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NECESIDAD DE UNA TEORÍA JURÍDICA MEXICANA DE LA BUROCRACIA

Jorge FERNÁNDEZ RUIZ•

SUMARIO: I. El concepto de burocracia. II. Surgimiento de la burocracia. III. Evolución de la burocracia. IV. La

burocracia cameralista. V. El esquema burocrático hegeliano. VI. El modelo burocrático marxista. VII. El modelo burocrático de weberiano. VIII. El modelo de

las relaciones humanas. IX. El modelo de Michel Crozier. X. La propuesta de Ludwig Von Mises. XI. El esquema de Joseph La Palombara. XII. El plantea-

miento de Robert K. Merton. XIII. La Ley de Parkinson. XIV. El principio de Peter. XV. La tecnocracia. XVI. La tecnoestructura. XVII. La tecnoburocracia. XVIII. La burocracia en México. XIX. Clasificación de los servi-

dores públicos. XX. El servicio civil de carrera. XXI. La burocracia en la administración pública institucional.

De todos los factores que actúan en el ámbito del Estado, y de cualquier organización pública o priva-da, el principal es, sin duda, el factor humano, de ahí la relevancia de la burocracia, vocablo acuñado en Francia, cuya primera parte, según algunos filólogos, proviene del latín burrus, que quiere decir color obs-curo, sombrío, como el empleado en los actos solem-nes. En el francés antiguo, la voz bure significaba paño o tela burda estameña usada en las mesas em-pleadas por los funcionarios en los actos públicos; • Universidad Nacional Autónoma de México.

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posteriormente, la palabra evolucionó a bureau y sir-vió no sólo para designar la tela, sino también a la mesa por ella cubierta, a la sala o despacho en donde se hallaba el mueble y hasta a las personas que ahí trabajaban. Para otros estudiosos, la primera parte de la palabra burocracia no deriva de bureau ni de bure, sino de burel, vocablo utilizado para designar, en el medioevo, la más alta magistratura francesa.

I. EL CONCEPTO DE BUROCRACIA

El vocablo francés bureaucratie lo empezó a utili-zar el fisiócrata Juan Vicente Gournay, para referir-se al poder ejercido por el conjunto de funcionarios y empleados dependientes del rey, en la administra-ción pública de la monarquía absoluta. El Dicciona-rio de la Lengua Española de la Real Academia nos define el término burocracia, en su primera acep-ción, como la “influencia excesiva de los empleados públicos en los negocios del Estado”, y conforme a la segunda acepción es una “clase social que forman los empleados públicos”.

La palabra burocracia es anfibológica, pues, cuando se emplea sin determinar su sentido, se le da el subjetivo, o sea, se le toma como referida al personal administrativo; pero cuando hablamos de los problemas de la burocracia, no sólo nos referi-mos a los problemas del personal sino a todos los concernientes al proceso administrativo.

Se debe advertir que la burocracia puede estu-diarse desde distintas perspectivas, cada una de las cuales nos llevará a conclusiones diferentes. Dentro de las ciencias sociales, el derecho, la economía, la política y la sociología, nos dan, cada una de ellas, una versión distinta de la burocracia. Para la eco-




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nomía, integran la burocracia del Estado, quienes ven remunerado su trabajo con un cargo directo al presupuesto público; para la política, la burocracia se circunscribe sólo a ciertos empleados del sector público; para el derecho, el número de integrantes de la burocracia es todavía más restringido, y para la sociología, la burocracia no se limita al ámbito del sector público, sino también comprende las organi-zaciones privadas, en las cuales encuentra perfiles similares a los de las públicas.

Infesta al fenómeno burocrático una plaga de contradicciones, porque entraña eficacia e ineficacia, eficiencia y deficiencia, libertad y despotismo, cuali-dades y defectos que ponen de manifiesto su índole de producto social, es decir, el fenómeno burocrático se produce a resultas de la convivencia humana y tiene antiguas raíces en la historia de la humanidad, aun cuando no se haya registrado en épocas remo-tas con sus características actuales.

II. SURGIMIENTO DE LA BUROCRACIA

Acompaña el fenómeno burocrático a la adminis-tración pública desde los inicios del Estado; así, en el antiguo imperio egipcio (3200-2270 a. C.) existió una amplia estructura administrativa que, encabezada por el gran visir o primer ministro, estaba organizada jerárquicamente, con divisiones departamentales por materias, a las órdenes del faraón.1 Los funcionarios eran formados en escuelas especiales que funciona-ban a nivel central y provincial, en las cuales se les

1 Vid. Steindorff, George, “Historia de Egipto”, en Historia Univer-

sal, dirigida por Walter Gotees, Madrid, Espasa-Calpe, 1932, t. I., p. 360.





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enseñaba educación general y práctica administrati-va. Los servidores públicos eran pagados directa-mente por el Estado, gozaban de inamovilidad y, en algunos casos, los cargos eran hereditarios.

En Roma, la burocracia tuvo rasgos muy caracte-rísticos durante el imperio, sin embargo su gesta-ción se remonta no sólo a la República sino al tiem-po de la monarquía, primera estructura política ins-titucional de Roma. Al lado del rey, figuraban como colaboradores allegados el prefuctus urbi, quien le sustituía en sus ausencias de la ciudad; el tribunus celerum, su principal auxiliar en materia militar; los duoviri perduellinis y los quaestores parricidi, sus auxiliares en la impartición de justicia penal, así como en materia religiosa, de gran importancia en esta monarquía de carácter teocrático-militar.

Cuando la monarquía desaparece en Roma, para dar paso a la república, la expansión de ésta deriva-da de sus conquistas territoriales, así como el cre-cimiento demográfico y la transformación adminis-trativa romana, instrumentadas principalmente a través de sus magistraturas, en cuyo desempeño habrían de desatarse los deseos de hacer una carre-ra administrativa, obtener honores, posiciones y prestigio social, permite identificar a la burocracia romana de la República; por ello resulta importante destacar las principales características de dichas magistraturas, entre ellas figuraban la pluralidad de titulares, a partir de cuando el poder supremo no se depositó en una sola persona; la colegialidad, por medio de la cual los “colegas” ocupantes de una ma-gistratura desarrollaban su actividad siempre y cuando no se opusiera uno de ellos por medio del veto; la temporalidad, en virtud de la cual, la dura-ción de los puestos públicos era de un año, excepto en caso de destitución o de prórroga; por último,





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debemos destacar también el carácter electoral de las magistraturas romanas de la República; las elec-ciones se realizaban en los comicios curiados, desa-parecidos en la República, en los centuriados, forta-lecidos en esta época, y en los comicios por tribus comitia tributa, cuyo origen se ubica en las reunio-nes de la plebe concilia plebis, instauradas como auténticos comicios romanos.2

Mas cuando la burocracia florece en Roma en to-do su esplendor, es durante el Imperio, tanto por la expansión del conjunto de empleados públicos como por el poder que éstos asumen en la resolución de las cuestiones administrativas.

