eficiencia de la forma como se aplica en la realidad la
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EFICIENCIA DE LA FORMA COMO SE APLICA EN LA REALIDAD
LA NORMATIVIDAD EN LA GESTION FISCAL AMBIENTAL DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
GERENCIA SANTANDER VIGENCIA DEL AÑO 2002
LEONARDO FABIO GUTIERREZ BECERRA
LYDA CRISTINA DUARTE PEREZ
UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER
ESCUELA DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
BUCARAMANGA
2004
EFICIENCIA DE LA FORMA COMO SE APLICA EN LA REALIDAD
LA NORMATIVIDAD EN LA GESTION FISCAL AMBIENTAL DE LA
CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
GERENCIA SANTANDER VIGENCIA DEL AÑO 2002
Tesis de grado para optar al Título de Abogado.
LEONARDO FABIO GUTIERREZ BECERRA
LYDA CRISTINA DUARTE PEREZ
Director NICOLAS RODRIGUEZ
Abogado
UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER
ESCUELA DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
BUCARAMANGA
2004
Caminante no hay camino, Se hace camino al andar.
GRACIAS…..
Al padre santísimo que esta en secreto, y a mi madre divina
A lyda que me ha dado todo lo mas querido en este mundo, Mi hijo Cristian David y su compañía, cariño y amor, sin su ayuda y colaboración
no hubiese sido posible este proyecto.
A las dos personas más maravillosas del mundo que por sus enseñanzas han iluminado mi vida…
Mis padres German y Martha
A mi familia por su amor y apoyo
Leonardo Fabio
GRACIAS
A Dios por ser la luz que guía mi camino.
A mis padres Cristina y Ovidio por
apoyarme en cada instante de mi vida y por todas
las cosas maravillosas que me han dado.
A mi querido esposo,
por la compañía que me ha brindado, por su constante apoyo
de hacer este sueño realidad. por compartir sus ilusiones, esperanzas y cariño.
Lyda Cristina
AGRADECIMIENTOS
Los autores expresan sus agradecimientos a: NICOLÁS RODRÍGUEZ, Director de nuestra Monografía y de la Escuela de Derecho que compartió su valioso conocimiento y nos brindó el apoyo y la colaboración indispensable para el logro de nuestro proyecto. GLORIA REY, profesora de los seminarios de monografía I y II, que con sus aportes e indicaciones nos ayudó a trazar el camino que finalmente culminamos con este trabajo. GERMÁN GUTIÉRREZ FANDIÑO, quien nos brindó todo su apoyo, conocimientos y colaboración, cuya guía fue clave fundamental para el desarrollo y culminación de nuestra monografía. Los funcionarios adscritos a las entidades objeto de este estudio, por la información suministrada. La UNIVERSIDAD INDUSTRIAL DE SANTANDER por permitirnos hacer realidad nuestros sueños y propósitos.
CONTENIDO
Pág. INTRODUCCION 1 1. LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA Y EL CONTROL FISCAL 3 1.1 ANTECEDENTES HISTORICOS 4 1.1.1 Control Fiscal en los Albores de la República 5 1.1.2 El Control Fiscal en Colombia en el siglo XX 7 1.2 NORMATIVIDAD Y CONTROL FISCAL 9 1.2.1 La Constitución Nacional y el Control Fiscal 10 1.2.2 Ley 42 de 1993 12 1.2.3 Ley 610 de 2000 12 1.2.4 Decreto 267 del 22 de febrero de 2000 13 1.2.4.1 Estructura Orgánica 13 1.2.4.2 Delegada del Medio Ambiente 14 1.2.5 Resolución Orgánica No. 04721 de marzo 3 de 1999 15 1.2.6 Resolución Orgánica No. 5049 de 9 de marzo de 2000 16 1.3 PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL 17 1.3.1 Eficiencia 17 1.3.2 Economía 18 1.3.3 Eficacia 18 1.3.4 Equidad 18
1.3.5 Valoración de costos ambientales 18 1.4 SISTEMAS DE CONTROL 19 1.4.1 Control Financiero 19 1.4.2 Control de Legalidad 19 1.4.3 Control de Gestión 19 1.4.4 Control de Resultados 20 1.4.5 Control Concurrente y Prevalerte 21 2. GESTION AMBIENTAL 23 2.1 ANTECEDENTES HISTORICOS 24 2.2 NORMATIVIDAD AMBIENTAL 26 2.2.1 Constitución Política 27 2.2.2 Ley 23 de 1973 29 2.2.3 Decreto Legislativo 2811 de 1974. 29 2.2.4 Ley 99 de 1993 30 2.2.4.1 Corporaciones Autónomas Regionales 32 2.2.4.2 32 2.3 SISTEMAS DE GESTION 34 2.3.1 Las Normas ISO 34 2.3.2 Certificación de la Contraloría 37 3. PROCESO DE AUDITORIA 38 3.1 FUNCION DE LA CGR EN MATERIA AMBIENTAL 38 3.2 MODALIDADES DE AUDITORIA 39 3.2.1 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Regular 39
3.2.2 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Abreviada 39 3.2.3 Auditoría Gubernamental Especial 40 3.2.4 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral de la Cuenta 40 3.2.5 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral de Seguimiento 41 3.3 METODOLOGIA DE AUDITORIA DE LA CGR 41 3.3.1 Plan General de Auditoría 42 3.3.2 Memorando de Encargo 44 3.3.2.1 Validación del Encargo 46 3.3.3 Fase de Planeación 47 3.3.3.1 Estudio Preliminar de la Entidad 48 3.3.3.2 Notificación a la Entidad 50 3.3.3.3 Entendimiento del Negocio 50 3.3.3.4 Validación y Actualización de la Información Analizada 51 3.3.3.5 Carta de Gerencia 51 3.3.3.6 Metodología 52 3.3.3.7 Evaluación del SGMA 53 3.3.3.8 Evaluación a la Función Archivística 54 3.3.3.9 Evaluación y Calificación del Sistema de Control Interno 55 3.3.3.10 Validación Líneas de Auditoría 55 3.3.3.11 Memorando de Planeación 56 3.3.4 Fase de Ejecución 56 3.3.4.1 Programas de Auditoría 57 3.3.4.2 Clases de Control para evaluar la Gestión 57
3.3.4.3 Aplicación de Procedimientos 59 3.3.4.4 Hallazgos 60 3.3.4.5 Obtención de Evidencia 63 3.3.4.6 Conclusiones 64 3.3.5 Fase de Informe 65 3.3.5.1 Alcance del Informe 65 3.3.5.2 Plan de Mejoramiento 67 3.3.6 Fase de Seguimiento 68 4. EVALUACION DE LA GESTION AMBIENTAL DE LA CGR GERENCIA SANTANDER DURANTE LA VIGENCIA FISCAL 2002 70 4.1 ESTUDIO ENTIDADES AUDITADAS 70 4.1.1 Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga-CDMB-. 70 4.1.2 Corporación Autónoma Regional de Santander, CAS 72 4.2 RESULTADOS DE LA GESTION DE LA CONTRALORIA: 76 4.2.1 Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga,-CDMB-. 77 4.2.1.1 Observaciones corregidas 89 4.2.2 Corporación autónoma regional de Santander -C.A.S.- 92 4.2.3 Corporación Autónoma Regional del río grande de la Magdalena –CORMAGDALENA- 100 CONCLUSIONES 117 RECOMENDACIONES 121 BIBLIOGRAFIA 123 ANEXOS 125
LISTA DE TABLAS
Pág. Tabla 1. Constitución Nacional Ecológica 27 Tabla 2. Decreto 2811 de 1974 30 Tabla 3. Ley 99 de 1993 31 Tabla 4. Relación norma ISO 14001 e ISO 9001 36 Tabla 5. Proyectos CDMB 92
2
LISTA DE GRÁFICOS
Pág. Gráfico 1. Flujograma PGA 43 Gráfico 2. Memoranda de encargo 45 Gráfico 3. Proceso del informe 61
3
LISTA DE ANEXO
Pág. Anexo A. Estructura orgánica 125 Anexo B. Metodología para las auditorías a la CAR 126 Anexo C. Modelo de encuesta 146 Anexo D. Organigrama de la CAS y CDMB 158 Anexo E. Revisión histórica del desarrollo de los SGMA 160
SUMARIO
TITULO: EFICIENCIA DE LA FORMA COMO SE APLICA EN LA REALIDAD LA NORMATIVIDAD EN LA GESTION FISCAL AMBIENTAL DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA GERENCIA SANTANDER VIGENCIA DEL AÑO 2002 AUTORES: Lyda Cristina Duarte Pérez Leonardo Fabio Gutiérrez Becerra PALABRAS CLAVES: Gestión Medioambiental, Auditoría, Normas ISO, Estándares De calidad, Audite, Sistemas de Gestión, Control Fiscal. DESCRIPCION: En esta monografía se estudia y evalúa la Gestión Ambiental que realizó la Contraloría General de la República (CGR) durante el año 2002, frente a las entidades ambientales que reciben fondos de la nación y que se encuentran radicadas en el departamento de Santander, realizando una comparación entre las actividades realizadas por el equipo auditor frente a la normatividad ambiental vigente y en especial la Aplicación de los estándares de calidad ISO 9000 y su relación con la herramienta metodológica Audite, que es la guía utilizada por la Contraloría para revisar la Gestión Adelantada por las entidades auditadas. Con el análisis comparativo realizado en nuestro estudio se pretendió determinar la aplicabilidad real que llevó a cabo La Contraloría a los lineamientos de Gestión señalados por el nivel central de dicha entidad, igualmente la relación de estos y los estándares Internacionales de calidad en Gestión Ambiental. Con la presente investigación se logró evaluar la Gestión de la CGR frente a la CAS, CDMB y CORMAGDALENA observando detenidamente el proceso y conformación de las observaciones, hallazgos y recomendaciones planteados por el ente auditor, las acciones efectivas para la recuperación del patrimonio fiscal de la nación y la optimización de la gestión administrativa de cada una de estas entidades mediante la aplicación del Plan de Mejoramiento como resultado del proceso auditor.
SUMMARY TITLE: EFFICIENCY IN THE WAY LIKE IT IS APPLIED IN THE REALITY THE LEGISLACION IN THE ENVIRONMENTAL FISCAL ADMINISTRATION OF THE GENERAL CONTROLLERSHIP OF THE REPUBLIC MANAGEMENT SANTANDER VALIDITY OF THE YEAR 2002 AUTHORS: Lyda Cristina Duarte Pérez Leonardo Fabio Gutiérrez Becerra KEY WORDS: Environmental administration, Audit, Norms ISO, Standard Of quality, Audite, Systems of Administration, Fiscal Control. DESCRIPTION: In this monograph it is studied and it evaluates the Environmental Administration that it carried out the General Controllership of the Republic (CGR) during the year 2002, in front of the environmental entities that they receive funds of the nation and that they are resided in the department of Santander, comparing the activities developed by the team auditor keeping in mind the effective environmental legislation and especially the Application of the standards of quality ISO 9000 and their relationship with the methodological tool Audite that is the guide used by the Controllership to revise the Advanced Administration for the entities audited. With the comparative analysis made in our study it was sought to determine the real applicability that carried out The Controllership to the signal limits of Administration for the central level of this entity, equally the relationship of these and the International standards of quality in Environmental Administration. With the present investigation it was possible to evaluate the Administration of the CGR in front of the CAS, CDMB and CORMAGDALENA observing the process and conformation of the observations, discoveries and recommendations outlined by the entity auditor attentively, the effective actions for the recovery of the fiscal patrimony of the nation and the optimization of the administrative administration of each one of these entities by means of the application of the Plan of Improvement as a result of the process auditor.
1
INTRODUCCIÓN
El derecho ambiental ha avanzado cada día en importancia, precisamente
por la preocupación del hombre por el cuidado y aprovechamiento de los
recursos naturales y la conservación del ambiente; hoy en día se concibe
hablar de desarrollo si éste es sostenible, es decir el desarrollo científico y
tecnológico deben conservar el medio ambiente en que vivimos, para brindar
la oportunidad que las futuras generaciones puedan aprovecharlo.
La Constitución Nacional contempla como uno de los derechos colectivos
fundamentales el derecho a un ambiente sano; y la misma contiene un
capítulo completo al cuidado que el Estado y los ciudadanos deben brindar a
los recursos naturales y el medio ambiente.
Por lo anterior, los organismos de control tienen como uno de los pilares
fundamentales verificar el cumplimiento constitucional y legal de la gestión
ambiental. La Contraloría General de la República, organismo de Control
fiscal, es pieza clave para lograr este objetivo pues el patrimonio publico y los
recursos que se destinan a la conservación y aprovechamiento de nuestro
medio ambiente deben ser vigilados por ésta, en forma eficiente y oportuna.
De esta manera, a través del presente estudio se busca observar y analizar
en un período delimitado hasta qué punto la Contraloría General de la
República Gerencia de Santander aplicó realmente en su Gestión, los
preceptos legales y constitucionales para realizar sus auditorias ambientales
a las entidades relacionadas con el Ambiente, las cuales son la Corporación
Autónoma Regional de Santander CAS, la Corporación Autónoma Regional
para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga CDMB y la Corporación
2
Autónoma Regional del Río Grande de la Magdalena CORMAGDALENA;
como entes territoriales autónomos que manejan recursos de la nación con
fines ambientales.
De este modo se contribuye desde la academia a la creación de una
vigilancia al control que ejerce la contraloría, este trabajo permite conocer y
aprender los sistemas y métodos de auditoria ante las entidades ambientales,
con el fin de evaluar la tarea desarrollada por los funcionarios encargados de
realizar esta labor, para así llegar a la creación de propuestas que permitan
validar o cuestionar las actuaciones de esta entidad, observando la viabilidad
o no de aplicar estas técnicas a otros organismos de control, como las
contralorías departamentales y municipales tan criticadas hoy día.
1. CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Y EL CONTROL FISCAL
Los vestigios más antiguos de la historia del hombre dan cuenta de su
ancestral organización social, que viene desde el concepto fundamental de
familia, base aún de la sociedad, pasando por organizaciones más complejas
como ordas, clanes y tribus, hasta llegar al Estado, tal como lo encontramos
consignado en libros de diversos autores tales como “El origen de la familia,
la sociedad privada y el Estado” y “el contrato social” de Rousseau, que
hemos tenido la oportunidad de estudiar a través de nuestra carrera.
La palabra Estado fue utilizada por primer vez en 1515 en “El Príncipe”, obra
de teoría política, en la que determina: “Todos los estados, todas las
dominaciones que han ejercido y ejercen soberanía sobre los hombres han
sido o son repúblicas o principados”1; definiéndolo como poder, dominación.
La definición de Estado ha sido la ocupación de muchos autores como André
Hauriou 2 que lo define como agrupación humana fijada en un territorio
determinado en que existe un orden social, político y jurídico, orientado al
bien común, establecido y mantenido por una autoridad dotada de poderes
de coerción. Así concebimos al Estado, como forma organizativa, que
incluye una población, un territorio y un gobierno como unidad fundamental
con independencia reconocida por otros Estados.
Colombia, según el Art. 1 de la Constitución Política es “un Estado Social de
Derecho organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con
1 MAQUIAVELO, Nicolás. El Príncipe. Madrid. Editorial Norma. 1984. Pág. 34. 2 HAURIOU, André. En su libro Derecho Constitucional e instituciones políticas. Barcelona. Editorial Voluntad. 1971. Pág. 83.
4
autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto a la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés
general”3.
El control de las finanzas públicas, manejadas en interés general, bajo el
concepto del llamado Estado Social de Derecho, debe dar cumplimiento a los
principios de la administración anteriormente enunciados; de esta manera
siempre ha preocupado a todas las personas impedir que el erario público
sea saqueado y vigilar la administración de los recursos de la nación; que
son en realidad los recurso de todos.
En la actualidad gozamos de un Control Fiscal mas organizado, de una
manera mucho mas avanzada y eficiente con una normatividad coherente y
concordante, con soporte constitucional en la Carta Magna de 1991 y con
unos parámetros de calidad en la gestión de auditoria.
La dinámica que ha tenido el control fiscal en el proceso histórico colombiano
muestra que este concepto ha cambiado sistemáticamente al ritmo y
construcción del proceso mismo de formación del Estado moderno y de las
exigencias que los nuevos esquemas mundiales sobre eficiencia y calidad en
la gestión de los recursos públicos imponen.
1.1 ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Un breve resumen sobre la historia del control permitirá esbozar el desarrollo
que ha tenido el control fiscal hasta la creación de la Contraloría General de
la República.
3 CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA. Editorial Legis. Bogotá 1991. Pág. 9.
5
El ejercicio del control fiscal a los recursos públicos encuentra sus primeros
antecedentes en la época de la colonia, cuando a través del Tribunal de la
Real Audiencia de Santo Domingo, la Corona española decide emprender
una acción de vigilancia y cuidado de los bienes y servicios a su cargo, en
1605, la administración pública colonial fue innovada con la creación de los
Tribunales de Cuentas, institución que tenía a su cargo el examen,
enjuiciamiento y sanción de los funcionarios del Rey de España que tuvieran
bajo su responsabilidad el manejo de los bienes y recursos de las colonias
del nuevo mundo.
1.1.1 El control fiscal en los albores de la república. A principios del siglo
XIX y bajo las luchas por la independencia, se originaron medidas extremas,
como la pena de muerte para los defraudadores del erario público hasta la
publicación anual de gastos de los Fondos Públicos. Posteriormente, se creó
una serie de instituciones encaminadas a ejercer el control fiscal tales como,
el Tribunal Superior de Cuentas (1810) y la Contaduría de Hacienda en
(1819).
En la Gran Colombia, y con la Constitución de 1821, se hizo evidente la
preocupación de descentralizar el ejercicio del control fiscal en una autoridad
autónoma, con poder suficiente y funciones específicas, y dichos tribunales
se reformaron tomando el nombre de Tribunal Superior de Cuentas,
Contaduría de Hacienda, Dirección General de Hacienda, Oficina General de
Cuentas o Corte de Cuentas.
Fue así como la Ley 6 de octubre 06 de 1821, creó la Contaduría General de
la Hacienda, cuya función era la de fiscalizar la correcta inversión y manejo
de los fondos públicos. Esta dependencia estaba integrada por cinco
contadores generales y un número reducido de funcionarios los cuales eran
nombrados por el gobierno nacional.
6
En 1824, el Plan Orgánico de la Hacienda Nacional, sustituye la Contaduría
General de Hacienda por la Dirección General de Hacienda, integrada por
cinco Directores que anualmente nombraban un presidente encargado de
dirigir las reuniones de conformidad con la reglamentación de la ley, y se
crearon las Contadurías departamentales encargadas de examinar y fenecer
las cuentas de las oficinas principales de manejo.
En 1832, y por mandato legal se revive nuevamente la figura de la
Contaduría General de Hacienda, dependiendo del poder ejecutivo,
conformado por tres contadores mayores, tres auxiliares y personal
subalterno encargado del examen y fenecimiento de las cuentas anuales
que debían rendir los empleados de manejo en los primeros meses de cada
año.
La ley 20 de 1840, reglamenta la Contaduría General de la Hacienda y le da
la siguiente conformación: Un Contador General Mayor, siete Contadores, un
secretario y un equipo de personal auxiliar. Esta Ley fue incluida
posteriormente en la “Recopilación de las Leyes de la Nueva Granada” (Ley
4 de 1843).
En 1846, otras dos Leyes del 4 de mayo y 9 de junio, introducen
substanciales modificaciones a la organización de la Hacienda Nacional, La
Contaduría general de la Hacienda, la rendición y fenecimiento de cuentas y
vigilancia fiscal.
El 7 de junio de 1847, y por iniciativa del entonces ministro de hacienda,
Florentino González, se aprueba la ley orgánica de la Administración de la
Hacienda Nacional; este estatuto marca el inicio de la aplicación de
conceptos modernos sobre Hacienda Pública. Se cambia la Contaduría
existente por la Corte de Cuentas con atribuciones puramente fiscales,
7
imponiendo la obligatoriedad de rendir cuentas sobre los ingresos y los
gastos públicos.
Las Leyes del 2 de junio de 1848 y 20 de abril de 1850, sustituyen la Corte
de Cuentas por la Oficina General de Cuentas, la cual es reorganizada por la
Ley de junio 4 de 1851, estableciendo que la misma debe tener como jefe un
Contador Mayor Presidente.
La Ley 106 de 1873 establece el código fiscal, que compiló la legislación
existente en materia económica y fiscal, conservando la Oficina General de
Cuentas y consagró como novedad la rendición mensual de cuentas.
La Ley 36 de 1898, restablece la Corte de Cuentas, integrada por diez
Magistrados elegidos para un período de cuatro años, cinco por el Senado de
la República y cinco por la Cámara de Representantes. En 1905, mediante
Ley No. 61 se reestructura la corte de cuentas en el sentido de que se fija su
período para cuatro años, nombrados por la Cámara de Representantes y se
limita su número a cinco Magistrados. Ley 110 de 1912, crea el Código
Fiscal para la República de Colombia, el cual es modificado por las Leyes
7de 1916, 36 de 1918 y 61 de 1921.
1.1.2 El control fiscal en Colombia en el siglo XX. A fines del siglo XIX y
comienzos del XX, el país se encontró agobiado por una crisis económica,
social y política, producto de las guerras civiles y de las divisiones a nivel
interno, que produjeron una gran anarquía, que motivó el crecimiento de las
administraciones que precedieron los inicios del pasado siglo, sin modernizar
sus métodos fiscales, lo cual generó un enorme desorden del gasto con el
consecuente déficit fiscal. En 1923, siendo Presidente Pedro Nel Ospina,
llega a Colombia por primera vez la misión Kemmerer, quien fue el pionero
en nuestro país de la modernización del Estado, coadyuvando con sus
8
aportes e investigaciones a un mejoramiento de la conformación del mismo.
En su momento la misión Kemmerer conceptuó: la labor de la Corte de
Cuentas, en cuanto al examen de aquellos, es de poca utilidad, debido a que
su labor se demora extraordinariamente. Una gran parte del mérito de un
examen consiste en la pronta revisión del trabajo de los empleados del
Gobierno, a fin de que puedan corregirse inmediatamente cualesquiera
prácticas que no sean satisfactorias”4.
La misión recomendó la existencia de un departamento de control que
actuara paralelamente a la existencia de un ente encargado de administrar la
función pública, este ente cumpliría la misión de velar por la estricta
aplicación de la normatividad y reglamentación administrativa vigente en lo
relacionado con el manejo de propiedades y fondos oficiales y ejercer control
fiscal a la recaudación y gastos públicos.
Fue así como el Congreso Nacional, expidió la Ley 42 de 1923, mediante la
cual creó la Contraloría General de la República y reorganizó la contabilidad
oficial. Esta ley creó la Contraloría General de la República como un servicio
nacional administrativo con independencia de los demás departamentos de la
administración.
En 1930, bajo el gobierno de Enrique Olaya Herrera, se solicitaron
nuevamente los servicios de la Misión Kemmerer con el fin de evaluar la
situación económica del país, determinando los procedimientos para el
control y estableciendo una organización administrativa interna. Luego de la
aprobación de la reforma de 1945, la Contraloría Nacional, adquirió carácter
constitucional y sus funciones quedaron establecidas en los artículos 59 y 60,
y la elección del contralor en el artículo 102.
4 CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO. Contraloría General de la República. Bogotá. Pág. 10.
9
Las Leyes 58 de 1946 y 151 de 1959 le otorgaron a la Contraloría General de
la República nuevas y más extensas funciones sobre juicios fiscales.
La reforma constitucional de 1968 (Acto Legislativo No. 1) le dio potestad al
Contralor General de prescribir los métodos de contabilidad de la
Administración Central y sus institutos descentralizados, así como el registro
de la deuda pública.
Por su parte, la Ley 20 de 1975 introdujo otras reformas al sistema de control
fiscal, unificando algunos criterios sobre el control fiscal y creando
mecanismos del control adecuados para cada una de las entidades del
Estado vigiladas, que garantizaran eficiencia del gasto público, lo cual rompió
el concepto de control numérico legal y dio una nueva visión del control fiscal
al introducirle elementos novedosos y características como las de los
controles financiero, de gestión y de resultados fundamentados en la
eficiencia, eficacia, economía y equidad; además dio poder de control a los
auditores quienes se convirtieron en coadministradores, diluyendo así la
autonomía de la Administración en responsabilidad de la Contraloría en su
función de vigilancia.
1.2 LA NORMATIVIDAD Y EL CONTROL FISCAL La mejor herramienta de Control Fiscal en Colombia es tener un fundamento
normativo amplio y concreto, que determine la naturaleza, funciones y
metodología del organismo encargado de ejercer la función de vigilancia de
nuestro patrimonio; en nuestro país encontramos el sustento normativo de
dicha gestión a través de la transformación de la Contraloría General de la
República, con una nueva concepción que se expresa la actual Carta Política,
se encuentra de manera amplia y suficiente los parámetros, las funciones e
incluso la manera de ejercer la vigilancia del erario público, igualmente define
10
la naturaleza de las entidades que deben ser objeto de la vigilancia,
explicando que le corresponde a la Contraloría General el realizar esta tarea
en las personas naturales y jurídicas que administren recursos públicos de la
nación.
1.2.1 La constitución y el control fiscal. En la actualidad el ejercicio de la
vigilancia y el control fiscal, tiene fundamento constitucional en el título X,
capítulo I, artículos 267 al 274 de la Constitución Política de 1991. Se
estableció que dicho control debe ejercerse en forma posterior y selectiva e
incluyó el ejercicio de un control financiero, de gestión, y de resultados,
fundados en eficiencia, eficacia, economía, equidad y valoración de costos
ambientales. Se abolió el control previo, numérico legal, conocido
comúnmente como de “chuleo” que se realizaba anteriormente y se
estableció que las Contralorías deben ser entidades de carácter técnico con
autonomía administrativa y presupuestal, perfilándose de esta forma la
independencia que deben tener estas instituciones en relación con los entes
auditados.
Asimismo, se definió el control fiscal como una función pública, ejercida por
organismos autónomos denominados Contraloría General de la República y
las Contralorías Territoriales (departamentales, distritales y municipales),
también se dota a los entes de control de herramientas que permitan ejercer
su función fiscalizadora, lo mismo que obtener la aplicación de los resultados
de dicha función, tales como la obligatoriedad de sus decisiones, la potestad
de imponer multas, solicitar y obtener la suspensión de funcionarios, valor
probatorio a sus actuaciones ante las autoridades judiciales, ejercer la
jurisdicción coactiva, y disponer que en determinados casos se adjudiquen
los contratos en audiencia pública, entre otros, de singular importancia. Los
artículos 119 y 267 del mandato superior enseñan “La Contraloría General de
la República tiene a su cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de
11
resultados de la administración”5, “El control fiscal es una función pública que
ejercerá, La Contraloría General de la República, la cual vigila la gestión
fiscal de la administración y de los particulares o entidades que manejen
fondos o bienes de la nación”, estos principios constitucionales son
desarrollados por la ley 42 de 1993, en su artículo 49 pues prácticamente
transcribe el texto anterior.
Las entidades objeto de nuestro estudio son las vigiladas por la Contraloría
Delegada Para el Sector Medio Ambiente de la CGR a nivel de la gerencia
departamental de Santander, siendo específicamente la CAS, la CDMB y
CORMAGDALENA, manejan fondos nacionales como lo veremos en los
capítulos posteriores que señalaran la naturaleza, funciones y formas de
financiación de estas entidades, por esta razón la CONTRALORIA
GENERAL DE LA REPUBLICA es la encargada de esta vigilancia; por lo
tanto la Contraloría Departamental y Municipal no son objeto de este análisis.
Según la Constitución Política, la Contraloría General de la República es una
institución de carácter técnico, con autonomía administrativa y presupuestal,
la cual ejerce en representación de la comunidad, la vigilancia de la gestión
fiscal y la evaluación de los resultados obtenidos por las diferentes entidades
del Estado con fundamento en la correcta, eficiente, eficaz y equitativa
administración del patrimonio público, de los recursos naturales y del medio
ambiente. Esta función la cumplirá manteniendo siempre un irrevocable
compromiso con la excelencia, e inspirado en firmes propósitos morales y
éticos.
En conclusión la Contraloría General de la República le corresponde como su
función principal, por mandato constitucional, ejercer la vigilancia de la
gestión fiscal de la administración y de los particulares o entidades que
5 CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA. Op Cit. Pág. 84.
12
manejen fondos o bienes de la Nación, excepcionalmente ejercerá control
posterior sobre las cuentas de cualquier entidad territorial.
1.2.2 Ley 42 de 1993. Esta Ley desarrolló la organización del sistema de
control fiscal y los organismos que lo ejercen, de esta manera consagró la
Contraloría como el máximo organismo fiscalizador del país.
La Ley 42 de 1993 desarrollo los principios constitucionales de creación de la
Contraloría General de la República, especifica sus funciones reglamentando
a través de ella las disposiciones constitucionales, de igual manera define
que es control fiscal y señala las formas de ejercerlo, establece los
parámetros para ello y señala en forma detallada las funciones del Contralor
y la naturaleza y misión de esta entidad.
1.2.3 Ley 610 de 2000. Por la cual se establece el trámite de los procesos
de responsabilidad de competencia de las contralorías.
En esta ley se define el Proceso de Responsabilidad Fiscal, como se debe
realizar, el término de Gestión Fiscal, la forma como se inicia el proceso, sus
pasos, oportunidades, la legitimación, etc.
Esta norma, en su artículo 8o, permite que el inicio del proceso, se inicie de
oficio, como consecuencia del ejercicio de los sistemas de control fiscal por
parte de las propias contralorías, de la solicitud que en tal sentido
formulen las entidades vigiladas, o de las denuncias o quejas
presentadas por cualquier persona u organización ciudadana, en este estudio
no observaremos a fondo el proceso de responsabilidad fiscal, puesto
que nuestro objetivo es evaluar el proceso auditor, ya que el primero
es competencia de otra dependencia de la CGR diferente a la auditora.
13
1.2.4 Decreto 267 del 22 de febrero de 2000. El excontralor General de la
República, Doctor CARLOS OSSA ESCOBAR, en su libro titulado “EL
CONTROL DEL FUTURO”, que explica el proceso de modernización llevado
a cabo al interior de esta entidad, dice “La reforma orgánica a la Contraloría
General de la República surgió como una necesidad de enfrentar el problema
de eficiencia y racionalidad interna, integrar en forma efectiva las distintas
áreas de trabajo y conseguir una estructura flexible, comunicativa y
adecuada a la oportunidad y calidad de los servicios que presta el
estado, y con el animo de hacer mas eficaz el ejercicio de la vigilancia
fiscal6.”
