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Reflexiones para el debate
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Ordenamiento y
Planificación Territorialczxcxzcxzcxzcxzc
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Octubre 2000
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Octubre 2000Edición de texto: Jenny Ortiz PaniaguaDiseño: Boris Valverde G. / Ideas Gráficas S.A.Dibujo de Portada: Fundación DEMUCAImpresión: EditoramaSe autoriza la copia de este material citando los créditos correspondientes.
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333.07286F981-o Fundación DEMUCA, ed. Ordenamiento y planificación territorial / Fundación DEMUCA, ed. y AECI, ed.-- 1 ed.-- San José, C.R. : DEMUCA, 2001. 272 p. : 24 cm.; il.-- (Serie Reflexiones para el Debate; no.6).
Contiene: Estudio comparativo de la legislación centroa- mericana... . - Estado y perspectivas del ordenamiento terri- torial ... . - Encuentro de Autoridades y Técnicos/as sobre Ordenamiento ... ISBN 9968-809-21-7
1. Ordenamiento territorial. 2. Legislación. 3. Urbanismo. 4. Gestión pública. 5. Estudios de casos. 6. Gobierno local. I. Título. II Serie.
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Presentación 5
Estudio comparativo de la legislación centroamericana en materia de ordenamiento y planificación territorial 9
Marco conceptual 9
Legislación sobre ordenamiento y planificación territorial en Centroamérica 13
Estudio de caso: Ordenamiento territorial en la Región Huetar Atlántica y Sarapiquí 91
El objeto de estudio y sus alcances 92
Características generales de la Región Huetar Atlántica y Sarapiquí 93
La población y el desarrollo humano 106
Ordenamiento territorial rural 120
Uso de la tierra y su problemática 148
La institucionalidad para el ordenamiento territorial 158
Ponencias 173
Gestión urbanística 175
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Índice
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El urbanismo: legislación vigente en España 175
La planificación urbanística 185
El derecho de propiedad urbanística y la adquisición de facultades urbanísticas 190
La ejecución del planeamiento 193
El derecho a edificar 217
Métodos de gestión pública y privada 223
Empresa pública versus la empresa privada 224
Los sistemas de función pública en el mundo 226
El sistema español de empleo público 232
La ambigüedad de los límites entre el sector público y privado 242
La empresa pública: formas y actividades 248
Gestión estratégica de la empresa pública 257
Métodos de gestión privados aplicados a empresas públicas 263
Conclusiones 267
Fortalecimiento municipal 267
Descentralización territorial 269
Planificación territorial 270
Planificación territorial y competencias municipales 271
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EnunintentoporsistematizarlainformacióngeneradaapartirdediversasaccionesdelequipotécnicodelDEMUCAenelmarco del ordenamiento y la planificación territorial, la FundaciónDEMUCA y la Agencia Española de Cooperación Internacional(AECI)haneditadolapresentepublicación.
LainformaciónseleccionadaparaestasextaentregadelaserieReflexionesprovienedetresfuentesprimarias:el“EstudioComparativodelaLegislaciónCentroamericanaenmateriadeOrdenamientoyPlanificaciónTerritorial”deBraulioGarcíaSuárez;elinforme“EstadoyPerspectivasdelOrdenamientoTerritorialenlaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquí”presentadocomorecopilacióndeunestudiodecasodelaFederacióndeMunicipiosdeCantonesProductoresdeBanano(CAPROBA)ylaFundaciónDEMUCA bajo la coordinación de Dionisio Alfaro Rodríguez,profesorde laEscueladeGeografíade laUniversidadNacionaldeCostaRica(UNA)y;porúltimo,el“EncuentrodeAutoridadesy Técnicos/as sobre Ordenamiento y Planificación Territorial”,realizadoconjuntamenteporelDEMUCA,laAECIyelConsorcioCentrodeTransportedeMercancíasdeMálaga.
ElreportedelaconsultoríadeBraulioGarcíafueincluidocomotítulointroductoriodeldocumento,yaqueexponealgunoselementosconceptualesy,sobretodo,detallalanormativavigenteenCentroaméricaajuliodel2000sobreeltemadelordenamientoylaplanificaciónterritorial.
