CRÓNICA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 121/2008

TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

EJECUTIVIDAD DE LA RECOMENDACIÓN DE LA CDHDF PARA RECLAMAR INDEMNIZACIÓN POR RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. REPARACIÓN

DEL DAÑO A CARGO DEL ESTADO COMO DERECHO HUMANO

CRÓNICA DE LA FACULTAD DE INVESTIGACIÓN 1/2007 TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

“EJECUTIVIDAD DE LA RECOMENDACIÓN DE LA CDHDF PARA RECLAMAR

INDEMNIZACIÓN POR RESPONSABILIDAD DEL ESTADO. REPARACIÓN DEL DAÑO A CARGO DEL ESTADO COMO DERECHO HUMANO”

Cronista: Lic. Arturo Díaz San Vicente

El día primero de marzo de 2010, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, en sesión pública ordinaria, inició la discusión de la acción de inconstitucionalidad

121/2008, promovida por Emilio Álvarez Icaza Longoria, en su carácter de presidente y

representante legal de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, en contra

de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (IV Legislatura) y el Jefe de Gobierno del

Distrito Federal.

A través del referido medio de control constitucional se impugnó la invalidez de los

artículos 11, segundo párrafo,1 24,2 27,3 324 y sexto transitorio5 de la Ley de

Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal, publicados en la Gaceta Oficial del

Distrito Federal de 21 de octubre de 2008.

En términos generales, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal

estimaba que los preceptos impugnados vulneraban el derecho fundamental para que los

ciudadanos fueran indemnizados por el Estado, en los casos en que éste o sus órganos

incurrieran en responsabilidad.

1 El segundo párrafo del artículo 11 de la citada ley, contempla la imposición de una sanción consistente en multa de ochenta a trescientos sesenta días de salario mínimo general diario vigente en el Distrito Federal a quienes promuevan reclamaciones de indemnización sin motivo, cuando dichas reclamaciones son notoriamente improcedentes por haber sido declaradas infundadas por haberse promovido precisamente sin motivo, o bien por haber sido promovidas con dolo y mala fe. Esta porción normativa fue impugnada en este asunto. 2 El artículo 24 establece lo que debe de hacerse en dos supuestos distintos: cuando la reclamación de indemnización es presentada ante la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal y cuando ésta deriva del conocimiento de una queja o denuncia formulada ante dicha Comisión. En ambos casos, se prevé la remisión de las reclamaciones a los entes públicos presuntamente relacionados con la producción del daño reclamado. 3 En el artículo 27 se establece el método para acreditar el daño causado por la actividad administrativa irregular: 1. La relación causa-efecto debe probarse fehacientemente si la causa o causas que produjeron el daño son identificables en forma clara. 2. Si la causa o causas que produjeron el daño no son identificables en forma clara, deberá probarse mediante el examen de las cadenas causales autónomas y de las dependientes entre sí, y de las posibles interferencias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar el daño patrimonial que se reclama. 4 El artículo 32 contempla una regla general para la prescripción del derecho a reclamar la indemnización, que es de un año contado a partir del “día siguiente a aquél en que se hubiera producido la lesión patrimonial o a partir del momento que hubiesen cesado sus efectos lesivos, si fuesen de carácter continuo”. Previene dos reglas especiales para el cómputo del daño: 1. En los casos de que los daños producidos por la actividad administrativa irregular sean físicos o psicológicos, hipótesis en las que empezará “a correr desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas”. 2. En los casos en que el afectado hubiera pretendido la nulidad o anulabilidad de actos administrativos por la vía administrativa o jurisdiccional y ésta hubiese procedido, el plazo de prescripción se computará a partir del día siguiente de la fecha en que quede firme la resolución administrativa o causa estado a la sentencia definitiva. 5 En el artículo sexto transitorio se establece una disposición derogatoria, por cuya virtud cesa la vigencia de los artículos 389, 390, 391 y 392 del Código Financiero del Distrito Federal a la entrada en vigor de la Ley.

- 1 -

Los preceptos derogados establecen la obligación del Distrito Federal de pagar los daños que se causen en los bienes o derechos de los particulares, verificados con motivo de su actividad administrativa que no cumpla con las disposiciones legales y administrativas que se deben observar, así como diversos aspectos del procedimiento de pago de dichas indemnizaciones.

