economía mundial la construcción institucional del área de

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La construcción institucionalLa construcción institucionaldel área de la seguridad socialdel área de la seguridad socialen China y su contexto bajo laen China y su contexto bajo laReforma económicaReforma económica

Economía mundial

* CEA-CONICET (UNC).

El presente trabajo introduce la actualidad y los princi-pales problemas relativos a la construcción institucionalen el área de la seguridad social en China a partir delperiodo reformista (1978). Para ello, la primera secciónpresenta una definición del área de la seguridad social enel caso a estudiar. La segunda sección sostiene que laconstrucción institucional en el área ha estado signadapor la constante intervención y regulación estatal concre-tada en el gradualismo, experimentalismo e incrementa-lismo de las reformas, y posibilitada por una coyunturaeconómica favorable que hace posible afrontar una seriede problemas estructurales de medio y largo plazos. Latercera sección analiza las configuraciones instituciona-les resultantes de este contexto en el área de la seguridadsocial, y traza su historia reciente. La cuarta sección pre-senta las conclusiones del trabajo.

Gustavo Sant i l lán*

93Seguridad social en China

I. Definiciones y conceptos

Trabajamos sobre la base dedefiniciones objetivas de la seguri-dad social (entendiendo por estecarácter simplemente aquellasdefiniciones independientes delas construcciones ideológicasrealizadas por los actores implica-dos en su construcción). Opor-tunamente, hemos delimitado apartir de esta opción un espaciode la protección o seguridadsocial constituido por la regulaciónde la contradicción existente entrela acumulación capitalista, lareproducción de la fuerza de tra-bajo y la intervención relativamen-te autónoma del Estado. Así, lasreformas en esta área se encuen-tran condicionadas, por un lado,por la valorización del capital, v.gr.la creciente mercantilización de laeconomía a partir de los ’80 y laadición de la presión de la punciónfinanciera a partir de los ’90 y, porel otro, por los imperativos resul-tantes de la necesaria reproduc-ción de la fuerza laboral.

Sin embargo, un rasgo notableestá configurado por la interven-ción autónoma del Estado, queregula los procesos de reformas.Esta regulación se concreta en 1-planificación y dirección de lasreformas a introducir, 2- experi-mentación previa a la implementa-ción de políticas, y 3- aproxima-ción gradual que, sobre la base de

la planificación y experimentaciónprevias, escalona en el tiempo lasiniciativas, anticipando o frenandoencadenamientos viciosos o de-sestabilizadores del régimen deacumulación.

La relación entre acumulación yreproducción puede desenvolver-se de manera no contradictoriadurante el periodo gracias a estaintervención estatal, pero asimis-mo debido al sostenimiento deuna coyuntura inédita que se repi-te desde la década de los ’80,relacionada en última instanciacon características estructuralesde la economía china; estascaracterísticas han posibilitado suinédito crecimiento, tanto como elcontrol por parte del Gobierno delas principales variables macroe-conómicas. La coyuntura no sóloes importante en términos genera-les, incide además directamenteen la salud del esquema de segu-ridad social (en el sistema previ-sional, por ejemplo) condicionan-do la cobertura del mismo.

Las instituciones objeto de nues-tro estudio “incluyen o puedenincluir al sistema educativo, sani-tario, previsional, de seguridad yasistencia social, a la viviendapública y a toda forma de asigna-ción de recursos que no impliqueun desembolso directo e inmedia-to del capitalista al trabajador enel ámbito de la empresa.”1 De-jaremos de lado en esta oportuni-

1 Santillán, Gustavo, “Apuntes para la definición de un espacio de la protección social enChina. Reproducción del trabajo, financiarización e intervención estatal en la ReformaEconómica,” Estudios, 20, primavera de 2007. Esta última forma de asignación remiteal salario directo, entregado en dinero.

94 realidad económica 243 1º de abril/15 de mayo de 2009

dad el análisis de las institucioneseducativas y sanitarias. Delmismo modo, no será abordada laasignación de viviendas, a pesarde que su dinámica y configura-ción ciertamente tocan cuestionesnodales en la organización socialy económica del país. Tampocoserán objeto de análisis las institu-ciones rurales de seguridad yasistencia social, a pesar de lasdificultades que acarrea esta últi-ma opción.2 Centraremos nuestramirada en consecuencia, sobre elsistema jubilatorio, los seguros dedesempleo y las políticas de asis-tencia social (ingresos mínimoscontra la pobreza) en Chinadurante el periodo que se inicia en1978 en el marco de la aperturaeconómica verificada a partir delas primeras reformas rurales, queintrodujeron de manera masivarelaciones de tipo mercantil en elcampo.

II. La autonomía estatal y sucontexto

La continuidad de 30 años en laReforma Económica (RE) ha im-

plicado un crecimiento delProducto Bruto (PBI) a tasassuperiores al 8% anual. Este cre-cimiento ha ido acompañado porla acumulación de un importanteexcedente comercial, sostenidapor un aún más pronunciado cre-cimiento de las exportaciones,como se observa en el gráfico Nº1. Esta dinámica se potencia trasla incorporación del país a laOrganización Mundial delComercio (OMC), lo que coincidesin embargo con la salida de laCrisis Asiática (que, por otro lado,no llegó a detener la subida de lasexportaciones chinas). En tercerlugar, al superávit comercial pro-ducto de la dinámica exportadorase debe agregar un constanteingreso de divisas producto de losflujos de Inversión ExtranjeraDirecta (IED) que recibe el país(gráfico Nº 2), ahora sí con unimpasse tras la crisis, momentá-neo si se atiende a la tendenciaverificada entre 2001-2005, segúnconsta en los últimos informespresentados por la AdministraciónEstatal de Comercio Exterior, conun influjo neto de capital de US$

2 Puede señalarse la centralidad del agro en la economía y la sociedad chinas, con un64% de la población rural en 2001. Sin embargo, el aún vigente sistema de registrode la población (hukou) introduce una distorsión significativa entre este indicador y elporcentaje de la población activa empleada en el campo (47% de la fuerza de trabajoen el mismo año), y hacia la parte del producto aportada por la agricultura: 15,8% deltotal. Estas distorsiones son en parte estadísticas, y producen un sesgo importante enlos índices y políticas relativos a la seguridad social. Hussain, Athar, “coping andadapting to job losses and declines in farm earnings,” en Deepak Bhattasali, et. al.,eds., China and the World Economy: Policy and Poverty after China’s Accession to theWTO, London and New York, Oxford University Press. Finalmente, existe una ten-dencia marcada hacia la homogeneización de estas políticas para el área rural y paralas ciudades.


