones generales, Benazir Bhutto.

La reconstrucción de las bases de los talibán y Al Qaeda en Pakistán y la fortaleza de los talibán pakistaníes complica sobremanera el conflicto afgano: resulta prácticamente imposible derrotar a una insurgencia que dispone de un santuario y una fuente ilimitada de reclutas al otro lado de la frontera. El agravamiento de la situación afecta muy negativamente a las relaciones entre los dos países; en 148 “Militancy will not run out of steam”, entrevista a Ahmed Rashid, BBC, 4 de agosto de 2008.149 Este texto se redactó antes de la renuncia de Musharraf como presidente de Pakistán en agosto de 2008.

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abril de 2008 la tensión alcanzó un punto máximo, con el intento de asesinado del presidente afgano, de cuya organización Afganistán responsabilizó al ISI.

El experto Barnett Rubin sostiene que Afganistán y Pakistán funcionan crecientemente como un sólo sistema: el conflicto en una de las partes supone inestabilidad en la otra. Varios acontecimientos en 2008 afirman la certeza de esta aseveración, a medida que el conflicto afgano se regionaliza y la inestabilidad se extiende a Pakistán. Mientras las áreas tribales se mantengan inestables, la misión de construir un nuevo Afganistán estable y democrático no puede tener éxito.

La gravedad de la situación en las zonas tribales y la inestabilidad en este país nuclear está provocando una reacción de Estados Unidos para frenar el ascenso radical: mientras que en los últimos meses de 2007 la opción parecía inclinarse por destinar ayudas por 750 millones de dólares para el desarrollo de las zonas tribales, en la primavera de 2008 se acumulan los indicios que apuntan a ataques militares a gran escala en las zonas tribales –hasta ahora se han realizado acciones puntuales. Esta opción es rechazada de forma unánime tanto por el gobierno en Pakistán como por la sociedad civil. De llevarse a cabo, contribuiría con seguridad a agudizar el sentimiento anti-estadounidense en el país, que ya figura entre los más elevados del mundo.

Irán

Pese al desencuentro con Estados Unidos desde la revolución jomeinista, Irán apoyó la intervención internacional en Afganistán en 2001 y desempeñó un destacado papel de catalizador de los Acuerdos de Bonn. Sus intereses confluyeron con los de Estados Unidos respecto al derrocamiento del régimen talibán, por el que Teherán tenía poca simpatía. En la fase post 11-S, Irán colaboró en la guerra

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contra el terrorismo con la expulsión de su territorio de Gulbudin Hekmatyar, ex comandante muyahidín asociado posteriormente con los talibán, y la detención de destacados miembros de Al Qaeda, que puso a disposición de Estados Unidos, ofrecimiento ignorado por la administración Bush.

Irán comparte estrechos lazos históricos, culturales y lingüísticos con el oeste de Afganistán, y religiosos con la minoría hazara (mayoritariamente chií). Durante la guerra civil en los 90, Irán apoyó militarmente tanto a los hazara como a otros grupos, que luego integraron la Alianza del Norte.

Desde 2001 Irán ha contribuido positivamente a la reconstrucción de Afganistán, a la que ha aportado en torno a 1.000 millones de dólares de ayuda150, ha incrementado su comercio con Afganistán y se han fortalecidos las relaciones diplomáticas entre los dos países.

El aumento del narcotráfico en Afganistán ha tenido un grave impacto en Irán, tanto en el aumento de adictos como en la cantidad de recursos dedicados a prevenir la entrada de alijos. A Irán le interesa un Afganistán estable, fuerte, próspero y moderado, capaz de frenar las aspiraciones de Islamabad, Riad o Washington151. Teme que pueda resurgir un régimen suní radical –especialmente, de signo wahabista- en el país vecino y le preocupa que otros estados se puedan aprovechar de la inestabilidad de Afganistán para amenazar a Irán. Igualmente, la firma del acuerdo bilateral de “asociación estratégica” entre Washington y Kabul en mayo de 2005, que abre una puerta a la presencia militar estadounidense en Afganistán a largo plazo, inquieta a Teherán, que ve la posibilidad de que se instalen bases estadounidenses permanentes muy cerca de su frontera este.

150 Heidi Kjaernet y Stina Torjesen, Afghanistan and regional instability: A risk assessment, NUPI (Instituto Noruego de Asuntos Internacionales), 27 de marzo de 2008. Disponible en: http://english.nupi.no/content/download/3781/57146/version/2/file/Report-Kj%C3%A6rnet-Torjesen.pdf151 Marvin G. Weinbaum, Afghanistan and Its Neighbors, United States Institute of Peace, special report 162, junio de 2006.

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También le preocupa la disposición de Kabul de reconocer a Israel si se crea un estado palestino.

A medida que la relación Irán-Estados Unidos se agrava por el programa nuclear iraní, Teherán ha dado muestras de que podría utilizar su influencia en Afganistán (e Irak) para complicar la misión de Washington en el país. Irán ya llevó a cabo en 2007 un agresivo plan de expulsión de más de un millón de afganos ilegales en el país, y unos 100.000 legales, que causó serios problemas al gobierno de Karzai. Además, se han incautado en Afganistán cargamentos de armas iraníes, lo que ha servido a Washington para acusar al gobierno de Ahmadinejad152, sin que hasta ahora se haya podido confirmar la implicación del gobierno iraní. Por su parte, el gobierno de Karzai sigue manifestando su confianza en Teherán.

India

India ha mantenido históricamente estrechos lazos culturales y comerciales con Afganistán. Desde 2001 ha desempeñado también un papel positivo en la reconstrucción de Afganistán, a la que ha dedicado unos 750 millones de dólares de ayuda. India, el país donde se educó el presidente Karzai, tiene hoy una gran presencia cultural en Afganistán: el cine de Bollywood conquista los corazones de los jóvenes afganos mientras que ofende a los islamistas más estrictos.

A India, como a Irán, le beneficia un Afganistán estable y próspero, con el que poder aumentar las relaciones comerciales, y le preocupa la radicalización de Afganistán, especialmente si llega de la mano de Pakistán. Para Nueva Delhi su presencia e influencia en Afganistán desempeña una pieza importante en su enfrentamiento con Islamabad. Históricamente, ha ido transfiriendo su apoyo a quien tuviera el poder en Kabul. Existe una relación especialmente cordial con el gobierno de Karzai: ambos comparten su enemistad hacia

152Robert Gates, “Statement to the House of Armed Services Committee”, 11 de diciembre de 2007.

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Islamabad. La proliferación de consulados indios bien dotados de personal en varios puntos de Afganistán tiene, según Pakistán, objetivos más allá de las puras relaciones diplomáticas, y vinculados al espionaje. Pakistán acusa a India de agitar la insurgencia en la región paquistaní de Baluchistán153.

Países de Asia Central

Las ex repúblicas de Asia Central mostraron su apoyo a la guerra contra el terrorismo desde 2001. La amenaza de movimientos islamistas radicales autóctonos –principalmente en Uzbekistán- hace que sus objetivos confluyan, al menos temporalmente, con la lucha antiterrorista internacional. Temen un Afganistán inestable donde florezcan corrientes radicales, que fácilmente podrían extenderse por la región. Al prestar su territorio para la instalación de bases logísticas internacionales en la intervención de Afganistán -en Uzbekistán (hasta 2005) Kirguizistán y Tayikistán--, las repúblicas asiáticas han aprovechado la coyuntura internacional para obtener cuantiosos ingresos, que multiplicaron unilateralmente. Al margen de la operación internacional, sus relaciones con Afganistán se basan principalmente en intereses económicos.

De las repúblicas, Tayikistán tiene los lazos culturales más estrechos con Afganistán, mientras que Turkmenistán fue la única de las repúblicas ex soviéticas que mantuvo relaciones cordiales con los talibán. Su actual lazo con Afganistán pasa por el proyecto de construcción de un oleoducto que, atravesando Afganistán llegará a Pakistán e India, aunque tal proyecto, símbolo de prosperidad para ambos países, se mantendrá como quimera mientras prevalezca la inestabilidad en Afganistán.

153 En junio de 2008 el conflicto tomó un nuevo giro con un atentado contra la Embajada de India en Kabul, de que se sospecha la intervención de los servicios secretos de Pakistán y cada vez son más sólidas las sospechas de que el ISI se encuentra detrás del atentado. El ataque anuncia que una nueva partida de la rivalidad India-Pakistán, y abre una dimensión más en el regionalizado conflicto afgano.

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En 2006 se creó un grupo de seguimiento posconflicto en Afganistán dentro de la Organización del Tratado de Seguridad Colectiva (OTSC), integrada por las repúblicas ex soviéticas, Rusia y China.

Rusia

A pesar de que las relaciones Rusia-Afganistán se han ido normalizando, nunca se han recuperado totalmente después de la invasión soviética. Muchos afganos siguen mirando a Rusia con rencor y cautela.

Durante la etapa talibán, la protección que el régimen ofrecía a rebeldes chechenos –Afganistán fue el único país en reconocer la independencia de Chechenia- le granjeó la enemistad de Rusia. Junto con Irán, Rusia fue uno de los principales apoyos a los grupos de la Alianza del Norte antes de 2001 y promovió, junto a Estados Unidos, las resoluciones de la ONU contra los talibán.

El derrocamiento de los talibán y la lucha contra los terroristas favorecía los intereses de Rusia en Afganistán, aunque ha desempeñado un papel mínimo en la reconstrucción del país. Su mayor aportación se plasmó en la condonación de la deuda externa de 10.000 millones de dólares que Afganistán había contraído con la URSS, principalmente por la venta de armamento pesado y por los servicios de los expertos militares soviéticos durante la época de ocupación soviética154.

Aunque en 2008 Rusia accedió a que la OTAN utilizara su territorio para el transporte de avituallamiento no militar para la operación en Afganistán -ante los crecientes ataques a las líneas de suministro a través de Pakistán-, Rusia mira con recelo los ímpetus democratizadores de Washington en la región, especialmente en las repúblicas centroasiáticas, que considera como su zona natural de

154 Marvin Weinbaum, 2006.

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influencia. Rusia estima que la actual misión internacional es una excusa para expandir la influencia estadounidense en la región y mantener una presencia a largo plazo.

China

China mantiene una pequeña porción de frontera de alta montaña con Afganistán, prácticamente intransitable y escasamente poblada. Su relación con Afganistán se redujo drásticamente durante el régimen taliban, que dio refugio a la insurgencia de los combatientes Uighurs, grupo chino islamista y pro independentista. Aunque la aportación china a la reconstrucción afgana ha sido muy modesta, de unos 150 millones de dólares hasta 2005, a China le interesa un Afganistán estable, que no exporte o sea santuario de la insurgencia. Actualmente, los lazos comerciales nutren las relaciones China – Afganistán.

3.3.6. Dimensión global

La intervención en Afganistán recibió la aprobación prácticamente unánime de la comunidad internacional. El entusiasmo inicial, sin embargo, se está resintiendo con el alargamiento de la misión; existe un considerable desgaste entre las opiniones públicas de algunos países participantes en la operación, lo que condiciona la actuación de sus gobiernos. Las opiniones públicas dudan cada vez más de lo acertado de la operación y de sus métodos, ante las patentes dificultades y los limitados logros.

Esta situación deja al descubierto las diferentes percepciones a ambos lados del Atlántico sobre cómo deben conducirse las operaciones de estabilización y el diferente grado de tolerancia ante el uso de la fuerza. Los europeos, como los canadienses, comparten un arraigado sentimiento antibélico –que no pacifista— que les predispone en

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contra de operaciones de fuerza en la escena internacional, oposición que crece cuanto más se dilate en el tiempo la operación. El conjunto de la sociedad estadounidense, por su parte, tiene más tolerancia al uso de la fuerza155.

Estas tendencias quedaron patentes en el sondeo realizado por German Marshall Fund sobre las percepciones transatlánticas de la operación156. Mientras que a ambas orillas del océano la aprobación del envío de tropas para misiones de reconstrucción es idéntica (64%), las diferencias resaltan en cuanto al envío de tropas para misión de combate: sólo un 30% de los europeos lo apoya, frente a un 68% de los estadounidenses.

Aprobación en Europa y EE UU del envío de tropas a Afganistán

155 Sin embargo, incluso aunque en Estados Unidos se apoya la misión militar, hay signos de que el apoyo unánime a la guerra contra el terrorismo empieza a deshacerse: el 91% de los estadounidenses piensa que el mundo se ha convertido en un lugar más peligroso desde el inicio de la guerra contra el terrorismo, mientras que el 84% no cree que Estados Unidos esté ganando esta guerra, según la revista Foreign Policy en español.156 Transatlantic Trends 2007, German Marshall Fund, 6 de septiembre de 2007.

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Fuente: German Marshall Fund, Transatlantic Trends 2007

La insurgencia afgana es consciente del peso de la opinión pública en las democracias occidentales, e inflingen mayores daños precisamente a los eslabones más débiles de la cadena. Saben que los ciudadanos europeos y canadienses no están preparados para asumir gran número de bajas y es sobre estos contingentes sobre los que han recaído buena parte de los ataques en los últimos dos años.

Los sucesivos sondeos en diferentes países europeos revelan una erosión paulatina de aquellos que apoyan la presencia de tropas en Afganistán, con una oposición tajante a tareas de combate, mientras se incrementan los que apoyan una retirada inmediata de las tropas. En los tres países con fuertes responsabilidades en el sur de Afganistán, sus poblaciones presentan bajos niveles de aprobación: en Canadá, con unas 80 bajas (abril de 2008), más del 58% se opone a la extensión de la misión hasta 2011; a pesar de que Países Bajos (16 bajas) extendió su misión dos años en otoño de 2007, más de la mitad de la población se opone a la operación; en el Reino Unido, que ha sufrido 176 bajas (hasta mayo de 2008) y principal aliado de Washington, el 63% de la población optaba por la retirada de tropas; en Francia, un 55% rechaza la decisión del presidente de aumentar

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sus tropas. Pero esta situación no es exclusiva de los que realizan tareas de combate: en Alemania, uno de las sociedades más críticas con la operación, en torno al 80% rechazan una mayor implicación; y en España, un 51% de la población se opone a la misión, frente a un 46% que la apoya (Barómetro del Real Instituto Elcano, junio de 2007)157.

Con una opinión mayoritaria en contra, los gobiernos occidentales se ven cada vez más presionados para persuadir a sus opiniones públicas sobre la importancia de estar en Afganistán. Sin duda, un objetivo plausible, pero será difícil explicar y defender una misión sin mantener un debate abierto y honesto con sus respectivas sociedades y no se acierta a corregir los errores acumulados desde el inicio de la operación. Con ello, la continuidad de la misión se encuentra en entredicho.

157 Para el acceso a los diferentes sondeos, ver “'The Afghanistan Question” , Angus Reid Global Monitor, 1 May 2008. Disponible en: http://www.angus-reid.com/analysis/view/30584/the_afghanistan_question/

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4. El impacto de la operación en los países aliados e instituciones internacionales

Tal como se ha adelantado en el punto anterior –“Dimensión global”- el conflicto de Afganistán tiene un impacto, en mayor o menor grado, sobre los países que participan en la operación militar internacional, tanto en su dimensión nacional, como en las relaciones entre sí. La escasa tolerancia de las democracias modernas a las bajas en combate y, en general, a los esfuerzos bélicos, unido a la incertidumbre y desazón que produce un oponente que utiliza tácticas asimétricas y guerra de guerrillas está erosionando el apoyo a la operación en las opiniones públicas en Europa y América del Norte y, consecuentemente, el compromiso de algunos gobiernos. Ello está generando tensiones a dos niveles:

a) en las relaciones entre los países, como se aprecia en el impacto que ha tenido en la institución supranacional con mayor implicación, la OTAN, y que en algunos casos se ha traducido en fuertes tensiones entre sus miembros; b) dentro de los países, en las relaciones entre el gobierno y sus sociedades; entre los partidos parlamentarios; y en el interior de algunos partidos, como en el caso alemán.

Así, un asunto de política internacional, como es una operación multi estatal, muestra cómo se puede convertir también en un asunto de política interna, difuminándose la frontera entre problemas nacionales y globales.

Lejos de afrontar las tensiones generadas por la operación como problemas que hay que eliminar cuanto antes sin conocer o comprender, enfrentar tales tensiones puede constituir una oportunidad para comprender la naturaleza de las cuestiones que actualmente provocan desacuerdo en una parte relevante del sistema internacional, como es el grupo de países que participan en la

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operación en Afganistán. El análisis de estas tensiones permitirá identificar vías hacia adelante, pero no desde la miopía, sino desde el entendimiento.

Se han elegido tres casos de estudio por su relevancia desde distintos criterios: una institución que ha recibido una responsabilidad muy destacada en la misión, la OTAN, y está sufriendo también el impacto de la negativa evolución de los acontecimientos; y dos países: Canadá y Alemania, que encontrándose en posiciones distintas en cuanto a su política hacia Afganistán y su presencia en el país, ambos ilustran casos de sociedades que están cuestionando la presencia militar en Afganistán. Así, estos dos casos pueden presagiar los efectos en otros países que tienen contingentes militares en Afganistán si continúa agravándose la situación.

Canadá representa a un primer grupo de países que aceptaron integrarse en la misión de Afganistán en su capacidad de reconstrucción, y que poco a poco fueron aumentando su implicación hasta involucrarse en tareas de combate, con las consiguientes repercusiones. En un segundo grupo de países, de los que es exponente Alemania, se encuentran aquellos que se unieron a la operación de reconstrucción y que, pese a las presiones, han rechazado hasta ahora implicarse en combate.

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CASOS NACIONALES

4.1. Canadá

4.1.1. Introducción

“Canadá está en guerra y los canadienses son combatientes”. Con esta contundente afirmación se inicia el informe del Comité Independiente sobre el Futuro Papel de Canadá en Afganistán, encargado por el gobierno canadiense a un panel de expertos, encabezado por el ex diputado liberal John Manley158.

El presente apartado se propone examinar cómo un país que puso las bases de los primeros borradores de la Declaración Universal de Derechos Humanos –redactados por John Humphrey-, y que tiene una larga tradición en la teoría y la práctica de la paz ha llegado a la situación actual.

Canadá ha liderado buena parte del pensamiento sobre las misiones de mantenimiento de la paz en el marco multilateral de la ONU desde el año 1956, cuando el político y diplomático canadiense Lester Pearson –más tarde primer ministro de Canadá- propuso la formación de una misión de paz de las Naciones Unidas en el Sinaí a raíz de la crisis del Canal de Suez, lo que le valió el Premio Nobel de la Paz en 1957. Redes sociales canadienses han impulsado acciones internacionales de gran calado a favor de la paz, como la Convención sobre la Prohibición de las Minas Antipersonal -también conocida como la Convención de Ottawa-, aprobada en 1997. Canadá ha promovido ideas fundamentales en el ámbito de la paz, como la doctrina sobre la Responsabilidad de Proteger, elaborada por

158 Final Report, Independent Panel on Canada’s Future Role in Afghanistan, enero de 2008.

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Comisión Independiente sobre Intervención y la Soberanía de los Estados, en 2003, y que fue aprobada por la ONU en 2005.