En particular, la señalada Comisión impugnó:

1. Que previamente a la emisión de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del

Distrito Federal, por virtud de los artículos 389, 390, 391 y 392 del Código Financiero del

Distrito Federal, derogados por efecto del artículo sexto transitorio de aquélla, la sola

recomendación de la Comisión bastaba para hacer título ejecutivo en la reclamación de

indemnización.

2. Que esta solución normativa fue modificada, pues al derogarse los preceptos del

Código Financiero y emitirse la nueva ley, la recomendación de la Comisión fue privada de

su carácter de título ejecutivo, y los artículos 24, 27 y 32 de la nueva ley sujetaban a la

parte interesada a reclamar ante el ente público presuntamente responsable según fuera

el caso, o bien ante la Contraloría General del Distrito Federal, la indemnización por

responsabilidad, aun y cuando el ente aceptara la recomendación de dicha Comisión.

3. Que la nueva solución normativa conculcaba la esfera de competencia de la

Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, según se establecía en el artículo

102, apartado B, constitucional, pues privaba a sus recomendaciones del carácter

ejecutivo, y consecuentemente trasgredía la garantía individual prevista en el artículo 113

constitucional de poder reclamar responsabilidad al Estado, al sujetar a los afectados a un

procedimiento en el que debían ofrecer pruebas, cuyo ejercicio estaba condicionado en el

tiempo (dado que la acción de reclamación se sujeta a plazo de prescripción), y que de

declararse infundado o improcedente los hacía acreedores a multas, lo que originaría que

se desalentaran las reclamaciones de indemnización.

4. Que la configuración de la multa prevista en el segundo párrafo artículo 11 de la

ley no contemplaba los supuestos constitucionales de excepción a favor de jornaleros,

obreros y trabajadores, contenidos en el artículo 21 constitucional, y según los cuales las

multas en su contra no podrán ser mayores al importe de su jornal o salario de un día, y en

el caso de los trabajadores no asalariados, a un día de ingreso, lo que la volvía excesiva y

contraria al artículo 22 constitucional y al principio de igualdad.

- 2 -

5. La Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal citó instrumentos

internacionales y resoluciones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y

formuló un “planteamiento previo de conceptos de invalidez” en el que sostenía que el

artículo 102, apartado B, constitucional establecía la existencia de organismos de defensa

de los derechos humanos; que el artículo 113 constitucional contenía una verdadera

garantía constitucional, consistente en la prerrogativa de los individuos para exigir la

reparación del daño por la actuación irregular del Estado; que dentro de este rubro estaba

comprendida la violación de los derechos humanos; que en el ámbito internacional, el

Estado mexicano se había obligado a reparar los daños por violaciones a tales derechos, y

que, consecuentemente, existía un auténtico derecho constitucional a la reparación del

daño a las víctimas de violaciones de derechos humanos.

En esta porción de su demanda, la actora pretendía demostrar, expresado en sus

propios términos, que “la reparación del daño a cargo del Estado es una garantía

constitucional que protege derechos humanos”.

El proyecto fue presentado por el señor Ministro José de Jesús Gudiño Pelayo, y

durante esta primera sesión, se analizó y aprobó lo relativo a la cuestiones formales de

competencia, oportunidad, legitimidad del promovente y causales de improcedencia.

En la sesión del día martes 11 de mayo de 2010, el señor Ministro ponente analizó la

impugnación que hacía valer el promovente en relación con el derecho internacional. En

este sentido, en el proyecto de resolución se adujo que las referencias a los tratados y

precedentes internacionales que hizo valer el accionante, no tenían valor como conceptos

de invalidez, en virtud de que no se establecían juicios sobre la inconstitucionalidad de la

norma basados en el contraste entre del derecho internacional y el derecho nacional.

Asimismo, enfatizó que no se actualizaba ninguna violación, sino que el accionante

únicamente aludía al hecho de que en el derecho internacional se reconocía la obligación

de indemnización por parte del Estado en caso de daño causado por irregularidades

imputables a éste, situación que, en todo caso, se encontraba prevista en el artículo 113

de la Constitución Federal.

Asimismo, en la consulta se propuso, como argumento central, que de ninguno de los

instrumentos y precedentes internacionales aludidos por el promovente se desprendía el

carácter de título ejecutivo (obligatoriedad) de las recomendaciones emitidas por los

Ombudsman, por lo que la cuestión verdaderamente planteada no tenía que ver con una

transgresión del derecho internacional.

