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JOS ANTONIO AGUILAR RIVERA
Transparencia y democracia:claves para un conciertoUna explicacin tarda no repara siempreel mal de una primera impresin errnea.
El pueblo, con lo poco que se trasluce de un proyecto,habr concebido siniestros recelos.
Jeremy Bentham
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DIRECTORIO
Transparencia y democracia:
claves para un concierto
Ilustracin portada:
Manuel Monroy Garca
Alonso Lujambio IrazbalComisionado Presidente
Alonso Gmez-Robledo VerduzcoComisionado
Juan Pablo Guerrero AmparnComisionado
Mara Marvn LabordeComisionada
Jacqueline Peschard MariscalComisionada
Francisco Ciscomani FreanerSecretario de Acuerdos
ngel Trinidad ZaldvarSecretario Ejecutivo
Comit Editorial:
Manuel Salvador Matus Velasco
Ciro Murayama Rendn
Rigoberto Ocampo Alcntar
Mara Fernanda Somuano Ventura
Ral Trejo Delarbre
Sylvia Salazar UgarteSecretaria Tcnica del Comit Editorial
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10Cuadernosde transparencia
NDICE
Presentacin. p.5Introduccin. p.9
I. Transparencia: nueva o vieja? p. 11
II. Transparencia y rgimen democrtico. p. 23
III. Los usos de la transparencia en la democracia. p. 28
1. Evaluacin de los gobernantes. p. 28
2. Rendicin de cuentas. p. 293. Control del poder pblico. p. 29
4. Fortalecer a la autoridad poltica. p. 30
5. Deteccin y correccin de errores. p. 31
IV. Conclusiones. p. 33
Notas. p. 37
Bibliografa. p. 43
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DURANTE LA MAYOR PARTE DE SU EXIS-
TENCIA REAL, LAS DEMOCRACIAS OCCI-
DENTALES PUDIERON VIVIR SIN LA EXI-
GENCIA DEL ACCESO A LA INFORMA-
CIN Y LA TRANSPARENCIA DE SUS
GOBIERNOS; no obstante y como una
incontenible catarata, en los lti-
mos treinta aos, democracia y
transparencia han desarrollado unarelacin cada vez ms penetrante,
ms poderosa, ms armnica, hasta
volverse una ecuacin caractersti-
ca de la modernidad y la globaliza-
cin, pues en el primer lustro del
siglo XXI, casi no queda pas demo-
crtico que no tenga o que no discu-ta la pertinencia de poseer una ley
de transparencia.
En Mxico la historia fue ms o
menos la misma: si bien democracia
y transparencia compartieron cuna
(pues el derecho a la informacin
adquiri carcter constitucional,
precisamente en el momento de
alumbramiento de la reforma polti-
ca de 1977), la primera tuvo un
desarrollo sostenido e incontenible
en los veinte aos subsiguientes
(alentando el pluralismo, la crea-
cin de poderosos partidos naciona-
les y las instituciones de la demo-
cracia competitiva), mientras que lasegunda tard muchos ms aos
(25) en abrirse paso, hasta la emi-
sin de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamen-
tal en el ao 2002.
Como quiera que sea, el hechohistrico es ste: la democracia
mexicana se fue abriendo paso de
manera independiente a la idea de
transparencia. El enunciado consti-
tucional del derecho a la informa-
cin se qued durante dcadas, as,
petrificado, como una lnea ms de
PRESENTACIN
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poesa constitucional, un precepto
casi olvidado, no reglamentado, sin
casi ninguna consecuencia y sin
ningn asidero material.Hoy, cuando democracia y trans-
parencia adquieren y profundizan
un vnculo indisoluble, parece olvi-
darse aquella historia en la que el
pas se aboc, completa y obsesiva-
mente a la construccin de las
reglas del juego electoral sin que la
demanda de transparencia de la
gestin gubernamental ocupara el
espacio que mereca en el nuevo
edificio poltico de Mxico. Slo
cuando la democracia o mejor
dicho, la poliarqua mexicana,
estaba ya en marcha en 1996, clara-
mente se abri paso la demanda
social de transparencia y se llen de
contenido el derecho constitucional
a la informacin.
En este terreno no somos origi-
nales: es prcticamente el mismo
trayecto de las democracias en todo
el mundo (salvo Suecia), es decir, en
casi todas partes han funcionado
democracias robustas sin transpa-
rencia, as que un vnculo que en
estos aos aparece como estrecho y
natural, no lo ha sido a lo largo de lahistoria real.
Estamos, pues, ante un desarro-
llo reciente, llamado a aumentar la
calidad democrtica, porque eleva
la exigencia de la gestin pblica y
porque disuelve la vieja tradicin
del secreto de Estado, capaz de
sobrevivir y ensancharse an en
gobiernos emanados del voto popu-
lar.
Lo ms curioso, lo que se encar-
ga de subrayar Aguilar Rivera en
este dcimo Cuaderno de
Transparencia, es que en la teora
las cosas fueron muy distintas. All,
en el mundo de las ideas, la trans-
parencia aparece como una parte
importante del poder democrtico.
Kant con su pasin por el principio
de publicidad; pero, sobre todo, el
utilitarista Jeremas Bentham, que
pone como piedra de toque de su
edificacin poltica, la nocin de
transparencia. Dice Aguilar: En
Bentham encontramos ya la idea de
que los funcionarios pblicos estn
obligados a proporcionar informa-cin. En su Cdigo (de 1802) el ejer-
cicio de la funcin estadstica o
suministradora de datos por parte
de los funcionarios era no slo
moral sino legalmente obligato-
ria.
La transparencia tambin apare-
ce en las elaboraciones del constitu-
cionalismo y del liberalismo, preo-
cupados por el poder limitado.
Mientras algunos autores se aferra-
ban a la razn de Estado como fun-
damento de la opacidad, en varias
tradiciones polticas dieciochescas y
decimonnicas el principio de
publicidad y la transparencia, fue-
ron abrindose paso y ya no slo
como elemento relevante del
gobierno sino sobre todo, como
derecho sustancial del ciudadano.
Es John Stuart Mill, el primero en
mostrar cmo la idea de transpa-
rentar las acciones del poder pbli-
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co, es una prerrogativa de las perso-
nas que conforman, con su voto
libre, al gobierno, pues si ste es
electo por la sociedad, la informa-cin le pertenece, en realidad, a esa
misma sociedad.
El autor no hace un paseo filos-
fico (como en el Cuaderno nmero 4
de esta misma coleccin), sino un
recorrido ms terrenal por el desa-
rrollo de la idea de transparencia en
la teora poltica de la democracia
hasta llegar a nuestros das. Robert
Dahl, Giovanni Sartori, Norberto
Bobbio y una variada cauda de
autores contemporneos son revi-
sados por Aguilar Rivera para llevar-
nos ms all de los principios e
inyectar la nocin de transparencia
en las herramientas gubernamenta-
les y administrativas.
Buena parte del ensayo que el
lector tiene en sus manos, aborda
los usos de la transparencia en las
democracias realmente existentes.
La evaluacin de los gobernantes, la
rendicin de cuentas, el control del
poder pblico, el fortalecimiento de
la autoridad poltica y la deteccin y
correccin de errores son analiza-
dos desde una perspectiva prctica,como mecanismos tiles para el
funcionamiento de los sistemas, no
slo desde la perspectiva de los ciu-
dadanos, necesitados de informa-
cin para tomar decisiones acerta-
das y para prevenir los abusos de
poder, sino desde el lado del poder
mismo, que se beneficia de la trans-
parencia porque aumenta su legiti-
midad, lo mismo que para ejercer
un control difuminado y vasto sobre
los actos de cientos de miles de fun-
cionarios como para poder detectar
y corregir sus errores.
As, Jos Antonio Aguilar realiza
en este Cuaderno una convocatoria
pertinente y absolutamente actual:
no mirar la transparencia como ese
obstculo engorroso con el cual los
gobiernos democrticos deben
lidiar, sino como un elemento de
fortaleza en el arreglo interno de la
administracin y la poltica. Pues la
transparencia es un principio tan
til como la eficiencia, slo que no
es natural, ni consustancial, ni
armnico con las prcticas tpicasde las burocracias, de las antiguas y
de las contemporneas.
Transparencia no es pues un
mecanismo artificioso y superpues-
to, colocado para satisfacer una
demanda polticamente correcta;
no debe ser un adminculo del cuer-
po administrativo, sino el resultado
de una forma de gobernar, de admi-
nistrar y de gestionar al Estado. Los
procesos internos han de desarro-
llarse con claridad, han de ser cono-
cidos y deliberados por muchos, han
de ser expuestos a la crtica y al
conocimiento de actores externos;
en esa medida, las instituciones
podrn proveer de manera normal y
natural de informacin a la socie-
dad. Dice nuestro autor: Un libro
reciente define la transparencia, en
trminos muy generales, como:
dejar que la verdad est disponible
para que otros la vean sin tratar de
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ocultar u opacar el significado o
alterar los hechos para poner las
cosas bajo una mejor luz. Sin
embargo, este entendimiento, que
es bsicamente pasivo, est cam-
biando. Crecientemente transparen-
cia significa apertura activa (active
disclosure); los gobiernos no sola-
mente deben permitir que los ciu-
dadanos los observen, sino tambin
deben divulgar activamente la
informacin que poseen. Para otros
autores, transparencia es un dere-
cho ciudadano que sirve para impe-
dir la apropiacin privada de los
espacios pblicos. Hablamos de un
instrumento cuyo propsito explci-
to es vigilar que las cosas ocurran
conforme lo establecen las reglas
del juego.
Todo eso y ms. Jos Antonio
Aguilar aborda tambin los dilemas
y los lmites de la idea de transpa-
rencia: las razones polticas que jus-
tifican la existencia de un espacio
para el secreto de Estado; o las razo-nes civilizatorias que protegen la
privacidad y la intimidad de las per-
sonas. El autor se pregunta el alcan-
ce del concepto y quienes, ms all
del Estado, deben formar parte de
los sujetos obligados a proporcionar
informacin pblica. Aguilar argu-
menta sobre cada uno de estos
asuntos y apunta conclusiones inte-
resantes y no menos polmicas.