Pese a que el trabajo a favor de la paz ha ocupado un espacio importante de la acción exterior canadiense desde finales de los años cincuenta, actualmente está en guerra contra una entidad no estatal como es la insurgencia en Afganistán sin haber recibido ningún ataque directo en su suelo o contra su integridad nacional. El número de bajas militares -81159- no se conocía desde la Guerra de Corea en 1953.

¿Cómo ha llegado Canadá a este punto?

Roland Paris, director de Centre for International Policy Studies de la Universidad de Ottawa160, explica que en el país confluyen dos tendencias de larga tradición, con direcciones opuestas: una tradición militar que arranca de la participación de Canadá en la I y II Guerra Mundial y en la Guerra de Corea. Es la tradición que ensalza el sacrificio, el heroísmo, el honor y la lucha por unos valores, pagando por ello el precio necesario. La respaldan los veteranos de la II Guerra Mundial (Royal Canadian Legion), y su entorno –anglófilos, blancos, conservadores y rurales--, junto a la comunidad de fuerzas militares basadas en Québec. En paralelo, existe una corriente favorable a las operaciones de paz y el multilateralismo, defendida por la población urbana, cosmopolita, progresista y liberal, que ha permitido a un país pequeño en términos de población como Canadá –unos 30 millones de habitantes en 1998—desempeñar un papel destacado en las acciones de paz multilaterales. Tal presencia ha llegado a convertirse en un rasgo de identidad del país, que le diferencia de su vecino del sur, Estados Unidos. Esta tradición, aunque desarrollada más recientemente -desde 1956-, hunde sus raíces en el siglo XIX, cuando en la provincia francófona de Québec despuntaba ya su vocación no

159 A fecha 7 de abril de 2008, fecha de cierre de recogida de información de este informe.160 Entrevista personal, Ottawa, agosto de 2007.

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militarista y antibelicista, posición que se mostró en las dos guerras mundiales, en las que se opuso a que el país se implicara.

Integrado tradicionalmente por las comunidades mayoritarias anglófona y francófona, el objetivo principal de cualquier gobierno ha sido mantener al país unido. La filosofía de las operaciones de paz ofrecía un espacio de consenso entre las dos comunidades sobre el papel de Canadá en el mundo. Esta tradición permitía, pues, un elemento de cohesión social, alimentando su concepto de nación, y al dirigir a las Fuerzas Armadas hacia operaciones de paz ofrecía un uso pacífico de las mismas161. Más o menos acertadamente, el 70% de los canadienses consideran que una característica definitoria de su país es su activo papel en las misiones militares de mantenimiento de la paz162.

Las dos tendencias han convivido durante décadas. La misión que inicialmente desplegó Canadá en Afganistán constituía una mezcla de las dos tradiciones; buena parte de los problemas que la operación causa hoy en el país están ligados al deslizamiento de la operación hacia el componente de guerra163. La misión de Afganistán sin duda influirá en la posición de Canadá hacia futuras misiones de estabilización.

161 El mantenimiento de la paz es símbolo definitorio de la identidad nacional, hasta el punto que ha quedado simbolizado en un monumento al mantenimiento de la paz, con el nombre de Reconciliation Monument, en el centro de Ottawa –frente a la Embajada de Estados Unidos- y mirando al Parlamento. Los tres soldados que forman el monumento simbolizan el concepto canadiense de peacekeeping: uno está hablando por radio, otro sujeta unos prismáticos y el tercero sujeta un arma. La tradición pro guerra también cuenta con un monumento, War Memorial, cercano al anterior. 162 Sin embargo, esta percepción, que fue una realidad en los años 90 no se corresponde ya con los hechos. En 1991 Canadá aportaba más del 10% de todas las tropas de la ONU en misiones de paz; hoy día su contribución es menos del 0,1%. Algunos analistas han resumido este hecho como “el mito” de Canadá como un país clave de las misiones de paz de la ONU. Para más información, ver Michael Valpy, “The myth of Canada as peacekeeper”, The Globe and Mail, 28 de febrero de 2007.163 El impacto de la guerra ha calado hondo en el país, incluso en la vida cultural: durante el verano y otoño de 2007 el Museo de la Guerra en Ottawa mostró una exposición –Afghanistan, A Glimpse of War- que repasaba las historias personales de los canadienses destinados en Afganistán, exhibiendo incluso el vehículo en el que murió por un explosivo un diplomático canadiense.

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Antes de indagar en las razones y los efectos de la presencia canadiense en Afganistán, conviene revisar cuál ha sido su implicación entre 2001 y 2008.

4.1.2. Evolución de la misión

La decisión inicial de enviar un componente militar canadiense a Afganistán correspondió al gobierno liberal de Paul Martin. Sin embargo, las decisiones de mayor calado, como la mayor implicación de Canadá en tareas de combate, ha correspondido al gabinete conservador de Stephen Harper, que ganó las elecciones en enero de 2006 y mantiene un gobierno minoritario. Sus decisiones han convertido a Canadá en un puntal de la operación en el sur de Afganistán, y hacen de Canadá, hoy por hoy, un socio imprescindible de Estados Unidos en la guerra contra el terrorismo en el sur de Afganistán. Como se ha argumentado, ésta es ya “la guerra de Harper”164.

Componente militar

El contingente de Canadá en Afganistán estaba formado en abril de 2008 por unos 2.500 soldados que en su mayoría operan en Kandahar, centro del mando sur de la OTAN en Afganistán y una de las provincias donde la insurgencia está más activa. De ellos, unos 1.300 de los efectivos están dedicados a tareas de combate y 150 realizan entrenamiento del ejército afgano.

Días después de que el Consejo de la Alianza Atlántica invocara el Artículo 5, Canadá anunció su decisión de contribuir tropas a la coalición OLD. Canadá fue el primer país, después de Estados Unidos en enviar buques de guerra, aviones de carga y dos portaviones de patrulla y vigilancia marítima para tareas de reconocimiento al escenario de operaciones. También, un comando de lucha 164 Janice Gross Stein y Eugene Lang, Martin´s legacy, “Harper’s war”, Policy Options, febrero de 2008.

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antiterrorista (Joint Task Force Two, JTF2) actuó secretamente a finales de 2001165. En su momento más álgido, en enero de 2002, Canadá tenía desplazados seis buques de guerra y unos 1.500 soldados.

En 2002 Canadá envió el primer contingente a Kandahar -entre 750 y 1.250 soldados, dependiendo de las fuentes166-, integrados en OLD. Varias unidades militares canadienses sirvieron en Kabul bajo ISAF hasta 2005. Canadá fue uno de los países que apoyaron con firmeza que la OTAN asumiera el control de ISAF. Una vez que la Alianza se hizo cargo, Canadá envió entre 1.700 y 2.000 soldados como parte de ISAF, además de proveer el mando para una brigada multinacional encargada de establecer la seguridad en Kabul y garantizar la seguridad del perímetro donde se desarrolló la Loya Jirga Constitucional. De acuerdo con el informe dirigido por el ex vice ministro de Exteriores, diplomático y académico canadiense Gordon Smith, el envío de este nuevo contingente se inscribió en el contexto de la crisis entre Canadá y Estados Unidos por la invasión de Irak, a la que Ottawa se oponía y a la que no envió tropas. El contingente enviado a Kabul permitió eludir, o al menos reducir, las críticas de Washington. En este marco, Canadá se esforzó por mantener un perfil alto dentro de la operación de ISAF, donde sirvieron oficiales canadienses ocupando altos mandos.

En febrero de 2005 el gobierno liberal decidió asumir la gestión de un PRT en Kandahar, anteriormente gestionado por Estados Unidos. Kandahar tiene un significado especial en Afganistán: tradicionalmente ha sido la ciudad de la realeza afgana, centro del movimiento de resistencia contra Rusia y el Imperio Británico, y corazón espiritual del movimiento talibán, y de donde partió su ofensiva en la guerra civil a principios de los 90. Consciente de que los riesgos se incrementaban con esta decisión, el gobierno liberal, inició 165 Canada in Afghanistan: Is It Working?, Informe del panel de expertos liderado por Gordon Smith, Canadian Defense and Foreign Affairs Institute, marzo de 2007.166 Entre otros informes, Final Report, 2008, op.cit., Canada in Afghanistan, 2007, op.cit, Canada’s Mission in Afghanistan, 2007, op.cit., y página web gubernamental sobre la misión, disponible en: http://www.canada-afghanistan.gc.ca/cip-ic/afghanistan/menu-en.asp

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una serie de discursos por todo el país preparando a la opinión pública ante un posible aumento de bajas. Efectivamente, las muertes de soldados empezaron a incrementarse a partir de ese año.

En febrero de 2006 Canadá asumió el mando de la Brigada Multinacional del Comando Regional Sur, que supone la llegada de un grupo de combate canadiense, y en agosto de 2006 se produjo el traspaso. Desde ese momento, el ejército canadiense hizo frente a una insurgencia revitalizada, que aprovechó la coyuntura para escalar sus acciones.

Los duros combates hicieron patente las graves limitaciones de equipamiento de las tropas canadienses, carentes durante meses de transporte terrestre blindado adecuado para hacer frente a las nuevas tácticas de la insurgencia; hasta la fecha de cierre de este informe, Canadá seguía siendo el único de los socios de la operación en combate que carecía de helicópteros. Tal situación ha conducido a que las bajas canadienses se hayan multiplicado desde 2006, tal como muestra el siguiente cuadro.

Bajas canadienses en Afganistán (feb. 2002-mar.2008)

Fuente: Afghan Conflict Monitor

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Canadá acumula una tasa de bajas tres veces mayor por número de soldados que el contingente británico en Helmand, y cuatro veces más que las tropas estadounidenses en el este167, e incluso supera la tasa de bajas de soldados de Estados Unidos en Irak168. En 2007 también se incrementó el número de heridos graves que precisaron su repatriación169.

La presencia militar canadiense en Kandahar supone altos costes, no sólo en vidas humanas sino financieros. El componente militar tiene un presupuesto de unos 1.000 millones de dólares canadienses al año, y se calcula que la operación en Kandahar cuesta 30 millones de dólares canadienses al mes sólo en salarios170. Esto contrasta con los recursos destinados a la reconstrucción y a desarrollo, como se explica más adelante.

Componente de reconstrucción

Hasta 2001, Canadá proporcionaba ayuda a Afganistán por valor de unos 10 millones de dólares canadienses al año. El inicio de la operación en Afganistán cambiaría este bajo perfil hasta convertir al país asiático en el mayor receptor de ayuda en la historia de la cooperación canadiense.

La acción exterior de Canadá se guía por la política de las 3D –diplomacia, defensa y desarrollo/cooperación-, bajo el enfoque integral del gobierno -o whole of government approach-. Con ello, se 167 “Canadians dying at three times the rate as allies”, The Globe and Mail, 25 de agosto de 2007. Disponible en: http://www.afghanconflictmonitor.org/2007/08/canadians-dying.html168 “Canadians at more risk than British, U.S. troops”, National Post, 3 de enero de 2008. Disponible en: http://www.canada.com/components/print.aspx?id=909836f4-2a2e-4c7f-bf47-237080b555f2169 “Rate of wounded on rise”, The Globe and Mail, 13 de noviembre de 2007.170 Citado en Canadian Troops in Afghanistan: Taking a Hard Look at a Hard Mission, Informe provisional de la Comisión Permanente del Senado sobre Seguridad y Defensa Nacional, febrero de 2007.

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persigue presentar una acción coordinada y coherente de todos los departamentos que participan en la política exterior. El enfoque de las 3D tiene su influencia en la operación en Afganistán, ya que bajo este enfoque se pretende que defensa, diplomacia y cooperación reciban una atención equiparable.

En los primeros años, la ayuda al desarrollo en Afganistán fue mínima, comparada con el esfuerzo militar. A medida que la sociedad canadiense ha cuestionado crecientemente la misión militar, el gobierno ha concedido más atención a la reconstrucción y el desarrollo, un aspecto mucho más deseable para la sociedad canadiense y que cuadra mejor con el concepto de su presencia en el mundo. Ello ha conducido a un notable aumento de los fondos de ayuda. Entre enero 2002 y julio 2003, la agencia oficial de cooperación –CIDA- destinó a Afganistán 26 millones de dólares canadienses. Actualmente, los compromisos canadienses para el desarrollo y la reconstrucción hasta 2011 ascienden a 1.200 millones de dólares canadienses171, lo que le sitúa entre los cinco primeros donantes del país asiático.

La filosofía canadiense en materia de desarrollo se dirige a apoyar al gobierno afgano para que se ayude a sí mismo. Los tres ámbitos prioritarios de CIDA en Afganistán son:

- Medios de vida sostenibles y desarrollo comunitario, a través de un programa de microcréditos, programa de desmovilización, desarme y reintegración de excombatientes y acciones de desminado y educación sobre minas.

- Desarrollo democrático y gobernanza efectiva: formación al personal de policía, justicia y prisiones, además del ejército, y derechos humanos.

171 Canada’s Mission in Afghanistan: Measuring Progress, Gobierno de Canadá, febrero de 2007.

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- Mejora del papel de la mujer y de las niñas en la sociedad, principalmente a través del acceso a la educación, la atención sanitaria y el desarrollo económico172.

Más de la mitad de los fondos de CIDA en Afganistán se canalizaban a través de las agencias multilaterales y otro 35% a través de programas nacionales administrados por el gobierno de Kabul. Esto deja una pequeña porción para proyectos locales173. Esta limitación y el deterioro de la situación de seguridad llevó a un aumento de las críticas en Canadá porque la mayoría de los fondos se dispersaban por todo el país, en lugar de concentrarse en su zona de responsabilidad, lo que –se asume- hubiera favorecido a su misión militar. Como resultado, recientemente se ha reorientado el programa y, como otros países en el sur, han reforzado sus actividades en la provincia a su cargo. En este sentido, se ha puesto en marcha el programa Rebuilding Kandahar, con un presupuesto anual de 20 millones de dólares canadienses, y está haciendo más visibles los proyectos financiados con fondos canadienses.

Como parte del componente de reconstrucción del PRT de Kandahar, trabajan 35 civiles de diferentes departamentos gubernamentales (Ministerio de Asuntos Exteriores, CIDA, Correctional Service y policía). Se suma además un componente diplomático.

Componente político/diplomático

172 infoCanadá, Embajada de Canadá en España, boletín nº 1, enero de 2008.173 Final Report, 2008, op.cit.

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En este apartado se examinan dos aspectos, el dedicado a las relaciones político-diplomáticas de Canadá con el gobierno afgano; y otro sobre el papel político de Canadá respecto a la misión en los foros internacionales y, en concreto, en relación a sus socios de la OTAN.

Canadá restableció relaciones diplomáticas con Afganistán en 2002 -después de que suspenderlas en 1979 tras la invasión soviética- y en 2003 inauguró su embajada en Kabul, a través de la cual se apoyan los esfuerzos de las otras dos D –defensa y desarrollo- de la política exterior canadiense.

Canadá ha dedicado ciertos esfuerzos diplomáticos a la promoción de la cooperación regional; su enfoque pasa por fortalecer las relaciones con Pakistán como vía de mejorar la situación en Afganistán.

Respecto a las relaciones con sus socios en la OTAN, Canadá ha desempeñado un papel activo en varias de las cuestiones políticas importantes para la misión. Sin duda, el tema que ha marcado las relaciones de Canadá con los socios de la Alianza Atlántica a partir de 2006 ha sido la insistencia creciente de un mayor reparto de la carga en la operación. Las críticas canadienses a los socios europeos no implicados en misiones de combate han ido en alza174. En las reuniones de la OTAN, Canadá ha intentando sin éxito que otros países le relevaran en Kandahar o, al menos, asumieran parte de la carga. En 2009 estaba prevista la finalización de la misión militar. Canadá se enfrentaba al dilema de proseguir o retirarse de una provincia crucial como es Kandahar sin haber encontrado un reemplazo, lo que podría suponer el descalabro para toda la operación. La cuestión del reparto de cargas se convirtió en una cuestión fundamental en la extensión de la misión militar hasta 2011, aprobada en marzo de 2008. A sugerencia del informe dirigido por Manley y refrendado por el Parlamento, el gobierno lo presentó a sus 174 Algunas de estas críticas se reflejan en el informe Canadian Troops in Afghanistan: Taking a Hard Look at a Hard Mission, , Informe provisional de la Comisión Permanente del Senado sobre Seguridad y Defensa Nacional, febrero de 2007.

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socios de la OTAN como condición para ampliar la misión. Aunque el anuncio del refuerzo del contingente francés renovó en Canadá la esperanza de haber encontrado un socio para Kandahar, estas expectativas se vieron frustradas cuando el presidente Sarkozy anunció que enviaría el refuerzo de su contingente a combatir junto a las tropas estadounidenses en el este de Afganistán. Este movimiento, sin embargo, ha permitido liberar soldados estadounidenses para reubicarlos en Kandahar.

La posible negociación con elementos de la insurgencia es otra cuestión en la que Canadá participa en los foros internacionales, como parte del Policy Action Group. Auque el gobierno de Canadá ha mantenido durante años un enfoque similar al de la Administración Bush de “no hablar con terroristas”, el gobierno Harper ha expresado recientemente opiniones más abiertas y a favor de atraer a la institucionalidad a ciertos elementos de la insurgencia dispuestos a renunciar a la violencia. La estrategia canadiense engloba dos vías: discusiones tácticas a nivel local en Kandahar, y conversaciones estratégicas con el gobierno de Kabul y los aliados175. Sin embargo, Ottawa no tiene un curso de acción decidido, a diferencia de los socios holandeses o los británicos, que ya han comenzado contactos con la insurgencia.

4.1.3. Política interna

Canadá representa uno de los casos en que la misión de Afganistán ha recibido más atención –a favor y en contra- y ha influido con mayor profundidad en la política interna del país. La importancia de esta cuestión, si bien puede que no alcance el peso como para hacer caer al gobierno conservador en minoría, sí que erosiona el capital político el gabinete Harper. 175 “Canada reaches out to Taliban”, The Globe and Mail, 1 de mayo de 2008.

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Como se ha adelantado, la misión militar canadiense ha vivido consecutivas extensiones. Inicialmente planificada hasta febrero de 2007, en 2006 fue ampliada hasta 2009 en un controvertido e inesperado debate. El presidente Harper apoyó la extensión con dos argumentos: el hecho de que 2009 era un año clave, ya que termina el mandato del presidente Karzai; y que los otros dos socios en el sur –Reino Unido y Países Bajos tenían un compromiso hasta 2009.

Fue la primera vez que se sometería a votación en el Parlamento la cuestión de Afganistán, política que ha introducido el gobierno conservador, y se fundamentó en parte en la situación de la misión y en parte en el momento político interno de Canadá. El debate se limitó a seis horas, un tiempo reducido para un asunto amplio y candente. El gobierno de Harper apeló a la responsabilidad política del Partido Liberal, que tomó la decisión inicial de mandar tropas a Afganistán. Por un lado, el gobierno necesitaba negociar en el Parlamento; por otro, el Partido Liberal, después del fracaso en las elecciones, estaba en momentos bajos. Su líder, Paul Martin, había abandonado la formación y los candidatos tenían diferentes visiones sobre Afganistán. Se trató de una maniobra política para buscar respaldo, ya que el gobierno no tenía obligación de someterlo al Parlamento; además, el voto no era vinculante. Finalmente, el voto sorpresa logró dividir a los liberales: más de una cuarta parte votó con el gobierno, que logró salvar la votación con una propuesta para extender la misión hasta febrero de 2009. Además de numerosos diputados liberales, también se opuso el New Democratic Party (NDP) y el Bloc Quebecois.