- 3 -

De esta forma, en el proyecto de resolución se señaló que resultaba inadecuado que

el promovente se basara en el derecho internacional para apoyar sus pretensiones,

porque, por un lado, en el sistema jurídico mexicano se encontraba regulada de forma

amplia la reparación del daño por actividad irregular del Estado y, por otro lado, porque lo

que en realidad se pretendía acreditar era que las normas impugnadas modificaban un

estadio previo, consistente en que las recomendaciones emitidas por la Comisión de

Derecho Humanos del Distrito Federal, obligaban al Estado a indemnizar por causa de

algún daño proferido por la autoridad pública y, por tanto, al suprimirse dicha prerrogativa,

veía afectada su competencia y los derechos de los individuos.

De conformidad con lo expuesto por el señor Ministro ponente, los conceptos de

invalidez que efectivamente se planteaban por parte del promovente eran:

- 4 -

Que de conformidad con los artículos 389, 390, 391 y 392 del Código

Financiero del Distrito Federal, las recomendaciones emitidas por la Comisión

de Derechos Humanos para el Distrito Federal, tenían fuerza jurídica para

obligar a que se indemnizara por daño causado por el Estado; potestad que

fue suprimida con la expedición de la Ley de Responsabilidad Patrimonial de

dicha entidad federativa.

Que los artículos 24, 27 y 32 de la nueva ley sujetaban a la parte afectada a

exigir la indemnización ante la autoridad responsable o, bien, a la Contraloría

General del Distrito Federal, no obstante que se hubiera aceptado dicha

recomendación.

Que el nuevo marco normativo transgredía la competencia de la Comisión de

Derechos Humanos, establecida en el artículo 102 apartado B de la

Constitución Federal, en virtud de que privaba a sus resoluciones del carácter

ejecutivo (obligatoriedad) y, asimismo, vulneraba la facultad de reclamar la

responsabilidad del Estado, consignada en el artículo 133 de la misma

Constitución, pues obligaba a los afectados a sujetarse a un procedimiento

en el que tenía que ofrecer pruebas, y en caso de declararse infundado o

improcedente la reclamación los hacía acreedores a multas, lo que

desalentaba a los afectados a reclamar la respectiva indemnización.

Que la multa prevista en el artículo 11 de la señalada Ley de

Responsabilidad, no establecía los supuestos constitucionales previstos

como excepción a favor de jornaleros, obreros y trabajadores, regulados en

el artículo 21 de la Constitución Federal, en virtud de los cuales las multas

que se les imputaran no podrían ser mayores al importe de su jornal o salario

de un día y en el caso de los trabajadores no asalariados a un día de ingreso,

lo cual transgredía el artículo 22 constitucional y el principio de igualdad

previsto en el artículo primero también de la Carta Magna Federal.

En el proyecto de resolución se consideró que los conceptos de invalidez hechos

valer por el accionante resultaban infundados. En particular, se consideró que:

a) El artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal, no establecía que las

recomendaciones emitidas por los organismos de defensa de los derechos humanos

tuvieran un carácter vinculante y, por tanto, no valían como títulos ejecutivos para hacer

reclamar las indemnizaciones sobre violaciones de derechos humanos.

b) Las reclamaciones de indemnización por responsabilidad del Estado, reguladas en

el artículo 113 de la Constitución Federal, debían sujetarse a los límites y procedimientos

que estableciera la ley ordinaria, lo que se traducía en la atribución de los órganos

legislativos correspondientes para normar los reclamos en materia de responsabilidad. De

lo anterior, se desprendía que constitucionalmente los particulares afectados por actividad

administrativa irregular del Estado, no contaban con un acceso automático e instantáneo

para la indemnización, sino que debían someterse a procedimientos establecidos en la ley,

con la finalidad de demostrar o justificar la procedencia de la indemnización.

c) Lo establecido en los artículos Sexto Transitorio, Veinticuatro, Veintisiete y Treinta

y dos, no trasgrede el artículo 113 constitucional, pues no se impide ni complica el ejercicio

del derecho a exigir indemnización por actividad irregular del Estado, sino que más bien,

tales preceptos regulan el medio a través del cual se hace efectivo dicho derecho.