III. EVOLUCIÓN DE LA BUROCRACIA En la Edad Media la burocracia prácticamente

desapareció al perderse la homogeneidad adminis-trativa en las cortes nómadas de los reyes bárbaros. En el siglo XVI surge un nuevo modelo de burocra-cia, como pilar insustituible del Estado moderno.

La burocracia moderna aparece en el siglo XVI junto con el Estado moderno, del que es pilar insus-tituible; sin duda, el soporte burocrático confiere a la moderna configuración estatal sus claros perfiles y aporta el carácter relativamente estático de su es-tructura. A través de la burocracia se ha logrado fijar la naturaleza de las instancias de poder y de la autoridad en el Estado.3

2 Vid. Hamilton, Edith, El esplendor de Roma, Trad. Federico

López Cruz, Buenos Aires, Ediciones Peuser, 1946, pp. 124 y 125.

3 Vid. García-Trevijano Fos, José Antonio, Tratado de derecho administrativo, 2ª ed., Madrid, Editorial Revista de Derecho Privado, 1971, t. III, vol I, pp. 37 y 38.





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IV. LA BUROCRACIA CAMERALISTA

La versión alemana del mercantilismo, conocida

como cameralismo --desarrollado en Prusia y Aus-tria en los siglos XVII y XVIII--, profundizó en el es-tudio del personal necesario para operar la ya com-plicada maquinaria del Estado absolutista de su época. En el esquema cameralista destacan como aspectos fundamentales de la burocracia absolutista la facultad del monarca para designar y remover a sus colaboradores, y el funcionario burgués, honra-do, leal y activo, creador de la clase media, que sus-tituye al funcionario aristócrata. De esta suerte, el cameralismo crea la burocracia de cuello duro, cen-sura el monopolio del jurista respecto de los empleos públicos y propone que los funcionarios tengan co-nocimientos y experiencia en política, economía y comercio, esto le lleva a criticar los programas uni-versitarios de la época, pues, a su juicio, resultaban inservibles para una idónea formación burocrática.

V. EL ESQUEMA BUROCRÁTICO HEGELIANO

En opinión generalizada, el estudio sistemático de

la burocracia lo inicia Jorge Federico Hegel en su obra Filosofía del derecho, a pesar de no haber acep-tado el vocablo burocracia, por cuya razón nunca lo utilizó, pero ello no le impidió tratar ampliamente el tema. El ilustre pensador alemán adopta la tesis que configura a la burocracia como el gobierno de fun-cionarios, opuestos al autogobierno de los ciudada-nos; para Hegel, la división del trabajo constituye el principio básico del poder ejecutivo y subraya la im-portancia de la organización a la cual atribuye el





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origen de la fuerza y del poder, lo que apuntala con un análisis minucioso de la actividad burocrática, cuyas características son –en su opinión--, las de objetividad, imparcialidad y abstracción. Por otra parte, según el filósofo alemán, la estructura buro-crática requiere de la centralización para expedir el despacho de los asuntos.

El insigne idealista, considera a la burocracia como la parte medular de la clase media, en la cual se funda la grandeza del Estado; en lo individual el burócrata, dice Hegel, es de muy diversa extracción, puesto que no hay una clase social que tenga en exclusivo el ejercicio administrativo. Desde el aspec-to jurídico, la actividad burocrática la explica en función del servicio al interés general, el cual orienta las obligaciones y justifica la existencia de los dere-chos del burócrata, cuyas facultades quedan valida-das cuando tienden al cumplimiento de su deber. Para Hegel, la burocracia no se debe degradar para servir incondicionalmente la actitud despótica del príncipe; considera que el peligro no estriba en una burocracia condescendiente hacia una conducta indebida del monarca, sino en una burocracia forta-lecida de manera excesiva, capaz de resistir las pre-siones de la Corona y obtener una autonomía injus-tificable que le convierta en una especie de aristo-cracia y le otorgue la posibilidad de efectuar su actuación en un plan dominante y arbitrario; para conjurar este peligro, el filósofo alemán propone el doble control del monarca y la sociedad.

VI. EL MODELO BUROCRÁTICO MARXISTA

Carlos Marx critica a la Filosofía del Estado, de He-gel, porque “hace una descripción empírica de la buro-





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cracia, que refleja, en parte, lo que es real, pero que por otra parte no expresa la realidad sino la opinión que la burocracia tiene de sí misma”.4 Para Marx la parte medular de la tesis hegeliana sobre la burocracia consiste en el enfrentamiento de intereses particulares de la sociedad civil y generales del Estado, enfrenta-miento en el cual corresponde a la burocracia actuar como mediadora entre ambos intereses y frenar el in-terés particular de las corporaciones y hacer prevale-cer el interés general del Estado. De esta suerte, se-gún Marx, Hegel no percibe el hecho incontrovertible de que la burocracia también es una corporación y, por ende, tiene sus propios intereses que no coinciden con los generales del Estado, así, “cuando el espíritu de la burocracia, y si ésta combatía anteriormente la existencia de las corporaciones en defensa de su exis-tencia propia, ahora procura salvaguardar la existen-cia de las corporaciones para salvar el espíritu corpo-rativo, que es también el suyo”.5

Por su parte, Federico Engels, en su obra El Sta-tu quo en Alemania, considera a la burocracia como una clase que participa permanentemente por su propio derecho en el quehacer político de cada país. Marx y Engels plantearon la tesis de que la revolu-ción proletaria antes que nada debería destruir el aparato estatal burocrático, para sustituirlo con el poder de la clase proletaria, organizada políticamen-te. La estructura administrativa existente la consi-deraron estrechamente unida a la clase burguesa y pequeño-burguesa que, a su juicio, no podría usarse como instrumento para el poder político del proleta-riado; pero no planearon la construcción de un apa-

4 Citado por Nieto García, Alejandro, La burocracia, Madrid, Ins-tituto de Estudios Administrativos, 1976, p. 275. 5 Weber, Max, Economía y sociedad, trad. José Medina Echava-rría, México, Fondo de Cultura Económica, 1964, pp. 117-118.