El gobierno volvió a utilizar esta estrategia cuando se aproximaba fecha de finalización de la misión. A finales de 2007, sin embargo, el clima político había cambiado sensiblemente: la solución militar se veía ya en la comunidad internacional como insuficiente para arreglar los problemas de Afganistán, y se buscaba potenciar más las D de

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desarrollo y diplomacia. El agravamiento de la situación en Afganistán y la ausencia de voluntarios para reemplazar a Canadá hacía muy difícil políticamente una retirada; por otra parte, Canadá había incrementado sus bajas, lo que, junto a otros temas, había erosionado el apoyo público. El gobierno Harper se enfrentaba al dilema de que necesitaba cumplir sus responsabilidades internacionales, pero carecía de la mayoría necesaria para ejecutar una medida así, y con una oposición en contra. En la oposición existían también varias opciones –desde la retirada inmediata de las tropas defendida por el NDP, hasta mantenerse sólo hasta 2009 defendido por los liberales.

En esta situación el ejecutivo formó un comité independiente de expertos para que le orientase sobre las opciones. Presidido por el ex ministro de exteriores liberal John Manley, el comité tenía el cometido de analizar cuatro opciones y realizar recomendaciones al respecto:

- Opción 1. Continuar con el entrenamiento de las fuerzas de seguridad afganas e iniciar el repliegue de tropas en febrero de 2009. No menciona las otras dos D. El comité estima que se separa “falsamente” el papel de entrenamiento del de combate.

- Opción 2. Enfocarse en desarrollo y gobernanza, y que otro país asumiera la responsabilidad militar de Kandahar.

- Opción 3. Trasladar el contingente canadiense y el resto de operaciones a otra región más segura.

- Opción 4. Retirar las tropas en febrero de 2009, dejando un contingente mínimo para dar seguridad a diplomáticos y trabajadores humanitarios.

El informe, hecho público a finales de enero de 2008, recoge como principal recomendación la continuidad del componente militar en su misión de combate, condicionada a que otros países aportaran 1.000 soldados adicionales para Kandahar, aviones de reconocimiento y helicópteros de transporte de tropas. Asimismo, aboga por el traspaso

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de las responsabilidades a las fuerzas de seguridad afganas lo antes posible; la disponibilidad de éstas marcará la fecha de salida de las tropas canadienses. Otras recomendaciones fueron:

- Impulsar una nueva estrategia más integrada para Afganistán “que haga honor a los sacrificios de los canadienses, sirva sus intereses, la expresión a sus valores y se corresponda de forma realista con la capacidad de Canadá”.

- Abogar por un mayor liderazgo de la ONU y por el nombramiento de un enviado especial con funciones fortalecidas.

- Concentrar el esfuerzo en la reconstrucción a fin de beneficiar directamente a los afganos, e impulsar proyectos “con firma”.

- Reforzar el seguimiento de la efectividad de cada componente de la operación y avanzar en una estrategia en la que los tres elementos se refuercen entre sí.

- Revisar la comunicación del gobierno con los canadienses, proporcionando más información y análisis de la dimensión diplomática y la de desarrollo.

En marzo de 2008, el gobierno conservador –después de recibir las recomendaciones del panel de expertos - convocó un nuevo debate y voto parlamentario para una segunda extensión del componente militar, esta vez hasta 2011. De nuevo, superó el voto con apoyo de los liberales en base a un acuerdo de última hora entre los dos partidos mayoritarios, ratificando así las recomendaciones propuestas por el comité independiente. Durante la cumbre de la OTAN de Bucarest (abril de 2008) en conversación con los medios, el presidente del gobierno dejó la puerta abierta a nuevas extensiones176.176 “Canadian PM Leaves Door Open to Extend Afghan Mission”, The Globe and Mail, 4 de abril de 2008. Disponible en: http://www.theglobeandmail.com/servlet/Page/document/v5/content/subscribe?user_URL=http://www.theglobeandmail.com%2Fservlet%2Fstory%2FLAC.20080404.POINTERAFGHAN04%2FTPStory%2FTPInternational%2FAsia%2F&ord=43431047&brand=theglobeandmail&force_login=true

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Posiciones de los partidos parlamentarios

El Partido Conservador mantiene un respaldo total a la operación, la continuidad del componente militar y de la acción de combate. La posición del actual gobierno de Stephen Harper se inscribe en la órbita de las posiciones del gobierno Bush en Estados Unidos respecto a Afganistán: en esencia, se requiere la acción militar “hasta que el trabajo esté hecho”. Esta postura se basa en la premisa de que a través de una misión militar contrainsurgente las fuerzas de la OTAN serán capaces de crear las condiciones para traer la estabilidad y la seguridad, que redundará en una mejorara de la calidad de vida de los afganos.

El gobierno ha repetido que se trata de objetivos nobles que continúan la tradición de tener un papel activo en la construcción de la paz y estabilidad en entornos frágiles177. Justifica la presencia canadiense en base a que la misión se encuentra al amparo de la ONU y que fue solicitada por el gobierno afgano “democráticamente elegido”.

Los argumentos que esgrime el gobierno canadiense –en línea con el resto de gobiernos occidentales- para avalar la presencia de Canadá en Afganistán en base a tres tipos de objetivos178:

1. Objetivos humanitarios hacia la población afgana. Responsabilidad moral de Canadá de ayudar por ser uno de los países más ricos del mundo.

2. Objetivos de seguridad y estratégicos: debido a la amenaza del extremismo religioso –en parte ubicado en Afganistán.

3. Objetivos de responsabilidad internacional: Por solidaridad con los aliados a los que hay que apoyar, haciendo honor a los

177 Frequently Asked Questions, Canadá Support to the International Mission in Afghanistan, Gobierno de Canadá, julio de 2007. www.canada-afghanistan.gc,ca/mission-en.asp [acceso: 17 de julio de 2007].178 Canadian Troops in Afghanistan, op.cit. El gobierno de Canadá mantiene una página web sobre la misión, disponible en: http://www.canada-afghanistan.gc.ca/cip-ic/afghanistan/menu-en.asp

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compromisos internacionales de Canadá y su pertenencia a la OTAN179.

El gobierno conservador criticó al anterior ejecutivo por no unirse a la invasión de Irak. No es extraño, pues, que se sumara con entusiasmo al esfuerzo en Afganistán, cuyos argumentos (seguridad internacional y lucha contra el terrorismo internacional de Al Qaeda) eran más fácilmente asumibles por los canadienses. En un primer momento (primer semestre de 2006) fundamentó, pues, las razones de la operación en la seguridad, tanto internacional como para Canadá. Desde mediados de 2007, en la argumentación cobra más relieve la dimensión diplomática, de desarrollo y de entrenamiento de las fuerzas de seguridad afganas. A partir de estas fechas, la operación se describe ya como una misión de estabilización y de reconstrucción. Según Roland Paris, este giro tuvo lugar porque el gobierno conservador se dio cuenta que el mensaje de guerra no estaba logrando sus objetivos de adhesión a la causa.

Ante las crecientes presiones para la retirada de las tropas canadienses, el actual gobierno ha utilizado la confusión entre el no apoyo a la misión con el no apoyo a las tropas para minar los argumentos contrarios. Además, ha insistido que no “cortará y correrá” porque eso convertiría en inútiles las muertes de los soldados canadienses.

Como señalan diversos analistas canadienses180, en el alineamiento de Ottawa con Washington no es ajeno el hecho de la enorme importancia que para Canadá tienen las relaciones con su vecino del sur. Como señala el ex vice ministro de Exteriores, diplomático y académico Gordon Smith, “Estados Unidos nos quería en Afganistán, y allí fuimos, aunque creo que ni el gobierno liberal ni el conservador entendían bien en lo que nos implicábamos”. Canadá tiene una 179 Estos mismos argumentos se repiten en el informe de la Comisión Permanente de Defensa Nacional del Parlamento, Canadian Forces in Afghanistan, junio de 2007.180 Gordon Smith, Roland Paris, Marc-André Boivin, entrevistas personales, agosto de 2007.

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estrecha dependencia económica de Estados Unidos y en este contexto debe interpretarse su participación en la operación en Afganistán. Buena parte del PIB canadiense se sustenta en el comercio con Estados Unidos, punto de destino del 85% de sus exportaciones. En este contexto, la mera amenaza de Estados Unidos de cerrar sus fronteras como resultado del terrorismo internacional o, en concreto, su frontera con Canadá por alegaciones de amenazas terroristas representaría una auténtica catástrofe para la economía canadiense. La salud de las relaciones políticas y económicas Canadá-Estados Unidos es fundamental para el vecino más al norte.

Varios analistas interpretan la decisión del gobierno de Harper de aumentar la implicación de Canadá en Afganistán y asumir el control de Kandahar como un modo de compensar a Estados Unidos por la negativa del anterior gobierno canadiense a participar en la invasión de Irak y como una forma de garantizar su compromiso y responsabilidad, frente a las acusaciones de Estados Unidos de que muchos países se estaban beneficiando en Afganistán del esfuerzo de otros.

Por su parte, el informe Manley ilustra otra cuestión, la del prestigio, para justificar la presencia canadiense en Afganistán, y que se relaciona con el deseo de Canadá de desempeñar un papel relevante en el mundo y la capacidad de actuar al unísono con la comunidad internacional181.

El Partido Liberal ha mantenido una postura poco nítida respecto a la operación, ya que su posición ha sido cambiante a lo largo de estos años. Si bien fue el gobierno liberal quien inició la operación en 2001, una vez en la oposición, el partido vivió la división de sus filas, como ocurrió en la votación de 2006. Los distintos candidatos dentro del partido mantenían posiciones muy diferentes respecto a la operación.

181 El informe señala que “por primera vez en muchos años tenemos el nivel de compromiso con un problema internacional que nos da peso real y credibilidad. Por una vez, las 3 D apuntan al unísono al mismo problema y oficiales de los tres ministerios empiezan a trabajar juntos”, p. 4. (Traducción propia).

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En contraste, a lo largo de 2007 los nuevos líderes del partido, Stéphane Dion y Michael Ignatieff, mostraron su oposición tajante a la extensión de la misión más allá de febrero de 2009 y utilizaron la cuestión de Afganistán como un elemento para presionar al gobierno conservador, incluso sugiriendo que podían utilizar este asunto para provocar la caída del gobierno.

Anteriormente, durante la carrera por el liderazgo del partido, Dion sorprendió afirmando la necesidad de una retirada de las tropas “con honor” antes de 2009, alegando que la misión en ese momento no estaba en el camino correcto182, que identificaba con más acción diplomática y de desarrollo. Después jugó con la idea de alinearse con el Bloc Quebécois para hacer caer al gobierno. Durante su visita a Afganistán en enero de 2008, Dion e Ignatieff mantuvieron su oposición a la extensión183 y aseguraron que buscarían un papel para Canadá que no implicara tareas de combate184, pero a medida que se aproximaba la sesión parlamentaria para votar la extensión de la misión, los líderes liberales alcanzaron un acuerdo con el gobierno para apoyar la propuesta si se cumplían ciertas condiciones, en línea con el informe Manley, permitiendo así salvar la iniciativa gubernamental.New Democratic Party (NDP), la tercera fuerza política en el país y que lidera Jack Layton, ha mantenido y mantiene una posición clara sobre Afganistán: entiende que se trata de una misión equivocada de contrainsurgencia que se combate por la vía militar; sostiene que el presente enfoque –y ya hay pruebas al respecto- no funciona ni para alcanzar la paz ni para aliviar la pobreza de la población.

Argumentando el respeto a las tropas canadienses, el NDP reclama la retirada inmediata del contingente y propone orientar la misión hacia la estabilización, la seguridad y la mejora de las condiciones de vida

182 Times Colonist (Victoria), 22 de noviembre de 2006.183 “Canadian Opposition Opposes Extending Afghan Combat Mission”, Toronto Star, 9 de enero de 2008.184 “Canadian opo leader looks for non-combat roles for his country in Afghanistan”, AP, 12 de enero de 2008.

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de los afganos. Además, favorece un cambio inmediato de dirección y un proceso político liderado por la ONU185. Critican la ausencia de una estrategia definida, sin fecha de finalización.

El NDP cuestiona el enorme desequilibrio entre el presupuesto dedicado al componente militar y los dedicados a reconstrucción y desarrollo (10 dólares a 1). Critica que, si bien Liberales y Conservadores han admitido que la solución no es militar, todavía insisten en la misma receta, con una extensión de dos años, lo cual muestra una posición poco responsable. También sostienen que hacen falta criterios claros para valorar la eficacia de la misión. Ha criticado el aumento de victimas civiles en 2007 y, en general, la falta de respuestas por parte del gobierno.

Curiosamente, los argumentos que el NDP sostuvo en 2006 de limitar el papel de combate y dar más relevancia a los componentes diplomático y de reconstrucción, así como reorientar el papel de Canadá al margen del combate, han sido recogidos en buena parte por el informe del Comité encabezado por John Manley. Sin embargo, el NDP disiente de las recomendaciones a las que llega el citado informe, ya que para el partido de Jack Layton, el envío de 1.000 soldados más a Kandahar no recompondrá el camino erróneo que ha tomado la misión, y el envío de aviones de reconocimiento y helicópteros sólo servirá para profundizar la guerra. Este partido es favorable a las opciones de negociación con insurgentes que empiezan a plantearse. El NDP ha votado en contra de la misión de combate o su extensión en todas las ocasiones.

Bloc Quebécois, liderado por Gilles Duceppe, es la fuerza predominante en el estado de Québec. Tiene un peso relativamente importante a nivel nacional por representar a la población francófona, de fuerte sentimiento anti-militarista. 185 Varias declaraciones en la página web del partido http://www.ndp.ca/. Ver, por ejemplo, Conservatives and Liberals Extend Afghanistan Mission: NDP stands up for Peace, 14 de marzo de 2008. Accesible en: http://www.ndp.ca/page/6275 [Acceso: 11 de mayo de 2008].

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El Bloc estructura su postura en torno a un reequilibrio urgente de la misión a favor de la diplomacia, la ayuda humanitaria y los aspectos de reconstrucción y desarrollo186. Reconoce la legitimidad de la misión y apoya la presencia canadiense en Afganistán, haciendo hincapié en el respeto del Derecho Internacional Humanitario. Su discurso se basa en que los sucesivos gobiernos no han informado apropiadamente sobre la misión y reclama un debate de todas las fuerzas políticas sobre la cuestión. En 2005 apoyó la reubicación de las tropas canadienses en Kandahar si iba aparejado de una estrategia de pacificación y reconstrucción.

En relación a las extensiones, su voto no ha sido consistente. A partir de que Canadá asume la responsabilidad de Kandahar en 2006, el Bloc comenzó “a detectar numerosas contradicciones en el discurso” del gobierno y empezó a pedir explicaciones que nunca llegaron. En base a esta falta de información, el Bloc votó en contra en mayo de 2006 a la extensión de la misión. A pesar de que su líder declaró que el Bloc “no sería cómplice de una participación de Canadá ni de Québec a una escalada militar”187, en marzo de 2008, el Bloc votó a favor de la extensión de la misión de combate hasta 2011.

La opinión pública

Durante los primeros años, la participación canadiense en OLD apenas tenía visibilidad; lo que llegaba a la opinión pública canadiense era la actuación de sus soldados como parte de ISAF en Kabul, una misión que se asemejaba a las tradicionales operaciones de paz. Sin

186 Para más información sobre las posiciones del Bloc Quebecoise, se puede consultar su web en: http://www.blocquebecois.org/fr/Dossiers/mission_afghanistan/default.asp . 187 L’Afghanistan ne doit pas devenir un autre Irak, 25 de enero de 2007. Disponible en: http://www.blocquebecois.org/fr/Dossiers/mission_afghanistan/03_reequilibrer.asp

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embargo, los duros enfrentamientos contra la insurgencia en el verano de 2006 multiplicaron las bajas canadienses y despertaron a la sociedad canadiense a una realidad hasta entonces lejana. Los testimonios de los soldados en el teatro de operaciones daban cuenta de las cruentas batallas que se prolongaban durante días, con asedios continuados de una fuerza fantasmal. Estas noticias sacudieron a la clase política y a la opinión pública canadiense, que empezó a cuestionar el sentido de la misión, y ha destapado y agudizado la tensión entre las tradiciones pro guerra y pro paz. Existen numerosos sondeos sobre la evolución de la opinión pública en Canadá y el aumento de la oposición a la operación en Afganistán188. En un sondeo significativo, realizado en enero de 2008 por The Strategic Counsel189 para el diario The Globe and Mail y CTV News, se observa un declive progresivo del apoyo a la misión a partir de 2005, para estabilizarse en torno al 40% en 2007 y 2008. El sondeo refleja gran inquietud sobre la participación de las fuerzas canadienses en misiones de combate. El 43% cree que deben dedicarse a distribuir ayuda y asistencia al desarrollo, mientras que un 24% le asigna labores de entrenamiento de las fuerzas de seguridad afganas y 22% que garanticen la seguridad de los afganos. Solo 4% cree que deben dedicarse a combatir a la insurgencia. El mismo porcentaje, 4%, cree que el terrorismo sea la prioridad entre los asuntos a los que se enfrenta Canadá, un 10% menos que en julio de 2007.

Antes del verano de 2006, una ligera mayoría de la población canadiense apoyaba la presencia de tropas en Afganistán. En julio de 2006, este balance había cambiado: el 56% mostraba su oposición190. A principios de 2008, el 58% de los canadienses se oponían a la extensión de la misión militar más allá de 2009, frente al 36% que

188 Algunos estudios están disponibles en: http://www.afghanconflictmonitor.org/opinion.html189 Disponible en: http://www.thestrategiccounsel.com/our_news/polls/2008-01-14%20GMCTV%20Jan%2010-131.pdf190 Colin Kenny, “Why are we in Afghanistan?”, The Hamilton Spectator, 21 de agosto de 2006.

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eran partidarios de su continuidad191. De forma consistente, después de la votación en el Parlamento, un 58% opinó que era un error la extensión de la misión hasta 2011192. Además, para la mayoría de los canadienses actualmente, los costes de la operación superan al peso de sus objetivos. A la fecha de cierre de este informe, la opinión en contra del envío de tropas a Afganistán aventajaba en casi 18 puntos a la opinión favorable, tal como muestra el siguiente cuadro.