d) Se desestimaba la supuesta violación del artículo 11, segundo párrafo de la ley,

segú

- 5 -

n la cual se preveía la imposición de multas sin contemplar las situaciones

excepcionales de los casos de los jornaleros, obreros o asalariados, previstas en el

artículo 21 de la Constitución Federal; lo anterior, en virtud de que el precepto impugnado

se refería a las multas contenidas en reglamentos de policía y buen gobierno, mas no a las

que se establecían en leyes propiamente dichas, por lo que no resultaban vulnerados los

artículos 1o. y 22 de la Constitución Federal, a través del artículo 21.

e) Con base en una interpretación conforme del artículo 11, segundo párrafo de la

Ley e

especto a los planteamientos de derecho internacional vertidos en el proyecto,

relati

or su parte, el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz señaló que en su

conce

or su parte, la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, manifestó que en

gene

n comento, se expuso que no se inhibían las reclamaciones de indemnización por

daño imputable al Estado, ya que las multas previstas en el mencionado precepto

solamente se impondrían a quienes solicitaran indemnización sin tener derecho para ello.

R

vos a que éstos no constituían conceptos de invalidez, se adhirieron los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Sergio A. Valls Hernández.

P

pto, la situación debía de plantearse en un sentido diferente al sostenido en el

proyecto. De este modo, manifestó que a través del control de convencionalidad indirecta,

es decir, a través de la reclamación de violación de derechos humanos reconocidos en la

Constitución Federal, por parte de los organismos protectores de los derechos humanos,

se debería analizar si el concepto de invalidez planteado por el promovente de la acción

de inconstitucionalidad era inoperante. El señor Ministro hizo énfasis en que, no obstante

de haberse omitido por el accionante señalar violaciones a los artículos 14 y 16 de la

Constitución Federal, el artículo 71 constitucional permitía, con excepción de la materia

electoral, declarar la inconstitucionalidad por violación a otros preceptos.

P

- 6 -

ral estaba de acuerdo con el fondo del proyecto; sin embargo, sostuvo que las

referencias vertidas en el proyecto sobre el derecho internacional además de ubicarse en

la parte de las consideraciones previas a los conceptos de invalidez, también estaban

vinculadas con estas últimas, es decir, formaban parte del primer concepto de violación.

De este modo, la señora Ministra manifestó que tendría que declararse infundado el

concepto de violación, pues, en efecto, de los instrumentos internacionales se derivaba

una situación que ya estaba prevista en el ordenamiento jurídico mexicano (artículo 113 de

la Constitución Federal): obligar al Estado a reparar las violaciones causadas por su

actividad irregular. Derivado de lo anterior, adujo que no resultaba inconstitucional el

establecimiento de un procedimiento diferente a la recomendación, como título ejecutivo,

emitida por la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal, para reclamar la

reparación del daño. Los señores Ministros José Fernando Franco González Salas y

Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, se adhirieron a esta propuesta de la señora Ministra Luna

Ramos.

En consecuencia, se registró una mayoría de seis votos del Pleno del Máximo

Tribu

hora bien, una vez dilucidado que los instrumentos internacionales formaban parte

de lo

osteriormente, se procedió a discutir acerca de la naturaleza ejecutiva de la recom

l señor Ministro presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, manifestó que estaba

en co

Que la Comisión daba a entender que no era adecuado que la nueva

Que, aunque no lo había planteado la Comisión, constituía una violación del

Silva Meza.

nal, en el sentido de declarar que los argumentos de derecho internacional

planteados en la demanda respectiva, sí involucran un concepto de invalidez sobre

convencionalidad.

A

s conceptos de violación, se procedió a votar acerca de si dichos conceptos de invalidez implicaban un control de convencionalidad indirecta. Por una mayoría de

siete votos, se concluyó que el análisis de los argumentos respectivos no conllevaba un

análisis de convencionalidad indirecta en el caso concreto.

P

endación emitida por la Comisión para reclamar indemnización por actividad

irregular del Estado, que en el caso del proyecto se proponía declarar infundado dicho

argumento.

E

ntra del proyecto porque para él, la Comisión de Derechos Humanos del Distrito

Federal aducía que en el derecho internacional se encontraba prevista la obligación de

indemnizar por parte de los Estados las violaciones sobre derechos humanos, de lo cual

se desprendían dos situaciones:

legislación exigiera que se comprobara el nexo causal, es decir, el vínculo

entre la conducta del Estado y el daño causado, dejando la carga probatoria

a quien sufrió el daño.

