Economía: Teoria y práctica

ISSN: 0188-8250

etyp@xanum.uam.mx

Universidad Autónoma Metropolitana Unidad

Iztapalapa

México

Novelo Urdanivia, Federico; Flores Salgado, José

La economía mexicana ante el agotamiento del Tratado de Libre Comercio de América del Norte

Economía: Teoria y práctica, núm. 25, 2006, pp. 53-68

Universidad Autónoma Metropolitana Unidad Iztapalapa

Distrito Federal, México

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=281123447003

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Federico Novelo Urdnnivia" IusP Floues Salgnclo*

La economia mexicana ante el agotamiento del Tratado de Libre Comercio de America del Norte

* Profesores de la Universidad Autonoma Metropolitana-Xochimilco. Agradecemos las atinadas observa- ciones de 10s dictaminadores anonimos.

AHSTRACT

E;tz?W,@ ~nlcio del I'ra tciclo de L~bre Comerelo [It. AXnerlcci del Nortc ( I I c \N) gencro, clentro L fuera cl&mb*to del gobicrno, gr.i~iclcs expectlitlvas pclrCl 1 '1 111~1 me\ic,ina No obstante, los objetlvos cl&'l'~atado h'ili 51clo interpretciclos desde ci~feren- te;Scpwspc~'t1v~l5 o l ~ ~cl~indo, en mucl~os caws, clue el ILCCW represents u n ~nstrumento que solo co- rrcspo~iclc~-~il c~~t~lblecim~cnto de un,i 7o11'1 de libre comerilo v, por t'lnto, '1 1'1 et,ipci m6s senc~lla de 1,1 ~ntegrac~on clconomlcci cmtre p~ilses I,,ls moJ,il~d~i- cics cie t ~ t ~ ~ntegr ,~c~on li,>n ~mpuestos seri'ls re)\- trlcc~oncs pcirci r i ~ c ~ ~ i / c i r 111~is aII'i cle 1as r e l a c ~ o ~ i ~ s cie ~ O I I ~ C ~ C I O e Invcmlon Ln cste sent~do, cl clocu- mento prcsenta los ~lnp~ictos cconomlcos del l'r'ita- clo pcim Mhltco p'ir;~ concl L I I ~ sclhrt. el agotamiento ciel I I C \\1 p'lra 1'1 economla mcxlc'ina

Ytr394, the North Alneric'ln Free'l'racle Agreement (MIS I ,\) generated, within 'lncl outsicle of govern- m h t , great expcctdtions 'ibou t Mexican econom! . N~ertlieless, tlic goals of the Ah.. 71 t tment . licive been inMrpreted from different perspectives without c w ~ c i c r ~ n g , In manv cases, that ~t merely represents a~~bi>trurnent to est'1h11~11 a free tracle /one 'incl, therefore, the simplest st'ige of econom~c intcgi~tlon. 1-111s pattern of ~ntegr~ition has imposeel serlous rcstr~ctions for going beyond c o r n ~ i ~ e r c ~ ~ ~ l 'incl investment relationships. 'I'he article clescr~bcs tlie economli imp'icts of the Agreement for hlcxico, conclucl~ng tlicit the NAFI 'A has exhausteel its potent~~il to stimulate tlic Mex~can economy.

n el presente articulo se presenta el origen del Tratado de Libre Comercio de America del Norte (TLCAN), especialmente por lo que hace a1 cuerpo de objetivos que le acompafio en su alumbramiento. El texto describe 10s impactos co- merciales y economicos, e inten-

ta destacar las tendencias mas probables del T L C A N , para concluir acerca de su pertinencia como el espacio adecuado para la firma de un acuerdo suplementario en materia migratoria.