Evolución del apoyo en Canadá a la operación en Afganistán(mar. 2006-ene. 2008)

Fuente: The Strategic Counsel para The Globe and Mail y CTV News

4.1.4. Los debates en torno al papel en Afganistán

191 Sondeo realizado por Angus Reid, publicado el 11 de febrero de 2008. Disponible en: http://www.angus-reid.com/polls/view/canadians_reject_extending_afghan_mission1/192 Sondeo realizado por Angus Reid, publicado el 27 de marzo de 2008. Disponible en http://www.angus-reid.com/polls/view/canadians_oppose_extension_to_afghan_mission/

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Enfoque de la misión (combate vs. reconstrucción)

El punto de fricción principal entre las tesis del gobierno frente a otros partidos y grupos sociales descansa en las razones para alejarse de la misión de estabilización original y asumir tareas de combate. Así, el gobierno ha argumentado la necesidad de estar en Afganistán en interés de la seguridad colectiva -internacional y nacional.

Algunos estiman que el coste del componente militar de Canadá es excesivo (6.100 millones de dólares canadienses de 2000-01 a 2006-07) o que podría gastarse de mejor forma en reconstrucción y desarrollo. Además, critican el hecho de que Canadá ha pasado a formar parte de la guerra contra el terrorismo, arriesgando su reputación y poniendo en peligro la seguridad del país.

Los críticos estiman que la misión en Afganistán ha provocado un aumento gastos de defensa (de aproximadamente 1.000 millones de dólares canadienses al año193). Paradójicamente, las tropas canadienses han estado combatiendo durante años sin el equipamiento necesario para las labores de contrainsurgencia, que hubieran permitido enfrentar con más eficacia las cambiantes tácticas de los elementos opuestos al gobierno. Todavía hoy, Canadá sigue esperando la llegada de helicópteros para el transporte de sus tropas con mayor seguridad.

Efectividad de la ayuda

Tanto políticos como grupos de la sociedad civil critican el excesivo peso concedido al componente militar, que empequeñece los esfuerzos diplomáticos y los de desarrollo. Tanto el informe del comité Manley como los de diversos grupos de la sociedad civil argumentan a favor de un aumento significativo de los gastos de desarrollo.

193 Ver http://www.cbc.ca/news/background/cdnmilitary/

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Lauryn Oates194, vicepresidenta de la ONG Canadian Women for Women in Afghanistan, señala que mientras que las 3D deberían ir de la mano, la experiencia no ha ido por ese camino, en referencia a la descompensación entre el hiperdesarrollo militar frente al reducido espacio del desarrollo y la diplomacia. Pese a que Afganistán se ha convertido en el primer receptor de ayuda canadiense, hasta 2007 no existió una estrategia definida, punto confirmado a Oates por oficiales de CIDA. Como afirma Oates, “se tardó mucho en ponerse de acuerdo” en una estrategia que sólo llegó por presión del público. “Habría sido preferible menos dinero y más planificación”.

Este punto también fue subrayado por un informe del think tank Senlis Council195 en el que recalcaba la incoherencia de la estrategia de desarrollo canadiense. Afirmaba la ineficacia de la ayuda prestada en la zona de Kandahar y criticaba duramente la ausencia de resultados. Señalaba, además, el desequilibrio entre el esfuerzo militar y el de reconstrucción ponía en peligro el éxito militar canadiense.

El enfoque de las 3D que, aunque en una primera aproximación puede parecer la vía para evitar la descoordinación de la actuación, ha recibido críticas por parte de la red de ONG Coalición de Canadá para Poner Fin a la Pobreza Global (CCIC, por su sigla en inglés). La red argumenta que este enfoque ha tenido efectos adversos sobre la ayuda al desarrollo y la consolidación de la paz porque ha dado mucha prioridad al componente militar en detrimento de las actividades de desarrollo y diplomáticas, e incluso ha servido para militarizar la ayuda humanitaria, de desarrollo y la de consolidación de la paz. CCIC asegura que en los dos últimos años se ha puesto la seguridad en primer lugar sobre el supuesto de que el desarrollo mejoraría, pero “la seguridad no puede venir a costa de los esfuerzos de desarrollo y diplomáticos” porque el esfuerzo militar, de hecho, mina las condiciones para que se produzca una cooperación efectiva 194 Entrevista personal, Vancouver, agosto de 2007.195 Canada in Afghanistan: Charting a New Course to Complete the Mission, Policy Paper, Ottawa, mayo de 2007. Disponible en http://www.senliscouncil.net/documents/charting_new_mission

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y, por tanto, las perspectivas de paz196. CCIC argumenta que, en lugar del enfoque integral de las 3D, el gobierno canadiense debe implementar un enfoque coordinado pero diferenciado entre los tres ámbitos.

Otro tema controvertido en la sociedad canadiense, y relacionado con el anterior, ha sido la efectividad de la ayuda a Afganistán en general y Kandahar en particular. El debate se intensificó después de que una misión del Senado visitará Kandahar a finales de 2006 y escribiera en su informe que nadie fue capaz de mostrarles los proyectos de CIDA, aludiendo a su inexistencia o a su total falta de visibilidad, y reclamó que se dedicaran más fondos a Kandahar, canalizados a través del ejército.

El informe Manley fue un varapalo para la ayuda oficial canadiense. Puso de manifiesto la fragmentación y descoordinación existente en el PRT de Kandahar, así como las características de todo el programa canadiense de cooperación en Afganistán. El documento subrayó la necesidad de alinear las acciones con las prioridades nacionales y del gobierno canadiense. Señaló que los programas civiles no han alcanzado la escala o profundidad de compromiso necesaria para tener un impacto significativo, y pidió la urgente puesta en marcha de proyectos con valor para los afganos y las instituciones gubernamentales. Asimismo, puso de manifiesto la necesidad de mayor coordinación en Ottawa entre departamentos civiles y aumentar el componente civil en el PRT de Kandahar.

Para dar respuesta a las críticas, CIDA ha reorganizado su página web197, incidiendo en la efectividad de sus proyectos.

Comunicación deficiente

196 Canada’s whole-of-government approach in Afghanistan: Implications on Development and Peacebuilding, Canada’s Coalition to End Global Poverty (CCIC), noviembre de 2007.197 http://www.acdi-cida.gc.ca/CIDAWEB/acdicida.nsf/En/JUD-129153625-S6T

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Hay una casi total unanimidad en Canadá sobre la incapacidad del gobierno Harper de explicar apropiadamente la misión a la sociedad y de promover un debate público sobre la participación canadiense en Afganistán. ONG, medios de comunicación, comisiones del Senado o del Parlamento, e incluso el panel independiente nombrado por el gobierno, liderado por Manley, coinciden en este punto198. La sociedad canadiense coincide en esta crítica. Un 61% de los canadienses –frente al 32%- opinaba que el gobierno no había explicado la misión en Afganistán de forma efectiva199. La deficiente comunicación del gobierno y la falta de debate es el eje de la crítica del Bloc Quebecois, una carencia también señalada en los debates parlamentarios por el NDP.

A pesar de que Afganistán es la prioridad de la política exterior canadiense200, los críticos estiman que el gobierno no ha sido capaz de articular argumentos claros y objetivos para el público sobre los esfuerzos en Afganistán, punto apoyado también por Senlis Council. Las comunicaciones del Gobierno subrayan e insisten en que se trata de una misión legal y legítima, respaldada por la ONU y a invitación del gobierno afgano, pero no aciertan a explicar por qué Canadá aumentó progresivamente sus responsabilidades en el país, por qué asumió la responsabilidad de garantizar la seguridad de Kandahar, incluyendo tareas de combate en una de las provincias más “calientes”; tampoco se ha explicado durante mucho tiempo cuál era la estrategia de desarrollo y cómo se articulan las 3D; estas son algunas de las cuestiones que muchos canadienses echan en falta que se traten en un debate sobre la operación201.

Los debates parlamentarios se han limitado a ejercer el voto para la extensión de la misión; no han logrado suplir el sentimiento de gran 198 Este informe subraya las limitaciones del gobierno a la hora de explicar con franqueza al público las razones de la misión o sus riesgos y dificultades y pone de manifiesto que prácticamente todas las comunicaciones hechas públicas proceden del Departamento de Defensa, prácticamente ignorándose los aspecto de diplomacia y desarrollo.199 Sondeos de Angus Reid del 11 de febrero y 27 de marzo de 2008.200“Harper drops in on Afghanistan”, The Globe and Mail, 22 de mayo de 2007.201 Colin Kenny, “Why are we in Afghanistan?”, The Hamilton Spectator, 21 de agosto de 2006.

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parte de la sociedad canadiense que una cuestión de la máxima importancia en la política exterior del país –y que implica varios aspectos: defensa, diplomacia y desarrollo—se desarrolle sin que el gobierno haya promovido un debate público. En su lugar, la sociedad canadiense se ha encontrado con hechos consumados. El debate, en la medida en que se ha producido en los medios y en las organizaciones sociales, ha ocurrido fuera del cauce oficial.

Transferencia de detenidos

La transferencia de detenidos por parte de los militares canadienses de prisioneros a las autoridades afganas, un tema trasversal a las 3D, alcanzó gran calado en Canadá a lo largo de 2007. En los primeros años, los prisioneros capturados por las tropas canadienses se entregaban a las autoridades militares de Estados Unidos, único actor con instalaciones adecuadas dentro del país. Los escándalos de Abu Ghraib en Irak y de Bagram en Afganistán causaron estupor en Canadá y provocó un cambió en su política sobre detenidos: a partir de ese momento se entregaron al gobierno afgano. Sin embargo, en la primavera de 2007 aparecieron las primeras pruebas de que algunos detenidos entregados a los servicios de inteligencia afganos y al National Directorate of Security (NDS), habían terminado con malos tratos o torturados por el NDS. Existen numerosos informes documentados del abuso de prisioneros bajo la custodia de las autoridades afganas. Esta evidencia desencadenó una tormenta política en Canadá.

A medida que se iban conociendo casos --Amnistía internacional documentó el riesgo que sufrían los detenidos202--, en un primer momento el gobierno canadiense negó que existieran casos de tortura203, para, dos semanas después, admitir en un extenso informe 202 Detainees Transferred to Torture: ISAF Complicity?, Amnistía Internacional, noviembre de 2007. Disponible en: http://www.amnesty.org/en/library/info/ASA11/011/2007203 “Canada denies new claims that detainees transferred to Afghans were tortured”, Jurist, 29 de octubre de 2007. Disponible en: http://jurist.law.pitt.edu/paperchase/2007/10/canada-denies-new-claims-that-detainees.php

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del Ministerio de Asuntos Exteriores que existían indicios de que las prácticas de malos tratos, e incluso tortura, eran comunes entre los detenidos entregados a las autoridades afganas. Amnistía Internacional y la British Columbia Civil Liberties Association interpusieron una demanda formal contra el gobierno, alegando que la entrega de prisioneros con peligro de sufrir tortura o abusos contravenía la legalidad internacional y la propia Constitución canadiense.

Parlamentarios del Partido Liberal y el NDP pidieron formalmente que se congelaran las entregas de prisioneros, quedando a la luz que incluso antes de las primeras noticias en la prensa en la primavera de 2007, el gobierno tenía evidencia de los abusos a prisiones e incluso de su desaparición, lo que generó un intenso proceso de preguntas de la oposición al gobierno204. En enero, con la demanda pendiente de resolución, el gobierno informó a las organizaciones de derechos humanos y civiles205 que había ordenado congelar la entrega de detenidos con efecto el 5 de noviembre de 2007, pero había mantenido esta decisión en secreto. Por orden judicial, el gobierno pudo reanudar las entregas en febrero, alegando que la mejora en el sistema penitenciario afgano ofrecía garantías para continuar la entrega de detenidos. Los tribunales dictaron que los prisioneros afganos no podían acogerse a la Constitución canadiense por los casos de tortura, sino lo que correspondiera por la Constitución afgana y la legalidad internacional (DIH). A principios de mayo de 2008, minutos antes de la apertura de una nueva sesión en los tribunales, representantes del gobierno revelaron que habían alcanzado un nuevo acuerdo con el gobierno afgano para permitir el acceso sin restricciones a los detenidos entregados por Canadá, que además se mantendrían en un número restringido de prisiones para facilitar el

204 “Canadian MPs call for ending detainee transfers to Afghan authorities”, The Jurist, 17 de noviembre de 2008. Disponible en: http://jurist.law.pitt.edu/paperchase/2007/11/canadian-mps-call-for-end-to-detainee.php 205 “Government ceases Afghan detainee transfers”, British Columbia Civil Liberties Association, 23 de enero de 2008. Disponible en: http://www.bccla.org/pressreleases/08afghanJan23.pdf

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seguimiento de oficiales canadienses. Con este anuncio se dio por zanjado el tema de los detenidos.

Este caso puso de relevancia varias cuestiones. La primera, abrió el debate sobre un tema importante, el de los derechos y libertades, de especial relevancia al público canadiense y si esos principios se mantienen escrupulosamente cuando se aplican a otros pueblos. Además se puso sobre la mesa en qué medida Canadá tiene o no la responsabilidad de velar por la integridad de los prisioneros entregados, argumento negado ante los tribunales por los abogados del Estado206, que causó cierto estupor entre los liberales y progresistas. En tercer lugar, puso en evidencia la poca transparencia de la política comunicativa del gobierno en cuestiones relacionadas con la operación en Afganistán. Este caso contribuyó a erosionar la legitimidad y prestigio de la misión. Igualmente, mostró una nueva dimensión de cómo la operación de estabilización en un lejano país incidía en la política interna canadiense, y a su vez en una prueba a la presencia canadiense en Afganistán.

206 Ver al respecto “Not Our Job To Show Jails Free Of Torture, Ottawa Will Argue”, Toronto Star, 6 de marzo de 2008. Disponible en: http://www.thestar.com/article/309903

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4.2. Alemania

4.2.1. Introducción

El fin de la II Guerra Mundial dejó a Alemania devastada, su territorio dividido y su ejército bajo control exterior para evitar una repetición de los hechos. Alemania quedó como un miembro paria de la comunidad internacional, al margen de las estructuras militares. Sí participó desde el inicio en la fundación de las organizaciones económicas, tales como la Organización Europea de Cooperación Económica (OECE), embrión de la UE. Sólo una década después, la República Federal, bajo la guía del canciller Konrad Adenauer, protagonizó un acercamiento a Occidente y fue admitida como miembro de la Unión Europea Occidental (UEO) en 1954 y de la OTAN en 1955. A pesar de este gran paso, los recelos persistían. Como indicó el primer secretario general de la Alianza Atlántica, Lord Ismay, el objetivo era “mantener a los americanos dentro, a los soviéticos fuera y a los alemanes bajo control”.

Sólo con la reunificación de Alemania en octubre de 1990, el país empieza a recuperar la confianza de sus socios y a participar en operaciones de paz en el exterior. La nueva etapa del ejército alemán, el Bundeswehr, comenzó en 1992, cuando las tropas alemanas desplegaron un hospital de campaña en Cambodia para las víctimas de los Jemeres Rojos, y un año después participaron en la misión de ayuda humanitaria en Somalia. En 1994 el máximo tribunal de Alemania avaló la constitucionalidad del despliegue en el exterior de tropas alemanas como resultado de su mayor implicación en instituciones internacionales. Desde entonces, el ejército alemán ha participado en misiones de la ONU, de la OTAN y de la UE, especialmente en los Balcanes y en África, cada vez más arriesgadas.

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El nuevo ejército alemán inició su reforma para adaptarse a las nuevas exigencias humanitarias y configurarse como una fuerza de intervención, aunque con eternas restricciones presupuestarias. Poco a poco, Alemania fue ocupando un lugar en el mundo. En 2005, tenía destacados en el extranjero el volumen más alto de tropas de toda su historia de la Guerra Fría207, 6.700 soldados, en diferentes misiones alrededor del mundo. Así, el ejército, a través de la participación en operaciones de paz, se ha convertido en una herramienta fundamental de la política exterior de Alemania.

Pragmáticos como Helmut Kohl y su sucesor Gerhard Schröder, han defendido que la implicación en misiones militares en el exterior era una condición ineludible de la integración alemana en la escena global, en la que la influencia y el prestigio iban ligados a una acción internacional coordinada con los socios occidentales.

Estas tendencias, sin embargo, han chocado con una fuerte tradición antibelicista de los ciudadanos alemanes, que arranca de su experiencia histórica desde la II Guerra Mundial. Con la partición del país en dos estados durante la Guerra Fría, se gestaron sendos movimientos antibelicistas; por un lado, en el seno de la República Democrática se cultivó el sentimiento de solidaridad mundial con raíces en la filosofía comunista; por otro, en la República Federal creció un sólido movimiento pacifista. La experiencia de la partición alimentó la conciencia de que, si estallaba un enfrentamiento Este-Oeste, uno de sus escenarios probables sería el territorio alemán, entre ambos lados del Telón de Acero. Fue entonces cuando se empezó a gestar la idea del otro telón, el “Telón de Fuego”, que enfrentaría a alemanes contra alemanes. Ello alimentó una aversión a la guerra que llega hasta nuestros días. Esta experiencia ha conducido a que parte de los alemanes estimen como ilegítima la defensa de sus intereses nacionales a través de la fuerza y consideran que su

207 Susanne Koelbl, “Germany's Bundeswehr Steps out on the Global Stage”, Der Spiegel, 17 de junio de 2005. Disponible en: http://www.spiegel.de/international/spiegel/0,1518,360869,00.html

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responsabilidad como país es evitar el sufrimiento humano generado por la guerra y el genocidio208.

A partir de 1989, con la caída del Muro de Berlín, el movimiento de paz alemán –reunificado-, comienza a reclamar el “dividendo de paz”, afirmando que lo que es necesario en ese momento histórico son arados (desarrollo), y no espadas (guerra). Ello favoreció el afianzamiento del ejército como protagonista de las operaciones de paz y su envío a misiones en el exterior. Sin embargo, la sociedad y la clase política alemana aún no ha resuelto la cuestión de cuándo intervenir y siguen abiertos los debates en torno a qué condiciones deben darse.

El 11-S y la intervención en Afganistán pondrán en cuestión todos estos planteamientos y la visión del “intervencionismo humanitario”; uno de los primeros argumento para justificar la operación fue la defensa de los intereses de seguridad nacionales y colectivos. El entonces ministro de Defensa, Peter Struck, argumentó que la seguridad de Alemania “también tenía que defenderse en el Hindu Kush”209. Estas palabras sintetizan un nuevo enfoque hacia las operaciones en el exterior. La operación de Afganistán constituyó una oportunidad de oro para demostrar el compromiso de Alemania con la seguridad internacional, y que era digno de confianza como socio de la comunidad internacional. Hasta la fecha, esa operación sigue siendo su compromiso exterior más importante.

La misión en Afganistán fue inicialmente aprobada por el gobierno socialdemócrata (SDP) de Gerhard Schröeder, aunque ha mantenido un curso estable con la llegada del gobierno conservador de la CDU/CSU liderado por Angela Merkel en coalición con SDP en 2005.

