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Dueño de obra local Guia metodológica
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 2
Colofón Dueño de obra local Guía metodológica Noviembre 2010 (ed. francés) Diciembre 2012 (ed. español)
Colaboradores
Peter van der Jagt Anne-Sophie Aublet Lore Lambrecht Stef Lambrecht Liesbeth De Baere Lut Mathys
Traducción Maîtrise d'ouvrage locale - Guide méthodologique Accolade Language Services Helder Solís y Anne Coutteel
Foto portada: Marc Despiegelaere
Edición: activa Diseño Editorial Este documento ha sido impreso en papel reciclable.
PROTOS asbl Flamingostraat 36 9000 Gent Bélgica
+32 (0)9 235 25 10
www.protosh2o.org
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 3
Índice
Índice .......................................................................................................................... 3
Lista de esquemas ..................................................................................................... 4
Lista de cuadros ......................................................................................................... 5
Acrónimos y abreviaturas ......................................................................................... 6
INTRODUCCION ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 8
DUEÑO DE OBRA Y DESARROLLO LOCAL ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 14
Gobernabilidad local ................................................................................................. 15
Descentralización ...................................................................................................... 18
Dueño de Obra ........................................................................................................... 22
Dueño de Obra local .................................................................................................. 24
Las etapas de un proyecto ........................................................................................ 25
Tendencias y evoluciones ......................................................................................... 27
El apoyo al dueño de obra local ................................................................................ 31
LOS ACTORES Y SUS ROLES ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 35
LOS PRINCIPIOS RECTORES ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 41
El principio del ciclo integrado ................................................................................. 42
El principio de las 4 dimensiones ............................................................................. 45
El principio de multi‐actor ........................................................................................ 49
El principio de los derechos y los deberes ............................................................... 53
El principio de aprender con la práctica .................................................................. 57
El principio del juego a dos niveles .......................................................................... 61
ETAPAS DE IMPLEMENTACION ‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐‐ 65
Programación y planificación ................................................................................... 67
Definición y preparación ........................................................................................... 73
Realización y recepción ............................................................................................. 79
Aprovechamiento ...................................................................................................... 84
Evaluación .................................................................................................................. 88
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 4
Lista de esquemas
Esquema 1 : La Guía metodológica y el Manual práctico ................................................................................ 12
Esquema 2 : Los gobiernos territoriales en los países socios de PROTOS ..................................................... 16
Esquema 3 : Las etapas del dueño de obra .................................................................................................... 25
Esquema 4 : El nuevo reparto de roles .......................................................................................................... 28
Esquema 5 : Las diferentes formas de apoyo al dueño de obra local ............................................................ 38
Esquema 6 : Roles de la agencia de apoyo al dueño de obra local ................................................................ 39
Esquema 7 : Roles y responsabilidades en el dueño de obra municipal ........................................................ 40
Esquema 8 : Las 6 fases del ciclo de un proyecto .......................................................................................... 42
Esquema 9. Las 4 dimensiones estratégicas del Dueño de Obra ................................................................... 45
Esquema 10 : Las relaciones desde un enfoque de varios actores ................................................................ 50
Esquema 11 : Derechos y deberes en la gobernabilidad de los servicios públicos ......................................... 53
Esquema 12: Las etapas de implementación ................................................................................................. 65
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 5
Lista de cuadros
Cuadro 1. PROTOS: el agua = la palanca del desarrollo .................................................................................. 10
Cuadro 2. PROTOS y el dueño de obra local .................................................................................................... 13
Cuadro 3. La gestión local de los sistemas de agua en Ituri, R.D. del Congo .................................................. 17
Cuadro 4. Descentralización y desarrollo sostenible ...................................................................................... 21
Cuadro 5. La evolución de los diferentes roles en el desarrollo local de Uganda .......................................... 30
Cuadro 6. La gobernabilidad local del servicio de agua potable en Cañar, Ecuador ..................................... 34
Cuadro 7. El nuevo enfoque de programación en Benín ............................................................................... 44
Cuadro 8. El apoyo a la gobernabilidad local para conseguir una mejor seguridad alimentaria en Níger .... 48
Cuadro 9. Alianza entre Administración y Comunidad en Saraguro, Ecuador .............................................. 52
Cuadro 10. De un enfoque comunitario a un compromiso público en Madagascar ...................................... 56
Cuadro 11. Aprendizaje del dueño de obra por los Municipios en Benín ....................................................... 60
Cuadro 12. La incidencia concertada en Ecuador ........................................................................................... 64
Cuadro 13. La presa de Ouroma, Mali ............................................................................................................ 68
Cuadro 14. El Plan estratégico de gestión en Cap Haitien, Haití .................................................................... 72
Cuadro 15. Los diferentes niveles de concertación en Mali ........................................................................... 78
Cuadro 16. Disminución de los riesgos fiduciarios en Benín .......................................................................... 83
Cuadro 17. La gestión de las redes rurales en Madagascar ............................................................................ 87
Cuadro 18. Las experiencias que alimentan el cambio en Benín ................................................................... 92
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 6
Acrónimos y abreviaturas AAP Abastecimiento de Agua Potable
AAPHS Abastecimiento de Agua Potable, Higiene y Saneamiento
ACAP Asociación de Consumidores de Agua Potable
CD Consejo de Distrito
CEDIR Centro de Desarrollo e Investigación Rural
CenAGRAP Centro de Apoyo para la Gestión Rural del sector de Agua Potable
CGLU Ciudades y Gobiernos Locales Unidos
CIDRI Centro de Iniciación del Desarrollo Rural en Ituri
CL Collectivité locale (Administración local)
CTB Cooperación Técnica Belga
DAO Dossier d’Appel d’Offres (Expediente de Licitación)
DERP Documento de la Estrategia para la Reducción de la Pobreza
DGD Dirección General para la cooperación al Desarrollo
F3E Fondos para la promoción de Estudios previos, Estudios transversales y Evaluaciones
FENU Fondos de Equipamiento de las Naciones Unidas
FIKRIFAMA Fifanampiana Kristiana ho an’ny Fampandrosoana eto Madagasikara (ONG local)
FMTR Fikambanan’ny Mpahazo Tombontsoa amin’ny Rano (Asociación de usuarios)
GIREDIN Gestion Intégrée des Ressources en Eau dans le Delta Intérieur du Niger
(Gestión Integrada de Recursos de Agua en el Delta Interior de Níger)
GTIH Grupo Tecnológico Intermediario en Haití
HAADI Hydraulique et Assainissement en Appui au Développement Institutionnel
(Hidráulica y Saneamiento en Apoyo Institucional al Desarrollo)
HIMO Haute Intensité de Main‐de Œuvre (Alta Intensidad de Mano de obra)
ICCO Interkerkelijke Organisatie voor Ontwikkelingssamenwerking
(Organización de cooperación entre las iglesias)
IOCA Institutional and Organisational Capacity Assessment
JDAF Jefe del Departamento de Asuntos Financieros
JESE Joint Effort to Save the Environment
KR Komitin’ny Rano (Comité de agua)
LC Local Council
MDF Management for Development Foundation
MOP Maîtrise d’ Ouvrage Publique (Dueño de Obra Pública)
OCDE Organización de Cooperación y de Desarrollo Económicos
ODM Objetivos de desarrollo del milenio
OMS Organización Mundial de la Salud
ONG Organización No Gubernamental
OPCI Organismo Público de Cooperación Intermunicipal
PAD Programa de apoyo a la Descentralización
PADEAR Programme d’Appui au Développement du Secteur Eau et Assainissement en milieu Rural
(Programa de apoyo al Desarrollo del sector del Agua y Saneamiento en el medio Rural)
PAGIREL Programme d’Appui à la Gestion Intégrée des Ressources en Eau au niveau Local
(Programa de apoyo a la Gestión Integrada de Recursos de Agua en el ámbito Local)
PAIDECO Programme d’Appui aux Initiatives de Développement des Communes
(Programa de apoyo a las Iniciativas de Desarrollo de los Municipios)
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 7
PNE Partenariat National de l’Eau (Alianza Nacional del Agua)
PAPED Programa de apoyo para la Puesta en práctica de las Entidades Descentralizadas
PDSEC Plan de Desarrollo Social, Económico y Cultural
PEG Plan Estratégico de Gestión
PN2D Politique Nationale de Décentralisation et de Déconcentration
(Política Nacional de Descentralización y de Desconcentración)
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
PTF Colaboradores Técnicos y Financieros
RDC República Democrática del Congo
RI Reglamento Interior
SIG Sistema Informático Geográfico
SNV Organización Neerlandesa de Desarrollo
TMMR Teknisianina Matianina Momba ny Rano (Técnico profesional en materia de agua)
UNICEF United Nations Children’s Fund – Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
Guía metodólogica en apoyo al Dueño de Obra Local
8
INTRODUCCIÓN
Desde el inicio del nuevo milenio, muchos de los países en vías de desarrollo se han embarcado en
un proceso de restructuración institucional.
Conscientes de que una autoridad central única es a la vez ineficaz e incontrolable, las autoridades
centrales, motivadas en algunos casos por una democratización de su sociedad, obligados en otros
por la comunidad internacional y los donantes, delegan cada vez más sus competencias en los
gobiernos locales, legitimados generalmente en las elecciones1. En consecuencia, los Municipios o
Distritos tienen a su cargo varias competencias, incluida la coordinación del desarrollo local y las
infraestructuras y servicios básicos.
Al mismo tiempo, el Estado central se concentra más en su papel estratégico, que es definir las
políticas, establecer sistemas eficaces y coordinar a la aplicación por el conjunto de actores. De esta
manera, las tareas más operacionales que resultan de la competencia del Estado central están
transferidas al ámbito de los servicios regionales o departamentales, los cuales, además, están
llamados a apoyar a los gobiernos locales dentro de las áreas donde se les ha transferido la
responsabilidad.
Esta restructuración coincide con el nuevo paradigma de la eficacia de la ayuda, que pone de
manifiesto la responsabilidad de los gobiernos en el desarrollo de su país. Dentro de esta lógica, los
países del sur – con la colaboración de los donantes – han actualizado sus estrategias sectoriales y de
desarrollo; han definido, o están definiendo, los marcos operacionales para su implementación, y,
finalmente, establecen progresivamente los mecanismos y herramientas para la gestión (de los
actores, de datos, de recursos financieros, etc.).
Tras diez años de desarticulación del Estado y de una privatización a menudo incontrolada de los
servicios básicos, esta nueva evolución redefine el papel de todos los actores y crea un espacio para
un desarrollo local asumido por los actores locales en un espíritu de responsabilidad compartida.
Invita a las comunidades y a la sociedad civil a comprometerse en el desarrollo local y en una
articulación constructiva con los poderes locales. Pero también comporta riesgos en la medida en
que los actores locales (autoridades, sociedad, sector privado) no dispongan necesariamente de los
medios, los conocimientos, los poderes y las relaciones adecuados para sacar adelante este trabajo
respetando los principios de un desarrollo humano sostenible.
Este proceso de descentralización, de desconcentración y de responsabilidad ciudadana no es una
nueva moda de las estrategias de desarrollo, sino que representa una refundición radical de las
relaciones entre el Estado y sus ciudadanos. Dicho proceso ofrece no solamente la esperanza de
consolidación de la democracia, de legitimidad de los poderes públicos y de buena gobernabilidad,
sino también la promesa de una mayor eficacia y eficiencia en el suministro de servicios adaptados a
las necesidades locales.
1 En Ecuador si le apostamos a una autoridad única del agua que vaya de la mano con los procesos de descentralización de las competencias pero que supere la dispersión actual de instituciones relacionadas con su gestión.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 9
La descentralización y la responsabilidad ciudadana implican una reforma profunda de los
mecanismos de programación y de la implementación de proyectos de desarrollo local,
especialmente teniendo en cuenta a los nuevos actores institucionales: los gobiernos locales2, las
organizaciones comunitarias, el sector privado, las asociaciones de usuarios, los espacios de
concertación multi‐actor, etc. Estos actores deben encontrar ahora nuevos modos de colaboración y
de reparto de roles que valoren la posición, las competencias y las fuerzas de cada parte y que, al
mismo tiempo, movilicen a todas las fuerzas vivas del país y creen una dinámica de alianza, con todo
lo que ello implica en términos de equilibrio de poder, de reparto de gastos y de beneficios, de
transparencia, de derechos y deberes; en definitiva, de buena gobernabilidad.
Esta dinámica de alianza incluye:
Una dimensión estratégica, en la medida que los actores locales son llamados a traducir las
políticas sectoriales y de desarrollo en forma de opciones “de territorio” con el fin de obtener una
respuesta óptima a las prioridades de la población, las instituciones y el medio ambiente.
Dicha dimensión necesita tener en cuenta las estrategias nacionales y los intereses de los
diferentes grupos, y al mismo tiempo tener una visión a largo plazo que permita alcanzar
opciones coherentes, sostenibles y apropiadas para destinar los recursos disponibles.
Una dimensión operacional, en la medida que los actores deben agrupar sus competencias para
implementar y viabilizar los proyectos y las obras de desarrollo que juzguen prioritarias.
Dicha dimensión exige un consenso sobre el reparto de los roles, sobre el procedimiento a seguir,
sobre las relaciones y las líneas de comunicación, además de un dominio sobre las tareas y los
roles que van a adoptar.
A fin de garantizar las nuevas tareas, tanto comunidades como administraciones locales necesitarán
obtener nuevos saberes que les guíen, así como conseguir las herramientas adecuadas para llevarlas
a cabo.
Con motivo de las dificultades a las que se enfrentan los socios de PROTOS en la gestión estratégica y
operacional de sus proyectos de desarrollo local, la organización ha decidido redactar un Manual
práctico sobre el Dueño de Obra local.
En el manual se presentan para cada fase de la programación hasta la utilización de una obra o un
servicio, los roles y las tareas de los diferentes actores implicados, y un conjunto de herramientas
prácticas para su realización.
Está dirigido, en primer lugar, a los dueños de obra local, tanto en el ámbito público como asociativo:
alcaldes, consejeros municipales y servicios técnicos; y también a las organizaciones campesinas o
estructuras comunitarias donde se asuma el papel (delegado) del dueño de obra.
También puede servir para los diferentes tipos de operadores contratados por los dueños de obra:
oficinas de estudios técnicos, ONGs, empresas de trabajo, los encargados de explotar la gestión
delegada de los servicios públicos, etc.
Finalmente, proporciona las herramientas necesarias para las instancias de control (oficinas de
estudios técnicos, servicios técnicos de los diferentes niveles de gobierno y de los proyectos de
apoyo).
2 En Ecuador los gobiernos locales están definidas como Gobiernos Autónomos Descentralizados GADs y son dependiendo del territorio político administrativo a su cargo Provinciales, Cantonales y parroquiales.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 10
Por otro lado, numerosos son los actores que intervienen en el apoyo al desarrollo local, que
consiste en proyectos de cooperación internacional, ya sean descentralizados, o que dependan de
organismos no gubernamentales.
Se requiere que los diferentes actores intervengan también en este proceso de descentralización, de
responsabilidad ciudadana y de eficacia de la ayuda. Dicho proceso necesita un reajuste de sus
prácticas, desde la programación de sus acciones, pasando por los mecanismos de pilotaje de sus
proyectos, hasta llegar a su rol y relaciones en la implementación de medidas concretas sobre el
terreno.
En lo sucesivo, el apoyo al desarrollo local deberá incluir obligatoriamente una responsabilidad por
parte de los actores locales, y especialmente una clarificación de sus roles y relaciones; el desarrollo
institucional de algunas categorías de actores; el fortalecimiento de su organización y de sus
competencias; y, finalmente, el establecimiento de métodos y herramientas que les permitan
desarrollar su papel de manera adecuada.
Por otra parte, el apoyo al desarrollo local ya no se produce en zonas rurales o comunitarias aisladas
autosuficientes, sino que incluye una articulación con los marcos político‐institucionales del país, del
sector y de la comunidad. Dicha articulación no debe resultar en una imitación servil de las prácticas
gubernamentales o del donante más generoso, sino, al contrario, estimular un diálogo cuyo objetivo
sea optimizar las competencias y las prácticas de los actores locales.
PROTOS: EL AGUA = LA PALANCA DEL DESARROLLO
PROTOS es una ONG internacional, con sede en Bélgica, que promueve una gestión equitativa, sostenible y participativa de los recursos y de los servicios relacionados con el agua.
PROTOS quiere lograr los siguientes objetivos:
‐ A través del apoyo a programas de desarrollo en sus países socios de África y América
Latina, contribuir a un mejor acceso al agua y a su mejor reparto y valoración,
permitiendo así mejorar directamente la situación socio‐económica de
aproximadamente 150.000 personas al año. Estos programas conllevan
sistemáticamente una dimensión de fortalecimiento de competencias del conjunto de
los actores implicados en cuanto a la gobernabilidad de los recursos y de los servicios
relacionados con el agua (y saneamiento) en el ámbito local.
‐ Favorecer el debate sobre la gestión equitativa, sostenible y participativa como base
importante para el desarrollo humano sostenible y para que las relaciones Norte‐Sur se
doten de una mayor equidad y se enriquezcan mutuamente. Es decir, llevar a cabo
actuaciones de sensibilización en Bélgica y en los países socios; de relacionar entre sí a
los actores del agua, tanto en el Norte como en el Sur; de defender una mejor
gobernabilidad de los recursos y de los servicios relacionados con el agua; y de
capitalizar y compartir las lecciones adquiridas, fruto de nuestras experiencias.
Los países socios de PROTOS son Haití y Ecuador en América Latina; Benín, Mali, Madagascar y la región de los Grandes Lagos en África Central (Burundi, Ruanda, Uganda y el este de la R.D. del Congo).
Cuadro 1. PROTOS: el agua = la palanca del desarrollo
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 11
Una de las estrategias que puede contribuir a conseguir este objetivo de los actores responsables es el apoyo al dueño de obra. Dicha estrategia, a través de todo el proceso que abarca desde la identificación de una prioridad de desarrollo local hasta el momento de aprovechar3 la consiguiente instalación, propone explicar con claridad cuáles son los roles que desempeñan los diferentes actores y cuáles son sus responsabilidades, estructurando y reforzando sus competencias mediante la práctica.
La presente Guía metodológica de apoyo al dueño de obra quiere ofrecer a los agentes de apoyo al
desarrollo local un marco conceptual y consejos prácticos para ayudar a los gobiernos locales y a las
comunidades a definir qué es prioritario y cómo llevar a cabo y explotar sus instalaciones.
Igualmente, quiere mostrar cuáles son las condiciones que conducen al éxito de dicha iniciativa y
cuáles son las posibles trampas que deben evitarse para poder llegar a tener una gestión adecuada
del ciclo de programación y realización de obras, asegurándose al mismo tiempo que la gestión de
dicho ciclo contribuya a una apropiación real por las partes implicadas del proceso y de las obras.
La presente Guía está dirigida, en primer lugar, a los actores implicados en el apoyo al dueño de obra,
especialmente a:
Los intervinientes externos de programas y proyectos de desarrollo, incluidos los equipos de
PROTOS y sus socios.
Las instancias de los diferentes ámbitos de gobierno que desempeñan un papel de apoyo,
consejo, control o regulación.
Los prestadores de servicios comprometidos con la intermediación social o institucional y
con la formación.
No todos los actores intervienen de la misma manera. Sin duda, esta diversidad de enfoques permite
dar una mejor respuesta a una demanda variada. En consecuencia, el objetivo de la presente Guía no
es animar a todo el mundo a hacer exactamente lo mismo, sino todo lo contrario, proponer a los
actores una base metodológica y una serie de lecciones aprendidas por un grupo de ONGs en
diferentes contextos durante los últimos diez años.