El autor es Doctor en Ciencia
Poltica por la Universidad de
Chicago; profesor e investigador del
Centro de Estudio y Docencia
Econmica (CIDE) cuyas lneas de
investigacin abordan los procesos
electorales, el comportamiento de
los votantes, la teora del republica-
nismo, el multiculturalismo y el
liberalismo. Es autor de una decena
de libros entre los que sobresalen: El
republicanismo en Hispanoamrica.
Ensayos de historia intelectual y polti-
ca; El fin de la raza csmica: considera-
ciones sobre el esplendor y decadencia
del liberalismo en Mxico; En pos de la
quimera: reflexiones sobre el experimen-
to constitucional; El manto liberal: los
poderes de emergencia en Mxico: 1821-
1876 y, La fiesta de las turcas.
Intelectual omnvoro y frecuente
ensayista en las revistas mexicanas,
Aguilar Rivera es, sobre todo, un his-
toriador de las ideas que en el dci-
mo Cuaderno de Transparencia nos
ofrece, con soltura de escritura y
con orden en la exposicin, un ale-
gato oportuno para que democracia
y transparencia se fundan, no se
estorben, funcionen y acten en un
concierto poltico de mayor exigen-
cia y calidad.
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A PRIMERA VISTA, LA RELACIN ENTRE
TRANSPARENCIA Y DEMOCRACIA PARE-CERA OBVIA: los gobernados requie-
ren informacin para evaluar crti-
camente a sus gobernantes y exigir-
les cuentas. Un gobierno democrti-
co es un gobierno transparente. Sin
embargo, esta imagen es engaosa.
Estamos lejos de contar con la clari-dad conceptual que requerimos.
Como afirma acertadamente
Mauricio Merino: el concepto est
todava en formacin y son muchas
ms las dudas que despierta que las
certezas que genera.1 Hoy se deba-
ten los alcances de la legislacinque busca aumentar la transparen-
cia. Se debe obligar slo al Estado a
proporcionar informacin o tam-
bin a entes privados de inters
pblico? Dnde se encuentran los
lmites a la exigencia de transparen-
tar la vida pblica?
Una buena parte del debate
sobre el papel, los alcances y elmbito de la transparencia se debe
a esta indeterminacin conceptual.
De ah la importancia de intentar
elucidar el papel especfico que
desempea la transparencia en el
gobierno democrtico.
Para algunos autores, transpa-rencia, ciudadana y democracia
estn inextricablemente ligadas.
Una no es posible sin las otras.
Transparencia y democracia requie-
ren, primero para existir y luego
para funcionar adecuadamente,
una ciudadana activa y participati-va, y esta ltima requiere transpa-
JOS A.AGUILAR R.*
INTRODUCCIN
* Deseo agradecer la ayuda, sugerencias yrevisin de Francisco Eissa en la investigacinde este texto, as como los tiles comentarios dePedro Salazar, Alfonso Hernndez, Sergio Lpezy Gabriela Warkentin, quienes leyeron y dicta-
minaron este texto.
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rencia y democracia para actuar y
participar con libertad.2 Desafor-tunadamente, las cosas son ms
complicadas. La transparencia es
una recin llegada a la reflexin y a
la prctica democrtica. Como
seala Merino: hay que reconocer
que el principio que est detrs de
la idea de la transparencia se des-prende del desarrollo de la demo-
cracia liberal. Nadie sensato, en
nuestros das, podra diferir de la
importancia que tiene el acceso a la
informacin pblica como una de
las condiciones sustantivas para
incrementar la calidad de la demo-cracia y para afirmar la capacidad
de control de los ciudadanos sobre
el ejercicio del poder pblico. Sin
embargo, lo cierto es que esa con-
viccin democrtica no se haba
convertido en un derecho plena-
mente garantizado en la mayorparte de los pases con tradicin
democrtica hasta finales del siglo
XX.3 Por qu?A diferencia de otras reivindica-
ciones democrticas, como el sufra-
gio universal, que se remontan al
siglo XIX, la exigencia de la transpa-
rencia es relativamente nueva. Es
ms, su origen no es propiamente
poltico. Esta idea, naci como con-secuencia de una reflexin de talan-
te econmico: la piedra de toque
que desat ese proceso fue la globa-
lizacin de los mercados y la necesi-
dad de contar con mayor y mejor
informacin sobre su verdadero
funcionamiento, a partir de lasregulaciones y la probidad de cada
pas. De ah que los promotores
principales de las mejores prcticas
de transparencia hayan sido, al
menos en un principio, los grandes
organismos econmicos internacio-
nales, con la OCDE y el BancoMundial a la cabeza.4
La omisin de referencias expl-
citas a la transparencia en la mayo-ra de los textos clsicos del gobier-
no representativo es un enigma. En
realidad, el discurso sobre la trans-
parencia ha colonizado retrospecti-
vamente a la teora poltica. Este
enigma es un buen punto de inicio
para nuestra discusin. Cmoexplicar esta omisin? Es la trans-
parencia una moda tarda del siglo
XX?
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Captulo
AUNQUE LA TRANSPARENCIA ES
MODERNA NO ES POSIBLE AFIRMAR
QUE LA IDEA FUERA INIMAGINABLE
PARA JOHN STUART MILL, ALEXIS DE
TOCQUEVILLE O LOS FUNDADORES DEESTADOS UNIDOS Y FRANCIA A FINALES
DEL SIGLO XVIII.5 Sin embargo, con
notables excepciones, que analiza-
remos ms adelante, la idea de dar
a los gobernados acceso a la infor-
macin controlada por el gobierno
no figura de manera prominente enel arsenal conceptual de los tericos
del gobierno representativo.
Podramos, por supuesto, afirmar
que la nocin de transparencia se
encontraba en realidad subsumida
en otras ideas que s aparecen en las
obras clsicas, como la rendicin de
cuentas, la publicidad, los pesos ycontrapesos al poder del gobierno,
la libertad de prensa, etc. Esta res-
puesta, sin embargo, es insatisfacto-
ria. No slo la palabra, sino la idea
de la transparencia parecera
encontrarse ausente.
Me refiero al acceso ciudadano
oportuno, suficiente y garantizado ainformacin relativa al desempeo
TRANSPARENCIA:NUEVA O VIEJA?
Ide las funciones pblicas.
Transparencia y acceso a la infor-
macin no son la misma cosa. La
transparencia es una prctica o un
instrumento que utilizan las organi-zaciones para publicar o volver
pblico cierto tipo de informacin o
bien para abrir al pblico algunos
procesos de toma de decisiones.6 El
derecho de acceso a la informacin,
por su parte, consiste en un con-
junto de normas jurdicas que per-miten analizar los registros y datos
pblicos en posesin de los rganos
del Estado.7 Como tal, es un dere-
cho que permite a los ciudadanos
pedir documentos al gobierno.
En la tradicin liberal podemos
encontrar una vigorosa defensa de
las libertades individuales, y entreellas, de la libertad de expresin.
Tiene razn Jess Rodrguez Zepeda
cuando afirma que existe una clara
demarcacin entre los estados libe-
rales, por un lado, y los estados
absolutistas, totalitarios y autorita-
rios por otro en las cuestiones rela-
tivas al uso restringido de la infor-macin, a la fuerza concedida al
secretismo poltico, al sofocamiento
de libertades bsicas como las de
conciencia o expresin, o a la exis-
tencia de intereses propios del
Estado que pueden estar en contrade los ciudadanos. Puede decirse,
incluso, que el Estado liberal se puede
definir en sus trminos ms genera-
les, como un Estado limitado o conte-
nido por las libertades fundamenta-
les de los ciudadanos: un Estado
transparente.
8
Sin embargo, estalectura confunde atributos innega-
bles de la teora liberal
gobierno limitado, derechos indi-
viduales, Estado de derecho con la
transparencia.
Es cierto que la teora de que el
Estado tiene intereses propios, que
est en la base de los histricossecretos de Estado (arcana imperii),
es antittica a la liberal. Para esta
concepcin la autoridad poltica
existe para tutelar los derechos de
los individuos que la han instaura-
do. Para los liberales no haba
secretos insondables de la poltica
que confirieran poder a sus posee-dores. Sin embargo, la anttesis del
Transparencia y
democracia: claves
para un concierto
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secretismo es la publicidad, que no
es exactamente lo mismo que trans-
parencia. Publicidad, en el inicio del
gobierno representativo significaba,
bsicamente, libertad de imprenta ylibertad de discusin. El acceso a la
informacin del gobierno es un caso
especfico de un fenmeno ms
general, la publicidad. De ah que
histricamente encontremos en el
pensamiento liberal una vigorosa
defensa de publicidad entendida
como la libertad de prensa y de dis-
cusin.
Para John Stuart Mill, la libertad
de imprenta y de discusin bastaba
para que la opinin pblica se for-
mara y se pronunciara sobre los
intereses nacionales.9 La prensa
libre no slo era una garanta contragobiernos corruptos y tirnicos;
tambin, como afirmaba Mill, era
una salvaguarda contra el error. Las
opiniones que son reprimidas por la
autoridad pblica pudieran ser cier-
tas.Los censores no son infalibles.Si
las opiniones son falsas, la mejor
forma de que sean refutadas es a
travs de la discusin libre. Gracias
a la confrontacin abierta de ideas
la verdad prevalece sobre el error.10
Sin embargo, el acceso a la informa-
cin del gobierno fue defendido porpocos tericos.