- 7 -

“principio de no regresividad en materia de derechos humanos”, previsto en

el derecho internacional, el hecho de que se hubiera privado a la Comisión la

facultad de que sus recomendaciones sirvieran como título ejecutivo para

reclamar indemnización por daño imputable al Estado. Con esta postura

coincidieron los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz y Juan N.

Se sumó a la propuesta del proyecto el señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano, quien enfatizó que darle naturaleza ejecutiva a las recomendaciones de los

organ

onformidad con el proyecto y por mayoría de ocho votos del

Tribunal en Pleno, se declaró la validez de los artículos 24, 27, 32 y Sexto Transitorio de la

Ley d

ientos sesenta días de salario mínimo general, al que promueva una reclamación notoriamente improcedente, decla

e pronunció igualmente en el sentido

de declarar la inconstitucionalidad de la parte primera del segundo párrafo del artículo 11

de la

ismos de defensa de derechos humanos, iba en contra del sistema constitucional, en

virtud de que no se trataba de una sentencia judicial en stricto sensu. También coincidió la

señora Ministra Olga María Sánchez Cordero y añadió que precisamente el artículo 113

de la Constitución Federal establece un procedimiento para hacer efectivas las

responsabilidades en caso de daños producidos por el Estado. También coincidieron con

esta propuesta el señor Ministro Sergio A. Valls Hernández y el señor Ministro Luis María Aguilar Morales.

De este modo, de c

e Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal.

En cuanto al tema de la multa de ochenta a tresc

rada infundada o con dolo y mala fe (sanción prevista en el párrafo segundo del

artículo 11 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal), el señor Ministro presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, señaló que estaba parcialmente en

contra de la propuesta del proyecto, pues consideró que era desmesurado sancionar a

quien promoviera una reclamación improcedente o infundada. Advirtió que en el caso de

los juicios de amparo, solamente se sancionaba cuando se advertía que se promovía de

mala fe. El Ministro presidente especificó que de las cuatro hipótesis que establecía el

precepto antes referido, se inclinaba por la inconstitucionalidad de la parte primera del

segundo párrafo, esto es, aquella que sancionaba las promociones improcedentes o

infundadas, ya que no se trataba de actos punibles.

El señor Ministro José Ramón Cossío Díaz s

- 8 -

ley en comento, y manifestó que no resultaba adecuado que la acción principal de

indemnización de reclamación estuviera sujetaba a sanción, ya que tal medida era

desproporcional. Por su parte, el señor Ministro José Fernando Franco González Salas

expuso que al ser excesiva la multa mencionada, ésta resultaba violatoria del artículo 22,

de la Constitución Federal.

El señor Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea consideró que no resultaba

adecuado, como se había argumentado en el proyecto, realizar una interpretación

conforme para sostener la constitucionalidad del artículo, ya que el texto del mismo era

confu

clararse inconstitucional la totalidad del citado artículo; consideró plausible que

el precepto en comento estableciera la imposición de una multa en caso de promoverse

una r

Ramos, José Fernando Franco González Salas Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José de Jesús Gudiño Pelayo, Luis María Aguilar

alabra, el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz realizó una

exposición de sus consideraciones sobre la invalidez de la fracción II, del artículo 27, de la

Ley d

patrimonial objetiva del Estado y dilucidar si

éstos no constreñían la finalidad buscada por el derecho establecido en el artículo 113, de

la Co

so.

Asimismo, el señor Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano manifestó que no

debería de

eclamación notoriamente improcedente. El señor Ministro ponente José de Jesús Gudiño Pelayo, se adhirió a esta propuesta.

De esta forma, por mayoría de nueve votos de los señores Ministros José Ramón Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna

,

Morales, Olga María del Carmen Sánchez Cordero, Juan N. Silva Meza y

presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, se resolvió declarar la invalidez total del

párrafo segundo del artículo 11, de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito

Federal, en contra de los emitidos por los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano y Sergio A. Valls Hernández, quienes votaron por la invalidez parcial del

mencionado párrafo.