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rato nuevo al servicio de éste, sino más bien un sis-tema de administración sin aparato burocrático donde el poder político se realizase de forma directa por representantes del pueblo electos por el mismo.

Así pues, para Marx y Engels la burocracia –lo mismo que el Estado- habrá de desaparecer, la dic-tadura del proletariado habrá de realizarse sin buro-cracia, puesto que se valdrá de trabajadores no bu-rocráticos altamente eficaces por emplear las técni-cas administrativas del autogobierno. VII. EL MODELO BUROCRÁTICO DE WEBERIANO

Actualmente, no se puede estudiar el fenómeno

burocrático sin conocer el modelo weberiano: Herman Finer, Michel Crozier, Harold Lasky, Ludwig von Mi-ses, Marshall E. Dimock, Robert K. Merton, Reinhard Bendix y Joseph La Palombara, partidarios o impug-nadores de las ideas de Max Weber sobre burocracia, utilizan su modelo como punto de partida.

El sociólogo alemán define la burocracia como “un sistema para el desarrollo de los asuntos de gobierno por medio de ministerios y órganos, dirigidos por un titular capaz de dar particular énfasis a la práctica y al procedimiento de carácter conservativo.”6

En opinión de Weber, cualquier dominación sobre un conjunto humano requiere normalmente de una estructura administrativa. De acuerdo a los tipos de obediencia con que se identifique dicha estructura, se precisarán distintos modelos de dominación legítima, entre ellos destacan el racional, el tradicional y el

6 Weber, Max, Economía y sociedad, Trad. José Medina Echava-

rría, México, Fondo de Cultura Económica, 1964, pp. 117 y 118.





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carismático, los cuales encauzan a la autoridad legal, a la tradicional y a la carismática, respectivamente.

La autoridad legal, basada en el modelo racional de dominación, requiere de una administración buro-crática fundada en tesis totalmente distintas a las de los otros modelos de dominación; como la impersona-lidad del mando, la subordinación al derecho, la su-misión a la norma y no al sujeto. El modelo se funda en una serie de premisas que, cuando se producen, nos ubican frente a un régimen burocrático de domi-nación. Expongo a continuación las tres proposicio-nes fundamentales del sistema burocrático de domi-nación racional: Reparto de competencias --deberes oficiales-- indispensables para alcanzar los objetivos; poderes coactivos determinados por la norma; perso-nal con aptitudes absolutamente definidas.7

Estas tres características sólo se dan en la etapa moderna, lo mismo en el Estado que en la Iglesia, por lo que, según Weber, antes no existieron autén-ticos aparatos burocráticos.

Las tres bases anteriores sirven a Weber para se-ñalar una serie de requisitos para la existencia del tipo de dominación racional. Tales requisitos son los siguientes:

• Jerarquía funcional: implica la presencia de una graduada diferenciación de autoridades superiores e inferiores. • Principio del expediente: en la actualidad, la administración se apoya en un procedimien-to escrito, debidamente archivado, y en un cuerpo de trabajadores de muchas clases. El personal que labora a las órdenes de un jefe se

7 Vid. Weber, Max, ¿Qué es la burocracia?, trad. Rufino Arar,

Buenos Aires, Editorial La Pléyade, 1977, pp. 9 a 12.





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denomina sección u oficina, y constituye el pi-vote del quehacer administrativo. • Capacidad de los funcionarios: la típica es-tructura administrativa de las organizaciones, sólo la integrarán quienes acrediten mediante las pruebas respectivas, estar profesionalmen-te capacitados. • Estricto apego al reglamento: de esta suerte, cuando a un funcionario se le confiere competencia para expedir normas abstractas, no debe emitir resoluciones especiales para ca-sos concretos. Este requisito se contrapone to-talmente al principio de reglamentación fun-dado en el dominio, el cual da lugar a otro mo-delo de dominación conocido como patrimonialismo. • Profesionalidad: generalmente, el puesto reclama todo su tiempo al funcionario, lo cual no ocurría anteriormente, ya que el desempeño del cargo era normalmente una tarea marginal. Así pues, si no la única, la función pública es la principal ocupación del funcionario. Con el sistema alemán fundado en la fidelidad, em-pleado como modelo por Weber, la ocupación de un cargo no se estima, ni real ni jurídica-mente, como una fuente de ingresos, como su-cedía anteriormente, sino como una obligación específica de lealtad al cargo, en compensación a la garantía de una existencia asegurada.

El funcionario weberiano disfruta de una posición

social estamental derivada de su extracción social, de sus preparación y capacitación profesional, y de su espíritu de casa.

El prototipo de funcionario burócrata debe su de-signación a un nombramiento y no a una elección.





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Por medio de la elección, los dominados rompen con un mecanismo estrictamente burocrático. En prin-cipio, el elegido es independiente del jefe porque su designación proviene “de arriba” y no “de abajo”, o cuando menos se debe a los “caciques” del partido. Por el contrario, el funcionario designado por el su-perior desarrolla su labor con más eficiencia y efica-cia, porque se le ha nombrado por su capacidad técnica, lo cual no acontece en el caso de elección, pues los electores deciden a priori.

La retribución al funcionario se realiza mediante remuneración presupuestal determinada y además se le concede jubilación. La retribución es acorde al nivel jerárquico y a la responsabilidad.

Otro elemento característico en el modelo webe-riano es el escalafón, el cual permite al personal as-censos en los puestos y/o en los salarios, conforme a la capacidad y a la antigüedad en el servicio. Esta tesis weberiana cobra importancia porque establece los dos procedimientos que desde el inicio de la bu-rocracia moderna se han formado y consiste, el pri-mero, en la separación entre los aspectos objetivos y subjetivos del funcionario, y el segundo en la íntima relación de ambos aspectos.