En todo caso, es muy notable
que histricamente la defensa de la
libertad de expresin no se encuen-
tra directamente conectada con la
democracia, sino con la idea de
gobiernos limitados por la ley y con
la bsqueda de la paz. Un gobierno
limitado no es por fuerza democr-
tico. Incluso el conocido alegato de
Kant a favor de la publicidad est
inscrito en una reflexin ms
amplia sobre la posibilidad de lograr
la paz entre las naciones. En efecto,
en el segundo apndice a su obra Lapaz perpeta, titulado De la armo-
na entre la poltica y la moral,
segn el concepto trascendental del
derecho pblico, Kant dice: Las
acciones referentes al derecho de
otros hombres son injustas si su
mxima no admite reconocimiento
general. Kant tena en mente los
tratados secretos celebrados entre
naciones rivales que alentaban la
guerra. Antes, Kant aclara que la
posibilidad de la forma de la publi-
cidad como mecanismo para eva-luar cualquier acto segn el dere-
cho pblico est contenida en toda
pretensin de derecho. [Ya que] sin
la publicidad no habra justicia,
pues la justicia no se concibe ocul-
ta, sino pblicamente manifiesta.
Es decir, que la capacidad de publi-
carse debe, pues, residir en toda pre-
tensin de derecho.11 El argumen-
to detrs de este principio es que
una mxima que no puedo mani-
festar en alta voz, que ha de perma-
necer secreta, so pena de hacer fra-
casar mi propsito; una mxima
que no puedo reconocer pblica-mente sin provocar en el acto la
oposicin de todos a mi proyecto
[] una mxima que tiene tales
consecuencia las tiene forzosamen-
te porque encierra una amenaza
injusta al derecho de los dems.12
Aqu Kant se propona demostrar
que no haba ninguna incompatibi-
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EN TODO CASO, ESMUY NOTABLE QUEHISTRICAMENTE LADEFENSA DE LA LIBER-TAD DE EXPRESIN NO
SE ENCUENTRA DIREC-TAMENTE CONECTADACON LA DEMOCRACIA,SINO CON LA IDEA DEGOBIERNOS LIMITA-DOS POR LA LEY Y CON
LA BSQUEDA DE LAPAZ.
lidad entre la poltica y la moral.
Cabe hacer notar que sta no es una
reflexin sobre la democracia, sino
sobre la justicia y la transparencia.
Es cierto que Kant sostiene quela paz entre las naciones sera el
producto de la sensata resistencia
de los individuos a las inclinaciones
blicas de los gobernantes. La gente
comn es la que sufre las miserias
de las guerras. Este argumento fue
desarrollado, ms tarde, por Alexis
de Tocqueville. Una novedad de las
sociedades democrticas era su dul-
zura que, a su vez, era el resultado
de la empata entre los individuos. A
diferencia de lo que ocurra en las
sociedades aristocrticas, la gente
poda ponerse en los zapatos de los
dems. Y esto afectaba la sensibili-dad de una sociedad. Ntese, sin
embargo, que tanto Kant como
Tocqueville se refieren a las conse-
cuencias del estado social demo-
crtico en las costumbres y hbi-
tos del corazn y no a la democra-
cia como gobierno del pueblo.
Si bien el gobierno representati-vo nacido en los siglos XVIII y XIX
no era tan incluyente como la
moderna democracia liberal, conte-
na innegables elementos democr-
ticos ausentes en el absolutismo y
otras formas de gobierno. No exist-an, es cierto, el sufragio universal y
las elecciones directas, pero la sobe-
rana descansaba indudablemente
en la mayora de los ciudadanos,
quienes elegan a sus gobernantes y
representantes a travs de eleccio-
nes peridicas.13 Esta matriz proto
democrtica fue la que permiti
que, al paso del tiempo, se extendie-
ra la ciudadana a las mujeres, los
desposedos y otras personas origi-
nalmente excluidas. As, el gobierno
representativo se transform paula-
tinamente en la democracia liberal.
Con todo, sin la simiente democrti-ca esto no hubiera ocurrido.
Como afirmaba Mill en 1861:
la participacin de todas las cla-
ses en los beneficios de la libertad es
en teora la concepcin perfecta del
Gobierno libre. Desde el momento
en que algunos, no importa quines,
son excluidos de esa participacin,sus intereses quedan privados de
las garantas concedidas a los de los
otros, y a la vez estn en condicio-
nes ms desfavorables para aplicar
sus facultades a mejorar su estado
y el estado de la comunidad, siendoesto precisamente de lo que depen-
de la prosperidad general.14 En
esta defensa del gobierno represen-
tativo hay un innegable reclamo
democrtico: el nico Gobierno
que satisface por completo todas
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las exigencias del estado social es
aquel en el cual tiene participacin
el pueblo entero; que toda partici-
pacin, aun en las ms humildes de
las funciones pblicas, es til; que,por tanto, debe procurarse que la
participacin en todo sea tan gran-
de como lo permita el grado de cul-
tura de la comunidad; y, que final-
mente, no puede exigirse menos
que la admisin de todos a una
parte de la soberana. Pero puesto
que en toda comunidad que exceda
los lmites de una pequea pobla-
cin nadie puede participar perso-
nalmente sino de una porcin muy
pequea de los asuntos pblicos, el
tipo ideal de un Gobierno perfecto
es el Gobierno representativo.15
Nuestro enigma permanece.Para los pensadores clsicos, era
innecesario garantizar el acceso a la
informacin del gobierno (transpa-
rencia) para que los gobernados se
formaran una opinin sobre los
asuntos nacionales, un juicio sobre
sus gobernantes, para refrendarlos
o castigarlos? Aunque, como se hadicho, este tema no figura de mane-
ra prominente en la reflexin social
y poltica de los siglos XVIII y XIX
hay una notable excepcin: Jeremy
Bentham (1748-1832), filsofo radi-
cal ingls, padre del utilitarismo.Este caso, me parece, arroja luz
sobre la relacin entre democracia y
transparencia y es til para la adju-
dicacin de debates contempor-
neos. Los argumentos de Bentham
sobre la publicidad y el acceso a la
informacin del gobierno son de un
orden distinto a los de Kant y van
ms all de la libertad de imprenta
y de discusin.
Bentham fue un precursor del
poder de la opinin pblica.Aunque
muchas de sus propuestas nunca se
materializaron, son importantes
precedentes para comprender larelacin entre la transparencia
como la entendemos hoy y el
gobierno representativo. En su
Cdigo constitucional de 1830,
Bentahm consideraba establecer un
Tribunal de la Opinin Pblica,
compuesto de diversos actores
sociales, entre ellos: todos los indi-viduos que componen el cuerpo
constitutivo del Estado, las perso-
nas que presenciaban las sesiones
de la asamblea legislativa, los tribu-
nales, las personas presentes en
reuniones pblicas donde se discu-tan asuntos pblicos, el auditorio
en representaciones teatrales que
pongan en escena cuestiones de
naturaleza poltica o moral y aque-
llas personas que se ocupen en sus
discursos, escritos, o reflexiones de
actos, manifestaciones de un fun-
cionario pblico o de una corpora-
cin funcionarial perteneciente al
Estado.16 Para Bentham la opinin
pblica era un sistema legal ema-
nado del cuerpo popular y su fuer-
za era muy similar a la del common
law o derecho comn. A los miem-
bros del Tribunal de la OpininPblica corresponda una funcin
estadstica o suministradora de
datos. Esa funcin se ejercera en la
medida en que el Tribunal propor-
ciona informacin sobre hechos de
naturaleza tal que sirven de funda-
mento para juicios aprobatorios o
desaprobatorios en relacin contoda institucin pblica, ordenanza,
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disposicin, procedimiento o medi-
da, sean en el pasado, en el presen-
te o en un supuesto futuro, o en
relacin con cualquier conducta por
parte de una persona, sea o no fun-cionario, que pueda afectar a los
intereses polticos en su conjun-
to.17 El Tribunal propuesto por
Bentham no slo proporcionaba
informacin, tambin serva como
censor, pues tena la potestad de
expresar juicios aprobatorios o
desaprobatorios en relacin con las
materias anteriormente relaciona-
das. Los actos del Tribunal surtan
efecto a travs de la reputacin. Al
promulgar sus juicios, se incre-
menta o defrauda la felicidad de
una persona determinada, produ-
cindose, como anteriormente, elefecto de castigo y el efecto de
recompensa [] En Bentham
encontramos ya la idea de que los
funcionarios pblicos estn obliga-
dos a proporcionar informacin. En
su Cdigo, el ejercicio de la funcin
estadstica o suministradora de
datos por parte de los funcionarios
era no slo moral sino legalmente
obligatoria En cuanto a los no fun-
cionarios, la recompensa es sola-
mente moral.18
En el gobierno representativo latransparencia era importante, sobre
todo, en lo que haca al funciona-
miento del poder popular, la asam-
blea legislativa. La idea de que la
difusin de los actos de las asam-
bleas era benfica no era nueva.
Maquiavelo en los Discursos sobre la
Primera Dcada de Tito Livio, afirm
que las asambleas pblicas eran
tiles porque permitan que se
corrigieran errores de una manera
convincente. La plebe algunas veces
crea equivocadamente que haba
sido agraviada por sus gobernantes
y por la aristocracia. La constitucinromana ofreca un remedio: si estas
opiniones fueran falsas queda el
recurso de las palabras, encomen-
dando a algn hombre honrado que,
hablndoles, les demuestre que se
engaan, pues los pueblos, como
dice Tulio, aunque sean ignorantes,
son capaces de reconocer la verdad,
y ceden fcilmente cuando la oyen
de labios de un hombre digno de
crdito.19
Es de nuevo Bentham, quien dis-
curre a profundidad sobre el efectode la transparencia y la disemina-
cin de la informacin del gobierno.
En otra obra poco conocida, Tctica
de las asambleas legislativas, Bentham
escribi: antes de pasar a indivi-
dualizar las operaciones de una
asamblea, pongamos a la cabeza de
EN EL GOBIERNOREPRESENTATIVO LATRANSPARENCIA ERAIMPORTANTE, SOBRETODO, EN LO QUEHACA AL FUNCIONA-MIENTO DEL PODERPOPULAR, LA ASAM-
BLEA LEGISLATIVA.