La discusión sobre las temáticas pendientes continuó el día jueves 13 de mayo de

2010. En uso de la p

e Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal. Al respecto, señaló que se trataba

de un problema sobre la acreditación de la lesión establecida en el citado precepto;

advirtió que eran los mismos supuestos que los contenidos en el artículo 21 de la

legislación federal sobre la materia, la cual había servido de guía para la formulación de la

respectiva legislación del Distrito Federal.

Asimismo, estimó que era necesario evaluar la idoneidad de los supuestos

establecidos en los casos de responsabilidad

- 9 -

nstitución Federal, esto es, la reparación de daños causados a los ciudadanos, los

cuales no tienen el deber jurídico de soportar.

Sobre este mismo punto señaló que se debía tener presente que si bien la legislación

debía establecer los elementos generales de prueba, como se encontraba establecido en

el artículo 28 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal, dichos

elem

nes que no podían considerarse razonables; precisó

que el legislador no había comprendido plausiblemente las categorías que empleó para

referi

ma, según las

consideraciones vertidas por el señor Ministro José Ramón Cossío Díaz, el artículo

impu

ablecía un sistema de

responsabilidad objetiva y directa del Estado, condicionado a lo que la ley dispusiera.

y la

autoridad administrativa que actuó irregularmente y que, por tanto, debería acreditar dicha

situac

reclamación de indemnización

por actividad irregular del Estado. En ese sentido, consideró que el precepto debería

entos no debían limitar de forma irrazonable o desproporcionada el derecho a recibir

indemnización, pues tornarían en inconstitucional el artículo 27 de la Ley de

Responsabilidad del Distrito Federal.

Manifestó que, en todo caso, del análisis del artículo mencionado, se desprendía la

imposición de un conjunto de obligacio

rse a los daños, por lo que había identificado indebidamente a los daños con las

relaciones causales. De ahí que tal previsión resultara grave, pues tal precepto debería

estar, funcionalmente, al servicio de los intereses de los ciudadanos frente al Estado,

como derecho consagrado en el artículo 113 de la Constitución Federal.

En este tenor, consideró que la norma carecía de precisión conceptual y que estaba

perfilada hacia la imposibilidad práctica de su desarrollo. En su

gnado debería de ser declarado inconstitucional, en virtud de que establecía cargas

de prueba caracterizadas por ser irrazonables y desproporcionadas para hacer efectivo el

derecho constitucional para reclamar indemnización del Estado.

Por su parte, el señor Ministro José Fernando González Salas, manifestó, por un

lado, que el artículo 113 de la Constitución Federal est

Por otro lado, señaló que lo que establecía el artículo 27 de la ley impugnada, era el

supuesto de que quien sufrió un daño podía identificar plenamente cuál fue la causa

- 10 -

ión; asimismo, adujo que la otra hipótesis del precepto establecía que en caso de no

demostrarse la condición anterior, entonces el particular debería acreditar los hechos que

generaron el resultado final del daño imputable al Estado.

En uso de la palabra, el señor Ministro Juan N. Silva Meza señaló que el artículo

27 de la ley en comento, representaba un obstáculo para la

decla

lema que observaba, era que se encontraban invertidos

los artículos 27 y 28 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal, ya que

en el

fo del artículo 27 del ordenamiento en comento no era clara, esto no

implicaba que el artículo fuera inconstitucional, toda vez que lo que se establecía en los

artícu

le darían coherencia al precepto y con ello se

aclararía lo relativo a la carga probatoria. Afirmó que con estas supresiones se podría

soste

omisión de Derechos Humanos del Distrito

Federal, consistente en la impugnación de la supresión del carácter ejecutivo de sus

recom

rarse inconstitucional, pues no constituía una vía idónea para que el ciudadano

reclamara la restitución de daños causados por el Estado. De esta forma, señaló que

resultaba perjudicial la supresión del carácter ejecutivo de las recomendaciones emitidas

por la Comisión Estatal de Derechos Humanos del Distrito Federal, para reclamar la

responsabilidad del Estado, postura con la que coincidió el señor Ministro presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia.

En defensa de su proyecto, el señor Ministro ponente José de Jesús Gudiño Pelayo aclaró que el único prob

primero de ellos se debieron plantear las premisas sobre las que se debe partir para

establecer el supuesto, mientras que en el segundo, se debió determinar el método

correspondiente.

La señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos señaló que si bien la redacción

del segundo párra

los 27 y 28 era un sistema coherente para el ejercicio del derecho a la

indemnización. Expuso que los preceptos señalados contemplaban la obligación del

particular de probar los hechos que producían el daño y el respectivo nexo causal, y que

cuando esta situación no quedaba claramente identificable, entonces la propia ley daba

igualmente los criterios para acreditarla.

La señora Ministra Olga María del Carmen Sánchez Cordero señaló que era

factible invalidar algunas palabras que

ner la constitucionalidad del artículo.

En una nueva intervención, la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos

manifestó que la argumentación de la C

- 11 -

endaciones para exigir responsabilidad patrimonial, resultaba errada; consideró que

ello era así, pues incluso en la legislación anterior, las recomendaciones carecían de tal

naturaleza, toda vez que era necesario que la autoridad las aceptara. Asimismo, señaló

que no resultaba controvertido que se exigiera en la ley impugnada la acreditación del

nexo causal, pues en cualquier caso de reclamación de indemnización siempre se tenía

que comprobar dicha situación.

Consecuentemente, por mayoría de seis votos de los señores Ministros Margarita

Beatriz Luna Ramos, José Fernando Franco González Salas, ponente José de Jesús Gu

inistros Olga María del Carmen Sánchez Cordero y Sergio A. Valls Hernández, consistentes en suprimir diversas partes del texto del precepto en comento

con la

sé Fernando Franco González Salas,

Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, José de Jesús Gudiño Pelayo, Luis María Aguilar Mora

PRIMERO: ES PROCEDENTE Y PARCIALMENTE FUNDADA LA PRESENTE POR EMILIO ÁLVAREZ

RESENTANTE GAL DE LA COMISIÓN DE DERECHOS HUMANOS DEL DISTRITO FEDERAL.

diño Pelayo, Luis María Aguilar Morales, Sergio A. Valls Hernández y Olga María del Carmen Sánchez Cordero, se determinó declarar la constitucionalidad del artículo 27,

de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito Federal, en contra de los emitidos

por los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz, Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, Juan N. Silva Meza y presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, quienes votaron a favor de declarar la invalidez del precepto.

Acto seguido, se procedió a tomar la votación relativa a las propuestas de los

señores M

finalidad de darle una mayor claridad. Al respecto, el señor Ministro Valls Hernández

reiteró, en suma, que debía ser eliminada de la primera fracción del artículo en comento, la

palabra “fehacientemente”; de la fracción II, sugirió que debería suprimirse la palara

“precisa”; así como la última parte del texto de dicha fracción que establece: “mediante el

examen riguroso tanto de las cadenas causales autónomas o dependientes entre sí, como

las posibles interferencias originales o sobrevenidas que hayan podido atenuar o agravar

el daño patrimonial reclamado”.

En contra de dicha propuesta se pronunciaron los señores Ministros José Ramón

Cossío Díaz, Margarita Beatriz Luna Ramos, Jo

les, Juan N. Silva Meza y presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia; en tanto que

los señores Ministros Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Sergio A. Valls Hernández

y Olga María del Carmen Sánchez Cordero, votaron a favor de la misma.

De esta forma, el Tribunal en Pleno resolvió lo siguiente:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, PROMOVIDAICAZA LONGORIA, EN SU CARÁCTER DE PRESIDENTE Y REP

LE

- 12 -

SEGUNDO: SE RECONOCE LA VALIDEZ DE LOS ARTÍCULOS 24, 27, 32 Y SEXTO TRANSITORIO DE LA LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL DISTRITO FEDERAL, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DEL DISTRITO

EDERAL DE VEINTIUNO DE OCTUBRE DE DOS MIL OCHO.

ERCERO: SE DECLARA LA INVALIDEZ DEL PÁRRAFO SEGUNDO, DEL

que

no,

ederal, en razón de que estimó que el fondo de la argumentación expresada por los

seño

zación correspondiente, sino que debían sujetarse a

procedimientos establecidos en ley, a efecto de demostrar o justificar la procedencia de la

indemn

araciones derivadas de otro tipo de daños y añadió que las reparaciones a

olaciones de derechos humanos, de acuerdo con el marco normativo internacional en la

materia

F TARTÍCULO 11, DE LA LEY DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL DISTRITO FEDERAL, PUBLICADA EN LA GACETA OFICIAL DEL DISTRITO FEDERAL, DE VEINTIUNO DE OCTUBRE DE DOS MIL OCHO.