La tesis weberiana de la dominación racional coin-cide notablemente con la distinción realista de León Duguit entre gobernante, agentes y gobernados. VIII. EL MODELO DE LAS RELACIONES HUMANAS

Para muchos el modelo weberiano se tuvo como tí-

pico e ideal, sus tesis, se creyó, eran irrefutables y no sufrían obsolescencia de consideración; no obstante, la realidad nos dice lo contrario. En la actualidad el mo-





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delo weberiano es materia de enconadas discusiones, por convertir al funcionario en un objeto uniforme.

Entre los modelos opuestos al de Weber, destaca el de las relaciones humanas, conforme al cual se debe reconocer a las demandas racionales presenta-das a las personas físicas como insuficientes para fijar los resultados previsible, y que la eficacia de una organización no depende exclusivamente de los factores de experiencia, impersonalidad y jerarquía característicos del tipo ideal, al admitirse que el quehacer humano se influye también por sentimien-tos originados en los individuos en atención a su afiliación a grupos o por su conexión con muchas otras personas.

Es la ciencia de las relaciones humanas la que se ocupa de estudiar los elementos necesarios para integrar las relaciones entre los sujetos del procedi-miento administrativo. Las relaciones humanas pretenden integrar un modelo diferente, basado, especialmente, en los aspectos extraoficiales que se registran entre los individuos que coinciden en una misma estructura administrativa, en oposición sólo consiste en conservar la jerarquía y asegurar las comunicaciones oficiales prevenidas por la ley en forma inflexible e invariable.

Elementos de las relaciones humanas: la moral, la situación del personal, los estímulos y la manera de tomar decisiones.

La moral, genera o difiere las decisiones, no existe organización capaz de prescindir de ella, y si ésta falta, la organización desaparece. La situación del personal, por influencia que entraña su procedencia y otros aspectos semejantes. Los estímulos e incen-tivos establecidos para motivar la acción del perso-nal. La toma de decisiones por medio del método de colaboración.





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Lo anterior, como se puede apreciar, desestima el modelo weberiano y plantea la gran cuestión en el campo burocrático: ¿cuáles son los límites de la in-dependencia del burócrata; cómo, dónde y cuándo predomina la organización informal sobre la formal, o sea, las relaciones humanas sobre la planificación inflexible?

IX. EL MODELO DE MICHEL CROZIER En su libro El fenómeno burocrático, cuyo univer-

so se limita a la administración francesa, pretende sentar las bases para un modelo universal. En su referida obra, destaca como rasgos esenciales: Esta-blecer reglas abstractas e impersonales, centralizar las decisiones y desarrollar lo poderes paralelos.

X. LA PROPUESTA DE LUDWIG VON MISES

En sus libros publicados en 1944 por la Univer-sidad de Yale: Bureaucracy y Omnipotent gobern-ment, este destacado filósofo y economista austriaco realiza un profundo estudio acerca de la burocracia; considera en él dos universos distintos: el de la ga-nancia y el burocrático; el primero de corte capitalis-ta y utilizado por los particulares en la realización de sus propios negocios; el segundo, empleado por el Estado y las otras instituciones públicas.

El modelo burocrático de Von Mises, en definitiva, es producto de su tesis económica. Burocratizar es acción opuesta a promover la libertad empresarial; cuando la empresa es transferida del ámbito parti-cular al público, la burocratización es total, y cuan-do, a pesar de mantenerse en el campo privado, la





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intervención pública es intensa, también se registra el fenómeno, consistente en hacer prevalecer el re-glamento y la disposición escrita respecto de la ten-dencia de libre iniciativa.

XI. EL ESQUEMA DE JOSEPH LA PALOMBARA

En su obra Burocracia y desarrollo político, par-tiendo de una conexión entre burocracia y desarro-llo, este autor critica el modelo weberiano porque ya no es válido para las condiciones presentes, porque ya casi no se dan las notas del prototipo en ellas, dado que las actuales circunstancias políticas de-mandan otros sistemas administrativos menos acar-tonados. Los modelos burocráticos de los países co-munistas de Europa ponen de manifiesto que la administración puede conferirse parcialmente al ciudadano y parte puede ser gestionada por el parti-do, el cual, en rigor, está al margen del ámbito del gobierno. Para La Palombara, es fundamental agre-gar al tipo ideal weberiano los siguientes aspectos: la burocracia debe ser incorrupta, leal al sistema político al cual pertenece, respetar la soberanía po-pular que se expresa por medio del electorado, y carecer de funciones políticas las cuales deben re-servarse a los gobernantes. XII. EL PLANTEAMIENTO DE ROBERT K. MERTON

Indiscutiblemente un notable estudioso de la bu-

rocracia, cuyas tesis, seguidas por otros muchos autores, sirvieron para inspirar al crítico humorista de la burocracia C. Northcote Parkinson, autor de la llamada Ley de Parkinson.





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Merton, autor de Ciencia, tecnología y sociedad, postula la teoría de la disfunción burocrática; para él, disfunción es lo opuesto a función y considera que si diversos insumos, en cantidades adecuadas, permiten alcanzar la eficacia, producen la ineficacia cuando se exceden las cantidades indicadas, lo cual nos recuerda la ley que los economistas llaman “de los rendimientos decrecientes”.

Según Merton, la actitud mental burocrática ori-gina el apego a la norma, apego que comienza a ser considerado como un medio, pero a través del tiem-po llega a ser un fin en sí mismo; de esta suerte re-sulta extremadamente difícil reformar actitudes cuando cambian las situaciones tradicionales, lo cual viene a producir la disfunción de la burocracia.

XIII. LA LEY DE PARKINSON

Llamada también Ley de La Pirámide Invertida, es el planteamiento hecho por C. Northcote Parkinson para explicar el inútil aumento del número de buró-cratas; cualquier actividad administrativa, afirma Parkinson, se extiende hasta cubrir todo el tiempo disponible para su total realización, entonces, dedu-ce, el incremento del número de funcionarios no es causado por un correlativo incremento del trabajo a realizar, sino por la tendencia de cada funcionario a tener más y más empleados bajo su mando; ade-más, subraya la tendencia de los jefes a largar sus actividades lo más posible para justificar su presen-cia, a cuyo efecto llegan al extremo de solicitarse los funcionarios trabajos entre sí, los cuales no se justi-fican y son ajenos a los verdaderos objetivos institu-cionales. Las disfunciones burocráticas de Robert K.