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su reglamento la ley ms acomoda-
da para afianzarle la confianza
pblica esta ley es la de lapublici-
dad.20 Bentham proporciona, por
primera vez, una lista razonada debeneficios de la publicidad (podra-
mos atrevernos a llamarla transpa-
rencia) para el gobierno democrti-
co. Aunque el autor tena en mente
la informacin de las asambleas
legislativas, su argumento puede,
como l mismo sugiri, extenderse
a otras informaciones gubernamen-
tales. Segn Bentham, el primer
beneficio de la publicidad es conte-
ner a los miembros de la asamblea
dentro de su obligacin. Aqu
Bentham se refiere a la transparen-
cia como un contrapeso al poder de
los representantes en un gobiernodemocrtico.Cuanto ms expuesto
est el ejercicio del poder poltico a
un sin nmero de tentaciones, tanto
ms poderosos motivos conviene
dar a los que estn revestidos con l
para desecharlas. Pero la vigilancia
del pblico es el ms constante y
universal de todos ellos. El cuerpodel pblico forma un tribunal, y uno
que vale ms que todos los otros
juntos.21
En segundo lugar, Bentham pos-
tula como beneficio de la publicidad
asegurar la confianza del pueblo yconsentimiento suyo en las revolu-
ciones legislativas. sta, paradji-
camente, era una ventaja, no para
los gobernados, sino para los pro-
pios gobernantes. Anda errante,
sentenciaba Bentham, siempre la
sospecha alrededor del misterio;
parcele ver un crimen en donde
descubre un afectado secreto, y rara
vez se engaa; porque a qu fin
ocultarse uno, si no teme ser visto?
Cuanto ms importa a la bajeza el
cercarse de tinieblas, otro tanto ms
importa a la inocencia el caminar a
la vista de todos, para no caer enpoder de su contraria.22 Aqu est
ya expuesto uno de los argumentos
ms poderosos a favor de la trans-
parencia en un rgimen limitado:
para ser fuertes y legtimos los
gobiernos deben ser transparentes.
Como afirmaba nuestro autor:
Preparado en las tinieblas el mejorproyecto, causar mayor espanto
en ciertas circunstancias que el
peor bajo los auspicios de la publi-
cidad. Pero qu confianza y segu-
ridad, no digo para el pueblo, sino
para los mismos que gobiernan enuna poltica abierta y franca!
Pngase el gobierno en la imposi-
bilidad de no hacer nada sin
saberlo la nacin; prubele que l
no puede engaarla ni sorprender-
la, y se quitan al descontento
cuantas armas le hubiera sido
posible dirigir contra el gobierno.
El pblico devuelve duplicada a
ste la confianza que l le mani-
fiesta; pierde la calumnia su fuer-
za; pues sus culebras se alimentan
de tsigo23 en las cavernas, por
serles mortfera la claridad del
da.24
Para Bentham, la opacidad en el
gobierno era una especie de miopa
que operaba en contra de sus pro-
pios intereses de largo plazo. La
secreca, que en un principio pare-
ca ms expedita, acababa por com-
plicar y dilatar el ejercicio del poderpblico. Al final era contraprodu-
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cente. As: no intento negar que
una poltica secreta aleja de s a
veces algunos inconvenientes; pero
no dudo de que ella a la larga los
forma en mayor nmero que losimpide; y que de dos gobiernos que
caminan, el uno por las sendas del
misterio, y el otro por las de la
publicidad; el ltimo tiene una fuer-
za, valenta, y reputacin que le
harn superior a todas las disimula-
ciones del otro.25
Uno de los temores alrededor de
la transparencia, entonces y ahora,
es que al abrir la ventana a la con-
duccin de los asuntos pblicos
bien pudieran ponerse en evidencia
los desacuerdos entre los encarga-
dos de la cosa pblica. Se pensaba
que el evidenciar el desacuerdofomentara la incertidumbre e
incredulidad en los gobernados. La
opacidad buscaba preservar tanto
una imagen consensual de los
tomadores de decisiones fueran
diputados o burcratas como una
percepcin de la superioridad tcni-
ca e intelectual de stos sobre losciudadanos.
La transparencia, por el contra-
rio, acepta la pluralidad y el disenso
en opiniones como una caractersti-
ca inherente y positiva de la poltica
democrtica. Por eso no teme expo-nerla; no se escandaliza de lo que
descubre.Tambin descree del argu-
mento de que los ciudadanos son
incapaces de comprender la com-
plejidad de las decisiones pblicas y
que por ello stas deben mantener-
se lejos de la luz pblica. Bentham
como ya haba afirmado
Maquiavelo crea en la razn y el
juicio de los ciudadanos comunes y
corrientes, los cuales no requeran
de una gran instruccin para distin-
guir la verdad de la mentira.
Considrese, sealaba Bentham,
aparte del efecto que las delibera-ciones pblicas sobre las leyes, pro-
videncias, impuestos, y conducta de
los hombres pblicos, han de produ-
cir en el espritu general de una
nacin a favor de su gobierno. Se
han refutado las objeciones, confun-
dido los rumores falsos, y puesto a
la vista de todos la necesidad de los
sacrificios que se exigen de los pue-
blos. La oposicin con todos sus
esfuerzos, tan lejos de causar per-
juicio a la autoridad, le hace un par-
ticular servicio; en cuyo sentidopuede decirse ciertamente que lo
que resiste apoya: porque el gobierno
PARA BENTHAM, LAOPACIDAD EN ELGOBIERNO ERA UNAESPECIE DE MIOPAQUE OPERABA ENCONTRA DE SUS PRO-PIOS INTERESES DELARGO PLAZO. LASECRECA, QUE EN UNPRINCIPIO PARECAMS EXPEDITA, ACA-BABA POR COMPLICARY DILATAR EL EJERCI-CIO DEL PODER PBLI-
CO.
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est mucho ms seguro del acierto
general de una providencia, y de la
aprobacin pblica, despus de que
ambos partidos se han entregado a
un combate que ha tenido a lanacin por testigo.26
Al argumento de que la transpa-
rencia hace vulnerables a los
gobiernos, Bentham responde que
ocurre exactamente lo contrario. La
transparencia fortalece al gobierno
al permitirle conocer de manera
ms exacta los deseos de los gober-
nados. Se trata de un mecanismo
cognoscitivo que opera en dos direc-
ciones simultneas. Cuanto ms
importa a los pueblos el conocer la
conducta de los que gobiernan, otro
tanto ms importa a stos ltimos
el conocer los verdaderos deseos delos primeros. No hay cosa ms fcil
que esto en el reinado de la publici-
dad; pues habilitan al pblico para
formar un ilustrado concepto, cuyo
curso se manifiesta con facilidad.
Qu puede saberse con certeza
bajo un contrario rgimen? El pbli-
co prosigue siempre en su rumbo,hablando y juzgando de todo; pero
juzga sin tener los documentos; y
no fundndose su opinin en el
conocimiento de los hechos, es
totalmente diferente de lo que
hubiera sido a tener por basa la ver-dad.27 La opacidad engendra des-
confianza: una explicacin tarda
no repara siempre el mal de una
primera impresin errnea. El pue-
blo, con lo poco que se trasluce de
un proyecto, habr concebido
siniestros recelos.28
El tercer beneficio de la transpa-
rencia, segn Bentham,
(Proporcionar a los electores la
facultad de obrar con conocimiento
de causa) va al corazn del vnculo
entre transparencia y democracia:
la rendicin de cuentas. Cuando los
ciudadanos no tienen elementospara evaluar el desempeo de sus
representantes, la democracia hace
agua. De qu vale renovar las
asambleas, si el pueblo est precisa-
do siempre a escoger entre unos
hombres que l no ha tenido medios
de juzgar? Ocultar al pblico la con-
ducta de sus mandatarios, es agre-gar la inconsecuencia a la prevari-
cacin, y decir a los delegantes, ele-
giris o desecharis a tales o cuales
de vuestros diputados, sin saber por
qu.29 Por ltimo, Bentham pensa-
ba que la publicidad le proporciona-ba a la asamblea la facultad de
aprovecharse de las luces del pbli-
co. Era poco probable que la asam-
blea concentrara toda la inteligen-
cia nacional. La opulencia y una
distinguida clase sern siempre las
ms acomodadas circunstancias
para conciliarse los votos del nme-
ro mayor. Por el contrario, los
hombres que cultivan por estado su
inteligencia, tienen rara vez los
medios de entrar en la carrera pol-
tica; Locke, Newton, Hume, Adam
Smith y otros muchos sujetos de
ingenio no tuvieron asiento en elparlamento. La publicidad poda
resolver este dficit de luces en las
asambleas: es cosa fcil de conocer
cuan seguro medio es la publicidad
para recoger todas las luces de una
nacin, y hacer salir a luz por consi-
guiente pensamientos tiles.30
Sin embargo, Bentham saba quela publicidad, o transparencia,
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enfrentaba seria oposicin por
parte de los poderosos. Si la publi-
cidad es tan favorable, afirmaba,
para los mismos que gobiernan y
propia para preservarlos de lasinjusticias del pblico porqu
son ellos tan generalmente enemi-
gos de este rgimen? Ser necesa-
rio buscar la causa de ello en los
vicios y deseo de gobernar sin res-
ponsabilidad, exentar de toda ins-
peccin su conducta, engaar al
pueblo y esclavizarle por medios de
su ignorancia? Semejantes motivos
pueden no ser ajenos de muchos de
ellos; pero el atribuirlos a todos
sera el lenguaje de la stira.31
Bentham reconoca que haba erro-
res de buena fe fundados en obje-
ciones especiosas. La primera obje-cin iba al centro de la lgica demo-
crtica detrs de la transparencia:
El pblico es un juez incompetente
de las operaciones de una asamblea
poltica, en razn de la ignorancia y
pasiones de la mayora de los que le
componen.32 La respuesta de
Bentham a esta objecin apelaba alsentido comn y el realismo: si lle-
gara yo hasta el grado de confesar
que no hay quiz en la masa del
pblico un individuo entre ciento,
que sea idneo para formar un ilus-
trado juicio sobre las cuestiones quese ventilan en una asamblea polti-
ca, no me acusaran de atenuar la
objecin; y sin embargo, aun en este
grado no me parecera ella fuerza
ninguna contra la publicidad.