79.100 millones para 2005.3 Todolo cual se traduce en una acumu-lación sostenida de divisas (gráfi-co Nº 3), según la cual observa-mos (en un marco general de cre-cimiento) sucesivos relanzamien-

tos del nivel de reservas en 1993(un año después del relanzamien-to de la apertura económica),1999 (superación de la Crisis), y2002 (acuerdos de incorporacióna la OMC).

Gráfico Nº 1. Exportaciones e importaciones, 1989-2005

National Bureau of Statistics of China (NBS), China Statistical Yearbook,2006; Ministerio de Finanzas de China, 2007

Gráfico Nº 2. IED, 1983-2002. En mill. U$S

0

10000

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30000

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60000

1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Año

Mill.

U$

S

3 State Administration of Foreign Reserve, China Balance of Payment 2006H1


Este contexto macroeconómicose ve acompañado por la evolu-ción de dos indicadores de desa-rrollo social que reflejan bien elperfil general del modelo de desa-rrollo reformista. Por un lado, haexistido una indudable evoluciónhacia la reducción de los índicesde pobreza absoluta. Por el otro,en términos relativos, China hapasado de ser uno de los paísesmás igualitarios del mundo a unode los más injustos, en casi trein-ta años. Resultan engañosos losindicadores nacionales de lapobreza debido a las notablesdiferencias de desarrollo regiona-

les; sin embargo, y esto debeentenderse simplemente demanera aproximativa, las estima-ciones oficiales señalan la reduc-ción de la pobreza desde el 30%en 1978, a cerca del 9% en 2004,para el país en su conjunto. Enparalelo a esto, sin embargo, ladesigualdad social ha crecido(medida por el coeficiente Gini)desde un índice de 0,3 en 1978(es decir, un nivel levementesuperior de desigualdad al deSuecia y los países nórdicos)hasta el 0,46 en 2006 (cerca delíndice de un país como el Brasil).4

Gráfico Nº 3. Reservas en divisas, 1984-2005

NBS, State Statistical Yearbook, 2002

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

700.000

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900.000

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Año

mil

l.U

$S

4 Hussain, Athar, “Urban Poverty in China: Measurement, Patterns and Policies,”Ginebra, Organización Internacional del Trabajo (OIT), enero de 2003,www.ilo.org/public/english/protection/ses/download/docs/china.pdf; National Bureauof Statistics of China (NBS), Rural Survey Organization, “Poverty Statistics in China,”septiembre de 2004; Ho, Chun – yu, y Dan, Li, “Rising Regional Inequality in China:Policy Regime and Structural Changes,” Boston University - Department ofEconomics - Working Papers Series, WP2007-014, febrero de 2007,http://www.bu.edu/econ/workingpapers/papers/inequality.pdf


Este rendimiento de la economíaes el que le permite al Gobiernoun margen de maniobra paraafrontar las transiciones estructu-rales, específicamente aquéllasque inciden en el nivel de la segu-ridad social. Y si atendemos a losdatos que muestra el gráfico Nº3, podremos a su vez encontrarelementos para una explicacióngeneral del rendimiento de la eco-nomía, más allá de su enuncia-ción. Puesto que la acumulaciónde divisas remite al enlazamientode dos procesos que han brinda-do sustentabilidad a la RE. El pri-mero ha sido la deslocalizaciónproductiva de las transnacionalesen los países centrales, que tras-ladaron los segmentos finales desus cadenas productivas hacia lospaíses en desarrollo. Esto coinci-dió con la apertura al exterior de laeconomía china decidida por elliderazgo tras la muerte de Maoen 1978 (ya advertida por ZhouEnlai en 1972), y con la liberaciónde fuerza de trabajo en la agricul-tura provocada por las tempranasreformas rurales. Ambos proce-sos se combinaron, aprovechan-do la gran ventaja comparativa deChina a partir de ese momento(fuerza de trabajo), posibilitandoel crecimiento de las exportacio-

nes y la recepción de inversiones.5

El contexto macroeconómiconacional e internacional incidesobre las estructuras del Estado,su autonomía y su capacidad, a)permitiendo al gobierno ejercertareas de previsión y planificaciónde los procesos económicos y delas opciones de política, y b) brin-dando herramientas financierascapaces de sostener las interven-ciones del Estado en la economía.Concretamente, se verifica a lolargo del periodo el incremento enlos niveles de ingresos, gastopúblico y déficit fiscal, recuperan-do a finales de siglo los niveleshistóricos de gasto en relacióncon el PBI tras una primera reduc-ción en los primeros años de laRE. En 2004, el gasto públicoalcanzó el 27% del PBI, una cifracercana al nivel de Corea del Sur.Más importante aún, si se agre-gan las partidas destinadas a laseguridad social (que figurangeneralmente como partidasextrapresupuestarias) la cifraalcanza en realidad el 30% delPBI. El déficit fiscal se mantuvo enel orden del punto y medio del PBIdurante la década de los ’90 paraelevarse al orden del 3% desdecomienzos de siglo.6 Se plantea

5 Sobre la deslocalización y sus implicancias, Arrighi, Giovanni, El Largo Siglo XX,Madrid, Akal, 1999, cap. IV, pp. 322-390 y Epílogo; Amin, Samir, Wallerstein,Immanuel, Arrighi, Giovanni, Gunder Frank André, Dinámica de la crisis global,México, Siglo XXI, 1983. Para la inserción de China en el contexto abierto tras la REy su profundización tras la incorporación a la OMC, Fernández – Stembridge, Leila,“Pautas laborales en China,” Labóral, vol.3, Nº 20, enero de 2005; Hussain, Athar,“Coping with and Adapting to Job Losses,” cit.

6 Salditt, Felix, et. al., “Pension Reform in China: Progresses and Prospects,”Organisation for Economic Cooperation and Development (OCDE), OECD Social,


con claridad que la RE no consti-tuye un juego de suma – ceroentre Estado y mercado, dondeéste crecería a expensas de lareducción de aquél. Las tenden-cias señaladas (apreciadas en losgráficos Nº 4 y Nº 5) permitiránatender a lo largo del periodo lastransiciones estructurales de lasociedad, a través de un singularentramado institucional que hacombinado las presiones impues-tas por estas transiciones, y la cui-dadosa dirección gubernamentalde los procesos sociales.