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Merton constituyen el antecedente científico de la Ley de Parkinson.

XIV. EL PRINCIPIO DE PETER

Laurence Peter y Raymond Hull, son los autores de este principio expuesto con brillante humorismo en los siguientes términos: “Todo empleado tiende a ascender por la escala jerárquica hasta su nivel de incompetencia”. O sea, que el buen empleado será estimulado por una cadena de ascensos que le lleva-rán hasta el puesto en el que se estaciona porque supera su nivel de competencia, de donde se infiere el corolario de Peter de que “el trabajo es realizado por aquellos empleados que no han alcanzado toda-vía su nivel de incompetencia”. Estas tesis fueron aderezadas con divertidos ejemplos que contribuye-ron aun más a su popularidad.

XV. LA TECNOCRACIA

Es un hecho incontrovertible la gran influencia que ha tenido el avance tecnológico sobre los siste-mas administrativos; el desarrollo tecnológico ha he-cho aparecer un nuevo personaje en la administra-ción pública: el técnico, especialista o experto, cuya multiplicación ha traído consigo la tecnocracia, la tecnoestructura y la tecnoburocracia.

La tecnocracia es un término de nuevo cuño que, como los demás originados por la influencia del avance tecnológico en el quehacer administrativo, implica problemas semánticos, por lo que es impor-tante determinar el significado de cada uno de estos vocablos que inciden en el terreno burocrático.





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El técnico no equivale en rigor al tecnócrata, pues el primero representa un ejecutivo destinado a una creciente especialización y el tecnócrata, por su parte, es un técnico cuya peculiaridad estriba en su propó-sito de dirigir y en su autocalificación de poder con-trolar y dominar las situaciones; por ello se compara al técnico con el artesano y al tecnócrata con el artis-ta. Obviamente, existe un factor determinante subje-tivo para la definición del tecnócrata que lo supera del cargo que ocupe; es decir, el tecnócrata no lo es por ocupar un puesto específico, sino por sus carac-terísticas personales puestas de manifiesto en el desempeño de las funciones propias de dicho cargo, el cual puede ser ocupado por un burócrata, sin que por ello este último se convierta en tecnócrata.

Para Manuel García-Pelayo la tecnocracia es “un sistema de dirección y de gestión política sustentado total o parcialmente sobre supuestas técnicas o so-bre representantes generales derivadas de una con-cepción técnica de las cosas”, también la considera como una estructura de poder “en la cual los técni-cos condicionan o determinan la toma de decisiones, teniendo así a sustituir al político (o sustituyendo definitivamente) en la fijación de las políticas y a los burócratas tradicionales en la operacionalización de las decisiones o en su participación en la decisión misma”.

Como sistema de gestión, la tecnocracia se carac-teriza por la funcionalidad que pretende tener, fun-cionalidad básica para orientación y decisión de las actuaciones humanas.

Para delimitar el ámbito de la burocracia se debe tener presente que el fenómeno burocrático no sólo se produce en la esfera pública, sino que se registra también en la eclesiástica, en los partidos políticos y en las grandes empresas privadas; sin embargo, co-





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múnmente al referirse a la burocracia aludimos sólo a la oficial, pero esta última no se integra únicamente con quienes trabajan en el gobierno central, sino también con algunos de quienes laboran en la admi-nistración paraestatal.

Ahora bien, no todo el que trabaja para el gobierno o para una organización pública forma parte de la burocracia, porque aun cuando comúnmente se ten-ga esta idea, en rigor debe de excluirse al personal obrero y al directamente involucrado en la produc-ción de bienes y servicios; así, aun cuando milite en un sindicato burócrata y labore en el Gobierno del Distrito Federal, no pertenece a la burocracia el per-sonal de Limpia y Transportes de la capital del país; tampoco forman parte de la burocracia los pilotos de Aeroméxico, ni los técnicos operadores de las plantas hidroeléctricas o termoeléctricas de la Comisión Fe-deral de Electricidad, ni quienes tripulan los barcos de Petróleos Mexicanos, por no citar sino unos cuan-tos ejemplos.

XVI. LA TECNOESTRUCTURA La participación de los técnicos en la toma de de-

cisiones se produce tanto en la esfera empresarial como en la del Estado; en el primer caso los técnicos sustituyendo a los propietarios, en el segundo a los políticos.

James Burnham, al observar el acceso del técnico a la toma de decisiones en el ámbito empresarial, pronosticó una nueva era en la que los técnicos, los managers, monopolizarían el poder de decisiones que en la Edad Media tuvieron los terratenientes y en la Moderna los capitalistas.





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Las ideas de Burnham y de otros autores afines como A. A. Berle y G. E. Means, en el sentido de una separación en la esfera empresarial, entre la propie-dad y la dirección, conforme a la cual los gerentes-técnicos sustituyen a los accionistas-propietarios en la dirección, fueron, en su tiempo, criticados con severidad, pero sirvieron a John K Galbraith para formular su teoría de la tecnoestructura. Según Galbraith, en la empresa moderna la toma de deci-siones no se efectúa por medio de una sola persona, sino que son adoptadas grupal o colectivamente tan-to por los especialistas de cada una de las materias en las que está implicada la empresa, como por quienes tienen y manejan la información de la mis-ma, a través de un complicado intercambio de cono-cimientos, informaciones y decisiones conducentes a la adopción de una decisión. A este armazón de po-der, y a su respectivo sistema de gestión, es a lo que Galbraith llama tecnoestructura, caracterizada por su despersonalización, anonimato, acefalía y su pro-teiformidad, así como por la circunstancia de estar integrado básicamente por técnicos.

Por tanto, los técnicos integrantes de la tecnoes-tructura no ingresan a ella ni por herencia ni a títu-lo de propiedad, sino precisamente por sus conoci-mientos.

XVII. LA TECNOBUROCRACIA

Como los otros términos recién acuñados, deriva-dos de la tecnocracia, a la tecnoburocracia suelen atribuírsele distintos significados, según quien la utiliza, lo cual, en ocasiones, crea una confusión semántica en el estudio del problema. Sin embargo, podríamos decir que la tecnoburocracia es un seg-





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mento elitista de la burocracia integrado con altos funcionarios civiles, militares y empresariales, quie-nes, con apoyo de la técnica y de la tecnología, pre-tenden llegar al control de la toma de decisiones, en la economía y en la gestión administrativa.