Entre estos actores de apoyo al desarrollo local se encuentra la ONG internacional PROTOS y sus
socios en los 9 países donde interviene. Tanto los equipos de terreno y que pertenecen a estas ONGs
del Norte y del Sur, como las partes interesadas en el ámbito de las comunidades, Municipios y
Departamentos, han desarrollado con éxito una serie de prácticas relacionadas con la participación
local, el reparto de los roles o la formalización mediante contratos de las relaciones. La presente Guía
permite también capitalizar esas experiencias. Algunas son presentadas en los cuadros e ilustran los
diferentes párrafos de la Guía. Esta capitalización contribuye también a poner más coherencia en sus
planteamientos.
3 El término aprovechar se utiliza en la presente guía para hacer referencia a la puesta en funcionamiento de la infraestructura y la consiguiente prestación de un bien o un servicio, en otros contextos o figuras de gestión se habla de explotación de la infraestructura.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 12
Esta Guía metodológica es un complemento al Manual práctico de dueño de obra local y debe
utilizarse de forma paralela:
GUÍA METODOLÓGICA DE APOYO MANUAL PRÁCTICO DE DUEÑO DE OBRA LOCAL
Propone un marco conceptual de apoyo al dueño de obra local como estrategia de desarrollo.
Clarifica los conceptos, el reparto de roles y los términos específicos.
Describe para cada etapa cuáles son las consideraciones importantes que debe tener en cuenta la agencia de apoyo.
Describe las medidas a tomar en cada etapa y llama la atención sobre los puntos sensibles.
Está dirigida a agentes de desarrollo y de apoyo a los actores locales.
Está dirigido a los actores locales implicados en la realización o la utilización de obras.
Está ilustrada con ejemplos de buenas prácticas. Está ilustrado con esquemas, ordinogramas, figuras y esbozos.
Se completa con una caja de herramientas (en versión digital), lista para su utilización o a modo de ejemplo para los dueños de obra locales.
Esquema 1 : La Guía metodológica y el Manual práctico
La Guía sitúa primero el apoyo al dueño de obra como una estrategia de desarrollo. Los diferentes
conceptos de la descentralización hasta la buena gobernabilidad local se presentan de forma sucinta.
Un segundo capítulo aborda los roles y responsabilidades de las diferentes partes implicadas en el
dueño de obra local.
Los principios rectores de una estrategia de apoyo al dueño de obra se presentan en el tercer
capítulo. Esta estrategia, no es neutra, sino que busca construir una articulación adecuada entre los
diferentes niveles de gobierno y entre la dimensión pública y la dimensión ciudadana.
El capítulo cuatro presenta algunas consideraciones sobre el apoyo a las diferentes fases del dueño
de obra en el sentido amplio de la palabra. Deberá utilizarse este capítulo en combinación con el
mismo capítulo del Manual de apoyo al dueño de obra local; es, sobre todo, un libro de formulas para
los dueños de obra y los actores locales que son movilizados a actuar.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 13
DESDE UN ENFOQUE COMUNITARIO HACIA EL DUEÑO DE OBRA LOCAL
En julio del año 2000 PROTOS organiza su Congreso internacional de socios sobre el tema “Los actores del desarrollo local”. Frente a las perspectivas de descentralización en Benín y en Mali y la ausencia de un Estado en las zonas interiores de la R.D. del Congo o de Haití, pero también las primeras colaboraciones llevadas a cabo con las autoridades locales en Ecuador, los actores se dan cuenta de los importantes desafíos ligados a la estructuración de los actores locales.
Por un lado, se consideraba que dicha estructuración era una condición ineludible para organizar unos servicios básicos sostenibles. Por otro lado, organizar a los actores locales en torno a un servicio básico muy concreto, como es el caso del agua potable, es una propuesta fecunda para ir iniciando progresivamente otras relaciones, otras competencias y otras actitudes a nivel de estos actores. Este proceso de cambio permite un acercamiento entre los gobiernos y los administrados, una forma de tener en cuenta la diversidad, una apropiación real y una continuidad del desarrollo.
Luego, los diferentes países y socios han desarrollado propuestas y métodos diferentes para trabajar en esta estructuración de actores locales, pero los hilos conductores eran los mismos: considerar al nivel de gobierno lo más cerca a los beneficiarios de los proyectos, suscitar una articulación constructiva entre este nivel de gobierno y la sociedad civil, concentrarse en el fortalecimiento de las competencias para profundizar y hacer más eficaz dicha articulación, transferir efectivamente las responsabilidades a estos actores locales, ligar lo local a las dinámicas y a los bloqueos regionales y nacionales para salvar los límites de la autarquía del lugar, etc.
Una evaluación transversal de estas propuestas en los diferentes países socios resultó en el año 2006 en una caracterización más profunda de los conceptos y un primer análisis de los resultados y de las lecciones aprendidas.
Desde entonces, el apoyo al dueño de obra es una de las estrategias claves de PROTOS, que sirve a la vez como un método para que los servicios de agua y saneamiento sean sostenibles y como una propuesta para consolidar y profundizar la democracia y el desarrollo locales, pero, también, finalmente, como una referencia para el fortalecimiento de las competencias y del buen conducto de los procedimientos y acciones.
Cuadro 2. PROTOS y el dueño de obra local
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 14
DUEÑO DE OBRA Y DESARROLLO LOCAL
El concepto de dueño de obra se inspira históricamente en la ley francesa sobre grandes proyectos
de construcción pública, también conocida como la “ley MOP”. Se trata entonces de organizar el
funcionamiento de los contratos públicos, distinguiendo entre las diferentes partes implicadas, y de
precisar y formalizar mediante contratos sus roles y relaciones. Este concepto, y sobre todo la
distinción entre el Dueño de Obra (Maître d’ouvrage) y el Maestro de la obra (Maître d’œuvre), que se
da en francés, resulta difícil de traducir en otros idiomas.
En su sentido etimológico, el concepto se refiere al propietario y, en consecuencia, a la apropiación
real de una obra. Por extensión, este concepto se puede llevar al ámbito de los proyectos y las
acciones de desarrollo y ampliar al conjunto de los actos ligados al dominio y la apropiación de la
obra y del proceso de realización (o en general de un proyecto). El dueño de obra está relacionado,
por lo tanto, con los conceptos de propiedad, opciones políticas y prioridades estratégicas,
movilización y administración de actores y de recursos.
Cuando se habla del dueño de obra local, se alude a la priorización, la realización y la prestación de
servicios locales y coordinados por los actores locales.
El dueño de obra local puede considerarse entonces como un proceso técnico y administrativo, que
está relacionado, sobre todo, con las herramientas que permiten a los diferentes actores locales
desempeñar su rol y gestionar sus relaciones.
El dueño de obra local también puede considerarse como una estrategia de desarrollo institucional y
de fortalecimiento organizacional de los actores locales, con el objetivo estratégico de fortalecer la
gobernabilidad local y de contribuir de esta manera al desarrollo local.
En las dos dimensiones (herramienta administrativa o estrategia de desarrollo), el dueño de obra
presupone un marco institucional y una voluntad política que permiten a los actores locales tomar
una responsabilidad en esta priorización, realización y prestación de los servicios locales.
Resulta entonces útil explicar en un primer momento cuáles son los diferentes conceptos que
conforman la base de dicho proceso de inclusión y de responsabilización por parte de los actores
locales.
Hemos de indicar, que términos tales como “descentralización” o “gobernabilidad local”
corresponden a enfoques, conceptos, terminologías, pero también a diversas y diferentes realidades
que dependen de la organización, tanto de la propia sociedad como de los diferentes niveles de
gobierno específicos de cada país.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 15
Gobernabilidad local
La gobernabilidad local se refiere a la capacidad de los actores locales de articularse y funcionar
juntos con el fin de asegurar la administración del territorio: cohesión social, desarrollo económico,
desarrollo social, cultural y medioambiental. La gobernabilidad local se articula en dos dimensiones:
Los gobiernos locales responsables (como actores principales del desarrollo de la zona y
punto central del servicio público).
Y una sociedad civil activa (que desempeña su papel de aliado y de contra‐poder).
La gobernabilidad local se encuentra en el punto de intersección entre la democratización y la
descentralización4.
Los aspectos de territorialidad son fundamentales. Se trata aquí de considerar la gobernabilidad
local desde una perspectiva de planificación del territorio o del espacio. La planificación del territorio
lleva a los distintos actores a considerar la dimensión territorial de una región y a unirlos dentro de
un plan “de desarrollo territorial”. La descentralización plantea la pregunta de la coordinación
intersectorial en el ámbito local. Tanto las autoridades elegidas como los gobiernos locales necesitan
información sobre la planificación espacial, como complemento de la información sectorial, con el
fin de garantizar la necesaria articulación entre las propuestas sectoriales y territoriales con vistas a
planificar el desarrollo y tomar las decisiones adecuadas.
El gobierno local esconde numerosas realidades, muy diferentes de un lugar a otro en el mundo
(ciudad, condado, distrito, municipio, región, consejo local, provincia, etc.). A pesar de estas
diferencias, es importante distinguir entre el ámbito administrativo (la administración local que
gestiona los asuntos locales del día a día) y el ámbito político o de decisión (como por ejemplo,
un consejo municipal)5. Las estructuras de gobernabilidad pueden ser elegidas directa o
indirectamente o ser designadas por medio de un ámbito de gobierno superior o por representantes
de una comunidad.
Dentro de este marco se habla de Administraciones locales, Administraciones territoriales o Entidades territoriales descentralizadas.
La Administración territorial es, por lo tanto, un ámbito de gobierno diferente al Estado, que ejerce
ciertas competencias que le han sido reservadas por el Estado en un territorio dado.
Se caracteriza por lo siguiente:
Una personalidad jurídica propia. Competencias propias. Libertad de administración.
En los países con un marco de descentralización a diferentes niveles (ver esquema 2), el término
“Administración territorial” se utiliza para el conjunto de estos niveles descentralizados (provincial,
cantonal, parroquial), mientras que el término “Administración local” se reserva para la Adminis‐
tración territorial “de base”, que es la más cercana a los ciudadanos, y que se encarga de coordinar y
de impulsar el desarrollo de la zona (a menudo, el Municipio).
4 Se refiere a la confluencia de los procesos de descentralización y delegación de competencias a los gobiernos locales y la forma de gestionarlas por parte de ellos, están en una estrecha relación con los actores locales para garantizar los procesos de participación, control social y gestión colectiva de una buena gobernabilidad. 5 El ámbito administrativo se refiere a los aspectos operativos de lo que debe ser el accionar de la administración o gobierno local, las distintas instancias técnicas y sociales que organiza el gobierno local para ejecutar su mandato. El ámbito político (de elección popular) es el responsable de la legislación, definición de programas y orientaciones estratégicas para el desarrollo, que se traducirán en acciones mediante el nivel administrativo.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 16
PAÍS # NIVEL NÚMEROS Y NOMBRE BASE PARA EL
DESARROLLO LOCAL COMENTARIOS
Benín 1 77 municipios municipio
Burundi 1 129 municipios municipio
Ecuador 3 24 provincias
221 cantones
414 parroquias
urbanas
811 parroquias
rurales.6
cantón El COOTAD especifica las competencias
de cada nivel
Haití 3 9 departamentos
133 municipios
564 secciones
municipales
municipio La implementación de la
descentralización es todavía muy
parcial.
Madagascar 2 28 regiones
1392 municipios
municipio
Mali 3 8 regiones
49 círculos
704 municipios
municipio
Uganda 2 79 distritos
238 condados y
ciudades
distrito Existen 3 ámbitos inferiores al condado,
pero con competencias limitadas.
R.D. Congo 3 26 provincias
97 municipios
737 sectores &
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municipio
La descentralización no es todavía
efectiva; quedan por precisar los
respectivos mandatos.
Ruanda 1 31 distritos y
ciudades
distrito y ciudad Se proyecta un nuevo ámbito (el sector);
habrá 416 sectores.
Esquema 2 : Los gobiernos territoriales en los países socios de PROTOS
El principio de subsidiariedad es aquél por el cual las competencias deben asumirse de una manera
lógica y en el grado más apropiado. En este sentido, deben ubicarse en el ámbito local (y en los
diferentes ámbitos hasta llegar al nivel nacional) los asuntos de interés local, así como de aquéllos
que las instituciones locales tengan capacidad de gestionar.
En este contexto se habla de “servicios locales” o de “servicios de proximidad”, correspondientes a
una serie de responsabilidades del ámbito público que son confiadas a los gobiernos locales. Según
el contexto del país, la delimitación de los “servicios locales” puede ser diferente, pero normalmente
incluyen servicios básicos: enseñanza, salud, aprovisionamiento de agua potable, higiene, red vial,
etc.
El dueño de obra local es un aspecto clave para la organización de estos servicios.
6 Fuente INEC a diciembre 2011.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 18
Descentralización
La descentralización, en su acepción más corriente, designa la transferencia de competencias y de una parte del poder del Estado nacional, a las instancias regionales o locales. El término descentralización engloba, de hecho, una variedad de conceptos que lleva a definir varios de sus componentes: la descentralización política, la descentralización administrativa y la descentralización financiera (DGD, 2008).
La descentralización política se refiere al
proceso de transferencia de poder y de la
autoridad política a niveles infranacionales
de gobierno elegidos y dotados de una
personalidad jurídica propia. Pretende
conceder más poder de decisión en un
territorio concreto a los ciudadanos, o a las
autoridades elegidas. Se basa en la
hipótesis de que las decisiones tomadas
con la participación de los administrados
están mejor fundadas y responden mejor a los intereses de los diferentes grupos de la sociedad,
en comparación con las decisiones tomadas solamente por las autoridades en el nivel central.
La descentralización administrativa tiene como objetivo transferir el poder de decisión, los
recursos y las responsabilidades desde el gobierno central a otros niveles de gobierno para la
suministración de una serie de servicios públicos o de funciones. En consecuencia, se trata de
transferir las responsabilidades de planificación, financiación y gestión de todas o de una parte
de las competencias sectoriales del Estado central hacia las unidades de administración sobre
el terreno, las autoridades públicas semi‐autónomas o los gobiernos locales.
La descentralización financiera (o descentralización fiscal) se refiere a la redistribución de los
recursos en unos ámbitos de gobierno infranacionales. Con la descentralización fiscal se
transfieren los recursos y se atribuye a los gobiernos una autonomía de gestión de dichos
recursos. De esta manera, se transfieren dos poderes a los gobiernos locales: 1) el poder de los
fondos o el poder de recaudar ingresos y 2) el poder de decisión sobre los gastos.
La descentralización financiera incluye uno o más de los siguientes mecanismos:
• La recaudación de fondos para cubrir los costes de los servicios públicos organizados por el
gobierno local.
• La cofinanciación, mediante la cual los usuarios participan en el suministro del servicio o de
las infraestructuras gracias a una contribución económica o en especie.
• El aumento de los ingresos locales mediante diferentes impuestos o cargas indirectas.
• Transferencias intergubernamentales que trasladan algunos impuestos recaudados en el
ámbito central hacia el ámbito local para usos generales o específicos.
• El acceso a préstamos o a unas garantías de préstamo.
“La descentralización no es solamente un valor administrativo; tiene un alcance cívico puesto que multiplica las ocasiones en las que los ciudadanos se interesan por los asuntos públicos; les acostumbra a utilizar la libertad. Y del conjunto de estas libertades locales, activas y preocupadas, sostenidas por el anonimato de la voluntad colectiva, nace el contrapeso más eficaz para las pretensiones del poder central.”
A. de Tocqueville. De la Democracia en América. 1835‐1840
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 19
La desconcentración consiste en el ejercicio a nivel del territorio de las competencias del Estado
central. La desconcentración es ejercida por los representantes territoriales del Estado en el marco
de las circunscripciones administrativas.
Mientras las autoridades descentralizadas están sujetas únicamente al poder de control de las
autoridades del Estado (centrales y desconcentradas), los órganos desconcentrados están sujetos al
poder jerárquico de las autoridades centrales (los ministros). En consecuencia, los servicios
desconcentrados no están dotados de una personalidad jurídica. Se trata de una oficina local, un
funcionario, un departamento o un servicio que dispone de un cierto grado de autoridad delegada
para tomar decisiones o regular algunas operaciones. La oficina local o el funcionario rinden cuentas
al nivel central por las decisiones que toman.
El desarrollo (económico) local es un proceso por el cual los actores y las instituciones locales se
movilizan y colaboran para planificar y poner en práctica estrategias de desarrollo sostenible dentro
de su territorio. El desarrollo local no se refiere únicamente a la implementación de obras,
o a la organización de servicios, sino que se refiere también a las acciones inmateriales, tales como
el desarrollo de un código de higiene o de un reglamento de ocupación del territorio, la
implementación de espacios de concertación o la organización de actividades culturales o
deportivas. Por otro lado, el desarrollo local no se limita a acciones o responsabilidades del ámbito
público, sino que también se apoya en el desarrollo armonioso de la iniciativa privada y de la acción
comunitaria y asociativa.
Descentralización y reducción de la pobreza
Durante la década de los 90, la descentralización se percibía primero como un nuevo contrato
político, que asociaba a gobernantes y gobernados según el modelo occidental de la democracia
representativa, con la idea de que el ámbito local garantiza un mejor control de los ciudadanos sobre
los equipos de gestión. La existencia de programas de desarrollo local integrados en zonas rurales o
en algunos barrios de las capitales africanas, principalmente orientados hacia la intervención en las
infraestructuras básicas y la mejora de las condiciones de producción o del comercio local, no incluía
explícitamente reflexiones sobre el fortalecimiento de los poderes locales.
No es hasta la Declaración del Milenio (New York, 2000), que permitió orientar la lucha contra la
pobreza en objetivos de servicios cuantitativos y cualitativos, que se ha planteado la cuestión de la
articulación entre descentralización y reducción de la pobreza.
Cada vez más, los países consideran la descentralización y la desconcentración como los ejes
estratégicos claves para vencer la pobreza y alcanzar los objetivos del milenio. Se considera que los
gobiernos locales son las que mejor y más directamente están situadas para encontrar las soluciones
adecuadas a los problemas locales y para adaptar los programas (de inversión y de otro tipo),
concebidos en el nivel central, a las condiciones y necesidades propias de su circunscripción. La
“territorialización” de las estrategias de desarrollo concebidas en el nivel nacional es la condición
sine qua non para que dichas estrategias sean eficaces y eficientes, para que impulsen una dinámica
de desarrollo a nivel local, y para que los resultados sean sostenibles.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 20
Hoy en día, la trilogía, “Descentralización – Gobernabilidad local – Desarrollo local”, puede resumirse
de la siguiente manera:
La descentralización permite medir la responsabilidad y la capacidad de escuchar de los responsables políticos. Los perjuicios resultantes de la corrupción y del mercantilismo han disminuido, los costes de transacción se han minimizado. Esta mejora de la gobernabilidad local debería contribuir a reducir la fragilidad de los pobres.
La movilización de las comunidades y la valoración del capital social, un mejor conocimiento del medio, así como una competencia más abierta, conducen a una adecuación más favorable a las necesidades locales y a mejoras políticas.
Resulta más difícil negar los defectos de los programas y de los proyectos cuando las comunidades locales se convierten a la vez en clientes y evaluadores del servicio suministrado. Al contrario, los proveedores de estos servicios están obligados a tener en cuenta las necesidades de sus clientes, que son ahora los patrocinadores y los usuarios de sus servicios. Esta relación puede resultar en más eficacia en términos de acceso, de calidad y de grupos meta.
Aunque, en teoría, la descentralización puede provocar una optimización de las políticas y de los
instrumentos destinados a los pobres, la realidad es, sin embargo, menos seductora. A partir de
un estudio realizado en 19 países, la OCDE ha podido constatar que en 2004, solamente en una
tercera parte de los casos la descentralización ha tenido un efecto directo y positivo sobre la
reducción de la pobreza.
A nivel político, la asociación entre las autoridades elegidas y los gobiernos locales es generalmente
marginal y anecdótica en cuanto a la definición de estrategias nacionales de lucha contra la pobreza.