En principio, conviene recordar que este instru- mento corresponde a la mas elemental entre las etapas o intensidades posibles de la integracion economica regional, que -de manera progresiva- son las siguientes:

n) "Zona lie Iibre co~rrercio, en la que se eliminan 10s aranceles interiores y medidas de efecto similar.

b) Unicirr Adunnem, en la que no hay barreras inter- nas y existe un arancel exterior comun.

c) Mercaiio Cornlin, en el que se suma la libertad de movimiento a1 capital y a1 trabajo a la elimina- cion de barreras internas y a la vigencia de un arancel comun externo.

d ) Unidiz Econdr~~ica, en la que se agrega la presen- cia de instituciones economicas comunes.

e) Unio'n Politicn, en la que, adicional a todo lo an- terior, existen instituciones politicas comunes" (Gazol, 2005:55).

El olvido de esa relevante circunstancia, que convierte a la ineta del tratado en la promocion del comercio y la inversion fronteriza mediante la re- duccion de aranceles y otras barreras, ha confun- dido -en lugar de informar- la discusion sobre el objetivo del TLCAN, segun la opinion de reconoci- dos expertos (Papademetriou, 2003:41).

Uno de 10s problemas mas visibles que impiden lograr la mayor precision, a1 enunciar 10s objetivos del T L C A N , por lo menos desde la version oficial mexicana, es que se hacen presentes tres perspec- tivas sensiblemente diferenciadas, a saber:

a) la que corresponde a1 cuerpo de objetivos que el Ejecutivo present6 a1 Senado de la Republica, para la aprobacion de ese organo legislative;

b) el cuerpo de objetivos declarados en el preani- bulo del propio tratado, y

c) 10s objetivos especificos incluidos en el cuerpo oficial del TLCAN.

Para el primer caso, de acuerdo con la redac- cion presidential, el TLCAN "nos vincula a uno de 10s centros de la economia mundial" y ello des- pierta interes en otras latitudes en virtud de pre- sentar a1 TLCAN corno un mecanismo que asegura el acceso "amplio y permanente" de 10s productos mexicanos a un mercado de mas de 360 millones

de consumidores. Segun 10s terminos de esta argu- mentacion, el 'TLCAN "da reglas claras y certidum- bre", abre la oportunidad de "especializar a nues- tra produccion en aquello en que les llevamos ventaja", y 10s consumidores "se beneficiaran" porque dispondran de mas mercancias, mejor ca- lidad y menor precio, "pero, sobre todo, el Tratado significa mas empleo y mejor pagado para 10s mexi- canos [...I vendran mas capitales, mas inversion" (citado en Gazol, 2004a:9-10).

En complemento a todo lo anterior, el preambu- lo integro objetivos todavia mas ambiciosos, tales como "reafirmar 10s lazos especiales de amistad y cooperacion entre las naciones, contribuir a1 desa- rrollo armonico, a la expansion del comercio mun- dial y a ampliar la cooperacion internacional, for- talecer la competitividad de las empresas en 10s mercados internacionales, alentar la innovacion y la creatividad y crear nuevas oportunidades de empleo, mejorar las condiciones laborales y 10s niveles de vida en sus respectivos territorios" (Papademetrious, 2003:41).

Resulta evidente que tan an~biciosas declaracio- nes no podia11 sino generar un abultado cuerpo de expectativas, hasta hoy incumplidas. En efecto, las expectativas que para la econoniia nacional se construyeron a partir del Tratado fueron muy su- periores a las que pueden derivar de la firrna y oyeracion de un tratado que solo origina una zona de libre comercio, con el relevante aiiadido de la libertad de inversi6ti. Del TLCAN, en sentido es- tricto, se podria esperar ulla mejora sensible en la posicion de Mexico en el comercio mundial y un considerable increment0 en la captacion de liqui- dez internacional a partir de la inversion extranje- ra, directa y especulativa, tal y como sucedio en 10s primeros alios de operacion del instrumento. Am- bos propositos, mayor presencia en el comercio