Semejante objecin tendra alguna
solidez, si, quitando al tribunal
popular los medios de juzgar bien,
le quitasen igualmente la fantasa
de juzgar; pero el pblico juzga, y
juzgar siempre. Si l se abstuviese
de juzgar por el miedo de hacerlo
mal, tan lejos de acusar su ignoran-
cia, habramos de admirarnos de su
sabidura; y un pueblo que supierasuspender su juicio, no se compon-
dra de hombres vulgares, sino de
filsofos.33
Bentham tambin se haca cargo
de otro argumento en contra de la
transparencia: la publicacin de los
documentos, dirn, aumentar el
nmero de los malos jueces en unaproporcin muy superior a la de los
buenos. Bentahm respondi a esto
que era necesario dividir al pblico
en tres clases: la primera, que era la
mayora, se ocupaba poqusimo en
negocios pblicos, la segunda seforma de los que hacen una especie
de juicio, pero un juicio prestado,
sin tomarse la molestiade formar
una opinin por s mismos. La ter-
cera estaba compuesta de los que
juzgan por s mismos, con arreglo a
los informes ms o menos puntua-
les que les ha sido posible propor-
cionarse.34 A cul de estas tres
clases, se preguntaba, perjudicaba
CUANDO LOS CIUDA-DANOS NO TIENEN ELE-MENTOS PARA EVA-LUAR EL DESEMPEODE SUS REPRESENTAN-
TES, LA DEMOCRACIAHACE AGUA.
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la publicidad? A ninguna, respon-
da. La primera no juzgaba de cual-
quier forma. Respecto a la tercera:
juzgaba antes y juzga ahora; pero
juzgaba mal por informes muy pocopuntuales; y juzgar mejor, cuando
la hayan puesto en posesin de los
verdaderos documentos. En cuanto
a la segunda clase, hemos dicho
que son prestados sus juicios, son el
eco de los de la tercera. Pero mejor
instruida y juzgando mejor esta
clase, comunicar ms sanas opi-
niones a los que las reciben entera-
mente formadas de ella.35 Si la
clase que juzga lo hace mal, nace
de que ella ignora los hechos, o que
no posee los necesarios datos para
formar un buen juicio. He aqu pues
la lgica de los partidarios del mis-terio: sois incapaces de juzgar por-
que estis en la ignorancia; y per-
maneceris en ella, porque sois
incapaces de juzgar.36
Otro argumento contemporneo
en contra de la transparencia es que
expone a los funcionarios pblicos
de manera excesiva al ojo pblico.Elpblico a veces no comprende las
razones de las acciones. Bentham
haba ya considerado esta objecin:
la publicidad puede exponer al odio
pblico a un miembro de la asam-
blea, por unos procederes que ser-an dignos de otra suerte. Es cierto
que los funcionarios se exponen a
juicios frvolos o superficiales, en
ocasiones abiertamente injustos,
por parte de los ciudadanos.
Bentham lo reconoca, pero razona-
ba: si un individuo de una asam-
blea poltica careciera de la sufi-
ciente entereza para despreciar una
instantnea injusticia, le faltara la
primera prenda de su estado. Es pro-
piedad de error el no tener ms que
una duracin accidental que puede
cesar a cada momento, mientras
que la verdad es indestructible.37
Pero la transparencia no slo
sirve para exponer las fallas y erro-
res de los representantes y gober-
nantes al ojo pblico; tambin es,
bien vista, un recurso para ellos. En
efecto, como afirmaba Bentham: la
publicidad, bajo el aspecto de la
reputacin, es mucho ms til queperjudicial para los miembros de la
asamblea. Es ella la salvaguarda
suya contra las malignas imputacio-
nes y calumnias. No es posible atri-
buirles discursos falsos, disimular el
bien que ellos han hecho, ni dar pr-fidos visos a su conducta.38
Maquiavelo, antes, ya haba adverti-
do sobre la utilidad de las acusacio-
nes pblicas en una repblica para
preservar un estado libre en oposi-
cin a las denuncias annimas. No
slo se disuadan los abusos, sino
que se conceda un canal de salida a
los agravios existentes en contra de
algn ciudadano.39
Bentham consider otro peculiar
argumento en contra de la publici-
dad: exponiendo en un estado
monrquico la publicidad de las
asambleas a los miembros al resen-timiento del jefe de estado, puede
perjudicar a la libertad de sus deci-
siones.40 Sin embargo, esta obje-
cin se desvaneca, y aun se con-
vierte en argumento favorable a la
publicidad, cuando lo examinamos.
Si para semejante asamblea hay
peligro por parte de este jefe, no haytampoco salvaguarda ninguna ms
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que en la proteccin de la opinin
pblica [] Luego si una asamblea
poltica prefiriera el rgimen secre-
to, alegando la necesidad de liber-
tarse de la inspeccin de este jefe,no hay que engaarse en ello: sera
un pretexto nicamente. El verda-
dero motivo de este proceder sera
ms bien un deseo de sujetarse a su
influjo, sin exponerse mucho a la
censura pblica; porque de qu
inspeccin se exentan, excluyendo
al pueblo, ms que de la del pueblo
mismo?.41 Y los mandantes, en el
gobierno representativo de enton-
ces, como en la moderna democra-
cia liberal, son los electores, el pue-
blo.
Bentham tambin se percat de
que la transparencia supona laexistencia de un pblico alerta y cr-
tico, es decir, desconfiado en cierto
grado. Propondrn como una obje-
cin contra el rgimen de la publici-
dad, afirmaba, que es un sistema
de desconfianza. Sin duda ninguna
que es uno; pero no va fundada
toda buena institucin polticasobre esta basa? De quin ser pre-
ciso desconfiarse ms que de aque-
llos a los que se confiere una suma
autoridad, con grandes tentaciones
de abusar de ella? [] poseen todos
los medios de servirse a s mismosa costa del pblico, sin poder ser
convencidos de malversacin. Qu
resta, pues, para superar estos peli-
grosos motivos, ms que crear un
inters de una fuerza superior? Ni
cul puede ser este sino el respeto
de la opinin pblica.42
Bentham conclua su alegato afir-
mando que los beneficios expuestos
de la publicidad no se reservaban
para la legislatura: a todo se extien-
de la eficacia de este gran medio; a
la legislacin, gobierno, y judicatura.
Ningn bien estable sin publicidad;
ni mal alguno durable bajo los aus-picios de ella.43
Sin embargo, Bentham tambin
saba que la publicidad, o transpa-
rencia, no era un valor absoluto en
el gobierno representativo. Haba
excepciones a la regla de la publici-
dad. Segn el autor: ha de suspen-
derse la publicidad en los casos enque ella producira los siguientes
efectos: 1. Favorecer los proyectos
de un enemigo, 2. Ofender sin nece-
sidad a personas inocentes, 3.
Imponer una pena muy severa a
algunos culpables. No puede hacer-se una ley absoluta de la publicidad,
porque es imposible el prever todas
las circunstancias en que una
asamblea puede hallarse El secre-
to es un medio de conspiraciones;
no le convirtamos pues en un
gobierno regular.44
La historia de la publicidad en el
gobierno representativo puede dar-
OTRO ARGUMENTOCONTEMPORNEO ENCONTRA DE LA TRANS-
PARENCIA ES QUEEXPONE A LOS FUNCIO-NARIOS PBLICOS DEMANERA EXCESIVA ALOJO PBLICO. EL PBLI-CO A VECES NO COM-
PRENDE LAS RAZONESDE LAS ACCIONES.
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nos norte en los debates contempo-
rneos sobre la transparencia y el
rgimen democrtico. La transpa-
rencia no es una moda inventada en
las postrimeras del siglo XX. Comohemos visto, la idea de que la difu-
sin de la informacin pblica en
manos del gobierno era necesaria
para el correcto funcionamiento del
rgimen parlamentario no es nueva.
La nocin de que los gobernantes
estn obligados no solamente a per-
mitir y tolerar una prensa libre, y la
libertad de discusin concomitante,
sino a proporcionar directamente
acceso a sus actos y palabras es
tambin parte medular de la histo-
ria conceptual y normativa de la
democracia liberal.
LA TRANSPARENCIANO ES UNA MODAINVENTADA EN LAS
POSTRIMERAS DELSIGLO XX.
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Captulo
IIPARA LOGRAR ADJUDICAR CON CERTE-
ZA LA RELACIN ENTRE DEMOCRACIA Y
TRANSPARENCIA ES NECESARIO DEFINIR
PRIMERO QU SE ENTIENDE POR DEMO-
CRACIA. La definicin es fundamen-tal. Segn Giovanni Sartori, demo-
cracia, en su sentido literal, quiere
decir poder popular. Si esto es as,
las democracias deben ser lo que
dice la palabra: sistemas y regme-
nes polticos en los que el pueblo
manda.45 Sin embargo, est defini-
cin, como reconoce el mismoautor, es insuficiente. Hay quienes
conciben a la democracia en senti-
do mnimo, como un procedimien-
to, mientras que otros le atribuyen
muchas otras caractersticas. Para
los defensores de las definiciones
mnimas o procedimentales de lademocracia, la transparencia tiene
escasa importancia. Por ejemplo,
para Joseph Shumpeter, uno de los
exponentes ms importantes de
esta corriente, sin importar la canti-
dad ni la calidad de la informacin,
los ciudadanos se comportan en la
poltica con un nivel de desempeomental reducido. Esto se debe a la
falta de iniciativa que experimen-
tan en este campo por la diluida
sensacin de responsabilidad que
enfrentan. En poltica, sostiene
Schumpeter, el ciudadano tpicoobedece a impulsos y prejuicios
extra racionales o irracionales.
Incluso si ningn partido o grupo lo
manipula. Segn el autor, lo electo-
res, normalmente, slo controlan a
sus gobernantes dndoles o negn-
doles la reeleccin.46 As, la demo-
cracia es un mero sistema en elcual los que gobiernan se eligen a
travs de elecciones competitivas.