La literatura ha definido precisa-mente tres transiciones que condi-cionan las características y pro-blemas fundamentales a los quese enfrentan la economía y lasociedad chinas bajo el periodode reformas: una transición dedesarrollo económico (el pasajede una sociedad rural a una urba-na dominada por la industria y losservicios), una transición demo-gráfica (hacia una población totalconstante o decreciente), y eltránsito de una economía planifi-cada a una economía socialistade mercado. El enlace entre las

tres transiciones configura un cua-dro de situación inédito y singular,que enmarca las iniciativas institu-cionales en el área de la seguri-dad social. Respecto a la transi-ción de desarrollo económico, seseñala que acarrea más implican-cias para la extensión de unesquema de seguridad social enlas áreas rurales.7

China ha venido desarrollandosu transición demográfica en unlapso notablemente más reducidoque el experimentado por el restode los países que pasaron poresta transición, y en el medio deun proceso de desarrollo econó-mico igualmente rápido. Es poresto que el análisis de los proce-sos demográficos y económicosdebe desarrollarse también enconjunto. En realidad, la declina-ción de las tasas de natalidad,mortalidad y fertilidad comenzó enChina entre fines de la década delos ’60 y comienzos de la décadade los ’70, antes de la aplicaciónde la política del hijo único, que deesta manera no constituye unainnovación radical respecto delpasado inmediato del país.8

Employment and Migration Working Papers, 53, 2007, en http://www.oecd.org/datao-ecd/31/26/38757039.pdf, p. 10; Ministerio de Finanzas de China, 2007; OCDE,“Challenges for China’s Public Spending,” Policy Brief, marzo de 2006

7 Hussain, Athar, op. cit.; Hussain, Athar, “Rural social security – current situation andtrends,” Stanford Center for International Development (SCID), Conference onChina’s Policy Reforms: Progress and Challenges, September 29 - October 1, 2005,http://scid.stanford.edu/events/China2005/Hussain.pdf; Hussain, Athar, “SocialWelfare in China in the context of the three transitions,” Working Paper Nº 66, Centerfor Research on Economic Development and Policy Reform, Stanford University,agosto de 2000, http://scid.stanford.edu/pdf/credpr66.pdf

8 Hussain, Athar, et. al., « Demographic Transition in Asia and its consequences,Asia2015 Conference, Institute of Development Studies, Overseas DepartmentStudies, marzo de 2006, www.asia2015conference.org/pdfs/Hussain.pdf; UnitedNations, World Population Prospects, 2006; NBS, China Statistical Yearbook, 2006


Podemos relacionar entoncesesta transición con el desarrolloeconómico y social experimenta-do por el país inclusive bajo elmaoísmo, para enfatizar la centra-lidad de esta última transición res-pecto de la demográfica.

Precisamente, como observamosen los gráficos Nº 6 y Nº 7, lasgrandes y súbitas transformacio-nes de política económica ydemográfica (1957, 1966, 1978)acompañaron, sin revertirla, latendencia estructural hacia el

Gráfico Nº 4. Incremento de ingresos y gasto público, 1978-2004 (%)

Ministerio de Finanzas de China, 2007

-10

-5

0

5

10

15

20

25

30

35

40

GastoIngresos

Gráfico Nº 5. Resultado fiscal 1978-2004 (100 mill. yuan)

-3500

-3000

-2500

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0

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1997

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2004

Gráfico Nº 6. Crecimiento de la población (%)

ONU, World Population Prospect, 2007

0,5

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

1950-55

1955-60

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1965-70

1970-75

1975-80

1980-85

1985-90

1990-95

1995-00

2000-05

2005-10

2010-15

2015-20

2020-25

2025-30

2030-35

2035-40

2040-45

2045-50


desarrollo económico posibilitadapor la ruptura revolucionaria de1949; aun el Gran Salto Adelante(1957-59) y el “baby-boom” delmaoísmo (1960-1970) no pudie-ron revertir este proceso más

amplio, sin dejar de reconocer suimpronta en la población y lasociedad.

De todos modos, el resultado hasido mixto en términos de susimplicancias para las reformas

Gráfico Nº 7. Tasas de dependencia, 1950-2050

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1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050

TD tot al

TD niños

TDancianos


ulteriores en el área de la seguri-dad social. En primer lugar, la ten-dencia a la reducción de la pobla-ción (gráfico Nº 6), de acuerdocon la cual se espera que éstadetenga su crecimiento alrededorde 2025-2030, implica un incre-mento en la tasa de dependenciatotal (gráfico Nº 7), pero sinalcanzar nunca los niveles de1950. Esto se explica porque, deun lado, el envejecimiento de lapoblación (gráfico Nº 7, serie 3)se compensa con la reducción dela natalidad (gráfico Nº 7, serie2). Aún más, la tendencia ofreceun periodo “ventana” hasta 2020-2025, de manera que China aúncuenta con un periodo ampliopara preparar su transición9 Porotro lado, tras el cierre de esteperiodo, la presión se ejercerá demanera diferencial sobre los dis-tintos componentes de la seguri-dad social, de manera incremen-tada (notable sin embargo a partirde 2020, de acuerdo con las esti-maciones) para el sistema jubila-torio. Por lo tanto, la considera-ción del incremento en la tasa dedependencia en China deberátener en cuenta este aspecto, asícomo las modalidades específicasque requiere la atención de niñosy de ancianos.10 Por último, existeun diferencial en las tasas dedependencia por región, que estáreflejando las desigualdades en eldesarrollo económico. Sintética-mente, las regiones del litoral cos-

tero abiertos tempranamente alcapital extranjero, atractoras depoblación, presentan mejores(menores) tasas de dependenciaque las regiones del interior. Estose explica fundamentalmente porun diferencial en las tasas denatalidad (que puede estar acom-pañando a un diferencial en lastasas de urbanización), ya que lasdiferencias (a favor de las regio-nes del interior, en este caso) dedependencia referentes a losancianos no son tan relevantes;esto podría explicarse asimismopor los flujos migratorios, ya que sibien la población es más joven enel interior chino, existe un flujo deemigración de la población enedad de trabajar hacia las ciuda-des costeras. De todos modos, laspautas migratorias están aquítambién condicionadas por elnivel y el perfil del modelo dedesarrollo social y económico delpaís, con lo que debemos nueva-mente poner de relieve la centrali-dad de la tercera transición.