De esta manera el Presidente de la República, haciendo uso de las
facultades extraordinarias proferidas por el Congreso, expide el Decreto 267
del 22 de febrero de 2000, que establece las normas para la organización y
funcionamiento de la Contraloría, fija las funciones de sus dependencias y
define la estructura orgánica de la entidad, organizándola de la siguiente
manera:
1.2.4.1 Estructura orgánica La CGR se organiza a partir de la mencionada
providencia en dos niveles uno central y otro desconcentrado, el artículo 23
del mencionado Decreto desarrolla este nivel desconcentrado formando las
gerencias departamentales, lideradas por un gerente departamental, que es
el encargado de llevar la vocería de las Contralorías delegadas y del
Contralor; este mismo funcionario ejerce la dirección administrativa y
financiera de la gerencia departamental, en nuestro estudio nos interesa la
actuación realizada por la gerencia departamental de Santander en cuanto a
las entidades mencionadas en la propuesta. (Véase anexo A).
6 OSSA Escobar, Carlos y LAFAURIE Rivera, José Felix. El control del futuro. Contraloría General de la República. Santa fe de Bogotá, D.C. 2000. Pág. 151.
14
Así mismo el nivel central está conformado por todas aquellas dependencias
que tienen su sede en la ciudad de Bogotá, consta de dos niveles jerárquicos
organizados así:
- El primer nivel jerárquico está integrado por los despachos del Contralor y
Vicecontralor, que a su vez están conformados por el secretario privado, la
oficina jurídica, la Oficina de Control Interno, la de Control Disciplinario, la de
Comunicaciones y Publicaciones, la Oficina de Planeación, la de
Capacitación, Producción de Tecnología y Cooperación técnica internacional
y la Oficina de Sistemas e Informática, cada una haciendo parte de un
sistema que pretende optimizar su gestión.
- El segundo nivel corresponde a las contralorías delegadas para la vigilancia
fiscal, compuesto por siete contralorías que se encargan de manejar los
procesos relativos a la planificación y realización de auditorias.
De esta forma las entidades sobre la cuales la CGR ejerce vigilancia fiscal
son agrupadas por sectores, de acuerdo con el ámbito en el cual realizan sus
actividades de gestión pública, prestación de servicios, funciones
administrativas o regulativas, producción de bienes o actividades económicas
y financieras. Para el presente estudio interesa analizar la labor de la
Contraloría Delegada para el sector del medio ambiente, ya que esta es la
encargada de realizar la auditoria a las entidades ambientales del
departamento, que como hemos mencionado líneas arriba son la CAS, la
CDMB y CORMAGDALENA.
1.2.4.2 Contraloría delegada para el sector medio ambiente. El artículo
51 del decreto 267 del 22 de febrero de 2000, crea las contralorías
delegadas para la vigilancia fiscal, que como su nombre lo indica tienen la
función de ejercer el control fiscal sobre las actividades de las entidades que
15
estén agrupadas bajo su responsabilidad, para el sector del medio ambiente
se crea una contraloría delegada a través del articulo 54 de la citada norma,
que le otorga la facultad de vigilar el uso de los recursos y las políticas
establecidas por el Subsector Regulador de Políticas del Ministerio del Medio
Ambiente y el subsector de Investigaciones Científicas Ambientales (IDEAM).
De igual manera es de competencia de la Contraloría Delegada para el
Sector Medio Ambiente, ejercer la función de vigilancia y control de las CARS
(Corporaciones Autónomas Regionales de Desarrollo Sostenible), dentro de
las cuales están contenidas las entidades objeto de este trabajo, como son la
CAS, la CDMB y CORMAGDALENA, aclarando que esta última tiene una
naturaleza peculiar como lo veremos en los capítulos posteriores
1.2.5 Resolución orgánica No. 04721 de marzo 3 de 1999. La resolución
orgánica No. 04721 de marzo 3 de 1999, expidió por primera vez las Normas
de Auditoria Gubernamental Colombianas, estructurándolas en: postulados
básicos, normas generales, personales y relativas al trabajo (planeación,
ejecución, informe y seguimiento), esquematizándolas con código,
denominación, descripción y comentario, con la entrada en vigencia de la
resolución orgánica No. 05049 de marzo 9 de 2000, por medio de la cual se
adoptó la Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, se decidió
incorporar dichas Normas dentro de su contenido.
La llamada Auditoria Gubernamental Con Enfoque Integral, se define como
“Un proceso sistemático que mide y evalúa, acorde con las normas de
Auditoria Gubernamental prescritas por la Contraloría General de la
República, la gestión o actividades de una organización, mediante la
aplicación articulada y simultanea de sistemas de control, con el fin de
determinar con conocimiento y certeza, el manejo y uso de los recursos
públicos, la correspondencia entre las estrategias, operaciones y propósitos
16
de los sujetos vigilados y sus relaciones con el entorno, que le permita al
organismo de control fundamentar su opinión y conceptos” 7 , de este
concepto se habla con mayor profundidad en los próximos capítulos. 1.2.6 Resolución orgánica 05049 del 9 de marzo de 2000 – AUDITE-. Ante el proceso de modernización realizada a la Contraloría General de la
República, surgió la necesidad de contar con una herramienta metodológica
que permitiera unificar criterios sobre la realización del proceso de auditoria,
de esta manera facilitar y organizar la labor del o los funcionarios que lleven
a cabo esta tarea, permitiendo la optimización de los esfuerzos, para así
cumplir con los criterios de eficiencia propuestas para tal modernización;,
esta herramienta metodológica se le dio el nombre de AUDITE, que cuenta
con los elementos necesarios para una adecuada aplicación de las normas
constitucionales, legales y reglamentarias, establece los parámetros a seguir
para esta clase de actuaciones, generando confianza y mejoría tanto en la
gestión del funcionario que ejerce el control, como en la entidad auditada;
esta metodología fue adoptada por la Contraloría General de la República,
como uno de los pasos o instrumentos para poder obtener la certificación de
calidad ISO 9000, en gestión de calidad en su versión del año 2000,
certificación que se llevó a cabo en el año 2002.
Dado que la fecha de expedición de las Normas de Auditoria, fue un año
anterior a la de la Guía de Auditoría, se hace necesario readecuar y
armonizar las Normas dentro del marco metodológico de AUDITE,
aprovechando su versión 2.0. Las Normas de Auditoria Gubernamental
Colombianas, con las cuales se pretende modificar y unificar tanto la
resolución No. 04721 de 1999 como la 05049 de 2000, en lo referente, se
han diseñado guardando su estructura de postulados básicos, normas
generales, personales, relativas al trabajo y de seguimiento.
7 Contraloría General de la República. MAPA DE VUELO, PAG. 39.
17
Así mismo la norma en su descripción, se encuentra redactada para cada
tema de manera general y precisa, lo que permite la comprensión conceptual
de los temas normados, en cuanto a las CARS, AUDITE contiene un capitulo
específicamente dedicado a la auditoria que se le debe realizar a esas
entidades.
En este orden de ideas, AUDITE se convierte en una herramienta
fundamental para el ejercicio de la función fiscalizadora de la CGR,
permitiendo así agilizar el proceso de certificación en la gestión de calidad
ISO 9000, logrando de esta manera articular un procedimiento certificado
internacionalmente para una gestión fiscal exitosa.
1.3 PRINCIPIOS DEL CONTROL FISCAL Para poder ejercer a cabalidad el control fiscal en Colombia, la ley determinó
que se desarrolle conforme a unos principios previamente establecidos, a
saber: economía, eficiencia, eficacia, equidad y valoración de los costos
ambientales; este último parámetro se aplica de manera general, no solo a
las entidades ambientales del estado, sino a todos los organismos
gubernamentales sean o no ambientales; pues debemos entender que toda
actividad del hombre genera de manera directa o indirecta, en mayor o
menor grado, un impacto en el medio que nos rodea, produciendo una
transformación de ese entorno.
1.3.1 Eficiencia. Sirve para determinar si en igualdad de condiciones de
calidad, los bienes y servicios se obtienen al menor costo. Sus conclusiones
permiten establecer si los costos en que incurren las entidades públicas
encargadas de la producción de bienes y la prestación de los servicios son
los más adecuados para lograr sus objetivos y resultados.
18
1.3.2 Economía. Busca establecer a nivel micro, si la asignación de los
recursos ha sido la más conveniente para maximizar los resultados. A nivel
macro, se pretende determinar si la asignación global de los recursos
financieros del Estado entre sus diferentes objetivos, es la más adecuada
para cumplir con sus finalidades sociales.
1.3.3 Eficacia. Contribuye a verificar si los resultados de la gestión pública
guardan relación con los objetivos y metas de las entidades y se logran de
manera oportuna. El propósito general de este principio le sirve de manera
especial el control físico, el cual se ejerce tanto en lo relacionado con la
cantidad, como en términos de la calidad y la oportunidad con que se realiza
la gestión en toda entidad pública.
1.3.4 Equidad. Este principio permite identificar los receptores de la
acción económica del Estado, y analizar la distribución de costos y
beneficios entre sectores económicos y sociales, y entre entidades
territoriales. 1.3.5 Valoración de costos ambientales. A través de este principio se
busca facilitar la cuantificación del impacto que causan los distintos agentes
económicos por el uso y deterioro de los recursos naturales y el medio
ambiente, además sirva para evaluar la gestión de protección, conservación,
uso y explotación de los mismos; se debe tener en cuenta que como se
observa líneas arriba, este parámetro tiene que ver con todos los organismos
del Estado y no solo los ambientales, puesto que es muy diferente evaluar la
gestión ambiental de los entes encargados de administrar los recursos
naturales, como son las instituciones objeto de este trabajo, a evaluar el
impacto producido por las actividades desarrolladas por los diferentes entes
usuarios del ambiente que tiene que ver con todas las actividades diarias y
productivas del hombre.
19
1.4 SISTEMAS DE CONTROL
Con el ejercicio del control fiscal, se podrán aplicar los sistemas de control
como el financiero, de legalidad, de gestión, de resultados, la revisión de la
cuenta y la evaluación del control interno.
1.4.1 Control financiero. Es el examen que se realiza con base en las
normas de auditoría para establecer la razonabilidad de los estados
financieros de una entidad, es decir que los recursos financieros como tales
fueron invertidos o manejados de una forma eficiente y productiva, tal como
lo definen los procedimientos administrativos consiguiendo los mejores
resultados con el menor costo posible, esto es una labor en la que debe estar
comprometido el administrador público.
1.4.2 Control de legalidad. Es la comprobación que se hace de las
operaciones financieras, administrativas, económicas y de otra índole de una
Entidad, para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que
le son aplicables, entendiendo que el control de legalidad es general en
cuanto a la aplicación de las normas generales en lo referente a lo público, y
es un control especifico, en cuanto a la aplicación de esas normas a través
de los reglamentos internos, que son aprobados por medio de Resoluciones
y decretos emanados de la misma entidad que ejerza la función de
desarrollar su objetivo a través de estos actos administrativos.
1.4.3 Control de gestión. Es el examen de la eficiencia y eficacia de las
entidades en la administración de los recursos públicos, determinada
mediante la evaluación de los procesos administrativos, la utilización de
indicadores de rentabilidad pública y desempeño y la identificación de la
distribución del excedente que éstas producen, así como los beneficios de su
actividad; es importante aclarar que este control no es solo para verificar que
20
los dineros de la nación no se han desviado o despilfarrado, sino es la
administración adecuada de estos mismos recursos, es decir, que a través
de ellos se realice una buena gestión, produciendo resultados que sean
concordantes con la misión y visión de cada entidad, así como sus objetivos
institucionales.
De nada sirve tener por ejemplo, los dineros guardados así produzcan
rendimientos financieros, pero aunque no haya existido malversación de
fondos se evidencia deficiente gestión de la Administración.
1.4.4 Control de resultados. Es el examen que se realiza para establecer
en qué medida los sujetos de la vigilancia logran sus objetivos y cumplen los
planes, programas y proyectos adoptados por la administración, pero el
cumplimiento de estos objetivos se encuentran íntimamente ligados a la
gestión que se realiza por parte del administrados, puesto que la
consecuencia lógica de una gestión deficiente, conlleva a incumplir los
objetivos encomendados a la entidad que administra por parte de la
constitución y la Ley.
- REVISION DE CUENTAS: es el estudio especializado de los documentos
que soportan legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones
realizadas por los responsables del erario, durante un periodo determinado,
como lo es una vigencia fiscal que consta de un año. Así en esta revisión de
cuentas se analizan por ejemplo, los libros contables de la entidad, los
contratos realizados por esta, los recibos de caja de entradas y salidas, etc.
- EVALUACION DEL CONTROL INTERNO: es el análisis de los sistemas de
control de las entidades sujetas a vigilancia, con el fin de determinar la
calidad de los mismos, el nivel de confianza que les puede otorgar y si son
eficaces y eficientes en el cumplimiento de sus objetivos. El control interno es
21
el que ejerce la misma entidad a su interior, a través de funcionarios
pertenecientes a ella y que han sido capacitados para encontrar y señalar las
fallas que pueden producir las debilidades; de esta manera la entidad puede
tomar por si misma las acciones correctivas y de esta manera evitar riesgos
para la Administración. 1.5 CONTROL CONCURRENTE Y PREVALENTE Siendo la CGR un ente de control fiscal con competencia frente a las
entidades de orden nacional; esta tiene facultades especiales para ejercer el
control concurrente y prevalente en los organismos de orden departamental y
municipal, cuando estos perciben recursos provenientes del tesoro nacional.
Esto significa que a pesar de la existencia de las Contralorías
departamentales y municipales, la CGR es quien ejerce el control fiscal sobre
las entidades de este orden como es el caso de las corporaciones objeto de
este estudio.
De lo expuesto puede concluirse claramente que se denomina control fiscal
concurrente a la actividad que este ente de control ejerce sobre los dineros
del orden nacional, que se transfieran a cualquier ente territorial, si que sea
impedimento que estos recursos hayan ingresado al respectivo presupuesto
territorial, y es prevalerte, porque no se tiene que pedir permiso a la
respectiva entidad para ejercer su control, y prevale, prima o desplaza a
cualquier ente fiscalizador del orden territorial que pretenda vigilarlos.
Este capitulo deja claro el alcance, funciones y competencia de la Contraloría
General de la República como máximo organismo de Control Fiscal a nivel
nacional y nos permite comprender mejor la capacidad y la metodología de
esta entidad para realizar el control a las instituciones nacionales
ambientales que administran y preservan los recursos naturales en nuestro
22
departamento de Santander; de esta manera podremos partir de una mejor
comprensión y conocimiento de este organismo, para proceder a evaluar su
gestión con unas bases sólidas que nos permitan realizar de manera
adecuada e imparcial nuestro estudio.
De igual manera se definen los medios que utiliza la Contraloría para lograr
un cabal cumplimiento de su gestión, se reconoce así al AUDITE y la
Auditoria Gubernamental Con Enfoque Integral, como la herramienta
principal y la guía que indica metodología para ejercer el Control al
Patrimonio de la Nación.
2. GESTIÓN AMBIENTAL El desarrollo como producto del aprovechamiento racional y no como la
explotación incontrolable y derrochadora es ahora más que nunca una
necesidad del ser humano para poder asegurar la sobrevivencia de la
especie y su plenitud, con miras a un futuro alentador.
Esta necesidad le da paso al concepto de desarrollo sostenible que según el
libro Gestión Medioambiental es “aquel desarrollo que satisface las
necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de que las futuras
generaciones puedan satisfacer sus propias necesidades”8.
De esta manera podemos decir que la gestión medio ambiental pública, es la
llamada a encontrar la armonía con la política medioambiental nacional e
internacional, el camino para lograr la conservación de nuestros recursos
naturales, indispensables para el bienestar humano, mediante una aplicación
de las herramientas existentes sobre gestión medioambiental, a través de
una ejecución correcta de los medios de control, incluyendo el control fiscal al
medio ambiente. Este capitulo contiene como primera medida una breve
reseña histórica del origen de la preocupación del hombre por la
administración de los recursos medioambientales, posteriormente
encontraremos un estudio sobre la normatividad vigente en materia
ambiental, seguidamente estudiaremos que son y como se aplican los
sistemas de Gestión Medioambiental, por ultimo estudiaremos las normas
ISO, que son estándares internacionales de calidad en la gestión para tener
un referente de la aplicación de estos sistemas.
8 BOHORQUEZ, A. Camilo. Gestión Ambiental. (Sic) Editorial Ltda. Bucaramanga, 2000. Pág. 18 y 19.
24
2.1 ANTECEDENTES HISTORICOS
El medio ambiente comenzó a tener una connotación mundial desde finales
de los años setenta, con la influencia ecológica generada por el movimiento
hippie; posteriormente se convocó una conferencia en Estocolmo en 1971 la
que se celebró El año siguiente, donde se dio a conocer el informe del Club
de Roma, “crecimiento cero”, fueron dos acontecimientos que hicieron
reconocer la importancia del tema, es por esto que desde finales de los
sesenta el deterioro ambiental ha surgido como un problema global. “El
informe presentado al Club de Roma por los expertos del Massachussets
Techpnological Institute enumeraba cinco criterios que trata de interrelacionar:
a) crecimiento de la población; b) producción de alimentos; c)
industrialización; d) agotamiento de recursos naturales y e) contaminación,
previniendo que si estas variables se mantenían en cien años ya se iba a
llegar al tope máximo para iniciar una vertiginosa caída. Para evitar el
desastre era necesario estabilizar la población y reducir el consumo de
recursos, detener el crecimiento de capital y desviar la producción hacia
sectores básicos como la salud, la educación y la recuperación de suelos
erosionados”9.
La conferencia de las naciones unidas sobre el medio humano (Estocolmo
1972), donde los representantes del Tercer Mundo insistieron en que las
medidas de protección del medio ambiente propuestas por los
“medioambientalistas” del mundo desarrollado, fueran pagadas con ayudas
adicionales y no a través de la asignación de fondos existentes. La
declaración de Cocoyoc (1974) y la declaración de Perú (1975), fueron dos
intentos más de crear un compromiso que generara una política global hacia
la protección del medio ambiente, sin lograr mayores resultados.
9 CD. Historia del Medio Ambiente.
25
Fue solo hasta la conferencia de las Naciones Unidas sobre ambiente y
desarrollo, realizada en Río de Janeiro en 1992, donde se reconoció por
primera vez la evidencia de una crisis ambiental global que afectaba el
conjunto de las economías nacionales y constituía una grave amenaza para
la supervivencia de los seres humanos, no es coincidencia que esta cumbre
tuviera lugar en momentos en que se verificaba un esfuerzo internacional por
adecuar las distintas estructuras estatales hacia la globalización, “La llamada
también “carta de la tierra”, contiene 27 principios sobre los derechos, las
obligaciones básicas y las medidas nacionales con respecto a
medioambiente y desarrollo, destacándose el de desarrollo sostenible, que
en nuestra legislación colombiana se encuentra en el artículo tercero de la
ley 99 de 1993.
Los representantes de los pueblos del mundo, se reunieron en la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sustentable (Armonía entre el desarrollo
Económico, Social y ambiental), en Johannesburgo, Sudáfrica desde el 2 al 4
de Septiembre de 2002, donde reafirmaron nuestro compromiso con el
desarrollo sustentable, comprometiéndose a construir una sociedad global
humana, equitativa y conocedora de la necesidad de la dignidad humana
para todos. Reconocieron que la humanidad está en una encrucijada, por
eso se unieron para hacer un esfuerzo concreto, para responder
positivamente a la necesidad de producir un plan práctico y visible que debe
generar la erradicación de la pobreza y el desarrollo humano. Desde 1991
las políticas ambientales introdujeron el desarrollo sostenible en el
pensamiento nacional y a partir de allí se inició el proceso de organizar una
institucionalidad ambiental para abordar la constitución de este modelo de
desarrollo, que se concretó en diciembre de 1993, con la expedición de la
Ley 99 de 1993, por medio de la cual se crea el sistema nacional ambiental
(SINA) y nace el ministerio del medio ambiente; permitiendo encontrar por fin
mecanismos de articulación y aplicación de una política medioambiental. A
26
nivel nacional las normas ambientales han proseguido su evolución en busca
del perfeccionamiento con la expedición consecutiva de decretos
reglamentarios.
2.2 NORMATIVIDAD AMBIENTAL
El Derecho Ambiental Colombiano está estructurado, según la Dra. MARIA
DEL ROSARIO SANTOS AGUIRRE10, profesora de legislación ambiental en
la especialización en auditoria ambiental en la Escuela Tecnológica del
Oriente, sobre seis pilares, que conforman la estructura normativa-legislativa
existente en materia ambiental en Colombia, estos son:
1. Los convenios internacionales multilaterales y bilaterales aprobados y
ratificados por Colombia.
2. El Decreto Ley 2811 de 1974 y disposiciones reglamentarias y
complementarias.
3. La Ley 9° de 1979 y disposiciones reglamentarias y complementarias.
4. Las normas ambientales de la Constitución Política de Colombia.
5. La Ley 99 de 1993 y disposiciones reglamentarias y complementarias.
6. Las regulaciones ambientales y procedimientos en los campos:
Administrativos, policivos, penales, mineros, agrarios y en el Derecho Público.
10 SANTOS DE AGUIRRE, María del Rosario. Política y legislación ambiental. Bucaramanga 2002. Pág. 23.
27
El primero de estos pilares ya ha sido estudiado en cuanto a los
antecedentes históricos atañe, ya que se relacionan con las políticas
internacionales que sobre la materia han desarrollado.
2.2.1. Constitución Política. El título II capitulo 3 de la CP se denomina: De
los Derechos Colectivos Y Del Ambiente y establece en los artículos 79, 80 y
81 los principales lineamientos constitucionales referentes al Ambiente.
El derecho a gozar de un ambiente sano está fundamentado en la
participación comunitaria y en las decisiones que afecten el medio ambiente,
la Carta Magna de 1991 ha sido denominada como una constitución “verde”
o constitución ecológica, por su alto contenido ambiental.
Tabla 1. Constitución Ecológica
ARTICULADO CONTENIDO Preámbulo Conservación de la vida
2 Fines esenciales del estado: protección de la vida 8 Protección de las riquezas culturales y naturales
11 Inviolabilidad del derecho a la vida 44 Derechos fundamentales de los niños 49 Atención de la salud y del saneamiento ambiental 58 Función ecológica de la propiedad 66 Créditos agropecuarios por calamidad ambiental 67 La educación para la protección del ambiente 78 Regulación de la producción y comercialización de bienes y
servicios 79 Derecho a un ambiente sano y participación en las
decisiones ambientales 80 Planificación del manejo y aprovechamiento de recursos
naturales 81 Prohibición de armas químicas, biológicas y nucleares 82 Protección del espacio público. 215 Emergencia por perturbación o amenaza del orden
ecológico 226 Internacionalización de las relaciones ecológicas
268 –7 Fiscalización de los recursos naturales y del ambiente. 277 – 4 Defensa del ambiente como función del Procurador
28
282 –5 Acciones populares como mecanismo de protección del medio ambiente
289 Programas de cooperación e integración en zonas fronterizas para la preservación del ambiente.
300 -2 Asambleas Departamentales y medio ambiente 301 Gestión administrativa y fiscal de los departamentos
atendiendo a recursos naturales y a circunstancias ecológicas
310 Control de densidad en San Andrés y Providencia con el fin de preservar el ambiente y los recursos naturales.
313 –9 Concejos Municipales y patrimonio ecológico 317 Contribución de valorización para conservación del
ambiente y recursos naturales 330 –5 Concejo de los territorios indígenas y preservación de los
recursos naturales 331 Corporación del Río Grande de la Magdalena y
preservación del ambiente 332 Dominio del estado sobre el subsuelo y los recursos no
renovables 333 Limitaciones a la libertad económica por razones del medio
ambiente 334 Intervención estatal para la preservación de los recursos
naturales y medio ambiente sano 339 Política ambiental en el plan nacional de desarrollo 340 Representación de los sectores ecológicos en el Consejo
Nacional de Planeación 366 Solución de necesidades del saneamiento ambiental y de
agua potable como finalidad del Estado
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las áreas de especial importancia ecológica, fomentar la educación
para el logro de los fines de conservación y protección del medio ambiente,
manejar y planificar el aprovechamiento de los recursos naturales - a efecto
de garantizar su desarrollo sostenible, su conservación y restauración o
sustitución -, prevenir y controlar factores de deterioro ambiental, imponer
sanciones legales por los daños que se ocasionen, cooperar con los Estados
en la protección de los ecosistemas fronterizos y regular la entrada y salida
de los recursos genéticos del país así como su utilización.
29
2.2.2 Ley 23 de 1973. Estableció que el medio ambiente es patrimonio
común; por lo tanto su mejoramiento y conservación son actividades de
utilidad pública, en las que deberán participar el Estado y los particulares (Art.
2º).
Agrega más adelante el artículo 2º que para efectos de esta ley, se
entenderá que el medio ambiente está constituido por la atmósfera y los
recursos naturales renovables, y el artículo 3º considera bienes
contaminables el aire, el agua y el suelo.
Por otra parte el articulo 6º de la mencionada ley, dispone que la ejecución
de la política ambiental descrita en la citada norma será función del gobierno
nacional, quién podrá delegar tal función en los gobiernos seccionales o en
las entidades especializadas. Las normas anteriormente enunciadas forman
parte de lo que se ha denominado la legislación Dormida, ya que el Gobierno
Nacional durante dos décadas trató de cumplir con relativo éxito el mandato
de la ley 23, a través del INDERENA y las Corporaciones autónomas, pero
ejerciendo sobre todo funciones de protección ambiental en procura del
desarrollo regional.
2.2.3 Decreto Legislativo 2811 de 1974. El 8 de diciembre de 1.974, se
expidió el Decreto 2811 o Código Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y de Protección del Medio Ambiente, que no es más que el
desarrollo de los principios formulados en la ley 23 de 1973, ampliando y
fijando las normas, pautas, procedimientos, competencias y campo de
aplicación.
Cabe destacar la importancia que este código tiene en el campo ambiental,
ya que por primera vez en el país se organizó y se recopiló todas las normas
dispersas en dicha materia, promulgando este decreto tan completo. Es de
30
resaltar la importancia del capítulo único donde se plasmaron postulados
como: el ambiente es patrimonio común y que por lo tanto el Estado y los
particulares deben participar en su preservación y manejo que son de utilidad
pública e interés social. La preservación y manejo de los recursos naturales
renovables también son de utilidad pública e interés social.
Tabla 2. Contenido Decreto 2811 /74
PARTES ARTICULADO CAPITULO ÚNICO: Objeto y objetivos Reconocimiento de derechos a particulares
2 y 34 al 6
LIBRO PRIMERO: Del ambiente Definiciones y normas generales de la política ambiental Asuntos ambientales de ámbito o influencia internacional Medios de desarrollo de la política ambiental Normas de preservación de elementos ajenos a los recursos naturales.
7 al 9
10 al 1213 al
31.Derogado:18, 27,28 y 29
32 al 41
LIBRO SEGUNDO: Propiedad, uso e influencia de los recursos naturales. Normas comunes Atmósfera y espacio Aguas no marítimas Mar y fondo marino Recursos energéticos primarios Recursos geotérmicos Tierra y suelos Flora terrestre Fauna terrestre Recursos hidrobiológicos Protección sanitaria de la flora y fauna Recursos del paisaje y protección Modos de manejo de recursos no renovables
42 al 7273 al 76
77 al 163164 al 166167 al 171172 al 177178 al 193194 al 246247 al 265266 al 288289 al 301302 al 304305 al 339
Vigencia del código 340 2.2.4 Ley 99 de 1993. El 16 de diciembre de 1.993, el Congreso Nacional
aprobó el proyecto de ley por medio del cual se creó el Ministerio del Medio
Ambiente, se reordenó el sector público encargado de la gestión y
31
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se
organizó el Sistema Nacional Ambiental y se dictaron otras disposiciones
para asegurar la adopción y ejecución de las políticas, planes, programas y
proyectos con el fin de garantizar el cumplimiento de los deberes y los
derechos del Estado y de los particulares.
La ley 99 de 1993, fija los principios generales ambientales y establece la
política ambiental colombiana, eleva a nivel de Ministerio la rectoría de la
gestión del medio ambiente y los recursos naturales, actualmente en el
Ministerio del Medio ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial.
Tabla 3. Ley 99 de 1993
TÍTULOS CONTENIDO ARTÍCULOSI Fundamentos de la política ambiental Colombiana 1 II Ministerio del Medio Ambiente y Sistema Nacional
Ambiental 2 al 9
III Estructura del Ministerio del Medio Ambiente 10 al 12 IV Consejo Nacional Ambiental 13 al 15 V Apoyo científico y técnico del ministerio 16 al 22 VI Corporaciones Autónomas Regionales 23 al 41 VII Rentas de las Corporaciones Autónomas
Regionales 42 al 48
VIII Licencias Ambientales 49 al 62 IX Funciones de las entidades territoriales y
planificación ambiental 63 al 68
X Modos y procedimientos de participación ciudadana
69 al 76
XI Acción de cumplimiento en asuntos ambientales 77 al 82 XII Sanciones y medidas de policía 83 al 86 XIII Fondo Nacional Ambiental y Fondo Ambiental de
la Amazona 87 al 96
XIV Procuraduría Delegada para asuntos ambientales 97 XV Liquidación del INDERENA 98 al 100 XVI Disposiciones finales 101 al 118
32
La jerarquía establecida por la ley para el SINA, en orden descendente es:
Ministerio del Medio Ambiente, Corporaciones Autónomas Regionales,
Departamentos, Distritos, Municipios.
La ley 99/93, también creó el Consejo Nacional Ambiental, como organismo
coordinador intersectorial en el ámbito público.
2.2.4.1 Corporaciones Autónomas Regionales. La ley 99 de 1.993, ha
definido a las Corporaciones Autónomas Regionales como entes
corporativos de carácter público, creados por la ley integrados por las
entidades territoriales que por sus características constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica,
biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y
financiera patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de
administrar, dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los
recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de
conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente.
La ley 99 de 1993 señala las funciones y los objetivos que deben cumplir las
Corporaciones Autónomas Regionales, de igual manera en su artículo 85 y
subsiguientes se establecen las sanciones y medidas preventivas que
pueden aplicar éstas en caso de infracción a las normas ambientales y de
protección a los recursos naturales, otorgándoles facultades policivas y
consolidándolas como máxima autoridad ambiental en su jurisdicción.