XVIII. LA BUROCRACIA EN MÉXICO

En sentido lato, la burocracia mexicana está inte-grada por el universo de empleados del sector públi-co; pero en sentido estricto debe excluirse al perso-nal obrero que labora directamente en la producción de bienes y servicios.

La complejidad e incoherencia del fenómeno bu-rocrático mexicano se pone de manifiesto en la mul-tiplicidad de subsistemas en que se divide, y de or-denamientos legales tendentes a regularlo.

La anarquía de nuestra burocracia existe desde la época colonial y creció constantemente hasta con-vertirse en uno de los más graves problemas de la administración pública. En la actualidad, los análi-sis recientes realizados acerca de la burocracia me-xicana destacan como necesidades urgentes:

Determinar una política general sobre los crite-rios rectores de la relación del Estado-patrón, con sus trabajadores.

Establecer en la realidad el servicio civil de carre-ra y definir con claridad sus objetivos, para dar cuerpo a una política congruente que abarque desde la entrada al servicio hasta las promociones y jubi-laciones, y dar unidad a la actitud del Estado frente a sus servidores.

Entre las graves fallas registradas en torno de la burocracia mexicana sobresalen en el ámbito federal:





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• La falta de un órgano central encargado de determinar los lineamientos generales de la po-lítica burocrática y de establecer los principios y criterios que deben regir la relación del Esta-do con sus trabajadores. • Inexistencia de uniformidad estructural y jerárquica de las unidades de administración de personal. • Ausencia de claridad en los objetivos del servicio civil. • Falta de un catálogo sistematizado de puestos, que sirva de apoyo a la selección de personal, así como a los mecanismos escalafo-narios. El catálogo actual, por su carácter enunciativo, carente de análisis y descripción, lleva más que al orden a la confusión. • Falta de un auténtico tabulador de sueldos que retribuya categorías, teniendo en cuenta la diferencia de funciones y de responsabilidades. • Carencia de sistemas escalafonarios racio-nales que permitan calificar debidamente el desempeño del servidor público para efectos de su ascenso. • Empleo de formas de remuneración com-plejas que aplican diversas partidas presu-puestales sin criterios uniformes para la com-posición del salario. • Heterogeneidad de criterios respecto de las Condiciones Generales de Trabajo.

La Constitución General de la República ha sido

reformada para crear al Apartado “B” de su artículo 123, que se supone debe de regular las relaciones laborales de los trabajadores al servicio del Estado, junto con la ley reglamentaria respectivamente; sin embargo, únicamente se aplica a los trabajadores de





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base del gobierno federal, y de algunos organismos descentralizados; en consecuencia, una gran parte de los servidores del sector público federal no se rige en sus relaciones laborales por el Apartado “B” del artículo 123 constitucional, ni por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

XIX. CLASIFICACIÓN DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS

La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del

Estado, reglamentaria del Apartado B del artículo 123 constitucional, distingue entre los servidores públicos, dos categorías: de base y de confianza,8 estos últimos, a su vez, pueden clasificarse en miembros del servicio civil de carrera y servidores públicos de libre designación. Las relaciones labora-les del personal de base es regulada por el citado ordenamiento legal, mas, en los términos del artícu-lo 8 de la misma:

Quedan excluidos del régimen de esta Ley los trabajadores de confianza a que se refiere el artículo 5; los miembros del Ejército y Armada Nacional con excepción del personal civil de las Secretarías de la Defensa Nacional y de Mari-na; el personal militarizado o que se militarice legalmente; los miembros del Servicio Exterior Mexicano; el personal de vigilancia de los esta-blecimientos penitenciarios, cárceles o galeras y aquellos que presten sus servicios mediante contrato civil o que sean sujetos al pago de honorarios.

8 Vid. Morales Paulín, Carlos, Derecho burocrático, México, Po-rrúa, 1995, pp. 79 y 80.





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Los trabajadores de base, como previene la referi-da ley, gozan de inamovilidad en el empleo, mas los de nuevo ingreso no serán inamovibles sino después de seis meses de servicios sin nota desfavorable en su expediente.

En los términos del artículo 5 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, son tra-bajadores de confianza, en general, los que desem-peñan tareas de dirección, inspección, vigilancia, fiscalización, auditoría, manejo de fondos o valores, control de adquisiciones y contratos, almacenes e inventarios, así como labores de investigación cientí-fica, asesoría y consultoría, así como las actividades propias de los agentes del ministerio público, de po-licía y de las secretarías particulares.

XX. EL SERVICIO CIVIL DE CARRERA

Gracias a la permanencia en el empleo del perso-nal del servicio civil de carrera, se abate el costo de preparación y capacitación del mismo, al evitarse que cada nueva administración substituya al perso-nal capacitado con personal sin preparación, lo que redunda en el aprovechamiento de los cuadros pro-fesionales de experiencia y alta capacitación, lo que, a su vez, propicia la continuidad de planes y proyec-tos de mediano y largo plazo.

En consecuencia, debe orientar al servicio civil de carrera, el propósito de profesionalizar a los servido-res públicos a efecto de dar continuidad a los pro-gramas del sector público, para lo cual se requiere propiciar la permanencia en el empleo de ciertos servidores públicos que se capaciten y se manten-gan actualizados en el desempeño idóneo de las ta-reas a su cargo, habida cuenta que se trata de ser-vidores públicos especializados, ubicados en los





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mandos medios y en los inmediatos a los mandos superiores del aparato burocrático, respecto de la preparación de tales servidores públicos, el doctor Guillermo Haro Bélchez hace notar: "El objetivo es-pecífico de la política de capacitación, adiestramien-to y formación es brindar conocimientos teóricos y prácticos al personal directivo, técnico y operativo del sistema, además de impulsar su profesionaliza-ción."9

El servidor público de carrera se ubica, en cuanto a su seguridad en el empleo en una posición inter-media entre el personal de base y el de confianza no adscrito al servicio de carrera. En rigor, el servidor público de carrera viene a ser personal de confianza, habida cuenta que desempeña tareas o labores de las que se acaban de mencionar.