El modelo de desarrollo puestoen marcha a partir de la RE exigeen primer lugar una externaliza-ción de las prestaciones corres-pondientes a la Seguridad Socialrespecto de las empresas estata-les. Bajo el maoísmo, estas unida-des de producción se encontra-ban insertas en un conjunto articu-lado de instituciones que regla-mentaban no solamente la activi-

9 Cf. gráfico Nº 7; Salditt. Felix, et. al., op. cit., pp. 12-13.10 Ibíd.; Hussain, Athar, “Social welfare in China in the context of the three transitions,”

op. cit.


dad económica sino además lasactividades asociativas, y la vidacotidiana de los trabajadores. Enel nivel presupuestario, esto impli-caba su integración en la contabi-lidad gubernamental, y la evalua-ción de la rentabilidad del sectorestatal en su conjunto, en funciónno de consideraciones económi-cas sino sociales, como el plenoempleo, el bienestar de los traba-jadores y el control social. Estaconfiguración induce un modelode bienestar social internalizadoen la empresa, el exceso de per-sonal en las unidades de produc-ción estatales y el empleo vitalicio,como mecanismos para asegurarla plena ocupación en las ciuda-des; de aquí una amplia coberturapara los trabajadores empleadosen el sector estatal urbano y elcarácter rudimentario de los arre-glos sobre seguridad social, quese encuentran insertos en el restode las funciones y actividades delas empresas y el Estado y, comocontrapartida, la desconexión delos trabajadores rurales de estosesquemas específicos de seguri-dad social.11 La apertura económi-ca presionará sobre estas unida-des de producción y demandará laconstitución de un espacio oregión diferenciada de la seguri-dad social, debido a las caracte-rísticas del modelo de desarrollo

del país: el pleno empleo deja deser durante la década de los ‘90un dato automático de la econo-mía y de la sociedad, así como nolo es el predominio absoluto delsector estatal de la economíaindustrial en las ciudades, ni elempleo en las unidades estatales(gráfico Nº 8 y Nº 9). El desem-pleo se agrava por la competenciaque el resto de los sectores plan-tean al sector estatal de la econo-mía, como se puede observar enel incremento en las pérdidas delas empresas estatales urbanas alo largo de la RE. (gráfico Nº 10)

La apertura introduce ademásdos rasgos definitorios para elreacomodamiento de la fuerza detrabajo; en el campo, con la racio-nalización de la producción permi-tida por el incremento de la auto-nomía decisional otorgada a lasfamilias campesinas en desmedrodel colectivo de producción en1984, se da inicio a los procesosmigratorios hacia la ciudad, esti-mados en 100 millones de perso-nas a partir de la década de los’90. Por otro lado, la crecienterecepción de IED potencia lademanda de trabajo (en el sectorprivado extranjero y mixto) en lasciudades costeras y en Beijing,configurándolas como polos deatracción de la población migran-te.

11 Hussain, Athar, “Social Welfare in China in the context of the Three transitions,” op.cit., p. 13. Este problema ya había sido tratado en análisis contemporáneos del mao-ísmo, cf. Charrière, Jacques, “Planification et gestion des unités de production,” enBettelheim, Charles, et. al., La construction du socialisme en Chine, Paris, Maspero,1974 (1965). En el campo predominaban las unidades de producción bajo régimen“colectivo,” centrado sobre la comuidad rural, no sobre el Estado.


El condicionamiento impuestopor la decreciente rentabilidad delas unidades estatales urbanassobre su propio esquema deseguridad social, sin dejar deconstituir un serio problema entérminos económicos y sociales,no es el condicionamiento decisi-vo en la construcción de un nuevo

esquema ya que, en la actualidady a partir de la segunda mitad delos ’90 el sistema depende cadavez más del empleo privado, desu evolución, y de la cotización deempleados y empleadores perte-necientes a ese sector, así comode los aportes directos del Estado(esto es, de la ciudadanía).12 Por

Gráfico Nº 8. Producción estatal industrial, 1980-1995 (%)

NBS, State Statistical Yearbook, 1996, 2002

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1980 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995

Gráfico Nº 9. Número de empleados en las empresas estatales 1985-2001

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2000

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1 98 5 1 99 0 1 99 1 1 99 2 1 9 93 1 9 94 1 9 95 1 9 96 1 9 97 19 9 8 19 9 9 20 0 0 2 00 1

12 Hussain, Athar, “Pension Reform in China: its Progress and Challenges,” AsiaResearch Center, London School of Economics, 2001


otro lado, está claro para observa-dores implicados y Gobierno quela mencionada construcción es,

en el nuevo contexto, una deudadel conjunto de la sociedad a símisma. Esto puede constatarse

Gráfico Nº 10. Pérdidas totales empresas deficitarias, 1978-1996, en millo-nes de yuan

NBS, Annual Statistical Yearbook, 2006

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1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Gráfico Nº 11. Gasto total en pensiones y bienestar social, 1978-2005

0,00

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1978

1980

1985

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1995

1996

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1998

1999

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2001

2002

2003

2004

2005


en el incremento del gasto aplica-do a la seguridad social, (gráficoNº 11) que acompaña la evoluciónreseñada del gasto público.

En suma, el enfoque en la transi-ción desde la economía del Planes central y se antepone al enfo-que en las otras transiciones ennuestro trabajo, porque esta tran-sición dirige ciertas pautas demo-gráficas (las migratorias, porejemplo) y con ello ciertas pautasdel proceso de urbanización yreconversión de la economía y dela sociedad en una sociedadindustrial y de servicios, porquehan sido las reformas agrícolaspuestas en marcha entre 1978 y1984 las que dieron inicio a unacara del proceso de desarrollochino, la disponibilidad de unaimportante fuerza de trabajo libe-rada de las ataduras del viejo sis-tema maoísta en las ciudades, y elrelanzamiento de la productividadagrícola para poder sostener esteproceso de urbanización.Asimismo, las reformas urbanas,lanzadas en 1984, permitieron elacceso a fuentes de capital y tec-nología del exterior, y abrieron laeconomía a la recepción de losflujos de IED que relanzaron,combinados con la utilización

intensiva de la mano de obra, eldesarrollo industrial de los ’90 ydel presente siglo.

III. El esquema actual deseguridad social en Chinay su historia

Bajo el esquema maoísta, el tra-bajador urbano recibía de parte desu lugar de trabajo vivienda, asis-tencia médica, educación parasus hijos, y el acceso a una pen-sión o jubilación al retirarse.13 Elsistema funcionaba sobre la basede regulaciones dispuestas en1951, que estipulaban un aporteespecífico destinado a seguridadsocial por parte de las empresas,del 3% de la masa salarial. Deeste monto, el 30% se derivaba aun fondo nacional de seguridadlaboral administrado por laFederación Sindical de TodaChina (FSTC). Este fondo cumplíauna función de redistribuciónentre empresas, para asistir aaquellas unidades en dificultadespara afrontar sus obligaciones enel área de la seguridad social. Elrestante 70% era administradopor la delegación sindical de cadaempresa, en un fondo específicocon el que se atendían las jubila-

13 Existían adicionalmente esquemas residuales de asistencia social para quienes noposeían trabajo ni apoyo familiar; precisamente, la ayuda social quedaba circunscrip-ta a las personas caracterizadas por los “3 sin:” sin ingreso, sin capacidad para traba-jar y sin familiares que los sostengan. Hasta la disposición del ingreso mínimo pararesidentes urbanos en 1999 (cf. infra), todos los programas eran focalizados y defini-dos por las carencias mencionadas. El maoísmo por otra parte siempre prefirió laayuda mutua y el apoyo conjunto de las masas antes que la asistencia social estatal.Huang, Chen – xi, “Social assistance in China: a case study of Shanghai,” PhDThesis, Universidad de Hong Kong, 2003, p. 69 y ss.