208 Entrevista con Citha Maass, investigadora del Instituto Alemán de Asuntos Internacionales y Seguridad (SWP), Berlín, 24 de marzo de 2008.209 “Too many missions, too little money”, Der Spiegel, 6 de septiembre de 2006. Disponible en: http://www.spiegel.de/international/spiegel/0,1518,435368,00.html

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Desde el inicio, el gobierno alemán ha enmarcado la operación como misión de paz210, mensaje en el que ha insistido. Igualmente, subraya que la operación se produce a petición del gobierno afgano y al amparo de la ONU. Los argumentos empleados por Alemania para explicar su presencia en Afganistán –similares a los de otros países, pero con sus peculiaridades- se basan en dos líneas de pensamiento: una alude al peligro de que Afganistán continuara siendo o revierta ahora en cuna del terrorismo internacional y sus implicaciones para la seguridad global y para la propia Alemania211. En segundo lugar, se cita con mucha menor intensidad, la necesidad de desarrollo y reconstrucción del país, y especialmente de sus instituciones.

El agravamiento de la situación de seguridad en Afganistán y su deslizamiento hacia una guerra abierta han puesto al gobierno alemán en una posición más delicada para defender sus argumentos212: cada vez resulta más difícil sostener que se trata de una misión de paz, lo que conduce a un cuestionamiento creciente de la misión por parte de la sociedad alemana. En paralelo, el gobierno concede cada vez más importancia en su discurso y en su acción al componente de reconstrucción institucional aunque sin abandonar el de seguridad.

Actualmente, el enfoque alemán difiere sensiblemente del de otros actores, como Estados Unidos. Alemania admite la necesidad de un componente militar en tanto que permite la estabilización y la reconstrucción, que es la tarea prioritaria, siendo el aspecto militar instrumental a él. De hecho, el componente militar se justifica porque ofrece el marco necesario para la reconstrucción civil. Como afirma la

210 Declaraciones del Ministro de Defensa, Franz-Josef Jung, Der Spiegel, 9 de marzo de 2007.211 En la web del Ministerio de Exteriores justifica el inicio del ataque a Afganistán por la tiranía del gobierno taliban, que albergaba el terrorismo internacional y alentaba la violación de los derechos humanos, especialmente de las mujeres. Disponible en: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/Aussenpolitik/RegionaleSchwerpunkte/AfghanistanZentralasien/070821-Mission-Statement-AFG,navCtx=115316.html 212 Para una explicación más detallada, ver el documento de Sebastian Merz, Still on the way to Afghanistan? Germany and its forces in the Hindu Kush, SIPRI, noviembre de 2007.

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página web del Ministerio de Exteriores, “el ejército solamente no puede construir la paz”. El gobierno alemán sostiene que un enfoque militar “no puede y no conquistará el terrorismo, el crimen y la corrupción”. Es necesario asegurar que existe el balance correcto entre proyectos civiles y tropas para permitir la reconstrucción. Como afirmó el ministro de Exteriores, el socialdemócrata Frank-Walter Steinmeier, en la presentación de una nueva estrategia política de cooperación de Alemania en el otoño de 2007, “para nosotros resulta claro que no puede haber seguridad sin reconstrucción y desarrollo”, dando la vuelta al argumento repetido insistentemente en círculos de la OTAN y Estados Unidos de que “no hay desarrollo sin seguridad”.

Estas posiciones han llevado a Alemania a convertirse en el principal exponente del grupo de países que no han aceptado asumir tareas de combate, junto con Francia (hasta 2008), España e Italia. Pese a su creciente contribución a ISAF, ha sufrido duras presiones de Washington y otras capitales en los últimos años para enviar sus tropas a zonas de combate. Su negativa ha situado a Alemania, de nuevo, a los ojos de sus socios, como un miembro poco fiable de la comunidad internacional. El país se enfrenta a un dilema: por una parte, Alemania, que desea desempeñar un papel de liderazgo en Europa, ve peligrar su prestigio ante los aliados si mantiene su posición, pero, por otra, perderá los públicos internos si no lo hace.

4.2.2. Evolución de la misión

Presencia militar

En noviembre de 2001 Alemania fue uno de los primeros países en unirse a OLD213 y en febrero de 2002 envió buques al cuerno de África. La Constitución alemana recoge que todas las decisiones sobre el envío de tropas alemanas en el exterior deben recibir la aprobación

213 Página web de US Central Command, http://www.centcom.mil/en/finance/45.html

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del Parlamento (Bundestag)214. En diciembre de 2001 el Parlamento aprobó el envío de tropas alemanas como parte de ISAF, con un máximo de 1.300 soldados. La extensión del contingente de la misión en Afganistán se vota anualmente.

Alemania ha apostado decididamente por fortalecer su presencia en ISAF y alejarse de la lucha contrainsurgente. Sin embargo, ha continuado su presencia en OLD con un pequeño grupo de fuerzas especiales (Kommando Spezialkräfte, KSK), como parte de las operaciones de lucha antiterrorista. Dada la naturaleza de las operaciones encubiertas de este contingente, no necesita la aprobación del Bundestag para su despliegue.

De febrero a agosto de 2003 Alemania, junto con Países Bajos, desempeñaron el mando de ISAF. Su contingente se ha ampliado sensiblemente a partir de que la OTAN asumió el mando de ISAF y su compromiso máximo se ha ampliado a 3.000 soldados, que se incrementó en 500 soldados más con el envío de los aviones de reconocimiento y su tripulación en 2007. La participación en OLD está limitada a 800 soldados. Actualmente el contingente alemán (datos de abril de 2008) cuenta con unos 3.500 efectivos, de los cuales en torno a 3.200 están asignados a ISAF, 260 a OLD y 40 más de evacuación médica en Alemania, configurándose como el tercer contingente de ISAF en volumen. El coste del contingente para 2008 se estima en 487 millones de euros215.

A partir de la reunión de la OTAN de Estambul, en junio de 2004, y la expansión de ISAF por todo el territorio afgano, Alemania se ubica en las provincias del norte de Afganistán, con base en Mazar-i-Sharif. En 2005, cuando comienza la expansión de los PRT de ISAF, Alemania se 214 La Ley de Participación Parlamentaria, de 2005, abarca todos los despliegues de tropas en el exterior, aunque no se refiere al envío de las Fuerzas de Operaciones Especiales, que en la práctica han quedado al margen de esta ley. 215 Ver la página web en español del Ministerio de Exteriores, sobre Afganistán. Disponible en:http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/es/Aussenpolitik/RegionaleSchwerpunkte/Afghanistan/ISAF.html

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hace cargo de PRT en Kunduz (noviembre de 2003) y Feyzabad (septiembre de 2004).

Dentro del proceso de regionalización de ISAF, Alemania asumió en 2006 el control del Comando Regional Norte y aprobó la opción del envío de tropas de ISAF a cualquier punto de Afganistán por tiempo limitado en situaciones en que su asistencia sea esencial para la consecución del mandato de ISAF. En 2008, aceptó asumir el contingente de la Fuerza de Reacción Rápida en el norte, hasta entonces suministrado por Noruega, y que supone el envío de unos 200 soldados.

Alemania incluye en sus PRT una concepción de mando militar-civil única, y que intenta ser reflejo de un enfoque integral de la operación. En las nueve regiones bajo su mando, sólo hay cinco PRT –junto a los dos liderados por Alemania, también Hungría, Suecia y Noruega gestionan PRT. Como parte de las actividades de los PRT, el ejército alemán desarrolla proyectos de impacto rápido con el objetivo de mostrar los beneficios de la reconstrucción y aumentar la confianza hacia los soldados. En su estrategia para Afganistán, Alemania se propone que todas las provincias tengan algún tipo de presencia extranjera. En aquellas que carecen de PRT propone crear una presencia permanente pequeña pero visible en forma de Equipos de Asesoramiento Provincial (PAT, por su sigla en inglés), y anuncia la creación de un PAT alemán en la provincia de Takhar.

Ubicación del contingente alemán de ISAF en Afganistán en 2008

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Fuente: Der Spiegel

Una de las principales preocupaciones expresadas por el gobierno alemán ha sido reducir al mínimo el riesgo de sus tropas. En esta línea, ha mejorado el equipamiento de protección y mantiene estrictas restricciones de operación (caveats). Por ejemplo, las tropas alemanas de los PRT no pueden pasar la noche fuera del campamento, lo que limita realizar patrullas en lugares distantes, y sus convoyes tienen que incluir servicios de ambulancia, lo que les hace más grandes y menos flexibles. Estas restricciones han encontrado duras críticas de los aliados, pero es posible que hayan sido un factor en el reducido número de bajas en relación a otros contingentes, sólo 26 desde 2002 a abril de 2008.

El agravamiento general de las perspectivas de la operación y la proliferación de la inseguridad en todo el país están erosionando también las condiciones de seguridad en el norte, por un lado por la actividad de señores de la guerra locales; por otro, por las incursiones de la insurgencia, que ha efectuado algunos atentados de grandes magnitudes, como el realizado en noviembre de 2007 en la provincia norteña de Baghlan contra una delegación parlamentaria a la reapertura de una fábrica de azúcar, participada por capital alemán. El atentado que costó la vida a más de 75 personas (59 niños), entre ellos a seis parlamentarios. Igualmente, los soldados alemanes

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tuvieron que acudir en 2007 a la vecina provincia de Badghis –perteneciente al mando italiano en el oeste y donde se ubica el PRT español- para frenar las incursiones de insurgentes216.

Aunque en su documento de política para Afganistán217 -que se analiza con más detalle en el siguiente punto-, Alemania reafirma que mantendrá su posición de estabilización en el norte –aunque justifica la existencia de OLD para hacer posible la misión de ISAF-, lo cierto es que el deterioro progresivo de la situación lleva a que se plantee el debate sobre la necesidad de que las tropas alemanas a emprendan un enfoque más robusto de neutralizar comandantes y realizar operaciones ofensivas. En este sentido, Alemania ha ido realizando concesiones a las exigencias de los socios de la OTAN (especialmente Estados Unidos) para que “endurezca” su actuación. En esta línea, en febrero de 2007 el gobierno alemán decidió el envío de seis aviones de combate Tornado218 para misiones de reconocimiento e inteligencia (sobre la polémica interna causada, ver punto 4.2.4.), y a finales de 2007 Alemania decidió asumir la Fuerza de Reacción Rápida, una brigada de combate para situaciones de emergencia presente en cada uno de los cinco comandos internacionales en que se divide el país. Este contingente, de unos 250 efectivos, hasta ahora había sido aportado por Noruega. Estas nuevas tareas demandan efectivos adicionales en un momento en que el gobierno alemán no desea asumir la ampliación del contingente con medidas que pudieran ser impopulares de cara a las elecciones de mayo de 2009.

Presencia política/relaciones diplomáticas

Alemania y Afganistán han mantenido una larga historia de relaciones diplomáticas, solo interrumpidas de 1989 a diciembre de 2001. En enero de 2002, fue la primera legación diplomática en presentar sus 216 “Germany Faces Taliban Pincel in Afghanistan”, Der Spiegel, 17 de diciembre de 2007.217 The German Federal Government Afghanistan policy, Oficina Federal de Asuntos Exteriores, Ministerio Federal del Interior, Ministerio Federal de Defensa y Ministerio Federal de Economía, Cooperación y Desarrollo, 5 de septiembre de 2007.218 “Germany beefs up Afghan presence with six fighter jets”, The Guardian, 8 de febrero de 2007.

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credenciales a la autoridad interina afgana. Además de la embajada en Kabul, Alemania disponía desde finales de 2003 hasta 2005 de representación diplomática en Herat y una oficina en Kunduz. La autoridad interina afgana ha mantenido un embajador en Berlín desde agosto de 2002.

Durante la guerra civil afgana, Alemania mantuvo relaciones diplomáticas, aunque no con el régimen taliban, sino con el gobierno del Estado Islámico de Afganistán (la Alianza del Norte), que representaba al país en las Naciones Unidas. Alemania apoyó los esfuerzos de paz de la ONU y a partir de 1994 contribuyó a redactar las resoluciones aprobadas por la Asamblea General sobre la situación política y humanitaria de Afganistán. La misión especial de la ONU en Afganistán (UNSMA) fue encabezada por un diplomático alemán (Dr. Holl) desde mediados de 1996 a finales de 1997. También fue parte activa en la redacción de la resolución que condenaba la destrucción del patrimonio cultural de Afganistán por los taliban.

En las estrechas relaciones entre los dos países no es ajeno el hecho de que Alemania acoge a 90.000 ciudadanos de origen afgano, la comunidad más extensa en suelo europeo.

Con presiones crecientes por parte de los socios de la Alianza y conscientes del rechazo de la sociedad alemana a involucrarse en tareas de combate, el gobierno alemán respondió en septiembre de 2007 lanzando una nueva política para Afganistán, que se concreta en una “ofensiva de desarrollo civil”, según el ministro de Exteriores. Esta estrategia es el primer intento de relevancia de explicar la política alemana en Afganistán y sus argumentos, y resulta de la reelaboración de un breve documento de 2003, sólo accesible a parlamentarios.

Los autores del documento explican su publicación con el argumento de que sólo de un análisis honesto de la situación se podrán derivar

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medidas de acción correctas. En primer lugar, el texto pone de relieve la interdependencia existente entre seguridad y desarrollo/reconstrucción, situando éste último como foco de su acción. Para el ejecutivo alemán, el buen gobierno es la clave del desarrollo sostenible. En consecuencia, su papel es apoyar al gobierno afgano en la consecución de sus objetivos. Reconoce la escasa atención que la comunidad internacional ha prestado hasta ahora al estado de derecho y los derechos humanos, y se fija metas tanto en esta área como en buen gobierno. En su análisis de las amenazas de seguridad se aleja de la visión de Washington para subrayar otras amenazas: la del crimen común que imponen señores de la guerra, así como las luchas de poder dentro de la administración y las fuerzas de seguridad afganas, principales amenazas en las regiones del norte.

Otra dimensión de interés que introduce el documento es la relación que se establece entre Afganistán y los países de su entorno, tanto como fuente de amenazas como de posibles soluciones. En esta línea, propone apoyar las iniciativas para intensificar el diálogo y la cooperación entre Afganistán y Pakistán e iniciar el diálogo con Irán y Asia Central.

La estrategia para Afganistán ha implicado un aumento del presupuesto, 125 millones de euros para 2008, frente a 100 millones en 2007. Ello supone que hasta 2010 el componente civil de la cooperación alemana habrá destinado unos 900 millones de euros a la reconstrucción en Afganistán. La nueva política reenfoca sus prioridades, acorde con esta visión: buen gobierno, estado de derecho y derechos humanos; mejora de las condiciones de vida y generación de oportunidades económicas; y diálogo regional.

Con este programa se intenta además encarar las críticas dentro de Alemania por la asistencia prestada a través del ejército, reafirmando que ésta representa una pequeña parte de la cooperación civil provista por Alemania.

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Respecto a las relaciones con los socios en las instituciones internacionales, Alemania desempeñó desde el inicio un papel destacado en la misión internacional de estabilización y en la configuración del nuevo Afganistán. Bonn fue sede de la Conferencia de la ONU que puso las bases de su reconstrucción –Conferencia Internacional de Petersberg sobre Afganistán-, y acogió una conferencia de donantes en 2004 –la de Berlín. Como miembro del G-8 impulsó una nueva conferencia internacional de coordinación en la reunión del Joint Coordination and Monitoring Board (JCMB) en enero de 2007, y en febrero de 2008 Munich acogió la 44ª Conferencia sobre Política de Seguridad, que reunió a buena parte de sus socios en la OTAN.

A pesar de ello, Alemania ha recibido crecientes críticas de los aliados de la OTAN por su papel en Afganistán, y especialmente de Estados Unidos. En enero de 2008 el secretario de Defensa estadounidense envió una dura carta a su homólogo alemán demandando más tropas, helicópteros y paracaidistas para Afganistán, basando sus presiones en que algunos miembros de la OTAN “no estaban ofreciendo lo suficiente”. Esta carta culmina una escalada de presiones por parte de varios socios (Canadá, Reino Unido) en que se llegó a acusar (Canadá) a los soldados alemanes de no saber combatir y no saber morir.

Un nuevo capítulo de los enfrentamientos se desplegó en la 44 Conferencia de Seguridad219, que tuvo lugar en Munich en febrero de 2008. Robert Gates volvió a presionar a los socios “que no están dispuestos a luchar” para que se implicaran en el combate en Afganistán.

Al margen de lo merecido o no de estas críticas, nos encontramos ante un curioso caso en que, de hecho, Alemania ha aumentado su contribución a tareas de combate (KSK en OLD, aviones Tornado, 219 La Conferencia sobre Política de seguridad es una reunión informal y privada de altos cargos de la política y los medios de comunicación, fundada por el editor Ewald von Kleist.

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Fuerza de Reacción Rápida…), pero públicamente evita, en todo lo posible, mostrar esa dimensión. En todo ello no es ajena la fuerte presión de la opinión pública alemana en contra de la implicación en tareas de combate, como se verá más adelante.

A medida que Estados Unidos ha ido imponiendo sus visiones en la operación e ISAF se ha implicado más en combate, han aumentado las divergencias de Alemania respecto al enfoque de la operación y la guerra contra el terrorismo en general, así como con los contundentes métodos empleados que han resultado en numerosas víctimas civiles, abusos a los prisioneros y violaciones de los derechos humanos. Otro punto de fricción con Estados Unidos se ha fraguado en torno a las relaciones con Irán: mientras que Washington presiona por aislar políticamente al régimen iraní y le ha inculpado de suministrar armas a la insurgencia, Alemania apuesta por fortalecer las relaciones diplomáticas con Irán en torno a Afganistán.

La presencia de Alemania en Afganistán viene marcada por su historia de encuentros y desencuentros con Estados Unidos, que culminó en torno a la guerra de Irak con un abierto enfrentamiento ideológico entre los dos países, y que llevó a un enfriamiento de las relaciones. Si Estados Unidos considera a Alemania como un socio poco fiable y capaz de cooperar incluso con sus enemigos, Alemania ve el intento estadounidense de extender la democracia en el mundo por la vía militar como ingenuo, cuanto menos.

Es a partir de esta fecha, 2003, cuando Alemania comienza a intensificar su presencia en Afganistán, lo que se ha interpretado como una medida compensatoria a su ausencia de Irak. Afganistán pronto se convirtió en un caso modelo del enfoque alemán de la lucha antiterrorista. En un momento en que la administración Bush ha intentado redefinir el marco de las relaciones internacionales y, en concreto, de las operaciones de estabilización en el exterior, la postura alemana supone un contrapunto por afirmar el modelo

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existente hasta 2001, de respeto a la legalidad internacional, el multilateralismo y el intervencionismo sólo bajo bandera de la ONU o –como ocurrió en los Balcanes- en casos de flagrante genocidio -máxime cuando ocurre en el patio trasero de Europa.

En un clima de un fuerte anti-americanismo de la sociedad alemana, la resistencia de Alemania a acceder a las peticiones de Washington no es sólo ideológica, sino que la percepción de la operación en Afganistán como “la guerra de Bush” genera mayor oposición a seguir las líneas marcadas por Estados Unidos. Sin embargo, el cambio de presidente en la Casa Blanca en 2009 y la probabilidad de que acceda el candidato demócrata restará argumentos a los que apoyan esta visión.