mundial y mayor captacion de liquidez interna- cional, fueron consistentes con un cambio radical en la orientacion de la politica economica, misnia que desde el comienzo de la decada de 1980 apos- to todo a la apertura economica y comercial del pais. No obstante, con mas de 20 aiios de apertura y doce de TLCAN, la apuesta por la exportacion no ha sido exitosa como factor dinamizador del desa- rrollo, destacadamente por la visible desvincula- ci6n entre la actividad exportadora y el resto de la actividad economica. Cabe aiiaclir tambien que el TLCAN ha cobijado un proposito no declarado: el de otorgar irreversibilidad al programa economi- co secundizrio-expnrfltdor, con 10s limites autoim- puestos a la intervencion economica gubernamen- tal y con la imperturbable confianza en las bondades del mercado.

Ante las diferentes interpretaciones en relacion con 10s objetivos del TLCAN, partimos de la hipote- sis de que el Tratado en cuestion solo representa un instrumento que corresponde a1 mas simple acuerdo de integration regional entre Mexico, Es- tados Unidos y Canada. Este acuerdo de integra- cion establece una zona de libre comercio que can- cela aranceles, permisos de importacion y aspectos relacionados con el movimiento del comercio y de la inversion a1 interior de la region constituida. Despues de doce aiios y en el ambito de la transfnr- macion de la econoniia internacional, 10s proposi- tos del Tratado para inducir una mayor presencia de Mexico en 10s escenarios del comercio mundial y de 10s movimientos del capital financier0 inter- national han mostrado desenlaces cada vez mas restrictivos. En este sentido, para Mexico, el rr C A N

en sus condiciones actuales simboliza un meca- nismo agotado para proyectar expectativas favo- rable~ futuras. La posibilidacl cle otorgdr dinamica a la participacion de Mexico en el context0 inter-

nacional corresponderia entonces a un acuerdo de integration de otra naturaleza que rebasara 10s ter- minos estrechos en que opera una zona de libre comercio.

LAS EVIDENCIAS DEL AGOTAMIENTO

En el inicio de las operaciones del Tratado de Li- bre Comercio de America del Norte, y antes aun, 10s beneficios que derivaron de la apertura de la economia mexicana a1 comercio y a la inversion internacionales fueron notables. La actividad de la economia del pais redujo considerablemente su dependencia a la exportacion de unfnctor heredado y finito (el petroleo); el exito exportador descanso en la actividad manufacturera; y Mexico alcanzo, hasta la crisis de 1994-1995, un papel de lider pa- radigmatic~ para no pocas naciones de AmQica Latina por participar de ese instrumento. Incluso, ell la misma crisis, el TLCAN cobijo las solirlrrrias formas de rescate desde 10s Estados Unidos y la recuperaci6n de la economia mexicana se logro con la acelerada reanimacion de las actividades exportadoras secundarias incentivadas, en buena medida, por la magnitud de la devaluacion del peso. En estas circunstancias, el pais tomo un sitio de cierta significaci6n en el comercio hemisferico y, mas modesto, en el mundial; la inversion ex- tranjera, directa y especulativa, se dirigio con en- tusiasmo a Mexico por las garantias que, por su sola existencia, ofrecia el TLCAN. En efecto, en el animo colectivo, la existencia y operacion de ese instrumento parecian razones suficientes para tras- cender la antesala del desarrollo, umbra1 que se habia ocupado por demasiado tiempo. El futuro del pais se nos acercaba por la ancha senda de las certezas incuestionables:

Para 10s mexicanos el problema en realidad apenas comienza: tenemos frente a nosotros una clecada de construction de la plataforma que habra de darle al pais las oportunidades de desarrollo que la reforma economica y el Tratado prometen. Este proceso va a ser mucho mas exitoso, rapido y benefic0 si logra- mos crear 10s mecanismos institucionales y politi- cos que aseguren la participacion de toda la pobla- cion en el proceso y hagan exigible la respon- sabilidad de las autoridades en 6ste. Es decir, sin una estructura politica abierta y competitiva el pro- ceso no solo sera largo y dificil, sino ademas tortuo- so. La refornia economica ha abierto la puerta a la competencia no solo en el Ambito de la economia, sin0 en la sociedaci en su conjunto. El Tratado la va a consolidar (Rubio, 1994:307).