ciones del lugar de trabajo, lasprestaciones sanitarias y el restode los servicios atinentes al área.De todas maneras, las diferenciaspresupuestarias entre los recur-sos y las obligaciones eran sol-ventadas, en el marco de estosprincipios generales, por losGobiernos centrales, provincialeso municipales, que actuaban asícomo garantes de la uniformidad yel regular funcionamiento del sis-tema. Durante la RevoluciónCultural (RC, 1966-1976) se debi-litaron las actividades, funciones yprerrogativas de la FSTC, con loque el sistema quedó centrado demanera definitiva sobre la unidadde trabajo. En lo que respecta alsistema jubilatorio, se exigía altrabajador 60 años de edad (50 ó55 en el caso de las mujeres) y 25años de sevicio para acceder albeneficio (20 para las mujeres). Elfinal de la RC trajo consigo el pro-blema de la rehabilitación y reinte-gración en las ciudades deamplias porciones de la poblaciónque habían sido enviadas alcampo. Como parte de las políti-cas orientadas a atender estasituación, el Gobierno incentivó lajubilación o retiro anticipado debuena parte del personal másantiguo, lo cual creó un primer

problema de sobrecarga en loscostos de las unidades de produc-ción: desde 1978 (fecha de aplica-ción de las medidas señaladas),los gastos de las unidades de pro-ducción en seguridad social seincrementaron 19 veces, y la rela-ción entre contribuyentes y benefi-ciarios cayó de 30,3/1 a 6,4/1.14

Este problema se entrecruza alavanzar la década de los ’80 conla presión competitiva sufrida porlas unidades estatales respectode las empresas rurales colecti-vas, privadas, mixtas y extranje-ras, lo cual desata la crisis del sis-tema de seguridad social hacia elfinal de la década.

Esta crisis se manifiesta en elsistema jubilatorio, el más impor-tante de los esquemas en seguri-dad social de acuerdo con sucosto. El Gobierno dispone fondosde pensiones externos a las uni-dades de trabajo en 1984 frente aesta crisis y de manera experi-mental en algunas provincias yciudades, extendiendo luego en elnivel nacional en 1986 el aportede los trabajadores de las empre-sas estatales (3% del salario) apli-cado a los nuevos empleadosingresantes a las empresas, loque introduce la contribución indi-vidual en el sistema. Los nuevos


14 Sha, Yinhua, “China’s social security system – Present status and issues,” en AgingPopulation in Asia – Experience of Japan, Thailand and China, Jica (JapanInternational Cooperation Agency, Seminar Report on the Parallel Session, 8th AnnualGlobal Development Conference, Beijing, 11 de enero de 2007,http://www.jica.go.jp/english/resources/publications/study/topical/aging/pdf/aging_01.pdf, pp. 39-40; Li, Xiaowei, “Reflections on Social Welfare in Post – Reform China: isit Converging with East Asia?,” Shanghai Institute for International Studies, 2005,http://www.siis.org.cn/forumenglish/Summer%202005/lixiaowei.pdf.Salditt, Felix, et.al., op. cit., p. 16.

fondos constituirían un mecanis-mo de redistribución de las cargasde las empresas en concepto dejubilaciones. A pesar de la experi-mentación y el gradualismo, regu-laciones de 1991 apelando alestablecimiento de un nuevo régi-men jubilatorio ya estipulaban launificación de los programas en laescala provincial, y aun nacional.15

Con el relanzamiento de la RE apartir de 1992, en un contexto derenovado crecimiento económico,en conjunto con la reestructura-ción corporativa orientada a lareconversión de las unidadesestatales urbanas en sociedadespor acciones y la privatizaciónparcial o total de las empresasmás pequeñas entre 1993 y 1997,y frente al éxito de los enfoquesparciales y experimentales enseguridad social,16 el Gobiernodecide encarar la reforma institu-cional en el área de la seguridadsocial en escala nacional. Paraello, en 1995 el Consejo deEstado extiende la “Circular on

Deepening the Reform of the OldAge Pension System forEnterprise Employees,” y en 1997el llamado “Documento 26”.17

Estos documentos establecenexplícitamente dos principios: 1-Las reformas subsecuentes en elárea van a ser encaradas en elmarco de un plan unificado enescala nacional; 2- la provisión debeneficios por jubilación y pensiónno es una prerrogativa de las uni-dades de producción, sino unaobligación del Estado y elGobierno. El Documento 26 sentólas bases “teóricas” para el diseñodel sistema jubilatorio actualmen-te existente en China, en procesode ampliación, consolidación yextensión. Estas líneas fueronaplicadas recién en 2000 y nueva-mente de manera experimental,significativamente en la provinciade Liaoning en Manchuria, una delas más afectadas por las rees-tructuraciones de 1993-97, y partedel viejo cordón industrial delpaís.18 De allí su gradual extensión


15 Chu, George, “Social security reform in China: the case of old-age insurance,”Contemporary Economic Policy, v.15, Nº 2, abril de 1997, pp. 85-93; “Decisions on theReform of the Retirement Insurance System of Employees in Enterprises,” 1991, cit.en Gao, Qin, “The social benefit system in urban China: reforms and trends from 1988to 2002,” Journal of East Asian Studies, v.6, Nº 1, pp. 31-69; Xiaowei, Li, op. cit.,pp.12-13; Salditt et al., op. cit., pp. 16-18.

16 Salditt, Felix, et. al., op. cit., p. 18.17 State Council, “Decision on Establishing a uniform basic old age insurance system for

enterprise employees,” cit. en Gao, Qin, op. cit.; “White Paper on Labor and SocialSecurity in China,” 2002, www.china.org.cn/e-white/20020429

18 Salditt, Felix, et al., op. cit.,p. 18. Liaoning poseía en 2004 el 3,2% de la población delpaís, pero el 7,4% del total de trabajadores cesantes en las empresas estatales.Posee una tasa de dependencia respecto de los ancianos de 12,86, ligeramente porencima del promedio nacional de 12,71, y mucho menos que, por ejemplo, Beijing yShanghai, lo que pone en evidencia la centralidad del proceso económico en el con-dicionamiento sobre el sistema jubilatorio, por encima de las pautas demográficas.NBS, China Statistical Yearbook, 2006.