Comodiagnósticobásicoreciente(juniojuliodel2000),elestudiodecasopermitióobteneraquellosdatosquemuestranunafotografía panorámica de la Región Huetar Atlántica de CostaRica.Lavalidezdedichainvestigaciónradicanosóloenelextracto informativoquepodráutilizarsecomoreferentefundamen
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Presentación
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tal para las acciones relacionadas con la regulación y gestiónterritorial;sinoquecomoindagaciónexploratoria inicialreflejala preocupación de CAPROBA en materia de ordenamiento yplanificaciónterritorial.
Del encuentro, celebrado del 11 al 13 de octubre del 2000 enSanJosédeCostaRica,seretomaronlasponenciasdelosespañolesVenancioGutiérrezColomina,SecretarioGeneraldelAyuntamientodeSevilla,yMiguelRuizMontañez,DirectorGerentedel Centro de Transportes de Mercancías de Málaga. Además,losresultadosdelostrabajosengruposdelaactividadsirvieroncomomateriaprimaparaelplanteamientodelasconclusionesyrecomendacionesgeneralesdeldocumento,considerandoqueelaportedelosylasparticipantesestárespaldadoporelconocimientoylaexperienciaqueleshadadosuquehacercotidianocomofuncionariosyfuncionariasdeinstitucionesdelgobiernocentral,miembrosdeAsociacionesNacionalesdeMunicipiosyrepresentantes de proyectos intermunicipales vinculados a lagestióndelordenamientoyplanificaciónterritorialdecadaunodelospaísesdeláreacentroamericana.
El interés por el tema ha recobrado notoriedad en los últimosañosdebidoaquemuchosdelosproblemasactualesdelurbanismo(comolaprestacióndeservicios)y lacomplejadistribuciónespacialseoriginan,pormencionaralgunosfactores,enlaexistenciadeunmarcolegalycompetencialdispersoeincoherente,laausenciadeunavisiónintegralqueconjuguelasactuacionesinstitucionalesy,porsupuesto,latomadedecisionessincriteriotécnicoquehancontribuidoafomentarprocesosyciclosdeocupaciónterritorialdesordenados.
Por otra parte, el creciente protagonismo de las municipalidades en la administración y gobierno de su esfera territorial leshaobligadoareplantearyasumirsusresponsabilidadescomoagentesdedesarrollo.Enestesentido,elordenamientoyplanificaciónterritorialfiguracomoelementoesencialquecondicionasudesempeñoeficienteyeficazenlaprestacióndeservicios,la
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promociónydesarrollodeinfraestructura(residencial,productiva,turística)yproyectosdeinversiónsocial,elusodelsuelo,laconservacióndelosrecursosy,engeneral,laplanificaciónestratégica.Alhablardeordenamientoterritorialnosreferimostantoaunadisciplina científica como a una técnica administrativa y unapolítica con enfoque interdisciplinario y global que busca laorganizaciónfísicadelespacioyeldesarrolloequilibradodelasregiones.
Porestemotivo,nuestroslectoresylectorastienenasudisposiciónundocumentoquepasarevistaporlalegislacióncentroamericanavigentesobreordenamientoyplanificaciónterritorial,lagestiónurbanística,laadministraciónpúblicayelfortalecimientoinstitucionalmunicipalcomomediosparalaelaboracióndepropuestaslocalesynacionalesqueofrezcansolucionesviablesenprocuradeunamejorasustantivaenlacalidaddevidadelosylasciudadanas.Y,másimportanteaún,dondelosmunicipiosadquieranunauténticocompromisoyparticipenen laregulacióndelterritoriocomoverdaderosgobiernosdemocráticos.