2.2.4.2 Decreto Número 048 del 15 de enero de 2001. El decreto en
mención creó y planificó los instrumentos necesarios para el desarrollo de la
planificación ambiental regional a mediano y largo plazo, siendo estos
instrumentos el Plan de Gestión Ambiental Regional (PGAR), el Plan de
33
Acción Trianual (PAT) y el Plan Operativo Anual de Inversiones, cada uno de
estos para desarrollar la planificación de la gestión a 10 años, 3 años y un
año respectivamente, de igual manera estos instrumentos consolidaran la
articulación de la gestión de las CARS, con el sistema nacional ambiental
(SINA):
* Plan de Gestión Ambiental Regional. Es el instrumento de planificación
estratégica a largo plazo que permite encauzar e integrar las acciones de
todos los actores, garantizando que el proceso de desarrollo avance hacia la
sostenibilidad de las regiones, y deben ser considerados por las entidades
territoriales para la formulación y/o ajuste del plan de ordenamiento territorial
(POT). * Plan de Acción Trianual. Es el instrumento mediante el cual se concreta el
compromiso institucional y los planes y programas que las Corporaciones
deberán seguir para el logro de los objetivos planteados en el Plan de
Gestión Ambiental Regional (PGAR). Su proyección debe ser a tres años. Es
presentado por el Director de la entidad y debe ser aprobado por el consejo
directivo dentro de los cuatro meses siguientes a la posesión de este. * Plan Operativo Anual de Inversiones. Mediante este se permite concretar
las prioridades definidas en el Plan de Acción Trianual (PAT), se desagregan
las acciones que se llevarán a cabo para cada proyecto y sus respectivas
inversiones que se producirán durante el año, cada corporación debe
establecer indicadores que permitan su ejecución física y financiera y deberá
garantizar la articulación con el presupuesto anual. Revisada la información existente en cada entidad se encontró que en la
contraloría no existía conocimiento sobre este aspecto, al indagar mas a
fondo se pudo constatar lo siguiente:
34
- La CAS adoptó el PGAR mediante acuerdo del 27 de diciembre de 2001.
- La CDMB lo estableció en el año 1998, pero no existe acto administrativo
dentro de la Corporación.
- Coormagdalena, no lo ha establecido ni adoptado.
Es importante aclarar que el decreto 048 del 15 de enero de 2001, les dio un
plazo a las Corporaciones Autónomas Regionales, para aprobar este plan
por parte del consejo directivo hasta el 31 de diciembre de 2001, existiendo
incumplimiento por parte de la CDMB y COORMAGDALENA.
2.3 SISTEMAS DE GESTION MEDIOAMBIENTAL
Según el diccionario de la Real Academia Española11, un sistema se define
como: “Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente
enlazados entre sí o Conjunto de cosas que relacionadas entre sí
ordenadamente contribuyen a determinado objeto”. Los sistemas de gestión
medioambiental buscan que los factores esenciales como son los problemas,
programas públicos, iniciativas privadas, políticas ambientales, sean siempre
considerados y evaluados como componentes interdependientes de un
sistema total y complejo.
2.3.1 Las normas ISO. La ISO, son siglas de International Standards
Organization, Organización Internacional de Normatización, organismo
encargado de coordinar y unificar las normas nacionales. En 1926, 22 países
se reunieron para fundar una federación internacional de los comités
nacionales de normalización, la ISA (International Standardizing
11 Biblioteca de Consulta Microsoft® Encarta® 2004. © 1993-2003 Microsoft Corporation. Reservados todos los derechos.
35
Associations). Este organismo fue sustituido en 1947 por la ISO, luego de la
segunda guerra mundial y es uno de los organismos encargados de
promover el desarrollo de normas internacionales. Su sede es la ciudad de
Ginebra, Suiza. Las normas internacionales ISO son sistemas de gestión de
calidad, que pueden ser utilizadas tanto por las empresas públicas, como las
privadas, logrando el desarrollo de métodos que nos lleven al éxito en la
gestión medioambiental, garantizando el cumplimiento de los principios de la
administración, enunciados en el capitulo primero del presente documento.
La serie ISO 9000 se sitúa en 1979 en Inglaterra, año en el que se desarrolló
la norma BS 5750 (British Standard) para sistemas de calidad que pudieran
ser utilizados por la industria en general. Dentro de la familia de las normas
ISO encontramos los sistemas de gestión de calidad ambiental definidos en
las normas ISO 14.000 y que se pueden convertir en la herramienta
fundamental para el administrador público del medio ambiente, permitiendo
cumplir a cabalidad con su deber y obligación como funcionario del Estado,
para lograr las metas de interés general y protección de los derechos que la
constitución le asigna. La ISO 14001 apunta a mejorar el nivel de cuidado
ambiental general de la industria en todo el mundo, a armonizar las normas
nacionales con las regionales para reducir la probabilidad de que estas se
utilicen como barreras comerciales y a abordar ciertos temas, como el uso de
materias primas y desechos, la internacionalización y la justipreciación de los
costos ambientales, la reducción de emisiones y la transferencia y puesta en
práctica de tecnologías ecológicas en todo el mundo. Sin embargo, la norma
esta más centrada en la producción que en la tecnología. Las normas ISO se
actualizan y evolucionan periódicamente con el fin de aplicar la experiencia
obtenida y las observaciones y recomendaciones que para su desarrollo han
sido creadas por los distintos comités de Normatización y por las mismas
empresas de los países auditados, que buscan que el mecanismo sea cada
día mas eficaz, con el fin de asegurar el mejoramiento de la calidad de sus
bienes y servicios.
36
Tabla 4. Relación entre las normas ISO 14001 E ISO 9001
NORMAS ISO 14001 NORMAS ISO 9001
• Revisión inicial • Política medioambiental • Política de calidad • Planificación • Aspectos medioambientales • Requisitos legales y otros
requisitos • Objetivos y metas • Programa de Gestión
medioambiental
• Planificación de la calidad
• Implantación y funcionamiento • Estructura y responsabilidades • Formación, sensibilización y
competencia profesional • Comunicación • Documentación del SGMA • Control de la documentación • Control operacional • Planes de emergencia y
capacidad de respuesta
• Organización • Formación • Generalidades • Control de la documentación y de los
datos • Procedimientos del sistema de la
calidad • Revisión del contrato • Control del diseño • Compras • Control del P/S suministrado por
clientes • Manipulación, almacenamiento,
embalaje, conservación y entrega. • Servicio posventa • Identificación y trazabilidad de los P/S
• Comprobación y acción correctora
• Seguimiento y medición • No-conformidad, acción
correctora y acción preventiva • Registros • Auditorías del SGMA
• Inspección y ensayos • Estado de inspección y ensayos • Técnicas estadísticas • Control de los equipos de inspección,
medición y ensayo • Control de los P/S no conformes • Acciones correctoras y preventivas • Control registros de la calidad • Auditorías internas de la calidad
• Revisión por la dirección • Revisión por la dirección Fuente: VEGA MORA, Leonel. Un enfoque sistémico para la protección global e integral del medio ambiente. 1998
37
2.3.2 Certificación de la contraloría. La Contraloría General de la República
logró obtener la certificación del sistema de Gestión de Calidad de la
normatividad ISO 9.000, versión 2000, mediante un proceso contratado con
la firma BVQI Colombia Ltda., que es una empresa autorizada para prestar
este servicio de certificación y luego de un proceso de selección se otorgó la
adjudicación, que quedó definida en el Contrato 021 de 2002; de esta
manera se inician todos los contactos entre las partes para definir el
cumplimiento de las actividades propias de una auditoria de certificación,
como son en primera instancia definir fechas para la ejecución de la auditoria
de certificación y la definición del Programa de Auditoría.
El resultado de la auditoría de certificación fue varias observaciones y ocho
no Conformidades menores, las observaciones fueron indicadas al personal
de la CGR en cada unidad auditada para su conocimiento y las No
Conformidades fueron registradas en formatos SF02 Nonconformity Report.
Las No Conformidades fueron cerradas en las oficinas de BVQI Colombia
Ltda. el 2 de Julio de 2002. ya que la CGR - Colombia presentó suficiente
evidencia documental de las acciones correctivas a seguir para el cierre de
las mismas.
De acuerdo a este resultado, el Auditor Líder se permite recomendar a partir
de la fecha de cierre de las No Conformidades, la certificación del Sistema de
Gestión de Calidad de la Contraloría General de la República – Colombia con
base en la norma ISO 9001: 200012.
12 CD- INFORME AUDITOR ARCHIVO ISO 9000
38
3. PROCESO DE AUDITORIA
3.1 LAS FUNCIONES DE LA CONTRALORÍA EN MATERIA AMBIENTAL
Como observamos y según las demás previsiones constitucionales y legales
a que hicimos referencia en los apartes anteriores de esta tesis, permiten
afirmar que la intención del Constituyente y el legislador era precisamente
verificar que las entidades estatales consideren los aspectos ambientales en
su gestión.
De conformidad con el texto constitucional la labor de la CGR en materia
ambiental debe tener por objeto:
- Vigilar que las diferentes entidades estatales, y el Estado en su conjunto,
realicen sus actividades orientadas por la búsqueda de un desarrollo
sostenible y contemplen dentro de sus actividades acciones de prevención,
mitigación, compensación o sustitución de impactos ambientales, es decir,
hagan una adecuada gestión ambiental.
- Presentar al Congreso de la República un informe sobre el estado de los
recursos naturales y el ambiente.13
- Vigilar la exploración, explotación, beneficio o administración que adelante
el Estado, directamente o a través de terceros, de las minas en el territorio
nacional sin perjuicio de la figura jurídica que se utilice.14
13 También sobre este tópico existe una clara imprecisión en el texto constitucional, como lo ha demostrado Néstor Ortiz en el documento ya citado. 14 A nuestro parecer esta es una exótica función, sobre la cual no disponemos de mayor información.
39
Cada una de estas funciones requiere la definición de su alcance, sus
procedimientos y sus limitaciones, cuyo análisis será el motivo de la partes
segunda y tercera de este documento, dejando constancia que sobre la
última función (vigilancia sobre minas) no se ha desarrollado una política
definida al respecto, tratándose sobre el tema de minas en la Ley 685 de
2001, la cual expide el código minero, en nuestro parecer es un tema que se
debe tratar en forma separada, debido a su complejidad y extensión, por lo
tanto no será tratado aquí.
3.2 MODALIDADES DE AUDITORÍA
Con el propósito de elevar los niveles de eficiencia del proceso auditoria, la
Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral adopta cuatro modalidades,
las cuales son aplicadas de acuerdo con los criterios manejados por el
Comité Técnico Sectorial para la formulación del Plan General de Auditoría
(PGA) y posteriormente la preparación de los encargos de auditoría.
Las cuatro modalidades a través de la cual se puede aplicar la auditoría
integral son:
3.2.1 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Regular. Esta
modalidad de auditoría se aplica, por decisión del Comité Técnico Sectorial, a
una entidad de la cual se tiene poco conocimiento e información, haciendo
mas lento el proceso, puesto que se tiene que pasar a conocer a la entidad,
de una forma integra, para poder proceder a realizar una auditoria
exitosa.
3.2.2 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Abreviada. Esta
modalidad de auditoría se aplica, por decisión del Comité Técnico Sectorial,
40
cuando la Contraloría Delegada cuenta con información válida y suficiente
sobre el vigilado y el equipo de auditoría posee un conocimiento importante
sobre los aspectos y actividades principales que desarrolla el sujeto o punto
de control, circunstancia que permite agilizar la fase de planeación
específicamente en la actividad relacionada con el conocimiento del
negocio.
3.2.3 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Especial. Esta
modalidad de auditoría se aplica, por decisión del Comité Técnico Sectorial,
cuando la Contraloría Delegada tenga especial interés en auditar una línea
especifica de auditoría (Ciclo, área, actividad o proceso), lo que permite
focalizar la acción de control agilizando el desarrollo de las distintas fases del
proceso auditor.
Se considera que este tipo de auditoria tan especifica, no es en realidad de
enfoque integral, puesto que al especializarse en un ciclo, área, actividad o
proceso, se focaliza en un solo punto, haciendo que la auditoria pierda un
enfoque integral, para irse a uno particular, lo cual va en contra del sistema
de gestión, ya que, como hemos podido ver, la característica principal del
Sistema de Gestión Medioambiental (SGA), es su interdisciplinariedad, es
decir, la versión integral del mismo, que se pierde aquí con puntualizar un
solo aspecto del conjunto. 3.2.4 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral de la Cuenta. La
Contraloría General de la República dentro de su política de mejoramiento
continuo, ha visualizado la necesidad de complementar las modalidades de
la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, con un procedimiento
metodológico que le permita tener una cobertura del cien por ciento de sus
sujetos de control en una vigencia fiscal y dar, de esta manera, dar respuesta
oportuna al ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal a los responsables de
41
rendir cuenta sobre su gestión administrativa. Esta modalidad de auditoría se
denomina “Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral de la Cuenta” y
consiste en aplicar un procedimiento de análisis y evaluación a la cuenta
rendida por sujetos de control, que han sido previamente programados con
base en los criterios determinados para que se pueda aplicar esta modalidad
de auditoría.
La auditoría integral de la cuenta, concluye en un informe que fenecerá o no
la gestión de la administración del responsable y conllevará al inicio de otra
modalidad de auditoría (abreviada o especial) o a la formulación de un plan
de mejoramiento.
3.2.5 Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral de Seguimiento. Esta modalidad de auditoría se aplica, por decisión del Comité Técnico
Sectorial, cuando el alcance de la auditoría anterior haya sido significativo y
el sujeto de control cumplió con el deber de elaborar y presentar su Plan de
Mejoramiento.
3.3 METODOLOGIA DE AUDITORÍA DE LA CGR
El Sistema de Auditoría, consta de seis etapas principales y comienza desde
la elaboración del Plan General de Auditoria, PGA, siguiendo con la
preparación y divulgación del Memorando de Encargo, el desarrollo de las
partes de Planeación, Ejecución, Informe y Seguimiento al Plan de
Mejoramiento presentado por el ente auditado.
De esta forma se busca aplicar un proceso integral, sistemático y
metodológico. Como eje principal de este sistema está la aplicación de la
Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, con el fin de manejar en
forma económica y eficiente los recursos que le han sido asignados. Cada
42
una de estas seis etapas proporciona un producto que satisfacen variadas
expectativas organizacionales y se convierten en la base principal para el
desarrollo de la etapa siguiente:
3.3.1 Plan general de auditoria. El Plan General de Auditoría - PGA, tiene
como propósito articular y armonizar el desarrollo y aplicación de la vigilancia
de la gestión fiscal a través de la aplicación de la Auditoría Gubernamental
con Enfoque Integral.
Su contenido describe la lista de entidades a auditar en cada fase, la
cobertura en términos de puntos de control, el presupuesto de los días-
hombre involucrados y sus respectivos costos, consolidados y clasificados
por Contralorías Delegadas y Gerencias Departamentales.
Teniendo en cuenta los anteriores elementos cada contraloría delegada
realiza su plan general de auditoria el cual es presentado al Comité Operativo
de la CGR, integrado por el Vicecontralor, Contralores Delegados y
Directores de Oficina.
Finalmente el PGA presentado por cada Contraloría Delegada debidamente
acordado con las Gerencias Departamentales, es revisado y consolidado por
la Oficina de Planeación, dependencia que tiene la responsabilidad de
presentarlo para su revisión, discusión y aprobación ante los Comités
Operativo y Directivo.
43
Gráfico 1. Flujograma PGA ROL DE ¡Error!
La formulación de las políticas para ser cumplidas a través del PGA es
competencia del despacho del Contralor. Estas se dictarán mediante un
memorando que circulará a todas las Contralorías Delegadas y Gerencias
Departamentales antes del 31 de octubre de cada año. La aprobación del
PROCESO ELABORACION PGA
DEFINICION DE POLITICAS Y ESTRATEGIAS DEL PGA
DETERMINACION DE OBJETIVOS GENERALES
SECTORIALES Y SUBSECTORIALES
SELECCIÓN DE SUJETOS Y PUNTOS DE CONTROL
ASIGNACION DE RECURSOS
CONSOLIDACION
PGA
SIRI
CONTROL MACRO
CONTROL CIUDADANO
CONTROL DE DATOS
SIRI
CENTRAL DE DATOS
CENTRAL DE DATOS
SIGA Fuente: CD AUDITE 2.0
44
PGA Consolidado de la CGR, corresponde al Comité Directivo, la cual
deberá realizarse antes del 20 de diciembre de cada año.
3.3.2 Memorando de encargo. Este documento informa, activa y focaliza el
proceso auditor, es elaborado por el Contralor Delegado, los Directores de
Vigilancia Fiscal y Estudios Sectoriales, y es el medio a través del cual la
Contraloría Delegada - Comité Técnico Sectorial comunica a los auditores la
tarea asignada, los aspectos generales, los objetivos, el cubrimiento y los
plazos establecidos para ejecutarla.
Así mismo es el documento que sirve para establecer los parámetros de
medición del plan de trabajo que los auditores deben formular al final
de la etapa de planeación, el cual hace parte del Memorando de
Planeación.
En la elaboración del memorando de encargo se debe realizar
una descripción de los objetivos sectoriales y sirve como base para la
formulación de los objetivos de la auditoria, diagnostico que es consistente
con el formulado para sustentar el PGA.
Basado en lo anterior se debe realizar la determinación de objetivos
generales y específicos por sujeto y punto de control, los primeros están
relacionados con las cuatro líneas de auditoría generales que deberán
programarse, estas son:
1. Contratación.
2. Presupuesto.
3. Estados Contables.
45
4. Gestión de la Entidad.
Gráfico 2. Memorando de encargo
Posteriormente para cada punto de control deben establecerse objetivos
específicos y realizables de acuerdo con el alcance estimado para la
DESCRIPCION DE OBJETIVOS SECTORIALES Y
SUBSECTORIALES
DETERMINACION DE OBJETIVOS GENERALES Y ESPECIFICOS POR SUJETO
Y PUNTO DE CONTROL
ASIGNACION DEL TALENTO HUMANO
DETERMINACION DE LOS TERMINOS DE REFERENCIA
MEMORANDO DE ENCARGO
PROCESO ELABORACION MEMORANDO DE ENCARGRO
PGA
CONTROL MACRO
SIRI
CENTRAL DE DATOS
SIRI
CONTROL CIUDADANO
PGA
SISCO
SISCO
SIGA
Fuente: CD AUDITE 2.0
46
auditoría. Con base en lo definido en el PGA, lo concertado con cada
Gerencia Departamental, la disponibilidad de profesionales-auditores y el
nivel de complejidad del sujeto o punto de control, se asignara el talento
humano a cada proyecto. A continuación se determinan los términos de
referencia, en el Encargo de Auditoría, se deben establecer los tiempos de
ejecución de acuerdo con la modalidad de auditoría a aplicar y la complejidad
del sujeto o punto de control, para cada una de las fases y actividades a
desarrollar: 3.3.2.1 Validación del encargo. Esta actividad se da exclusivamente en la
Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Regular, para lo cual se debe
disponer de 3 a 8 días de acuerdo con la complejidad del sujeto o punto de
control, la contraloría delegada en la gerencia, después de revisar el
memorando de encargo y con base en el, desarrollará las observaciones que
considere necesarias y determinará su validación dando como resultado el
Plan de Trabajo.
El conocimiento y entendimiento inicial de la entidad permite a los auditores,
ante todo, proponer un esquema de trabajo para desarrollar en la fase de
planeación, validar en primera instancia las líneas de auditoría contenidas en
el encargo y el mapa de riesgos del sujeto o punto de control; así mismo
determinar las necesidades de talento humano a nivel central y en cada
punto de control, el presupuesto necesario, los recursos físicos, el tiempo
estimado para la fase de Planeación y plan de visitas si hay lugar.
La Validación del Encargo presentada por los equipos de auditoría deberá
ser revisada y aprobada, tanto por el nivel central, como por el departamental;
constatando que dicha validación contenga los lineamientos y modificaciones
dentro del marco de objetivos y propósitos de la auditoria, el responsable
deberá informar las condiciones en que se aprueba, sin embargo luego de
47
tres días de no haberlo hecho, se entenderá aprobado. Terminada esta etapa
el trabajo de coordinación debe garantizar que todos los auditores hayan
logrado un entendimiento integral de la organización y de su negocio principal,
de manera que se encuentren habilitados para realizar un trabajo de calidad.
3.3.3 Fase de planeación. En la fase de planeación se busca desarrollar una
serie de objetivos para poder elaborar un programa que facilite el proceso
auditor, estos objetivos son:
- Conocer y Comprender el Negocio de la Entidad Auditada: la fase de
Planeación tiene como uno de sus propósitos, que el auditor a través del
estudio y análisis de la información y datos recopilados, de las entrevistas y
demás pruebas que practique, logre comprender la naturaleza y
características de la actividad principal de la entidad que auditará, es muy
importante que el funcionario auditor tenga un alto grado de conocimiento de
la entidad a la que evaluará, pues no se puede evaluar algo que no se
conoce. - Definir el Alcance de la Auditoría: en esta etapa se establecen los
objetivo, lineamientos, procedimiento y técnicas a aplicar en la auditoria.
- Definir la Estrategia de la Auditoría: al desarrollar la estrategia de
auditoría se debe tener en cuenta las distintas actividades desarrolladas por
la entidad auditar, identificando las necesidades de recursos y la naturaleza
y aplicabilidad de las técnicas desarrolladas.
- Definir el cronograma
* FASE DE PLANEACIÓN: para el desarrollo de esta fase se puede
programara hasta el 40% del tiempo estimado para la auditoría.
48
* FASE DE EJECUCIÓN: en esta fase se deberá emplear como mínimo el
50% del tiempo programado para la auditoría.
* FASE DE INFORME: esta es la fase mas corta de la auditoria, puesto que
habiendo desarrollado los pasos anteriores solo podrá utilizarse hasta el 10%
del tiempo programado para la auditoría, puesto que al realizar las fases
anteriores, el informe de la auditoría se facilita en gran manera, ya que es
simplemente la rendición de cuentas de lo hecho hasta el momento.
3.3.3.1 Estudio preliminar de la entidad auditada. Consiste en la consulta,
estudio y análisis de información y datos relacionados con: Objetivos,
Funciones, Propósito, Entorno, Naturaleza jurídica, Organización General o
Interna, Composición patrimonial, Bienes o servicios producidos, en este se
deben tener en cuenta los siguientes aspectos:
Como herramienta del control fiscal se revisa el Sistema Integrado de
Información Financiera SIIF, aplicable en todas las entidades que conforman
la ley de presupuesto, es así como los auditores obtienen información de la
gestión presupuestal, contable y de tesorería de las entidades usuarias.
- Información de la Cuenta: los equipos de auditoría contarán
oportunamente con información contable, financiera, estadística,
presupuestal, contractual, operativa y de gestión; reportada por los sujetos
de control a través de la cuenta como parte de su Responsabilidad de Rendir
Cuenta.
También se debe consultar los antecedentes de las auditorias realizadas por
la CGR, a fin de obtener información sobre los resultados de las actuaciones
de control en materias análogas. Con todo este acopio de información los
49
equipos auditores estarán en condiciones de entender la importancia del
sujeto o punto de control y sus principales realizaciones dando comienzo a la
definición del alcance y estrategia de la auditoría.
- Para la etapa de planeación el auditor deberá consultar la información y
antecedentes sobre la auditoria de balance, contabilidad presupuestal y del
tesoro, control ciudadano y procesos de responsabilidad fiscal.
Además de lo anterior el auditor debe consultar y analizar la normatividad
vigente y aplicable a la entidad objeto de auditoria.
- Riesgos Institucionales: el análisis de riesgos institucionales se efectuará
inicialmente con base en las evaluaciones realizadas en los procesos
auditores y posteriormente se contará con información calificada y
categorizada a través del Sistema de Información de Riesgos Institucionales,
SIRI, que será suministrada por la Oficina de Planeación.
- Plan de Mejoramiento: en este momento de la auditoría, es
responsabilidad del equipo auditor, tanto del sujeto como del punto de control,
obtener los resultados del seguimiento al Plan de Mejoramiento y determinar
que de las actividades pactadas en dicho compromiso deben ser objeto de
evaluación y análisis en la auditoría. Igualmente el funcionario deberá
consultar y analizar los informes de las auditorias anteriores.
- Consultar Control Ciudadano: la participación ciudadana es una
herramienta que le permite al Auditor Integral identificar aspectos relevantes
y de riesgo de la gestión fiscal de las entidades, focalizar el proceso auditor y
dar respuesta oportuna a la ciudadanía. Por lo tanto, el equipo auditor debe
solicitar a la Contraloría Delegada para Participación Ciudadana CDPC toda
la información que está tenga con respecto a quejas y reclamos presentados
50
por los ciudadanos o por las asociaciones cívicas y sociales como veedurías,
juntas de acción comunal, Cámaras de Comercio, entre otras. Así mismo, el
auditor deberá Consultar los procesos de Responsabilidad Fiscal que se
estén adelantando contra funcionarios de la entidad auditada, para identificar
dichas debilidades presentadas por la entidad.
3.3.3.2 Notificación a la Entidad. El Director de Vigilancia Fiscal en el Nivel
Central y el Gerente o Coordinador de Gestión en el Nivel Departamental,
notificarán al sujeto de control de la auditoría que se inicia y presentarán el
equipo de auditores ante el Ministro, Presidente, Gerente o Director del Sujeto
o Punto de Control según sea el caso. En dicha presentación se deberán
exponer los objetivos de la auditoría, el tiempo de trabajo y explicar que la
presencia de los auditores en las instalaciones de la entidad auditada será de
acuerdo con la programación de las visitas de auditoría. La instalación de la
auditoría se oficializará mediante CARTA DE PRESENTACIÓN.
3.3.3.3 Entendimiento del Negocio. Para el entendimiento integral del
negocio o actividad desarrollada por la entidad objeto de auditoria, el
funcionario deberá tener en cuenta los siguientes aspectos:
- Estudio y Revisión de las Políticas de la Entidad: para una efectiva labor
de auditoria se requiere un conocimiento de la política general y especifica
aplicables a la actividad bajo examen, esta labor se realiza con el fin de
evaluar si las actividades de la entidad cumplen con los principio generales
de la administración consagrados en la constitución y la ley.
- Estudio y Revisión de los Propósitos: para efectuar una evaluación de
los propósitos de la entidad, es necesario hacer un análisis detallado de los
métodos utilizados para conseguirlos, además debe determinarse si la
entidad bajo examen sigue con su propósito original.
51
- Plan de Inversión Este plan de inversiones: debe concordar con el Plan
de Desarrollo, el Plan Financiero y el Plan Operativo Anual de Inversiones
(clasifica los proyectos de inversión por sectores, órganos y programas).
Plan Anual de Actividades: el contenido del plan anual de actividades a
verificar por parte del equipo auditor es:
1. Objetivos generales y específicos del área en el año.
2. Actividades que se realizarán, agrupadas por programas.
3. Objetivos, justificación y metodología de cada programa.
4. Etapas de cada programa.
5. Documentos de trabajo, estudios, investigaciones, informes parciales y
documentos finales que se elaboren.
6. Personal que se asignará a cada programa.
7. Equipo disponible y requerido para la realización de cada programa.
8. Recursos presupuestales y de tesorería que se requieren para cada
programa.
9. Cronograma de trabajo.
3.3.3.4 Validación y Actualización de la Información Analizada. La
información preestablecida por el equipo auditor debe ser evaluada para
determinar la clasificación de la entidad desde el punto de vista ambiental
estableciendo si es una entidad del tipo uno (solo afecta el medio ambiente
porque sus actividades de prestación de bienes o servicios utilizan en mayor
o menor medida los Recursos Naturales) o del tipo dos (son autoridades
ambientales y por lo tanto administran los recursos naturales).
3.3.3.5 Carta de Gerencia. La Carta de Gerencia es el documento que se
genera una vez finalizada la Fase de Planeación del proceso auditor, este
52
documento fundamentalmente contiene los resultados de la evaluación y
calificación preliminar del Sistema de Control Interno, el avance en la
implementación de actividades establecidas en el plan de mejoramiento y
hallazgos que se hayan detectado en esta evaluación, lo cual le permite a la
entidad o sujeto de control implementar correctivos que propendan por un
mejoramiento desde el inicio del proceso auditor. Este documento debe ser
elaborado y aprobado en Mesa de Trabajo por el equipo de auditores en
cabeza del líder del mismo y dado a conocer a los niveles superiores de la
administración de la auditoría.
3.3.3.6 Metodología. Este documento presenta la metodología para la
planeación de la evaluación Preliminar de la Gestión Ambiental de las
Entidades del Estado. Como su nombre lo indica, busca determinar de
manera general si el comportamiento ambiental de la entidad a la cual se le
aplica es satisfactorio, deficiente o negativo y analizar cuatro campos de ello:
sistema de control, obligaciones especiales, presión sobre el medio ambiente
como consecuencia de sus procesos productivos y comportamiento global.
Cada una de ellas se desarrolla en sendos cuestionarios, de fácil y práctica
aplicación.
Debidamente diligenciado este formulario permitirá planear la auditoria
determinar, en forma general, si el comportamiento ambiental de la entidad
es deficiente o negativo. La Comisión de Auditoria deberá profundizar en
aquellos factores críticos que llevaron a ese dictamen, hasta determinar su
magnitud y sus causas, para lograr, de una parte, formular las
recomendaciones que sean del caso y, de otra parte, establecer el eventual
detrimento patrimonial causado a la Nación y el posible juicio de
responsabilidad fiscal por tal hecho. Los resultados de la indagación deberán
ser incorporados al informe general de la auditoria, con la elaboración de un
documento que contenga los siguientes elementos básicos:
53
- Evaluación general del comportamiento ambiental.
- Aspectos críticos.
- Posibles detrimentos patrimoniales por daño ambiental.
- Recomendaciones.
* Objetivos:
- Servir de guía para la planeación de la evaluación de la gestión ambiental
de las entidades del Estado, en ejercicio de las auditorias integrales.
- Evaluar, de manera preliminar, el nivel de cumplimiento de las políticas y
regulaciones ambientales.
- Obtener evidencias de problemas ambientales que ameriten la realización
de indagaciones a fondo en la auditoria o en trabajos posteriores, con el fin
de determinar su gravedad, el eventual detrimento patrimonial y los
presuntos responsables.
- Contar con información sobre el comportamiento ambiental de las entidades
estatales para elaborar el informe anual sobre la gestión ambiental del
Estado que debe presentar la Contraloría General de la República al
Congreso de la República.
3.3.3.7 Evaluación del Sistema de Gestión Ambiental. Esta sección tiene
por objeto verificar la existencia de un sistema de gestión ambiental en la
entidad, y la adecuada implementación de mecanismos y procedimientos
para tal efecto.
- Evaluación de las Obligaciones Ambientales: esta sección determina si
la entidad tiene obligaciones especiales en materia ambiental derivadas de
54
su misión, la normatividad, algunas actividades en particular o como
consecuencia de proyectos de inversión; este es el caso que se presenta en
Cormagadalena, que a pesar de no estar incluida como autoridad ambiental,
fue asignada para su control a la Contraloría delegada para el Medio
Ambiente, por ser dos de sus cuatro objetivos principales, directamente
concordantes con la protección y recuperación del medio ambiente y los
recursos naturales, en especial uno tan importante para el desarrollo de
nuestro pías como es el río Magdalena.