a dos provincias con las mismasproblemáticas (Jilin y Heilon-gjiang, también en el Noroeste) ya otras ocho en 2006, incluyendoesta vez a Shanghai, con lo queen la actualidad el sistema seencuentra plenamente estableci-do en un tercio de las jurisdiccio-nes del país. El arreglo institucio-nal en transición introduce la “mul-tipilaridad” en la reforma del siste-ma jubilatorio.19 Las innovacionesinstitucionales propuestas, surgi-das a partir de lecturas sobre losproblemas en los países centralesdel capitalismo avanzado para darcuenta del envejecimiento de sussociedades y de la continuaampliación de sus mercadosfinancieros, e impulsadas por elBanco Mundial, buscan combinarlos fiscalmente costosos (es decir,costosos para toda la sociedad)mecanismos de solidaridad inter-generacional con mecanismos deahorro individual que, aprove-chando la valorización de los mer-cados financieros, ofrezcan rendi-mientos positivos a los trabajado-res aportantes en los nuevos pila-res. El esquema propuesto enChina, en este marco, combinauna pensión básica homogénea

para todos los trabajadores, igualal 20% de los salarios regionalespromedio, financiada por losempleadores, con aportes resi-duales por parte del Gobierno.Este primer pilar es sucedido poruna cuenta individual nocional20 acontribución definida21 correspon-diente al 11% del salario, a la queaportan empleadores (8%) yempleados (3%), y prorrateada almomento de la jubilación por uncoeficiente de 120. A esto seagregan en 2000 cuentas espe-ciales de ahorro individual en elnivel de la empresa, a contribu-ción definida y financiadas por elempleador, y opciones de ahorroindividual, voluntarias y capitaliza-das enteramente con aportes deltrabajador. Estos últimos tramosfueron introducidos de maneramuy gradual a partir de 2000, noestán completamente consolida-dos, recién en 2004 se permitió laparticipación de intermediariosfinancieros para su administra-ción, y en 2005 se regularon yespecificaron las pautas de inver-sión a las cuales deben atenersedichos fondos, acordados entreaportantes, empleadores y sindi-catos en el nivel de la empresa,


19 Holzmann, Robert, “The World Bank Approach to Pension Reform,” Banco Mundial,Social Protection Discussion Paper Series, Nº 9807, diciembre de 1999; Holzmann,Robert, et. al., Old-age income support in the twenty-first century: An international per-pective on pension systems and reform, Banco Mundial, febrero de 2005.

20 La cuenta individual nocional posee el formato y los principios de los sistemas de aho-rro individual en los sistemas jubilatorios, pero con un mecanismo de financiamientointergeneracional: los aportantes actuales pagan las prestaciones de los jubiladosactuales.

21 Mecanismo que relaciona la prestación de manera estricta a la contribución individualdel aportante al sistema jubilatorio.

con regulación a cargo de la admi-nistración local.22

La multipilaridad y la introduc-ción de cuentas nocionales estánorientadas a gestionar la transi-ción entre sistemas jubilatorios, yde esta exposición queda claroque el arreglo institucional chinoestá lejos de ser un sistema aca-bado. La transición presenta trescaracterísticas fundamentales; laprimera, que las pautas demográ-ficas y económicas tal como hansido expuestas anteriormente,permiten el mantenimiento de tra-mos de reparto y cuentas nocio-nales en un periodo considerablede tiempo; sin embargo, por estamisma razón, es difícil señalar silos principios del reparto y losmecanismos nocionales permane-cerán en el largo plazo, o si for-man parte de una transición plani-ficada hacia un sistema másorientado hacia la capitalizacióncomo principio. En segundo térmi-no, esta transición implica lacarencia de una ley Nacional deSeguridad Social, en discusióndesde hace ya más de una déca-da; como hemos visto, las refor-mas han sido introducidas a partirde orientaciones generales, docu-mentos y circulares producidaspor el Consejo de Estado (CE), locual señala un límite a la interven-ción estatal, que no puede sersancionada con fuerza de ley. Entercer término, dadas las caracte-rísticas del país y de la transición,

es crítico el problema de la cen-tralización del sistema, problemaque está explicando en parte ladinámica experimental de lasreformas.

La transición está garantizada,finalmente, a través de la introduc-ción, en noviembre de 2000, de unFondo Nacional de la SeguridadSocial (FNSS). Dicho Fondo estáorientado, en primer lugar, a cons-tituir una reserva en escala nacio-nal para la seguridad social, quepermitiría realizar redistribucionesy reasignaciones presupuestariasentre las unidades de produccióny jurisdicciones, en un nivel des-conocido hasta ahora. Por otraparte, esto es por demás impor-tante, si se tiene en cuenta laintroducción de cuentas nociona-les, la disposición de tramos dereparto dentro del sistema jubila-torio, la anticipación de las pautasdemográficas en el largo plazo,los incrementos del déficit fiscal ydel gasto público, y del gasto enseguridad social. Precisamente, elFNSS permite la asignación pre-supuestaria directa por parte delGobierno central hacia sus acti-vos. El resto de sus fuentes deingreso están compuestas por a)ingresos por transferencias deempresas estatales reestructura-das y privatizadas, b) dividendospor operaciones en el mercado decapitales, y c) otras fuentes definanciamiento (por ejemplo,ingresos por la venta de billetes


22 Salditt, Felix, et. al., op. cit., pp. 18-19; Hussain, Athar, « Pension Reform in China, »op. cit., pp.3-4.

de lotería).23 El FNSS recoge laactual tendencia a la financiariza-ción de la economía global24 y elactual desarrollo de los mercadosde capitales en la economía chinay, posibilitado por estos desarro-llos, los realimenta, acompañandolas tendencias de corto y medianoplazos de la economía, permitien-do y regulando la operación debancos e intermediarios financie-ros por cuenta del Fondo. En ter-cer lugar, como señalamos, unade las virtualidades del FNSS resi-de en la capacidad para realizarredistribuciones entre unidades yjurisdicciones, apuntando a pro-fundizar la centralización y homo-geneización en escala nacional dela seguridad social. En cuartolugar, precisamente, el Fondoapunta a regular globalmente elárea de la seguridad social comoregión diferenciada, administran-do fondos comunes y cuentasindividuales, el sistema de pensio-nes, el seguro médico y los pro-gramas de asistencia social.