Ayuda a la reconstrucción

Alemania es uno de los principales contribuyentes a la reconstrucción de Afganistán. En la conferencia de donantes de Tokio, en enero de 2002, el gobierno alemán comprometió 360 millones de euros para los siguientes cuatro años. En la Conferencia de Berlín en marzo de 2004, los compromisos se incrementaron en 80 millones adicionales al año entre 2005 y 2008. Además, Alemania ha cancelado la deuda externa de Afganistán, por valor de 44,7 millones de dólares.

Como explicó el entonces ministro de Exteriores alemán, Joschka Fischer, hasta 2007 las prioridades de la ayuda alemana se concentraban en el restablecimiento de las instituciones educativas, la infraestructura administrativa, la inclusión de mujeres y niñas en la reconstrucción de la sociedad civil y la renovación de las instituciones políticas. En cuanto a la ayuda bilateral, las prioridades se centraban en el establecimiento de un marco sostenible para el desarrollo del sector privado y los mecanismos del libre mercado, la rehabilitación del sector energético, con atención a las energías renovables y la

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reconstrucción de las infraestructuras de suministro urbano de agua, además de la formación de maestros de enseñanza primaria.

Dentro del componente civil de los PRT se realizan proyectos por parte de agentes gubernamentales y no gubernamentales. Se centran en el fortalecimiento de las estructuras de la sociedad civil y en la formación de la policía en esas regiones.

A partir de la publicación del documento de política para Afganistán, estos aspectos se han reforzado con medidas de lucha contra el narcotráfico, calificado como “uno de los principales retos de Afganistán”. La estrategia alemana entiende que el cultivo de amapola es tanto un problema de desarrollo –por cuando no existen otras alternativas mejores de vida para muchos de los agricultores— como un problema de seguridad, que afecta negativamente a ambos aspectos. Con este fin, se considera esencial fortalecer las estructuras policiales y judiciales afganas y desarrollar medios de vida alternativos. Como aportación a la lucha antinarcóticos, Alemania se propone intensificar su actividad en la generación de medios de vida, incluir un componente de policía antinarcóticos dentro de EUPOL y apoyar la estrategia nacional afgana sobre droga.

Un aspecto destacado en la reconstrucción de Afganistán ha sido el entrenamiento de su policía. Alemania fue desde principios de 2002 la “nación líder” para la formación de la policía afgana en el esquema de la reconstrucción por sectores. A pesar de los esfuerzos realizados, los resultados han sido modestos: la formación de la policía afgana –como la reforma del aparato judicial, que correspondió a Italia en el modelo por pilares- es la gran asignatura pendiente de la construcción del nuevo estado afgano, tal como reconoce el gobierno alemán en su documento de estrategia.

Durante estos años, Alemania ha asesorado al Ministerio del Interior afgano en el desarrollo de la policía y la reforma de la escala de

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rangos y salarios. Sus actividades directas han cubierto todo lo relativo al reclutamiento, entrenamiento y equipamiento de los oficiales, renovación o construcción de las estaciones de policía, creación de unidades antidroga y anticrimen, del cuerpo de fronteras y de la policía de tráfico de Kabul. Además, ha construido la Academia de Policía central en Kabul y doce comisarías en su área de responsabilidad. Entre 2002 y 2007 Alemania ha dedicado a este sector en torno a 80 millones de euros220, presupuesto que se espera duplicar a partir de 2008.

Desde agosto de 2002 se ha dado formación a varios miles de agentes. Sin embargo, se ha criticado que pocos oficiales del total de 50.000 habían recibido formación en profundidad, mientras que la mayoría recibieron cursos de dos a cuatro semanas221. Esto contrasta con el objetivo recogido en el Afghanistan Compact, fijado en 82.000 agentes formados para 2010. A la vista del desequilibrio de las cifra, éste se ha convertido en un nuevo tema de críticas por parte de Estados Unidos222, que se ha hecho cargo de la formación de una parte de los funcionarios.

Como medida para intensificar la formación, durante el primer semestre de 2007, bajo la presidencia alemana de la UE, Alemania impulsó la puesta en marcha de la misión de la UE de formación de la policía afgana (EUPOL), que opera bajo mando alemán desde junio de 2007. Esta medida ha ayudado a fortalecer el esfuerzo alemán. Además, en su estrategia para Afganistán contempla aumentar su compromiso en los ámbitos de investigación criminal, entrenamiento de la policía de fronteras y de la policía de orden público, con 1.300 miembros, que tendrán su gran prueba en las elecciones presidenciales de 2009. Además se propone duplicar –de 30 a 60 su

220 Web oficial del Ministerio de Exteriores alemán. Disponible en: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/en/Laenderinformationen/01-Laender/Inhalt#Inhalt221 Mark Sedra, “Security sector reform in Afghanistan: the slide towards expediency”, International Peacekeeping, vol. 13, nº1, marzo de 2006.222 “Gates slams Germany over role” Der Spiegel, 12 de diciembre de 2007. Disponible en: http://www.spiegel.de/international/world/0,1518,522904,00.html

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equipo de instructores adscritos a EUPOL. Alemania contribuye al fondo de reconstrucción afgano sobre temas legales y orden (Law and Order Trust Fund for Afghanistan, LOTFA), de donde se pagan los salarios de los agentes de fronteras.

En línea con el enfoque de descentralización de la formación de la policía, Alemania proyecta la apertura de una delegación de la Academia de Policía en Mazar-i-Sharif, en el norte y se propone dar formación a más de 19.000 agentes de rango medio y superior y construir 33 comisarías más en el norte del país, fortaleciendo así la presencia policial en áreas rurales.

Otro aspecto importante de su cooperación se ha desplegado en materia cultural, a través del intercambio universitario y de la actividad del Instituto Goethe y el Servicio Alemán de Intercambio Académico (DAAD, por su sigla en alemán). También ha emprendido la rehabilitación del patrimonio histórico afgano, promueve la actividad deportiva –fútbol- y la formación de profesionales de los medios de comunicación.

4.2.3. Política interna

La victoria de la CDU/CSU liderada por Angela Merkel en 2005 supuso la continuidad en la política exterior alemana respecto al gobierno de SDP/Verdes de Schröeder, y en concreto respecto a sus posiciones sobre la misión en Afganistán; no en vano el nuevo gobierno de coalición CDU/SDP mantenía en la cartera de exteriores a un socialdemócrata, Steinmeier. Sin embargo, algunas diferencias respecto a sus antecesores marcaron transformaciones importantes, como fue el cambio de actitud hacia Washington que trajo el ejecutivo encabezado por Merkel.

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Los principales partidos parlamentarios presentan posiciones diversas respecto a Afganistán. Cuatro cuestiones fundamentales marcan las diferencias entre y dentro de los partidos:

- La necesidad o no de mantener las tropas en Afganistán;- La necesidad de mantener la posición actual de estabilización, o

aceptar tareas de combate;- La necesidad de fortalecer el contingente actual;- El despliegue de los aviones Tornado.

Estas cuestiones marcaron los debates en el Parlamento en octubre de 2007, en torno a la renovación del despliegue del contingente de ISAF y la extensión de seis aviones Tornado. El gobierno, que evitó en todo momento usar las palabras “guerra” o “combate”; respecto a los Tornado, defendió que se trataba de misiones de reconocimiento cuyos datos serían compartidos con los aliados bajo estrictas condiciones, y que no se utilizarían para usos ofensivos, pese a que esa información se comparte especialmente con los aliados para sus posteriores ataques. Finalmente, se aprobó por amplia mayoría la extensión de ISAF y permanencia de los Tornado. En noviembre de 2007 se aprobó también la extensión de la presencia alemana en OLD.

Posiciones de los partidos parlamentarios

CDU/CSU (Conservadores). La posición de la CDU/CSU queda reflejada en los posicionamientos del actual gobierno, que defiende mantener el actual despliegue en Afganistán, intentando equilibrar con concesiones las presiones desde Washington y de la opinión pública, sin que logre satisfacer a las partes. De un lado, aumenta de hecho la implicación alemana en tareas de combate al desplegar los Tornado y aceptando asumir la Fuerza de Reacción Rápida. Por otro, lanza una “ofensiva de reconstrucción civil”, que previsiblemente

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apaciguará al público interno, que critica el desequilibrio entre los componentes civil y militar223.

La falta de un debate interno sobre Afganistán ha interpretado como falta de liderazgo224. Sin embargo, si hasta ahora la CDU y CSU han logrado mantener sus filas unidas gracias a su estricta disciplina en ambos partidos, lo cierto es los propios votantes de la CDU/CSU cuestionan la implicación de Alemania en un país en guerra. En la posición del gobierno perdura un sentido de que, resistiendo a las presiones, Alemania ha ganado de algún modo la batalla moral frente a los que se han implicado en la lucha. La coalición en el gobierno enfrenta también la división en torno a la posible reducción de los 3.000 efectivos de la misión225. Mientras que algunos socialdemócratas han llamado a incrementar el número de instructores de la policía afgana y el envío de tropas adicionales para su protección, el ministro de Defensa, el cristiano demócrata Franz Josef Jung, prefiere reducir su compromiso en OLD226.

La confluencia de estos elementos amenaza con convertir la misión en Afganistán en un tema central de la campaña electoral en 2009.

FDP (Partido liberal). Este partido, el mayor de los tres grupos de oposición y encabezado por Guido Westerwelle. Es un grupo bien informado que no tiene elementos pacifistas en su seno. Como partido, no presenta una posición uniforme y apuesta por un enfoque pragmático, dependiendo de con quién quieran coaligarse. Reclama a la canciller una clarificación de la posición del gobierno sobre el despliegue militar en Afganistán y la “disputa sobre la estrategia”.

223 Por ejemplo mientras que el componente militar ha recibido 530 millones de euros, el de reconstrucción ha obtenido 100 millones. “Germany agrees to expand military role en Afghanistan”, Deutsche Welle, 6 de febrero de 2008. Disponible en: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,3111682,00.html224 “Merkel is aloof as German public wavers on troops in Afghanistan”, International Herald Tribune, 18 de octubre de 2007.225 “Merkel Says German Afghanistan Aid Will Be Increased”, Bloomberg, 4 de septiembre de 2007.226 “German defense minister calls for changes in Afghanistan tactics”, International Herald Tribune, 14 de mayo de 2007.

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SDP (Partido Socialista). Este partido ha sufrido de cerca el impacto de la misión en Afganistán en los duros debates internos que llevaron a la disgregación de una parte de los militantes -60.000-, que se unieron al nuevo partido de La Izquierda. El SDP presenta una variedad de voces y posiciones, incluida la del vicepresidente del Comité de Asuntos Exteriores del Bundestag, el socialdemócrata Hans-Ulrich Klose, que defiende la implicación de Alemania en tareas de combate en el sur, o la de Egon Bahr227, que aboga por que la OTAN aumente sus tropas en Afganistán a no menos de 200.000 soldados, mientras que un tercio de los representantes se opone incluso a la expansión del componente de ISAF. Sin embargo, la estrategia dominante en el partido ha sido presentarse como “el partido de la paz” y, sin pujar por la retirada, se inclinan por potenciar el componente civil, cuestionando la presencia en OLD. Este mismo partido cuando estaba en el gobierno decidió su adhesión a OLD y a ISAF en 2001. Su posición actual parece responder al deseo de catalizar el sentimiento general de la sociedad de cara a las elecciones de 2009, frente a la CDU/CSU.

Los Verdes. El tradicional pacifismo de los Verdes alemanes –un paradigma del antibelicismo europeo- ha sido puesto a prueba con la participación militar alemana en Afganistán. La votación para la extensión de ISAF en octubre de 2007, llevó a la convocatoria de un congreso de los Verdes para debatir su posición. Después del abandono como líder de Joschka Fischer, el partido se halla dividido y sin un liderazgo claro. Los co-líderes Reinhard Bütikofer y Claudia Roth, representantes del ala pragmática, pidieron a los delegados el voto a favor de extender la misión militar, propuesta que fue rechazada, abandonando así el pragmatismo que dominó la posición del partido bajo el liderazgo de Fischer y que le permitió gobernar junto al SDP entre 1998 y 2005. Aunque en principio el envío de tropas en misiones en el exterior contradice los principios pacifistas 227 Ex ministro socialdemócrata con Willy Brandt y autor de la Ostpolitik, política de los años 60-70 dirigida a la mejora de relaciones con los países del Este: RDA, Polonia y la Unión Soviética, en contraste con la política prooccidental de Honrad Adenauer.

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del partido, Fischer consiguió el apoyo de la mayoría de los delegados tanto para la operación en Kosovo como en Afganistán.

Los Verdes empezaron a debatir qué entienden por una misión exterior legítima en 1999 en la llamada “convención de guerra”. En 2002 los Verdes arrinconaron oficialmente su pacifismo, cuando aprobaron una moción que admitía que el uso de la fuerza no puede descartarse como último recurso para combatir el genocidio y el terrorismo. Como resultado de esta evolución, la mayor parte de los Verdes reconocen la necesidad de la misión de ISAF, pero mantienen que lo más importante es aumentar los recursos para el componente civil. Los delegados verdes establecen una distinción entre ISAF, el contingente “bueno”, que protege el componente de reconstrucción civil, y OLD, el contingente “malo”, que produce la muerte de civiles. El hecho de que el gobierno convocara en una sola sesión la extensión de ISAF y la de los Tornado –que contribuyen, de hecho, a la operación de combate- llevó a muchos diputados verdes a votar en contra228.

Aunque ya no encabeza el partido, por su relevancia política merece la pena incluir en este apartado la posición de Joschka Fischer, ex ministro de Exteriores en los gobiernos de coalición verdi-rojos con el SDP, y una voz de relieve dentro del panorama político alemán y europeo. Fischer, que se inició como combatiente callejero, más recientemente ha sido contundente no sólo en el apoyo al contingente militar de ISAF, sino que defiende que Alemania, dada la situación en Afganistán, debe entrar en misiones de combate en el sur. Fischer estima que esta decisión será inevitable tras las elecciones en Estados Unidos en noviembre de 2008 y la entrada de un nuevo presidente. El argumento de que “esta es una guerra de Bush”, en opinión de Fischer, se quedará sin base229. Considera un gran error el rechazo de Alemania de involucrarse en el sur230. 228 “German Greens slide into turmoil”, Der Spiegel, 18 de septiembre de 2007. 229 “Former Minister: Germany Must Fight in Southern Afghanistan”, Deutsche Welle, 4 de mayo de 2008. Disponible en: http://www.dw-world.de/dw/article/0,2144,3309849,00.html230 Para un ilustrativo artículo sobre la posición de Fischer en torno a Afganistán, ver “Afganistán y el futuro de la OTAN”, El País, 7 de enero de 2008.

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La Izquierda. El partido encabezado por el ex miembro del SDP Oskar Lafontaine se formó en junio de 2007 como resultado de la crisis interna del SDP y de la unión con el Partido del Socialismo Democrático, los ex comunistas de la antigua RDA. Es el único partido alemán que aboga por la retirada de las tropas alemanas de Afganistán y del resto de los escenarios donde están desplegadas231. Sostiene que la misión de la OTAN en su conjunto no está preparada para manejar una operación de estabilización tan ambiciosa. Lafontaine ha condenado el envío de un contingente alemán para la Fuerza de Reacción Rápida porque supone que Alemania se implica más en una guerra injusta y abre la puerta a una misión de combate en todo Afganistán232.

La opinión pública

La erosión del apoyo de la opinión pública alemana a la misión en Afganistán constituye un elemento primordial que conforma y limita las actuaciones del gobierno. Los desalentadores resultados de la misión, el deslizamiento hacia una guerra abierta y los frecuentes bombardeos que causan cuantiosas víctimas civiles, el aumento de los secuestros de ciudadanos alemanes, el menguante apoyo de la población afgana a la misión y la sensación creciente se que ISAF es cada vez más una fuerza de ocupación, son todos factores que han influido en el declive del apoyo de los ciudadanos alemanes. No se trata tanto de un antimilitarismo sin matices –el Bundeswehr es una de las instituciones más valoradas de Alemania- sino un rechazo a aquellos despliegues internacionales que se alejan de las misiones de paz clásicas y que se sitúan en los límites del respeto a la legalidad internacional.

231 El País, 19 de junio de 2007 y 22 de diciembre de 2007.232 “Germany agrees on expanded military role in Afghanistan”, Deutsch Welle, 6 de febrero de 2008. Disponible en: www.dw-world.de/dw/article/0,2144,3111682,00.html

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Si en 2002 un 51% se mostraba favorable a la misión, hoy ese apoyo ha caído al 34%. También, los que defienden la participación en misiones internacionales de paz se ha reducido del 46% al 34%, mientras que los que se oponen han crecido del 34% al 50% actual. Con respecto a la misión en Afganistán, el 85% de los alemanes rechazan enviar tropas al sur del país asiático233, porcentaje similar a los que se oponen a aumentar el compromiso de Alemania. El apoyo a la retirada de las tropas ha aumentado en diez puntos, hasta el 64%234.

El creciente rechazo en la opinión pública contrasta con el esfuerzo de miembros del gabinete y otros formadores de opinión por recordar a la ciudadanía alemana que el peligro del terrorismo internacional sigue vivo y les amenaza en el mismo suelo alemán. Se liga así la misión en Afganistán con varios atentados frustrados por la policía descubiertos en 2007 y que ha disparado la alarma entre la población235.

Para la investigadora Citha Maass es necesario que el debate que se está produciendo en la calle y en los medios de comunicación se extienda a la esfera política y se logre explicar claramente por qué Alemania está en Afganistán236.

4.2.4. Los debates en torno al papel en Afganistán233 “Global Survey Finds World Diveded on Afghanistan Mission”, Afghan Conflict Monitor, 28 de junio de 2007. Disponible en: http://www.afghanconflictmonitor.org/2007/06/global-survey-f.html234 “Despite Falling Support, Politicians Call for Resolve in Afghanistan”, Deutsche Welle, 27 de agosto de 2007.235 “Miedo a la ‘yihad’ alemana”, El País, 12 de septiembre de 2007.236 Esta analista explica las razones de la presencia alemana en su artículo “Staat ohne Geld”, Tagesspiegel, 30 de marzo de 2008. Disponible en: www.tagesspiegel.de/politik/international/afghanistan/Nato-Afghanistan;art15872,2503906

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Papel del ejército y enfoque de la misión

Como a otros miembros de la alianza, a Alemania le preocupa hundirse más y más en las arenas de Afganistán, especialmente cuando el éxito de la misión parece cada vez más difícil237. El creciente escepticismo, particularmente hacia el componente de OLD, está generando ansiedad y, a la vista de las progresivas concesiones, muchos alemanes se preguntan cuál será el límite. Sin embargo, como pone de manifiesto Citha Maass, las tareas de combate se incluyen en el mandato actual de ISAF, por tanto es posible que se asuman más responsabilidades a este respecto y, consecuentemente, la controversia siga creciendo.