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Estudio comparativo de la legislación centroamericana en materia de ordenamiento y planificación territorial
Braulio García SuárezConsultorJulio 2000
Este repaso y análisis comparativo de la legislación centroamericanasobreordenamientoyplanificaciónterritorialofreceunrecuentodelanormativaactualyseñalalasgeneralidadesregionalesylasdeficienciasquelimitanelmarcodeactuacióny lacapacidadpropositivaenestamateria.Además,aunquemuchomásambicioso,elestudiointentaconvertirseenunaplataformaparaformularreformaslegislativasdeclarificacióncompetencialentreelgobiernocentralylosmunicipiosyproponermecanismosmunicipalesosupramunicipalesqueprocurenundesarrollourbanoyterritorialjustoyequitativo.
Marco conceptualElordenamientodelterritoriopuededefinirsecomolaexpresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturalesyecológicasdeunasociedad.Susobjetivosdebenorientarsehacialamejoradelacalidaddevida,lacualseconcretaenunamayoraccesibilidadalosequipamientoscolectivosyenlaoptimización de la infraestructura, la gestión responsable de losrecursosnaturalesylaproteccióndelmedioambiente.Todoloanterior,compatibilizandolascrecientesnecesidadesderecursosysuconservaciónconelusoracionalyequilibradodelterritoriomediante ladefinicióndeaprovechamientocompatible,ladotacióndeinfraestructuraylapreservacióndeactividades.
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Elordenamientodelterritorioes,alavez,unadisciplinacientífica,unatécnicaadministrativayunapolíticaconcebidaconunenfoqueinterdisciplinarioyglobal,cuyopropósitoeseldesarrollosostenibledelasregionesylaorganizaciónfísicadelespaciosegúnunconceptorector.
Por lo tanto, el ordenamiento territorial no es patrimonio deningunadoctrinacientíficanideuncampoprofesionalespecífico.Especialistasenarquitectura,ingeniería,geografía,derecho,economía,biología,geologíaoecologíadanvisionesparcialesycomplementariasenelprocesodeplanificaciónterritorial.
Estaúltimasurgeenlosdistintospaísescomorespuestaaaquellos retos que no gozaban de un tratamiento adecuado en elmarco del planeamiento urbano o la planificación sectorial. Agrandes rasgos, pueden identificarse tres dinámicas territoriales, relativamente independientes, que han intervenido en eldesarrollodelaplanificaciónterritorial:
● Elcrecimientourbanoylaformacióndeáreasmetropolitanas.Elordenamientodelosespaciosmetropolitanosrequieredeinstrumentosdeordenaciónqueescapanalcampodelaplanificaciónurbanísticaconvencionalyentroncanconlaplanificaciónterritorial.
● Losdesequilibrios regionaleso territoriales (un tema compartidoconlapolíticaregional).
● Lasáreasconproblemáticasespecíficascomo,porejemplo,sectores rurales desfavorecidos, zonas de alta montaña,áreasdellitoral,etc.
Frentealatenuefronteraqueseparalosdistintostiposdeplanificación,convieneprecisarelámbitodelaplanificaciónterritorialysuarticulaciónconlasotrasmodalidades:
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● Distinción entre planificación territorial y planificaciónregional.Seaconsejaemplearelconceptode“planificaciónterritorial”ensustitucióndel término“planificaciónregional”,yaqueelterritoriosobreelqueseplanificanosiempre corresponderá a una región, pudiendo tratarsedeáreasmetropolitanas,comarcas,etc.
● Semejanza entre planificación territorial y ordenación delterritorio.Laplanificaciónterritorialseasemejaalaordenacióndelterritoriodebidoaquecomprendedosetapas:unafaselegislativadeordenacióndondesedefinenlasfigurasdelplaneamientoterritorialy;unasegunda,deplanificaciónenlaqueseelaboranyapruebanlosplanesrespectivos.
● Insercióndelaplanificaciónterritorialdentrodelaplanificaciónfísica.Sedistinguentresmodalidadesdeplanificación: territorial, urbanística y sectorial, las cuales incidenconjuntamenteen la transformación físicadel territorioyelordenamientodelosdiferentesusosdelsuelo.