La década de los ’90 constituyóuna etapa crítica en la transicióndesde el sistema centrado sobrela unidad de trabajo y la institución

de una región diferenciada de laseguridad social no sólo por lanecesidad de reformar estructu-ralmente el sistema jubilatorio,sino además por la novedad intro-ducida por el fenómeno deldesempleo urbano, ligado con lapresión sobre las unidades estata-les de producción, al dinamismode los sectores no estatales de laeconomía y a las migracionesrural – urbanas. A partir de 1993,de manera coincidente con el ini-cio de las reformas corporativasen el sector estatal, se comenza-rán a plantear estrategias paraabordar de manera conjunta aldesempleo y la pobreza urbana.El enfoque fue aquí también expe-rimental, gradual e incremental,disponiéndose un intrincadomecanismo que concluiría, en1999, con la generalización de unseguro de desempleo estipuladopara todos los trabajadores enciudades y pueblos.25 Este segurofue implementado previamente en1993, sin embargo, de maneraexclusiva para los trabajadores delas unidades estatales urbanas deproducción a través de otro decre-to del CE.26 Inicialmente, las


23 Detalles y cuadros de balance (para 2004), en National Social Security Fund,www.nssf.gov.cn

24 Hemos analizado este proceso y sus implicancias en Santillán, Gustavo, op. cit. ElFNSS ha invertido además estratégicamente en el patrimonio de dos de los bancosestatales comerciales más importantes, recientemente reestructurados, el Banco deChina y el Banco Industrial y Comercial de China. Xinhua, “China’s social securityfund buys into BOC,” 10/3/06.

25 State Council (SC), Regulations on Unemployment Insurance, promulgadas el 22 deenero de 1999 (SCRUI-99), art. 2, art.6, etc.

26 SC, Regulations on Unemployment Insurance for Staff and Workers of State – OwnedEnterprises, promulgadas a través del Decreto Nº 110, el 4 de diciembre de 1993(SCRUISWSOE-93)

Regulaciones de 1993 estipula-ban el financiamiento del segurode manera integral a cargo de launidad de producción, a través deuna contribución que oscilabaentre el 0,6 y el 1% de la masasalarial. Las contribuciones sedepositaban en cuentas bancariasespeciales en los bancos estata-les comerciales, y pasaban aorganizarse en escala local enfondos de desempleo, administra-das por las autoridades compe-tentes de las respectivas jurisdic-ciones subprovinciales, con parti-cipación de las autoridades pro-vinciales. Se constituía así elfondo de prestaciones por desem-pleo, escindido de las obligacio-nes de las empresas. La presta-ción podía durar uno o dos años,de acuerdo con la antigüedad deltrabajador en la empresa, y seestipuló como requisito para supercepción la inscripción de aquélen los Centros de Reempleo loca-les, orientados a la reconversiónde la fuerza laboral. El monto dela prestación debía ser determina-do en escala local, y oscilar entreel 120 y el 150% de las prestacio-nes asistenciales mínimas decada ciudad. 27

Las principales innovacionesintroducidas en 1999 implicaron:- La extensión del seguro a todos

los sectores de la economía.- Un incremento en la contribu-

ción empresarial, de los nivelesanteriores al 2% de la masa

salarial.- La introducción del aporte de los

trabajadores, del 1% sobre elsalario.

- Sin centralizar por completo elprograma, se señala la respon-sabilidad del CE (y de su“departamento administrativo deseguridad laboral”) sobre elseguro de desempleo en el nivelnacional.28

Sin embargo, la innovación másimportante resultó la articulacióndel seguro de desempleo conotras dos instituciones dispuestasen el periodo, la prestación míni-ma para los trabajadores despedi-dos de las unidades estatales deproducción, y el ingreso mínimopara todos los residentes urba-nos.

La prestación mínima para lostrabajadores despedidos de lasunidades estatales fue introducidaen el pico más alto de la reformacorporativa en el sector público.En ese momento, y también aquía partir de experiencias localesobtenidas en los Centros deReempleo de Shanghai, se esti-pula una prestación por tres añospara todo trabajador cesante deuna unidad estatal. La prestacióntuvo un carácter transicional (pre-viéndose inicialmente su desacti-vación para 2001), con un nivelfijado en escala local y financiadaen partes iguales por la empresa,el Gobierno y los fondos dedesempleo. Más importante aún,


27 SCRUISWSOE-93, cap. III, seccs. 5, 6, 7, 11 y 12.28 SCRUI-99, arts. 1 a 12.

el trabajador durante este periodoestaba formalmente adscripto a laempresa, por lo que gozaba aúndel derecho a la vivienda y presta-ciones sociales que su antiguolugar de trabajo ofrecía.29

Es importante destacar el esca-lonamiento de esta medida con elseguro de desempleo por un lado,y con la disposición del IngresoMínimo para Residentes Urbanos(IMRU), en 1999. En primer lugar,porque la fecha y lugar de su lan-zamiento como programa piloto,en Shanghai en 1993, coincidecon las dos prestaciones que aca-bamos de exponer. En segundotérmino, porque las tres prestacio-nes configuran sucesivas “líneasde defensa” orientadas a evitarque los trabajadores cesantescayesen en la pobreza.30 El IMRUse estipula como la diferenciaentre la línea local de pobreza y elingreso actual del individuo, y suotorgamiento depende de un ins-trumento de evaluación a cargode funcionarios locales. El desafíomás importante para este progra-ma proviene en la actualidad delas disparidades regionales,potenciadas por el desarrollo de laRE. Al respecto, y al igual que enlos dos programas anteriores, elGobierno Central previó la asis-

tencia financiera directa ante laeventual sobrecarga en los presu-puestos municipales, asistenciaque fue llevada delante de mane-ra recurrente, y a menudo acom-pañando directivas emanadas conla finalidad de ampliar la coberturadel IMRU.31

Como hemos visto, muchas delas medidas reseñadas presentanun carácter transicional; hay ten-dencias que proyectan haciadelante informándonos de un pro-ceso esencialmente dinámico y,merced a las modalidades queadopta la intervención estatal, losnuevos arreglos institucionalesdifícilmente puedan componeruna coherencia sistémica (sin quepor ello deje de existir la lógicaintervencionista que postulamosen este trabajo). En este contextollegamos a 2007, cuando se san-ciona una nueva Ley de Contratosde Trabajo (LCT).32 Si bien se tratade una legislación que apunta aregular las relaciones laborales,su estudio es pertinente paranosotros debido a que, por unlado, ilustra con particular claridadla intersección triple entre acumu-lación, reproducción e interven-ción estatal y, por otra parte, susanción pretende dar cuenta dealgunas de las falencias más


29 Fernández – Stembridge, Leila, “Reformas de las empresas estatales y políticas dereempleo en China,” Boletín del Instituto de Comercio Exterior, Nº 797, Madrid, enerode 2002, p. 106 y ss.

30 Huang, Cheng – xi, op. cit.31 Ibíd.32 Labor Contract Law of the People’s Republic of China (LCLPRC-07), sancionada en

la 28ª Sesión del Pleno de la 10ª Asamblea Nacional del Pueblo de la RepúblicaPopular de China (29/7/2007), vigente desde el 1/1/2008

importantes de los actualesesquemas institucionales en elespacio de la seguridad social.33

Precisamente, la nueva legisla-ción se introduce ante los límitesencontrados en la extensión delos servicios sociales a los traba-jadores, dado que una proporciónsignificativa de ellos se encontra-ba trabajando en condiciones pre-carias sin contrato laboral y, porende, por fuera de los nuevosarreglos institucionales en seguri-dad social. La sanción y correctaaplicación de la LCT, entonces,permitiría continuar en la exten-sión de las prestaciones y comple-tar así la institución de los nuevosmecanismos.