A nivel operacional, los beneficios obtenidos en eficacia sólo se convierten en efectivos si existe 1) un
reparto claro de los papeles desempeñados entre los diferentes actores, 2) un fortalecimiento de sus
capacidades, 3) la implementación de mecanismos transparentes y participativos, 4) un compromiso
real de las élites locales y 5) la concesión a las autoridades locales de recursos garantizados.
Pero la reducción sostenible de las desigualdades sociales radica, en primer lugar, en el suministro de
servicios básicos que sean accesibles para la población y, por lo tanto, en la concepción de una
política de acceso que releva de la función de redistribución de la autoridad pública. Esta función de
redistribución ubica el papel político de las autoridades locales en un primer plano: la organización
del acceso por parte de todos a los recursos disponibles o generados por la actividad económica y la
fiscalidad, en efecto, la construcción de un consenso y la interiorización de una solidaridad que no
puede surgir de manera “natural” del empoderamiento de los pobres tal y como se concibe en la
mayoría de los programas de desarrollo.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 21
El Banco Mundial publicó en el año 2008 el primer informe sobre La descentralización y la democracia local en el Mundo. Dicho informe fue patrocinado por C.G.L.U. (Ciudades y Gobiernos Locales Unidos), que tiene como objetivo establecer un “observatorio global de la democracia local y de la descentralización” en el mundo. El informe define la democracia local reconociendo que el desarrollo sostenible es posible mediante:
“la descentralización efectiva de las responsabilidades, de la gestión de las políticas, del poder de tomar decisiones y de los recursos suficientes, incluido el derecho a recaudar impuestos por parte de las autoridades locales más cercanas y más representativas de sus electores”.
Según Bonfoglioli, del Fondo de Equipamiento de las Naciones Unidas (El alimento de los pobres, New York, 2007), los gobiernos locales pueden actuar en tres grandes áreas que tienen un impacto directo sobre el mantenimiento de las estrategias de supervivencia de los más vulnerables:
La gobernabilidad medioambiental local Los ingresos obtenidos de los ecosistemas – ya sean agrícolas (pequeñas explotaciones) o “salvajes” (bosques, estanques, praderas, canteras) – son mucho más críticos para la subsistencia de los pobres que para las familias pudientes. Las estrategias públicas en materia de gestión y conservación de los recursos naturales tienen un impacto más o menos directo sobre los ingresos que los pobres pueden obtener de los ecosistemas. La agricultura es la actividad medioambiental que mejor garantiza la subsistencia de los pobres. Aunque pertenezca al sector privado, depende en gran medida de una buena gobernabilidad, de inversiones públicas adecuadas y de una política bien diseñada. Sobre todo en el caso de los pequeños productores, estos instrumentos se encuentran generalmente dentro de las competencias de los gobiernos locales.
El desarrollo económico local Las posibilidades que tienen las autoridades locales de promover el desarrollo económico se sitúan en varios niveles: la implementación de infraestructuras económicas y sociales (mercados, tiendas, infraestructura vial, telecomunicaciones, servicios básicos, etc.), la mejora de un clima de inversión (ofrecer marcos de intercambio entre empresarios y poderes públicos, luchar contra la corrupción) o alianzas privado‐públicas (cofinanciación de las infraestructuras, contratos de gestión delegada, etc.).
La protección social Las iniciativas de protección social complementan las medidas medioambientales y económicas ya que fundamentalmente intentan preservar los activos productivos esenciales para las familias más pobres y, por lo tanto, permiten su supervivencia y la diversificación de sus actividades.
Entre 2007 y 2008, WaterAid llevó a cabo un estudio en 12 países de África y Asia para analizar el papel que desempeñan los gobiernos Locales en el suministro de servicios de agua y saneamiento (Pensar Local, Actuar Local, Londres, 2008). En los países estudiados, aproximadamente dos terceras partes de los gastos de capital en el sector del agua y saneamiento, en promedio, están fuera del presupuesto de los gobiernos locales y escapan a su influencia directa, lo cual debilita la gobernabilidad y la asunción de responsabilidad en el ámbito local. El análisis de los niveles de inversión ha demostrado una relación positiva innegable entre el nivel de descentralización y los gastos por habitante en el sector del agua y saneamiento por parte de los gobiernos locales. En los países donde la descentralización es débil (Nigeria, Madagascar), el nivel global de financiación para el sector es bajo y se realiza principalmente por medio de proyectos sectoriales o a través de canales ajenos al presupuesto y que son utilizados por las ONGs y los donantes. En cambio, los países con un nivel de descentralización elevado disfrutan de más recursos en el ámbito local e invierten un porcentaje mayor en el sector (África del Sur, Ghana, Uganda, Filipinas). Por otro lado, esta correlación no parece estar influenciada por el nivel económico del país.
Cuadro 4. Descentralización y desarrollo sostenible
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 22
Dueño de Obra
DUEÑO DE OBRA
El Dueño de Obra implica en primer lugar la capacidad de un órgano político o administrativo, de una
comunidad, de una organización comunitaria, de una organización de base, de una entidad privada o
de un individuo, para:
Pensar un programa de tareas y actividades diseñando su organización y sus métodos7.
Delegar las tareas y realizar las órdenes, indicando a quién van dirigidas y utilizando la fórmula adecuada para delegar.
Gestionar la identificación, la movilización, el gasto y la gestión de los recursos financieros.
Controlar la buena ejecución de las órdenes, así como la calidad de los servicios y prestaciones.
El Dueño de Obra implica también un proceso donde varios actores locales asumen diferentes
responsabilidades que comportan a su vez diferentes etapas, desde la decisión política al
aprovechamiento y el mantenimiento de las instalaciones, relacionando el nivel local con otros
niveles de gobierno y suponen diferentes tipos de competencias (sociales, políticas, técnicas).
En el sentido estricto de la palabra, el Dueño de Obra se refiere solamente a las diferentes fases
desde la identificación hasta el aprovechamiento de una obra física, tal como un edificio, un sistema
de abastecimiento de agua o una red eléctrica.
En un sentido más amplio, el Dueño de Obra se extiende al conjunto de etapas que llevan a la
realización y a la explotación de un servicio. Las fases anteriores de programar y de priorizar, así
como la etapa posterior de la gestión y del mantenimiento, están integradas en el planteamiento,
que no se limita únicamente a las instalaciones físicas, sino que también puede referirse a una
rehabilitación, a un documento, un proyecto de investigación o de formación, etc.
EL MAESTRO DE LA OBRA
La expresión “maestro de obra” se refiere al conjunto de responsabilidades y tareas que deben
aportar una respuesta adecuada en el plano técnico, económico y administrativo a un programa de
operaciones propuesto por el Dueño de Obra.
Dichas tareas incluyen:
Asegurarse de que el proyecto es viable, factible y compatible con la realidad del terreno.
Diseñar los detalles de la obra (planos, diseños, presupuestos, especificaciones técnicas).
Aconsejar al Dueño de Obra en la elección de los proveedores.
Dirigir la ejecución de los trabajos conforme a las prescripciones del mercado.
Controlar la calidad y la cantidad de los trabajos implementados.
Validar los costes y proponer el pago de anticipos.
Ayudar al Dueño de Obra (delegado) durante las operaciones de recepción.
7 capacidad de planeación
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 23
El Maestro de Obra es una función distinta del Dueño de Obra.
El Dueño de Obra se refiere a la propiedad, una competencia y una responsabilidad pública, a la
coordinación del desarrollo y a la relación con los usuarios del servicio a instalar.
Por lo tanto, en el caso de obras y servicios públicos, el dueño de obra es una responsabilidad de un
órgano político.
El Maestro de obra implica una serie de tareas y de competencias técnicas que permiten dirigir de
manera profesional la ejecución del plan propuesto por el Dueño de Obra. Por lo tanto, el maestro
de obra es una responsabilidad sobre todo técnica.
LA FORMALIZACIÓN DE LOS CONTRATOS
En las diferentes etapas del dueño de obra local intervienen y se responsabilizan un número
importante de actores:
El propietario de la obra (y, eventualmente, el propietario del terreno sobre el que se construye la obra, que puede ser diferente del primero, especialmente en el caso del derecho de superficie).
Los diferentes niveles de gobierno, cada uno con su órgano político (Asamblea regional, Consejo municipal) y su órgano ejecutivo (Gobernador, servicios desconcentrados del Estado, Alcalde, servicios municipales).
Eventualmente, puede intervenir también un donante de fondos externo.
Los órganos de concertación ciudadana, tales como los comités locales o municipales de desarrollo.
Los futuros responsables de la obra (la dirección del colegio, el comité de gestión del punto de agua, el personal médico de un centro de salud, la JAAP, la JAAR, etc.); y, eventualmente, montajes más complejas para arrendamientos, concesiones, contratos de mantenimiento u otros.
Los beneficiaros finales de la obra (el comité de salud, la asociación de padres, los usuarios del punto de agua, etc.).
La empresa de estudios técnicos encargada de los aspectos técnicos durante los estudios de viabilidad o de ejecución.
La empresa de estudios técnicos o el técnico encargado del control permanente de la obra.
Las empresas para la realización de los trabajos, así como los proveedores de los materiales.
Las instituciones locales de finanzas, tales como cajas de ahorros o bancos comerciales, que tienen que garantizar los recursos financieros y, eventualmente, la financiación de las inversiones.
La cooperación que puede aportar recursos económicos, metodologías, facilitar procesos de articulación y desarrollo de capacidades, impulso de la organización, entre otros.
Cada uno de ellos tiene un mandato preciso, unas tareas, pero también tiene derechos y deberes,
frente a las otras partes interesadas. Un buen reparto entre los actores de las responsabilidades y de
los roles que deben desempeñar, de los sistemas y de los procedimientos de comunicación y de la
adecuada presentación de informes, así como un mecanismo de regulación efectivo, son los
elementos necesarios para un compromiso eficaz y sostenible por parte de estos actores.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 24
El concepto de formalización de contratos aparece así como un modo de funcionamiento, una
herramienta de la gobernabilidad. La formalización de contratos otorga visibilidad a los actores, con
sus intereses, sus límites, sus valores y sus culturas, cuyo objeto contractual (en sentido amplio)
proporciona un marco de acuerdo puntual, en un área y tiempo definidos, exigente, pero libremente
acordado. En este sentido, la formalización de contratos aparece como un proceso eminentemente
político, sometido a la tensión de los intereses de los actores, pero capaz de proponer un marco de
acción común y pactada.
De esta manera, la apuesta de la formalización de contratos no es llevar las grandes causas al ámbito
mercantil, sino encontrar los medios para el diálogo y los procedimientos de aplicación y seguimiento
que permitan a cada uno de los actores hacerse oír, comprender y comprometerse a cumplir sus
obligaciones, sobre bases previamente discutidos.
Todo este planteamiento de la formalización de contratos exige unas herramientas adecuadas al
contexto que deben ser entendidas por los actores.
Dueño de Obra local
En un contexto político de descentralización, son los gobiernos locales quienes tienen el deber y la
competencia para coordinar el desarrollo local y para organizar los servicios públicos básicos.
El dueño de obra local implica definir, priorizar, implementar y prestar estos servicios públicos
básicos, y, por extensión, el conjunto de instalaciones y servicios para el interés de la comunidad
local.
Por lo tanto, las tareas y responsabilidades que se indican a continuación forman parte del dueño de
obra local:
Establecer un plan de desarrollo local y tener en cuenta la intención de realizar obras socio‐económicos conforme a un plan; construir y “gestionar” dicha intención hasta que la realización llegue a buen fin.
Asegurarse de que las acciones inscritas en este plan de desarrollo sean correspondientes con las políticas sectoriales, los planes regionales y otros documentos de referencia supra‐local.
Encontrar los fondos necesarios y administrarlos para la realización de las infraestructuras, equipamientos y rehabilitaciones.
Definir un plan operacional para las necesidades prioritarias teniendo en cuenta los recursos que están disponibles y que pueden movilizarse; y definir sus limitantes y exigencias.
Definir la posición geográfica y el sitio de realización de cada obra.
Contratar servicios (de estudios, de trabajo, etc.) con un cierto número de personas físicas o jurídicas que los realizan por su cuenta (maestro de obra, y eventualmente, técnicos, contratistas).
Aceptar la entrega de la obra al recibirla.
Aprovechar directamente la obra o confiar de forma indirecta y variable a un organismo encargado de su gestión en forma de gerencia, arrendamiento o concesión.
Asegurarse de que la obra no entraña ningún perjuicio para el medio ambiente, que el acceso al servicio sea equitativo y no perturbe el equilibrio entre hombres y mujeres ni tampoco la cohesión social.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 25
Con su apoyo al dueño de obra local, PROTOS quiere contribuir a:
Una mejor apropiación de la planificación y de la gestión del desarrollo local por parte de los actores locales.
Una mejor legitimidad del propietario, formalización de la propiedad y un llamamiento a sus obligaciones (obligación de servicio público, obligación normativa).
Una mejor colaboración entre los diferentes actores comprometidos con el desarrollo local haciendo hincapié en el papel clave de la sociedad civil y de los gobiernos locales, así como en su complementariedad (la articulación entre el propietario de la obra y aquéllos que deben apropiarse de su aprovechamiento permanente).
En la presente Guía hablamos del dueño de obra local y no del dueño de obra municipal, para poner
de relieve que: 1) el proceso tiene que ver con el conjunto de los actores locales y, 2) que los
principios básicos se aplican también en gran parte a las iniciativas o proyectos comunitarios
realizados dentro de un plan de desarrollo local.
Las etapas de un proyecto
Para una obra o una rehabilitación de un servicio público básico, las siguientes etapas deben
desarrollarse antes de que la obra pueda ser apropiada por las diferentes partes implicadas:
Etapas Descripción
I. Programación Definir las prioridades (sectores, zonas, grupos‐meta, etc.), así como las partes interesadas.
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II. Planificación Alistar las obras y los servicios a realizar a corto y mediano plazo y planificar su realización.
III. Definición de la obra Establecer las especificaciones de la obra, su presupuesto y sus modalidades de financiación, aprovechamiento y mantenimiento.
IV. Preparación de los trabajos
Seleccionar las empresas y otros prestadores encargados de la realización de la obra y del control.
Formalizar los compromisos mediante contratos.
V. Realización de los trabajos
Realizar la obra.
Garantizar la conformidad de la obra con las expectativas y las normas establecidas.
VI. Recepción de la obra Entregar la obra al propietario (y, eventualmente, delegar su explotación).
Clausurar la obra.
VII. Aprovechamiento de la obra
Administrar, aprovechar, conservar y mantener las instalaciones.
Esquema 3 : Las etapas del dueño de obra
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 26
El dueño de obra se refiera a la apropiación o la propiedad de una obra en concreto, pero también a
la forma de controlar el proceso de su priorización, de su realización y de su aprovechamiento en
beneficio de sus usuarios.
Desde una perspectiva de desarrollo local, es importante que el Dueño de Obra, junto con el resto de
los actores implicados, pueda controlar estas etapas y obtener lecciones de la experiencia para
mejorar los resultados, para integrarlas en un nuevo ciclo de programación y realización de
proyectos de desarrollo local, la próxima vez que se presentan una nueva oportunidad.
Esta dimensión de evaluación es crucial en un enfoque de fortalecimiento de capacidades y no se
limita pues a un análisis retroactivo de los procedimientos seguidos, sino que interviene en cada
etapa, incluso antes de la implementación de un programa de apoyo al desarrollo local, definiendo,
junto con las partes implicadas, los objetivos e indicadores en materia de fortalecimiento de los
saberes y poderes del conjunto de los actores locales.
Por tanto, la evaluación, que es a la vez una actitud y una acción, tiene también un objetivo supra‐
local, puesto que debe permitir sistematizar las buenas prácticas y poner en evidencia las
condiciones ganadoras y los factores de ralentización, incluso de bloqueo, a nivel del marco político‐
institucional, de los sistemas administrativos o jurídicos, de los conocimientos y actitudes.
Documentando y compartiendo estas lecciones es como “el proyecto” se convierte en una base del
desarrollo local.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 27
Tendencias y evoluciones
DESCENTRALIZACIÓN Y GOBERNABILIDAD LOCAL
La descentralización – como proceso de reforma del Estado – se convierte en un elemento de
gobernabilidad en el que la mayoría de los países del sur se han comprometido estos últimos años.
Los donantes sostienen cada vez más la descentralización y la gobernabilidad local en sus países
socios ya que se considera una forma de lucha contra la pobreza y un medio de democratización.
Si la reforma institucional de los Estados centrales, en sí misma, no es nueva, sin embargo, a partir de
ahora estas evoluciones recientes se caracterizarán por un planteamiento de descentralización en
vez de desconcentración, planteamiento que ya había caracterizado a las etapas anteriores. Por otra
parte, el contenido de la desconcentración evoluciona también hacia un planteamiento de apoyo a la
descentralización en la medida en que los servicios desconcentrados son llamados a proporcionar
consejo y apoyo a los gobiernos locales.
El objetivo no es solamente establecer gobiernos locales eficaces, sino promover la gobernabilidad
local. Esto significa ir más allá de la descentralización vertical del poder con el fin de promover un
proceso horizontal cuyo objetivo sea asegurar una gestión participativa en los asuntos locales,
dotando a todos los actores de un papel clave, bajo la coordinación del gobierno local.
La ola actual de descentralización está estrechamente ligada a la aparición del nuevo paradigma de
desarrollo (económico) local que invita a los diferentes actores de un territorio dado a unir sus
fuerzas para promover los procesos de desarrollo local sostenible y para (re)lanzar la economía local.
A pesar de estas tendencias, se debe constatar que numerosos gobiernos nacionales se muestran
reticentes a transferir el poder (incluido la negociación en los diálogos políticos), así como los
recursos correspondientes a las autoridades locales, aunque dicha transferencia sea una condición
indispensable para que la descentralización alcance sus objetivos de desarrollo.
Otra constatación se refiere a la proliferación de los “comités de usuarios”8. Aunque esto se podría
ver como un avance de la democratización, también es verdad que dicha proliferación puede tener
un efecto negativo sobre la descentralización y los consejos locales electos. En efecto, dichos
comités, que son a menudo “donor o project driven” (impulsados por el donante o el proyecto),
pueden fragmentar la participación de forma destructiva al desarrollar una visión uni‐sectorial, e
incluso una falta de asunción de responsabilidad de los gobiernos locales respecto a los servicios
públicos.
La descentralización debe acompañarse forzosamente de nuevos enfoques y de nuevas
herramientas de gobernabilidad, especialmente en materia de programación del desarrollo, de
movilización y de gestión de las finanzas locales, del dueño de obra, etc.
Entre los enfoques y herramientas que son actualmente promovidos por los actores de la
cooperación internacional se incluyen los siguientes:
Espacios de diálogo y de participación de los gobiernos locales en las elecciones de las estrategias nacionales, especialmente dentro del marco del DSRP (Documento de Estrategia de Reducción de la Pobreza (por sus siglas en francés), de la Agenda de Accra para la Acción
8 En Ecuador principalmente Juntas Administradoras de Agua Potable JAAPs, aunque distintas figuras comunitarias gestionan el agua tal como: Cabildos, comités, entre otros.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 28
(en el marco de la eficacia de la ayuda), o de las comisiones mixtas que definen los programas de cooperación.
El apoyo a la elaboración de los planes locales (o municipales) de desarrollo, unido a menudo a una ayuda técnica o a un programa de formación.
Los fondos de apoyo al desarrollo local para los cuales los gobiernos locales pueden presentar sus proyectos prioritarios y que (co)financian dichos proyectos, delegando cada vez más el dueño de obra a la Comunidad.
LOS ROLES DE LOS ACTORES LOCALES
En muchos países en vía de desarrollo, los actores locales se preocupan de responsabilizarse por los
servicios locales: en primer lugar, los gobiernos locales; las asociaciones de usuarios o comunidades
rurales; las ONGs de desarrollo; las pequeñas empresas privadas; todos ellos están listos para
implicarse en la gestión de los servicios locales, tal como el abastecimiento de agua, saneamiento,
servicios agrícolas o la gestión de los contratos.