- Evaluación de la Presión Sobre el Medio Ambiente: esta sección tiene
por objeto lograr una visión general sobre las presiones que ejerce la entidad
sobre el medio ambiente y los recursos naturales al ejecutar sus actividades.
- Reporte de Resultados: la responsabilidad de esta evaluación deberá
estar consignada en el memorando de encargo. Para tal efecto la Contraloría
Delegada de Medio Ambiente comunicará con anterioridad, una vez
aprobado el PGA, a cada Contraloría Delegada en cuales entidades debe
aplicarse esta evaluación y que puntos de control se incluirán en su alcance.
Copia de los resultados de la evaluación de la gestión ambiental, impreso y
en medio magnético, basada en este cuestionario y en los demás criterios
establecidos por la comisión auditora, debe hacerse llegar a la Contraloría
Delegada para el Medio Ambiente, con el fin de elaborar el informe sobre el
estado de los recursos naturales y el medio ambiente, el cual debe ser
presentado por el Contralor General al Congreso de la República, según
mandato constitucional.
3.3.3.8 Evaluación de la Función Archivística El objetivo fundamental de la
función archivística en las entidades estatales es disponer de la
documentación organizada, de tal manera que la información institucional
55
sea recuperable para el uso de la Administración en el servicio al ciudadano
y como fuente de la historia. En este orden de ideas y teniendo como base
la ley 594 del 14 de julio de 2000 en el artículo 51, la Contraloría General de
la República debe velar por el cumplimiento de lo dispuesto en dicha ley.
3.3.3.9 Evaluación y Calificación del Sistema de Control Interno. La
evaluación y calificación del Sistema de Control Interno, es el análisis de los
Sistemas de Control Interno diseñados e implantados por las entidades sujetas
de control, mediante la práctica de auditoría, con el fin de determinar la calidad
y nivel de confianza que se le puede otorgar a este Sistema y sí es eficaz y
eficiente para garantizar de manera razonable el logro de los objetivos
establecidos.
3.3.3.10 Validación de Líneas de Auditoría. La focalización de la auditoría
se inicia entonces con la determinación de las Líneas de Auditoría, las
cuales dependen en gran medida de los objetivos de la empresa, el tamaño y
la complejidad de sus operaciones y los recursos físicos, humanos y
financieros involucrados, el producto o servicio generado, el interés de la
comunidad en la entidad y las prioridades de la Contraloría General de la
República como Entidad Fiscalizadora Superior.
El Equipo auditor recibe en el memorando de encargo las Líneas de auditoría
que a juicio de los responsables de su elaboración son las susceptibles de
examinar en el desarrollo de la auditoría. Sin embargo una vez realizadas las
actividades de estudio preliminar y estudio complementario, el equipo de
auditoría tiene información valiosa que le otorga suficientes criterios para
evaluar la asignación preliminar de las líneas de auditoría y proceder a su
alidación. La información necesaria se obtiene principalmente de los
resultados de la evaluación del sistema de control interno y del análisis de
riesgos de las diferentes actividades que el sujeto o punto de control realizan.
56
Este momento de planificación del resto del examen es quizá una de las
funciones más importantes del equipo de auditoría. Por lo tanto la selección
de las Líneas de Auditoría Tienen que ser discutidas y concertadas en Mesa
de Trabajo, tratando de lograr con base en la consideración de todos los
elementos de juicios posibles, la selección de las áreas para examen
profundo.
3.3.3.11 Memorando de Planeación. El Memorando de Planeación se
constituye en uno de los elementos más importantes del proceso de auditoría
y una herramienta vital para su control de calidad, este memorando es la
carta de navegación del equipo para llevar a cabo el examen a la entidad
auditada, y además es el mecanismo para evaluar el resultado de la auditoría
en su fase de planeación. El contenido del Memorando de Planeación debe
proporcionar una base de discusión sobre el propósito, el alcance y el
presupuesto de tiempo de la fase de ejecución. Las partes más importantes
son las siguientes:
- Carta de Gerencia.
- Estrategia de la Auditoría o Plan de trabajo para la fase de ejecución.
3.3.4 Fase de ejecución. Esta fase constituye el medio para lograr los
objetivos de la Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral, establecidos
por cada Línea de Auditoría. Basándose en las tareas a realizar se obtienen
los datos, se desarrollan los hallazgos, se forman opiniones y se llegan a
conclusiones.
La fase de ejecución involucra el examen de los aspectos relativos a la
razonabilidad de la información financiera, la economía y eficiencia con que
se han adquirido y utilizado los recursos, el cumplimiento de los objetivos,
metas y programas de la organización, la equidad con que se han distribuido
57
los costos y beneficios, el impacto ambiental, social y económico de la
organización, el cumplimiento de la reglamentación que regula sus
operaciones y la evaluación de la efectividad del sistema de control interno.
3.3.4.1 Programas de auditoria. Una vez que se han definido las Líneas de
Auditoria, los objetivos específicos y la aprobación del Memorando de
Planeación, el siguiente paso es elaborar a través de las Mesas de Trabajo
los Programas de Auditoria Integral. El Programa de Auditoría Integral es una
lista de los procedimientos de evaluación financiera, de la gestión, del
cumplimiento de la normatividad y de otros aspectos adicionales como el tema
ambiental, la parte de informática, etc., para ser aplicados con el propósito de:
Comparar las actividades existentes y los sistemas relacionados y controles
con los criterios de auditoría. Recopilar evidencia para respaldar las
observaciones de auditoría. El objetivo del Programa de Auditoría Integral es
guiar, en la evaluación de las Líneas de Auditoría, en el conocimiento del
cumplimiento de los procesos involucrados y en la aplicación de los
procedimientos para la obtención de la evidencia que le permita al equipo
auditor concluir sobre los aspectos analizados.
3.3.4.2 Clases de Control para evaluar la Gestión .Ambiental. Es claro
que el control y la vigilancia que debe ejercer la CGR tiene diferencias en los
dos tipos de entidades, para efectos de nuestro estudio nos interesa
específicamente el tipo dos, puesto que son de esta clase las Corporaciones
Autónomas Regionales y es la evaluación del control realizado a estas
entidades el objeto de nuestra investigación. Es así como encontramos en la
herramienta para la realización de auditorias (AUDITE), un titulo dedicado al
procedimiento de auditoria que debe ser aplicado a las entidades
mencionada, para lo cual realizaremos un resumen en el capitulo 3 del
presente documento. Es de aclarar que el sistema general de auditoria
estudiado en este marco teórico, debe aplicarse al control fiscal en
58
Coormagdalena, puesto que de nuestro trabajo es la única entidad que no
ostenta la naturaleza ni de autoridad ambiental, como tampoco de
administradora de los recursos naturales en general, sino que a esta la
Constitución Política le ha asignado unos objetivos específicos, como la
recuperación de la navegabilidad del río magdalena, pero esto lo trataremos
en el capitulo
- Control del tipo 1: (usuarias) Busca incorporar la conciencia ambiental a
las auditorias generales que realiza la contraloría General de la República,
mediante éste se verifica que las actividades de la entidad se realicen de
manera sostenible, es decir, en forma que permitan mejorar el nivel de vida
de la población sin demeritar las condiciones ambientales ni los recursos
naturales para las generaciones futuras. En términos prácticos, quiere decir
que el uso de los recursos, los procesos productivos, los productos y los
residuos, no causen daños graves al medio ambiente. Ello significa verificar
los siguientes aspectos principales en la entidad respectiva:
- La existencia y calidad de un sistema de gestión ambiental, es decir, un
conjunto armónico de políticas, normas, procedimientos y mecanismos
destinado a prevenir, mitigar, corregir o compensar los impactos ambientales,
el cumplimiento de las normas ambientales y el uso razonable de los
recursos. Ello supone la existencia de indicadores y estándares que sirvan de
autocontrol del comportamiento ambiental.
- El adecuado cumplimiento de los compromisos y obligaciones derivados de
normas generales y de decisiones expresas de las autoridades ambientales,
particularmente las relacionadas con la ejecución de planes de manejo
ambiental contemplados en licencias ambientales.
59
- Las acciones de prevención, mitigación, recuperación o compensación que
la entidad esté adelantando (la gestión ambiental propiamente dicha).
Para este propósito la metodología aquí presentada contempla tres
instrumentos:
- Un cuestionario para interrogar a la entidad sobre los aspectos
señalados.
- Un conjunto de indicadores que permitan apreciar el comportamiento
ambiental de la entidad y localizar aquellos aspectos críticos de su gestión
que, eventualmente, deban ser sometidos a un examen mas riguroso.
- Una tabla de calificaciones que permita traducir en un resultado
concreto la apreciación general sobre el comportamiento ambiental de la
entidad.
- Control del tipo 2: (autoridades ambientales y administradoras de recursos
naturales) dada su especificidad se debe diseñar totalmente otra metodología
para la auditoría integral, que se estudiará como ya dijimos, en un capitulo
posterior de la presente monografía.
3.3.4.3 Aplicación de Procedimientos. El examen profundo de las líneas
de auditoría consiste en la aplicación de procedimientos tales como la
revisión de registros y archivos, la prueba, verificación y confirmación de los
hechos y actuaciones de la organización hasta el grado adecuado para servir
a los propósitos de auditoría.
Tal examen incluye además las operaciones de obtención de información por
medio de entrevistas e inspecciones físicas o contactos con terceros. Los
60
programas de auditoría establecen las labores y las pruebas que deben
realizarse, las pruebas se aplican de acuerdo con los programas de auditoría
integral sobre las líneas de auditoría seleccionadas mediante la aplicación de
las herramientas que nos ofrecen los diferentes tipos de auditoría en forma
específica.
3.3.4.4 Hallazgos. Sin lugar a dudas el proceso más importante de la labor
de auditoría es el desarrollo de los hallazgos.
Los hallazgos de auditoria fundamentan la opinión y las conclusiones las
cuales son comunicadas a través del informe a los funcionarios responsables
y otras personas interesadas. Se denominan hallazgos a los hechos o
situaciones que presentan importancia por la forma en que impactan el
desempeño de la organización, estos pueden ser tanto positivos como
negativos.
Los hallazgos positivos consisten en aspectos convenientes o destacables de
la organización, los hallazgos negativos, por el contrario, son hechos nocivos
o dañinos en el funcionamiento de la organización, en suma, contrarios a los
principios que deben regir la actuación del Estado y la gestión fiscal.
Los hallazgos negativos pueden ser clasificados de distintas formas
dependiendo de la naturaleza de la irregularidad encontrada. se identifica
tres clases de hallazgos: administrativos, fiscales y disciplinarios. A estos
podemos sumar los hallazgos de carácter penal.
La competencia de la CGR versa sobre los hallazgos administrativos y los
hallazgos fiscales. Sobre los hallazgos disciplinarios y penales deben los
auditores dar traslado a las autoridades competentes.
Gráfico 3. Proceso del informe
61
Los siguientes son las clases de hallazgos que se pueden encontrar en la
auditoria:
- Hallazgo administrativo: esta clase tiene que ver, como su nombre lo
indica, con la gestión del administrador, se utiliza para realizar observaciones
que permitan mejora la forma de administrar la entidad, no conlleva a un
proceso fiscal.
- Hallazgo fiscal: es aquel que tiene que ver directamente con el manejo de
los recursos económicos, sucede cuando en el proceso auditor se encuentra
que se han malversado fondos de la nación, ya sea por desviación,
subutilización, sustracción, etc.
- Hallazgo disciplinario: sucede cuando se encuentra que se ha violado
alguna de las normas contenidas en el Código Único Disciplinario (Ley 734
de 2000), en este caso la contraloría deberá dar traslado del hallazgo a la
Procuraduría o en su defecto al organismo encargado de ejercer el control
disciplinario, al igual sucede con los hallazgos que puedan constituir delito,
CARACTERISTICAS Y REQUISITOS.
EVIDENCIA
CONCLUSIONES
VALIDACION MESA DE TRABAJO.
ANALISIS DE CAUSA Y EFECTO. MATERIALIDAD Y
REPORTABILIDAD
62
en cuyo caso el organismo controlador deberá dar parte a la oficina de
asignaciones de la Fiscalía correspondiente.
Para que el hallazgo sea viable se debe realizar una evaluación del mismo,
verificando que contenga determinada características y requisitos como son:
Que sea objetivo, actual, relevante, concreto (claro y preciso), verificable y
útil, esto ultimo quiere decir que debe contribuir a la eficiencia y eficacia en la
utilización del recurso publico, favorecer la racionabilidad de la administración,
conducir a la toma de decisiones ejemplarizantes y coadyuvar al bienestar
general; sin embargo, cada uno de estos requisitos se encuentra sujeto a las
interpretaciones personales, que hacen imprescindible contar con la
objetividad del funcionario auditor.
El coordinador de la auditoria y el líder de equipo tienen la responsabilidad de
asegurarse que las evidencias que apoyan su trabajo y los resultados de las
causas y efectos, sean discutidas en la mesa de trabajo y con los niveles
adecuados de la administración de la entidad auditada, al ejecutar este paso, el
auditor debe tener en cuenta que:
1. Las causas y los efectos están interrelacionados y que el conocimiento de
uno ayuda a comprender mejor el otro.
2. El análisis de la información está orientado hacia la solución de los
problemas, y se requiere una habilidad especial para llegar a conclusiones
lógicas y juzgar el valor de los datos recolectados durante las fases de
ejecución y planeación.
3. Cualquier efecto adverso debe ser cuantificado cuando el caso así lo exija.
63
4. Las causas o los efectos pueden ser un hecho aislado o patrón que indique
un derrumbamiento potencial del sistema de control interno.
5. Las causas pueden ser externas al sistema o a la organización sometida a
la auditoría; por ejemplo el impacto de las órdenes impartidas por los
organismos centrales afecta las operaciones de muchos puntos de control de
las entidades.
3.3.4.5 Obtención de Evidencia de Auditoría. La evidencia de auditoria es
el conjunto de hechos comprobados, suficientes, competentes y pertinentes
que sustenta las conclusiones del auditor.
Es la información específica obtenida durante la labor de auditoria a través
de la observación, inspección, entrevistas y examen de los registros; esta
información debe ser material y reportable, es decir que se sustente sobre
documentos probatorios sólidos y que permitan su comprobación. La mayor
parte de la labor auditora se dedica a la consecución de esta evidencia, pues
esta provee un sustento real que permite formular juicios y presentar los
hallazgos, es decir es la parte probatoria del proceso, lo cual como hemos
aprendido en el estudio del derecho, es fundamental para la validez de todo
pronunciamiento oficial.
En la medida que se va validando los resultados de la auditoría en las Mesas
de Trabajo, simultáneamente se va construyendo el informe de auditoría.
El saber que es necesario preparar un informe y pensar en dicho informe
mientras se desarrolla un hallazgo tendrá como resultado una auditoria e
informe de mejor calidad. Una entrevista preliminar con funcionarios de
la entidad sobre cualquier tipo de hallazgo, más la respuesta que dé la
entidad, nos darán los elementos de juicio suficientes para soportar o
64
levantar el hallazgo y permitir que la administración tome las medidas
correctivas oportunamente.
Si el hallazgo es de tipo fiscal es mucho más el beneficio, por cuanto nos
permite tener la evidencia suficiente sobre la existencia real del hallazgo y así,
cuando se traslade al proceso de responsabilidad fiscal no se tenga que
archivar por falta de méritos.
La entidad deberá responder al hallazgo presentado por el equipo de
auditoría dentro de los tres días hábiles siguientes, Este plazo puede ser
prorrogado con base en el juicio del equipo de auditoría.
3.3.4.6 Conclusiones. Se deben valorar todas las pruebas realizadas por el
auditor, la evidencia que sustenta el hallazgo y las opiniones de la entidad
auditada, la mesa de trabajo en pleno determinará si el hallazgo es
meramente administrativo o adicionalmente tiene otro tipo de alcance como
fiscal, disciplinario o penal o una combinación de estos.
Una vez validado y definido el tipo de hallazgo se dará traslado a la
administración cualquiera que sea el hallazgo y a la autoridad competente
según corresponda.
Se debe así mismo en esta fase, determinar los presuntos responsables del
hallazgo y analizar si hubo o no daño patrimonial, que puede haber sido
producido por una acción u omisión del servidor público o de la persona
natural o jurídica de derecho privado, que ya sea dolosa o culposamente
producen directamente o contribuyen al detrimento del patrimonio
público. Independientemente de este procedimiento, el equipo auditor
requerirá de los responsables de la entidad, la acción de mejoramiento
o su plan de trabajo para corregir las deficiencias, el cual hará parte
65
del Plan de Mejoramiento que la entidad debe presentar al finalizar la
auditoría.
3.3.5 Fase de informe. Con base en las ayudas de memorias de las mesas
de trabajo y las conclusiones allí contenidas, los auditores elaboraran el
borrador del informe de auditoria, para iniciar la fase en la que reportaran los
resultados.
En el informe final es donde se presenta el trabajo realizado por la auditoria,
este debe elaborarse teniendo en cuenta los siguientes propósitos:
- Comunicar el concepto de la CGR sobre la gestión, y su opinión de la
información financiera.
- Registrar acontecimientos de un periodo fiscal en las entidades.
- Informar a la comunidad la efectividad de la entidad del estado que fue
objeto de la auditoria.
- Promover el mejoramiento continuo del ente auditado, a través del plan de
mejoramiento.
3.3.5.1 Alcance del Informe. El alcance del Informe tiene que ver
directamente con el sujeto o punto de control auditado de esta manera:
1. Sí el Informe corresponde a un Sujeto de Control, incluye los resultados
consolidados, debe conservar concordancia con el PGA y las directrices
señaladas en el memorando de encargo.
2. Sí es de un punto de control, incluye los resultados obtenidos en el
examen de cada una de las líneas de auditoría.
66
Una vez realizado el informe de los puntos de control, podrá procederse a la
presentación del consolidado de la entidad. El Informe debe realizarse con
un lenguaje sencillo y claro de tal forma que pueda ser entendido por
terceras personas que no sean auditores y en especial por el representante
legal de la Entidad auditada, para que pueda tomar las medidas de
corrección pertinentes. Por lo tanto en su preparación deben considerarse los
siguientes aspectos:
- Preciso: diga lo que tiene que decir. Es conveniente ser exacto (puntual)
en cada frase y en el informe completo.
- Conciso: la brevedad permite mayor impacto, busque la forma de redactar
los hallazgos de una forma corta, pero sin dejar de decir lo que tiene que
decir sobre el hallazgo, causa, efecto, entre otros aspectos que muestren
claramente el impacto que tiene el mismo.
- Objetivo: todos los hallazgos deben reflejar una situación real, manejada
con criterio analítico y objetivamente.
- Soportado: no se pueden incluir apreciaciones o pareceres que no estén
bien fundamentadas y soportadas.
- Oportuno: es muy importante que la elaboración del informe, con la actual
metodología sea lo más rápido posible, una vez se termine el trabajo de
campo, esto con el fin de dar tiempo a la administración de implementar los
correctivos del caso y poder encontrar resultados positivos en la siguiente
auditoría.
3.3.5.2 Plan de mejoramiento. Una vez presentado el informe de la
auditoria y publicados sus resultados, se procederá a realizar un plan de
67
mejoramiento, con base en los hallazgos detectados, validados y dados a
conocer en forma oportuna a la Administración en el proceso de auditoría,
todas las entidades auditadas por la Contraloría General de la República
deben originar como respuesta un Plan de Desempeño o Mejoramiento, en
los siguientes términos.
Teniendo en cuenta que la organización durante el transcurso de la auditoría
va conociendo de los resultados de la misma, el plazo para la entrega del
mismo es de quince (15) días calendario contados a partir del recibo del
informe.
- El Plan de Mejoramiento se debe entender como las acciones mínimas a
realizar por la Entidad para mejorar en los aspectos observados por la
auditoría.
- Todo tipo de hallazgos, administrativo, fiscal, disciplinario o penal, debe
conducir a la propuesta de una acción de mejoramiento por parte de las
entidades auditadas, sin menoscabo de las acciones adicionales que por su
naturaleza se desprendan.
El Plan de Mejoramiento debe ser firmado y presentado por el Representante
Legal y el Jefe de la Oficina de Control Interno de la entidad. El Plan de
Mejoramiento debe ser presentado ante la Gerencia Departamental
respectiva de la CGR, cuando el domicilio principal se encuentre en otro
departamento diferente a Bogotá, en el caso que nos ocupa, ante la
Gerencia de Santander. Se debe dar inicio al Proceso Administrativo
Sancionatorio en los siguientes casos:
1. Cuando las entidades no cumplan con la formulación del Plan de
Desempeño en la forma y oportunidad establecida
68
2. Cuando no se cumplan las actividades u objetivos establecidos en
el Plan.
3.3.6 Fase de seguimiento. Esta última fase del proceso de Auditoría
Gubernamental con Enfoque Integral, reviste de mucha importancia puesto
que permite verificar si la entidad auditada ha corregido las deficiencias
detectadas por el Organismo Superior de Control y le ha dado cumplimiento
al Plan de Mejoramiento suscrito por el Representante del Sujeto o Punto de
Control. Dependiendo de la complejidad de los resultados y del Plan de
Mejoramiento, la Contraloría Delegada y/o la Gerencia Departamental
establecerán el mecanismo de seguimiento, con miras a obtener los
siguientes objetivos:
1. Comprobar que la entidad, en cumplimiento del Plan de Mejoramiento,
aplicó las medidas correctivas tendientes a subsanar las observaciones
formuladas por la Contraloría General de la República en el informe de
Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral.
2. Realizar pruebas de auditoría que permitan evidenciar objetivamente el
acatamiento o incumplimiento de las observaciones detectadas y tomar las
acciones a que haya lugar.
Es de anotar que cuando el seguimiento se haga dentro de la Auditoría
Gubernamental con Enfoque Integral programada en el Plan General de
Auditoría, se debe considerar como línea de auditoría específica y obligatoria
el seguimiento a la auditoría anterior, siguiendo todas y cada una de las
pautas establecidas en la Guía.
Para concluir podemos decir que existe una guía metodológica que pretende
unificar criterios y orientar el ejercicio del control fiscal a las Corporaciones
69
Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, desde la perspectiva
sectorial, cuya aplicación aportará valiosos elementos de juicio para evaluar
la gestión que adelantan estos entes con respecto a su función de
“administrar, controlar, regular el medio ambiente y los recursos naturales y
propender por el desarrollo sostenible”. La metodología está desarrollada de
tal forma que puede y debe ser articulada con la Guía de Auditoría
Gubernamental con Enfoque Integral - AUDITE en las diferentes fases de la
auditoría (véase anexo B).
Los informes de auditoria deben incluir los resultados de la aplicación de
dichos programas, así como los de Auditoría Financiera y de Cumplimiento
contemplados en AUDITE, estos últimos se aplicarán en la medida en que
los objetivos de la auditoría plasmados en el memorando de Encargo y la
extensión y oportunidad de las pruebas lo requieran para emitir la opinión y
los conceptos sobre el desempeño de la gestión de las Corporaciones.
Si bien esta metodología cuenta con los elementos suficientes para obtener
una visión global del desempeño de la entidad, existen corporaciones que
tienen algunas características especiales, como es el caso de
CORMAGADALENA, entidad a la que debe aplicarse la metodología general
del programa General de AUDITE; el alcance y extensión de la aplicación de
los procedimientos dependerá del riesgo de auditoría involucrado en cada
uno de los aspectos evaluados
4. EVALUACION DE LA GESTION AMBIENTAL DE LA CGR GERENCIA SANTANDER DURANTE LA VIGENCIA FISCAL 2002
Para poder realizar una evaluación de la Gestión Ambiental de la Contraloría
General en el periodo fiscal enmarcado en la presente monografía, es
imprescindible conocer la naturaleza, misión, objetivos y aspectos generales
fundamentales de las entidades Ambientales auditadas por la CGR; con el fin de
entender el funcionamiento y las características de estas entidades, para aso
poder realizar un estudio mas coherente con la realidad, de la labor del ente
auditor.
4.1 ESTUDIO DE LAS ENTIDADES AUDITADAS 4.1.1 Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga,-CDMB-. - Naturaleza jurídica. La “CDMB”, es un ente corporativo de carácter
público, descentralizado, creado por la Ley 99 de 1993; está dotada de
autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica,
encargada por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el
medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su
desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las
políticas del Ministerio del Medio Ambiente.
- Jurisdicción. La Corporación está conformada por las siguientes
entidades territoriales que por sus características constituyen
geográficamente un mismo ecosistema y una unidad hidrogeográfica. En tal
virtud participan como miembros de la Corporación los siguientes organismos
territoriales:
71
1. El Departamento de Santander.
2. Los Municipios de Bucaramanga, California, Charta, El Playón,
Floridablanca, Girón, Lebrija, Matanza, Piedecuesta, Ríonegro, Suratá, Tona
y Vetas.
3. Los territorios indígenas o etnias que se delimiten y conformen como
entidades territoriales en su jurisdicción.
4. Las demás entidades territoriales que se creen en su jurisdicción, en
desarrollo de la constitución y las leyes.
No hacen parte de la jurisdicción de la CDMB -, los demás municipios del
Departamento de Santander, los cuales forman parte de la Corporación
Autónoma Regional de Santander - CAS -.
- Objeto. La Corporación tiene como objeto propender por el desarrollo
sostenible y la protección del medio ambiente en su jurisdicción, a través de
la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio
ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna
aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición,
administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones,
pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
- Composición. Los órganos de administración de la CDMB son en su
orden: La asamblea corporativa, consejo directivo, dirección general y la
secretaria general, y demás órganos directivos (véase anexo D).
- Misión. La Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta
de Bucaramanga debe hacer posible el mejoramiento y la Conservación del
72
Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables en el nororiente del
Departamento de Santander, trabajando con un gran nivel de excelencia
técnico y administrativo y con la participación activa de la comunidad,
asegurar una mejor calidad de vida y contribuir eficazmente a que nuestra
región tenga un desarrollo económico y social y racional y sostenible.
- Visión. En el Siglo XXI, la CDMB aspira ser el ente corporativo que a través
de una gestión ambiental eficaz, lidere y propicie las mejores condiciones
para el logro del Desarrollo Humano Sostenible.
4.1.2 Corporación Autónoma Regional de Santander -C.A.S.- - Naturaleza jurídica. La Corporación Autónoma Regional de Santander, es
un ente corporativo de carácter público creada por la Ley 99 de 1993,
integrada por las entidades territoriales de su jurisdicción, que por sus
características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o
conforman una unidad geopolítica o hidrogeográfica, dotados de autonomía
administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargada
por la ley de administrar dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente
y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible,
de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del
Medio Ambiente.
- Jurisdicción. La Corporación tiene su jurisdicción en 74 municipios del
Departamento de Santander, Por mandato de la ley, la Corporación tiene
como sede principal la ciudad de San Gil y podrá tener subsedes donde por
necesidades del servicio así lo requiera.
La Corporación Autónoma Regional de Santander, está integrada, así:
1. El Departamento de Santander.
73
2. Los Municipios de: Aguada, Albania, Aratoca, Barbosa, Barichara,
Barrancabermeja, Betulia, Bolívar, Cabrera, Capitanejo, Carcasí, Cepitá,
Cerrito, Cimitarra, Concepción, Confines, Contratación, Coromoro, Curití,
Charalá, Chima, Chipatá, El Carmen, El Guacamayo, El Peñón, Encino,
Enciso, Florían, Galán, Gámbita, Guaca, Guadalupe, Guapotá, Guavatá,
Guepsa, Hato, Jesús María, Jordán, La Paz, La Belleza, Landázuri, Los
Santos, Macaravita, Málaga, Mogotes, Molagavita, Ocamonte, Oiba, Onzaga,
Palmar, Palmas del Socorro, Páramo, Pinchote, Puente Nacional, Puerto
Parra, Puerto Wilches, Sabana de Torres, San Andrés, San Benito, San Gil,
San Joaquín, San Miguel, San Vicente de Chucurí, San José de Miranda,
Santa Helena del Opón, Santa Bárbara, Simacota, Socorro, Suaita, Sucre,
Valle del San José, Vélez, Villanueva y Zapatoca.
3. Los territorios indígenas o etnias que se delimiten y conformen como
entidades territoriales en su jurisdicción.
4. Las demás entidades territoriales que se creen en su jurisdicción, en
desarrollo de la Constitución y las leyes.
- Objeto. La Corporación tiene como objeto propender por el desarrollo
sostenible y la protección del medio ambiente en su jurisdicción, a través de
la ejecución de las políticas, planes, programas y proyectos sobre el medio
ambiente y recursos naturales renovables, así como dar cumplida y oportuna
aplicación a las disposiciones legales vigentes sobre su disposición,
administración, manejo y aprovechamiento, conforme a las regulaciones,
pautas y directrices expedidas por el Ministerio del Medio Ambiente.
- Composición. De igual manera los máximos órganos ejecutivos de la
CAS, están conformados por una terna encargada de la administración
y la toma de decisiones, compuesto por la asamblea corporativa, el
74
consejo directivo y el director general, el cual hace las veces de
gerente
- Misión. La misión de la Corporación Autónoma Regional de Santander
(CAS) es muy parecida a la de la CDMB puesto que es la de administrar los
recursos naturales de su jurisdicción en forma.
Sus actividades y funciones están reglamentadas a través de la ley 161/94 y
el Decreto 790/95.
- Objetivos e importancia de la entidad: para el cumplimiento de los
objetivos que le fija la ley, sus principales negocios son 4, en particular los
siguientes:
- La recuperación de la navegación y de la actividad portuaria.
- La adecuación y conservación de tierras.
- La generación y distribución de energía.
- El aprovechamiento sostenible y la preservación del medio ambiente, los
recursos ictiólogos y demás recursos naturales renovables.
La importancia de la entidad se puede medir con las cifras que revela la
cuenca del Río Magdalena:
- Ocupa el 24% de la superficie continental del país, con una extensión de
274.000Km2.
- En su área de influencia habitan cerca de 28 millones de colombianos, 80%
del total de la población colombiana en 728 municipios de 18 departamentos
y en ella se ubican los grandes centros urbanos del país: Bogotá, Medellín,
75
Cali, Bucaramanga, Barranquilla, Cartagena, Pereira, Manizales, Ibagué y
Neiva.
- En su jurisdicción operan 23 Corporaciones Autónomas Regionales, 3
CORPES y 4 Departamentos Administrativos Ambientales, 12 parques
nacionales naturales.
- Sobre la ribera se encuentran 128 municipios de 11 Departamentos
ribereños con 13 corporaciones cuya área de acción esta vinculada
directamente a la orilla del río.