La LCT define como trabajado-res estables por tiempo indetermi-nado (y por ende, con derecho apercibir beneficios sociales) aaquellos empleados que hubieranpermanecido en su puesto de tra-bajo por diez años de antigüedad,aquellos que hubieran suscripto almenos dos contratos de trabajo atérmino con sus empleadoresactuales, o aquellos que seencontrasen trabajando sin con-trato alguno por el término de unaño. Se estipulan asimismo meca-nismos de notificación anticipada

por despido (30 días), indemniza-ciones y periodos de prueba (2-6meses) que apuntan a normalizarel mercado laboral.34

Debemos destacar dos aspectosrelativos al contexto de surgimien-to y aplicación de la LCT: en pri-mer lugar la alineación de fuerzasresultante, ya que frente al Go-bierno se alza la voz de las gran-des compañías multinacionalesen los sectores más dinámicos dela economía. Estas voces críticasseñalan tanto la inflación de loscostos producto de la incorpora-ción de los beneficios sociales alos trabajadores, como el supues-to giro en el curso de la RE: sidurante los ’80 y los ’90 la políticahabía avanzado en la flexibiliza-ción de las condiciones del merca-do laboral, primero acabando conel viejo sistema de empleo vitalicioen las unidades estatales, imple-mentando los contratos a término,y luego produciendo procesosmasivos de despido en las áreasurbanas, se estaría poniendo fin aesta orientación política con unavuelta solapada al sistema deempleo vitalicio. El Gobierno porsu parte ha reactivado el papel dela FSTC en la defensa de la nuevalegislación, promoviendo explíci-


33 Intentamos adelantar un análisis de esta legislación a pesar de lo prematuro que ésteresulta, siendo escasos y preliminares los estudios académicos que incluyen las nue-vas disposiciones; las líneas siguientes se benefician de informes periodísticos, dis-cusiones informales a cargo de especialistas en la Red (notablemente en Casa Asia-Barcelona, en la Fair Labor Association, etc.) y en lecturas preliminares del texto orde-nado de la Ley disponible, por ejemplo, en Lehman, Lee & Xu(www.lehmanlaw.com/.../laws-and-regulations/labor/labor-contract-law-of-the-peo-ples-republic-of-china.html).

34 LCLPRC-07 ( secc. II, arts. 14, 18 y ss.)

tamente en la LCT la intervenciónde las delegaciones sindicales enlas empresas.

Difícilmente podamos ver demanera más clara las líneas defuerza intervinientes en la direc-ción de las reformas en nuestraárea que en las discusiones sobreesta ley: el gobierno no revela enrealidad ningún giro de política;expresa más bien la capacidad decontrol y anticipación de los pro-cesos económicos, sociales ypolíticos; regula la lógica de laacumulación capitalista en lasáreas más dinámicas de la econo-mía utilizándola para apoyar laconstrucción de un nuevo entra-mado institucional a cargo de laentrega de la parte no monetariadel salario; activa en su beneficioa las viejas organizaciones sindi-cales comunistas para decidiresta mediación, y estaría revelan-do con ello una preocupación porsu propia legitimidad, disputandola representación de los trabaja-dores en las grandes fábricas ycentros urbanos y previniendo allíel incremento de la conflictividadsocial, que podría poner en peli-gro la continuidad de la RE.

IV. Conclusiones

Hemos intentado mostrar la pre-sencia estatal en el proceso deconstrucción institucional en elárea de la seguridad social enChina bajo el periodo reformista,en el marco de un condicionantefundamental: el contexto macroe-

conómico en el país, y el modelode desarrollo económico impuestopor el diseño reformista. Este con-texto interactúa con la interven-ción estatal influenciándosemutuamente ambos elementos,de manera que la profundizacióndel crecimiento económico y laapertura hacia el mercado, lejosde recortar la autonomía delEstado la refuerza en el períodoque se abre en 1978; a la inversa,la intervención estatal potencia yprofundiza la mercantilización dela economía, a través de laampliación de los mercados finan-cieros.

Esta dinámica ha permitido elavance en la diferenciación de unárea de la seguridad social entanto conjunto de institucionesseparadas de las unidades deproducción, mediando entre laacumulación del capital expresa-da en la ampliación de la mercan-tilización y la financiarización de laeconomía, y la reproducción de lafuerza de trabajo. La diferencia-ción institucional adquiere en estaintersección su verdadero carác-ter político (no sólo económico ysocial) en el sentido en que laaparición de la intervención esta-tal se revela como la unidadexpresiva de las contradiccionesdel proceso de desarrollo capita-lista en el país, en un momento enque tanto la acumulación capita-lista como la fuerza de trabajo seencuentran en expansión; dichacontradicción se desenvuelve endos elementos (acumulación y


reproducción) y se resume en launicidad del aparato estatal,herramienta que garantiza (eficaz-mente dado nuestro contexto his-tórico) la subordinación de la fuer-za de trabajo a la acumulacióncapitalista.

El enfoque a través del cual elEstado, en este contexto, ha inter-venido en la configuración institu-cional en el área de la seguridadsocial, presenta como rasgossalientes el gradualismo, el incre-mentalismo y la experimentación;sin embargo, aun las medidasexperimentales parecen situarseen el marco de definiciones gene-rales de política. Las configuracio-nes institucionales en el área de laseguridad social combinan meca-nismos del viejo sistema con losnuevos, presentan rasgos especí-ficos que devienen de las particu-laridades del contexto económicoy regional del país, e incluyen dis-posiciones transitorias pero instru-mentales al avance de un procesoincompleto a la vez que necesa-

rio.En este marco, adquiere rele-

vancia como constante el controlgubernamental del proceso deconstrucción institucional, lo cualnos permite inferir de manera indi-recta el avance en la coherencia yeficacia de las nuevas institucio-nes, ahora externas a la gestiónde las empresas, fuertementeapoyadas por la asistencia finan-ciera estatal.

Estas constataciones deberíancompletarse con estudios queconfirmen un avance en la exten-sión y alcance de las nuevas pres-taciones, tanto respecto de suvalor económico como en lo refe-rente a la cantidad de personasimplicadas en la percepción de losnuevos beneficios y prerrogativas.De esta manera podremos com-pletar definitivamente el cuadro denuestras afirmaciones acerca delsentido y orientación de las refor-mas institucionales el el espaciode la seguridad social.


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