Karl Popper la defiende como el
nico sistema en el cual los ciuda-
danos pueden deshacerse de sus
gobernantes sin derramamiento de
sangre.47
Para Robert A. Dahl, en cambio,
[] el gobierno democrtico se
caracteriza fundamentalmente por
su continua aptitud para responder
a las preferencias de sus ciudada-
nos, sin establecer diferencias pol-
ticas entre ellos [] Me gustara
reservar [] el trmino democraciapara designar el sistema poltico
entre cuyas caractersticas se cuen-
ta su disposicin a satisfacer entera
o casi enteramente a todos sus ciu-
dadanos, sin importarme, por el
momento, si ese sistema existe hoyda, ha existido alguna vez, o puede
darse en el futuro. Hipotticamente
es posible concebirlo, y como tal ha
llenado plena o parcialmente el
ideal de muchos.48 Sin embargo,
Dahl reconoce que no se ha logrado
concretar la democracia: a mi
entender, no hay en la realidad nin-gn rgimen,de dimensin conside-
rable, totalmente democratizado,
prefiero llamar poliarquas a los sis-
temas actuales ms prximos al
[ideal democrtico]. [] As, pues,
cabra considerar a las poliarquas
como regmenes relativamente(pero no completamente) democr-
ticos; o, dicho de otra forma, las
poliarquas son sistemas sustan-
cialmente liberalizados y populari-
zados, es decir, muy representativos
a la vez que francamente abiertos al
debate pblico.
Dahl proporciona una lista derequisitos para que se d la demo-
Transparencia y
democracia: claves
para un conciertoTRANSPARENCIAY RGIMEN DEMOCRTICO
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cracia entre un gran nmero de
habitantes.49 En ella incluye dos
puntos relacionados con la transpa-
rencia. El punto sexto se refiere a la
existencia de diversidad de fuentesde informacin y el octavo a la pre-
sencia de instituciones que garanti-
cen que la poltica del gobierno
dependa de los votos y dems for-
mas de expresar las preferen-
cias.50 Sin embargo, no profundiza
en el tema y se limita a dar por sen-
tado que las relaciones entre las
ocho garantas y las tres condicio-
nes bsicas son tan evidentes que
no necesitan mayor aclaracin. En
otra obra, escrita con Charles E.
Lindblom, Dahl deja claro que la
diversidad de las fuentes de infor-
macin se refiere a la existencia deuna prensa libre: los adultos en la
organizacin [deben tener] accesi-
bles a ellos diversas fuentes alterna-
tivas de informacin, incluyendo
algunas que no estn bajo un con-
trol unilateral y significativo de los
lderes del gobierno. Accesibles en
este contexto quiere decir nica-mente que los miembros que as lo
deseen puedan utilizar estas fuen-
tes sin incurrir en penalidades ini-
ciadas por los lderes del gobierno o
sus subordinados.51 Sin embargo,
Dahl reconoce tambin que losdefensores de la democracia han
dotado de un alto valor a la educa-
cin. Y la educacin cvica no slo
requiere una escolarizacin formal,
sino discusin, deliberacin, debate
y controversia pblicas, disponibili-
dad efectiva de informacin fiable y
otras instituciones de una sociedad
libre.52
En lo tocante a las instituciones
que garanticen la dependencia de
las polticas hacia las preferencias
expresadas, Dahl y Lindblom no
abundan. En cualquier caso, puede
deducirse que el requisito indispen-sable es que haya competencia por
los cargos de gobierno y que los
electores puedan votar libremente
por uno u otro candidato. Al res-
pecto sealan que: La respuesta de
los lderes en poliarquas es bastan-
te ms complicada que una simple
funcin de su expectativa de votosen la siguiente eleccin. Sin embar-
go, [] no puede haber duda de que
esta expectativa los mantiene alta-
mente responsivos, y en ocasiones
incluso sorprendentemente. El
miedo a que un bloque de votantesapoye a la oposicin en la siguiente
eleccin si no recibe por lo menos
algo de lo que desea; el deseo de
detener las crticas [] son clara-
mente evidentes en el comporta-
miento de los lderes polirquicos y
rinden testimonio a la necesidad
que dichos lderes sienten de res-
ponder a los sublderes y ciudada-
nos ordinarios.53
En otra de sus obras ms recien-
tes, Dahl establece que un sistema
democrtico debe satisfacer cinco
criterios y que un sistema que los
incorpore sera plenamente demo-crtico:
1. Participacin efectiva: todos los
miembros de la asociacin
deben tener oportunidades igua-
les y efectivas para hacer que
sus puntos de vista sean conoci-
dos por los otros miembros
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antes de que se adopte una pol-
tica determinada.
2. Igualdad de voto: cuando llegue
el momento en el que sea adop-
tada finalmente la decisinsobre la poltica, todo miembro
debe tener una igual y efectiva
oportunidad de votar, y todos los
votos deben contarse como
iguales.
3. Comprensin ilustrada: dentro
de los lmites razonables en lo
relativo al tiempo, todo miembrodebe tener oportunidades igua-
les y efectivas para instruirse
sobre las polticas alternativas
relevantes y sus consecuencias
posibles.
4. Control de la agenda: los miem-
bros deben tener la oportunidadexclusiva de decidir cmo, y si
as lo eligen, qu asuntos deben
ser incorporados a la agenda
las polticas de la asociacin
estn siempre abiertas a cam-
bios introducidos por sus miem-
bros si stos as lo deciden.
5. Inclusin de los adultos: todos,o al menos, la mayora de los
adultos que son residentes per-
manentes, deben tener los ple-
nos derechos de ciudadana que
estn implcitos en los cuatro
criterios anteriores Se except-an a los transentes y a aquellas
personas que han demostrado
ser incapaces de cuidar de s
mismos.54
Es necesario hacer notar que las
definiciones arriba expuestas tratan
nicamente de la democracia (as sea
representativa) y no de la democra-
cia liberal. Sin embargo, las actua-
les poliarquas, para utilizar el tr-
mino de Dahl, no solamente com-
prenden el gobierno de la mayora y
los rasgos democrticos sealados,
sino otros elementos, como el cons-titucionalismo, los derechos y
garantas individuales, los lmites
institucionales al poder en la forma
de divisin de poderes, el estado de
derecho, etc. En la actualidad los
elementos democrticos, por ms
centrales que sean, no bastan para
legitimar a un rgimen. De ah queconsideremos indeseables a regme-
EN LA ACTUALIDADLOS ELEMENTOSDEMOCRTICOS, PORMS CENTRALES QUESEAN, NO BASTAN
PARA LEGITIMAR A UNRGIMEN.
nes que, aunque conduzcan eleccio-
nes, no respetan los derechos fun-
damentales de las personas.55 Otra
conclusin que arroja esta revisin
es que aun quienes no comparten ladefinicin mnima de democracia
creen, al igual que John Stuart Mill
en el siglo XIX, que para juzgar el
desempeo de su gobierno al pbli-
co le es suficiente la informacin
que le ofrece una prensa libre. Y
ste se atiene a la voluntad del elec-
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torado por el miedo a que en la
siguiente eleccin no lo favorezca
con su voto. Tiene entonces la
transparencia un carcter propia-
mente democrtico?Una posible respuesta a esta
interrogante es que la transparen-
cia es uno de los elementos libera-
les que complementan necesaria-
mente a la democracia. Esto es en
cierto grado cierto, pero tambin lo
es que la transparencia tiene fun-
ciones estrictamente democrticas;es decir, que contribuyen a que el
pueblo mande. Segn Norberto
Bobbio, no hay definicin de la
democracia que pueda excluir de
sus connotados la visibilidad o
transparencia del poder.56 Puesto
que en la democracia el poderemana de la mayora, los goberna-
dos necesitan, para evaluar el
desempeo de los gobernantes,
conocer sus acciones. Adems,
como afirma Bobbio, la transparen-
cia sirve como un indicador de lega-
lidad: la obligacin de la publicidad
de los actos gubernamentales es
importante no slo, como se dice,
para permitir al ciudadano conocer
las acciones de quien detenta el
poder y en consecuencia de contro-
larlos, sino tambin porque la publi-cidad es en s misma una forma de
control, es un expediente que per-
mite distinguir lo que es lcito de lo
que es ilcito. No por casualidad, la
poltica de los arcana imperii corre
paralela a las teoras de la razn de
Estado, es decir, a las teoras para
las cuales le est permitido alEstado lo que no le est permitido a
los ciudadanos privados y por tanto
el Estado est obligado a actuar en
secreto para no hacer escndalo.57
De la misma manera, para
Sartori, no basta con la existencia
de una prensa libre para que la ciu-dadana adquiera los elementos que
requiere para controlar a los gober-
nantes. El mecanismo funciona, en
teora, de la siguiente manera: la
democracia postula una opinin
pblica que, a su vez, funda un
gobierno por consentimiento, es
decir, gobiernos que estn condicio-
nados por el consenso de aquella
opinin. Este consenso, en conse-
cuencia, debe conducir a pblicos
que posean opiniones autnomas y
para ser eficaz debe ser confirmadoy expresado mediante elecciones
libres. Sin embargo, sostiene
Sartori, el hecho palpable es que la
base de la informacin de las gran-
des masas es de una pobreza asom-
brosa y desalentadora.58 La educa-
cin no resuelve todos los proble-
mas, pues no asegura competenciacvica. Adems, la calidad de la
informacin que reciben los ciuda-
danos es muy mala. Para que la
transparencia cumpla su cometido
es necesario no solamente que los
ciudadanos puedan observar al
gobierno, sino para que puedan uti-lizar la informacin que han obteni-
do crticamente es necesario que
cuenten con competencia cognos-
citiva. Es notable que para
Bentham, no es necesario que toda
la sociedad cuente con competencia
cognoscitiva; para l lo importante
es que las clases ms ilustradas
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sean capaces de formar juicios pro-
pios; las dems tomarn los suyos
de ellas o simplemente no tendrn
opinin alguna. En cierto sentido,
Bentham era ms escptico queSartori sobre los alcances cognosci-
tivos de las sociedades democrti-
cas.
PUESTO QUE EN LADEMOCRACIA ELPODER EMANA DE LA
MAYORA, LOS GOBER-NADOS NECESITAN,PARA EVALUAR ELDESEMPEO DE LOSGOBERNANTES,CONOCER SUS ACCIO-
NES.