- El río vierte al mar cerca de 7.000 metros cúbicos por segundo.
- La cuenca posee en 70% de la Infraestructura carreteable del país, el 95%
del sistema férreo, genera el 70% de la producción hidroeléctrica, el 95% de
la producción termoeléctrica, el 95% del sistema interconectado energético y
mueve el 85% del transporte fluvial en general concentra el 75% de la
producción agropecuaria y el 85% del Producto Interno Bruto del país (PIB).
- La cuenca está constituida por 31 ríos principales y numerosos
afluentes.
* Funcionamiento de la organización: para el desarrollo de la misión
institucional, CORMAGDALENA tiene su domicilio principal en la ciudad de
Barrancabermeja como nivel Central, con una Dirección Ejecutiva, tres
oficinas de apoyo: Jurídica, de Control Interno, y la de Planeación; una
Subdirección Administrativa y Financiera encargada del recurso humano,
físico y financiero, las Subdirecciones de Infraestructura, Medio Ambiente y
Recursos Naturales, apoyan a la Dirección en el cumplimiento de la
misión.
76
Además cuenta con Direcciones Secciónales en Honda, Neiva, Magangué y
Barranquilla, que comprenden la jurisdicción del río en el Alto, Medio y Bajo
Magdalena y una Oficina de Gestión y Enlace en la ciudad de Bogotá D.C.,
creada por autorización de la Junta Directiva en 1998. Funciona con un total
de 83 funcionarios de planta, de los cuales 14 son de libre nombramiento y
69 son de carrera administrativa y 34 contratistas temporales.
4.2 RESULTADOS DE LA GESTION DE LA CONTRALORIA
A continuación se muestran los resultados del análisis de la gestión de la
Contraloría General de la Republica en cada una de las entidades
ambientales de Santander, durante la vigencia fiscal del 2002.
En este análisis se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos:
- Las observaciones y recomendaciones de mayor relevancia practicadas a la
entidad auditada, a través de los informes vigencia 2002.
- Los resultados de las encuestas y entrevistas realizadas a los auditores de
la CGR, que participaron en las auditorias mencionadas.
- El cumplimiento de los procedimientos establecidos en el AUDITE por parte
de los auditores.
- Concordancia con la legislación ambiental vigente.
- La información obtenida a través de fuentes secundarias.
De acuerdo con la información suministrada y el informe de auditoria
presentado por la contraloría, al igual que el análisis de las encuestas
aplicadas a los funcionarios de la entidad de control, se observa la correcta
77
aplicación del procedimiento establecida en el programa- herramienta
AUDITE, verificando el cumplimiento de los pasos señalados en el, desde la
realización de un memorando de encargo concordante y coherente con el
Plan General de Auditoria (PGA), hasta el seguimiento al plan de
mejoramiento de la entidad.
El análisis se practicó en la evaluación de las áreas contable y gestión, al
igual que la evaluación del Sistema de Control Interno, articulando los
diferentes sistemas de control y la revisión de la cuenta presentada por la
entidad a la Contraloría General de la República en cumplimiento de la
Resolución 05289 de 2001, con el fin de expresar una opinión sobre la
razonabilidad de los estados contables y emitir un concepto sobre la gestión
adelantada por las entidades durante la vigencia 2002.
Así mismo, mediante muestra selectiva se verificó el seguimiento practicado
por la Subdirección de Control Interno a las acciones propuestas en el Plan
de Mejoramiento. A continuación esbozamos los hallazgos, observaciones y
recomendaciones, que a nuestro juicio tienen mayor relevancia e incidencia
en el proceso de mejoramiento continuo de cada entidad controlada.
4.2.1 Resultados de la auditoria realizada a la CDMB- vigencia 2002. Analizada la información existente en los archivos de la Contraloría General
de la República, así como en la CDMB, se puede observar que existió
coherencia en desarrollo de su función constitucional y legal, y en
cumplimiento de su Plan General de Auditoría, realizando con éxito la
Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral de la Cuenta, correspondiente
a la vigencia fiscal 2002, a la Corporación Autónoma Regional para la
Defensa de la Meseta de Bucaramanga- CDMB-. Es importante resaltar que
los hallazgos se dieron a conocer oportunamente a la administración, dentro
del desarrollo de la auditoría.
78
Dada la importancia que la CDMB, como autoridad ambiental y prestadora de
servicios públicos de alcantarillado representa para la región nororiental,
consideramos que el proceso auditor puede contribuir al mejoramiento
continuo de la gestión de la Entidad, así como a la eficiente administración de
los recursos públicos y al mejoramiento de la calidad de vida de los
ciudadanos, siempre y cuando existe una eficiente administración y una
correcta ejecución de dicho plan de mejoramiento. La CGR produjo un
informe que contiene conceptos sobre la aplicación de los recursos y
resultados de los programas, la administración del proceso contractual y una
evaluación y calificación del Sistema de Control Interno, evaluando los
resultados a través de los indicadores de gestión, emitiendo una opinión
sobre la razonabilidad de la información contable y financiera de la
Entidad.
Del estudio de la información obtenido, se pudo constatar que la evaluación
se llevó a cabo de acuerdo con normas, políticas y procedimientos de
Auditoría Gubernamental prescritos por la Contraloría General de la
República, llevando a cabo la planeación y ejecución del trabajo, de manera
que este proporciona un fundamento para emitir los conceptos y la opinión
expresadas; el control incluyó la práctica de pruebas selectivas, obtención de
evidencias, análisis de documentos y de la información reportada en la
cuenta, el informe contiene además observaciones, que una vez detectadas
por el equipo de auditoría fueron comunicadas a la administración para su
corrección. Se realizo el examen al Balance General a 31 de diciembre de
2002 y el Estado de Actividad Financiera Económica y Social por el periodo
comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2002., la CGR
presentó los siguientes resultados:
- Los libros oficiales cumplen con los requisitos establecidos por la
Contaduría General de la Nación.
79
- Se presenta una subestimación en la cuenta Deudores - Sanciones por
valor de $17,76 millones debido a que no se incluyen algunas deudas por
concepto de sanciones o multas impuestas por la CDMB.
- Existe diferencia entre contabilidad y el listado de demandas y litigios
suministrado por Secretaría General de la entidad, por cuantía de $390
millones registrados en Cuentas de Orden.
De acuerdo con el análisis, excepto por lo expresado en los párrafos
precedentes, los estados contables de la Corporación Autónoma Regional
para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga - CDMB, presentan
razonablemente la situación financiera, en sus aspectos más significativos
por el año terminado el 31 de diciembre de 2002 y los resultados del ejercicio
económico del año terminado en la misma fecha, de conformidad con las
normas de contabilidad generalmente aceptadas.
Evaluados el Informe de Gestión, el Plan de Acción Trianual, Plan Operativo
Anual de Inversiones – POAI y los informes de actividades para cada una de
las Subdirecciones de la CDMB, la CGR obtuvo los siguientes
resultados:
- Se evidenciaron bajos niveles de cumplimiento de metas en los proyectos
de: “Conservación de lagunas de páramo, restauración de humedales y
protección de áreas inundadles y ciénagas del medio y bajo Lebrija,
jurisdicción de la CDMB” e “Identificación y delimitación de zonas de alto
riesgo que permitan la definición de estrategias para prevención de
emergencias y desastres”.
- Verificado el índice de gestión presupuestal del gasto de inversión de los
proyectos incluidos en el POAI, se evidenciaron bajos niveles representativos
80
de ejecución para los proyectos de: Protección, recuperación y conservación
de la cuenca quebrada la Honda (36.37%); Gestión para el manejo,
tratamiento y disposición final de las aguas residuales domésticas de los
municipios localizados fuera del Area Metropolitana (11.57%); e Identificación
y delimitación de zonas de alto riesgo que permitan la definición de
estrategias para prevención de emergencias y desastres (0.58%);
Construcción de obras y acciones complementarias para el saneamiento de
corrientes en la cuenca del río de Oro (0% crédito interno) y Fondo Regional
de Inversión para la Descontaminación Hídrica (27.20%). Lo anterior generó
un índice consolidado de ejecución de la inversión del 69.99%.
- El Sistema de Control Interno presenta una calificación equivalente a un
riesgo medio, donde se refleja que la entidad no ha implementado acciones
efectivas que conduzcan a la administración de riesgos para el buen logro de
sus objetivos misionales.
- El resultado de la evaluación de la gestión adelantada por la Entidad nos
permite conceptuar, que salvo lo expresado en los párrafos anteriores, la
entidad ejecuta sus actividades y operaciones con acatamiento de las
disposiciones que la regulan, está soportada en un Sistema de Control
Interno con un nivel de riesgo medio y refleja un acertado manejo de los
recursos puestos a su disposición, empleando en su administración criterios
de economía, eficiencia y equidad, lo cual le permitió cumplir razonablemente
con los planes, programas, metas y objetivos propuestos. Así mismo, se
evidenció que sus actividades se ejecutan bajo parámetros de sostenibilidad
ambiental.
- En desarrollo de la auditoría de la vigencia 2002, se establecieron once (11)
hallazgos administrativos cuantificados en $407.76 millones.
81
- De acuerdo con el concepto emitido sobre la gestión y resultados y la
opinión expresada sobre la razonabilidad de los Estados Contables, la
Cuenta Fiscal rendida por la entidad, correspondiente a la vigencia 2002, se
fenece, es decir se aprueban los libros contables y se cierran.
- A fin de lograr que la labor de auditoría conduzca a que se emprendan
actividades de mejoramiento de la gestión pública, la Corporación debe
adicionar al Plan de Mejoramiento suscrito el 9 de agosto de 2002, las
acciones que permitan solucionar las deficiencias puntualizadas por la CGR,
documento que debe ser remitido a dicha entidad, Gerencia Departamental
de Santander, en un plazo de quince (15) días siguientes al recibo del
informe.
En la evaluación del Sistema de Control Interno se utilizó la Encuesta
Referencial para la valoración de cada uno de los componentes del sistema
como son: Ambiente de Control, Administración del Riesgo,
Operacionalización de los Elementos, Documentación y Retroalimentación.
La calificación global obtenida en la Evaluación del Sistema de Control de la
CDMB, teniendo en cuenta el grado de efectividad, presenta un nivel de
riesgo medio, las conclusiones de la entidad auditora son:
- La alta dirección de la Corporación ha sido consciente de la implementación
del Sistema de Control Interno y a través de los diferentes comités, se
evidencia su compromiso, especialmente en el desarrollo de mecanismos
para el mejoramiento del sistema. La Corporación cuenta con canales de
comunicación estructurados, a través de los cuales la comunicación se da
en forma oportuna, se percibe un ambiente de dialogo y respeto y existe una
alta participación para la formulación de planes y proyectos.
82
- En cuanto a la Valoración del riesgo, la entidad ha dado inicio al proceso de
identificación de riesgos a través de grupos de trabajo donde se han
analizado de acuerdo con el área de trabajo, labor que aún no ha concluido,
por cuanto, de acuerdo con la Subdirección de Control Interno de la entidad
la capacitación debe ampliarse no solamente para identificar nuevos riesgos
sino para la administración de los mismos.
- La Subdirección de Control Interno de la entidad, desarrolló en el año 2002
actividades de acompañamiento y asesoría, evaluación, fomento de la cultura
de autocontrol, administración del riesgo y relación con entes externos, que
contribuyeron al mejoramiento continuo de la entidad, sin embargo, no se
evidencia la práctica de evaluaciones o auditorías a las actividades y
procesos misionales, limitando su accionar principalmente a las actividades
de apoyo. Por otra parte, algunas recomendaciones formuladas por la
Subdirección de Control Interno en la vigencia 2002 corresponden a las
impartidas en el año anterior, lo cual evidencia falta de una eficiente
implementación de las mismas por parte de los responsables.
- La entidad conserva un archivo documental sobre su pasado institucional,
formalizado mediante Resolución 702 de 1999, en concordancia con Ley
General de Archivos, sistema que facilita la clasificación, manejo,
conservación, consulta y seguridad, como también constituir una herramienta
para la toma de decisiones. Por otra parte, la Corporación posee un Centro
de Información y Documentación de fácil acceso tanto para los funcionarios
de la entidad como para el público en general.
- Existe un Comité Asesor y Coordinador del Sistema de Control Interno
creado formalmente mediante Resolución No. 0133 de enero 31 de 1996,
modificada por Resolución No 0181 de febrero 14 del mismo año, su
existencia y funciones no son conocidas por la totalidad de los funcionarios,
83
según se determina de los resultados obtenidos en la aplicación de la
Encuesta Referencial aplicada a los funcionarios por la Subdirección de
Control Interno, dado que el 27% de los encuestados considera como medio
el avance de este requerimiento.
- La Corporación contrata la realización de una auditoría externa de gestión y
resultados con destino a la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios, la cual contiene recomendaciones para corregir las
desviaciones encontradas, sin embargo, no se evidencia la formulación del
correspondiente plan de mejoramiento.
- Por otra parte, con base en las auditorías realizadas por la Contraloría
General de la República, la Corporación ha venido formulando Planes de
Mejoramiento, los cuales son concertados con los responsables de los
procesos involucrados. La Subdirección de Control Interno realiza el
seguimiento a la ejecución de las acciones propuestas por la entidad; el
seguimiento para la evaluación y ajuste de los Planes de Mejoramiento ha
sido programado, oportuno y periódico, así mismo algunos de sus resultados
se han presentado al Comité Asesor y Coordinador del Sistema de Control
Interno, enfatizando en las actividades que no han sido cumplidas.
De acuerdo con la aplicación de procedimientos de auditoría se obtuvo:
- La entidad ha venido cumpliendo con las políticas y técnicas contables y
financieras definidas en el Plan General de Contabilidad Pública y de
acuerdo a los procedimientos, resoluciones, circulares y cartas expedidas por
la Contaduría General.
- Se verificó la existencia de los libros principales y auxiliares, los cuales se
encuentran en copia dura y medio magnético como copia de seguridad.
84
Se constató que las cifras de los estados contables Balance General y
Estado de Resultados de la vigencia 2002 corresponden a los saldos del libro
mayor de la entidad.
- Se verificó la existencia del Manual de Procedimientos Contables, aprobado
mediante Resolución 1052 del 24 de diciembre de 2002.
- En la actualidad el sistema de información de contabilidad cuenta con
interconexiones a las aplicaciones de Tesorería, Predios, Facturación,
Almacén, Servicios Generales y Nómina. No obstante lo anterior, aún falta
por integrar las aplicaciones de Presupuesto con Contabilidad.
- Verificadas las conciliaciones bancarias, se constató que son elaboradas
mensualmente por cada una de las cuentas a medida que los extractos son
recibidos de las entidades financieras.
- Se verificó que el método de depreciación utilizado por la entidad, es el de
línea recta por los años de vida útil de la propiedad, la cual se encuentra
evaluada al costo y afectada por ajustes por inflación mensual hasta el año
2000.
- Los estados contables consolidados contemplan las operaciones por
concepto del servicio de alcantarillado y ambiental, así mismo, el registro en
la parte contable quedó separada a 31 de diciembre de 1999, por lo tanto se
llevan cuentas auxiliares independientes para cada una de los dos
negocios.
- La Entidad efectuó circularizaciones con entidades oficiales, para la
conciliación de saldos de operaciones recíprocas, pero no se obtuvo
respuesta de estas, por lo que se limitó la labor de verificación.
85
- El informe del Revisor Fiscal presenta en el dictamen correspondiente, una
opinión limpia sobre la razonabilidad de los estados financieros
correspondientes al periodo contable 2002.
- El estudio del cálculo actuarial no ha sido contratado por la entidad y no
existe procedimiento reglamentado de control sobre conciliación de saldos de
pensiones de jubilación.
- Por parte de la Subdirección Financiera y Administrativa se realiza una
toma física de inventarios de todos los bienes de consumo y
devolutivos existentes en el Almacén, anualmente en la última semana
del mes de diciembre contabilidad efectúa conciliación entre el reporte
actualizado de almacén con saldo de los auxiliares. Para los bienes
devolutivos en servicio, no se efectúa inventario físico como tal, el
control se hace a través de pruebas selectivas sobre los inventarios
individuales.
Analizados los estados financieros de la Corporación a 31 de diciembre de
2002, se destacan los siguientes aspectos:
- De un Activo por $119.029.7 millones, las cuentas con mayor participación
son: Propiedad Planta y Equipo con un 69,05%.. De las cuentas del Pasivo
por $10.530,57 millones, las de mayor participación se encuentran Pasivo a
Largo Plazo con el 40,43%, conformado principalmente por Deuda Pública
Interna con el 39,30%. Del Estado de Resultados, se evidenció que de los
Ingresos por valor de $40.283,45 millones, la más representativa es Venta
de Servicios- Servicios de Alcantarillado, con el 53,04% y de los Gastos por
valor de $12.484,45 millones, la de mayor participación fue Gastos de
Operación con el 56,95%.
86
- Del análisis horizontal, las cuentas que reflejaron mayor aumento fueron
Transferencias por Cobrar con el 921%, al pasar de $59.885 millones a
611.593 millones, debido a recursos pendientes de recaudar por concepto de
ejecución de proyectos de inversión a realizar a través de convenios
suscritos con entidades públicas y entes territoriales y dentro del Pasivo a
Largo Plazo, Operaciones de Crédito con el 258%, al pasar de $1.156,28
millones a $4.138 millones, debido a los desembolsos recibidos de los
empréstitos para la financiación del proyecto de canalización de la Quebrada
la Iglesia.
- El decrecimiento en el número de días en que la entidad demora en
recuperar su cartera al pasar de 81 a 67 días, comparado con la tendencia
de aumento del número de días que demora en las cuentas por pagar al
pasar de 18 a 24 días, le permitió a la Corporación mejorar su liquidez en la
vigencia 2002 con relación al 2001.
- Aunque la importancia de activo corriente se mantiene constante para el
consolidado de la entidad, se observa un muy leve decrecimiento al pasar de
0.87% al 0.07% para el negocio de servicios (alcantarillado). No obstante,
esta situación no genera cambios significativos por cuanto la entidad asigna
los fondos principalmente para el rubro Propiedad Planta y Equipo (69.05%),
tendencia concordante con las entidades del sector ambiental.
- Se evidencia para el consolidado de la entidad valores positivos y aumento
de las rentabilidades del patrimonio y del activo, lo que demuestra que está
cumpliendo el objetivo básico de maximización de su valor, permitiéndole a
su vez ofrecer mayor beneficio social a través del desarrollo de sus proyectos
ambientales y el servicio de alcantarillado. Así mismo, muestra un equilibrado
manejo de su estructura operativa, ya que los ingresos aumentaron un
87
22.04% frente a una leve disminución del 7% de los gastos y aumento del
20.15% del costo de ventas.
- Para el negocio de servicios (alcantarillado) el costo de ventas y gastos
representan el 77.17% y 58.43% respectivamente del valor de sus ventas,
con lo cual la utilidad corresponde a un 20.02% de sus ventas.
- La entidad presenta un bajo nivel de endeudamiento total del 9%, con lo
cual se evidencia que sus activos pertenecen en mayor proporción al Estado
vía patrimonio.
De acuerdo con el análisis efectuado a los estados financieros
correspondientes a la vigencia 2002, se determinaron las siguientes
observaciones:
- Existe incertidumbre en cuantía indeterminada sobre el saldo de $1.749,14
millones que presenta la cuenta 140803 Deudores- Servicio de Alcantarillado
a 31 de diciembre de 2002, por cuanto no se incluye el valor de toda la
cartera causada por usuarios particulares con facturas vencidas, así mismo,
la cartera de entidades oficiales no se ha depurado completamente. Situación
que se presenta debido a que la Compañía de Acueducto Metropolitano de
Bucaramanga E. P. S. (empresa, que mediante convenio liquida, factura y
recauda el servicio de alcantarillado), no reporta lo causado por concepto de
servicio prestado a los particulares que tienen facturas vencidas, lo cual no le
permite a la CDMB contabilizar el valor real de la cartera
- Existe incertidumbre en cuantía indeterminada sobre el valor de $21.366,33
millones que presenta la cuenta 432200, Venta de Servicios- Servicios de
Alcantarillado a 31 de diciembre de 2002, por cuanto la contabilización se
efectúa solamente sobre lo efectivamente recaudado en el mes y no sobre lo
88
facturado, situación que está en contra del principio de causación y se
presenta debido a la inexistencia o aplicación de mecanismos efectivos para
que la Compañía de Acueducto Metropolitano de Bucaramanga reporte a la
Corporación los ingresos realmente facturados en el período por concepto de
este servicio.
- Existe una subestimación en la cuenta Deudores - Sanciones por valor de
$17,76 millones debido a menor valor registrado por contabilidad en esta
cuenta a 31 de diciembre de 2002, sobre estas sanciones se está
adelantando cobro coactivo por concepto de resoluciones de multas
impuestas por la CDMB.
- Se evidencia que contabilidad no registra en forma separada dentro del
grupo Deudores (subcuentas Tasa, Sanciones, Servicio de Alcantarillado,
Préstamos Hipotecarios y otras) el capital e intereses, llevándolos en la
misma subcuenta, incumpliendo lo establecido en el PGCP, el cual determina
que las deudas a favor de la entidad deben contabilizarse por su valor
nominal, valor original, monto desembolsado o derecho cierto de cobro, y los
rendimientos correspondientes a los intereses corrientes o moratorios
contabilizarse en la cuenta Otros Deudores.
- La Corporación contabilizó en Cuentas de Orden $29.479,23 millones y en
Pasivos Estimados $3.952,55 millones, correspondientes a procesos que
cursan en contra de la Entidad por posibles contingencias o pagos
futuros.
- De lo cual se evidencia una diferencia de $390 millones entre lo registrado
por contabilidad en Cuentas de Orden y el listado de demandas y litigios en
contra de la entidad suministrado por la Secretaria General.
89
- Del análisis a las Notas de Contabilidad de los Estados Financieros, se
evidencia que en las notas de carácter específico de Deudores e Ingresos,
no consta explicación respecto a las limitaciones o deficiencias que afectan la
consistencia y razonabilidad de las cifras consignadas en los Estados
Financieros, debido a que los valores consignados en las cuentas Deudores-
Servicio de Alcantarillado y Ventas de Servicio-Servicios de Alcantarillado, no
son los realmente causados en el periodo, por cuanto, la Compañía de
Acueducto Metropolitano de Bucaramanga E.P.S., no reporta a la
Corporación los ingresos realmente facturados en el período por concepto de
este servicio, así como tampoco la cartera correspondiente a deudores
particulares.
La CDMB efectúo en la vigencia 2002 dos reuniones del Comité de
Saneamiento Contable (agosto y diciembre), en donde se señala entre otros
que es indispensable adelantar una revisión de las cuentas que presentan
saldos no razonables e inconsistentes que afectan la situación financiera, así
mismo, la Coordinadora de Contabilidad se compromete adelantar una
revisión de las cuentas de balance para determinar cuales requieren
depuración, especialmente efectuar una revisión a los deudores. Sin
embargo, ni en los Estados Financieros ni en las notas de contabilidad a 31
de diciembre de 2002, se evidencian acciones administrativas ni contables, a
lo dispuesto en la Ley 716 de 2001 y su Decreto Reglamentario 1282 de
2002.
4.2.1.1 Observaciones Corregidas. Las siguientes observaciones del área
contable, determinadas por el Equipo de Auditoría fueron comunicadas a la
Administración y corregidas durante el transcurso del proceso auditor:
En la vigencia 2002, se suscribieron los siguientes contratos, mediante los
cuales la CDMB, recibe o entrega bienes en calidad de comodato, se
90
evidenció que a 31 de diciembre de 2002 no se habían registrado en
Cuentas de Orden dentro de Bienes Entregados en Custodia o Bienes
Recibidos en Custodia según el caso, por valor de $12.66 millones,
mediante Asiento de Contabilidad No. 570 del 21 de mayo de 2003, la
Entidad registra en las correspondientes Cuentas de Orden, el valor de estos
comodatos, esta situación fue corregida en el Boletín de Tesorería del 21 de
mayo de 2003.
- Analizado el Sistema de Gestión Ambiental, se determinó un nivel de
implementación del 90% evidenciándose la ausencia de programa
formal para reducir consumo de recursos naturales, programa de auto
control ISO 14000 y auditorías ambientales al interior de la entidad.
Según el informe de la contraloría se encuentra que el resultado al
seguimiento efectuado por la Subdirección de Control Interno, con corte a 31
de marzo de 2003, a los compromisos incluidos en el Plan de Mejoramiento
suscrito el 9 de agosto de 2002, muestra que de 78 observaciones
propuestas, 47 se han corregido y 31 parcialmente corregidas (cuatro con
plazos no vencidos), para un cumplimiento parcial equivalente al 80%. El
equipo de auditoría verificó selectivamente los resultados obtenidos por
Control Interno mediante una muestra equivalente al 21% de los
compromisos reportados como corregidos, determinando la conformidad de
estos resultados.
- Mediante el análisis de la información reportada en la cuenta, evaluación
del proceso contractual mediante muestra selectiva, verificación del
seguimiento practicado por la Subdirección de Control Interno al Plan de
Mejoramiento presentado por la entidad a la CGR, análisis de los informes
sobre eficiencia y austeridad del gasto público y de la evaluación al desarrollo
91
de las actividades misionales contenidas en el Plan Estratégico, Plan de
Acción Trianual y Plan Operativo, se obtuvieron los siguientes resultados:
- Analizado el sistema de control de gestión de la entidad mediante la
utilización de indicadores de eficacia de corto plazo y seguimiento al
cumplimiento de las metas propuestas en el Plan de Acción Trianual 2001-
2003, se evidenciaron bajos niveles de cumplimiento de metas en los
proyectos de: “Conservación de lagunas de páramo, restauración de
humedales y protección de áreas inundables y ciénagas del medio y bajo
Lebrija, jurisdicción de la CDMB” (0% en todas sus actividades) e
“Identificación y delimitación de zonas de alto riesgo que permitan la
definición de estrategias para prevención de emergencias y desastres” (0%
para las actividades de actualización y ejecución de estudios y diagnóstico
de obras por diseñar y ejecutar), debido, entre otros, a que los contratos
correspondientes se perfeccionaron al finalizar la vigencia 2002 e inicios de
2003 respectivamente.
- Verificado el índice de ejecución presupuestal de los Gastos de Inversión
incluidos en el Plan Operativo Anual de Inversión – POAI 2002, se
evidenciaron bajos niveles representativos de ejecución para los proyectos
de: Protección, recuperación y conservación de la cuenca quebrada la Honda
(36.37%); Gestión para el manejo, tratamiento y disposición final de las
aguas residuales domésticas de los municipios localizados fuera del Area
Metropolitana (11.57%); e Identificación y delimitación de zonas de alto
riesgo que permitan la definición de estrategias para prevención de
emergencias y desastres (0.58%); Fondo Regional de Inversión para la
Descontaminación Hídrica (27.20%) y Construcción de obras y acciones
complementarias para el saneamiento de corrientes en la cuenca del río de
Oro (0% crédito interno).
92
- Evaluado el nivel de cumplimiento de las metas para los proyectos de
inversión, durante las vigencias 2001 y 2002 que corresponden al 66% de
ejecución del Plan de Acción Trianual, se identificaron actividades que no se
ejecutaron dentro de las mencionadas vigencias, es decir, con un
cumplimiento del 0%, así: Tabla 5. Proyectos CDMB
NOMBRE DE PROYECTO ACTIVIDAD Protección, recuperación y conservación de la cuenca quebrada la Honda
Aislamiento de márgenes de quebradas
Conservación, investigación y propagación de la flora del Nororiente de Santander, en el Jardín Botánico Eloy Valenzuela
Publicaciones Técnicas
Investigación en mejoramiento genético y producción de semillas de calidad, con énfasis en especies nativas arbóreas.
Laboratorio/ Banco de semillas readecuado
Fuente: CDMB Informe de Gestión-2002
- Se evidenció la ausencia de un Manual de Indicadores en el cual se detalle
para cada uno de ellos (Hoja de vida del Indicador), aparte de la fórmula y
unidad de medida, información relativa a la fuente de información, área
responsable del reporte y periodicidad con que deberá rendirse, así como
también, tipo de análisis estadístico requerido para que soporte
efectivamente la toma de decisiones.
4.2.2 Resultados de auditoria realizada a la- CAS- 2002. Se pudo
constatar la aplicación correcta de la metodología indicada por la CGR para
el diseño y ejecución de la auditoria (AUDITE), así como el cumplimiento de
la normatividad existente y la aplicación de las políticas y programas de la
entidad de control, observándose los siguientes resultados:
93
- Concepto sobre la gestión y resultados:
El Sistema de Control Interno ha desmejorado, por falta de una mayor
decisión gerencial que permita armonizar y entrañar la cultura del autocontrol
en cada una de las áreas de la entidad, para garantizar que los procesos,
operaciones y actividades en general, se desarrollen, acatando los principios
que, conforme la Constitución Nacional en su Art. 209, rigen a la función
pública.
En consecuencia, los procesos operativos arrojaron una calificación de
Riesgo Alto, el cual la Administración debe entrar a subsanar, mediante la
implementación de controles adecuados y un seguimiento oportuno a través
del monitoreo de procesos; así como la puesta en marcha de procedimientos
administrativos que conduzcan al mejoramiento de su misión Institucional.
Lo anterior se origina en que la Alta Dirección de la Corporación no se ha
interesado en aplicar en forma sistemática el conocimiento y dominio de los
instrumentos, procesos y procedimientos de evaluación y control, que le
permitan promover y fortalecer el Sistema de Control Interno, perdiendo
oportunidades de elevar sus niveles de eficiencia y competitividad.
El Fondo Nacional de Regalías entregó a la Corporación $288 millones con
destinación específica sobre los cuales la Corporación sin autorización del
FNR, establece el convenio No 00019/02 con el municipio de San Gil, donde
traslada la totalidad de los recursos, sin tener en cuenta el objeto y los
requisitos establecidos en el convenio No FNR-10850/10707 entre CAS y
FNR.
Mediante convenio 005/02 realizado con el municipio de Cimitarra, la
Corporación el 18 de septiembre de 2002, adquiere a una tercera persona un
94
predio por valor de $135.1 millones, inmueble que el 8 de noviembre de 2001
había sido vendido al último propietario en $13.7 millones, es decir, que en
once meses el precio se elevó en un novecientos por ciento (900%). Se
suscribió el contrato No. 157/99 por valor de $20,0 millones, con el objeto de
producir para la Corporación cincuenta mil (50.000) injertos de la especie
Hevea brasiliensis. El 16 de abril de 2002 mediante convenio No: 0007/02, la
CAS se compromete a suministrar sin costo alguno las 50.000 plántulas a la
Asociación de Productores de Caucho de Santander ASOCAUCHO. De
acuerdo al certificado de existencia y representación legal expedido el 21 de
febrero de 2002 por la Cámara de Comercio de Bucaramanga, el Presidente
de ASOCAUCHO; nombre e identidad que corresponde al contratista al que
se le pagó para producir las mencionadas plántulas.