De esta manera, las nuevas políticas sectoriales formuladas en los últimos diez años incluyen estos
papeles complementarios en el caso de los gobiernos locales, las asociaciones de usuarios y los
operadores.
Esquema 4 : El nuevo reparto de roles
La constitución de Ecuador establece que el control y regulación de los servicios públicos será competencia del estado central, el aprovechamiento y la prestación del servicio podrá ser exclusivamente por actores públicos (Gobiernos locales o sus empresas) o comunitarios (Asociación de usuarios). Esto ubica al sector privado fuera del aprovechamiento de la obra, la prestación del servicio básico de agua y saneamiento, pero podría participar en tareas y servicios de mantenimiento, provisión de insumos y asesoría técnica.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 29
Un aprovechamiento viable de estos servicios locales necesita de una “profesionalización” de ciertos
oficios, especialmente en el plano administrativo y técnico. Al mismo tiempo, para que estas
competencias estén disponibles, es necesario que dichos “profesionales” tengan un volumen
suficientemente importante de actividades para ejercer su oficio (umbral organizacional, financiero,
gestión de riesgos, continuidad, umbral técnico, etc.). Generalmente, esta evolución hacia los
“oficios locales” pasa por la implicación del sector privado (concesión, arrendamiento, gerencia),
pero existen otras experiencias de “profesionalización asociativa”, por ejemplo, en la gestión de
contratos en Mali o las redes de agua potable en Senegal.
Este dueño de obra local y su correspondiente aprovechamiento necesitan la implicación de un
conjunto de actores, tanto del ámbito nacional y local como gubernamental y de las áreas
comunitaria y privada. Las reflexiones, proyectos de investigación‐acción y programas pilotos de esta
“formalización de contratos” se han extendido recientemente a diferentes países, especialmente en
África Central y Occidental.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 31
El apoyo al dueño de obra local
El apoyo al dueño de obra local tiene, por lo tanto, dos dimensiones:
En el sentido estricto de la expresión:
I) Como conjunto de métodos, procedimientos y herramientas administrativas desarrolladas para
realizar obras de manera adecuada y bajo la responsabilidad de un Dueño de Obra (que es el
gobierno local cuando se trata de un servicio público, pero que puede también ser un actor que
pertenece al ámbito privado o comunitario).
Esta dimensión es, en primer lugar, técnica y se refiere al diseño y a la apropiación de herramientas
para gestionar la implementación de una obra desde un punto de vista administrativo y técnico.
En un sentido más amplio:
II) Como una estrategia para estructurar a los actores locales en un planteamiento de desarrollo local
(para y por los actores) y de permanencia de los servicios.
Esta dimensión es más institucional y política, y está relacionada con el establecimiento de un diálogo
entre los diferentes tipos de actores desde de una visión de responsabilización.
Recordemos que el concepto de “estructuración” es mucho más amplio que la simple
implementación de una estructura. La estructuración se refiere aquí a un conjunto de saberes y
poderes, especialmente para:
• Definir una visión, un proyecto, acciones, etc. comunes.
• Organizarse para la implementación de la obra.
• Reivindicar y proteger sus derechos y asumir sus deberes tanto como individuo y comunidad.
• Definir los papeles, las responsabilidades y tareas de cada uno.
• Definir las relaciones dentro de la comunidad y las relaciones con el exterior.
• Rendición de cuentas sobre los compromisos y recibir cuentas.
Hoy en día el dueño de obra local es:
Una evolución ineludible
Las nuevas orientaciones muestran bien el establecimiento de fondos para las iniciativas de los
gobiernos locales, del tipo de Fondos de Apoyo al Desarrollo de los Municipios (como ocurre en
Benín) o a través, por ejemplo, una Agencia Nacional de Inversión de los gobiernos Territoriales
(como ocurre en Mali). Esta transferencia del dueño de obra a los gobiernos locales en el caso de
los servicios básicos se inscribe también en la mayoría de las políticas sectoriales de los países en
vías de desarrollo. Para el sector de abastecimiento de agua potable por ejemplo, se constata
que las políticas sectoriales que han sido actualizadas en veinte países africanos durante los
últimos diez años confían la responsabilidad del sector a las entidades territoriales
descentralizadas (los Municipios en el África francófona, los Distritos en el África anglófona).
Después de años sin ningún efecto, esta transferencia comienza ahora a ser efectiva.
Por otra parte, los compromisos de los donantes en el marco de la Declaración de París sobre la
eficacia de la ayuda orientan cada vez más los flujos financieros hacia los sistemas de los países
receptores y hacia una adscripción a las estrategias de estos países. Para los servicios públicos
básicos, el reconocimiento de la Administración local como Dueño de Obra, se convierte así
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 32
progresivamente en la norma que debe seguir toda inversión (co)financiada por la ayuda
internacional oficial9.
Una elección cada vez más apoyada por los socios técnicos y financieros
Esto queda demostrado en las nuevas orientaciones al desarrollo adoptadas por la comunidad
internacional. Véase, por ejemplo, el apoyo a la descentralización, que se ha convertido en un
tema prioritario en la política de cooperación de Bélgica (uno de los “sectores” prioritarios o una
estrategia transversal en al menos 11 de los 16 países socios). Pero también la Comisión Europea,
Alemania, los Países Bajos, el PNUD, la FENU o el Banco Mundial financian programas de apoyo a
la descentralización, o incluyen indicadores de progreso en materia de descentralización en los
mecanismos que originan su apoyo presupuestario. Por otra parte, estos proyectos o agencias
de cooperación no se limitan a una ayuda técnica ante los gobiernos o a un apoyo de las
reformas, sino que también establecen fondos específicos para las inversiones de los gobiernos,
y están comenzando, incluso, a experimentar con el apoyo presupuestario a entidades
descentralizadas, como ocurre, en Uganda, Mali, o algunos departamentos de Níger.
Una estrategia de apoyo al desarrollo local
Ya que permite reforzar las competencias de los diferentes actores locales en materia de
planificación participativa, realización, alianza, gobernabilidad, etc., a la vez que se cuida la
sinergia con el nivel regional, o incluso nacional. Estos proyectos refuerzan la apropiación del
planteamiento y de las obras por parte de los usuarios y las entidades descentralizadas.
Movilizan y refuerzan a los actores que hasta ahora se han involucrado poco en la programación
o implementación de proyectos de desarrollo, contribuyendo así a diversificar las capacidades de
implementación. Tienen el potencial de garantizar que las inversiones sean:
• Más pertinentes (basadas en una demanda real, teniendo en cuenta un reparto más
equitativo en el seno del territorio local).
• Más eficientes (mediante un trayecto más corto de financiación y la movilización de
competencias y recursos locales).
• Más sostenibles (estructuración de los actores locales, apropiación local del planteamiento,
aparición de competencias técnicas y de gestión local, aparición de servicios financieros en
el nivel local).
Una necesidad de proporcionar servicios básicos viables
Debe tenerse en cuenta lo siguiente:
• Es el entorno de proximidad que permite que los diferentes actores se responsabilicen de
un servicio que ellos han juzgado prioritario, y
• Se necesita a los diferentes actores con sus competencias complementarias para
proporcionar un servicio óptimo.
9 No obstante, hemos notado que esta evolución no siempre se puede conciliar con la otra tendencia seguida por muchos donantes, especialmente el hecho de que su ayuda pública al desarrollo se conceda cada vez más en forma de crédito y ya no como donación, sobre todo cuando se trata de proyectos de infraestructuras. De este modo, los donantes, en realidad, no están dispuestos a acordar su ayuda a los gobiernos locales, puesto que sus procedimientos exigen garantías por parte de los Estados soberanos. A menudo, esta situación impide que la Administración local obtenga todas las prerrogativas y responsabilidades del Dueño de Obra.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 33
Las condiciones indispensables para un servicio viable, como en el caso de los servicios de agua
potable o de saneamiento, son la responsabilidad de los usuarios (pago del agua, uso racional,
utilización correcta de las instalaciones, etc.), la movilización de las competencias técnicas y de
gestión locales y la presencia de una autoridad cercana que garantice una buena gestión.
Una oportunidad para la participación ciudadana
El dueño de obra local es una oportunidad para acercar los administradores a sus administrados
(o a los electores a sus elegidos) a partir de un “proyecto” común, concreto y de vital
importancia.
Sin embargo, esta participación ciudadana no es automática y si se quiere que esta dinámica
local sea inclusiva, se necesita una sociedad civil organizada, unos mecanismos efectivos de
diálogo, así como una cierta acción positiva hacia los grupos más vulnerables. Por otra parte,
dicha inclusión de la sociedad civil debe aprehenderse en una visión estratégica más global que
no pueda limitarse a la simple creación de agrupamientos de productores o de comités de agua,
o al establecimiento de un espacio local de concertación. La participación ciudadana debe
contribuir a una responsabilidad ciudadana real, pero también debe actuar como una fuerza
reivindicativa de sus derechos y generar un interés compartido sobre la cohesión social y el
sentirse realizados como seres humanos. Todos estos elementos pueden incluirse en las fases
estratégicas del Dueño de Obra.
Un desafío importante para los organismos de apoyo al desarrollo
Porque el dueño de obra local conlleva:
• Que el desarrollo local esté dirigido por los actores locales, bajo la coordinación de la
entidad territorial descentralizada10, donde el organismo de apoyo al desarrollo se convierte
más en un facilitador que en un coordinador o incluso un operador.
• Que se respeten las opciones de la autoridad local, limitando así los márgenes de maniobra
de la agencia de desarrollo para, por ejemplo, favorecer a uno o a otro grupo de
beneficiarios (las mujeres, los pobres, las comunidades aisladas, etc.), o para organizar los
servicios básicos según la visión de la agencia, o incluso para importar o poner a prueba las
innovaciones.
• Una disociación de las funciones y una profesionalización de los oficios (estudios, obras de
construcción, intermediación social, investigación‐acción, etc.) permitiendo así:
I. Que sean los actores locales quienes realmente dirijan el proceso y elijan los
prestadores que les ofrezcan las mejores condiciones y/o garantías.
II. Una profesionalización real de los oficios.
III. Un mejor dominio de los riesgos de conflictos de interés.
10 En el caso de Ecuador según la Constitución y el COOTAD, estos actores son los Gobiernos Autónomos descentralizados GADs de nivel provincial, cantonal y parroquial respectivamente, y con competencias establecidas para cada nivel en el ámbito de su territorio.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 34
DEL DUEÑO DE OBRA DELEGADA HACIA LA INGENIERÍA INSTITUCIONAL
El programa de agua potable que lleva a cabo PROTOS en el cantón de Cañar (Ecuador) comenzó en 1997. Al inicio, al formar parte de un programa gubernamental, la ONG desempeñó el papel de Dueño de Obra delegada durante dos años.
Desde 1999 se ha reconocido a las comunidades rurales indígenas como Dueños de Obra. Sus comités de agua son los que negocian los derechos de captación y la construcción, los que contratan a los obreros, los que gestionan los presupuestos y se organizan para la gestión del servicio. El equipo de PROTOS y sus socios ecuatorianos se han convertido en ayudantes de los comités. Esta fase ha permitido estructurar las comunidades indígenas, que suelen estar aisladas y son de pequeño tamaño (de 50 a 300 familias) e iniciar un diálogo con las autoridades locales y el resto de actores en el sector.
Este apoyo de proximidad, al ser a largo plazo y tener como responsables a las comunidades hasta entonces marginadas, ha sentado las bases para llevar a cabo una reflexión profunda y general en cuanto al reparto de roles y las relaciones establecidas para suministrar un servicio de agua y saneamiento que sea viable en este contexto económico y social particularmente frágil.
De esa reflexión nació en 2002 CENAGRAP, el Centro de Apoyo a la Gestión Rural del Agua Potable. El centro ha sido construido sobre un compromiso para 10 años entre los comités de agua (que eran 15 en ese momento), la municipalidad de Cañar (órgano político del cantón) y el consorcio PROTOS‐CEDIR; el rol que desempeña el consorcio va disminuyendo en importancia y desde 2007 se ha concentrado en las tareas de facilitación y de proporcionar consejos. En 2010, 80 comités de agua son afiliados y la estructura ha sido reconocida por la administración local, donde se ha integrado de forma orgánica. Se ha mantenido el principio de co‐responsabilidad entre comunidad y Administración local y los comités del agua enviaron 3 delegados al consejo de administración, junto a los 2 miembros del municipio.
La tasa de cobertura de agua potable en el medio rural en Cañar ha aumentado en estos últimos 13 años del 20 al 80% y la tasa de funcionalidad de los sistemas supera en todo momento el 95%.
El Centro ofrece una serie de servicios a los comités afiliados, como son el apoyo técnico, administrativo y socio‐organizativo, cursos de capacitación para operadores y tesoreros, la venta de accesorios de recambio de buena calidad y a precios preferentes o el apoyo especializado ante problemas que sobrepasan la gestión diaria de operación y mantenimiento. Pero son los comités del agua en las diferentes comunidades los que siguen siendo responsables de la gestión diaria de su red, incluyendo la recaudación de las tarifas para la explotación y mantenimiento.
El Centro de apoyo funciona con un presupuesto aprobado y financiado al 90% por el municipio, mientras que los comités aportan una cantidad más simbólica a los gastos corrientes, que representa el 10% del presupuesto anual. El municipio asigna varios técnicos a la estructura. Desde el principio, la coordinación de los centros ha recaído en una mujer indígena originaria de uno de los pueblos del cantón, y mas allá de la rotación y alternabilidad en los cargos directivos, los distintos espacios mantienen el principio de equidad e igualdad de oportunidades para mujeres, campesinos e indígenas.
La asamblea general de los comités del agua es el espacio donde el centro presenta sus actividades e informa de su gestión ante sus miembros. Aquí también se habla de los problemas y de los retos a los que se enfrentan tanto el centro como los comités del agua. Uno de los puntos delicados de la organización son los derechos de entrada que los comités establecen a la conclusión de sus trabajos de instalación o rehabilitación. A veces los trabajos han sido tan intensivos respecto a la mano de obra empleada, que dichos derechos se fijan en cantidades elevadas, poniendo así en peligro el principio del derecho humano al agua. Otras preocupaciones incluyen también la protección de los recursos hídricos o la renovación de las infraestructuras al final de su vida útil.
Una vez establecido y reforzado el funcionamiento del Centro, el desafío del apoyo se ubica a nivel de la contribución del Centro a las políticas de agua (planes globales de gestión, financiamiento del sector, renovación, priorizaciones, protección de los recursos hídricos, etc.).
De este modo, en un periodo de 13 años, el rol del apoyo al Dueño de Obra local de PROTOS ha evolucionado desde la idea de “hacer para” a “impulsar para que se haga mejor”.
Cuadro 6. La gobernabilidad local del servicio de agua potable en Cañar, Ecuador
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 35
LOS ACTORES Y SUS ROLES
EL DUEÑO DE OBRA
El Dueño de Obra es el propietario de la obra. Es la persona física o jurídica por cuenta de la cual se
construye una obra o una infraestructura o se lleva a cabo un estudio.
Se distinguen dos tipos de Dueño de Obra: el Dueño de Obra público (sujeto al derecho público o
derecho administrativo) y el Dueño de Obra privado (sujeto al derecho privado o derecho civil).
El Dueño de Obra público puede ser el Estado y sus organismos públicos dependientes o los
gobiernos territoriales (por ejemplo, un Municipio) y sus organismos públicos dependientes (por
ejemplo, una mancomunidad).
Para un proyecto u obra que no corresponde directamente a las atribuciones del Municipio o que se
realiza mediante un montaje de concesión o de servicio concertado, el Dueño de Obra será una
persona o un órgano privado, como por ejemplo una organización campesina, el propietario de un
banco de cereales, una confesión religiosa o el propietario de un colegio.
Concretamente, el Dueño de Obra tiene las siguientes responsabilidades:
Estudiar la oportunidad de construir una obra y tomar la decisión de su realización; elegir su emplazamiento; y definir sus características técnicas (diseñar la obra).
Reunir los fondos necesarios para la financiación de la obra, sólo o acudiendo a socios externos (ONGs, fondos de los gobiernos territoriales, donantes de fondos, asociaciones nacionales, etc.).
Ordenar la realización de la obra, y hacer un seguimiento de su realización.
Recibir la obra, es decir, controlar que cumple con lo acordado.
Organizar el aprovechamiento y la gestión de la obra.
En el marco del Dueño de Obra pública (municipio, distrito u otros), se suman a menudo otras dos
responsabilidades, de orden más bien político:
Definir una visión estratégica y una política territorial.
Movilizar a los actores de su territorio con el fin de promover una buena gobernabilidad de los servicios.
Como institución pública, un Municipio (u otra Administración territorial, según el contexto de
descentralización) desempeña el papel de Dueño de Obra en nombre de sus administrados, que
serán los usuarios de la obra (o al menos los beneficiarios finales, si se trata, por ejemplo, de un
edificio construido en beneficio de la administración municipal). Por otro lado, la institución pública
asume dicha responsabilidad en el marco de una reglamentación y de un mandato preciso. Ello
implica que el Dueño de Obra público tiene una doble obligación de rendición de cuentas: por una
parte ante la población, los beneficiarios finales de la obra y en nombre de los cuales se ha
construido, y, por otra parte, ante la reglamentación en materia de Dueño de Obra (Código de
contratos públicos, Ley de finanzas de los gobiernos territoriales, leyes de contratación pública,
ministerios del ramo, etc.) y ante las estrategias sectoriales definidas a nivel del Estado central.
A nivel del Municipio, es el Alcalde quien asume las responsabilidades del Dueño de Obra para las
infraestructuras, equipamientos o rehabilitaciones donde la competencia es en el ámbito público del
Municipio.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 36
El Alcalde es responsable de los programas de desarrollo de la localidad. Representa al Municipio que
realiza un proyecto de construcción o un estudio y es responsable principal de la obra, por lo tanto,
al desempeñar este papel cumple una función de interés general.
Lo esencial para el Dueño de Obra municipal es disponer de los recursos para proporcionar el servicio
a la población y no necesariamente proporcionarlo él mismo11. En todos los casos, el Dueño de Obra
sigue siendo el responsable final a la hora de priorizar obras, diseñarlos, financiarlos y vigilar su
buena ejecución, así como encontrar las modalidades de su explotación.
Ciertas atribuciones están indisociablemente ligadas a la responsabilidad del Dueño de Obra:
Definir y priorizar las obras a realizar.
Aprobar el esquema técnico, organizativo y financiero para la realización de las obras.
Recibir las obras.
Definir las modalidades en cuanto a la propiedad y la explotación.
EL DUEÑO DE OBRA DELEGADO
Tener la responsabilidad de Dueño de Obra no quiere decir hacer las cosas si mismo. Si el Dueño de
Obra no dispone de todas las competencias técnicas o cuando la legislación o el sistema financiero
no le permitan asumir correctamente todas estas funciones, podrá hacer lo siguiente:
Apoyarse en los consejos de organismos que dispongan de las competencias necesarias: es lo que se denomina la asistencia al Dueño de Obra.
Delegar una parte de sus responsabilidades en un organismo más competente técnicamente o que esté dotado de poderes legales y administrativos para asumir los actos formales del Dueño de Obra: es lo que se denomina la delegación del Dueño de Obra.
Un Dueño de Obra delegado es una persona jurídica o natural mandada por el Dueño de Obra para
actuar en su nombre y por su cuenta en el marco de la gestión de un proyecto de realización de
obras en los límites y condiciones fijados por las normas relativas a la noción del mandato. En otras
palabras, la gestión delegada de una parte del proceso de realización de una obra, cuya ejecución ha
sido propuesta por el Dueño de Obra.
El Dueño de Obra puede delegar las siguientes funciones:
La definición de las condiciones administrativas y técnicas de realización de la obra o del estudio.
La gestión de la operación en los ámbitos administrativo, financiero y contable.
La preparación de la elección del Maestro de la obra; la redacción y la gestión de su contrato.
La aprobación de los anteproyectos.