Por su parte, el ex presidente Carlos Salinas de Gortari, quien tomo un papel protagonico tanto en la negociacion como en la firma del TLCAN, se sumo a las declaraciones que apoyaron las convenien- cias del alumbramiento de este instrumento para la actividad de la economia nacional:

Recordernos que en Mexico la estrategia de susti- tucion de importaciones y la bonanza petrolera de 10s setenta proniovieron en la practica tecnologias intensivas en capital o en recursos naturales. Ade- mhs, la sobreproteccibn favorecia el modelo de cre- cimiento hacia adentro y esto permit5 que 10s pre- cios se elevaran ante la falta de competencia externa. La inversion y el empleo disminuyeron y las deci- siones discrecionales que el proteccionismo impul- saba generaron incertidumbre, ademas de cotos de poder [...I En t6rminos generales, 10s primeros re- sultados de la apertura y del Tratado fueron muy alentadores. En primer lugar, se ha reconocido que gracias a1 TLC, la recuperation de la economia mexi-

calla a partir de 1996 result6 niucho nias rapida y acelcrada. Por otra parte, dificilmente se hubiera obtenido un apoyo financier0 internacional frente a la crisis de 1995, si no hubiera existido el interes cle que se fortaleciera nuestra economia para que el Tratado no se fracturara [...I Pero el beneficio mas espectacular del TLC se observo en el compor- tamiento de las exportaciones mexicanas: para 1996 las ventas a1 exterior ya duplicaban las de Brasil y cuadruplicaban las de Argentina. Hacia 1997, Mexi- co habia superado a1 Japon como el segundo nier- cado de exportacion hacia los Estados Unidos. En u n par de afios, las ventas de Mexico a ese pais se habian duplicado: Mexico le vendia mas que el res- to de America Latina, y mas que Alemania y el Reino Unido juntos. Entre el final de 3993 y el de 1999 el comercio entre Mexico y 10s Estados Uni- dos casi se triplich -creci6 170%-; y, por otra parte, el comercio con Canada aumento 115%. Para 1999 las exportaciones niexicanas a 10s Estados Unidos ascendian a 90 mil mlllones de dblares. El comer- cio entre Mexico y Estados Unidos crecia a una tasa anual de 17% y el comercio entre Mexico y Canada se expandia a una tasa anual de 13% (Salinas, 2000: 204-205).

Por su parte, el coordinador d e 10s negociado- res del gobierno mexicano, recuerda:

Las dos razones fundamentales para negociar el TLCAN fueron la necesidad de impulsar el creci- rniento de las exportaciones no petroleras y de lo- grar un influjo mas grande cle inversihn extranjera directa (IED) en el pais. Lo primero, para inducir una mayor generacion cle empleos en los sectores rnanufactureros, que utilizan intensivamente la mano de obra y, lo segundo, para conlplenientar el ahorro interno que se habia mostrado claratnen-

te insuficiente para financiar el crecimiento de la economia (Espinosa y Serra, 2000:164).

Desde un punto de vista mas colicreto, la forma d e presentar 10s datos relativos a1 comercio exte- rior y a la IED en el marco del TLCAN puede indu- cir a confusion sobre la realidad que se pretende analizar. La information que se puede consultar en 10s cuadros 1 y 2 hace referencia a1 comentario anterior.