Dentro del ejército alemán hay voces tanto que apoyan una implicación en el Sur como los que confirman la posición del gobierno. El presidente del grupo que representa los intereses de los miembros del ejército, Coronel Bernhard Gertz, ha mostrado su sintonía con las decisiones del gobierno de no implicarse en el sur, pero argumentó que el límite del contingente aún tiene que aumentarse a 4.000 para estabilizar el norte238. Por su parte, el comandante en jefe del ejército, Wolfgang Schneiderhan, pide más tropas para el norte alegando que las fuerzas están al máximo de su utilización y el previsible empeoramiento de la situación no permitiría responder al reto239.

La evolución de los acontecimientos y los nuevos compromisos asumidos están forzando al máximo el ejército alemán, y ello está llevando a plantear el debate de un posible aumento de tropas. Si la Fuerza de Reacción Rápida se pretendía cubrir con personal destacado en Mazar-i-Sharif, ahora no parece que esto sea posible y será necesario enviar hasta 450 soldados adicionales para abastecer la Fuerza de Reacción Rápida antes de julio; además, si se pretende

237 Sebastián Merz (2007)238 “Fight in South Afghanistan Unwinnable: German Military Oficial”, The Local Germany, 22 de abril de 2008.239 “German Army Chief wants more troops for Afghanistan”, Deutsche Welle, 13 de abril de 2008.

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reforzar el cuerpo de instructores de la policía y el personal en Kunduz harán falta nuevos efectivos. Sin embargo, el CSU, partido hermano de la CDU, no es partidario de ningún aumento de tropas antes de las elecciones en el estado de Baviera –donde está su base-, previstas para finales de septiembre de 2008, por temor a perder la mayoría absoluta.

Por su parte, la canciller ha reiterado que no se aumentará el límite de 3.500 tropas antes de la renovación de la misión en octubre. Todo ello aumenta la presión sobre los actuales efectivos.

Como indica el investigador Timo Noetzel, un problema adicional es que el ejército alemán no esta preparado para el tipo de operación que se está desarrollando en Afganistán y no está equipado para ella. Este tema enlaza con la reducción de gastos de Defensa realizada por Alemania desde la reunificación –uno de los más bajos de la OTAN- y que deja al ejército en permanente déficit presupuestario y mal preparado para asumir los nuevos desafíos. El presupuesto disponible, según los críticos, se malgasta en proyectos superfluos de alto coste240, mientras que otro equipamiento requerido con urgencia –como los vehículos blindados de patrulla para Afganistán241— quedan fuera de presupuesto.

240 “Too many missions, too little money”, Der Spiegel, 6 de septiembre de 2007.241 Los vehículos blindados para patrulla fueron operativos en Afganistán en 2006.

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CASOS INSTITUCIONALES

4.3. OTAN

4.3.1. Introducción

La OTAN se aproxima a su 60 cumpleaños en 2009 envuelta en retos complejos y nuevos para su ya larga vida. Al asumir el mando de la operación de ISAF a partir de agosto de 2003, la Alianza está protagonizando la primera guerra sobre el terreno de su historia y también la primera fuera de su tradicional área de acción, Europa. Además, esta operación incorpora la novedad de incluir a socios que no pertenecen a la organización, como Australia.

La operación en Afganistán, calificada como “la prioridad número uno” de la Alianza, se ha ligado con insistencia al futuro de la OTAN, incluso a su continuidad como organización, lo que ha servido como resorte para presionar a los miembros más remisos a involucrarse plenamente. Sin embargo, se trata de una idea que es necesario matizar. Si bien es cierto que la operación afgana es el tema más candente para la Alianza actualmente, no lo es tanto porque su resultado pueda poner en juego su supervivencia, sino porque la Alianza ha elegido esta misión para probar sus capacidades fuera de su área tradicional y así acumular experiencia de cara a otras operaciones.

La complejidad de la misión en cuanto a actores involucrados, su distancia de Europa y el difícil entorno operativo configuran un desafío para la OTAN. Además, esta operación constituye una prueba sobre la capacidad de liderazgo de Estados Unidos, tanto de la OTAN como de los países integrantes en su conjunto.

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La operación de Afganistán constituye sólo una parte de la cuestión de fondo donde verdaderamente se determinará el futuro de la organización: la redefinición de su identidad en un mundo que poco tiene que ver con el que existía en el momento de su creación. Como afirma la revista TIME en un artículo previo a la cumbre de Bucarest, “la larga guerra en Afganistán será el tema más importante de la agenda y, en un sentido amplio, una metáfora sobre el necesario debate sobre el propósito de la OTAN”242.

Este apartado analiza las principales cuestiones que la operación en Afganistán está planteando a los socios de la OTAN, con el objetivo de contribuir al análisis sobre el posible efecto que las cuestiones divisorias pueden tener en la organización. Antes se repasan brevemente algunos otros asuntos cruciales para la OTAN.

Identidad

La base de la existencia de la OTAN ha sido tradicionalmente la defensa de Europa frente a Rusia en los inicios de la Guerra Fría. La caída del Muro de Berlín y la implosión de la Unión Soviética supuso el fin de la principal razón de ser de la organización.

A partir de 1990 la Alianza comienza a redefinir su identidad y objetivos. Su documento estratégico (Strategic Concept), aprobado en la reunión de Washington de 1999 –y pendiente de revisión- identifica nuevas amenazas en el contexto de la Posguerra Fría que pueden afectar al área euro-atlántica, como conflictos étnicos, tensiones económicas, colapso del orden político, opresión y proliferación de armas de destrucción masiva. También menciona el terrorismo, sabotaje, crimen organizado y disrupción del flujo de recursos vitales243. Reafirma su propósito de “salvaguardar la libertad y seguridad de todos sus miembros por medios políticos y militares [...] 242 Andrew Purvis, “NATO: Alliance of the Unwilling”, TIME, vol. 171, nº 14, 7 de abril de 2008. 243 The Alliance’s Strategic Concept, OTAN, Washington, 23-23 de abril de 1999. Disponible en: www.nato.int/docu/pr/1999/p99-065e.htm

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[b]asado en los valores comunes de democracia, derechos humanos y el Estado de derecho”. Mantiene el espíritu de la Alianza como manifestación del lazo trasatlántico e insiste en los principios rectores de compromiso común y cooperación mutua. Asimismo, reafirma que “los principios de solidaridad y unidad estratégica siguen siendo de primordial importancia para todas las misiones de la Alianza”, y recuerda que “la seguridad de todos los aliados es indivisible”.

El Strategic Concept amplía los objetivos de la organización a la gestión de crisis y prevención de conflictos, y su área de acción abarca ahora todo el planeta. Este documento representa el primer paso para transformar la organización en lo que algunos analistas denominan “el gendarme mundial”, punto negado por su Secretario General, Jaap de Hoop Scheffer. Sin embargo, quizá debido a lo ambicioso de sus objetivos, el documento no logra proporcionar una estrategia clara, por lo que la Alianza continúa en una indefinición que le lleva de una misión pacificadora en Darfur, a dar entrenamiento a las Fuerzas de Seguridad en Irak, prestar asistencia a los damnificados del tsunami en diversos puntos de Asia, o combates cuerpo a cuerpo contra la insurgencia en Afganistán.

Los principios del Strategic Concept se reafirman en otro documento –Comprehensive Political Guidance- adoptado en la cumbre de jefes de estado y de gobierno en Riga en noviembre de 2006. En la reunión de la OTAN en Bucarest en abril de 2008, para decepción de algunos, no se logró adoptar un nuevo documento estratégico. Sin embargo, sí se anunció otro texto, la Declaración de la Alianza sobre Seguridad, que se presentará para su adopción en la próxima cumbre, en 2009.

La OTAN también atraviesa problemas como foro donde se dirimen las relaciones transatlánticas, papel en el que no ha obtenido resultados muy alentadores. La misión de Afganistán ilustra las dificultades del diálogo trasatlántico ante enfoques muy distintos en temas clave de la agenda internacional, como el terrorismo internacional y la lucha

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antiterrorista, y la falta de voluntad política de algunos aliados para implicarse en aventuras intervencionistas. Además, la cuestión de la “interoperabilidad”, referida al desajuste de capacidades entre Estados Unidos y sus aliados, alimenta también las tensiones entre ambas orillas del océano. Estados Unidos dedica oficialmente en torno al 4% de su PNB a defensa244, mientras que sólo siete de los 26 socios europeos alcanzan la cifra marcada del 2%. Esto, argumentan desde Estados Unidos, mina seriamente las capacidades para la defensa. Sin embargo, es posible argumentar que otros socios de la OTAN aspectos cualitativos muy valiosos, como son las capacidades de gestión de crisis. Otro elemento divisorio se refiere a la revisión de ciertas políticas, como el reparto de cargas. Hasta ahora, asume el gasto quien realiza la tarea –lo que desincentiva a los voluntarios-, en lugar de seguir un reparto equitativo.

Todo ello ha generado que Estados Unidos -incuestionable alma mater de la OTAN- ha mirado con desdén a “los socios europeos” tradicionales, situación que llegó a su máxima expresión con la invasión de Irak. En Afganistán, Estados Unidos ha utilizado la OTAN como palanca para arrastrar a sus socios en una dirección determinada, pero sigue sin definir plenamente un papel. Como argumenta el analista Jesús Núñez, Estados Unidos “aún hoy se debate entre convertir a la Alianza en un mero cajón de sastre para utilizarlo puntualmente (como segunda opción a las ‘coaliciones de voluntad, [...] o bien, idealmente, transformarla, en brazo ejecutor de su política exterior y de seguridad”245.

Otro conjunto de retos que enfrenta la OTAN es la erupción de nuevos problemas con Rusia, tanto por la cuestión de la ampliación hacia el Este como por el emplazamiento del sistema de defensa antimisiles 244 Ver http://www.heritage.org/research/features/budgetchartbook/fed-rev-spend-2008-boc-S7-Despite-War-Costs-Defense.html. Este porcentaje, sin embargo, no incluye varios conceptos que quedan fuera del presupuesto del Departamento de Defensa, como lo relativo a investigación, producción y almacenamiento de armas nucleares o las guerras de Irak y Afganistán.245 Jesús Núñez, “El incierto futuro de la OTAN”, El País, de 10 de abril de 2008.

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en suelo europeo, que está reavivando tensiones que rememoran las de la Guerra Fría. La posición de Alemania y Francia respecto a Rusia difieren sensiblemente de la de Estados Unidos, abriendo así otro frente de desacuerdos. Todas estas cuestiones se entrecruzan en un momento en que la operación de Afganistán está creando considerable presión en los ejércitos más potentes del mundo y se vislumbra la posibilidad de que la operación no logre sus objetivos.

4.3.2. Debates en torno a la operación de Afganistán

Si el 11-S reforzó la cohesión de la OTAN y su principio de solidaridad hasta el punto de invocar por primera vez el artículo 5 de su Carta, las dificultades de la misión en Afganistán están evaporando buena parte de ese espíritu. En torno a la operación de Afganistán han surgido desacuerdos entre los socios que están minando la cohesión de la organización y uno de sus principios fundamentales: el de la solidaridad. Aunque estas tensiones no amenazan su supervivencia, tienen un alto potencial corrosivo246 y pueden malograr sus aspiraciones de convertirse en referente en futuras crisis; como aseguró el Secretario de Defensa estadounidense, amenazan con crear una OTAN “de dos velocidades”. Para los analistas Timo Noetzel y Sibylle Scheipers, la falta de una estrategia coherente y de los mecanismos de coordinación adecuados son factores importantes en la actual situación torno a Afganistán247. Como argumenta el general James Jones, ex Comandante Supremo Aliado para Europa en la OTAN, en un reciente informe248, “si fracasa el esfuerzo en Afganistán, la cohesión, efectividad y credibilidad de la OTAN se resentirán y los argumentos para la OTAN como una fuerza expedicionaria con operaciones fuera de área se verán socavadas. Los miembros evitarán embarcarse en otras operaciones fuera de área y Estados Unidos 246 Daoud Yaqub y William Maley, NATO and Afghanistan: Saving the State-Building Enterprise, The German Marshall Fund y The Royal Institute of International Affairs – Chatham House, marzo de 2008.247 Timo Noetzel y Sibylle Scheipers, Coalition Warfare in Afghanistan: Burden-sharing or Disunity?, Chatham House, octubre de 2007.248 Saving Afghanistan: An Appeal and Plan for Urgent Action, The Atlantic Council, enero de 2008.

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tendrá menos posibilidades de recurrir a la Alianza en caso de crisis. Esto puede conducir a una Alianza moribunda, reducida a la irrelevancia geopolítica y la marginación”.

Aunque no es la primera vez que surgen desacuerdos profundos dentro de la organización y algunos de los temas de confrontación no son nuevos –como el reparto de cargas-, sí es la primera vez en que las disensiones se han manifestado públicamente, con la escalada de presiones y acusaciones.

Los temas de fractura que más han aparecido públicamente se vinculan a aspectos tácticos de la misión: el volumen de los contingentes, el reparto de cargas, las restricciones nacionales al uso de las tropas y la disponibilidad de equipos, entre otras. Sin embargo, estas cuestiones encubren discrepancias políticas amplias, que se relacionan con la percepción de las amenazas a la seguridad y cómo enfrentarlas. Son, precisamente, esas razones de fondo las que no han sido discutidas públicamente –o sólo tangencialmente. Y son esas cuestiones las que interfieren a la hora de lograr una implicación entusiasta de los principales socios europeos, que han optado por mantener un perfil lo más discreto posible.

Las radicales diferencias de óptica y de las soluciones entre la Unión Europea y Estados Unidos permite hablar de dos visiones: una representada por la ONU, la UE y varios países -Alemania, España, Francia (hasta la llegada de Sarkozy), e Italia (hasta el triunfo de Berlusconi). Otra es la representada por la política de la Administración Bush de los últimos ocho años en nombre de Estados Unidos. Aunque todos los actores coinciden en la definición de la amenaza -el terrorismo internacional- y en el objetivo final de un Afganistán próspero y estable, difieren en las respuestas, hasta el punto que el ministro de Defensa de Australia, Joel Fitzgibbon, se quejó en febrero pasado de una completa “falta de objetivos

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comúnes”249. Estas dos visiones han colisionado con fuerza en a la operación de Afganistán. Aunque no se examinan a fondo por exceder el ámbito de esta investigación, algunas de las cuestiones de desacuerdo se relacionan con la naturaleza de la misión; quién debe coordinar los esfuerzos internacionales y liderar la operación (unilateralismo vs. multilateralismo); las tácticas utilizadas; o las relaciones con los actores de la región. A continuación se profundiza en los debates más directamente relacionados con la operación en Afganistán.

Déficit de recursos y capacidades

o Tropas y equipos escasos

Desde que Donald Rumsfeld defendiera una “huella ligera” de las tropas internacionales al inicio de la operación, la misión y la situación en Afganistán han vivido profundos cambios que han transformado por completo el enfoque inicial y se ha multiplicado el número de tropas internacionales en torno a 60.000. Tanto en Estados Unidos como en el Reino Unido se reconoce lo desacertado de la “huella ligera”, y ambos países están aumentando sus tropas de forma continuada; se prevé que esta tendencia continúe a medida que se desplacen tropas de Irak a Afganistán.

La cuestión del volumen de las tropas ha sido objeto de intenso debate en círculos políticos y académicos desde aproximadamente 2005, cuando ya se apreciaban los primeros signos de un recrudecimiento de la violencia insurgente. Buena parte de los análisis atribuyen los pobres resultados de la operación a los limitados recursos y, concretamente, al escaso volumen de tropas. Igualmente, argumentan a favor de aumentar los contingentes como factor clave para volver a encauzar la operación250. Por su parte, los militares en el 249 “NATO: Alliance of the Unwilling”. Op. cit.250 Numerosos analistas han argumentado a favor de ampliar el volumen de tropas. Entre otros, ver los recientes informes de Daniel Korski, Afghanistan: Europe’s Forgotten War, European Council on Foreign

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terreno argumentan que el insuficiente nivel actual de tropas tiene además repercusiones tácticas y estratégicas considerables, ya que la Alianza es capaz de capturar territorio, pero no existen las fuerzas –militares y civiles- para retenerlo y activar la reconstrucción; en varias ocasiones, la insurgencia ha recapturado esas zonas.

Si bien el volumen de tropas puede constituir un factor importante en la capacidad de la Alianza, es más discutible que constituye el factor determinante en el resultado de la operación. De hecho, a pesar de que las tropas se han más de multiplicado por diez desde 2001, no ha sido suficiente para mantener la seguridad. Cabe recordar que durante la ocupación de la URSS había 100.000 soldados soviéticos estacionados en Afganistán que, sin embargo, no lograron la victoria.

La realidad que emerge en los debates internacionales y empieza a calar en las instituciones políticas es que los problemas de Afganistán necesitan algo más que una solución militar. Hasta recientemente la OTAN sostenía que con más soldados, podría derrotar a la insurgencia. Sin embargo, los más altos cargos de la Alianza han comenzado a darse cuenta de lo incompleto de esa respuesta. El actual comandante de la OTAN, general David McKiernan, ha indicado que si el aumento de tropas ayudó a pacificar Irak, no serviría en el caso de Afganistán, ni tampoco en las zonas tribales de Pakistán. “No hay un número mágico de soldados que se necesitan en el terreno para ganar la campaña”. Y añade, “Lo que necesitamos es seguridad para las personas. Necesitamos buen gobierno. Necesitamos reconstrucción y desarrollo”251.

En paralelo, la operación en Afganistán ha estado crónicamente afectada por la falta de equipamiento, especialmente en capacidades Relations, 21 de enero de 2008; Informe del Independent Panel on Canada’s Future Role in Afghanistan, enero de 2008; Afghanistan Study Group Report, Center for the Study of the Presidency (Estados Unidos), enero de 2008; Saving Afghanistan: An Appeal and Plan for Urgent Action, The Atlantic Council of the United States, enero de 2008; Afghanistan: The need for international resolve, International Crisis Group, Asia Report nº 145, 6 de febrero de 2008; Frank Cook, “NATO Operations. Current Priorities and Leasons Learned, Asamblea Parlamentaria de la OTAN, Sesión de primavera 2008.251 Entrevista con CNN, 8 de agosto de 2008.

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aéreas, pero también en transporte terrestre. La necesidad de patrullar por carretera debido a la carencia de aviones de reconocimiento suficientes, y el uso de vehículos sin el blindaje adecuado puede estar en la base del alto número de bajas internacionales.

La cuestión de las tropas ha derivado en el debate sobre el reparto de cargas. Si bien es cierto que algunos países están soportando una fuerte carga, cabe recordar, sin embargo, que la decisión de acudir al sur y asumir la responsabilidad que ello implicaba, fue adoptada por cada gobierno de forma individual, sin que existiera un consenso dentro de la Alianza. La realidad de las disparidades está dinamitando el principio de solidaridad de la OTAN y poniendo en cuestión sus propias bases como organización de defensa colectiva. Y aquí surge otro debate de fondo: mientras que algunos miembros estiman que la misión de la OTAN es la defensa colectiva y la seguridad colectiva, otros miembros creen que esta última debe ser tarea de otras organizaciones internacionales, como la ONU o la UE252.

Por otra parte, aunque se ha escrito mucho sobre la insolidaridad europea, Estados Unidos tampoco ha comprometido hasta el momento las tropas necesarias para cubrir el desfase que argumentan.

