MESAI. Reforma Constitucional, Libertad Municipal y Autonomía
PONENCIA
“Acerca de la reforma constitucional”
La innovación de los ayuntamientos en México es todavía una asignatura
pendiente que se desprende de la valoración sobre la trascendencia de la
reforma del artículo 115 constitucional de 1999, más que nada porque es un
proceso de reforma institucional que apenas empieza, y que las legislaturas de
los estados son las encargadas de realizarlas, sin que existiera una disposición
constitucional expresa que los obligara a tal efecto.
Desde esta perspectiva, encontramos que la siguiente reforma constitucional
del artículo 115, debiera ser un proceso dividido en dos fases: la primera, a
profundizar las modificaciones, rehacer el artículo 115 e incluir nuevas
disposiciones necesarias al texto constitucional, que permitan avanzar en el
fortalecimiento y consolidación del municipio como nivel de gobierno, y crear o
adecuar leyes federales relativas al municipio; la segunda, es la relativa a que
las entidades federativas se sientan obligadas a reformar las constituciones
locales y las leyes correspondientes, en los términos que considere el Poder
Legislativo Federal, que las reformas de 1999 remitió para que se hicieran
responsables de adaptar, adicionar, desarrollar, especificar e innovar el
contenido de dicha reforma constitucional, a sus exigencias concretas, ya fuera
como institución municipal, intermunicipal, etc., y que salvo sus honrosas
excepciones, la mayoría eludieron el reto de asumir los cambios necesarios en
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la idea de la modernización de sus municipios, con todo y la pluralidad en las
instituciones estatales y municipales, prueba de ello es que revisando las
constituciones políticas de los estados, muchas se limitaron a transcribir y
adecuar de manera muy delimitada las reformas de 1999, en el mejor de los
casos. Para que no suceda fácilmente lo mismo, se requiere que la reforma
establezca expresamente la obligación de los congresos locales de materializar
las reformas que llegaran a aprobarse.
Por otro lado, debemos decir que no es que no haya debate municipalista al
interior de las instituciones de las entidades federativas, o que los actores
centrales no tengan claro que las reformas al artículo 115 constitucional, deben
y pueden ser complementadas a nivel local, adecuando las constituciones y
leyes locales a las nuevas tendencias y con las modalidades que existan de
acuerdo a sus requerimientos en cada entidad federativa, lo que al aparecer
está pasando, es producto de nuestra cultura de esperar a que las alternativas
a la diferentes problemáticas de los estados y municipios nos lleguen del
centro, de alguna manera, sigue permeando el centralismo y el
presidencialismo, en dichas instituciones.
Otra cosa es que los congresos de los estados aún no cobran conciencia de la
importancia de que los municipios sean plenamente autónomos, tanto política
como financieramente, y dejen de ser las instituciones que le hacen la chamba,
-ante los habitantes-, a los gobernantes de la entidad federativa y del propio
gobierno federal. En algunos casos, hay actores políticos que no están de
acuerdo en conceder autonomía plena a los municipios, puesto que no los
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conciben como un tercer nivel de gobierno y además, temen que se vea
afectado el federalismo dual, porque no se ha abierto el debate nacional acerca
del tipo de federalismo en el que tenga plena cabida el municipio como ente de
gobierno, como nivel de gobierno.
Si bien la pluralidad política ha alcanzado a los congresos de los estados y a
los municipios, está es bastante restringida, pues el partido que es el
mayoritario en las entidades federativas, continúa con las mismas prácticas
antidemocráticas, de limitado tratamiento y discusión de los problemas
verdaderos de la sociedad a la que representan y generalmente, se impone el
mayoriteo perverso o se congelan las iniciativas, tanto de partidos políticos
minoritarios, como de ciudadanos. Tal es el caso del Congreso del Estado de
Sinaloa, en el cual la mayoría de diputados -21 diputados de 40 que lo
integran-, representan al Partido Revolucionario Institucional; es miembro del
mismo partido el ejecutivo estatal y quienes gobiernan en la mayoría de los
municipios. Quizás se presente esta misma situación en otras entidades
federativas gobernadas por el PAN o el PRD.
Lo anterior pudiera explicar algunas de las causas de la ausencia de cambios
de fondo en los municipios, y que la tarea de los estados, se ubique en las
reformas contenidas (limitadas), producto de la indolencia legislativa, que se
limita a una adaptación literal de la reforma federal a los textos
constitucionales, además habría que decirlo, para algunos gobernantes resulta
por demás incómodo que el municipio sea verdaderamente un nivel de
gobierno y que ya no puedan incidir fácilmente en las decisiones que éste
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llegara a acordar, dicho de otro modo, no están dispuestos a que el municipio
alcance su “mayoría de edad” .
Es necesario que las reformas al artículo 115 sean sobre temas fundamentales
de la agenda municipal, como son: la facultad expresa a las legislaturas de los
estados y a los municipios en la aprobación de sus formas de gobierno de
acuerdo a la diversidad municipal, a las tipologías municipales y los posibles
tipos de gobierno municipal que se plasmen en dicho artículo; eliminar la
prohibición a la reelección inmediata de los presidentes muncipales; la
ampliación de sus períodos y se modifiquen los sistemas electorales con
nuevas formas de integración de los ayuntamientos, quedando a cargo de las
legislaturas de los estados. En los municipios urbanos, en algunos
semiurbanos, en las grandes ciudades y en las metrópolis se elija a los
regidores mediante distritación territorial, y se asuma ésta en la ley electoral
estatal, correspondiendo a las legislaturas de los estados, a las propias leyes y
a la constitución política municipal, la precisión y formas concretas de estos
principios.