La Corporación no ha institucionalizado la política de programar y ejecutar
mantenimiento para los contratos de reforestación adelantados en su
jurisdicción; omisión que ha ocasionado pérdida de las mismas en
porcentajes superiores al 20%, poniendo en alto riesgo la inversión realizada
en ese tipo de actividad.
En las etapas precontractual, contractual y postcontractual, existen,
debilidades y omisiones en la supervisión e interventoría de los contratos, lo
que ha generado gestión deficiente y antieconómica, tal y como sucede en
los contratos 301/01, 343/01, 009/02, 00059-02, 0064/02, 0066/02, 0068-
02,0088-02 y convenios números: 005/02, 007/02, 0019/02, 08-0084-0-02.
Realizado el análisis comparativo de los contratos de prestación de servicios
para los años 2001 y 2002, se encontró que mientras en el año 2001 se
realizaron 986 contratos por la suma de $1.109,7 millones, para el año 2002
se celebraron 1375 contrato de prestación de servicios por la suma de
$1.710,6 millones, situación que muestra un incremento porcentual del
95
39.49% en el numero de contratos y 54.19% en el valor total de los mismos.
De otra parte la contratación fue excesiva sin que se vieran cambios
significativos favorables en la gestión de la entidad que justificaran este
incremento. Aunado esto con la inadecuada asignación de perfiles
profesionales en los contratos, situación que evidencia la deficiente gestión
de la corporación.
La Corporación ha registrado una mínima operatividad en la Implementación
del Sistema de Información Ambiental Territorial, en razón a que no se han
realizado acciones concretas para coordinar con otras Corporaciones
Autónomas Regionales y con el Instituto de Hidrología, Meteorología y
Estudios Ambientales – IDEAM, para efectos de desarrollar lo dispuesto en el
documento Sistema de Información Ambiental de Colombia – SIAC.
No se ha dado aplicación a los indicadores ambientales diseñados por la
CAS, de manera que permita evaluar el impacto de la gestión ambiental
desarrollada sobre el mejoramiento, recuperación y administración de los
recursos naturales y del medio ambiente en su jurisdicción. La Corporación
no cuenta con equipos suficientes y con la capacidad instalada requerida
para manejar la información ambiental que precisa manejar, la cual es
necesaria para el establecimiento e implementación del Sistema Ambiental
Territorial – SIAT y el Sistema de Información Ambiental de Colombia – SIAC.
La CAS no ha adoptado en materia de saneamiento básico dentro sus
actividades, los lineamiento que establece la Política Nacional para la
Gestión Integral de Residuos Sólidos, para la reducción y minimización de
residuos en la fuente de generación, aprovechamiento y valorización de
residuos, y mejoramiento de los sistemas de eliminación tratamiento y
disposición final de los mismos.
96
Se ha presentado incumplimiento reiterado de las obligaciones ambientales
por parte de los operadores y administradores de los sitios de disposición
final de residuos sólidos (Rellenos sanitarios, sistemas de incineración, entre
otros) y Sistemas de Tratamiento de Aguas Residuales en la mayoría de las
áreas urbanas, en razón al deficiente e inadecuado manejo de estos
sistemas; acompañada esta situación de la laxitud de la Corporación como
en la queja presentada desde el año 1998, mediante la cual se conoce de la
grave contaminación atmosférica, edáfica, freática y en especial la que
producen los lixiviados, a la Quebrada el Toro que surte el acueducto del
municipio de Guavatá. No obstante lo anterior, ha sido negligente en el
control y seguimiento, al no tomar acciones oportunas para resolver el
problema, situación que ha generado incumplimiento reiterativo por parte de
EMPREVEL, de los requerimientos establecidos por la CAS .
De los 74 municipios que conforman la jurisdicción de la Corporación, 35
realizan la disposición final de sus residuos sólidos en botaderos a cielo
abierto; y sólo 6 cuentan con un sistema funcional para el tratamiento de las
aguas residuales.
La Corporación no se ha preocupado por realizar la zonificación y
caracterización forestal, establecida el Decreto 1824 de 1994, con el fin de
identificar las zonas con necesidades urgentes de atención y para proteger y
conservar los bosques naturales existentes en su área de jurisdicción y
facilitar la toma de decisiones en el proceso de inversión de los recursos para
los proyectos de reforestación.
En los actos administrativos, se observa que en las unidades documentales
no hay registros que den sustento legal a las autorizaciones sobre
modificaciones al presupuesto, específicamente en lo que tiene que ver con
el programa Fortalecimiento Institucional, en el proyecto “Diseño y
97
Construcción del centro de Biotecnología y Desarrollo Sostenible”,
contraviniendo lo establecido en el artículo 34 del Decreto 568 de 1.996. Los
recursos recaudados por la Entidad por concepto de Transferencias del
Sector Eléctrico durante el año 2002, se aplican sin planeación alguna ante la
ausencia de los Planes de Manejo de las Áreas de Influencias de las
Termoeléctricas aportantes, así mismo se establece que se continúan
destinados recursos para fines diferentes a los establecidos por Ley, por
cuanto se efectuaron pagos por valor de $476,6 millones, los cuales se han
incorporado parcialmente persistiendo un faltante de $32,2 millones.
La Corporación no asume con responsabilidad la planeación y ejecución de
los planes, programas y proyectos, en lo relacionado con la asignación y
distribución racional de los recursos, al no realizar una proyección y ejecución
presupuestal de manera eficaz, eficiente, económica y equitativa, en
cumplimiento de las funciones en los procesos misionales y los asociados a la
gestión Institucional, establecidos por la Constitución y la Ley; por cuanto no
se proyecta la distribución de recursos financieros, conforme a los artículos
42 al 48 de la ley 99 de 1993 y sus decretos reglamentarios.
Se efectuaron traslados sin las formalidades legales, por valor de $1.413,9
millones; situación que refleja un inadecuado manejo de los recursos que se
incorporan al presupuesto de gastos, al tiempo que se hizo caso omiso a lo
dispuesto en el Decreto 0568 de marzo 21 de 1996; lo que evidencia que se
asumieron compromisos u obligaciones que superan las cuantías de los
montos establecidos como saldos disponibles de apropiación y los aprobados
en el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC).
Se resalta la mayor incidencia de las inversiones realizadas por la
Corporación Autónoma Regional de Santander en dos proyectos que
alcanzan el 69% del total de la inversión, a saber: Recuperación,
98
Conservación y Manejo Integral de Cuencas Hidrográficas, con una
participación del 50,60% y Manejo Integral de Residuos Sólidos, Líquidos y
Gaseosos, con el 18,31% situación que le implicó prescindir de algunas
metas preestablecidas en el Plan de Acción Trianual 2.001-2003,
disminuyendo las asignaciones presupuestales en la vigencia fiscal 2.002
afectando de manera considerable los objetivos estratégicos corporativos.
Se evidencia en el acta de liberación de recursos de fecha 25/02/02, que el
ordenador del gasto de la Corporación liberó recursos de la reserva de
apropiación y de caja y cuentas por pagar, que dieron origen a la constitución
de las reservas presupuestales de la vigencia fiscal 2001, y adquirió y pagó
obligaciones con cargo a recursos de una vigencia fiscal anterior, e
igualmente utilizó reservas presupuestales para cancelar compromisos
diferentes al que les dio origen, sin que se incorporaran previamente al
presupuesto de la vigencia fiscal 2002 de la Entidad, violando lo consagrado
en los artículos 14 y 89 del decreto 111 de 1996 y los artículos 37,38 y 39 del
decreto 568 de 1996. Lo anterior nos permite conceptuar que en la gestión
adelantada por la Corporación, durante la vigencia 2002, no se acatan las
disposiciones que regulan sus hechos y operaciones, por falta de una
decisión gerencial que permita armonizar y entrañar la cultura del control
interno y que ofrezca garantía en el manejo de los recursos; lo cual ha
incidido para que en la adquisición y uso de recursos no se manejen criterios
de economía, eficiencia y equidad. Así mismo no se cumplió en un porcentaje
significativo con las metas y objetivos propuestos.
* Concepto sobre los estados contables:
Las cuentas que conforman el grupo Recursos Naturales Renovables en
Conservación, a diciembre 31 de 2002 refleja un saldo de $11.041 millones,
equivalente al 55% del Activo de la Corporación, como resultado del registro
99
del total de los proyectos de inversión ejecutados sin diferenciar los Activos
Ambientales de los gastos de inversión, lo cual afecta la razonabilidad de los
Estados Contables de la vigencias y anteriores, en cuantía tal que puede
generar un impacto negativo sobre las finanzas de la Entidad; sin embargo
es indispensable su depuración y reclasificación de conformidad con las
normas contables vigentes y la Ley 716 de 2001.
Aún cuando la Entidad ha iniciado el proceso de depuración de los saldos
recaudos por concepto de Participación Ambiental (Sobretasa) y Tasa
Retributiva, aún persisten saldos sin identificar por el primer concepto de
$67,3 millones y por el segundo de $266,9 millones al cierre de la vigencias
fiscal, lo cual origina incertidumbre sobre los saldos de los deudores por esos
conceptos y afecta la gestión de cobro. Las Cuentas por Cobrar por concepto
de Tasas Retributivas y Sobretasa Ambiental se encuentran subestimadas
ante la falta de registro de los intereses pactados en los Acuerdos de Pago
celebrados con los deudores de la Corporación. Persiste la falta de
conciliación de saldos por ingresos y cuentas por cobrar por los conceptos ya
mencionados, entre Tesorería, Contabilidad y Presupuesto.
Los procesos adelantados en la Corporación para gestión de recaudo y cobro
de deudores morosos por conceptos de Tasa Retributiva y Sobretasa
Ambiental, que a diciembre 31 de 2002 reflejan saldos por $4.570 millones y
$825 millones, respectivamente, no se realiza bajo parámetros de equidad,
ya que en algunos casos las actuaciones se han surtido en forma dilatada sin
encontrar causa que lo justifique. A esta gestión de cobro no se le ha dado la
importancia y celeridad que requiere, teniendo en cuenta que estos recursos
son una fuente de ingresos importante y significativa para el desarrollo y
fortalecimiento Institucional en la medida en que se recuperen. Los saldos
de las cuentas del grupo Propiedad, Planta y Equipo no han sido conciliados
entre Almacén y Contabilidad, arrojando una diferencia de $170 millones.
100
En nuestra opinión, excepto por lo expresado en los párrafos precedentes,
los Estados Contables de la Corporación Autónoma Regional de Santander –
CAS, presentan razonablemente la situación financiera, en sus aspectos más
significativos por el año terminado el 31 de diciembre de 2002, y los
resultados del ejercicio económico el año terminado en la misma fecha, de
conformidad con las normas de contabilidad generalmente aceptadas,
prescritas por la Contaduría General de la Nación.
- Fenecimiento: Por los conceptos emitidos sobre la gestión realizada, el cumplimiento de la
normatividad, las debilidades del Sistema de Control Interno y la opinión
expresada con salvedad sobre la razonabilidad de los Estados Contables, la
cuenta fiscal rendida por la Entidad, correspondiente a las vigencias 2002,
no se fenece.
- Consolidación de hallazgos: En desarrollo de la auditoría tal como se detalló en el informe se
establecieron 112 hallazgos administrativos por valor de $6.070 millones;
cuatro (4) de carácter fiscal valor de $165 millones; veintidós (22)
disciplinarios cuantificados en $2.399 millones que fueron trasladados a la
Procuraduría; cinco (5) hallazgos penales por $2.380 millones, trasladados a
la Fiscalía; y uno (1) se traslado a la Contraloría Departamental por valor de
$27 millones. Al tiempo que dentro del proceso auditor se subsanaron seis
(6) observaciones.
4.2.3 Resultados de la auditoria realizada a Cormagdalena vigencia 2001-2002. Para el análisis de la presente auditoria, debemos tener en
cuenta que la Contraloría realizó un control a la entidad que comprende dos
101
vigencias fiscales (2001-2002), realizando un análisis comparativo de las
mismas, por consiguiente, encontraremos en este resumen el informe de los
dos años, observando sin embargo, que tal auditoría se realizó e informó en
el año 2002.
Cormagdalena celebró durante la vigencia de 2001 contratos por $15.012
millones y en la vigencia de 2002 contratos por $26.410 millones, distribuidos
entre contratos de obra de dragado hidráulico, obra civil de cimentación para
instalación de equipos y dotación de muelles en algunos puertos sobre el Río
Magdalena, como Barrancabermeja y Puerto Berrío, entre otros. Además,
contratos para la adquisición e instalación de equipos para las plantas de
recibo, almacenamiento y despacho de granos, contratos de interventoría,
prestación de servicios de asesoría técnica y jurídica, entre otros.
Como resultado del proceso de auditoría la CGR evidenció una deficiente
planeación en los programas y proyectos, lo cual permite que se contraten
obras, actividades y se adquieran equipos o maquinaria, que una vez
efectuados los procesos licitatorios, suscritos los contratos y girados parte de
los recursos (en algunas oportunidades hasta el total de los mismos), las
obras o actividades terminan paralizadas, suspendidas, inconclusas,
abandonadas, deterioradas y hasta obsoletas. Ello refleja ineficiencia en la
gestión administrativa que en muchos eventos generan detrimento
patrimonial al Estado, como más adelante se mencionará.
Se observan debilidades importantes en el sistema de supervisión y
vigilancia a los contratos por parte de los interventores y supervisores,
situación que además de generar las circunstancias señaladas anteriormente,
lleva a que se prorroguen los contratos en varias oportunidades, ocasionando
mayores costos a la entidad, especialmente por los contratos de interventoría
y los generados por la relación costo - oportunidad en la inversión. Para
102
presuntamente evadir la licitación pública, la CGR encontró que la
Corporación celebra contratos por menor cuantía que después adiciona,
prorroga o contrata los mismos servicios o bienes con la misma persona,
como ocurre con los contratos de dragado, interventoría, supervisión
ambiental y de prestación de servicios, para señalar algunos.
En varios contratos de prestación de servicios, se formulan invitaciones
públicas que terminan condicionando los requisitos para asegurar la
continuidad de los contratistas vinculados a la Corporación. En muchos
casos no son los perfiles que se requieren para realizar las actividades que
se podrían adelantar con personal de planta. Se pudo verificar que en la
celebración de contratos de mayor cuantía, entre los cuales se cuentan los
de obra de dragado hidráulico, operación y mantenimiento de dragas,
adquisición y equipos de almacenamiento y despacho de granos,
construcción de obra civil en muelles, algunas interventorías, etc., se
adelantan procesos licitatorios, que con posterioridad a la apertura de los
mismos, se modifican los pliegos de condiciones, por ejemplo el presupuesto
de la entidad, que no obstante estar autorizado por la ley de contratación,
demuestran la falta de previsión, planificación y verificación de precios antes
de elaborar los respectivos pliegos, lo cual se constituiría en oportunidades
para otorgarle ventajas a algunos proponentes.
Además, después de celebrados los contratos, se modifican, adicionan en su
valor, suspenden, prorrogan, etc., cambiando en varios casos las condiciones
pactadas tanto en los pliegos de condiciones como en los textos de los
mismos, situaciones detectadas especialmente en los contratos de dragado
hidráulico, cuyas observaciones se detallan en el cuerpo del informe, en la
parte específica de cada contrato observado. Según pudo establecer la CGR,
se aprecia monopolio de contratistas, toda vez que se han venido
conformando grupos de contratistas considerados como los únicos que están
103
en condiciones de ofrecer productos y presentar propuestas, especialmente
en el campo de dragados, donde casi siempre proponen los mismos. Una de
las causas de éste monopolio, al parecer está dada porque Cormagdalena ha
venido modificando los términos de referencia o pliegos de condiciones en el
sentido de ir ampliando la base de experiencia específica en obras de
dragado hidráulico fluvial, situación que hace que el círculo de proponentes
se vaya cerrando, de manera que impida la posibilidad de abrirse a otros
proponentes.
Para corroborar lo anterior, en el año 2001 y 2002, se suscribieron contratos
de dragados por $16.732 millones, que fueron adjudicados básicamente a
cuatro proponentes, a saber: Dragados Hidráulicos por $5.210.8 millones;
Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla por $2.995.0 millones;
Transportadora Comercial TRACO Ltda por $2.877.0 millones y Panamerican
Dredging por $2.272.6 millones. Por otra parte, frente a las obras de dragado,
no existe independencia entre el contratista que ejecuta las obras de dragado
y la interventoría; mientras que en una oportunidad la firma o persona
seleccionada es contratista de las obras de dragado, en otra, la misma firma
o persona es el interventor de dichas obras y así sucesivamente, lo cual
impide que exista independencia y objetividad en el ejercicio de la
interventoría. En estas circunstancias y por la falta de supervisión sobre la
ejecución de dichos contratos, por parte de la entidad y la imposibilidad de
verificar los resultados de los contratos de dragado, existe incertidumbre
sobre la correcta ejecución de los contratos.
Por las anteriores consideraciones y las circunstancias descritas en forma
detallada, en los contratos que más adelante se relacionan, la CGR,
considera que gran parte de la contratación en Cormagdalena,
presuntamente no cumple con los principios de la función administrativa
establecidos en el Artículo 209 de la Carta Política y con los principios y
104
exigencias de la Ley 80/93, en sus artículos 3°, 5°, 23, 26, 51, 52 y 53, y el
Artículo 3° de la Ley 489/98, entre otras. Como otras debilidades importantes
de control interno, la CGR encontró que la falta de cuidado y diligencia en el
trámite de los asuntos administrativos, se traduce en ineficacia administrativa,
verificándose en muchos casos, ausencia de soportes importantes en las
carpetas de los contratos, sin foliar y contratos sin liquidar, entre otros
problemas.
Observó la CGR que la mayor cantidad de contratos suscritos durante las
vigencias 2001 y 2002, se celebran el último mes de cada año, tanto para
contratos de obra, consultoría, suministros como para prestación de servicios,
lo cual obliga a que la mayor cantidad de compromisos se ejecuten en la
vigencia siguiente.
En relación con la cuenta a nombre del señor Víctor Hugo Hernández, en la
que presumiblemente consignaban las comisiones a cambio de la
adjudicación de contratos en Cormagdalena, el equipo auditor solicitó
información a la Fiscalía General de la Nación, quien a su vez le dio traslado
a Unidad de Fiscalía Delegada ante los Juzgados Penales del Circuito de la
localidad. La información que se allegó al equipo auditor sobre este
particular, fue entregada a una funcionaria comisionada por la Dirección
Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la
Nación, quien investiga este hecho.
En desarrollo de la presente auditoría al proceso contractual de la entidad, se
establecieron 50 hallazgos administrativos, de los cuales 35 tienen incidencia
disciplinaria, 3 carácter penal y 23 con alcance fiscal en cuantía aproximada
de $950 millones, que serán trasladados a las instancias competentes. La
CGR comprobó que durante las vigencias 2000, 2001 y 2002, en el proceso
105
de contratación, la Corporación presentó una serie de irregularidades que se
detallan a continuación:
- Se encontró que el convenio 0009, celebrado en el mes de mayo de 1999,
con el Departamento de Santander por $92 millones, para la Construcción de
la planta de tratamiento de aguas residuales del Barrio Minas del Paraíso del
Municipio de Barrancabermeja, nunca se ejecutó y la Gobernación hasta la
fecha no ha reintegrado los $26 millones que recibió como anticipo de
Cormagdalena, lo cual se considera presunto detrimento patrimonial.
- En el convenio Interadministrativo de Cofinanciación No.0017, celebrado
con el Municipio del Guamo (Tolima) el 16 de julio de 2001, por $318.4
millones, para que el municipio ejecute el proyecto de “Construcción Primera
Etapa, Muelle Turístico Ribera del Río Magdalena, Vereda La Chamba,
Municipio del Guamo – Tolima.”, para lo cual la Corporación aportó $293.9
millones, se encontró que las obras adelantadas están abandonadas y el
municipio ha venido incumpliendo con lo pactado en el convenio y el
compromiso de vigilancia de las obras.
- Por otra parte, el convenio 00019, suscrito el 22 de agosto de 2000, con el
municipio de Barrancabermeja por $374.1 millones, para la construcción de
un alcantarillado en el Barrio El Dorado, para apoyar al municipio en el
acatamiento de una tutela fallada contra éste en el año 2000. El convenio
que se pactó a un año, hasta la fecha no se ha terminado por una serie de
problemas originados por la falta de planeación. Cormagdalena hasta la
fecha ha entregado al municipio $246.9 millones.
- Desconociendo las normas sobre austeridad del gasto público, la Junta
Directiva sin ninguna justificación desde el mes de diciembre de 1995,
autorizó el arrendamiento y dotación de un inmueble para residencia del
106
Director Ejecutivo de la Corporación. No obstante lo anterior, se benefician
otros funcionarios de Cormagdalena como el Subdirector Administrativo y
Financiero, el Asesor de la Dirección y el Subdirector de Infraestructura,
según lo pudo establecer la CGR en los contratos 003 de 2000, 0011 de
2001 y 0008 de 2002, suscritos por $32.5 millones. Adicionalmente, la CGR
pudo verificar que en el contrato 00011 del 3 de marzo de 2001, se aumentó
el canon de arrendamiento en el 49% más de lo pactado, por lo que a juicio
del órgano de control fiscal se generó un presunto detrimento patrimonial en
cuantía de $3.915.375.
- El 17 de agosto de 2000, mediante contrato 00057, la Corporación contrató
con la firma INGAP Ltda., la reparación y mantenimiento de la Grúa Fija del
Puerto de Barrancabermeja, por $97 millones, igualmente su interventoría
mediante contrato 00062 de 2000, por $9.1 millones. La grúa se recibió
aparentemente reparada el 9 de noviembre de 2000 y hasta la fecha no ha
funcionado. Según concepto técnico, la misma quedó mal reparada y es
necesario volver a desarmar totalmente el motor. En este evento se presume
detrimento patrimonial por incumplimiento del objeto contractual, en cuantía
igual al valor de los contratos.
- El 28 de diciembre de 2000, la entidad contrata unos estudios para la
determinación de las profundidades reales de navegación de Bocas de
Ceniza, con el señor Volker Patzold, por $96.4 millones, cuyo plazo de
ejecución era de 30 días. Adicionalmente, le contrata un apoyo técnico para
este trabajo por $32 millones y para el desarrollo de la interventoría contrata
con Ingeniería y Asesorías Portuarias, esta labor a un costo de $4.9 millones,
según contratos 121, 122 y 126 de 2000. La CGR comprobó que hasta la
fecha estos contratos no se han ejecutado, como tampoco se han
reintegrado los dineros entregados como anticipo en aquella oportunidad y
las garantías están vencidas. Por ello se presume detrimento patrimonial en
107
cuantía de $66.749.344, que corresponde al valor de los anticipos otorgados
a los contratos citados.
- En el mes de abril de 2001, la Corporación adiciona el contrato 0009 en $55
millones, con la Sociedad Portuaria Regional de Barranquilla (SPRB), para el
dragado de mantenimiento del canal de acceso a ese puerto, sin justificación
evidente, pues durante ese mes, según lo manifiesta la misma SPRB,
mediante oficio 001738 del 30 de abril de 2001, no se requería
dragado.
- El contrato 0009 con la SPRB que se venció el 30 de abril de 2001, no se
liquidó en esa fecha, sino que se adicionó por sugerencia del mismo
contratista con el fin de ejecutar el saldo de los $22.8 millones que restaba.
Este valor a juicio del órgano de control, se considera presunto detrimento
patrimonial.
- El contrato 0009 con la SPRB, en el que se habían pactado 10 días de
dragado y 23 en espera (stand by), finalmente se liquidaron 4.9 días de
dragado y 63 días en espera, por efectos de las adiciones. Este contrato que
se había convenido en $112.3 millones, terminó ejecutándose por $167.5
millones. Como puede apreciarse la mayor cantidad es por stand by.
- El 7 de junio de 2001, se suscribe el contrato 0034, con la SPRB para
realizar 5 días de dragado y 39 en espera, por un monto total de $112.8
millones, cuyo plazo de ejecución terminaba el 31 de julio, Inexplicablemente
se liquida el 1° de septiembre de 2001, por $168.6 millones. El acta de recibo
definitivo menciona como fecha de terminación el 31 de julio de 2001 y no
existe ni se hace mención a modificación alguna en tiempo. Sólo se anexa un
CDP adicional para amparar el mayor valor por $56.4 millones, lo cual se
considerará como presunto detrimento patrimonial.
108
- El 13 de agosto de 2001, la Corporación suscribe el convenio 00016 con el
municipio de Purificación y Cortolima por $508.2 millones, para construcción
del sistema de tratamiento de aguas residuales del municipio, con un plazo
de 8 meses. El mes de diciembre de 2002, la interventoría informa que esta
obra se encuentra abandonada y que la construcción adelantada puede sufrir
deterioro. De acuerdo con este informe la obra sólo se ha ejecutado en un
30%. Se considera un presunto detrimento de $88.948.000, correspondiente
al valor del anticipo entregado por Cormagdalena y no ejecutado.
- Un caso similar ocurre con el convenio 00021, suscrito el 21 de septiembre
de 2001, entre la Corporación y el municipio de Magangué para la
canalización del arroyo del barrio Costa Azul, por $207 millones, cuyo plazo
de ejecución era de 8 meses. La interventoría que visitó la obra el mes de
febrero del presente año, encontró que del total de la obra sólo se ha
ejecutado el 7%. En este caso se considera igualmente un presunto
detrimento de $86.490.000, correspondiente al valor del anticipo entregado
por Cormagdalena y no ejecutado.
- En el contrato 00030-2001, para adquisición e instalación de equipos planta
de recibo, almacenamiento y despachos de granos en el muelle público de
Barrancabermeja por $342.2 millones, se encontró deterioro en algunos
equipos, los cuales no están funcionando en su totalidad, debido a
fallas en la ejecución del contrato para la instalación de las redes
eléctricas.
- En el contrato 00061 de 2001, de interventoría para adquisición e
instalación de equipos de almacenamiento y despacho de granos en el
muelle de Barrancabermeja por $38.3 millones, que se adicionó en $12.7
millones, la CGR encontró sobrecostos en este pago, por $8 millones, por lo
que considera presunto detrimento patrimonial en esta cuantía.
109
- Por una planeación precipitada y antieconómica la Corporación invirtió
$174.7 millones en el contrato 00045 del 2001, para la construcción de la
cimentación para los silos de almacenamiento de granos en las bodegas del
muelle de Barrancabermeja. Igualmente invirtió aproximadamente $800
millones en el suministro de equipos para descargue de granos, a sabiendas
que este Puerto no se utilizará en el futuro, puesto que ya están aprobados el
diseño y la construcción del nuevo puerto intermodal en el sector de Galán,
para lo cual la Corporación invirtió en el 2002, la suma de $581.4 millones.
- La Corporación celebró el convenio 00052 con el municipio de Puerto
Triunfo en el año 2001, por $295 millones, para la construcción de la planta
de tratamiento de aguas residuales domésticas en el corregimiento de
Doradal. Según informe de interventoría, las obras están paralizadas por falta
de estudios previos, lo cual originó mayores cantidades de obra que no se
han ejecutado porque no se estimaron en el contrato inicial.
- Otro problema surge con el convenio 00053, suscrito con Empocaldas en el
año 2001, para la construcción de un interceptor y planta de tratamiento de
aguas residuales en el municipio de la Victoria, por $701.9 millones. Allí las
obras, sólo se han ejecutado en un 50%, debido a problemas técnicos
presentados.
- Por demoras injustificadas en el desarrollo del convenio 0054 de 2001,
suscrito con la Universidad Nacional, por $284.5 millones, se han generado
sobrecostos por $117.8 millones. La CGR encontró que la Corporación no
tuvo porqué asumir estos costos. La suma adicional se considerará presunto
detrimento patrimonial.
- Se adjudica el contrato 071 de 2001, por encima del 12% del presupuesto
oficial aprobado y en cuantía superior a la disponibilidad presupuestal y a la
110
de los demás proponentes. Con ello se violó presuntamente el principio de
transparencia y selección objetiva, al no dársele igualdad de oportunidades a
los proponentes, con lo cual se generaron sobrecostos por cuantía
aproximada de $13.3 millones. En este caso tres proponentes cotizaron la
obra de acuerdo con el presupuesto oficial y no fueron tenidos en cuenta en
la adjudicación.
- El año 2001, Cormagdalena suscribe el convenio 00072 de 2001, con el
Municipio de Yaguará (Huila), para la terminación y optimización de un
biodigestor de la localidad, sin embargo, la obra no se ha ejecutado hasta la
fecha y la Corporación no ha realizado gestiones para la recuperación o
devolución del anticipo por $42.033.285 que se entregó desde el 20 de
diciembre de 2001.
- Se generaron sobre costos en el valor de la interventoría efectuada al
contrato de dragado 00067 de 2001, al pagar sobre el contrato 00074 de
2001, una adición de $13.6 millones, en una obra que estaba suspendida.
Con esta adición la interventoría es del 50% del valor del contrato dragado,
considerado un monto muy alto.
- En el Convenio Interadministrativo de Cofinanciación No.0082, celebrado
con el Municipio de Magangué (Bolívar) el 21 de diciembre de 2001, por
$238 millones, para la Construcción de la protección longitudinal en
bolsacretos en la Zona Industrial del Municipio de Magangué, de acuerdo con
la información de interventoría, se encuentra vencido desde hace más de un
año, sin embargo, las obras no se ejecutaron y la Corporación no hizo
efectiva la cláusula sexta numeral 5) de las obligaciones del ente territorial,
por la cual se debió haber exigido la devolución de los recursos por parte del
municipio y proceder a la liquidación del convenio. A juicio de la interventoría
las obras se encontraron adelantadas sólo en un 30%, con lo cual se
111
presume un detrimento en cuantía de $166.6 millones, equivalente al 70%
del valor de las obras convenidas.
- Se contrató una Interventoría para la adecuación de redes eléctricas de
media y baja tensión y construcción de la Subestación de 150 kVA., sin
haber definido los procedimientos y sin coordinar los diseños eléctricos. Por
lo anterior fue necesario adicionar el valor del contrato 080 de 2001, en
$6.179.418, lo cual originó sobrecostos, que la CGR considera presunto
detrimento a los recursos de la Nación.
- Igual situación se presentó con el contrato 000115 de 2001, por
$103.322.560, el cual se suspende debido a que no se tenían listos los
diseños eléctricos, es decir, revisados y aprobados por la electrificadora de
Santander. Lo anterior obligó a una adición del valor del contrato de
$24.929.347, que se puede constituir en presunto detrimento patrimonial.