Las relaciones comerciales de Mexico con el ex- terior ha11 mostrado una dinamica en ascenso, so- bre todo despues d e la firma del Tratado d e Libre Comercio de America del Norte. Entre 1993 y 2005, el volumen del comercio exterior del pais pas6 de 117 252 a 434 981 millones d e dolares, multipli- cando por 3.7 veces su valor. La participaci6n del comercio exterior total del pais en relacion con el valor del Producto lnterno Bruto (PIB) es otro indi- cador d e este fenomeno: d e una partic~pacion de 29.1 % en 1993, pas6 a otra de 56.6% ell 2005; regis- traiidose asi u n aumento significative en este ren- glon (Cuadro 1). Por s u parte, durante el mismo lapso y a pesar del alto precio que alcanzaron los hidrocarburos en el ~iiercado internacional, la par- ticipacion d e las exportaciones petroleras han descendido d e 25 a 15% de las exportaciones tota- les del pais. Cabe agregar, IIO obstante, la sigulente observation. Con todo y la acelerada expansicin clel comercio internacional d e la economia mexicana, unbalance sintetico sobre este topico de las relacio- nes comerciales indica que, en Mexico, el incremen- to de la iniportacion ha sido mas intenso que el de la exportacion conduciendo a1 resultado final del deficit comercial de la economia mexicana en el mercado mundial. Dura~ite el period0 referido, 1993- 2005, el deficit comercial acumulado de Mexico con el exterior fue d e 75 200 millones d e d6lares.

CUADRO 1 Relaciones comerciales con el TLCAN

- - -- -- - --- - - - - - Aiio C E T ( X + M ) ( ' ) CET/PIB Petroleo/Exporta- . .

(rndd)(') (%) ciones totales (%)

"' CET: Comercio exterior total, X: exportaciones, M: ini- portaciones.

!?I nidd: millones de dolares. FUENTE: Elaboration con base en Banco de Mi.xlco, Ilfjor-

r1it.s nnrrnles, varios anos; Salinas, Carlos (2004).

Entre otras posibles interpretaciones, el resulta- do anterior significa que, si bien el TLCAN intensi- fico la insercion de Mexico a 10s flujos del comer- cio mundial, este comportamiento se ha observado mas por el lado de la propension a importar que por el lado de la capacidad para exportar, volvien- do asi permanente la tendencia a1 desequilibrio comercial del pais con el exterior. En pocas pala- bras, para Mexico, el TLCAN ha sido un factor de motivacion comercial, pero no ha sido un factor para fomentar la integraciin de la estructura de la produccion nacional (Novelo y Flores, 200635).

En un context0 caracterizado tanto por el 6nfa- sis concedido a las virtudes del ~nercado como por un ambiente oficialmente generado de grandes expectativas en torno a1 TLCAN, 10s flujos de inver- sion extranjera que han ingresado a Mexico han mostrado tambien una dinarnica peculiar. La lle- gada de esta inversion a1 pais ha sido creciente, sobre todo despues de la puesta en practica del TLCAN. De un promedio anual de 3 468 millones de dolares durante el periodo 1986-1993, la entra- da de nueva inversion extranjera directa entre 1994 y 2005 reporto un pro~nedio anual de 8 384 millo- nes de dolares (Cuadro 2).

Flujos de inversion extranjera directa (millones de dolares)

Periodo Promedio anual .p-p--p---

1986-1993 3 468

''1 Considera la vunta de Banamex en 2001 por I 2 000 millones de d6lares.

FUENTL: Elabosac i~n con base el1 Banco de M&xico, l l I f~? r r~~es Alir~nles, Es- pinosa y Serra (2004).

Cabe agregar en este asunto que, a diferencia de 10s pronosticos oficiales que consideraron a la in- version extranjera como elemento de gran poten- cia1 para transmitir conocimientos y tecnologia, fomentar el crecimiento economico, generar empleo y hacer mas competitiva a la economia mexicana en el comercio mundial; en la practica, el ingreso de IED se ha traducido antes que en la moderniza- cion de la produccion y de las relaciones comer- ciales foraneas, en un mecanismo que ha mostra- do poca vinculacion con el desarrollo de la produccion domestics.