Las reformas deben ser complementadas a nivel local, adecuando las
constituciones y leyes locales a las nuevas tendencias y además matizándolas
con las modalidades que de acuerdo a las necesidades e inquietudes existan
en cada entidad federativa. Por eso creemos que el punto fundamental debe
comenzar con reconocer la diversidad municipal, las tipologías municipales y
los diferentes tipos de gobierno municipal, y para responder a las diferencias
municipales: pudieran consistir en un modelo de reglas definidas, otro de
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carácter flexible y la alternativa de mejorar la legislación y reglamentación en
cada caso. Consideramos pertinente que el en modelo de reglas definidas debe
ser con el ejercicio a través de la división de poderes, con las tres clásicas
funciones de gobierno; y que las entidades federativas amplíen y diversifiquen
los contenidos de la reforma federal, en beneficio de la sociedad municipal.
Creemos que debiera establecerse en la Constitución Federal que el poder pu-
blico se distribuye entre los municipios, los estados y la federación y definir que
la autonomía municipal contiene las atribuciones fundamentales: 1) elección de
sus autoridades; 2) gestión de las materias adscritas a su competencia; 3)
creación, recaudación e inversión de sus ingresos, 4) que el municipio se rige
por su propia constitución política municipal que apruebe con una mayoría
calificada la propia Cámara Municipal; es decir, su propio Poder Legislativo,
describiendo las facultades municipales, de legislar sobre los asuntos de
interés local.
De acuerdo con el pensamiento jurídico de la Doctora Teresita Rendón Huerta,
consideramos que por mandato constitucional debieran establecerse diferentes
regímenes para la organización, gobierno y administración de los Municipios,
siendo necesario que la misma Constitución disponga expresamente otorgar
al municipio facultades ejecutivas, (el gobierno y la administración del Municipio
corresponde al presidente municipal, con la gestión municipal y la aplicación de
las leyes municipales expedidas por el cuerpo de regidores), legislativas (la
función de creación de leyes, conforme a lo que establezca la Constitución
Política municipal) y judiciales (desempeño de la función jurisdiccional por los
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jueces municipales que resolverán los conflictos que sean de su competencia),
fijadas éstas en las constituciones federal, local y municipal, a implementar en
los municipios urbanos, en las grandes ciudades, en las metrópolis y en
algunos municipios semiurbanos; y es que en toda organización se requiere de
la división del trabajo, de la precisión de lo que cada quien debe hacer y que en
el Municipio no existen disposiciones jurídicas. Es pues, necesario el
funcionamiento del gobierno municipal a través del principio de división de
poderes, ya que no se trata solamente de la división del trabajo, sino de algo
más importante, la aplicación de los más elementales frenos y contrapesos
indispensable en todo ejercicio de gobierno, para que el poder frene al poder.
En suma, en estas reformas la tendencia deberá ser el convertir al municipio en
un verdadero poder municipal y asentar en las constituciones locales las
disposiciones mencionadas.
Están las bases establecidas para que el municipio, elevado a nivel de
gobierno, retome las funciones de Poder Legislativo Municipal, Poder Ejecutivo
Municipal y Poder Judicial Municipal, partiendo de la diversidad de municipios
que existe en el país, y que permita ejercicios de gobierno diferentes, de
acuerdo a las tipologías municipales a través de un marco jurídico amplio,
flexible, adaptable, que no obligue a una sola forma de gobierno, sino que
admita incorporar a diversas formas de gobierno, de acuerdo a los contextos,
necesidades, identidades e intereses de los habitantes de los municipios, a
través de reformar la Constitución Local de las entidades federativas, con el
amplio concurso de los municipios.
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En fin, la idea es de que en un primer plano se reforme el artículo 115
constitucional, posteriormente se reformen las constituciones locales de cada
uno de los estados, plasmando las disposiciones del 115 para que en una
siguiente fase, sean los propios municipios quienes con sus facultades
legislativas vigentes, aprueben su propia normatividad jurídica, empezando por
lo que sería la Constitución política municipal, a diferencia de la limitada ley de
gobierno municipal, en cuya discusión y aprobación no participaron los
ayuntamientos, sino que fue sancionada por los congresos locales.
Siento que en el mundo, el crecimiento municipal y su importancia, conducirá a
que se convierta en un primer nivel de gobierno y por tanto, el modelo
federalista tradicional o dual, se verá seriamente afectado, al grado de que dará
paso a otro modelo democrático, de participación entre iguales al municipio a
las entidades federativas y a la federación y en este modelo el municipio será
determinante ¡Eso, al tiempo!
Agradezco profundamente a la Red de Investigadores en Gobiernos Locales
Mexicanos por permitirme plantear algunas ideas, que más que nada son
producto de mis lecturas de los resultados de la investigación del IGLOM, de
otros textos, y un poquitito de mi interpretación de la realidad de mi querido
Estado de Sinaloa, a través del Doctorado en Derecho de la Universidad
Autónoma de Sinaloa, del cual soy alumna y trabajadora por más e 24 años.
¡MUCHAS GRACIAS!
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