La elección de los contratistas y proveedores, la redacción y la gestión de sus contratos.
Los pagos de la remuneración del Maestro de la obra, de los contratistas y los proveedores.
La preparación de la entrega‐recepción.
Las acciones legales.
11 En Ecuador según se establece en la Constitución, los servicios de agua y saneamiento solo podrán ser prestados por actores públicos y/o comunitarios
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 37
También puede delegar estas funciones sin condición, o incluso hacerlo reservándose el derecho de
dar su aprobación o de emitir el certificado de no‐objeción.
El Dueño de Obra puede reservarse el ejercicio de las siguientes funciones:
El acuerdo sobre el proyecto de ejecución técnica.
La firma del contrato con el Maestro de obra.
La elección de contratistas y proveedores.
La recepción de la obra o del estudio.
EL ASISTENTE AL DUEÑO DE OBRA
Se trata de una persona jurídica o natural que no está jerárquicamente ligada al Dueño de Obra y que
le asiste en sus diferentes tareas, aunque sin asumir ninguna responsabilidad ni mandato de
delegación. El asistente al Dueño de Obra no puede comprometer al Dueño de Obra ni sustituirle en
la toma de decisiones o en la formalización de contratos.
La asistencia puede ubicarse, sobre todo, en los aspectos técnicos (elaborar el pliego de condiciones,
apoyar en la contratación del Maestro de obra, llevar el control de los planos o los expedientes
propuestos por el Maestro de obra, etc.) o administrativos (por ejemplo, ayuda legal durante todo el
proceso de formalización de contratos).
La asistencia también puede ubicarse en todo el proceso y ser más bien metodológico: desde apoyar
en la concertación local para llegar a la priorización, hasta ayudar a diseñar los modelos de gestión
más idóneos.
En numerosos proyectos actuales de apoyo a la descentralización, el donante de fondos impone/
propone un asistente a las entidades territoriales que solicitan su cofinanciación. De esta manera, el
asistente al Dueño de Obra desempeña a la vez el papel de asistente por cuenta del Dueño de Obra y
también el papel de vigilar por cuenta del donante, quien a su vez se asegura así de que las
decisiones tomadas por el Dueño de Obra respetan los procedimientos del donante y los principios
de buena gobernabilidad.
EL MAESTRO DE OBRA
El Maestro de obra es una persona física o natural, que por encargo del Dueño de Obra y por su cualificación profesional y competencia técnica, es responsable de ofrecer una respuesta positiva de índole arquitectónica, técnica y económica para un programa de operaciones.
El Maestro de obra actúa al servicio del Dueño de Obra, que es quien le encarga la obra. Las
relaciones entre los dos están regidas por un contrato o un acuerdo que precisa también las
modalidades de rendición de cuentas por parte del Maestro de obra ante el Dueño de Obra.
El Dueño de Obra es el propietario de la obra, el Maestro de obra coordina la implementación de
dicha obra.
El Maestro de obra puede llamar a una serie de proveedores para ciertas tareas, tales como estudios
de viabilidad, elaboración de los Anteproyectos o del Expediente de licitación, el control de los
trabajos. Sin embargo, la función principal del Maestro de obra, que consiste en la coordinación
profesional de las diferentes etapas correspondientes a la realización de la obra, no puede ser
delegada.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 38
LA AGENCIA DE APOYO AL DUEÑO DE OBRA LOCAL
Los agentes o las agencias que apoyan al dueño de obra local forman parte de la estrategia de
desarrollo local y pueden funcionar de diversas maneras, según el marco legal e institucional del país,
las competencias de los Dueños de Obra locales y las otras partes interesadas, la duración e
intensidad de su intervención, así como el tamaño y la complejidad de las obras a realizarse.
El apoyo al dueño de obra local se puede concretar de diferentes formas, en función de la
responsabilidad que tenga la agencia de apoyo (ver también la página 39):
Delegación del Dueño de Obra
La agencia de apoyo es mandatada por el Dueño de Obra a realizar ciertas actuaciones en su nombre.
Asistente al Dueño de Obra La agencia de apoyo asista al Dueño de Obra en sus diferentes actuaciones.
Ingeniería institucional La agencia de apoyo ayuda al conjunto de los actores implicados en la repartición de sus roles, en sus relaciones y en el fortalecimiento de sus competencias para desempeñar bien su papel.
Formación, apoyo y consejo La agencia de apoyo ofrece ciertas formaciones y es disponible para consejos a las diferentes partes implicadas.
Facilitación La agencia de apoyo facilita ciertas actuaciones, pero deja toda la iniciativa al Dueño de Obra. La facilitación puede consistir en fomentar las reuniones, elaborar herramientas, intercambiar o crear una red con otros actores, etc.
Esquema 5 : Las diferentes formas de apoyo al dueño de obra local
Cinco factores de éxito constituyen los puntos fuertes de los socios que apoyan al Dueño de Obra:
La inscripción en la duración.
La importancia acordada a los convenios y el carácter vivo de la alianza.
El respeto de los marcos institucionales.
La implementación de un dispositivo de alianza permanente de pilotaje y de seguimiento.
Una distinción clara entre los proyectos y el proceso de fortalecimiento del Dueño de Obra, los primeros apuntan generalmente a la realización del segundo.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 40
ROLES Y RESPONSABILIDADES EN LA DIRECCIÓN MUNICIPAL DEL PROYECTO
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Organizador de los servicios públicos básicos
Dueño de Obra y propietario de la obra
Decidir las obras a realizar mediante un proceso participativo
Definir la obra con el apoyo técnico del Maestro de obra y de los servicios desconcentrados
Poder de adjudicación de contratos
Ordenador de pagos
Servicio desconcentrado del Ministerio técnico
Ingenieros de apoyo‐consejo
Poder regulador y de control
Aconsejar el Dueño de Obra y el Maestro de obra a nivel técnico para la definición de la obra
Controlar el respeto de las normas
Seguimiento, recogida de datos
Financiamiento
Sanción
Representante del donante
Asegurar la (co)financiación
Vigilar al respeto de los principios de buena gobernabilidad
Participar en los momentos claves de cada etapa y validar las decisiones propuestas por el Dueño de Obra
Validar/autorizar los pagos
Facilitar el aprendizaje
Oficinas de estudios técnicos ‐ Maestro de obra
Maestro de obra
Nombra un Delegado a pie de obra – controlador permanente de la obra
Respaldar al Dueño de Obra en la definición y planificación de las intervenciones
Respaldar al Dueño de Obra en la selección, formalización de contratos y seguimiento de los proveedores
Controlar las prestaciones de los proveedores sobre su conformidad con el pliego de condiciones
Asociación de los usuarios
Representante de los usuarios
Posiblemente: aprovechamiento delegado de la obra
Indicar las necesidades y precisar el nivel de servicio deseado y para el que los usuarios pueden asumir los costos
Posiblemente cofinanciar la obra
Facilitar la realización de la obra
ONG Centro de formación Persona de contacto
Formación y sensibilización
Ingeniería social
Formar y sensibilizar a los usuarios
Facilitar la colaboración entre el conjunto de los actores
Financiamiento
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Oficinas de estudios
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Posiblemente: aprovechamiento delegado de la obra
Realizar los estudios técnicos y los trabajos
Gestionar y mantener la obra según las condiciones establecidas por el Dueño de Obra, respetando las reglas del arte y la estrategia sectorial
Esquema 7 : Roles y responsabilidades en el dueño de obra municipal
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 41
LOS PRINCIPIOS RECTORES
En el sentido amplio de la expresión, el dueño de obra local es un proceso donde varias personas
asumen diferentes responsabilidades en las distintas etapas, desde la decisión política a la puesta en
funcionamiento y mantenimiento de las obras, relacionando el nivel local a otros niveles de gobierno
y suponiendo varios tipos de competencias (sociales, políticas, técnicas).
El apoyo al dueño de obra local es por lo tanto una estrategia para estructurar a los actores locales
dentro de un proceso de desarrollo local (para y por dichos actores) y para dar una sostenibilidad a
los servicios básicos.
Dicha “estructuración” no consiste solamente en implementar estructuras o en crear los textos que
rigen su funcionamiento y sus relaciones. Esta estructuración consta de tres dimensiones
complementarias entre sí:
La clarificación de los roles de los diferentes actores, teniendo en cuenta los nuevos paradigmas de descentralización y desconcentración, de participación ciudadana y de aparición de un tejido socio‐económico local.
La apropiación de dichos roles por parte de cada actor, que pasa por tener un dominio de las capacidades en los 5 niveles siguientes:
Tomar decisiones y actuar (capability to commit and act).
Suministrar los servicios y producir resultados (capability to deliver).
Desarrollar y mantener las relaciones (capability to relate).
Adaptarse y renovarse (capability to adapt and self‐renew).
Mantener una coherencia, desde las ambiciones hasta las actuaciones, y entre los diferentes niveles de la organización (capability to maintain consistency).
La articulación entre estos actores. El objetivo final es, por supuesto, establecer una colaboración fluida dentro de una perspectiva de alianza con provecho mutuo, pero dicha articulación puede pasar por las fases de confrontación, reivindicación e incluso de conflictos.
Hoy en día, muchas agencias o programas de desarrollo seleccionan entre:
Una estrategia de apoyo a la descentralización pasando por la iniciación e incluso el fortalecimiento del Dueño de Obra municipal.
Alinearse a las políticas de desconcentración de los Estados socios responsabilizando a los servicios regionales en la implementación o pilotaje de los programas sectoriales.
Un enfoque de desarrollo comunitario y/o de fortalecimiento de la sociedad civil.
La estrategia de apoyo al dueño de obra local, en cambio, tiene en cuenta más bien la interacción
entre los diferentes tipos de actores, cada uno con su propia autonomía pero también con
interdependencia, sin imponer una jerarquía, y con el nivel local como centro de gravedad. Esta
estrategia de apoyo al dueño de obra local se caracteriza por una serie de principios directores que
vamos a desarrollar a continuación, ilustrando cada uno con el ejemplo de una experiencia concreta.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 44
EL CICLO DE PROGRAMACIÓN EN BENÍN
Durante más de 15 años, Benín ha seguido una estrategia de desconcentración y de “enfoque orientado a la demanda” para desarrollar el sector del agua potable en el medio rural. A través de los proyectos PADEAR, los Servicios Regionales asumieron el rol de Dueño de Obra. Los pueblos y los barrios beneficiarios eran seleccionados en base a las demandas de las comunidades, confirmadas por un depósito de su participación financiera a la inversión inicial. Todos los años se instalaban alrededor de 1.000 nuevos puntos de agua, pero los grandes problemas continuaban, sobre todo en cuanto a: 1) la capacidad de absorción de las comunidades y de los Servicios Regionales, 2) la sostenibilidad de las inversiones y su verdadera “apropiación local” y, 3) el reparto equitativo (una gran parte de los puntos de agua fueron construidos en los pueblos más ricos que ya disponían de agua, mientras que las pequeñas comunidades aisladas, mal informadas o demasiado pobres, se quedaban sin agua).
Una evolución reciente en la estrategia nacional ha permitido pasar de un enfoque orientado a la demanda a
un enfoque programático. Este nuevo proceso ubica las autoridades locales más en su rol de
suministradoras de servicios públicos, y se interesa en el conjunto del ciclo, desde la programación.
La programación sectorial se divide en 3 etapas: 1) la preparación; 2) la planificación; 3) el arbitraje.
1) Preparación Establecer los roles y las responsabilidades de cada actor. Consultar la base de datos integrada del servicio de agua (en el ámbito regional).
Enviar la lista de las obras existentes, así como de las localidades (con datos demográficos) a los dirigentes del pueblo para su estudio y pre‐validación.
Identificar y recoger datos y herramientas por parte del Municipio.
Elaborar un calendario para llevar a cabo el proceso.
2) Planificación Analizar la situación del AAP del Municipio / inventario: o Recoger datos sobre el terreno. - Reuniones a nivel de las comunidades para actualizar la lista de localidades,
estimar las distancias y la población en cada una, actualizar el censo de los puntos de agua existentes, determinar el suministro actual de AAP, permitir la expresión de las necesidades y priorizar.
- El Municipio crea listas de las localidades por distritos. - Inventario exhaustivo por parte de un prestador externo basándose en las listas
y en los datos (fichas de encuestas sobre localidades y puntos de agua). - Reuniones de validación por distritos con el Consejo de distritos (CD), las
autoridades de los pueblos y personas de contacto. o Cálculo de la tasa de cobertura de servicios a la población. o Integración en el Sistema de Información Geográfica. o Tablas de síntesis por distritos.
Planificación de las realizaciones de obras de AAP. o Reuniones a nivel de los distritos: validación por parte de la localidad de la cobertura
y de la solución técnica propuesta. o Reunión a nivel municipal: recopilación de los resultados obtenidos antes de la
reunión con los CD, Servicio de Agua y Servicios Municipales para el arbitraje de las prioridades establecidas y acordadas por los distritos a fin de establecer una lista de prioridades que constituya la espina dorsal de la programación municipal.
3) Arbitraje Finalización de documentos básicos (tipos de obras programadas, número de obras programadas, año de realización, fuente de financiación) según criterios de selección bien definidos.
Transmisión de los documentos al Consejo Municipal.
Reunión del Consejo para la programación y elaboración del Plan Anual de Inversiones y decisión política con respecto al presupuesto.
Cuadro 7. El nuevo enfoque de programación en Benín
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 45
El principio de las 4 dimensiones
El Dueño de Obra por una institución local consta de cuatro dimensiones: territorial, política, técnica
y organizativa (F3E, Ciudades Unidas & PAD, 2009).
Esquema 9. Las 4 dimensiones estratégicas del Dueño de Obra
El apoyo al dueño de obra local debe considerar el conjunto de estas dimensiones. Sin embargo, no
es necesario que la agencia de apoyo trabaje con la misma intensidad en las cuatro dimensiones, ya
que es función de las competencias locales, de la posible existencia de planes de desarrollo local o
regional, de la legitimidad política de los actores locales o, incluso, de la duración del apoyo al dueño
de obra local. No obstante, es importante que la agencia de apoyo se dé cuenta de cada una de sus
dimensiones y determine una estrategia para superar los vacíos (o al menos atenuar los riesgos) que
pueda haber en cada una de las dimensiones.
El apoyo al dueño de obra local no puede limitarse a ser un ejercicio técnico o administrativo. El
objetivo es contribuir al reconocimiento de los roles y poderes de los actores locales, y sobre todo de
los gobiernos locales, por parte de las poblaciones y sus socios (Estado central, donantes de fondos,
etc.).
Dueño de Obra
Política
‐ Legitimidad del poder político y democrácia representativa.
‐ Capacidad de impulsar y movilizar.
‐ Capacidad para definir las políticas públicas a escala del territorio.
Territorial
‐ Relaciones de la CL con los actores del territorio (escuchar, movilizar, coordinar, etc.).
‐ Y con aquellos activos en el territorio (ONGs, donantes, etc.).
‐ Relaciones con el nivel regional.
‐ Políticas sectoriales y plan de desarrollo regional.
Organizativa
‐ Organización de las competencias de la institución y de su ejercicio.
‐ Organización y gestión de los servicios de la institución.
‐ Recursos humanos y financieros.
‐ Relaciones entre los electos locales y los servicios técnicos.
Técnica
‐ Pericia de los servicios técnicos.
‐ Dominio del "ciclo deproyectos".
‐ Desarrollo de las competencias a administrativas y de gestióncorrespondientes.
‐ Presencia de prestadores competentes.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 46
Desde el mismo punto de vista, el apoyo al dueño de obra local no se centra únicamente en los
actores locales, sino que se preocupa de tener en cuenta adecuadamente al conjunto de los actores
que tienen influencia sobre el territorio.
Si estos principios son evidentes para un Dueño de Obra público, también son válidos para las
instituciones representativas de la sociedad civil, tales como organizaciones campesinas,
asociaciones de usuarios o cooperativas. Los dirigentes de estas organizaciones no trabajan en el
vacío y también deben dirigir su institución siguiendo los principios de legitimidad, eficacia y
eficiencia, así como articulando sus procesos con aquéllos de los otros actores.
Para la agencia de apoyo al Dueño de Obra local, tener en cuenta estas cuatro dimensiones implica lo
siguiente:
La dimensión organizativa se refiere a la organización interna y la capacidad de
funcionamiento de la institución. En un proceso de apoyo al dueño de obra local es
importante buscar una adecuación entre la organización de la alianza en sí misma (convenio,
dispositivo de pilotaje, circuito financiero, etc.) y el grado de organización de la institución a
fortalecer. Puede ser contra‐productivo establecer un circuito financiero donde el control
escape de la institución socia, si el desafío en ese momento es mejorar su capacidad de
gestión o de visualizar mejor su responsabilidad respecto a sus ciudadanos o sus miembros.
Si la agencia de apoyo sustituye a la Administración local para decidir sobre la legitimidad de
los proyectos prioritarios o para autorizar los pagos, los actores locales se habituarán a
dirigirse directamente a ellos en lugar de ir al Alcalde.
Una articulación equilibrada entre la realización de proyectos y el fortalecimiento
organizativo es crucial en este tema. Cierto que es necesario asegurar bien los intereses del
donante, pero sin que el Dueño de Obra local eluda su responsabilidad creciente por el
conjunto de opciones y mandatos que son suyos.
La dimensión técnica es más conocida y constituye a menudo el núcleo duro del
fortalecimiento del dueño de obra local: formar a los cuadros, elaborar los procedimientos y
diseñar las herramientas.
En un proceso de apoyo al dueño de obra local, el fortalecimiento de las competencias
locales implica dos niveles y tres métodos:
Los dos niveles se refieren al equilibrio entre las competencias internas del Dueño de Obra
y las competencias externas: definición de los roles y de las relaciones, formalización de
contratos con los operadores locales, fortalecimiento de los prestadores, etc.
El rendimiento del Dueño de Obra no se evalúa teniendo en cuenta lo que puede hacer él
mismo, sino por su capacidad para movilizar y coordinar las competencias necesarias.
Los tres métodos que deben combinarse son: la formación propiamente dicha, el
intercambio con visitas mutuas y el apoyo en el trabajo.
La dimensión política es más delicada. Puede implicar cuestiones diferentes en función del
objetivo de la agencia de apoyo al dueño de obra local: apoyo al proceso de
descentralización, estructuración paralela de la sociedad civil y de los gobiernos locales,
reforzar y diversificar la capacidad de desarrollo, etc.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 49
El principio de multi‐actor
El apoyo al dueño de obra local reconoce los roles y responsabilidades complementarios de los
diferentes actores que están involucrados en el desarrollo local.
Dentro de este concepto, no existe jerarquía formal entre los diferentes niveles y cada tipo de actor
es libre de elegir, pero respetando las reglas del juego (legislación, estrategia sectorial, etc.).
No obstante, la Administración local tiene su propia autonomía y no es simplemente una
desarticulación del Estado; las organizaciones de la sociedad civil no son subcontratadas por una
administración; los prestadores privados deben cumplir el reglamento pero tienen la libertad para
emprender y orientar sus intervenciones allí donde ellos piensen que pueden valorar mejor a sus
competencias, etc.
Cada uno de los actores debe tener en cuenta la importancia de una clarificación de sus roles, así
como el valor agregado de una sinergia de estas diferentes competencias y roles complementarios.
Este ejercicio de colaboración entre actores es a veces delicado en el contexto de la reorganización
de los Estados que está en marcha hoy en día en un buen número de países del sur (y en las antiguas
repúblicas soviéticas). Los gobiernos locales son de reciente creación; a menudo, las organizaciones
de la sociedad civil han sido abandonadas por un Estado centralista, si es que su relación no ha sido
más bien conflictiva; la aparición de un sector privado local es ahora más fácil gracias a la
desarticulación progresiva del Estado como operador de todo tipo de servicios y como empresario;
los servicios desconcentrados deben redefinir su oficio, etc.