En la Cumbre de Bucarest se aprobó el documento de Visión Estratégica de ISAF, que reitera el compromiso sobre el reparto de cargas y de proporcionar a los comandantes militares las herramientas que necesitan para el éxito de la operación, pero no aborda el problema de base.

o Restricciones operativas nacionales (caveats)

252 Paul Gallis, The NATO Summit at Bucharest, 2008, Congressional Research Service, 24 de marzo de 2008.

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Aunque ISAF /OTAN opera en Afganistán bajo un mando unificado, cada país envió su contingente bajo sus propias condiciones. En algunos casos contemplan restricciones operativas sobre cómo y dónde pueden operar, o excluyen tomar parte en operaciones ofensivas de combate, u operar de noche. Estas restricciones, conocidas en inglés como caveats, han sido empleadas tanto en los Balcanes como en Afganistán, pero ha sido en este país donde se han convertido en caballo de batalla dentro de la OTAN. Las restricciones operativas han sido fuertemente criticadas por Estados Unidos y, después por quienes aceptaron tareas de combate. El general James Jones las calificó de “cáncer operativo” y de “impedimento para el éxito” de la misión. Un informe de la Asamblea Parlamentaria de la OTAN indica que los caveats, “no solo restringen las capacidades operativas, sino que también minan la unidad de propósito de la OTAN”253. Se argumenta que los caveats existentes reducen la flexibilidad de las tropas y la capacidad de maniobra de los comandantes en el terreno. En total se contabilizaron hasta 71 restricciones escritas, y un número indeterminado de restricciones no escritas. Alemania, Italia, España y Francia han sido los países más señalados por este tipo de restricciones.

Si bien los caveats no constituyeron un problema en las fases I y II de la operación, mientras las tropas estaban estacionadas primero en Kabul y luego en el norte, comenzaron a representar un problema con la fase III, de despliegue en el sur. Existen muchas razones por las que los miembros de la OTAN imponen restricciones sobre sus tropas, desde falta de equipamiento o de preparación adecuada a razones políticas internas. El debate sobre las restricciones encubre las tensiones entre aquellos actores que desean lograr por otros medios las tropas necesarias para el sur que no se logran voluntariamente por

253 Raynell Andreychuk, Afghanistan and NATO’s Ongoing Transformation, Asamblea Parlamentaria de la OTAN, 2007.

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el veto político de algunos países, y, por otra, el intento de los países que las imponen, de salvaguardar sus decisiones políticas.

Ante el dilema aparentemente irresoluble del volumen de tropas -sobre las que pesan restricciones nacionales-, los mandos de la OTAN han derivado el problema –como quedó patente en la cumbre de Bucarest en abril de 2008- a dos nuevos objetivos: 1) por un lado, aumentar su compromiso en la formación de las fuerzas de seguridad afganas para que asuman cuanto antes la responsabilidad de la seguridad. En este sentido, desde 2007 se empiezan a poner en marcha los Equipos de Coordinación y Patrocinio Operativo (Operational Mentor and Liaison Teams, OMLTs, por su sigla en inglés). Se trata de pequeños equipos de oficiales internacionales que se insertan en unidades del ejército afgano para proporcionarles entrenamiento. Sirven también como cuerpo de coordinación entre el ejército afgano e ISAF. Hasta octubre pasado, la OTAN había desplegado 20 OMLT y existían planes para enviar otros 80 equipos más, dependiendo de la voluntad y capacidad de los países contribuyentes. Y 2) empieza a abrirse paso la idea de la necesidad de una solución política, punto que se aborda con más atención en las conclusiones.

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5. CONCLUSIONES

Frente a las perspectivas iniciales de una rápida y brillante operación militar en Afganistán –que daría paso a la reconstrucción-, siete años después, la comunidad internacional no ha logrado ganar la guerra; de hecho, la operación atraviesa momentos difíciles, y se cuestiona su éxito. Diversas causas están en el origen de esta situación, pero en su mayoría remiten a las características del modelo de la operación internacional, la atención que le fue concedida y las prácticas que se implementaron. La dinámica entre estos factores no hizo más que complicar el resultado.

Pese a la retórica de ser la “primera línea en la guerra contra el terrorismo”, Afganistán no recibió, desde el inicio, la atención y el compromiso necesario por parte de los actores gubernamentales. Desde Estados Unidos, sumido en el clima de revanchismo y fervor nacional que acompañó al 11-S, se presuponía que el ejército más poderoso de la tierra no tendría dificultad en derrotar a un movimiento “de mentalidad medieval”; ello llevó a minusvalorar a su oponente y, en general, a no prestar la atención necesaria. Con la invasión de Irak, dos años después, Estados Unidos situó la nueva operación como prioridad máxima, absorbiendo la mayor parte de la atención y los recursos. Afganistán quedó, así, en un segundo plano.

Si la atención no fue la necesaria, el diseño de la misión contenía sus propios obstáculos. La operación en Afganistán se inició como una acción de represalia con un fin muy claro: derrocar a un régimen –el talibán- y desarticular a Al Qaeda. La lucha contra el terrorismo se abordó, entre las opciones posibles, a través del uso de la fuerza. A este objetivo primordial se unió después el objetivo de la reconstrucción y la consolidación del estado. Este hecho ha sido determinante porque las dos metas –que se trazaron de forma esquemática y sin una clara estrategia- contenían entre sí

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contradicciones no resueltas. El desarrollo institucional y la reconstrucción, cruciales para sentar bases sólidas de futuro y mantener el apoyo de los afganos, se situaron en segundo término, subordinadas al objetivo de lucha antiterrorista y contrainsurgente. La combinación de las dos líneas de acción, lejos de complementarse como se pensó, resultó contraproducente en perjuicio de la rehabilitación institucional y social del país. Se perdió, así, una oportunidad de abandonar la dinámica de conflictos presente en el país y se creó el espacio para que las amenazas latentes arraigaran.

La presencia internacional se estructuró en dos misiones militares –OLD e ISAF-y una misión civil –ONU-, con mecanismos de coordinación inexistentes o inefectivos, lo que representó nuevos obstáculos a los fines propuestos.

Respecto a la construcción institucional del país, el Acuerdo de Bonn, fue un instrumento valioso para iniciar la nueva etapa y logró resultados espectaculares, pero incluyó ciertas características que han tenido un efecto adverso en la operación. El primero, fue excluir a representantes talibán de la conferencia; el grupo quedó así fuera del concierto político afgano, lo que facilitó el recurso a las armas. Segundo, la estabilidad se situó por encima de la justicia: el proceso descansaba en el papel otorgado a determinados señores de la guerra –agrupados en la Alianza del Norte-, que alcanzaron los principales puestos de la administración. Se ignoraron sus responsabilidades pasadas, incluso los crímenes de guerra; se sancionó así la impunidad, lo que contravenía el proyecto internacional de impulsar un estado de derecho. Tercero, las características del propio proceso de Bonn contenían ya un elevado dirigismo internacional y una fuerte dependencia del gobierno local hacia la comunidad internacional, lo que sentó la norma venidera.

Algunas de las prácticas empleadas tampoco han favorecido la consecución de los objetivos. Además de la ya mencionada falta de

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coordinación, en los aspectos militares, se aplicó un concepto de seguridad muy restringido, que olvidaba incluir la seguridad de las personas. Además, las tácticas contrainsurgentes causaron elevados daños a la población, bien a través de bombardeos, bien a través de abusos y violaciones de derechos humanos a los detenidos. En lo que respecta a la construcción del estado, se centró en las reformas más vistosas, cumpliendo calendarios apresurados. Sin negar los logros al nivel nacional, sin embargo, se marginaron las actuaciones al nivel local, tanto en el ámbito político e institucional como de reconstrucción, nivel sin duda crucial en un país eminentemente rural. Igualmente, se impusieron recetas unificadas en un país multidimensional y multiétnico, donde la situación varía ya no de provincia a provincia, sino incluso entre comunidades. Aunque el papel de ISAF (y OLD) en la lucha contra el narcotráfico se restringía a asesorar al gobierno afgano, el enfoque que se impulsó padecía algunas de las fallas ya citadas: en un principio, no recibió suficiente atención, creando un peligroso vacío en el cual el narcotráfico pudo arraigar. Cuando el problema alcanzó dimensiones preocupantes, el peso de la lucha contra la droga se cargó en la erradicación de cultivos, esto es, en los campesinos, en lugar de en el narcotráfico. Los grandes narcotraficantes gozaron y gozan de impunidad. Además, existen fuertes diferencia estratégicas dentro de la comunidad internacional, que no se han superado.

Por otra parte, la práctica a nivel regional estuvo dominada por la miopía de Estados Unidos, y la complacencia del resto de los socios. Los actores regionales no recibieron un papel definido en Bonn, desperdiciando así una oportunidad para involucrarles en una relación responsable con Afganistán. Mientras que Irán, que colaboró activamente en la detención de elementos de Al Qaeda, fue ignorado y recibió posteriormente -por la cuestión nuclear- el aislamiento de Estados Unidos, Pakistán, que había ayudado al triunfo de los talibán, se convirtió en el principal aliado en la guerra contra el terrorismo. La ambigüedad de la política paquistaní contribuyó al desarrollo de

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santuarios talibán y de Al Qaeda en su suelo, desde donde se organizó un movimiento insurgente para atacar en Afganistán. A la postre, también Pakistán se ha visto afectado por su propio error y aumenta el terrorismo y la inestabilidad en todo el país.

El protagonismo de Estados Unidos y los primeros signos de algunas de estas fallas de la estrategia matizaron el compromiso hacia la operación de los socios, principalmente los grandes países europeos, a excepción del Reino Unido. La intervención en Irak tuvo también un grave efecto en las relaciones transatlánticas, lo que a su vez causó un impacto colateral en la operación en Afganistán: el reordenamiento de la carga militar de la operación, en buena parte transferida de Estados Unidos a los aliados de la OTAN. La negativa de varios países a participar en Irak les hizo sentir la obligación de intensificar su presencia en Afganistán como efecto compensatorio. La transformación de ISAF y sus consecuencias provocaron un amplio debate en el interior de la OTAN y en las sociedades de los países participantes, con el resultado de una continuada disminución del apoyo a la operación en las poblaciones de los países participantes.

El debate alcanzó especial relieve en algunos países. Uno de ellos fue Canadá. La implicación en un escenario guerra y el elevado número de bajas que se produjeron en poco tiempo levantó el clamor de la sociedad canadiense, habituada en los últimos años a que su país actúe en el mundo como constructor de paz. La gestión informativa deficiente por parte del gobierno ha alimentado las críticas. Sin embargo, frente a la creciente oposición de la opinión pública, la hábil estrategia del ejecutivo para ganarse en el Parlamento los apoyos de la oposición ha logrado consecutivamente extender la misión de combate; en los últimos meses, sin embargo, acorde con el cambio de retórica en la comunidad internacional, se ha reordenado la cooperación canadiense y se ha comenzado a incidir más en el componente de reconstrucción.

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La operación en Afganistán es igualmente discutida en Alemania, aunque por diferentes motivos. El país ha logrado mantenerse al margen de las operaciones de combate, aunque al precio de haber recibido presiones extremas de los socios de la OTAN, que no reconocen su fuerte implicación en el norte del país tanto en ISAF como en la reconstrucción. Alemania representa una concepción alternativa de la operación, basada en la reconstrucción y la consolidación del estado, a las que se subordina el componente militar, sólo con una función de estabilización. El gobierno alemán enfrenta el dilema de, por una parte, mostrarse como un socio fiable de la comunidad internacional –en línea con su aspiración de liderazgo europeo-, lo que le conduce a tareas de combate, y, por otra, hacer frente al fuerte antibelicismo de la sociedad alemana, que le lleva a mantener su posición actual. Estas tensiones se han trasladado al interior de dos de los principales partidos políticos alemanes –SDP y los Verdes-, causando escisiones. Sin variar la postura oficial, el gobierno, sin embargo, poco a poco realiza concesiones importantes a los socios de la OTAN.

Y es en la OTAN donde han confluido los debates y desacuerdos de los socios en torno a la operación en Afganistán, que está resultando en la erosión de su cohesión interna. Las responsabilidades aceptadas por algunos países han conducido a un desigual reparto de cargas que está generando malestar entre los socios y mina el principio de solidaridad que rige a la organización. El caso afgano, sin embargo, ilustra tensiones que van más allá de Afganistán, y apuntan a distintas visiones a ambos lados del Atlántico sobre cuestiones relevantes de la escena global: entre otras, el tratamiento de los conflictos y la reconstrucción, la definición de las misiones de paz o estabilización, la consideración de la amenaza terrorista y las respuestas para enfrentarla, y la cuestión entre unilateralismo y multilateralismo, que en el caso de Afganistán quedó patente en la cuestión de si el liderazgo de la operación debía realizarlo la ONU o, como ocurría en la práctica, Estados Unidos. Éstas son algunas de las razones que han

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erosionado el entusiasmo de varios países hacia la operación en Afganistán y su decisión de actuar con cautela.

En la coyuntura actual, no se ven elecciones fáciles ni alternativas políticamente limpias en las que todos ganen. En cualquier dirección existen riesgos y costes.

El futuro de la operación internacional en Afganistán se enfrenta a una serie de retos, en ocasiones difíciles de conciliar, y está condicionada, entre otros por tres factores:

- Seguridad: ni la insurgencia puede imponerse a la fuerza superior de la OTAN ni la OTAN puede eliminar a la insurgencia; la situación se encuentra, pues, en un impasse.

- Opinión pública occidental en contra, cada vez es más difícil sostener en el tiempo la operación militar, mientras que la población afgana lo percibe cada vez más como una ocupación.

- Reconstrucción de Afganistán: puede llevar varias décadas, y la comunidad internacional no puede eludir implicarse en ello, además de ser una tarea más afín a la opinión pública occidental y una demanda urgente de los propios afganos.

En esta encrucijada, la OTAN explora sus opciones para el futuro y ha comenzado ya a tantear vías de salida.

Se identifican tres escenarios posibles. Escenario 1. Continuar la luchaLa OTAN continúa combatiendo a la insurgencia por tiempo indefinido, aprovechando su superioridad militar, e intentando contrarrestar los efectos adversos de los públicos doméstico y afgano. Esta opción se enfrenta al riesgo real de fracaso, que sería desastroso para la

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credibilidad de los países aliados. Esta opción parece la menos probable dado el tipo de combate asimétrico que se presenta en Afganistán: la OTAN, el contendiente más fuerte, necesita acabar cuanto antes el enfrentamiento para evitar que se siga socavando su posición.

Escenario 2. Retirada a medio plazo sin negociaciónLa OTAN se retira en torno a 2011, cuando acaba el plazo marcado en el Acuerdo de Londres, cuando ya se ha celebrado un nuevo proceso electoral y momento en el que finalizan los compromisos de varios países (Países Bajos, 2009; Canadá, 2011). Estados Unidos aumenta su presencia en el país y se intensifica la formación del ejército y policía afganos, a través de los OMLT. Los países de la Alianza cumplen su compromiso de envío de equipos de instructores y se culmina con éxito la transferencia de responsabilidad. El ejército afgano asume la seguridad de Kabul en 2009 y, progresivamente, la de todo Afganistán. Este escenario ha sido el favorito durante años, y aunque posible, cada vez se convierte en una opción más difícil. Además, se enfrenta al hecho de que el ejército afgano proyectado, de 80.000 efectivos, es insuficiente para mantener la seguridad del país, que fácilmente podría caer de nuevo en el círculo del conflicto. Por tanto, es posible que las fuerzas de seguridad afganas necesiten durante años del apoyo de tropas extranjeras o cuerpos auxiliares. Una posibilidad reside en que nuevos países no occidentales, primordialmente musulmanes, se brindaran a asumir esta tarea, sustituyendo a las tropas de la OTAN.

Escenario 3. Retirada a medio plazo con negociación políticaLa comunidad internacional opta por una solución política, idea que gana terreno institucionalmente y que parece la más plausible para salir del país “con éxito” y con una mínima garantía de estabilidad sostenible. El tipo y alcance de esta respuesta, sin embargo, será determinante para los futuros desarrollos, y es lo que se está debatiendo actualmente.

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La primera cuestión a determinar es con quién negociar, y hasta dónde va a llegar la disposición a hablar de Occidente ¿incluso con la cúpula talibán, vinculada a Al Qaeda, o elementos asociados a ese grupo? Por el momento, parece improbable ningún tipo de negociación con la cúpula de la insurgencia talibán, que mantiene un discurso de confrontación. Tampoco desde Occidente existe la disposición a negociar con el núcleo duro.

El marco de negociación también será un elemento importante: una opción sería el diálogo entre el gobierno afgano y los rivales, con los países de la OTAN y posiblemente la ONU como garantes. Otra opción sería incluir a las potencias regionales, o al grupo 6+2 más la OTAN como facilitadores del proceso. Todo apunta a la necesidad de incluir formalmente a los vecinos de Afganistán en cualquiera de las opciones, ya que sin la participación regional, como ya se ha demostrado, cualquier paz en Afganistán resultaría muy frágil.

La opción actual de negociación es una estrategia de “romper el movimiento desde dentro”, pactando con comandantes de segunda línea. Sin embargo, esta estrategia de atraer a la institucionalidad a combatientes concretos con recompensan personales entraña grandes riesgos. La paz en Afganistán debe implicar opciones más estables y sostenibles, donde se lleve a cabo una verdadera negociación política capaz de conciliar posiciones e intereses de modo duradero.

La realidad que emerge en los debates internacionales y empieza a calar en las instituciones políticas es que los problemas de Afganistán necesitan algo más que una solución militar. La situación de la operación en su séptimo año nos muestra qué no ha funcionado. El cambio de rumbo que se propone la comunidad internacional debe, esta vez, apostar por la reconstrucción del país, manteniendo como referente las necesidades de la población, la construcción

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institucional, el estado de derecho y la justicia. Sin estos elementos, el conflicto amenaza con perpetuarse sin fin.

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ANEXOS

Anexo 1. Mapa político de Afganistán

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Anexo 2. Datos básicos de Afganistán

Concepto AfganistánNombre oficial República Islámica de AfganistánCapital KabulÁrea 652.000 km2Población 31 millonesDensidad de población (por km2): 41 (2007)Grupos étnicos Pastunes 42%; Tayikos 27%;

Uzbekos 9%; Hazara 9%; Aimak 4%; Turkmenos 3%; Baluchis 2%; otros 4%

Religiones Musulmanes suníes (Escuela Hanafi) 80%; Musulmanes chiíes (Hazaras, Qizilbash, e ismaelitas) 19%; otras 1%

Población urbana (%-2007): 24Producto Interior Bruto (US$) 21.500 millonesRenta per capita (US$) 300 Puesto ranking desarrollo humano

5 últimos puestos de 178

Tasa de desempleo 40%Esperanza de vida 44 añosMortalidad -5 años 257 (2006)Alfabetización Total

Hombres

Mujeres

284313

Escolarización 5,7 millones, de los cuales 35% son niñas

Acceso a servicios de salud (% población)

82%

Acceso a agua potable Total

Urbano

Rural

396331

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Acceso a electricidad (% población)

20%

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