● Relacióndelaplanificaciónterritorialconlapolíticaregional. La política regional ha ido evolucionando hacia unavisiónintegraldelterritorio,dondealapreocupacióntradicionalporeldesarrolloeconómicosehan idoañadiendonuevasdimensionescomolacalidaddevidaylaplanificación de infraestructura y equipamientos. Por su parte, laplanificaciónterritorialsepreocupaporbrindarrespuestasalosproblemasgeneralesdeundeterminadoterritorioy,por lo tanto,abarca temas relacionadosconeldesarrolloeconómico.
● Vínculo de la planificación territorial con la planificaciónestratégica.Laplanificaciónestratégicasepresentacomoun instrumento reciente para solucionar problemas nuevoso,quealmenos,hancobradorelevanciaenlosúltimosaños.Básicamente,setratadeasuntosrelacionadosconlacrecientecompetenciaentreciudadesyterritoriosconven
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tajascomparativassimilares,enuncontextomarcadoporlagranmovilidadterritorialdelasempresasylanecesidaddecombinarlosesfuerzosdelsectorpúblicoconlosagentesprivados.
Laplanificaciónestratégicapuedeencontrarenlaplanificaciónterritorialelinstrumentoadecuadoparadarcarácternormativoyvinculanteaintervencionesterritorialesestratégicas.
Elordenamientoyplanificacióndelterritorioimplicatresetapasdeintervención:
● Legislación. Conlleva la definición de los objetivos y losprincipales instrumentos del ordenamiento del territorio.La legislación puede ser de carácter territorial (ámbitosnacionales, regionalesosubregionales), sectorial (infraestructura, espacios naturales, gestión medioambiental) ourbanístico(dondesedelimitenlosderechosyobligacionesdelapropiedaddelsueloenperímetrosmunicipalesosupramunicipalescomoáreasmetropolitanas).
● Planificación.Consisteenlaelaboraciónyaprobacióndelosplanes(territoriales,urbanísticososectoriales)quedeterminenunmodelo territorial futuro.Sinexcepción, laelaboracióndeunplancomportaráelanálisisdelasituaciónactual,eldiagnósticodelosproblemasydelaspotencialidadesdelterritorioyeldesarrollodeunmodeloterritorialpropuesto.Laintroduccióndeladimensióntemporalpermitepasardelplanalprogramadeactuación,elcualestableceráuncronogramadelasaccionesydefinirálosrecursosnecesariosparasuimplementación.
● Ejecución. Determina la transformación de la realidad deacuerdo con las disposiciones de los planes aprobados. Laaprobacióndeunplannosuponelafinalizacióndelproceso,sinoeliniciodelafasedetransformaciónrealdelterritorio.Estanodebevisualizarsecomounprocesolinealconunfinal
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definido, sino como un proceso circular e ininterrumpidoqueplantearácontinuamentenuevosrequerimientos.
Legislación sobre ordenamiento y planificación territorial
en CentroaméricaElanálisisdelalegislacióncentroamericanaconincidenciaenelterritoriosebasaenlasleyesoanteproyectos,reglamentosydecretosdecadapaís.Dicharecopilaciónnofueexhaustiva,porlotanto,nodebeentendersecomounbalancedelanormativasectorialvigente.
Elestudiolegalseplanteadesdedosniveles:
● Territorial.Correspondeacadaunodelosseispaísesdesdelaperspectivade la“cantidad”deaspectosregulados,asícomodela“calidad”desusdeterminaciones.
● Sectorial.Considera lasdistintas legislacionesdeacuerdoconsuespecificidad.
Legislación por país
Esteapartadoresumelanormativanacionaldisponibleenrelaciónconelordenamientoyplanificacióndelterritorio,laprotecciónyconservaciónambiental,laplanificaciónurbanísticamunicipalylalegislaciónsectorial;enfatizandoelpapelqueseleatribuyealaadministraciónmunicipal.
Además,incluyeelmarcolegalqueregulaelfuncionamientodelosmunicipios.