A menudo, estos cambios son percibidos como amenazadores, sin embargo ofrecen la oportunidad
de llevar a cabo un mejor reparto de los roles, permitiendo así:
Un reconocimiento de la ciudadanía y de la democracia local.
Un equilibrio de poderes entre el nivel local y los niveles regional y nacional, entre la sociedad civil y sus administraciones.
Una profesionalización de los oficios.
Una delimitación de los riesgos por conflictos de intereses.
Una estrategia de apoyo al dueño de obra local acompaña estos cambios y facilita esta colaboración.
Corresponde al conjunto de los actores precisar y formalizar este reparto de roles y de relaciones,
siempre teniendo en cuenta la legislación local, las competencias actuales y movilizables para cada
uno de los actores, “la ventaja comparativa” de cada actor (ligada a su posición, sus relaciones, su
capacidad técnica o financiera, etc.) de la eficacia y de la sostenibilidad, etc. Este reparto en
complementariedad se refiere a las diferentes fases, desde la programación hasta la sostenibilidad
de los servicios de proximidad.
Cuando se trata de un servicio público, tal como el abastecimiento de agua potable, la evacuación de
las aguas pluviales o los centros de salud, el sector público debe responsabilizarse especialmente,
como propietario y Dueño de Obra, y como órgano que debe garantizar que este servicio público
esté disponible en las mejores condiciones y para todos los ciudadanos. Este sector público –
Municipio, Distrito u otra Administración –, sin embargo, debe comprender que por su propio interés
debe responsabilizar a los otros actores a fin de obtener una mejor eficacia y sostenibilidad: la
participación de los usuarios crea las condiciones necesarias para su adhesión y compromiso; el saber
hacer por los profesionales crea las condiciones idóneas para el desarrollo de oficios locales y
permite a la Administración local velar por la calidad y respeto de los compromisos.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 50
Esquema 10 : Las relaciones desde un enfoque de varios actores
Dueño de Obra Reparaciones
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 52
UNA ALIANZA DE PROVECHO MUTUO ENTRE LAS COMUNIDADES Y LA ADMINISTRACIÓN LOCAL EN SARAGURO
Tras los resultados obtenidos en la Provincia de Cañar, en el norte de Cuenca, las autoridades del Cantón de Saraguro solicitaron en 2005 el apoyo del consorcio PROTOS‐CEDIR para mejorar el acceso al agua potable en las comunidades rurales.
Saraguro cuenta con 35.000 habitantes, tiene un centro urbano y más del 80% de la población vive dispersada por las montañas y los pequeños valles junto al río Jubones. Estas comunidades son indígenas, mientras que los habitantes del centro de Saraguro, donde está el poder de la Administración local, son en su mayoría mestizos. Al comenzar el programa, el Cantón dispuso diez mini‐redes de agua (de agua corriente pero no potable) para abastecer apenas al 20% de la población rural.
El consorcio PROTOS‐ CEDIR empezó con una fase de introducción y de inversiones estratégicas que han permitido crear una relación de confianza con las comunidades y con la Municipalidad, y comprender mejor las fuerzas, los límites y los factores de cambio. La Municipalidad ya tenía la costumbre de aportar una parte de su presupuesto a inversiones mediante la técnica de los “presupuestos participativos” donde las comunidades priorizan sus inversiones. Este mecanismo ha guiado también las priorización de las intervenciones de agua potable, pero poniendo de relieve los límites del instrumento en caso de ausencia de financiación complementaria. El presupuesto participativo ha provocado demasiadas intervenciones puntuales y parciales (construcción de un tanque o donación de unos tubos), sin considerar que un sistema de agua necesita un enfoque sistémico para garantizar su viabilidad.
A partir del año 2007, PROTOS completa el presupuesto de la Administración para proyectos prioritarios de agua y de saneamiento que forman parte de este enfoque sistémico. Ello implica la construcción de sistemas “completos”, e incluye la protección de fuentes, un dispositivo de tratamiento del agua, una red con medidores etc. Los trabajos más especializados se confían ahora a los maestros locales que van perfeccionando progresivamente su capacidad.
Por parte de la comunidad existe el compromiso de trabajar intensamente no sólo en el ámbito de la mano de obra no especializada, sino también en los talleres de refuerzo de capacidades técnicas, administrativas, financieras y organizativas, así como un acuerdo para trabajar por una gestión sostenible y con un servicio de agua pagado, algo completamente innovador en la zona.
La Municipalidad, por su parte, asume sus responsabilidades como Dueño de Obra, pero en alianza con la comunidad; en sus intervenciones se apropia de los principios de la metodología de ingeniería social y se compromete a poner en marcha los dispositivos necesarios y un entorno propicio para un acceso al agua sana de forma generalizada y sostenible.
En una nueva fase, se pasa del enfoque “uno a uno” (Administración frente a cada comunidad individual) a un enfoque más colectivo. En colaboración con las partes implicadas del Cantón limítrofe de Oña, se fueron poniendo en marcha progresivamente los mecanismos para una gestión más integrada de los recursos de agua en la cuenca del río Jubones. Se trata así de optimizar el riego, proteger los páramos (ecosistemas de altura determinantes en la retención y regulación de la humedad), evolucionar hacia un reparto equitativo y consensuado de los recursos, etc. Además, actores tales como las organizaciones campesinas, los comités de regantes o los servicios provinciales deben estar incluidos ahora en los debates. Al mismo tiempo, la viabilidad a largo plazo de los sistemas de agua potable necesita otras formas de colaboración entre las propias comunidades, y ocurre igual con la Administración y el sector privado de la zona.
Cada vez más, la Municipalidad se considera sí misma como un aliado en la gobernabilidad local de los recursos y de los servicios de agua, consciente de sus responsabilidades públicas, y ya no se siente como un cajero en la cofinanciación de mini‐proyectos dispersos y aislados. En un contexto de recelo recíproco entre autoridades locales y comunidades indígenas, es un proceso lento y arriesgado, aunque las primeras reflexiones, talleres, visitas de intercambio, etc. han sido positivas y han podido crear interés en las diferentes partes.
Cuadro 9. Alianza entre Administración y Comunidad en Saraguro, Ecuador
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 53
El principio de los derechos y los deberes
Con la llegada de la descentralización, Municipios y otras Administraciones locales han “heredado”
una serie de tareas ligadas a la administración de su territorio, las cuales, en otro tiempo, eran
ejercidas por las estructuras desconcentradas, tal como las subsecretarias, en cuestiones como los
servicios del estado civil o la administración de los contratos.
Pero los gobiernos locales tienen en primer lugar el deber de garantizar a sus ciudadanos un acceso a
los servicios esenciales; en la mayoría de los países, dichos servicios esenciales o de “proximidad”
incluyen agua potable, saneamiento colectivo, enseñanza primaria y atención primaria de salud.
Tienen, pues, la obligación de aplicar políticas sectoriales operacionales en el ámbito de su territorio
y de ejecutar (o hacer ejecutar) ciertas tareas que deben desembocar en un servicio público
adecuado (accesible para todos, según las normas del país, de manera sostenible, etc.). Para
organizar estos servicios de proximidad, la Administración local no es subcontratada por el Estado
central, sino que es una emanación de la función pública en el sentido propiamente dicho: el
organizador de un servicio en función de su público.
Esquema 11 : Derechos y deberes en la gobernabilidad de los servicios públicos
Servicio público adecuado
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Factores de grupo meta
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Organización
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Poder
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Marco legal
Política y praxis de los donantes
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 54
La comunidad tiene derecho a estos servicios públicos esenciales, pero tiene igualmente el deber de
apoyar a las autoridades elegidas y a su administración a fin de permitirles organizar estos servicios
en las mejores condiciones posibles. La comunidad debe ejercer un papel de control y de ajuste
frente a dichas autoridades y sus administraciones para llevar a cabo una utilización óptima de los
recursos. El ejercicio de este rol no se limita al acto de votar en las elecciones, sino que exige un
compromiso individual (comportamiento ciudadano) y comunitario (control social, participación en
las concertaciones con la administración, representación equilibrada, organización de la
transparencia, rendición de cuentas y de las reivindicaciones, etc.).
La calidad del servicio público es influenciada por múltiples factores:
A nivel de la Administración: sus recursos financieros, técnicos y humanos; su organización interna, incluyendo la efectividad del control político, la colaboración entre las autoridades elegidas y los servicios técnicos, así como la eficiencia de los sistemas comunitarios (procedimientos, organigrama, diálogo con la comunidad, etc.); su capacidad para movilizar a los ciudadanos; sus relaciones con otros actores del desarrollo local, con el Estado y sus servicios desconcentrados, con los donantes y los programas de desarrollo, etc.
A nivel de la comunidad: su voluntad individual y colectiva para cambiar la situación; su grado de organización y su poder de negociación para reivindicar sus derechos; su cohesión social, su compromiso y su praxis para tener en cuenta los intereses de los grupos específicos, del medio ambiente y de las generaciones futuras; sus competencias técnicas y sus recursos económicos, etc.
A nivel del contexto: la política sectorial y las posibles directivas para su implementación; el comportamiento del Estado central y de los donantes de fondos; la funcionalidad de los servicios desconcentrados; el marco legal relativo a la descentralización o a la vida asociativa; la efectividad de la descentralización, especialmente con respecto a la transferencia de los recursos financieros y humanos, etc.
Para optimizar estas influencias, es necesario que:
Comunidad y Administración puedan asumir sus deberes y reivindicar sus derechos.
Que puedan valorizar de manera óptima los factores contextuales, o por lo menos atenuar los efectos negativos de esos factores.
El apoyo al dueño de obra local debe intervenir sobre los diferentes impedimentos que dificultan
esta dinámica de derechos y deberes.
En un contexto preciso, es posible que signifique sobre todo un fortalecimiento de las capacidades
de la comunidad para organizarse y reivindicar sus derechos, es decir, un enfoque comunitario.
En otro contexto, es más bien la Administración territorial quien debe estar apoyada en su capacidad
de planificación del desarrollo local o de reivindicación de sus derechos respecto a actores externos
(Estado central, donantes), es decir, un enfoque institucional.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 56
DE UN ENFOQUE COMUNITARIO HACIA UN COMPROMISO PÚBLICO EN MADAGASCAR
Madagascar, con sus 21 millones de habitantes, es uno de los países que más retraso lleva en la realización del Objetivo del Milenio para el Desarrollo respecto al sector del agua y saneamiento. La tasa de cobertura en el ámbito urbano se ha estancado para el saneamiento e incluso ha disminuido en el caso del acceso al agua sana. En el medio rural se constata una ligera mejora, pero a este ritmo, el OMD para el agua se logrará en la década de 2060 y, para el saneamiento, será el próximo siglo.
Las consecuencias de esta situación están causando daños en la salud, la dignidad, el desarrollo económico y el medio ambiente: • Las enfermedades de diarrea representan la segunda causa de morbilidad y
afectan al 51% de los niños menores de 5 años; 14.000 niños menores de 5 años mueren todos los años (Banco mundial, 2010).
• Al año se pierden 3,5 millones de jornadas escolares debido a enfermedades relacionadas con el agua (estudio de UNICEF‐OMS‐WaterAid).
• Se pierden 5 millones de jornadas de trabajo. • Salgo algunas micro‐estaciones de tratamiento, las aguas residuales y las
heces se evacúan directamente en la naturaleza, con los grandes riesgos que ello conlleva de contaminación, especialmente en los recursos hídricos.
El abastecimiento al público de agua potable y el acceso al saneamiento colectivo de las aguas residuales domésticas son un servicio público municipal, pero se debe reconocer que la política de descentralización y desconcentración (PN2D) que el país adoptó en 2006 deja todavía mucho que desear. Los Municipios, alrededor de 1.395, son normalmente tan pequeños y pobres que el concepto mismo de servicio público es difícil de aprehender a esta escala.
En este contexto, las ONGs son, hasta hoy, los principales intervinientes del sector en el medio rural. Las ONGs de Madagascar especializadas en este campo han desarrollado un enfoque comunitario que ha permitido a menudo llevar a cabo una movilización adecuada de los usuarios para la construcción y el mantenimiento diario de su red. En algunos centros secundarios y periféricos de Antananarivo es más bien un empresario local el que aprovecha el sistema de saneamiento del agua.
Solo desde hace algunos años, algunos intervinientes, como es el caso de PROTOS, ponen las cartas de la responsabilización de los Municipios sobre la mesa. Este afianzamiento institucional es indispensable para enfrentarse a los desafíos de: • La legitimidad débil y la fragilidad de los comités de agua. • La ausencia de mecanismos de regulación local. • El pequeño tamaño de los sistemas de agua en el medio rural (a menudo menos de 1.000 usuarios), que necesita un tratamiento a escala, que resulta difícil de organizar en el ámbito comunitario.
Sin embargo, la introducción del concepto de servicio público local – que sólo puede ser efectivo en el medio rural de Madagascar con una movilización comunitaria – y esta redistribución de los roles, son inhibidos debido a las múltiples trampas que se van interponiendo en el camino y que incluso se ven reforzadas por los límites de los servicios gubernamentales y el aislamiento de la isla.
Es así que PROTOS interviene paralelamente junto a los cuatro tipos de actores:
• Los Municipios son invitados paulatinamente a desempeñar su rol como Dueño de obra, primero en las fases de programación, planificación y recepción y también como propietario real de las obras. Los Municipios deleguen el aprovechamiento a los Comités de agua y colaboran con ellos para establecer un dispositivo de apoyo y de control. Los Municipios dirigen también la fase de concesión y de gestión de los contratos, en estrecha colaboración con PROTOS.
• Las comunidades son reforzadas para una mayor legitimidad y por las competencias adquiridas para el aprovechamiento diario. Su capacidad organizativa y las fuerzas de reivindicación son mejoradas mediante su reconocimiento oficial y su federación a nivel municipal.
• Los servicios desconcentrados del Ministerio están involucrados en la elección y están reforzados en su rol regulador.
• Pero es también a nivel de la ONG socia de Madagascar donde deben llevarse a cabo las delicadas tareas de reajustar su posición y el rol que desempeña con respecto al Municipio y las comunidades y para construir las competencias necesarias para apoyar en lugar de ser maestro‐constructor.
Cuadro 10. De un enfoque comunitario a un compromiso público en Madagascar
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 57
El principio de aprender con la práctica
El dueño de obra local no es un concepto teórico, sino una habilidad práctica. En un contexto de
descentralización reciente y de responsabilización local para los servicios básicos, es evidente que el
marco jurídico, organizativo y administrativo no es aún el mejor, y que las competencias y
mecanismos de colaboración no responden todavía a las necesidades.
Esta “apropiación local” debe darse en la práctica y no en la teoría.
El reparto de los roles y las relaciones entre los actores son específicos para cada situación. Las “best
practices” (mejores prácticas) son específicas de un contexto dado y no pueden ser trasplantadas de
un contexto a otro, entonces se trataría solamente de “best fit” (prácticas mejor adaptadas).
Para encontrar la solución mejor adaptada y lograr esta apropiación local se necesitan cambios de
comportamiento individual e institucional. El nuevo reparto de roles y responsabilidades comportan
modificaciones en los oficios y, por lo tanto, en las capacidades requeridas, pero también en las
relaciones y en el poder. Estos cambios son a menudo percibidos como amenazantes.
Como individuo, se considera mal cambiar de oficio e imaginarse un mejor porvenir en un rol que
todavía queda por construir.
Como institución, los cambios comportan el riesgo de ser considerados un “zero sum game” (lo que
uno gana en poder y beneficios, lo pierde el otro), lo cual significa una resistencia a los cambios,
especialmente en el caso de los actores más poderosos.
Por todos estos motivos, el apoyo al dueño de obra local debe aplicar una metodología de
investigación‐acción que estimule a los actores locales – aprendiendo en la práctica – a diseñar y a
establecer la solución más adaptada a su contexto y a un periodo dado. Para que sea aceptable
desde un punto de vista social e institucional, dicha solución, la mejor adaptada, debe inscribirse
dentro de una lógica de provecho mutuo (“win win game”) y construirse de manera consensuada.
Esta investigación‐acción no se hace en el vacío, sino que debe hacerse con inteligencia:
Inspirarse en las condiciones de éxito de modelos ya existentes.
Inscribirse en el tiempo.
Analizar de forma participativa los márgenes de progreso y las omisiones, atreverse a arriesgarse y ajustar el enfoque en función de los resultados.
Hacer un seguimiento de las evoluciones y analizarlas.
Superar las reticencias y esquivar los obstáculos, sobre todo en lo que respecta a los nuevos roles y poderes.
Actualizar la hoja de ruta basándose en la experiencia adquirida y en los cambios sobre el terreno.
Involucrar a las partes implicadas en el ámbito regional y nacional, así como a los centros de conocimiento, con el fin de garantizar una lógica objetiva y capitalizar las experiencias.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 58
La responsabilización por parte de un Municipio en todo el proceso del dueño de obra puede ser
gradual. Por ejemplo:
En una primera fase, la agencia de apoyo desempeña el papel de dueño de obra delegada. Un convenio de delegación especificará qué funciones son delegadas y cuáles serán las modalidades de implicación del Dueño de Obra. Con la experiencia, el Dueño de Obra domina cada vez más lo que está en juego, y se puede revisar su función para que asuma con más solidez su responsabilidad como Dueño de Obra.
En una segunda fase, la agencia de apoyo desempeña más bien un papel de Asistente al Dueño de Obra, sin poder, pero con una orden de garantía frente al donante o el gobierno mediante un procedimiento de certificado de no objeción.
En una tercera fase, se evoluciona hacia un papel de ingeniería institucional donde la agencia de apoyo respalda al conjunto de los actores en la organización del sistema de colaboración y de rendición de cuentas.
Según este principio es también importante cuidar el equilibrio entre “proyecto” y “proceso”.
El proyecto, priorizado por las poblaciones y el dueño de obra local, es un fin en sí mismo. Es
absolutamente indispensable que su obra responde a sus expectativas, que sea de buena calidad en
su diseño y en su realización y que ofrezca un verdadero servicio y de forma sostenible. Una obra de
mala calidad es un factor de desestabilización de las relaciones entre los actores y un factor de
desmovilización, incluso si el proceso ha sido muy participativo e instructivo.
Pero el proyecto es al mismo tiempo un método en el proceso de fortalecimiento del dueño de obra
local. Si los actores de la zona, con todos sus límites, no aprenden nada de las distintas fases, desde
la programación hasta el aprovechamiento de su obra, no serán nunca dueño de la obra ni del
proceso.
Con respecto a este principio de aprendizaje, el apoyo al dueño de obra local conlleva entre otros lo
siguiente:
Una estrategia de fortalecimiento de las capacidades organizativas e institucionales. Dichas capacidades se engloban dentro de los cinco grupos de competencias que una organización o institución debe tener (ver página 41). La agencia de apoyo no puede limitarse a “transferir” ciertos conocimientos, sino que debe apuntar a crear organizaciones que son progresivamente capaces de hacer evolucionar, por sí solas, las prácticas mejor adaptadas.
Un dispositivo de monitoreo, evaluación y ajuste. Dicho dispositivo debe apuntar a tres niveles:
• El proyecto y el proceso de su implementación con el objetivo de asegurarse de que el proyecto responde a las expectativas y que el proceso se lleva a cabo de manera efectiva (centrado en los resultados) y eficiente (utilización adecuada de los medios).
• El mecanismo y la praxis del dueño de obra local en el contexto dado, a fin de verificar si el reparto y dominio de los roles son óptimos, si los sistemas desarrollados son pertinentes y efectivos, si los dispositivos relacionales (concertación, formalización de contratos, rendición de cuentas, etc.) responden a las necesidades y son efectivos…Un análisis regular de este mecanismo y de esta praxis permitirá construir gradualmente la práctica mejor adaptada.