El proceso de apertura y desregulacion puesto en practica en Mexico desde la decada de 1980 procuro el ingreso diligente de inversion extranje- ra para apoyar la renovacion de la estructura de la produccion nacional. Este objetivo destaco de ma- nera elocuente con la entrada en vigor del TLCAN; sin embargo, la intencion del proposito no fructifi- co, por lo menos, en 10s terminos proyectados ofi-

cialmente.' En efecto, desde la decada de 1990, la economia mexicana ha recibido flujos significati- vos de inversion extranjera pero su orientacion se ha desviado con frecuencia de 10s resultados espe- rados. En una primera etapa, que abarco, aproxi- madamente, la primera mitad de la decada de 1990, la especulacion sobre altos premios financieros atrajo inversion extranjera pero con poca partici- pacion de la IED. Este comportamiento provoco dos resultados encontrados: por un lado, removio la restriccion de flujos de capital que experiment6 el pais en el periodo anterior; pero, por otro, debido a sus expectativas especulativas, no fue un factor favorable para la recuperacion de la produccion local. Posteriormente, la participacion de la IED aument6 aunque su localization en la estructura de produccion del pais no ha sido factor para sub- sanar las carencias estructurales de la produccion nacional. El caracter de la tratisformacion de la estructura de produccion del pais ha mostrado un dinamismo distorsionado. La preocupacion es mayor cuando esta observacion se refiere tambien a la relacion que se ha establecido entre parte im- portante de la IED y 10s sectores de la produccion local seleccionados para la exportacion y que son considerados como partes especificas de 10s lla- mados procesos de produccion global; en detri- mento del resto de las actividades productivas y de la integracion de la produccion local. Hasta ahora, dos resultados que se han combinado de lo anterior han sido la creciente polarization de la actividad productiva en Mexico y la incapacidad para restituir cadenas productivas internas.

' Sefialamos este asunto en sus aspectos generales en virtud de refer~rse a un t6pico cuyo desarrollo no esta contemplado en 10s objetivos del texto.

Existen, desde luego, otro tipo cle estimaciones. Por ejemplo, en opinion d e muy calificados analistas (Krugman, 1994; Weintraub, 1997), el TLCAN tiene objetivos que, con mucho, trascien- den a 10s econ6micos, por lo menos desde la pers- pectiva estadounidense. Segun esta version, el Tra- tado contiene implicaciones politicas y sociales, con repercusiones culturales y ambientales, que historicamer~te corresponden a1 proposito de su- perar un largo periodo, en las relaciones entre Mexico y 10s Estados Unidos, presidido por la in- diferencia y/o el reclamo reciproco. En este senti- do, el objetivo final del Tratado seria entonces arri- bar a formas de cooperation que, por supuesto, tambien trascienden a 10s aspectos econ6micos y comerciales. Pese a la presencia de todas estas motivaciones, la letra del instrumento solo recoge 10s aspectos relacionados con comercio e inversi6n en ios que, por cierto, 10s 6xitos iniciales observa- dos en ambos aspectos no son, bajo ningun con- c e p t ~ , desdeiiables. No obstante, por problemas puntuales, la naturaleza de 10s resultados obser- vados hace visible un aclelgazamiento apresura- do en el cuerpo de beneficios que, como actualidad y como tendencia, Mexico percibe y presurni- blemente continuara percibiendo de la operation de este instrumento.

De esta manera,

[...I las evidencias sobre los efectos positives del TLCAN en su primera dPcada son claras. Sin em- bargo, el proximo decenio presenta grandes incer-

tidumbres y retos. La ausencia de refornias cstruc- turales q u e eleven la competitividad d e nuestra econoniia, la proliferaciOn d e trataclos d e libre cc)-

niercio (TLC) entre 10s EUA y otros paises de Anic- rica Latina y el ingreso d e Cliilia a la Orgaliizac16n

Mundial d e Con~erc io (OMC), son fen6menos q u e