Además, en la visita de inspección que realizó la CGR, se observó una serie
de fallas en las obras entre las que se encuentran el Banco de
Condensadores, el Panel de Control y el Transformador que quedó mal
instalado y presenta las fases invertidas, razón por la cual la empresa de
energía de Barrancabermeja le cortó el suministro de electricidad a las
instalaciones de la bodega.
- Debido a los múltiples inconvenientes que presentó la Draga y a los
reiterados incumplimientos por parte del contratista en los rendimientos de
dragados exigidos en los pliegos de condiciones (mínimo 300 m3/hr) y a la
excesiva complacencia de funcionarios de Cormagdalena en exigir las
condiciones pactadas inicialmente, se generaron costos adicionales para la
entidad en una suma de $31.1 millones, por la adición del contrato de
interventoría 000125/2001, suscrito con la firma AFA Consultores y
Constructores S.A., por un concepto de viabilidad emitido por el Ing. Héctor
112
Fabio Parra Perea, de ampliar en plazo y valor dicho contrato. En criterio de
la CGR, con ello se generó un detrimento patrimonial para el Estado en la
misma cuantía de la adición.
- En desarrollo del contrato 0129 de 2001, se dragaron solo 204.000 m3 por
$274.107.456 y se pagaron 250.000 m3 por $336'000.000. Esta
sobrefacturación, la CGR la considera presunto detrimento patrimonial por
$61.892.544, sin perjuicio de las acciones disciplinarias que se deriven por
no observar el estatuto contractual.
- Por incumplimiento en el desarrollo del contrato 0130 de 2001, para el
dragado del sector del muelle de Barrancabermeja y la pasividad de la
Corporación, que en vez de imponer sanciones y/o multas, optó por
prorrogarle el tiempo para que pudiera cumplir con la meta de los 159.000
m3 de dragado de sedimento, se generaron sobrecostos por $32.8 millones,
que debieron ser asumidos por el contratista, generando un presunto
detrimento patrimonial en este cuantía.
- En el contrato 000132 – 2001, para dragados de los sectores críticos
del Río Magdalena, mediante la operación y mantenimiento de la
Draga DHC – 9 por $1.094 millones, la CGR encontró que el
contratista no aportó la totalidad de equipos ofrecidos, en el anexo No.
8 de la propuesta, (la tubería plástica, el buldozer o la Retroexcavadora), por
lo cual no se dio cumplimiento a lo exigido en el pliego de condiciones, no
obstante, el contratista facturó y cobró durante los nueve (9) meses de
ejecución de las obras de dragado el valor total propuesto por concepto de
aporte del equipo. Este pago constituye presunto detrimento patrimonial en
cuantía de $34.200.000, por haberse realizado sin suministrar el equipo
pactado.
113
- En el contrato 00021-2002, para supervisión ambiental del Dragado de los
sectores críticos en el Río Magdalena, mediante la operación y
mantenimiento de la draga DHC – 9, por $44.5 millones, se observó que las
actividades desarrolladas por la misma no se compadecen con los costos
asumidos por Cormagdalena para el pago de este contrato ($44.537.000),
como resultados válidos en materia ambiental, únicamente se presentaron
los relativos a las pruebas de laboratorio sobre análisis de agua. No se dio
cumplimiento al Plan de Manejo Ambiental aprobado por el Ministerio del
Medio Ambiente (hoy MAVDT), los residuos o sedimentos dragados fueron
depositados en su totalidad en el mismo lecho del río. No se construyeron los
diques de disposición exigidos, por lo cual el Ministerio inició proceso de
investigación para determinar el impacto ambiental generado y aplicar a
Cormagdalena las sanciones del caso.
En el caso anterior, teniendo en cuenta que las actividades desarrolladas por
la contratista no superan el 30% de los requerimientos en materia de
supervisión ambiental exigidos, se presume detrimento al patrimonio del
Estado en aproximadamente el 70% del valor pagado por la Corporación, en
cuantía de $31 millones.
- El contrato 00056 de 2002, para el suministro de equipos de descargue de
los puertos de Barranca y Puerto Berrío, por $1.170 millones, se adjudica a
una persona jurídica no inscrita en el registro único de proponentes para el
suministro de equipos objeto de la licitación, lo cual pone en duda la
capacidad del contratista para cumplir a cabalidad con lo establecido en los
pliegos de condiciones. El 23 de diciembre de 2002, se realizaron algunos
ensayos preliminares con carga y los equipos presentaron fallas técnicas,
como la rotura de poleas y el recalentamiento de motores y pese a
ello 30 de diciembre de 2002, Cormagdalena recibió formalmente los
equipos.
114
- Con las invitaciones públicas 09, 10 y 12 de 2002, se fracciona el objeto
para elaborar e imprimir la serie documental Obra en Marcha tomos I, II, III y
IV de Cormagdalena, con lo cual se evade el procedimiento de selección
objetiva, igualdad de oportunidades, imparcialidad y moralidad administrativa.
El monto de las tres invitaciones suma 191.5 millones, con lo cual la entidad
debió abrir licitación pública. Sin embargo, adjudica este trabajo de manera
directa a personas no inscritas en el registro y sin experiencia en la parte de
impresión. Los contratos suscritos corresponden a los 0069 y 00070 a
nombre de Luis Horacio López y 00079 a nombre del Instituto para el
Desarrollo Sostenible Quinaxi. La edición de esta obra le terminó costando a
la entidad $211.5 millones, por una adición de $20 millones en el tercer
contrato.
- Las observaciones de la Oficina de Control Interno de la entidad, de nada le
sirvieron a la administración para tomar la decisión de adjudicar el contrato
0084 de 2002, en contra de los principios de transparencia, responsabilidad y
selección objetiva, como tampoco se tuvieron en cuenta las normas sobre
austeridad del gasto. Con esta actuación la Jefe de la Oficina de Planeación
de la entidad, presuntamente incurrió en conflicto de intereses señalado en el
Artículo 40 del Decreto Ley 734 del 5 de febrero de 2002, por no declarase
impedida para actuar en la evaluación de una propuesta que terminó
vinculando a su sobrina Diana Neiffy Solórzano Angulo, a través del contrato
con la firma Proimco Ltda.
- Con la suscripción del contrato 0084 bis de 2002, se incumplen, presuntamente,
las normas sobre austeridad del gasto y a los principios de economía y eficiencia
de la función administrativa al contratar personas privadas para adelantar
funciones administrativas y técnicas que se pueden adelantar con personal de
planta. Esto es, mediante contrato de prestación de servicios se vincula a un
ingeniero forestal para apoyar un convenio suscrito entre Cormagdalena y la
115
Oficina Nacional Forestal de Francia, cuando la entidad cuenta con cuatro
ingenieros forestales con amplia experiencia, maestrías y especialización en el
área objeto del contrato. A este profesional se le vincula con una asignación
mensual de $6.370.000, cuando a los ingenieros forestales de planta no se les
paga salarios superiores a $2.400.000.
- La Corporación suscribe el contrato 0090 de 2002, con la SPRB, por $471.9
millones, que posteriormente es adicionado en $32.7 millones y su contrato de
interventoría 0089 de 2002, por $168.1 millones. Lo anterior es realizado por el
sistema de urgencia manifiesta, al parecer por la grave situación en que se
encuentra expuesto el canal de acceso a las instalaciones portuarias de
Barranquilla. La CGR encontró que por esa misma fecha se venía ejecutando el
contrato 052 de 2001, con la SPRB, el cual fue prorrogado mediante otrosí hasta
el 30 de julio de 2002. Otro contrato, el 034 de 2002 con la misma SPRB, entre
el 31 de julio y el 30 de agosto de 2002, por $91.4 millones, para dragado y
mantenimiento del canal de acceso al Puerto de Barranquilla. La CGR no
encuentra la razón de la urgencia manifiesta por las condiciones del puerto, toda
vez que la SPRB tenía suscritos contratos para garantizar su navegabilidad.
Llama la atención que el último contrato con la SPRB se termina
anticipadamente, es decir, el 17 de agosto de 2002. Y seis días después,
Cormagdalena declara la urgencia manifiesta para adjudicarle el contrato 0090
de 2002, a la misma SPRB, que venía adelantando las labores de dragado.
- Se generó sobrecosto por $57.1 millones y en consecuencia un posible
detrimento patrimonial en la misma cuantía, ya que mediante contrató 00129 de
2002, se cobra como ítem aparte, la conformación y/o realce de diques de
confinamiento del material dragado, teniendo en cuenta que éstas obras se
incluyen en los costos del dragado hidráulico, según los ítem 7.1.7 Disposición
del material de dragado y 7.1.11 Pago, del pliego de condiciones. Esto es
porque en los demás dragados que ha venido realizando la Corporación, el
116
costo de la disposición del material siempre va incluido en el costo del dragado
hidráulico.
- Por la modificación de las respectivas garantías, al cambiar la póliza que
ampara el manejo de los recursos por otra que garantiza el cumplimiento del
contrato 00123 de 2002, la CGR encontró que la Corporación pone en riesgo el
patrimonio público al no cubrir con garantía real la suma de $315 millones, que
se entregaron a un socio privado como aporte para el establecimiento y manejo
de una plantación de caucho. Por lo anterior, la entidad deberá tomar los
correctivos del caso de manera oportuna para proteger los aportes otorgados sin
garantía real.
- No obstante que la Corporación tiene abogados su Oficina jurídica, se vinculó a
un abogado mediante contrato 0073 de 2001, para representar a la entidad ante
el Tribunal Administrativo de Antioquia frente a una Acción de Grupo. A este
abogado se le reconocen como honorarios profesionales la suma de $258.5
millones.
- Para la CGR es preocupante que la Corporación esté contratando personal
profesional para que realice funciones propias tanto de la Subdirección de
Infraestructura como de la Subdirección del Medio Ambiente y las Oficinas de
Control Interno, Planeación y Sistemas, teniendo en cuenta la poca profundidad
y mala calidad de fondo de los informes que se presentan por parte de éstos
contratistas y que no dan alcance a lo requerido en los términos de referencia,
según las necesidades propias de la entidad; es el caso de siete (7) contratos
que ascienden a $153 millones de pesos. Se advierte que ésta gestión
antieconómica estaría generando despilfarro de recursos, por la contratación
innecesaria de personal profesional que no originan ningún valor agregado, por
lo tanto, se debe eliminar esta modalidad, máxime si la entidad tiene
funcionarios calificados y capaces profesionalmente para desarrollar dichas
actividades.
119
CONCLUSIONES
Como resultado de la presente monografía se establecen las siguientes
conclusiones:
- La consolidación del Sistema Nacional de Control Fiscal (SINACOF)
requiere el fortalecimiento de la cooperación interinstitucional entre
las contralorías de Colombia; y particularmente en el tema
ambiental, los organismos de control han manifestado esta imperiosa
necesidad.
- En la encuesta realizada por el Comité Operativo del Medio
Ambiente del Sinacof y publicada en el Informe al Congreso sobre el
Estado de los Recursos Naturales y del Ambiente 2000, se observó la
necesidad de capacitación en temas ambientales y asesoría en
auditorías y en el informe ambiental anual. Así mismo, esa necesidad
se advirtió en el Seminario Taller Internacional de Auditoria Ambiental,
celebrado en el mes de agosto de 2000 en Cartagena, en el cual
participaron representantes de doce contralorías territoriales.
- Se observa que en el Dpto. de Santander solamente el 20% de los
funcionarios asignados al control fiscal ambiental tienen estudios de
postgrado en el área ambiental.
- Hay desconocimiento y no se aplican las normas ISO 14000 en el proceso
auditor.
120
- Falta una capacitación y/o auto capacitación permanente en temas
ambientales que permita la aplicación de metodologías para la realización de
auditorias o evaluación del componente ambiental en las auditorias.
- Se requiere mayor capacitación a los auditores en normatividad y el
suministro de Equipos tecnológicos adecuados y se necesita mayor
compromiso por parte de los auditores.
- En todos los casos, los documentos son recibidos por el nivel ejecutivo de
las entidades y no existen mecanismos para ponerlos en conocimiento de la
Junta Directiva.
- Falta la socialización del informe producido por la CGR dentro de las
demás instituciones y comunidad en general.
- En principio, se advirtió que existe un buen nivel de conocimiento y
apropiación de la Guía de Auditoria Gubernamental con Enfoque Integral-
Audite 2.0, en los funcionarios de la Contraloría delegada para el medio
ambiente de la gerencia departamental de la CGR.
- De acuerdo con la aplicación de las encuestas, existen deficiencias en la
planeación del trabajo, en la clarificación de los objetivos, dudas sobre la
auditoria, debilidades en la administración del tiempo y dificultades en la
participación del trabajo del Equipo.
- Falta la definición de estándares en el desarrollo de la auditoria y se carece
de la metodología adecuada por parte del 20% de los auditores.
- Se mantuvo el esquema de Audite 2.0, con las cuatro fases establecidas, a
saber: Planeación, Ejecución, Informe y Seguimiento.
121
- Falta la coordinación interinstitucional con entidades de carácter técnico en
materia ambiental, como el IDEAM, los institutos de investigación, las
universidades, y algunas ONG, no sólo en capacitación, sino también para
poder acceder a las herramientas técnicas y tecnológicas que tales
entidades poseen, entendiéndose que se debe trabajar más en la evaluación
física de los recursos naturales, con el objeto de obtener información de
soporte y validación para el proceso auditor. Las contralorías coincidieron
en que son insuficientes los recursos con que cuentan para estos propósitos.
- A pesar que se aplica la ISO 9000, existen debilidades para adelantar el
control ambiental. En algunos casos, se hace seguimiento a problemas
ambientales denunciados por la comunidad; en otros, se hacen auditorias
especiales, que luego son integradas al proceso auditor general (servicios
públicos y proyectos específicos); otras contralorías no realizan procesos
auditores ambientales particulares.
- En el último Año, la CGR preparó el informe sobre el Estado de los
Recursos Naturales y del Ambiente 2001-2002, que incluye como capítulos la
evaluación de la política y gestión nacional ambiental, la gestión fiscal
ambiental de las contralorías del país y los capítulos especiales sobre
Bosques y Participación Ciudadana en la Gestión Ambiental.
- La CGR organizó la Tercera Reunión de la Comisión Técnica Especial de
Medio Ambiente de la Organización Latinoamericana y del Caribe de
Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs), y el Séptimo Seminario
Internacional de Control Fiscal Ambiental de Olacefs; eventos realizados en
Villa de Leyva, del 6 al 10 de mayo de 2002. La Contraloría desarrolló los
Talleres Regionales de Control Fiscal Ambiental, auspiciados por Sinacof, en
Bogota, Medellín, Cali, Bucaramanga, Santa Marta, Bucaramanga e Ibagué,
en los meses de febrero y abril de 2002, dirigidos a las Contralorías
122
Territoriales. En el mes de noviembre de 2001, junto con el Idea de la
Universidad Nacional, llevó a cabo la Tercera Jornada
- Así mismo, la Contraloría Delegada para el Medio Ambiento de la Gerencia
de Santander de la CGR incluyó el componente ambiental de la rendición de
cuenta (Resolución Orgánica 5289 de 2001) e incorporó el análisis ambiental
en los Informes presentados al nivel central de Bogotá.
- En el campo del control micro, ha incorporado el componente ambiental en
las auditorias integrales, La vigilancia a las entidades ambientales del nivel
nacional la ejerce la Contraloría Delegada para Medio Ambiente.
- Gracias a la gestión del control fiscal, las entidades adelantan Planes de
Mejoramiento, orientados principalmente al perfeccionamiento en la gestión
de cobro y reglamentación para la recuperación de la cartera por tasas
retributivas y sobretasa ambiental del impuesto predial; así mismo, a la
constitución de provisiones para contingencias, la practica de inventarios
físicos y la conciliación con registros contables.
- La labor auditora de la Contraloría Delegada para Medio Ambiente ha
certificado beneficios del control fiscal superiores a $23.390 millones en los
dos últimos años, lo cual se compara muy favorablemente con el costo de
funcionamiento la Contraloría Delegada.
- La certificación de Calidad obtenido por la CGR es un punto a favor, que
logró adaptar sus procesos para obtener las certificación internacional,
permitiendo así que su eficiencia tenga grandes posibilidades de éxito,
desarrollando los estándares establecidos para su gestión.
123
RECOMENDACIONES
Como resultado de la presente monografía se establecen las siguientes
recomendaciones:
- Buscar por parte de la CGR los mecanismos que faciliten la consolidación
del Sistema Nacional de Control Fiscal (Sinacof); y particularmente en el
tema ambiental.
- Desarrollar capacitación en temas ambientales y asesoría en auditorias y en
el informe ambiental anual.
- Propiciar que los funcionarios asignados al control fiscal ambiental realicen
estudios de postgrado en el área ambiental.
- Capacitar en el conocimiento y aplicación de las normas ISO 14000 en el
proceso auditor.
- Promover y motivar la capacitación y/o auto capacitación permanente en
temas ambientales que permita la aplicación de metodologías para la
realización de auditorias o evaluación del componente ambiental en las
auditorias.
- Gestionar el suministro de Equipos tecnológicos adecuados.
- Promover la cultura organizacional para generar mayor compromiso por
parte de los auditores.
124
- Presentar los informes de Auditoria tanto a nivel ejecutivo como a las
Juntas Directivas de las entidades auditadas.
- Socializar los informes producido por la CGR en los diferentes medios de
comunicación masiva.
- Mediante talleres orientar a los auditores para mejorar la planeación del
trabajo, la clarificación de los objetivos, dudas sobre la auditoria, mejorar la
administración del tiempo y dificultades en la participación del trabajo del
Equipo.
- Promover la coordinación interinstitucional con entidades de carácter
técnico en materia ambiental, como el IDEAM, los institutos de investigación,
las universidades, y algunas ONG, para poder acceder a las herramientas
técnicas y tecnológicas que tales entidades poseen, entendiéndose que se
debe trabajar más en la evaluación física de los recursos naturales, con el
objeto de obtener información de soporte y validación para el proceso
auditor.
Del estudio realizado a través de la presente monografía se puede concluir
que la gestión de la Contraloría General de la República frente a las
entidades ambientales del estado, en la Gerencia de Santander, durante la
vigencia fiscal de 2002, fue eficiente y eficaz, no obstante las observaciones
y recomendaciones que aquí se presentan, pues produjo como resultado del
proceso auditor, la presentación de diferentes hallazgos tantos fiscales como
de otra índole, poniéndolos en conocimiento de la autoridad competente; al
igual que se produjo un Plan de Mejoramiento que permitirá mejorar la
actividad administrativa de las entidades objeto de control.
125
BIBLIOGRAFIA
BOHÓRQUEZ, Camilo A. Gestión Ambiental. Bucaramanga, primera edición. UDES, 2000. CODIGO NACIONAL DE RECURSOS NATURALES, DECRETO LEY 2811 DE 1974. CONSTITUCION POLITICA DE COLOMBIA ENCICLOPEDIA ENCARTA MULTIMEDIA-VERSIÓN 2003 LEY 99 DE 1993. MEMORIAS DEL CONGRESO NACIONAL AMBIENTAL. Construyendo territorio y región para la sostenibilidad. Gestión Ambiental y regional SINA. Abril 10-12 de 2002. Bogotá, Colombia. OSSA ESCOBAR, Carlos. El control del futuro. Contiene la reestructuración y modernización de la CGR. Colección control fiscal 2000. Primera edición. QUINTERO JIMÉNEZ, Maritza del Socorro y RODRÍGUEZ PINEDA, Jesús Fernando. Policía Judicial para el Control Fiscal en Colombia. Contraloría General de la Nación. La República. Bogotá, 2001. REGIMEN DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. Ley 42 de 1993. REVISTA CORMAGDALENA-AÑO 3. No. 2. VIGENCIA 2003 SANTOS DE AGUIRRE, María del Rosario. Política y legislación ambiental. Bucaramanga 2002. VEGA MORA, Leonel. Gestión medioambiental. Un enfoque sistémico para la protección global e integral del medio ambiente. Bogotá TM Editores. Primera edición. 1998. VERSION AUDITE 2.0 CD. Manual de procedimiento creado por la Contraloría para relacionar auditoria, lo cual permitirá la obtención del certificado de calidad ISO 9.000.
126
WOODSIDE, Gayle. El libro Auditoría de sistemas de gestión medio ambiental Introducción a la norma ISO 14.001. Aravaca, Madrid. Editorial Mc Graw Hill. Unica edición www.contraloriagen.gov.co www.contraloriagen.gov.co/cdmedioambiente/html/estudios-der.htm www.contraloriagen.gov.co/comtema. www.cas.gov.co www.cdmb.gov.co www.cormagdalena.com.co
127
ANEXOS
Anexo A. Estructura Orgánica de la Contraloría
DESPACHO DEL
CONTRALOR
SECRETARIA PRIVADA
DESPACHO DEL
VICECONTRALOR
COMITES ASESORES
OFICINA DE PLANEACION
CONTRALORIAS DELEGADAS
- SECTOR MEDIO
OFICINA DE CAPACITACION Y
PRODUCCION
GERENCIAS DEPARTAMENTALES
GRUPOS DELEGADOS DE VIGILANCIA
FISCAL
GRUPOS DE INVESTIGACION JUICIOS FISCALES Y
JURISDICCION COACTIVA
128
Anexo B. Metodología para las auditorías a las CAR
2. PROGRAMA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO SOSTENIBLE
2.1 Objetivo Evaluar la adecuada formulación y oportuna aplicación de
políticas, planes, programas y proyectos de gestión sobre el medio ambiente
y los recursos naturales.
2.3 Resultados Reflejados
- Gestión ambiental regional: Orientación de la política nacional ambiental
(P.C.A) Orientación del manejo, administración y aprovechamiento sostenible
de los recursos naturales renovables (G.M.A).
- Planes de desarrollo departamentales y municipales (Armonización con
A.A.R. a procesos de desarrollo regional)
- Fortalecimiento institucional. búsqueda de alternativas de financiación
- POT
- SIAR (indicadores, inventario de los Recursos Naturales:Utilización de
instrumentos de planificación ambiental
- Proyectos (entidades territoriales).
- Ejecución y asesoría a entidades y a proyectos.
- Programas dirigidos a las ONG, educación ambiental, indígenas y
comunidades negras.
129
- Planes integrales
2.4 PROCEDIMIENTOS
Revise las actas del Consejo Directivo que aprobaron los Planes que
orientan la inversión de la Corporación (Plan de Acción, Plan Operativo Anual
de Inversiones, etc.) y el Presupuesto y verifique si ha sido suficientemente
divulgado y conocido por todos los representantes del consejo, los alcaldes y
los demás interesados de la jurisdicción (Pregunta 1).
Obtenga los Planes de la Corporación aprobados por el Consejo Directivo y
mediante análisis del Diagnóstico Ambiental, la prospectiva ambiental de la
jurisdicción y las estrategias del Plan Ambiental Regional determine si están
en concordancia con el Plan Regional Ambiental, el Plan Nacional de
Desarrollo y la Política Nacional Ambiental. (Pregunta 2).
Mediante muestra selectiva verifique la debida elaboración de proyectos
presentados al Banco de Proyectos de acuerdo con los procedimientos
establecidos para tal fin. Determine si los mismos se presentan en desarrollo
del Plan de Acción y el diagnóstico ambiental que define los problemas
ambientales prioritarios de la jurisdicción y si responden a la solución de los
problemas. Así mismo evalúe si la proyección de los recursos consulta la
capacidad de ingresos de la Corporación (Pregunta 3).
Obtenga el presupuesto definitivo de la Corporación y evalúe si corresponde
al movimiento del presupuesto aprobado más las variaciones debidamente
aprobadas (adiciones y recortes) al mismo durante el año. Compare si las
proyectos de inversión ejecutados están debidamente aprobadas en el Banco
de Proyectos y si a su vez éstos se enmarcan dentro de las metas y objetivos
130
previstos en el Plan de Acción. Revise los informes de gestión y verifique si
las actividades desarrolladas lo fueron conforme a lo previsto (Pregunta 4).
Analice si la destinación de los recursos recibidos por concepto de
transferencias del sector eléctrico corresponden lo estipulado en la Ley 99 y
el Decreto 1933 de 1994(Pregunta 5).
Evalúe si la Corporación cuenta con datos estadísticos o indicadores
ambientales que le permitan establecer logros alcanzados en los planes,
programas y proyectos de la Entidad y cambios en el medio ambiente.
Determine los cambios experimentados en la presión ambiental y su
mejoramiento, como consecuencia de la acción de la Corporación mediante
datos históricos. (Pregunta 6).
Determine si la Corporación ha prestado asesoría a los municipios,
departamentos, comunidades indígenas y comunidades negras para la
elaboración de proyectos y la búsqueda de alternativas de financiación para
proyectos de las entidades territoriales con recursos del Fondo Nacional de
Regalías. Mediante muestra selectiva de los Planes de Ordenamiento
Territorial aprobados por la Corporación determine si cumplieron los
parámetros formulados por la misma para el componente ambiental, si
contiene estadísticas actualizadas, los inventarios por recursos, y establezca
si la Corporación participó y/o asesoró su elaboración. (Pregunta 7).
Identifique las principales entidades que conforman el entorno de las
Corporaciones, tales como MMA y entidades territoriales. Efectúe entrevistas
con algunas de ellas y determine el tipo, calidad y frecuencia de las
relaciones que mantienen con la Corporación. (Pregunta 9). Determine si la
Corporación ha formulado planes integrales para el manejo de cuencas
131
hidrográficas y si son tomados en cuenta en los Planes de Ordenamiento
Territorial. (Pregunta 10).
Obtenga la información relativa al cumplimiento, lo que se tiene y lo
proyectado, de la agenda de conectividad, con el objeto de lograr un Estado
en línea y ofrecer de manera más eficiente los servicios y la atención a la
comunidad. El Plan de Acción Trianual- PAT, es un instrumento de
planeación de las Corporaciones Autónomas Regionales, en el cual se
concrete el compromiso institucional de éstas para el logro de los objetivos y
metas planteados en el Plan de Gestión Ambiental Regional. Su proyección
será de tres (3) años. Decreto 48 de 2001. El Plan de Gestión Ambiental
Regional- PGAR, es el instrumento de planificación estratégico de largo
plazo para el área de jurisdicción de la Corporación Autónoma Regional, que
permite orientar su gestión, encauzar e integrar las acciones de todos los
actores regionales, garantizando que el proceso de desarrollo avance hacia
la sostenibilidad de las regiones. Su proyección será de diez (10) años.
Decreto 48 de 2001.
3. PROGRAMA DE REGULACIÓN, ADMINISTRACIÓN Y CONTROL DE LOS RENAS 3.1 Objetivos
Evaluar la oportuna y eficiente expedición y aplicación de normas sobre:
estándares, licencias, concesiones, tasa, multas y permisos y la adecuada
administración de los RENAS.
3.2 Herramientas Básicas
- Planes y programas detallados relacionados con el control y la
administración
132
- Actos Administrativos que adoptan medidas tendientes a la Regulación y
Administración (Ej: Lineamientos de los POT)
- Información financiera y de cartera relacionada con los ingresos,
- Información operativa sobre proyecciones de ingresos (gestión)
- Actuaciones administrativas sobre cobros coactivos
- Indicadores
- Documentos que soportan las decisiones administrativas.
- Expedientes de las empresas o usuarios
- Diagnóstico ambiental
- Informe sobre el estado de los recursos naturales y el ambiente.
- Matriz de riesgo
- Estudios de impacto ambiental
- Límites y estándares establecidos
- Términos de referencia establecidos por el MMA y demás autoridades
ambientales sobre el uso y aprovechamiento de los diferentes recursos
naturales.
3.3 Resultados Reflejados
- En los procedimientos establecidos para control y seguimiento a las
presiones ambientales
- De las normas sobre protección ambiental
- En el control y vigilancia sobre los Recursos Naturales
- En la aplicación y cumplimiento de los POT
- Medidas y correctivos de contaminación
- En la adopción y aplicación de las tasas retributivas
- En las concesiones y permisos de fauna, flora, productos forestales, CIF,
etc.
- El proceso de las Licencias Ambientales, términos, requisitos, trámites,
seguimiento y cobro
133
- Respuesta a presiones ambientales como: erosión, contaminación,
deforestación, etc.
- Control sobre uso y manejo de Industrias
- Producción Limpia
- Regulación sobre disposición de residuos sólidos, líquidos etc.
- Producción de bienes y servicios ambientales
4. PROGRAMA INFORMACIÓN E INVESTIGACIÓN SOBRE LOS RENAS
Solicite la lista de los estudios e investigaciones sobre recursos naturales y
del ambiente efectuados por la Corporación y mediante entrevista y muestra
selectiva establezca (Pregunta 1). Comparar con el diagnóstico de
necesidades científicas y técnicas, si existe, para constatar si los estudios e
investigaciones corresponden a las necesidades de la región.
Verifique si las investigaciones se centran en las actividades críticas de la
jurisdicción acordes con el Planes aprobados para la Corporación y si
proponen soluciones viables para los problemas ambientales expuestos.
Evalúe si los resultados del estudio y su utilización justificaron el monto de
los recursos destinados para cada estudio de la muestra evaluada(Pregunta
2). De la muestra seleccionada sobre los estudios adelantados por la
Corporación, determine si se encuentra información actualizada, pertinente y
organizada sobre las dinámicas socioeconómicas y ambientales de la
jurisdicción. Además establezca las estrategias utilizadas por la Corporación
para obtener información actual sobre su jurisdicción.(Pregunta 3).
Determine, mediante entrevistas, encuestas y/o los mecanismos que
considere pertinentes, si se cumplieron los procedimientos establecidos en la
Corporación para el adecuado control y uso de los estudios realizados, por
parte de los funcionarios encargados de su manejo.(Pregunta 4).
134
Solicite los convenios suscritos con otras entidades pertenecientes al SINA u
organismos externos y determine los resultados obtenidos en la ejecución de
los mismos(Pregunta 5).
4.1 Objetivo
Determinar si la Corporación dispone de información científica y
conocimientos técnicos necesarios para tomar y sustentar sus decisiones.
4.2 Herramientas Básicas
- Programas de inversión dirigidos a cumplir con este objetivo
- Sistema de información Ambiental Regional
- Estudios e investigaciones
- Coordinación interinstitucional con entidades ambientales, institutos de
investigación (Sinchi, Invemar, Humbolt), etc.