• El nivel de las capacidades organizativas e institucionales. La evaluación regular y objetiva de dichas capacidades permite identificar los márgenes de progreso y fijar prioridades y ambiciones concretas y medibles.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 60
APRENDIZAJE DEL DUEÑO DE OBRA POR LOS MUNICIPIOS: PASAR DEL “HACER CON” AL “HACER HACER”
El proceso de descentralización en Benín es todavía reciente ya que los 77 Municipios se crean recién en 2002. Durante los primeros años, pocos Municipios estaban en condiciones de ejercer las competencias que les habían sido transferidas mediante la ley N° 97‐029 del 15 de enero de 1999 sobre la organización de los Municipios en la República de Benín. Se ha recorrido ya un largo camino desde la instalación administrativa de los municipios.
Partiendo de la nada y con enormes necesidades en cuanto a refuerzos y apoyo, los Municipios que se han podido beneficiar del apoyo dado por PROTOS a través de proyectos como HAADI‐Sur y HAADI‐Norte, y después PAGIREL, habrán sido los primeros en poner en práctica su nuevo rol mediante una alianza que les habrá empezado a abrir las puertas de un verdadero dueño de obra en el ámbito del abastecimiento de agua y saneamiento colectivo.
Ya en el año 2000, PROTOS, en colaboración con SNV, había comenzado la transferencia de verdaderas responsabilidades en las Subprefecturas (entidades que habían precedido a los Municipios). Se encargaban de las fases de programación y de priorización de las inversiones, y estaban estrechamente asociadas a los procedimientos administrativos y financieros. Este periodo ha permitido poner a prueba de forma anticipada los mecanismos de colaboración entre comunidades, Administraciones, equipos de proyectos y ONGs locales de intermediación social.
Además de una ayuda técnica, los Municipios han podido beneficiarse desde el año 2002 de fondos gestionados directamente por ellos para la ejecución de trabajos en AAPHS sobre el terreno. Este aprendizaje continuo y gradual les habrá permitido familiarizarse con las normas y procedimientos de transferencia y de gestión de los contratos.
Dichos procedimientos constituyen de la siguiente manera:
Fase 1: Preparación: 1) realización de Expediente de licitación; 2) publicación de Expediente de licitación; 3) recibir y abrir ofertas.
Fase 2: Realización: 4) análisis de las ofertas (según las tablas preestablecidas); 5) solicitud a PROTOS del certificado de no objeción: opinión sobre las ofertas, evaluación del respeto de los procedimientos; 6) proposición y elección del adjudicatario.
Fase 3: Administración: 7) notificación; 8) redacción y firma del contrato; 9) seguimiento y control del contrato; 10) pago de la remuneración; 11) recepción provisional y definitiva, pago de la retención de garantía.
Cada disfunción constatada en los últimos 10 años de experiencia ha permitido optimizar el reparto de roles o de herramientas de gestión. De esta manera, se han añadido nuevos métodos a la caja de herramientas, por ejemplo un SIG para un reparto más equitativo de las prioridades, los indicadores de rendimiento para estimular a los Municipios o incluso relacionarse con el Tesoro público para los pagos.
Según la evolución de la estrategia nacional de AAP, el enfoque basado en la demanda ha sido cambiado por el enfoque de programas, que otorga todavía más responsabilidades a los Municipios. Junto a la disposición de los medios financieros, este nuevo enfoque ha permitido realmente pasar del “hacer con” al “hacer hacer” ahora que el proceso de gestión del sector AAPHS ha pasado a los Municipios.
Con el tiempo, se ha podido comprobar que a mitad de su segundo mandato, cierto número de competencias pueden ser adquiridas definitivamente por parte de estos Municipios y que la vía para una verdadera territorialización de las políticas en materia de AAPHS ya está bien avanzada a pesar de los numerosos frenos que son resultado de la no‐transferencia de los recursos por parte de las Direcciones Centrales.
Cuadro 11. Aprendizaje del dueño de obra por los Municipios en Benín
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 61
El principio del juego a dos niveles
Por un lado, las elecciones que se hacen en el ámbito local son la responsabilidad de los actores
locales, pero deben ser acordes a las elecciones “supra‐locales”: la política sectorial nacional, el
marco de descentralización, la legislación sobre contratos públicos, los esquemas directores o el Plan
de desarrollo regional. Eso implica que el dueño de obra local no se puede ejercer en una autarquía
rural o municipal ya que se interesa por los marcos de referencia de las regiones y del Estado. En este
sentido, las elecciones locales deberán alinearse con las políticas, las estrategias y los sistemas
nacionales y regionales.
El dueño de obra local permite también a dichos poderes supra‐locales verificar la conformidad de las
elecciones locales con los marcos de referencia y legislaciones. Eso implica, en primer lugar, una
comunicación fluida y la entrega de todos los datos necesarios a los servicios estatales para que
actualicen sus bases de datos y dispositivos de seguimiento. Pero una participación más activa de
estos servicios puede resultar necesaria a la hora de validar algunas elecciones, por ejemplo a través
de un mecanismo de certificado de no objeción para la concesión de los contratos o la integración
del servicio desconcentrado en el órgano de pilotaje.
Por lo tanto, el nivel local debe tener en cuenta el nivel supra‐local.
Por otra parte, la traducción de las elecciones supra‐locales en acciones concretas se hace en el nivel
local. No obstante, las elecciones supra‐locales pueden ser uno de los obstáculos que influyan de
manera negativa en el juego de los derechos y deberes (ver página 53). La política sectorial en
materia de agua potable, por ejemplo, puede no estar suficientemente adaptada al contexto
específico de los barrios periféricos de las grandes ciudades. “El enfoque orientado a la demanda”,
que forma parte de la estrategia sectorial para el agua y saneamiento en muchos países, y por el cual
las comunidades son llamadas a comenzar a exigir un servicio de agua, puede ser un obstáculo para
llevar a cabo un reparto equitativo o para garantizar el acceso al servicio de las comunidades que
están aisladas, mal informadas o que son demasiado pequeñas.
Otras elecciones supra‐locales pueden no estar suficientemente desarrolladas en modelos prácticos.
Por ejemplo, puede darse una decisión política para estimular la participación de las fuerzas vivas del
país en el ámbito de los barrios y los pueblos dentro de las orientaciones de desarrollo del Municipio,
pero sin haber desarrollado primero modelos concretos para organizar dicha participación de
manera eficaz y eficiente. La política de descentralización y de desconcentración puede confiar a los
servicios regionales la tarea de apoyo‐consejo a los Municipios, pero sin haber detallado los
mecanismos de esa colaboración.
En una estrategia de apoyo al dueño de obra local, las experiencias, visiones, resultados,
conocimientos, etc. adquiridos mediante la implementación de las acciones locales deben permitir
optimizar dichas elecciones supra‐locales, de manera que las elecciones contribuyan mejor a los
objetivos, especialmente la continuidad del servicio y un desarrollo local, humano y sostenible.
Por lo tanto, el nivel local tiene interés en influenciar al nivel supra‐local.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 62
Este juego entre el nivel local y el nivel supra‐local, donde uno tiene en cuenta al otro, pero al mismo
tiempo busca influenciarle12, es importante para lo siguiente (ver página 45):
La dimensión territorial del dueño de obra: la articulación con el plan de desarrollo de la región o de la provincia, la gestión integrada de los recursos naturales sobre el conjunto del territorio (por ejemplo, los recursos de agua que deben gestionarse en el ámbito de la cuenca hidrográfica).
La dimensión organizativa: organización de las finanzas públicas, organización de la administración pública, organización de los contratos públicos.
La dimensión técnica: puesta en común de competencias entre diferentes Municipios, intermunicipalidad, presencia (e incentivos al rendimiento) de prestadores en el nivel local, reglamentación de los oficios.
La dimensión política: legitimidad de la Administración local frente al Estado, acceso al apoyo‐consejo de las estructuras estatales o regionales, optimización de las políticas y estrategias sectoriales.
En este sentido, la estrategia de apoyo al dueño de obra local debe poner la atención en la
capitalización y difusión de las experiencias, en trabajar en la incidencia y poner en marcha redes.
Estas actividades deben permitir encontrar una buena articulación entre lo local y lo supra‐local.
Para adoptar una posición adecuada y un compromiso pertinente en este “juego a dos niveles”, la
agencia de apoyo al dueño de obra local debe partir de un análisis en profundidad del marco político‐
institucional, de los actores claves y de los sistemas nacionales y locales. Dicho análisis debe permitir:
Una alineación inteligente.
El establecimiento de objetivos precisos respecto a los temas en los que se debe profundizar o que se deben promover.
Identificar los posibles aliados o las oportunidades de sinergia.
Este análisis político‐institucional busca así obtener un buen entendimiento de las dinámicas políticas
e institucionales en el país socio en cuestión, que sobrepasa la apreciación puramente tecnocrática
de los actores, de los sistemas y de los procedimientos locales y nacionales.
12 El concepto se extrae de la teoría “Two‐Level Game” de Putnam (1988) quien la ha desarrollado en el marco de las negociaciones internacionales donde las diferentes delegaciones deben tener en cuenta, y a la vez intentar influenciar, las negociaciones en su propio país, y al inverso.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 64
LAS EXPERIENCIAS QUE “MOJAN” LA CONSTITUCIÓN
Durante muchos años, PROTOS ha participado activamente en espacios de concertación, relacionados con el agua en Ecuador. Los más importantes han sido el “Foro de agua” en el nivel nacional y su filial, el foro regional en las provincias de Azuay‐Cañar. PROTOS ha ayudado a coordinar el foro regional y junto a sus socios ecuatorianos, ha elaborado regularmente documentos de capitalización a beneficio de los actores en el sector. Entre ellos, un inventario de recursos en el nivel regional, una metodología de ingeniería social, una metodología SIG para el sector o experiencias de colaboración entre la Administración y la comunidad.
Los espacios de concertación permiten relacionar actividades de campo con el nivel legislativo, donde la elaboración de la nueva Constitución y en consecuencia los marcos legales para el sector han marcado la agenda política desde 2008.
Al mismo tiempo, se observa un gran interés de la población y una disposición para invertir en tareas “ciudadanas”, la gente se moviliza para analizar las propuestas de ley, para emitir sus criterios y para ir a plantear enmiendas. La Asamblea nacional que ha escrito la nueva Constitución en Montecristi (al sur del país), ha recibido a más de 700 delegaciones llegadas de todo el país para entregar sus contribuciones.
Los proyectos de agua potable y saneamiento que PROTOS respalda dan una gran importancia a la gestión sostenible que se lleva a cabo tras la fase de construcción, y en particular, a la implementación de las estructuras mixtas (gobiernos locales y usuarios organizados) para ofrecer una serie de servicios y tareas de apoyo. De esta manera, las estructuras ya establecidas y las que están en construcción han sido los espacios de encuentro para analizar las proposiciones de textos legales y enmendarlas. Ha habido muchas reuniones, muchas movilizaciones, “marchas por el agua” y el asunto del agua ha “mojado” la Constitución: 1) el reconocimiento del agua como un derecho humano fundamental, 2) el agua como un bien estratégico y que forma parte del patrimonio, 3) el compromiso del Estado para proteger este recurso, dentro de una perspectiva de gestión integrada por cuencas hidrográficas, 4) la orden de prioridad definida según el derecho de utilización, primero para consumo humano, y después para la producción local, el caudal ecológico y finalmente las grandes plantaciones y otras actividades económicas.
A nivel de la gestión de los servicios del agua, se ha reconocido la fuerza de los comités de agua. A partir de ahora la gestión del agua se confiará a los actores públicos y a las comunidades, al mismo tiempo que se estimulan las alianzas entre ellos (alianzas públicas‐comunitarias). Es una situación de mutuo provecho. Las autoridades locales tienen interés en confiar la operación y el mantenimiento a las fuerzas locales. Los comités de agua tienen interés en establecer una relación con su gobierno local que pueda asegurar los desafíos que sobrepasen el ámbito de su propio sistema.
Estas diferentes propuestas están inspiradas en las reflexiones del Foro de agua, y algunas de ellas, como por ejemplo el modelo de colaboración pública‐comunitaria, plantean las lecciones de las experiencias que PROTOS ha documentado y distribuido como precursora en el país.
El problema que se plantea ahora es que la Ley específica del sector no ha podido ser votada todavía porque existen numerosos puntos de desacuerdo por los cuales parece difícil llegar a un consenso. Entre otros, el comité de participación ciudadana en las estructuras de la autoridad única: Senagua, la tarifa mínima vital, que según algunos sectores debe ser gratuita, el asunto de la explotación de los recursos minerales, que presenta un peligro para la calidad del agua, la concesión del agua de Guayaquil frente a la prohibición de la gestión privada, etc. Técnicamente, se ha declarado un periodo de consulta pre‐legislativa (de 6 meses), pero en realidad, en este momento no se está consultando nada y se teme que la propuesta de Ley simplemente sea “archiva”, lo que provocará probablemente nuevas movilizaciones de la sociedad civil.
Cuadro 12. La incidencia concertada en Ecuador
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 65
ETAPAS DE IMPLEMENTACIÓN
En la página 25 vimos las diferentes etapas que los actores locales deben recorrer y dominar para
priorizar, ejecutar y gestionar su obra y. Además de los consejos metodológicos, la agencia de apoyo
al dueño de obra local desempeña un papel concreto en cada etapa.
ETAPA DESCRIPCIÓN PAPEL QUE DESEMPEÑA EL APOYO
I. Programación
Definir las prioridades (sectores, zonas, grupos meta, etc.), así como las partes implicadas.
Articular lo local a los planes, estrategias y leyes supra‐locales.
Facilitar la consulta entre los actores y la inclusión de todas las partes.
II. Planificación
Alistar las obras y servicios a realizar a corto, medio y largo plazo y planificar su realización
Facilitar la planificación participativa.
Cuidar la coherencia y la viabilidad.
Integrar los intereses de los grupos desfavorecidos.
III. Definición de la obra
Aceptar las especificaciones de la obra, su presupuesto y sus modalidades de financiación, explotación y mantenimiento.
Apoyo técnico para que el diseño sea óptimo.
Estimular la reflexión sobre la explotación y las medidas de apoyo.
IV. Preparación de los trabajos
Seleccionar las empresas y proveedores encargados de realizar la obra y su control.
Formalizar en contratos los compromisos.
Gestión transparente y eficiente en la contratación de proveedores.
Apoyo técnico en la documentación contractual.
En el caso del dueño de obra delegada ‐‐> dirigir la formalización de contratos.
V. Realización de los trabajos
Realizar la obra.
Garantizar que la obra cumple las expectativas y se atiene a las normas establecidas.
Apoyo técnico.
Cuidar que se respetan los compromisos.
Facilitar la colaboración entre el Dueño de Obra, el Maestro de la obra, las empresas, los servicios estatales de control y los usuarios.
VI. Recepción de la obra
Entregar la obra al propietario (y posiblemente, delegar su aprovechamiento).
Clausurar la obra.
Apoyo técnico.
Cuidar que se respetan los compromisos.
Intermediación en caso de conflicto.
VII. Aprovechamiento de la obra
Gestionar, hacer funcionar, cuidar y mantener la obra.
Apoyo técnico y de gestión.
Cuidar que se respetan los compromisos.
Garantizar los intereses de los grupos desfavorecidos.
VIII. Evaluación
Obtener lecciones de las experiencias para mejorar el proceso y compartirlas con otros actores.
Estimular la auto‐evaluación en el caso de los actores locales.
Capitalizar las lecciones y ponerlas a disposición de otras partes.
Esquema 12: Las etapas de implementación
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 66
Junto con la evaluación – que permite a los actores locales convertirse en organizaciones que
aprenden – el apoyo al dueño de obra local deberá ahora respaldar a los actores locales en el
cumplimiento de sus tareas (de manera que la obra responda verdaderamente a los criterios de
idoneidad, eficacia y sostenibilidad) y en un proceso de fortalecimiento de sus competencias con el
fin de dominar mejor todo el proceso.
En el Manual práctico de apoyo al dueño de obra local, se presentan los siguientes aspectos para
cada una de las etapas (con excepción de la evaluación, que es sobre todo un proceso de aprendizaje
y una tarea dirigida por la agencia de apoyo):
Los objetivos de la etapa.
Las acciones a realizar.
Los actores implicados y el papel que desempeñan.
Algunas herramientas para sacar adelante esta etapa.
Algunos consejos y puntos de atención.
El objetivo de este capítulo de la Guía no es, pues, retomar los elementos desarrollados en el Manual,
sino hacer hincapié en el papel que va a desempeñar la persona o la agencia de apoyo. Primero se
presenta un resumen de las preguntas que deben resolverse en cada etapa. A continuación, se
desarrollan unos argumentos que explican con claridad los puntos más delicados o que aportan
recomendaciones o herramientas que son útiles para la agencia de apoyo.
Ciertas etapas han sido reagrupadas puesto que el papel del apoyo al dueño de obra en el manual es
muy similar y el ejercicio de aprendizaje es a veces un proceso repetitivo.
Después de cada grupo de etapas, se ilustra el papel de la agencia de apoyo con un ejemplo de una
experiencia de PROTOS.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 67
Programación y planificación
PREGUNTAS QUE DEBEN PLANTEARSE DURANTE ESTAS ETAPAS
¿Cuáles son los servicios básicos prioritarios? ¿Qué prioridades tienen las poblaciones, las instituciones y el medio ambiente?
¿Cómo se van a organizar estos servicios en la zona?
¿Cómo se han implicado los actores? ¿Qué papel desempeña cada uno en cada etapa? ¿Qué relaciones tienen entre ellos? ¿Cómo van a informar y a presentar informes?
¿Cuáles son los ejes prioritarios para cada sector a nivel local?
¿Cómo los servicios básicos serán duraderos desde un punto de vista técnico y financiero, organizacional?
Es necesario tener en cuenta elecciones “de valor”: acceso a los servicios básicos para los pobres, fortalecimiento de los grupos desfavorecidos, igualdad de género, etc.
¿Cuáles son las obras prioritarias a realizar?
¿Qué acciones se van a emprender relativas al fortalecimiento de las competencias?
¿Se van a emprender acciones relativas a la “estructuración” de los usuarios y a la optimización de las relaciones entre los diferentes actores?
¿Qué actores se van a movilizar?
¿Qué recursos se van a movilizar (internos y externos)?
¿Cómo se va a planificar en el tiempo en función de los recursos técnicos, humanos, financieros y logísticos disponibles?
¿Cómo se va a aplicar un sistema de seguimiento que permita verificar las evoluciones, el logro de los objetivos, el impacto ante los futuros usuarios u otros grupos, los impactos eventuales sobre el medio ambiente?
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 72
PLAN ESTRATÉGICO DE GESTIÓN DEL AGUA Y DE SANEAMIENTO EN CAP HAITIEN
Cap Haitien, segunda ciudad de Haití, cuenta con alrededor de 500.000 habitantes, la mayoría de los cuales viven en barrios informales sin ningún servicio básico.
Varias ONGs trabajan allí, principalmente desde una perspectiva comunitaria o de barrio, con el objetivo, entre otros, de mejorar la calidad de vida y renovar los pequeños sistemas autónomos de abastecimiento de agua en las zonas periféricas. La red principal de abastecimiento de agua potable sirve solamente al centro histórico de la ciudad, con una población de apenas 50.000 habitantes. La oficina regional del Servicio Nacional de Agua Potable se encarga de hacer funcionar el sistema, que data de los años 1920 y que no ha sido renovado seriamente desde 1970. El servicio es pobre y discontinuo.
La ciudad no dispone de ningún sistema de alcantarillado aparte de algunos canales abiertos destinados a las aguas pluviales. El 95% de las aguas servidas son vertidas en arroyos y calles. Las familias más pudientes que disponen de una fosa, la vacían por la noche por los “bayakous” y los excrementos llegan finalmente a la laguna o al mar.
En el año 2007, Oxfam‐GB, GTIH y PROTOS tomaron la iniciativa de emprender un proceso de planificación estratégica para el sector del Agua y del Saneamiento, considerado prioritario tanto por las asociaciones del barrio como por las autoridades locales y nacionales.