En México, el servicio civil de carrera se ha esta-blecido paulatina y fraccionadamente en distintos ámbitos del sector público federal, de manera inco-nexa, descoordinada y con sujeción a ordenamientos jurídicos expedidos con criterios diferentes, como lo acreditan, por ejemplo, el Estatuto del Servicio Pro-fesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral, el Estatuto de la Organización Técnica y Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cáma-ra de Diputados, el Estatuto del servicio Civil de Ca-rrera de la Cámara de Senadores, y, desde luego, la Ley del Servicio Civil de Carrera en la Administra-ción Pública Federal, ordenamientos que regulan el servicio civil de carrera en el Instituto Federal Elec-toral, la Cámara de Diputados, la Cámara de Sena-dores y en parte de la administración pública fede-ral, respectivamente.

9 Haro Bélchez, Guillermo, Servicio público de carrera, México, INAP-

Miguel Ángel Porrúa, 2000, pp. 224 y 225.





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El Diario Oficial de la Federación publicó el 10 de abril de 2003, la Ley del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública Federal, denominación que rebasa su contenido, dado que se limita a sólo una parte la administración pública federal inserta en el Poder Ejecutivo, o sea, a la administración pública centralizada, por lo que no es aplicable a la adminis-tración pública paraestatal y menos, aún, a las áreas de la administración pública insertas en los otros Poderes de la Unión, y en los órganos a los que la Constitución confiere autonomía, por ello el ordena-miento de referencia inicia con la siguiente acotación:

Artículo 1. La presente ley tiene por objeto es-tablecer las bases para la organización, fun-cionamiento y desarrollo del sistema de Servi-cio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal Centrali-zada. Las entidades del sector paraestatal previstas en la Ley Orgánica de la Administración Públi-ca Federal podrán establecer sus propios sis-temas de servicio profesional de carrera to-mando como base los principios de la presente Ley.

Contenida en ochenta artículos –más seis transi-

torios—distribuidos en cuatro títulos que incluyen trece capítulos, la Ley del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública Federal crea al Servicio Profesional de Carrera como un mecanismo destina-do a garantizar la igualdad de oportunidades para ingresar a la función pública, basado en el mérito, orientado por el propósito de promover el desarrollo de la función pública en beneficio de la sociedad.





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La ley en comento hace depender al Servicio Profe-sional de Carrera del Poder Ejecutivo Federal, enco-mienda su dirección a la Secretaría de la Función Pública y atribuye su operación a cada una de las dependencias de la administración pública federal, excluyendo de su afiliación al mismo, al personal que preste sus servicios en la Presidencia de la República, así como a los rangos de secretarios de despacho, jefes de departamento administrativo, subsecretarios, oficiales mayores, jefe o titular de unidad y cargos homólogos; los miembros de las fuerzas armadas, del sistema de seguridad pública y seguridad nacional, del servicio exterior mexicano y asimilado a éste; per-sonal docente de los modelos de educación preesco-lar, básica, media superior y superior; de las ramas médica, paramédica y grupos afines; miembros de los gabinetes de apoyo, así como el personal asimilado a un sistema legal de servicio civil de carrera, o que preste sus servicios mediante contrato, sujeto al pago por honorarios en las dependencias.

En consecuencia el servicio civil de carrera en análisis, sólo atañe a los rangos de director general, director de área, subdirector de área, jefe de depar-tamento y personal de enlace; los referidos rangos incluyen los niveles de adjunto, homólogo u otro equivalente, sin importar la denominación que se le asigne.

De conformidad con la Ley del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública Federal, se atribuyen a los servidores públicos de carrera, los derechos siguientes:

• Disfrutar de estabilidad y permanencia en el

servicio en los términos y condiciones previstas en la propia ley.





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• Obtener el nombramiento de servidor público de carrera cuando cubra los requisitos señalados en la ley.

• Recibir las remuneraciones inherentes a su cargo, así como los demás beneficios y estímulos que se establezcan.

• Ascender a un cargo diferente una vez cum-plidos los requisitos y procedimientos señalados en la ley.

• Obtener capacitación y actualización profe-sional para el mejor desempeño de sus actividades.

• Ser evaluado de acuerdo con los principio rectores de la ley y conocer el resultado de los exá-menes correspondientes, en un plazo no mayor de sesenta días.

• Siempre que no resulte aprobado en alguna evaluación, ser evaluado de nuevo previa la capaci-tación respectiva, de acuerdo con lo que la ley prevé.

• Ser miembro del comité de selección para de-signar a un servidor público de la jerarquía inmedia-ta inferior.

• Emplear los medios de defensa establecidos en la ley, para impugnar las resoluciones dictadas en aplicación de la misma.

• Obtener indemnización en los términos de ley, siempre que sea despedido injustificadamente.

• Los demás derivados de la ley, de su regla-mento y demás ordenamientos aplicables.

Por contra, los servidores públicos de carrera tie-nen a su cargo las siguientes obligaciones

• Realizar sus labores con estricto apego a los principios de legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia y demás que rigen al servicio profesional de carrera.





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• Desarrollar sus tareas con el debido cuidado y esmero, con observancia de las instrucciones im-partidas por sus superiores jerárquicos.

• Participar en las evaluaciones establecidas para su permanencia y desarrollo en el servicio pro-fesional de carrera.

• Aportar los elementos objetivos requeridos pa-ra la evaluación de los resultados de su desempeño.

• Participar en los programas de capacitación obligatoria que comprende la actualización, especia-lización y educación formal, sin menoscabo de otras condiciones de desempeño que deba cubrir, en los términos de su nombramiento.

• Guardar reserva de la información, documen-tación y en general, de los asuntos que maneje, de acuerdo con lo dispuesto en la ley de la materia.

• Asistir puntualmente a sus labores y respetar los horarios de actividades.

• Entregar la información y documentación ne-cesarias al funcionario que se designe para suplirlo en sus ausencias temporales o definitivas.

• Abstenerse de incurrir en actos u omisiones que pongan en riesgo la seguridad del personal, bie-nes y documentación u objetos de la dependencia o de las personas que allí se encuentren.

• Excusarse de conocer de asuntos que puedan implicar conflicto de intereses con las funciones que desempeña dentro del servicio.