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Captulo
Transparencia y
democracia: claves
para un concierto
III
LOS USOS DE LA TRANSPARENCIAEN LA DEMOCRACIA
UN LIBRO RECIENTE DEFINE LA TRANS-
PARENCIA, EN TRMINOS MUY GENERA-
LES, COMO: DEJAR QUE LA VERDAD
EST DISPONIBLE PARA QUE OTROS LA
VEAN SIN TRATAR DE OCULTAR U OPA-CAR EL SIGNIFICADO O ALTERAR LOS
HECHOS PARA PONER LAS COSAS BAJO
UNA MEJOR LUZ.59 Sin embargo, este
entendimiento, que es bsicamente
pasivo, est cambiando. Creciente-
mente transparencia significa
apertura activa (active disclosure);
los gobiernos no solamente debenpermitir que los ciudadanos los
observen, sino tambin deben divul-
gar activamente la informacin que
poseen.60 Para otros autores,
transparencia es un derecho ciuda-
dano que sirve para impedir la apro-
piacin privada de los espaciospblicos. Hablamos de un instru-
mento cuyo propsito explcito es
vigilar que las cosas ocurran confor-
me lo establecen las reglas del
juego.61 Qu papel, exactamente,
desempea la transparencia en el
gobierno democrtico? Las ideas de
Bentham nos ayudan a responder aesta interrogante. Para fines analti-
cos, es posible hablar de caracters-
ticas capacitadoras e inhibidoras.En
cuanto a las funciones especficas
enumeraremos las siguientes cinco:
1.- Evaluacin de los gobernantes
Probablemente la funcin capacita-
dora ms evidente es aquella que
permite, en una democracia repre-
sentativa, a los electores premiar o
castigar el desempeo de sus gober-
nantes y representantes.62 Slo enel grado en que los elegidos se man-
tengan responsivos y responsables
es posible hablar de autogobierno.
Al final de su gestin, y para saber si
los tomadores de decisiones han
tenido el mejor inters de los ciuda-
danos como gua, es necesario quelos electores tengan informacin
suficiente sobre su conducta y sus
logros. Tradicionalmente esta fun-
cin ha sido cumplida por la prensa
libre, pero la transparencia tambin
es importante particularmente si,
como proponen los tericos del
sufragio retrospectivo, los votantesvotan de acuerdo al desempeo
pasado de los polticos y menos de
acuerdo a sus expectativas de cmo
se desempearn en el futuro.63 En
otras palabras, los electores pre-
mian o castigan el pasado. Comohemos visto en este ensayo, tradi-
cionalmente se ha pensado que las
libertades de imprenta y de discu-
sin bastaban para satisfacer este
requerimiento. Sin embargo, para
que la prensa cumpla de manera
eficaz esta funcin es necesario que
pueda obtener informacin rele-vante del gobierno. El acceso directo
a la informacin por parte de los
ciudadanos no desplaza a estas dos
libertades, sino que las complemen-
ta. Por un lado, la transparencia
facilita el trabajo de las prensa,
pues sta es la ms importantedivulgadora de la informacin en
manos del gobierno. Por el otro, per-
mite a cualquier ciudadano, de
manera directa, tener acceso a
aquellos datos que le importan de
manera particular. En resumen,
como seala Bentham, la transpa-
rencia le proporciona a los electoresla facultad de obrar con conoci-
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miento de causa. En ese sentido, no
es un control ni un lmite sino un
elemento facilitador del gobierno
democrtico. As, la transparencia
es uno de los vnculos que unen alliberalismo con la democracia.
2.- Rendicin de cuentas
La transparencia est asociada, de
manera notable, con la idea de ren-
dicin de cuentas. Retrospecti-
vamente la transparencia sirve paraexigir cuentas a los gobernantes. Por
rendicin de cuentas entendemos la
obligacin de los funcionarios de
responder por lo que hacen y la que
atae al poder de los ciudadanos
para sancionar los resultados de la
gestin en caso de que hayan viola-
do sus deberes pblicos.64 Como
seala Merino: no basta el compro-
miso tico de los funcionarios con la
rendicin de cuentas, sino que es
necesaria la construccin de reglas
del juego que auspicien y garanti-
cen el proceso de apertura de la
informacin y la garanta de que,efectivamente, se cumplan. Pero
tambin es indispensable, del otro
lado, que los ciudadanos no sola-
mente obtengan el derecho de acce-
der a la informacin, sino que ade-
ms la utilicen cada vez ms parafortalecer las vas de participacin y
el control democrtico del poder.65
La transparencia, al permitir la ren-
dicin de cuentas, funciona de
manera tanto capacitadora del
poder ciudadano como inhibidora
de conductas y acciones que aten-
ten contra el inters pblico.
3.- Control del poder pblico
Bentham ya mencionaba que el pri-
mer beneficio de la publicidad era
contener a los funcionarios pblicos
y a los polticos electos dentro de
sus obligaciones: cuanto ms
expuesto est el ejercicio del poder
poltico a un sin nmero de tenta-
ciones, tanto ms poderosos moti-
vos conviene dar a los que estn
revestidos con l para desecharlas.
A menudo la transparencia ha sido
caracterizada como uno de losvarios elementos que, en la demo-
cracia liberal, limitan al poder del
Estado. Por ejemplo: desde la entra-
da de la poltica, puede decirse que
[cuando hablamos de transparen-
cia] nos referimos a la construccinde un sistema de pesos y contrape-
sos para garantizar que el gobierno
rinda cuentas de sus actos y de sus
decisiones.66 Al igual que la sepa-
racin de poderes, el conjunto de
derechos fundamentales y la exis-
tencia de una constitucin escrita,
LA TRANSPARENCIA,AL PERMITIR LA REN-DICIN DE CUENTAS,
FUNCIONA DE MANE-RA TANTO CAPACITA-DORA DEL PODER CIU-DADANO COMO INHI-BIDORA DE CONDUC-TAS Y ACCIONES QUE
ATENTEN CONTRA ELINTERS PBLICO.
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la transparencia sirve para limitar el
poder del gobierno. Es cierto que el
poder se limita para proteger los
derechos fundamentales, pero las
limitaciones tambin sirven a otros
fines menos evidentes, como se verms adelante. Este control se efec-
ta a travs de la vigilancia y la fis-
calizacin de las acciones de los
polticos y funcionarios. La vigilan-
cia, a su vez, disuade las malas con-
ductas por parte de los servidores
pblicos. A travs de la transparen-
cia la ciudadana puede detectar las
fallas y defectos de las polticas
pblicas en sus primeras etapas,
cuando todava pueden corregirse.
sta es claramente una facultad
inhibitoria.
4.- Fortalecer a la autoridad poltica
Las tres funciones previamente des-
critas son las ms obvias, pero no
por eso son las nicas ni las ms
importantes. Un paradjico efecto
de la transparencia es que el acceso
a la informacin no slo sirve para
limitar el poder de los gobiernos;tambin lo aumenta. En los inicios
del gobierno representativo
Bentham esboz la lgica bsica del
argumento: proporcionar informa-
cin sobre la conducta de los repre-
sentantes tena el efecto de asegu-
rar la confianza del pueblo y con-sentimiento suyo en las revolucio-
nes legislativas. As, la transparen-
cia sirve para generar confianza en
el electorado y aumentar la posibili-
dad de que el pueblo consienta las
polticas adoptadas. Un gobierno
transparente no slo es ms legti-
mo; ms fuerte porque, por ejemplo,
a menudo es fiscalmente ms pode-
roso que uno opaco. La confianza
puede facilitar la coordinacin entre
los ciudadanos, y entre stos y los
agentes gubernamentales, puede
reducir los costos de transaccin,
as como aumentar la probabilidadde que los individuos apoyen al
gobierno y de que cumplan sus
demandas.
Sin embargo, como saba
Bentham, la confianza en el gobier-
no es, y debe ser, condicional. En las
democracias est fundada en insti-
tuciones que constantementemonitorean el comportamiento de
los agentes gubernamentales y que
permiten castigarlos de ser necesa-
rio. Por ello, los ciudadanos no pue-
den depositar ciegamente su con-
fianza para luego irse tranquila-
mente a su casa pensando que elgobierno har su trabajo. En la
democracia siempre ser necesario
que los individuos se preocupen por
invertir tiempo y energa mental en
mantenerse informados sobre la
marcha de los asuntos pblicos. En
diversos momentos debern decidir
si dan o no su consentimiento a una
poltica pblica. Para tomar esas
decisiones necesitan informacin
de diversas fuentes. Los mecanis-
mos que permiten la transparencia
coadyuvan a esta importante labor.
Lo cierto es que las instituciones
democrticas permiten que los ciu-dadanos confen en el gobierno al
hacerlo ms confiable.67
El resultado de la transparencia
es un gobierno ms acotado y ms
fuerte. Contra lo que proponan los
tericos de los secretos de estado,
un gobierno transparente tiene una
mayor legitimidad a los ojos de losgobernados, lo que le permite
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actuar con firmeza, pues cuenta
con el respaldo de la ciudadana.
Algo similar ocurre con las constitu-
ciones en general. Como propone
Stephen Holmes, en sus escritos
sobre la relacin entre el constitu-cionalismo y la democracia, el
gobierno limitado no es, en princi-
pio un obstculo al autogobierno.68
El concepto clave para comprender
la interdependencia entre la demo-
cracia y el liberalismo es el consti-
tucionalismo. Las constituciones no
slo limitan el poder e impiden la
tirana; tambin crean poder, lo diri-
gen hacia fines sociales deseables e
impiden el caos social.69 Una cons-
titucin es un instrumento positivo
de gobierno: establece las reglas
que ayudan a poner en accin a la
democracia. Despus de todo,cmo podran defenderse y hacer-
se valer los derechos individuales
sin un Estado? En efecto, las consti-
tuciones liberales no debilitan a los
gobiernos: los arman para resolver
una gran variedad de problemas
polticos: corrupcin, anarqua,
inmovilismo, irresponsabilidad einestabilidad.