Por un lado, el Plan Estratégico de Gestión (PEG) es un instrumento de orientación y de planificación de las inversiones y de las medidas de apoyo. Pero el proceso de elaboración del PEG, que ha tardado dos años, ha permitido, por otra parte, desarrollar una visión común en el sector y un marco de concertación permanente. Y, finalmente, los diferentes análisis, los ejemplos de otras experiencias y los múltiples talleres y grupos de trabajo han contribuido a reforzar la capacidad local en materia de análisis, consulta y planificación.
El éxito del proceso ha estado influido por lo siguiente:
El hecho de que un consorcio haya tomado la iniciativa y que no se haya considerado como la “propiedad” de un solo participante.
El asesoramiento neutro y científico llevado a cabo por la Universidad de Lovaina, Bélgica. A través de una decena de misiones cortas y un apoyo a distancia, el equipo universitario ha contribuido con la metodología de trabajo; la facilitación de los principales talleres; la expansión de la visión de los interesados mediante experiencias de otros países; y, finalmente, la redacción de las propuestas de síntesis y del PEG.
Las inversiones en campo que el consorcio ha podido realizar paralelamente al proceso de planificación, lo que ha dado credibilidad a la propuesta; durante el periodo 2007‐10 el consorcio ha construido obras de agua y de saneamiento para unas 100.000 personas, mientras que el resto de participantes en el marco de concertación, puesto en marcha por el consorcio, ha invertido en obras más estructurales, como son la torre del agua para la captación o el tanque de distribución para la ciudad.
El PEG no se limita a un análisis ni a la presentación de las diferentes visiones y orientaciones para el sector, sino que prioriza una serie de Proyectos Estratégicos que giran en torno a 8 ejes de trabajo. Dichos proyectos abarcan, por un lado, las inversiones físicas prioritarias y, por otro, las acciones y medidas de gobernabilidad, como por ejemplo la implementación de un sistema tarifaria equitativa y con buenos resultados, o la elaboración de una estrategia y de los mecanismos de seguimiento y control para mantener la calidad del agua.
La apropiación del Plan por parte de las autoridades locales todavía no es óptima, a pesar de su implicación en todo el proceso. Ahora el PEG deberá permanecer como referente para el conjunto de actores, los cuales necesitan una actualización periódica de los proyectos y de su programación, una promoción continua del Plan y la consolidación de los mecanismos de concertación y de sinergia.
Cuadro 14. El Plan estratégico de gestión en Cap Haitien, Haití
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 78
CONCILIAR LA PARTICIPACIÓN LOCAL, EL ARBITRAJE EQUITATIVO Y LA DIRECCIÓN PROFESIONAL
El programa GIREDIN interviene en el delta interior del río Níger, donde vive alrededor de 1 millón de personas siguiendo el ritmo que marca el río: inundados durante dos o tres meses, zona desértica en las estaciones secas, pero todo el año en penuria por falta de agua sana y de servicios básicos. El programa tiene como objetivo estratégico reforzar la capacidad que tienen los actores en el desarrollo local y poner en marcha una articulación coherente y pertinente entre ellos. La estrategia de intervención del programa se basa en las prioridades y deseos indicados por las poblaciones locales durante la preparación de los diferentes planes de desarrollo municipal y principalmente el Plan de Desarrollo Social, Económico y Cultural quinquenal (PDSEC). El Municipio sale reforzado en su rol de coordinador del desarrollo local y de Dueño de Obra para los servicios públicos (agua y saneamiento colectivo).
Tres dispositivos de concertación dirigen las fases de programación hasta la preparación de los proyectos:
Concertación municipal
Las concertaciones municipales de programación y ejecución llevadas a cabo al principio del año permiten evaluar las acciones del año anterior, y dar prioridad, validar y especificar las demandas descritas en los PDSEC en función del presupuesto disponible para la inversión.
Participantes: ‐ Representantes de los comités de gestión ‐ Oficina municipal ‐ Servicios técnicos desconcentrados del Estado ‐ Socios del Municipio activos en los sectores ‐ ONGs locales de intermediación social
Consejo de concertación
Un consejo de concertación revisa luego las propuestas de los consejos municipales de cada municipio de intervención con el objetivo de ver si son factibles desde un punto de vista técnico y financiero.
Participantes: ‐ Un representante de cada Municipio ‐ Servicios técnicos desconcentrados del Estado ‐ Un representante de las ONG de intermediación social ‐ Un representante de PROTOS
Comité de pilotaje
Finalmente, los planes anuales de cada municipio son sometidos para su aprobación al Comité de pilotaje del proyecto GIREDIN, presidido por el gobernador de la Región de Mopti.
Participantes: ‐ Gobernador de la Región de Mopti ‐ El Alcalde de cada Municipio ‐ Servicios técnicos desconcentrados del Estado ‐ Un representante de PROTOS
En la ejecución del programa propuesto, los servicios técnicos regionales intervienen un rol de apoyo‐consejo a la vez a los Municipios y a PROTOS. Las ONG de Mali desempeñan un papel de proveedores de servicio por cuenta del Municipio para actividades de intermediación social y dan su apoyo a los comités de gestión y valorización del agua (zonas regadas).
Cuadro 15. Los diferentes niveles de concertación en Mali
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 83
DISMINUCIÓN DE LOS RIESGOS FIDUCIARIOS EN BENÍN
PROTOS, junto a sus socios PNE (PNA), Helvetas, SNV e ICCO, está actualmente presente en 27 de los 77 Municipios de Benín, especialmente en los dos departamentos al suroeste, así como en los 4 departamentos del norte. Este consorcio apoya al sector del agua y saneamiento en el medio rural (y en los centros semi‐urbanos) según un enfoque de Dueño de Obra local que concede el conjunto de atribuciones de Dueño de obra a los Municipios.
Las transferencias de crédito efectuadas por PROTOS en beneficio de los Municipios constituyen la prueba de que una transferencia de recursos es posible y eficaz siempre y cuando se hace con un mínimo de apoyo y de control.
Las medidas puestas en marcha en el marco de los programas de PROTOS en Benín son las siguientes:
La justificación de las actividades y de los presupuestos anuales en cada Municipio ante un comité de pilotaje
multi‐actor formado por un representante de la tutela (Prefectura), de los servicios estatales implicados, los
Alcaldes de cada Municipio de intervención (generalmente una persona electa y un representante del servicio
técnico municipal), así como las asociaciones de usuarios. Si un Municipio da muestras de retrasos o de laxismo
en la realización de las actividades y/o en la gestión de los créditos que le han sido concedidos, el Comité de
Pilotaje puede establecer sanciones (por ejemplo, una disminución del presupuesto para el año siguiente).
La firma de una convención de financiación con cada municipio, respaldado por un manual de procedimiento.
Este manual describe con todo detalle, entre otros, los gastos elegibles, los documentos justificativos de
dichos gastos que deben presentarse ante el representante del donante y los umbrales para determinar los
procedimientos de otorgación de contratos (negociación directa, consulta restringida, convocatoria abierta de
ofertas). Al principio del programa, PROTOS transfiere un anticipo a la cuenta del Municipio para realizar
actividades programadas durante el Comité de Pilotaje. El Municipio justifica los fondos antes de que su cuenta
Tesoro Público no sea reabastecida con el monto de los gastos aprobados o según las necesidades del
programa.
El problema de la unidad de las cajas: las transferencias se efectúan a través del Tesoro Público, como exige la
Ley, pero a beneficio de las cuentas de Tesoro Público municipales específicas para el proyecto. Esta cuenta
funciona con una doble firma (el Alcalde y JDAF), con el fin de hacer posible la trazabilidad de los fondos y de
los gastos.
Respaldar los servicios técnicos de los Municipios por parte de los consejeros técnicos de PROTOS y sus socios
durante el proceso de otorgamiento de contratos en general, prestando especial atención durante la fase de
evaluación de las ofertas. Se elabora una tabla de evaluación muy detallada antes de abrir las ofertas y se
asegura que la calificación no pueda subir demasiadas influencias subjetivas.
El envío de una petición de certificado de no objeción por parte del Municipio al representante del donante
junto con el informe de evaluación de las ofertas. Los contratos y los pagos sólo pueden ser firmados después
de la recepción de un certificado de no objeción.
La exigencia de pagar las facturas de las empresas mediante un cheque extendido a nombre de la empresa con
el fin de llevar a cabo la trazabilidad y reducir las opciones de regalar/permitir que se "unte".
Una estrategia que se orienta cada vez más hacia un concepto de compromiso (necesidad de rendir cuentas)
y de control ciudadano por parte de las ACAP (Asociación de Consumidores de Agua Potable) mediante la
implementación de un marco de concertación municipal. Por otro lado, se han desarrollado programas de
contabilidad municipal que permiten introducir los gastos municipales (presupuesto nacional y fuera del
presupuesto nacional) y así tener un mejor control (ndlr pero esto no procede de las acciones de PROTOS).
Cuadro 16. Disminución de los riesgos fiduciarios en Benín
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 87
LA GESTIÓN LOCAL PUESTA A ESCALA
PROTOS comenzó sus actividades en Madagascar en el año 2006, después de una fase de exploración de dos años. Con un presupuesto limitado, se han instalado algunos sistemas de agua en los Municipios al noroeste de Antananarivo en colaboración con la ONG FIKRIFAMA.
Desde 2008 se ha desarrollado un programa integrado para 6 Municipios en el valle de Andromba. Los 6 Municipios cuentan con 55.000 habitantes, repartidos por 155 pueblos de los que sólo 24 disponían de un sistema de agua al comenzar el programa, eran sobre todo los pueblos situados a lo largo de la Ruta Nacional (y de estas redes, un tercio estaba en mal estado).
De aquí al año 2013, la tasa de cobertura de agua superará el 70% y tanto habitantes como instituciones locales estarán sensibilizados y movilizados por un cambio de comportamiento en materia de higiene y saneamiento básico. Las primeras reflexiones e inversiones que apuntan a una gestión integrada del agua ya han comenzado en el año 2010, y contribuirán a un riego más competente.
Sin embargo, un objetivo estratégico importante del programa es el desarrollo de un dispositivo adecuado para una explotación sostenible de los sistemas rurales pequeños. Un proceso de análisis participativo, con los Municipios, los comités de agua y las instituciones locales han puesto de relieve, que:
Los comités de agua trabajan a una escala demasiado pequeña, sus capacidades técnicas y de gestión no responden a necesidades a largo plazo y son demasiado débiles en el plano organizativo e institucional. Como trabajan completamente aislados, los riesgos de una mala gestión y de que haya recelo son grandes, y al mismo tiempo, su capacidad de respuesta ante una crisis (interna o provocada por factores externos) es muy limitada.
Los Municipios, responsables del servicio público de agua, no tienen recursos humanos, logísticos ni financieros para explotar estas redes pequeñas y dispersas. Como las comunidades invierten también en todo el proceso de implementación de su red, el Municipio no tiene peso para coordinar solo, o incluso dirigir una regulación local o una explotación en gestión directa.
El sector privado no tiene interés en estas redes dispersas y de consumo (y por lo tanto cotización) modesto.
El modelo propuesto por los actores locales, que funciona desde mediados de 2009, se base en tres niveles de gobernabilidad complementarios:
1) Las comunidades ponen en marcha su asociación de usuarios (FMTR) y su comité de agua (KR), encargados de la explotación diaria y de los trabajos más sencillos de mantenimiento y reparación.
2) El Municipio asuma gradualmente el papel de propietario de las instalaciones, otorgando reconocimiento formal a la FMTR como socio a condición de que respete ciertos principios recogidos en un Reglamento Interior (RI) y en el Contrato de delegación entre el Municipio y la FMTR. Cada FMTR dispone de una cuenta de ahorro y para cada salida se necesita un certificado de no objeción del municipio.
3) Los 6 Municipios han dinamizado nuevamente su estructura intermunicipal OPCI, creada en 2003 para la explotación de la llanura de Andromba, aunque hasta hace poco era más bien algo virtual. La OPCI es ahora el nivel de regulación y de puesta a escala:
- Los RI y los Contratos de delegación son uniformes para los 6 Municipios.
- La OPCI “territorializa” la estrategia sectorial nacional para el conjunto de los 6 Municipios y es el órgano de planificación para las nuevas intervenciones. Además, la OPCI ha implementado un Consejo del agua donde los Municipios y representantes de los KR discuten las orientaciones estratégicas y aseguran el seguimiento del “técnico intermunicipal” (TMMR).
- La OPCI ha contratado un técnico profesional del agua que da apoyo‐consejo a los comités KR, que verifica el estado financiero y técnico del sistema local y que organiza las formaciones y reciclajes. Sus gastos son pagados desde las contribuciones de los 6 Municipios y de los 25 comités KR asociados hasta el presente.
Cuadro 17. La gestión de las redes rurales en Madagascar
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 88
Evaluación
PREGUNTAS Y ASPECTOS A CONSIDERARSE DURANTE ESTA ETAPA
Establecer desde el inicio un dispositivo de análisis regular y de seguimiento del progreso
realizado en materia de fortalecimiento de las competencias con respecto al dueño de obra.
Lecciones relativas a la programación y a la planificación. ¿Los sectores prioritarios deben
evolucionar en función de los progresos realizados? ¿Debe modificarse el rol de los actores,
las elecciones organizacionales o técnicas? ¿Cómo hacer que los marcos de consulta y los
mecanismos de participación sean más competentes? ¿Deben reforzarse o modificarse los
mecanismos de seguimiento? ¿Cómo son las relaciones con otros actores que todavía no se
han movilizado suficientemente?
Lecciones relativas a cada fase, desde la definición hasta el aprovechamiento de la obra.
¿Cómo hacer que la gestión de la fase sea más competente la próxima vez? Evaluación según
los criterios de eficacia (¿se han obtenido los resultados previstos?) y de eficiencia (gestión
de los recursos, planificación). ¿Cómo ha contribuido la gestión de la fase en el aprendizaje
local? ¿Y en las condiciones de sostenibilidad? ¿Y en los principios de participación y de
equidad?
Logros y desafíos para evolucionar hacia una verdadera continuidad: complementariedad de
los roles, profesionalización de los roles, los niveles local y supra‐local, dispositivos técnicos y
financieros, competencia e pertinencia de las medidas de apoyo.
Apreciación por parte de los beneficiarios finales y lecciones obtenidas de este análisis
(respecto a los resultados, la participación de los beneficiarios finales y las comunicaciones).
Obtener unas enseñanzas de las mejores prácticas de otros actores.
Poner a disposición las lecciones obtenidas de la experiencia, tanto las positivas como las
negativas.
¿Cuáles son las lecciones respecto a los factores supra‐locales que tienen un impacto sobre el
desarrollo local? ¿Qué estrategia a seguir para llevar estas lecciones a niveles de decisión o de
gobierno competente?
Documentar el proceso y las herramientas.
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Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 92
LA CAPITALIZACIÓN ALIMENTA LAS PRÁCTICAS Y LA LEGISLACIÓN
Desde el inicio de su compromiso con el sector del agua y del saneamiento en Benín, PROTOS ha buscado aliados y ha creado mecanismos para aprender y compartir.
En el Departamento de Mono, un primer proyecto piloto ha permitido probar, entre 1999 y 2001, un enfoque de movilización comunitario y de profesionalización del oficio de intermediación social. Las búsquedas y capitalizaciones eran realizadas en colaboración con las personas de las direcciones del agua, higiene y saneamiento básico.
El proyecto HAADI‐Norte llevado a cabo en los Departamentos de Atacora y de Alibori se construyó a partir de las lecciones propuestas en el Programa de Agua y Saneamiento de la SNV con el objetivo de hacer una prueba y ver cómo, a partir de 1999, los actores de la zona asumían una mayor responsabilidad.
Los múltiples intercambios y acciones conjuntas con el programa de la cooperación bilateral belga en la región de Atacora han permitido que entre 2002 y 2006 se verifiquen y exploten las ventajas comparativas de un enfoque de dueño de obra descentralizada (PROTOS) frente a un enfoque de dueño de obra desconcentrada (PADEAR de la cooperación belga con el Servicio de Agua). Por sus iniciativas ciudadanas y las redes de colaboradores tejidas en el tiempo, pero también gracias a su perseverancia a la hora de llevar a cabo acciones pioneras, PROTOS ha logrado posicionarse y
desempeñar un papel catalizador dentro del paisaje de AAPHS en Benín y más particularmente en términos de la implementación, en condiciones reales, del dueño de obra por parte de los Municipios.
Desde su aparición se posicionan junto a las nuevas entidades administrativas con el fin de apoyarlas en sus nuevas atribuciones, PROTOS y sus colaboradores (entre otros la SNV) han comprendido desde el principio que sólo las autoridades locales pueden dirigir mejor el desarrollo local. La integración de las plataformas de decisión del sector (como el Grupo Sectorial de Agua y Saneamiento), pero también la dirección de un proceso reconocido que es manejado de manera profunda y participativa (como el Libro Azul de Benín) han contribuido innegablemente al reconocimiento y a la consideración de las acciones llevadas a cabo por los Actores No Estatales que representan a la sociedad civil en el
paisaje político del sector AAPHS en Benín.
El éxito de las acciones ante los Municipios es debido tanto a la presencia reforzada de equipos de PROTOS sobre el terreno como a una voluntad manifiesta de posicionar y apoyar a los actores locales en sus roles. La dotación del presupuesto en el seno de las cuentas del Tesoro Público Municipal con el objetivo de permitir a los Municipios llevar bien las acciones en favor del desarrollo del sector de
AAPHS en su territorio constituye un planteamiento que todavía no había sido probado y que ahora es seguido por otros actores del sector. Aunque todavía recientemente, pocos PTF se interesaron
realmente por el papel que desempeñan los Municipios en el sector de AAPHS, a pesar de las atribuciones que la ley sobre descentralización les había conferido. Es obligado constatar que las experiencias de PROTOS y de sus socios han animado a otros socios a interesarse más por los Municipios y a adoptar este enfoque de Dueño de obra municipal. Las transferencias controladas de créditos efectuadas por PROTOS a beneficio de los Municipios son la prueba de que se pueden hacer transferencias de recursos de forma eficaz, aunque se haga con un apoyo y un control mínimos. A pesar de que es un proceso por el cual todavía refunfuñan las Direcciones Centrales, se trata, sin embargo, de un enfoque eficaz para un desarrollo local dirigido localmente.
Cuadro 18. Las experiencias que alimentan el cambio en Benín
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 93
La presente Guía ha sido elaborada por el equipo de PROTOS, con el apoyo del ing. Stef Lambrecht.
Está inspirada en las prácticas y lecciones realizadas en los diferentes programas de PROTOS, en dos experiencias de la CTB (PAIDECO‐Kinshasa en R.D. del Congo y PAMED en Níger) y en las siguientes obras:
• Maîtrise d'ouvrage Communale et Urbaine en Afrique ‐ Jean François Tribillon ‐ Ministère des Affaires Etrangères Coopération et Francophonie; París, 1998.
• Guide méthodologique d’appui à la maîtrise d’ouvrage; SNV‐Bénin; Cotonou, 2000.
• Decentralisation and poverty in developing countries: Exploring the impact; Development Center Working Papers N° 236; OCD; París, 2005.
• Cadre conceptuel pour l’appui de la Belgique à la décentralisation et à la gouvernance locale; DGD; Bruselas, 2008.
• Quel rôle pour la CTB dans la décentralisation et la gouvernance locale?; CTB; Bruselas, 2006.
• Appui à la maîtrise d’ouvrage – Rapport final de l’évaluation transversale; ACE‐Europe & PROTOS; Gante, 2006.
• Guide méthodologique pour le Projet d’Appui à la Maîtrise d’Ouvrage Locale dans l’Eau et l’Assainissement – PAMOLEA; Antananarivo, 2008.
• Accompagner les collectivités territoriales du Sud dans la gouvernance de leur territoire. Comment la coopération décentralisée peut‐elle renforcer les capacités de maîtrise d’ouvrage des collectivités partenaires? F3E & Cités Unies France & PAD‐Maroc; París, 2009.
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 94
Guía metodológica en apoyo al Dueño de Obra Local 95