Por su parte, el señor Ministro Juan N. Silva Meza formuló voto particular en el

expresó su desacuerdo con la determinación de validez hecha por el Tribunal en Ple

respecto de los artículos 24, 27, y 32 de la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Distrito

F

res Ministros que votaron por la constitucionalidad de dichos preceptos, fue el de que

en la Constitución Federal, específicamente en sus artículos 103, apartado B, y 113, se

establecía que los organismos de defensa de los derechos humanos sólo tenían

competencia para formular recomendaciones con rango no vinculatorio, cuya finalidad

última era la de propiciar una cultura de respeto a los derechos humanos; en ese sentido,

señaló que los señores Ministros que votaron por la validez de los preceptos enunciados,

argumentaron que las reclamaciones de indemnización por responsabilidad del Estado

derivada de su actuación irregular, se sujetarían a los límites y procedimientos que

estableciera la ley ordinaria, esto es, que se facultaba a los órganos legislativos

correspondientes a emitir las leyes que fijaran las reglas para efectuar los reclamos en

materia de responsabilidad.

Señaló que de lo anterior se derivaba que a nivel constitucional, los particulares

afectados por la actividad irregular del Estado no tendrían acceso automático o

instantáneo a la indemni

ización.

Manifestó que no compartía el argumento anterior, en virtud de que presuponía que

las reparaciones derivadas de violaciones a derechos humanos, eran en cierta forma,

iguales a las rep

vi

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, iban más allá de las indemnizaciones patrimoniales, pues al encontrarse éstas

reguladas fundamentalmente en instrumentos internacionales aceptados por México, se

hacía imposible no problematizar los alcances del artículo 113, párrafo segundo, de la

Constitución Federa, que a la letra señala:

“La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.

de

de

ones

ntenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos, debió haberse declarado

fundad

posibilidad justificaba el reconocer la ejecutividad de las

comendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal; lo anterior,

conside

o régimen de protección se integraba

asimismo, con los mecanismos de reparación que se ajustasen a estándares

interna

o

de actos jurídicos, lo cierto era que su peso constitucional impedía que su expulsión de un

ordena

discrecionalidad para eliminar la existencia de recomendaciones giradas por organismos

Consideró que, haciendo un contraste convencional y desde el punto de vista

las disposiciones de derecho internacional humanitario que regulan el régimen

reparaciones a violaciones de derechos humanos, así como desde las disposici

co

a la acción hecha valer por el Presidente de la Comisión de Derechos Humanos del

Distrito Federal con el fin de invalidar las normas combatidas. Lo anterior en razón de los

siguientes argumentos:

Señaló que era claro que no todas las actuaciones irregulares llevadas a cabo por

las autoridades administrativas vulneraban los derechos humanos, no obstante, algunas

podían hacerlo y esa

re

ró, representaba un avance en abstracto de los mecanismos de reparación a los

que el Estado mexicano se encontraba obligado.

De esta forma, manifestó que dejar de reconocer el peso ejecutivo de las

recomendaciones, representaba un acto regresivo en la protección de los derechos

humanos de las personas, además de que dich

cionales; abundó que la regresión representaba un incumplimiento de las

obligaciones que el Estado mexicano había asumido en materia de derechos humanos.

Recordó que las recomendaciones giradas por los organismos nacionales de

protección a los derechos humanos, tenían rango constitucional y por tanto, iban más allá

de meros exhortos, los cuales, aun cuando no tenían la naturaleza vinculante de otro tip

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miento en sede legislativa, obedeciera a una motivación particularmente rigurosa.

En ese sentido, consideró que un Congreso Local carecía de absoluta

protectores de derechos humanos, de leyes locales que ya las incluían, por tanto, estimó

que dicho principio no fue respetado en el asunto en comento, en el cual las

recomendaciones de la Comisión de Derechos Humanos del Distrito Federal que ya

estaban

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contempladas en la Ley de Responsabilidad del Distrito Federal, fueron

eliminadas sin justificación por el legislador local, el cual, de conformidad con el texto

constitucional, no gozaba de facultades para manipular legislativamente recomendaciones

en materia de derechos humanos.

Por último, estimó que invalidar las normas combatidas constituía en sí mismo, un

acto de reparación.