EL RESULTADO DE LATRANSPARENCIA ES UN
GOBIERNO MS ACO-TADO Y MS FUERTE.CONTRA LO QUE PRO-PONAN LOS TERICOSDE LOS SECRETOS DEESTADO, UN GOBIERNOTRANSPARENTE TIENEUNA MAYOR LEGITIMI-DAD A LOS OJOS DELOS GOBERNADOS, LOQUE LE PERMITEACTUAR CON FIRMEZA,PUES CUENTA CON EL
RESPALDO DE LA CIU-DADANA.
Como hemos visto, un elemento
crtico de constitucionalismo liberal
es la transparencia la publicidad
dira Bentham del gobierno. La
transparencia, como otros compo-
nentes del modelo constitucional,aumenta el poder real de los gobier-
nos democrticos. En la historia del
pensamiento poltico a menudo los
partidarios del gobierno fuerte han
reconocido las ventajas que se
obtienen de limitar constitucional-
mente al poder soberano. Por ejem-
plo, un estado transparente es fis-
calmente ms poderoso que uno
opaco; puede recaudar impuestos
de manera ms eficiente puesto que
los ciudadanos estn mejor dis-
puestos a tributar debido a que
saben cul es el destino de sus
impuestos. En resumen, la funcinde fortalecer al gobierno en una
democracia es una de las caracters-
ticas capacitadoras de la transpa-
rencia.
5.-Deteccin y correccin de errores
Esta funcin es propiamenteuna especificacin de la anterior. Se
trata de una forma particular a tra-
vs de la cual la transparencia for-
talece a los gobiernos: mejora su
capacidad cognoscitiva. Bentham
fue el primero, aunque no el nico,
en sealar las ventajas que suponela publicidad para los tomadores de
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decisiones: proporcionar a la asam-
blea la facultad de aprovecharse de
las luces del pblico. La transparencia
puede establecer un entramado ins-
titucional el cual, si funciona demanera adecuada, facilita que la
toma de decisiones sea ms con-
cienzuda y hace que sea ms senci-
llo aprender de los errores y corre-
girlos. Impide a los poderosos invo-
car la secreca y aislarse, como
estn naturalmente inclinados a
hacer, de crticas, argumentos alter-nativos e ideas frescas.70 Se puede
afirmar que las instituciones que
buscan garantizar el derecho de
acceso a la informacin no sola-
mente tienen importancia para los
individuos portadores de ese dere-
cho, sino tambin para los gobier-
nos. Esos mecanismos son tiles
para revisar y corregir polticas
pblicas fallidas o ineficaces. Est
en el inters de los gobernantes
establecer mecanismos que trans-
parenten sus acciones. Esto es as
debido a las limitaciones cognosciti-
vas inherentes a los seres humanos.En efecto, nadie, pero en particular
los poderosos, gustan de confesar
pblicamente sus errores y torpe-
zas. Sin embargo, las mismas per-
sonas renuentes a reconocer sus
propios errores sealan y divulgangustosos los errores de los dems.71
La transparencia, entonces, puede
concebirse como un seguro de los
propios gobernantes para evitar
pagar los costos de no identificar
problemas y errores a tiempo.
Quienes observan las acciones del
gobierno no tienen los mismosincentivos de los polticos para ocul-
tar vergonzosas pifias ni para conti-
nuar polticas pblicas manifiesta-
mente erradas. Todo lo contrario, a
menudo estn ansiosos por denun-
ciarlas y exhibirlas. No slo los ciu-
dadanos, sino tambin los gobier-
nos, necesitan informacin confia-
ble para funcionar correctamente.
Las inercias burocrticas, la ideolo-
ga, los intereses de camarilla o la
simple ineptitud, a menudo conspi-
ran para impedir que esa informa-
cin se produzca y divulgue apro-
piadamente entre los tomadores dedecisiones relevantes. Los ciudada-
nos pueden llenar ese hueco cog-
noscitivo. Pero slo pueden hacerlo
si son capaces de acceder directa-
mente a la informacin. La ciuda-
dana crtica funciona como unmecanismo de recoleccin de infor-
macin que el gobierno puede utili-
zar para identificar y corregir erro-
res flagrantes. Para ello es necesario
que muchas personas puedan cono-
cer las decisiones tomadas en el
interior de las burocracias estatales
y sus razones. Los gobernantes pru-dentes se sirven de esta informa-
cin para atajar dificultades cuando
estn todava lejos. De esta manera,
la transparencia contrarresta la
inherente miopa de los gobernan-
tes.
Las instituciones que garantizan
el acceso a la informacin del
gobierno aumentan las posibilida-
des de auto correccin, a pesar de la
renuencia humana a admitir erro-
res obvios. El sistema no hace mila-
gros, pero en palabras de Holmes
puede, hasta cierto punto, liberar a
la razn de la vergonzosa esclavitudde las pasiones.72
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Captulo
Transparencia y
democracia: claves
para un concierto
IV
CONCLUSIONES
LA TRANSPARENCIA PUEDE TENER ML-
TIPLES JUSTIFICACIONES EN DIVERSOS
MBITOS DE LA VIDA SOCIAL. En la
economa y las finanzas tiene una
importancia que apenas necesitaser mencionada. Ahora sabemos
que la prosperidad de las naciones
est relacionada directamente con
el establecimiento de regmenes
democrticos en los cuales las
acciones del gobierno pueden vigi-
larse. En las pginas precedentes he
tratado de esbozar tanto la historiade la transparencia en el gobierno
representativo, como las funciones
especficas que cumple en las
democracias liberales actuales.
Algunas de esas funciones refuer-
zan la capacidad de la mayora para
gobernar mientras que otras son
parte del engranaje liberal de ese
rgimen. Entendida como un dere-
cho, la transparencia tiene peculia-
ridades propias. El acceso a la infor-
macin del gobierno no slo es un
derecho de los ciudadanos, tambin
fortalece significativamente a los
gobiernos democrticos. La gober-nanza democrtica se vigoriza a
travs de los mecanismos de auto-
correccin y aprendizaje que la
transparencia permite.
Sin embargo, en estas ltimas
pginas conviene reflexionar sobresi la democracia liberal tambin
demanda la ausencia de publicidad
en ciertas esferas de la vida social.
Todo debe saberse en una demo-
cracia? As como existe un derecho
a la informacin existe otro igual-
mente legtimo a la privacidad y a la
intimidad; zonas enteras de la vidade las personas que deben estar
veladas para mantener la salud de
una sociedad democrtica. No me
concentrar en este tema, que otros
autores han tratado.73
Existen otras restricciones a la
transparencia, especficamente
polticas, en una democracia liberal.
Hay razones para excluir de la esfe-
ra pblica asuntos que tendran
efectos negativos en la vida de una
nacin. Podemos encontrar diversos
ejemplos de estas restricciones en
varios lugares y momentos. Por lo
general, son resultado de realidadespolticas: profundas divisiones tni-
cas, religiosas o de intereses. Las
comunidades polticas se auto
imponen silencio en algunos asun-
tos. Por ejemplo, en ciertas ocasio-
nes es conveniente omitir un asun-to de la discusin pblica si ste
ofendera gravemente a un grupo
tnico y de esa manera daara
irremediable el espritu cooperativo
de la organizacin.74 Una colecti-
vidad a menudo puede utilizar sus
recursos escasos de manera ms
eficiente si evita un asunto enextremo divisivo. De esta forma se
puede desviar la atencin de reas
de discordia hacia otras de concor-
dia. Esta es la idea detrs de la
nocin de razn pblica de John
Rawls.75 As se garantiza un terre-
no de debate y dilogo polticos en
el que los argumentos usados no se
refieran a cuestiones conflictivas e
irresolubles como creencias religio-
sas, morales o filosficas, sino slo a
cuestiones propiamente polti-
cas.76
Como afirma Holmes, al igual
que los individuos, las organizacio-nes y las colectividades pueden
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deliberadamente mantener ciertos
temas velados en razn de que lo
consideran beneficioso. Por ejem-
plo, para presentar un frente unido
los militantes de un partido polticopueden abstenerse de hacer pbli-
cos sus conflictos internos.77 Esta
es una medida perfectamente legti-
ma. Estas razones, basadas en la
prudencia, de hecho amplan la
esfera de lo privado para incorporar
otros temas y asunto no tradiciona-
les. La democracia es posible slocuando ciertas solidaridades y
compromisos cargados emocional-
mente son desplazados de la arena
pblica.78 En efecto, la manera de
mantener el gobierno democrtico
en un pas dividido en materia reli-
giosa es relegar a la religin al
mbito de lo privado, aunque sta
tenga todos los atributos de lo
pblico. De esa forma, otros asuntos
controvertidos sern ms sencillos
de resolver porque no se permite
que las diferentes confesiones se
conviertan en facciones polticas.
Hay problemas religiosos, tnicos,etc. que simplemente no pueden
ser procesados a travs de la regla
de la mayora. La sociedad se bene-
ficia si se excluyen de la agenda
pblica. As la energa social se libe-
ra para atender otros problemasque podrn resolverse de manera
ms sencilla. En toda sociedad pro-
fundamente dividida la regla de la
mayora slo es posible si se privati-
zan los asuntos ms divisivos.Evitar
ciertos asuntos por razones pruden-
ciales no es, es por supuesto, opaci-
dad. Sin embargo, s implica ciertogrado de omisin.
Durante los procesos de transi-
cin a la democracia en Amrica
Latina, Sudfrica y Europa del Este,
muchos pases se enfrentaron a la
espinosa tarea de adjudicar el pasa-
do de los estados autoritarios.
Comisiones de la verdad fueron cre-
adas en varias naciones para expo-
ner los crmenes del pasado. Sin
embargo, algunos crticos sealaron
que el deseo obsesivo de publicitar
los crmenes de colaboracionismo
que se cometieron en el antiguo
rgimen hizo ms difcil la consoli-dacin de la democracia. Adjudicar
la conveniencia de las comisiones
de la verdad escapa al objetivo de
este trabaj