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Guatemala
Ordenamiento y planificación del territorio
A la fecha de elaboración de este estudio, no existía legislaciónaprobadaniconstabanpropuestasentrámiteparlamentariorelacionadasconelordenamientoyplanificaciónterritorial.Noobstante,desde la aprobación de la Ley Preliminar de Regionalización y laLeyyReglamentodelosConsejosdeDesarrolloUrbanoyRuralen1986,prevaleceelinteréspordescentralizarlaadministracióncomoopciónparaordenarelterritorio.
a. Ley Preliminar de Regionalización (24-12-1986)
CreaunSistemaNacionalPreliminardeRegionalizacióndelaRepúblicaconelfindeasegurar,promoverygarantizarlaparticipacióndelagente,tantoenlaidentificacióndeproblemasysolucionescomoenlaejecucióndeprogramasyproyectosdedesarrollo.
ParaelordenamientoterritorialyelfuncionamientodelosConsejosRegionalesdeDesarrolloUrbanoyRural,seestablecen8regionesqueagrupanavariosdepartamentos;salvoenloscasosdeGuatemalayPeténdondelaregióncoincideconelámbitodepartamental.
b. Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (1987)
Concibeunsistemanacionalparaasegurar,promoverygarantizarlaparticipacióndelapoblaciónenlaidentificacióndeproblemasysolucionesy laejecucióndeprogramasyproyectosdedesarrollo,especialmenteconlacreacióndelosConsejosNacional,Regional,Departamental,MunicipalyLocal.
LasCorporacionesMunicipalessólotienenunpapeldestacadoenlosConsejosDepartamentales,dondeparticipantodoslos/lasAlcaldes/asdelosmunicipios.
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c. Reglamento de la Ley de Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural (1987)
Los diferentes niveles contarán con una Unidad o SecretaríaTécnica encargada de proporcionarle a los Consejos (y a susrespectivascomisionesogruposdetrabajo),elsoportetécnicoyadministrativonecesarios.
Protección y conservación ambiental
Figuran la Ley de Protección y Mejoramiento del MedioAmbienteyelCódigodeSalud.Esteúltimoserefierealaatenciónsanitariadelapoblación,aunquetambiénrecogeaspectosrelacionadosconelmedioambiente.
a. Ley de Protección y Mejoramiento del Medio Ambiente (reformada en 1995)
Constituyeunmarcojurídicoinstitucionalquenorma,asesora,coordinayaplicalapolíticanacionalylasaccionestendentesalaprevencióndeldeterioroecológicoyelmejoramientodelmedioambiente.Paraalcanzardichospropósitos,secrealaComisiónNacionaldelMedioAmbiente.
b. Código de Salud (6-12-1997)
Contieneregulacionesyaccionesensalud(promociónyprevención),saludpúblicaymedioambiente(aguapotable,desechossólidos),expendiodealimentos,etc.
SeestablecelaEvaluacióndelImpactoAmbientalconelobjetivodereducirlosriesgospotencialesalasaludderivadosdedesequilibrios en la calidad ambiental por la realización deobrasoprocesosdedesarrolloindustrial,urbanístico,agrícola,
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pecuario,turístico,forestalypesquero.ElMinisteriodeSalud,laComisiónNacionaldelMedioAmbienteylasmunicipalidadesseránlosresponsablesdeestablecer loscriteriosparasurealización.
Lasmunicipalidadesestánobligadasaabastecerdeaguapotable a las comunidades situadas en su jurisdicción territorial.Tambiéndeberándotaropromoverlainstalacióndesistemasadecuadosparalaeliminacióndeexcretas,eltratamientodeaguasresidualesyservidasydedesechossólidosylaprestacióndeserviciosdelimpieza.
Planificación urbanística municipal
GuatemalacuentaconlaLeyPreliminardeUrbanismode1956(conuncontenidomuyelemental)ylaLeydeParcelamientosUrbanosde1961(referidaanuevasurbanizaciones).
a. Ley Preliminar de Urbanismo (29-2-1956)
Establecelasnormaspreliminaresquedeberánponerenprácticalasmunicipalidadesenelestudiodelplanreguladordesujurisdicción,asícomoenlostrabajosinicialesbásicosqueayudenaresolvertécnicamentelosproblemasdelaplanificaciónurbanísticadelaspoblaciones,dentrodelasáreasdeinfluenciaurbanaquesedelimiten.