- Inventario de Recursos Naturales
- Diagnóstico de necesidades de investigación científica o técnicas
- Planes (de Manejo por sectores)
- Convenios de cooperación
- Información obtenida a través de Redes y Estaciones
- Perfiles de los contratistas que desarrollan los estudios
- Términos de referencia
- Actas de entrega
- Informes de interventoría
- Software (desarrollo de aplicaciones específicas)
4.3 Resultados Reflejados - Estado y calidad de la información
- Utilidad
- Aplicación
135
- Costo
- Prioridad
- Pertinencia
- Divulgación
5. PROGRAMA EJECUCIÓN DE PROYECTOS PARA LA CONSERVACIÓN, USO Y RECUPERACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE
5.1 Objetivo
Evaluar la eficacia, eficiencia, pertinencia, oportunidad y coherencia de los
proyectos de inversión adelantados por la Corporación, determinando la
gestión, legalidad y transparencia en la implementación de los proyectos
5.3 Resultados Reflejados
- Los proyectos fueron viables, necesarios, prioritarios y contribuyeron al
desarrollo sostenible
- Articulación de los planes con entes municipales
- Corresponde a los proyectos plasmados en el PAR, PAT y POT
- Viabilidad técnica, financiera y presupuestal
- Cumplimiento de metas físicas y financieras
- Utilización adecuada de los recursos
- Ejecución coordinada y oportuna con entes territoriales. Se cumplió el
objeto contractual en los términos y condiciones pactadas. (Contribuyó a
minimizar las presiones ambientales)
- Se dio prioridad a la ejecución de proyectos por recursos
- Orientó las necesidades de inversión
- Se desarrollaron con el personal técnico especializado
136
- Cumplieron con los principios contractuales
- Conservación de áreas de reserva
- Se cumplió el principio de especialización, programación integral del gasto
- Relación beneficio costo del proyecto.(Esta referida a eficiencia)
Tome muestra (prepare hoja de trabajo independiente) de los proyectos de
inversión financiados por la Corporación y de los ejecutados directamente por
la misma (incluidos los ejecutados en coordinación con el MMA a través de
los créditos BIRF y BID) revisando que se hayan cumplido los siguientes
requisitos (Pregunta 1):
a. Previsto en el Plan de Acción.
b. Inscrito en el banco de proyectos
c. Viabilidad financiera, examinando aspectos tales como costos y
financiación necesaria.
d. Viabilidad técnica (necesidad y viabilidad) y ambiental, evaluando si se
concedió la licencia, permiso o autorización de carácter ambiental cuando el
proyecto lo requiera; la consistencia entre los objetivos planteados y los
resultados o actividades previstas; si la estructura funcional del proyecto es
adecuada y consistente con la magnitud y alcance del mismo.
e. Verifique si se cumplieron los principios de especialización y programación
integral del gasto presupuestal en la ejecución de proyectos.
f. Los recursos previstos se ejecutan en las respectivas actividades
programadas e incluyeron la totalidad de los gastos de inversión y
funcionamiento.
137
g. Importancia y prioridad en la problemática ambiental de la región.
h. Selección y adjudicación transparentes, acatando las disposiciones legales.
i. Contrato para su realización y que se le haya hecho el seguimiento debido,
con actas o informes escritos que reposen en el expediente.
j. Revise los actos administrativos que respaldan la ejecución.(contratos y
convenios)
k. Revise los informes de seguimiento, reportes, actas e informes.
De la muestra seleccionada establezca los proyectos dirigidos a la
construcción de obras para protección del suelo, donde el problema de
erosión sea crítico. (Pregunta 2).
De la muestra seleccionada establezca los proyectos dirigidos al
abastecimiento de agua, incluyendo las comunidades indígenas y negras
tradicionalmente asentadas en el área de su jurisdicción, y evalúe
documental y a través de visitas y circularización, su debida instalación y
operación (según términos de referencia) (Pregunta 3).
Seleccione convenios suscritos con otras entidades (incluya los financiados
con créditos Birf, Bid, etc.), tales como Unidades Ambientales Urbanas,
Ideam, Unidad de Parques, Institutos de Investigación y demás entidades
instancias del orden nacional, departamental y regional que promuevan la
ejecución de proyectos durante el período auditado y determine si los
mismos están contribuyendo a lograr la recuperación y/o protección del
ambiente y de los recursos naturales tanto en actividades (inspección física)
como en recursos programados (Pregunta 4).
138
De los convenios seleccionados establezca las acciones adelantadas por la
Corporación en materia de áreas de reservas, y determine su adecuado uso
y funcionamiento mediante análisis de la inversión de recursos y visita a
proyectos ejecutados (Pregunta 5).
Establezca si la Corporación ha efectuado estudios que propendan por el
control de emergencias y desastres y determine si se han adelantado los
programas necesarios para coordinar con las autoridades competentes la
prevención de este tipo de eventualidades. Si se han presentado en la
vigencia analizada determine las acciones adelantadas en cumplimiento de
los estudios adelantados al respecto (Pregunta 6).
Revise la inversión destinada a proyectos de reforestación para protección de
micro cuencas y/o procesos productivos y determine su eficiente ejecución
y/o aplicación, (Pregunta 7).
Evalúe la inversión orientada a proyectos destinados a la protección de
humedales y mediante comparación de actividades realizadas frente a las
programadas, presupuesto ejecutado, visita de campo, y demás
mecanismos que considere pertinentes (Pregunta 8):
Mediante muestra determine en la ejecución de proyectos de control a la
contaminación los siguientes aspectos: costos, oportunidad, eficacia e
implementación técnica (instalaciones, equipos y demás mecanismos
previstos). Realice visita a algunos de ellos para verificar la información.
(Pregunta 9).
Obtenga del Plan de Acción y del presupuesto de inversión las actividades
orientadas a la recuperación y protección de ecosistemas estratégicos y
determine si los estudios, las obras, y demás acciones que se incluyen bajo
139
este concepto contribuyeron a minimizar los impactos causados (Pregunta
10).
Obtenga el Plan de Ordenamiento Territorial y demás información
relacionada con delimitación geográfica de la Corporación al respecto y
establezca(Pregunta 11):
De los proyectos ejecutados a través del programa de ecorregiones
estratégicas, establezca: La adecuada asignación de recursos, y la ejecución
de actividades acorde como fueron previstos(12)
Como resultado de la aplicación del control de legalidad (consulte la Guía
Gubernamental con enfoque Integral) a una muestra representativa de la
contratación (con formalidades plenas y sin formalidades plenas) de la
vigencia analizada, concluya si en el proceso contractual se cumplieron las
normas legales, presupuestales y los postulados de la función administrativa
que garanticen una selección objetiva y transparente y un adecuado
seguimiento y control. Con base en (Pregunta 13):
a. Ficha aprobada del proyecto
b. Pólizas de Cumplimiento y/o garantías
c. Actas de adjudicación.
d. Actos administrativo de asignación de interventor
e. Actas de iniciación.
f. Diagnósticos Ambientales, Estudios de impacto ambiental y /o planes de
contingencia (utilidad y pertinencia)
g. Imputación Presupuestal
h. Funcionalidad y cumplimiento de las metas del proyecto
i. Informes de Interventoría.
j. Denuncias en contra de la Corporación
140
k. Inspección física
l. Encuestas
m. Establezca los impactos potenciales del proyecto
n. Actas de terminación o recibo final
o. Actas de liquidación
En la etapa post-contractual los informes de evaluación y seguimiento
Articular este procedimiento con el control a la contratación establecido en la
Guía de Auditoría Gubernamental con Enfoque integral (Pregunta 13)
6. PROGRAMA EDUCACIÓN Y PROMOCIÓN DE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LA GESTIÓN AMBIENTAL
6.1 Objetivo
Evaluar la efectividad de las actividades de las CARs, destinadas a fomentar
una mayor conciencia ambiental y la participación de la sociedad civil en la
gestión ambiental.
6.2 Herramientas Básicas
- Presupuesto destinado para la divulgación
- Autoridades Nacionales y Regionales
- Representantes del Sector Privado (Asociaciones, empresas y otros)
- Comunidad indígena ó negras(étnica)
- ONGs Ambientales Actas de consejo directivo
- Acuerdos con entidades (actividades) pertenecientes al sistema educativo y
medios de comunicación
- Autoridades (promotores ambientales, policías bachilleres)
- Autoridades ambientales
- Buzones para quejas y reclamos, campañas comunitarias.
141
- Presupuesto asignado y ejecutado
- Política de cultura para la paz, del Ministerio del Medio Ambiente
6.3 Resultados Reflejados
- Cumple los objetivos propuestos en la capacitación Promueve la
capacitación en programas de educación ambiental
- Realiza acciones ambientales participativas que promuevan acciones
conjuntas
- Tiene en cuenta las decisiones para la orientación de la inversión Qué tipos
de decisiones y acordadas por quienes
- Utiliza mecanismos de participación ciudadana para lograr mayor
compromiso en la solución de problemas ambientales
- Interactúan con las ONGs registradas en la jurisdicción
- Indicadores en general = consumo agua, clasificación de basuras
6.4 Procedimientos
Determine con la revisión de las diferentes herramientas de participación, si
la Corporación ha efectuado acciones o actividades encaminadas a promover
o apoyar programas ambientales en el sistema educativo formal y si para tal
fin interactúa con las autoridades educativas correspondientes. (Pregunta 1).
Evalúe la calidad y cobertura, mediante la revisión inicial validada mediante
encuesta dirigida a distintos actores sociales, rurales y urbanos, si los
programas de educación ambiental no formal e informal ejecutados por la
Corporación tienen un adecuado cubrimiento regional y por sectores sociales
(Pregunta 2). Verificar la calidad de la educación ambiental impartida.
Determinar los recursos asignados para la educación ambiental y su
cubrimiento.
142
La aplicación de los siguientes procedimientos tiene por objeto responder el
cuestionario de evaluación siguiente Determinar la existencia y obtener la
relación del personal de promotores de la Corporación y verifique si cumplen
eficientemente las funciones asignadas. (Pregunta 3).
A través de muestra selectiva de proyectos ejecutados por la Corporación
determine los mecanismos de coordinación y el grado de participación, de la
comunidad en su formulación (Educación Ambiental) y ejecución, por parte
de las entidades territoriales y personas particulares en la toma de decisiones
(Pregunta 4).
A través de las soluciones determine si obedecen a dar respuesta a
necesidades ambientales del lugar de ejecución y participación de la
comunidad
Solicite y revise las actas de las reuniones del Consejo Directivo, aquellas en
la que las agenda incluya temas sobre peticiones de la comunidad y
proyectos en los cuales se evidencie la participación en juntas directivas,
determinando los procedimientos establecidos para la convocatoria-, para
verificar si participan activamente los representantes de todos los sectores.
(Pregunta 5). Y si tomaron acciones para su implementación
Establezca el procedimiento adoptado por la Corporación para la formulación
de programas que requieran la realización de programas de capacitación o
eventos como resultado de consultas o audiencias.
Selectivamente analice algunas de las consultas y audiencias que ha
realizado la Corporación y determine el grado de participación
ciudadana. Verifique si la política de participación adelantada por la
Corporación:
143
a. Está asignada su formulación y ejecución a un responsable
dentro de la Corporación
b. Se tiene un inventario de ONG·s.
c. Son comprobables las interacciones con la sociedad civil
Verifique la pertinencia del procedimiento para dar atención oportuna y
seguimiento de aparte de la Corporación a las quejas formuladas por la
comunidad a través de la línea abierta y otros mecanismos de quejas,
consultas y audiencias, y otros, para dar respuesta a las inquietudes de la
comunidad (Pregunta 6)
7. PROGRAMA FORTALECIMIENTO Y CAPACIDAD INSTITUCIONAL 7.1 Objetivo
Evaluar si la Corporación cuenta con una adecuada organización operativa,
soporte financiero, actualizado sistema de información ambiental y de
servicios al usuario y programas de apoyo a otras entidades en gestión
ambiental.
7.2 Herramientas Básicas
- Organigrama, planta de personal, manual de funciones, informes de control
interno, actas de consejo Directivo
- Plan operativo
- Plan de inversiones
- Informes generados por el sistema de información ambiental sobre recursos
específicos (agua, aire, suelos)
144
- Manuales de procedimientos para el otorgamiento de permisos
ambientales.
- Organigramas actualizados de la corporación
- Informes de control interno
- Presupuesto de la entidad
- Informes de revisor fiscal
- Procesos a favor y en contra de la entidad
7.3 Resultados Reflejados
- Establecer las características generales de la información ambiental y de la
capacidad instalada, grado de actualización y costos incurridos
- Conceptuar sobre el sistema de control interno
- Procedimientos establecidos para los diferentes procesos que maneja
- Se presenta solución a las peticiones formuladas a la oficina de Quejas y
Reclamos
- Establezca la cuantía y procedencia de los pasivos contingentes y quejas
adelantadas ante las autoridades
- Funcionalidad y utilidad de centros de documentación
- Ejecución de convenios de cooperación
- Oportunidad y eficiencia en el recaudo de los recursos propios (operativa,
presupuestal y financieramente).
7.4 Procedimiento
Analice el sistema de información ambiental de la Corporación y determine si
esta siendo utilizado para el levantamiento y procesamiento de información
ambiental, inventarios, e indicadores, entre otros, igualmente establezca las
características generales, el grado de actualización de acuerdo con los
objetivos previstos.
145
Verifique mediante prueba selectiva el contenido de alguno de los ítems
considerados prioritarios del Sistema Información Ambiental Solicite los
indicadores de la entidad y evalúe su pertinencia, resultados y si con base en
ellos e han tomado los correctivos necesarios. Establezca el tipo de
indicadores que maneja la Corporación.
Verifique si los indicadores ambientales diseñados por la entidad son
aplicados y permiten medir el cumplimiento, el desempeño y las variaciones
Obtenga información y analice fique el trabajo desarrollado por la
Corporación en desarrollo del Proyecto SUIGA (Sistema Unificado de
Indicadores de Gestión Ambiental) (Preguntas 1 y 2).
Mediante inspección física y documental evalúe la capacidad instalada de los
equipos (hardware) para manejar la información ambiental y determine las
seguridades con que están siendo utilizados de tal forma que se garantice la
integridad de la información (Pregunta 3).
Existen procedimientos para la actualización, soporte, mantenimiento y
seguridad en el manejo de la información. Obtenga los informes que, en
materia de evaluación, ha efectuado la Oficina de Control Interno y determine
si existe un adecuado sistema de control interno; así mismo, evalúe los
indicadores aplicados por esta dependencia para medir los resultados
(Pregunta 4).
Tome la información sobre control interno existente en la cuenta y los
procedimientos de evaluación establecidos en la Guía de Auditoría
Gubernamental con Enfoque Integral y conceptúe sobre el Sistema de
Control Interno. Obtenga los Manuales de Procedimientos y determine
mediante la verificación en las diferentes áreas, si están actualizados, si son
aplicables y permiten agilidad de procesos y resultados (Pregunta 5).
146
A partir de una muestra selectiva, determine si la Oficina de Quejas y
Reclamos contribuye a la solución de las peticiones formuladas por los
usuarios y establecer los tiempos de recepción y respuesta satisfactoria a
las mismas (Pregunta No 6). Mediante visita y/o solicitud escrita a la
Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y la Defensoría del Pueblo
obtenga información sobre procesos o quejas contra la Corporación o sus
funcionarios, averigüe también si la entidad tiene procesos en contra en
materia civil, laboral o contencioso administrativa, así como los existentes en
la Contraloría General de la República (Pregunta 7).
Mediante visita constate si la Corporación cuenta con un centro de
documentación donde tenga información histórica y técnica sobre temas
ambientales de la región y si existe suficiente uso del mismo por los
diferentes sectores involucrados en la gestión ambiental (Pregunta 8).
Verifique si la entidad tiene convenios de cooperación técnica o científica o
realiza trabajos conjuntos con otras entidades para el desarrollo institucional
de la gestión ambiental. Establezca si la celebración e dichos convenios y/o
actividades conjunto han generado valor agregado para la toma de
decisiones.
Verifique el cumplimiento del objeto y de las obligaciones
establecidas(Pregunta 9). Solicite informe sobre el cobro de tasas, derechos,
tarifas, sanciones, concesiones, permisos multas por uso de agua,
aprovechamiento forestal o cualquiera otra que tenga la Corporación distinta
a la tasa retributiva y, mediante muestra selectiva de los documentos que
soportan la liquidación, evalúe si se acataron los términos y condiciones
estipulados en las normas vigentes y si el monto del recaudo corresponde a
una expectativa normal. (Preguntas 10 y 11).
147
Tome muestra selectiva de los documentos soporte de recursos recibidos por
la Corporación y evalúe la fecha, valor, concepto y crúcelo con la información
presupuestal de ingresos aprobada y ejecutada. Determine la causa de las
diferencias que existan, así como el correcto trámite adelantado por la
administración para su reconocimiento y cobro jurídico cuando haya lugar.
(Pregunta 12). Obtenga relación de los recursos girados por los municipios
correspondientes a la sobretasa ambiental (de contabilidad, tesorería, Oficina
que efectúa el control, mediante conciliación) y determine la oportunidad,
monto, procedimientos, soportes y mecanismos jurídicos utilizados por la
Corporación para su recaudo, y establezca si se destinaron a proyectos
ambientales en los municipios del área de su jurisdicción (Pregunta 13).
Obtenga la documentación que soporta la relación de los recursos
provenientes de transferencias de las hidroeléctricas o centrales térmicas en
un determinado período de tiempo y determine que sean recibidos en los
términos y porcentajes establecidos en las normas vigentes, así como si se
destinaron para la protección del medio ambiente y a la defensa de la cuenca
hidrográfica y el área de influencia del proyecto en cumplimiento a las
normas vigentes al respecto. (Pregunta 14).
Determinar los proyectos que requieren verificación física. Establezca si la
Corporación ha realizado gestión encaminada a la imposición y recaudo de la
valorización de inmuebles con motivo de la ejecución de proyectos,
determinando si corresponde al monto y oportunidad establecidas (Pregunta
15). Determine cuales rentas de la entidad tienen destinación específica y si
la Corporación ha respetado rigurosamente esta circunstancia. (Pregunta 16).
Obtenga la información referente a los planes de contingencia o actividades
que en cumplimiento de la Ley 617 de Ajuste Fiscal se adelanten o se
piensen adelantar (Pregunta 17).
148
Anexo C. Modelo de Encuesta
CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
CONTRALORÍA DELEGADA PARA EL MEDIO AMBIENTE
Gerencia Departamento: Santander
Entidad Auditada: CORPORACION AUTONOMA REGIONAL DEL RIO
GRANDE DEL RIO GRANDE DE LA MAGDALENA CORMAGDALENA
Tipo de Auditoría: GUBERNAMENTAL REGULAR CON ENFOQUE
INTEGRAL
OBJETIVO DE LA ENCUESTA: Recopilar información acerca del desarrollo
del PGA 2003, para que con base en ella se oriente la formulación del PGA
2004. Además, dicha información servirá para realizar seguimiento a las
acciones de mejora formuladas dentro del Sistema de Gestión de Calidad de
la Delegada, así como para establecer las posibles No Conformidades que
se hayan generado en el proceso auditor.
Nota: La encuesta se diligenciará por equipo y de ser posible, en mesa de
trabajo.
1. ETAPA DE PLANEACIÓN
1,1 ¿El memorando de encargo fue entregado con 15 días de anticipación al
149
inicio de la auditoría? SI NO
1,2 ¿El memorando de encargo contenía los temas mínimos que
contempla la Guía de Auditoría? SI NO
¿Cuáles no?
a.
b.
c.
d.
e.
1,3 ¿La validación fue discutida por el equipo auditor en Mesa de Trabajo?
SI NO
¿Por qué no?
1,4 ¿Se solicitaron ajustes al memorando de encargo?, enumere:
SI NO
a. Esquema del informe parcial que se debería presentar el quince de
diciembre del 2.003.
b. Definir si se adelantaría la auditoria transversal, para que las delegadas
respectivas, examinen el cumplimiento de la ley 161 de 1.994, por parte de
ECOPETROL, FONDO NACIONAL DE REGALÍAS Y MINTRANSPORTE.
c. Comunicar oportunamente al equipo auditor el informe de la Comisión
legal de cuentas o Glosas de la Cámara de Representantes.
150
d. Comunicar oportunamente al equipo auditor, si se aplicaría algún
instructivo originado en la Dirección de estudios sectoriales para
Cormagdalena.
e. Dentro del encargo no se aclaro que puntos de control se incluyen en el
PGA
1,5 ¿Los cambios fueron aceptados? SI NO
¿Por qué no? solo se obtuvo repuesta al numeral c.
1,6 ¿Existe el oficio de aprobación de la validación del Memorando de
Encargo?
SI NO
¿Fue oportuno?
SI NO
1,7 ¿Se Informó por escrito al Equipo Auditor las condiciones en que se
aprobaba el Plan de Trabajo?
SI NO
¿Por qué no? Se respondió indicando solamente la aprobación.
1,8 ¿La aprobación del Plan de Trabajo se realizó en el término máximo
de 3 días?
SI NO
151
1,9 ¿El plan de trabajo se cumplió según lo establecido?
SI NO
¿Por qué no?
Hubo que modificar los tiempos y cronograma de la Auditoria por 4 veces,
desde la Etapa de Planeación debido a la limitación de viáticos.
1.10. ¿Se aplicó la metodología para la evaluación del sistema de control
interno, establecida en la Guía Audite 2.2.
SI NO
¿Por qué no?
¿Se entregó en el tiempo previsto?
SI NO
¿Por qué no?
1,11 ¿Se entregó a tiempo la carta de gerencia?
SI NO
¿Por qué no?
1,12 ¿La Fase de Planeación se desarrolló en el tiempo previsto?
SI NO
¿Se solicitó prórroga mediante oficio?
SI NO
De qué fecha? 87681-COR 10 de 20/10/03
152
¿El Comité de Evaluación Sectorial aprobó la solicitud de prórroga mediante
oficio?
SI NO
¿De qué fecha?
1,13 Observaciones de la Etapa de Planeación: Los puntos de control
iniciaron etapa de planeación, cuando en el sujeto de control se estaba en la
etapa final de ejecución.
2 ETAPA DE EJECUCIÓN
2,1 ¿Los programas de auditoría fueron elaborados de acuerdo con lo
establecido en Audite
SI NO
¿Por qué no?
2,2 ¿Los programas de auditoría fueron validados en mesa de trabajo por
el equipo auditor?
SI NO
¿Por qué no?
2,3 ¿Los hallazgos y los resultados del análisis de causa y efecto, fueron
discutidos en mesa de trabajo?
SI NO
153
¿Quedaron consignados en la ayuda de memoria?
SI NO
2,4 ¿Los hallazgos están debidamente soportados en papeles de trabajo?
SI NO
2,5 ¿La entidad respondió el hallazgo presentado por el equipo, dentro de
los términos establecidos en su comunicación?
SI NO
2,6 ¿Se discutió en mesa de trabajo la respuesta de la Entidad?
SI NO
¿Por qué no?
2,7 Los hallazgos fiscales, penales y disciplinarios fueron trasladados
durante los 15 días siguientes a su validación en mesa de trabajo?
SI NO
¿Por qué no? Se requería de pruebas autenticadas por la Entidad, las
cuales fueron demoradas por esta, debido a los cambios en el nivel ejecutivo
de la misma.
2,8 ¿La Fase de ejecución se desarrolló en el tiempo previsto?
SI NO
154
¿Se solicitó prórroga mediante oficio?
SI NO
¿De qué fecha?
¿El Comité de Evaluación Sectorial aprobó la prórroga mediante oficio?
SI NO
¿De qué fecha?
2.9. Observaciones de la Etapa de Ejecución
3 ETAPA DE INFORME
3,1 ¿El informe de auditoría contiene todas las líneas aprobadas?
SI NO
¿Por qué no?
3,2 ¿Se anexó el cuadro de hallazgos en el informe?
SI NO
3,3 ¿Cuántos días hábiles trascurrieron entre la presentación del primer
borrador del informe y su aprobación definitiva por el Comité para su envío a
la entidad?:
155
3,4 ¿Cuántos días hábiles transcurrieron entre la respuesta de la entidad y
la entrega del informe con los ajustes del director DVF en el nivel central o
Coordinador de Gestión en la gerencia departamental?:Un día
3,5 ¿Cuántos días hábiles transcurrieron entre la entrega del informe al
director DVF o al Coordinador de Gestión y las correcciones realizadas por
éste al informe?:Un día
3,6 Para las gerencias, ¿Cuántos días hábiles transcurrieron realizando
las correcciones en el nivel central?: un día
3,7 ¿El informe fue enviado o entregado personalmente al representante
legal, acompañado de oficio en donde se comunica el final de la auditoría y
las acciones que debe adelantar la entidad para la formulación y
presentación del Plan de Mejoramiento?
SI NO
¿Por qué no?
3,8 ¿La Fase de informe se desarrolló en el tiempo previsto?
SI NO
¿Se solicitó prórroga mediante oficio?
SI NO
¿De qué fecha?
156
¿El Comité de Evaluación Sectorial aprobó la prórroga mediante oficio?
SI NO
¿De qué fecha?
3,9 Observaciones de la Etapa de Informe
4 SUPERVISIÓN
4,1 ¿El responsable de entidad revisó mensualmente y en forma selectiva
los papeles de trabajo del equipo auditor?
SI NO
¿Cuántas veces revisó papeles de trabajo?:Cuatro veces
4,2 El responsable de entidad yo Coordinador de Gestión estuvo atento a
solucionar los problemas presentados en la auditoría?
SI NO
4,3 ¿Su gestión fue oportuna?
SI NO
4,4 ¿Todos los problemas fueron solucionados?
SI NO
157
4,5 ¿Cuáles no?
No se dio repuesta a todas las solicitudes hechas incialmente en el Plan de
Trabajo, señalados en el numeral 1.4 de esta encuesta.
4,6 ¿En qué fecha y por cuál medio se solicitó la entrega de:
a) SIRI:29/02/04
b) Evaluación del Sistema de Control Interno: 21/05/04
c) Reporte para el Informe de Auditoría al Balance General de la
Nación:29/03/04
d) Glosas de la Cámara:19/02/04
4,7 ¿Se entregaron a tiempo los anteriores productos?
SI NO
Por qué no?
4.8. ¿De las salidas realizadas, se entregó informe al Responsable de
entidad y/o Coordinador de Gestión?
SI NO
4,9 ¿Se recibió retroalimentación de los informes presentados?
SI NO
158
4,10 El Responsable de Entidad y/o Coordiandor de Gestión departamental
cumplió con:
Asesorar el proceso auditor.
SI NO
Coordinar el proceso auditor.
SI NO
Orientar el proceso auditor.
SI NO
Supervisar el proceso auditor.
SI NO
Participar en las mesas de trabajo de los equipos de auditoría y revisar las
ayudas memoria que éstas generen.
SI NO
Revisar la carta de gerencia
SI NO
Revisar y aprobar la Validación del Encargo de Auditoria
SI NO
Revisar y aprobar el Plan de trabajo
SI NO
Revisar y aprobar el memorando de planeación
SI NO
Revisar y aprobar los programas de auditoría
SI NO
159
Presentar recomendaciones a la auditoría
SI NO
4,11 Observaciones de la Supervisión
5 OTROS
5,1 Con respecto a la DES, en su auditoría hubo:
Comunicación adecuada
SI NO Apoyo oportuno
SI NO Participación directa en la auditoría
SI NO Asesoría
SI NO Ninguna relación
SI NO Otros
5,2 Observaciones generales sobre desarrollo de la auditoría
Falto claridad desde el principio sobre la responsabilidad de coordinación con
los puntos de control.
Ante la solicitud escrita de la entidad para que el Informe fuera presentado
por el Equipo Auditor
A la Junta Directiva de CORMAGDALENA, esta no fue posible debido a la
limitación de recursos para el desplazamiento de los funcionarios
160
Anexo D. Organigrama de la CAS y la CDMB
161
ORGANIGRAMA CDMB
162
Anexo E. Revisión Histórica del Desarrollo de los SGMA
AÑOS 1970
Auditoría mediomabientales cuyo objetivo estaba orientado a comprobar el cumplimiento de la normativa medioambiente.
1979 Se publica por parte de la BSI la norma BS 5750 sobre sistemas de Calidad
1984 Accidente de Bhopal. Las empresas comienzan a reconocer la necesidad de poner en marcha sistemas más estrictos para su gestión interna en temas ambientales.
1986 Orientaciones de la Cámara de Comercio Internacional, donde se define la auditoría medioambiental como “...evaluación del grado de cumplimiento de la organización, el sistema de gestión y el equipamiento diseñado para la protección del medio ambiente...”
1987 Se publica la norma internacional ISO serie 9000 sobre Sistema de Calidad.
1988 Plan Nacional de Política Medioambiental de los Países Bajos. Incluye el concepto de “cuidado medioambiental” para industria.
1988 Informe de posicionamiento de la Cámara de comercio Internacional sobre auditorías medioambientales. Describe los elementos básicos de una auditoría medioambiental.
1990 La CBI solicita al BSI la creación de una norma que ayudase a sus miembros a solucionar su necesidad de estructurar su gestión medioambiental.
1991 Desarrollo por parte de la BSI de la norma británica BS 7750 sobre SGMA empresarial por analogía con la norma ISO 9000 sobre sistema de calidad.
1991 Propuesta de la CUE, destacando la necesidad de llevar a cabo las auditorías en situaciones en que estuviera establecido un SGMA.
1991 La CUE solicita al CEN y a la EOTC desarrollar y adoptar una norma para los temas de gestión medioambiental, certificación de la gestión y la auditoría medioambientales.
1991 El CEN delega la responsabilidad de desarrollar la norma sobre SGMA en la ISO.
1991 La ISO crea el Grupo Consultivo de Estrategias en Medio Ambiente (SAGE), para estudiar varios aspectos de la gestión medioambiental e investigar la posibilidad de desarrollar normas medioambientales.
1992 Se publica por parte de la BSI la norma BS 7750-92 sobre SGMA empresarial.
1992 Programa piloto de implantación de la norma BS 7750-92 con participación de 230 organizaciones.
1993 La ISO establece el Comité Técnico TC 207 para el desarrollo de las normas en gestión medioambiental, bajo la secretaría general
163
del Canadá. Se identifica la norma internacional sobre gestión medioambiental como norma ISO serie 14000.
1993 La CUE publica la propuesta final de lo que debería ser un sistema comunitario de ecogestión y ecoauditoría.
1993 Se aprueba el Reglamento CEE/1836/93 relativo al programa comunitario de gestión y auditoría medioambientales.
1994 Se publica una versión revisada de la BS-7750, que incluye cambios menores surgidos durante el programa piloto de implantación y ciertos elementos que pretenden armonizarla con el Reglamento CEE/1836/93.
1994 Se publican normas sobre SGMA en ciertos países como Francia con la x30-200, Irlanda con la N150A/B y España con la UNE 802-94, tomando como base para su redacción los borradores de la ISO.
1995 Entra en Vigor el Reglamento CEE/1836/93 1996º Se aprueban y publican las normas ISO 14001 e ISO 14004 sobre
SGMA empresarial. FUENTE: VEGA MORA, Leonel. Un enfoque sistémico para la protección global e integral del medio ambiente. 1998.