• Las demás establecidas en la normativa apli-cable.

Diseñado como un sistema, el Servicio Profesional

de Carrera se integra con siete subsistemas, a saber: Subsistema de Planeación de Recursos Humanos; Subsistema de Ingreso; Subsistema de Desarrollo Profesional; Subsistema de Capacitación y Certifica-





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ción de Capacidades; Subsistema de Evaluación del Desempeño; Subsistema de Separación; y Subsiste-ma de Control y Evaluación.

La Ley del Servicio Civil de Carrera en la Adminis-tración Pública Federal establece una estructura orgánica del Servicio Profesional de Carrera, con-forme a la cual la Secretaría de la Función Pública es la encargada de dirigir su funcionamiento en to-das las dependencias, para lo cual cuenta con el apoyo de un Consejo Consultivo cuyo propósito es-triba en hacer recomendaciones generales y opinar sobre los lineamientos, políticas, estrategias y líneas de acción que aseguren y faciliten el desarrollo del Servicio. Además se prevé, en cada dependencia, la existencia de un Comité encargado de operar el Ser-vicio en la misma, de acuerdo con la normatividad emitida para tal efecto, por la Secretaría de la Fun-ción Pública.

A pesar de sus defectos, la regulación jurídica del servicio civil de carrera en diversos ámbitos del sec-tor público constituye un paso importante en la ra-cionalización y mejoramiento del quehacer público en México; el reto es lograr la efectiva vigencia de la profesionalización de los servidores públicos; mas, en el fondo subyace el problema de la carencia de una ley federal del servicio civil de carrera, aplicable a los servidores públicos, miembros del servicio civil de carrera en todas las dependencias de los Poderes de la Unión, de los órganos a los que la Constitución les confiere autonomía y de las entidades paraesta-tales, así como a sus respectivos titulares.

La Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, por ejemplo, es aplicable, en los términos de su artículo 1°, a los titulares y trabajadores de las dependencias de los poderes de la Unión, del Go-bierno del Distrito Federal y de un gran número de





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entidades paraestatales, sin perjuicio de que cada dependencia y entidad tenga sus propias condicio-nes generales de trabajo.

La proliferación, en el ámbito federal, de ordena-mientos jurídicos que regulan de manera aislada y diferente al servicio civil de carrera en diversas insti-tuciones públicas, contribuye al indeseable creci-miento de la selva semántica y jurídica a que se re-fiere el profesor Miguel Duhalt Krauss,10 que impide establecer trato igual a servidores públicos que rea-lizan actividades laborales del mismo tipo, lo que redunda en inequidad e injusticia, situación que podría evitarse si existiera un modelo maestro de servicio civil de carrera para todo el ámbito federal, contenido en una Ley Federal del Servicio Civil de Carrera, que estableciera los lineamientos generales para la profesionalización de servidores públicos federales, en tanto que las modalidades adecuadas para cada institución del sector público y los meca-nismos para su instrumentación, se determinarían en consonancia con dichos lineamientos generales, en los ordenamientos interiores del servicio civil de carrera de cada institución.

XXI. LA BUROCRACIA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA INSTITUCIONAL

Como es sabido, los organismos públicos descen-

tralizados forman parte de lo que la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal denomina admi-nistración pública paraestatal. Los trabajadores de tales organismos no tienen un régimen laboral uni-

10 Duhalt Krauss, Miguel, Una selva semántica y jurídica, Méxi-co, INAP, 1977, p.1.





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forme: unos se rigen por el Apartado “A” del artículo 123 constitucional y la Ley Federal del Trabajo, otros regulan sus relaciones laborales conforme a los dispuesto por el Apartado “B” del citado precepto constitucional y la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.

Por cuanto ve al aspecto sindical, no todos los trabajadores de base de la administración institu-cional están afiliados a la Federación de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado, pues grupos importantes están organizados en sindicatos inte-grados a centrales obreras, como es el caso de los empleados de base de Petróleos Mexicanos y de la Comisión Federal de Electricidad, entre otros.

La seguridad social tampoco es uniforme para los servidores públicos federales, en unos casos se otor-ga a través del Instituto de Seguridad y Servicio So-ciales de los Trabajadores del Estado, en otros del Instituto Mexicano del Seguro Social y en otros en forma directa, como es el caso de Petróleos Mexica-nos.

De igual forma, la remuneración y prestación complementarias son muy diferentes, porque pues-tos similares se retribuyen de muy distinta forma, a pesar de que sus funciones son las mismas. Po-dríamos abundar más en éstas situaciones que complican la organización burocrática del país o, dicho de otra manera, generan la desorganización burocrática y ponen de manifiesto la necesidad de profundizar en sus estudio para optimizar la refor-ma administrativa y lograr no sólo una burocracia más eficiente, sino también más justa, tanto en el sector central, como en el paraestatal. Me limito a hacer este apunte para señalar la complejidad de nuestra estructura burocrática y tener presente este problema fundamental de la administración pública.





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Lo anterior acredita la necesidad y conveniencia de desarrollar una teoría jurídica mexicana de la burocracia para definir nuestro fenómeno burocráti-co, plantear su problemática mediante un diagnósti-co certero, determinar y jerarquizar sus objetivos y metas en sus diversas esferas, en sus distintos ám-bitos, y en sus diferentes planos: federal, estatal, municipal, central, institucional, etcétera, estable-ciendo sistemas de intercomunicación entre esas esferas, ámbitos y planos, para despojar a la palabra burocracia de su sentido peyorativo y para que se le considere un factor de beneficio y mejoramiento pa-ra el país.

Debe, pues, establecerse un servicio civil de ca-rrera integral, eficiente y justo, mediante el cual desaparezcan las actuales desigualdades en las per-cepciones, las cuales impiden que ante un mismo patrón: el Estado, se cumpla el precepto constitu-cional de que a trabajo igual corresponde salario igual, y así ya no haya trabajadores al servicio del Estado privilegiados ni discriminados.

Se necesita un escalafón ágil y equitativo, en cuyo proceso se respeten los derechos de los trabajado-res; asimismo, se requiere eliminar las modalidades de lista de raya y restringir al máximo las de los contratos de honorarios y similares que impiden al servidor público alcanzar el pleno disfrute de sus derechos laborales.




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