Lasmunicipalidadesdelascabecerasdepartamentalesyaquellasconmásde10.000habitantesdeberáncontarconunplanreguladorquecontemplelazonificación,financiaciónyetapasderealización,distinguiendo:
● Sistemavial● Serviciospúblicos● Sistemasdetránsitoytransportación.● Sistemarecreativoydeespaciosabiertos.
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● Edificiospúblicosyservicioscomunales.● Zonasresidenciales● Zonascomerciales● Zonasindustriales● Zonasdeservidumbredereserva,etc.
Estosplanesdeberánquedarterminadosenlostresañosposterioresalapromulgacióndelaley.
b. Ley de Parcelamientos Urbanos (8-3-1961)
Regulalosderechosyobligacionesdelosvendedoresycompradores de parcelas, señalando los requisitos de urbanización,drenajes,alumbradoydemásserviciospúblicosquecompetenenformaexclusivaalasmunicipalidadesdelpaís.
Legislación sectorial
Lalegislaciónsectorialabarcalavivienda,redvial,bosquesylitoralmarítimo.Deacuerdoconsusdesignaciones,lacompetencia recae en las instancias del gobierno central, mientrasquealasmunicipalidadestansóloselesatribuyeunpapeldeapoyo.
a. Ley de Vivienda y Asentamientos Humanos (24-12-1996)
Estaleypretendedesarrollarelsectorviviendayasentamientoshumanos,medianteelestablecimientodelasbasestécnicasyfinancierasquepermitanelaccesoaunamoradadignayadecuada.Aunquelasmunicipalidadesnointervienenenlaformulacióndedichaspolíticas,debenrecogerensusplaneslasdeterminacionesqueestablezcanlasinstitucionescentralesdelEstado.
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b. Ley de Tránsito (1996)
Normalaresponsabilidaddelaseguridad,planeación,regulaciónycontroldelaadministracióndeltránsitoenlascarreteras.
Lacompetenciadelaadministracióndetránsitocorrespondealgobiernocentral;sinembargo,podrásertrasladadaalasmunicipalidadescuandoéstasasílosolicitenysiemprequecuentenconlosmediosadecuados.
c. Ley Forestal (4-12-1996)
Contemplaloconcernientealareforestaciónyconservacióndelosbosques,propiciandoeldesarrolloforestalysumanejosostenible.Comprendetodoelterritorionacional,tantolosterrenoscubiertosdebosquecomolosdevocaciónforestal(tenganonocubiertaforestal).
Fundamentalmente, el papel de las municipalidades se reduceaapoyaralInstitutoNacionaldeBosquesmedianteunrepresentantedelasmismas(deuntotalde7miembros).
d. Reglamento de La Ley Forestal (11-12-1997)
DictalasnormasparalaadecuadaaplicacióndelaLeyForestal.
e. Ley de Áreas Protegidas y sus Reformas (7-2-1989)
Comopartedesusobjetivos,laleyintentaasegurarelfuncionamientoóptimodelosprocesosecológicosesencialesylossistemasnaturalesvitalesparaelbeneficiodelasylosguatemaltecos;lograrlaconservacióndeladiversidadbiológicadelpaís;desarrollarlacapacidaddeunautilizaciónsostenidadelasespeciesylosecosistemas;defenderypreservarelpatrimonionatural;yesta
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blecer las áreas protegidas necesarias con carácter de utilidadpúblicaeinteréssocial.
f. Reglamento de la Ley de Áreas Protegidas y sus Reformas (27-8-1990)
Sefijan6categoríasdemanejo:
● ParqueNacionalReservaBiológica.● BiotopoProtegidoMonumentoNatural,MonumentoCultural,
ParqueHistórico.● Área de uso múltiple manantial, reserva forestal, refugio de
vidasilvestre.● Árearecreativanatural,parqueregional,rutasyvíasescénicas.● Reservanaturalprivada.● Reservadelabiosfera.
g. Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del Estado de Guatemala (30-12-1997)
Lasáreasdereservaterritorialseubicanenlafajaterrestrede3km.alolargodelosocéanos,contadosapartirdelalíneasuperiordelasmareas;de200m.alolargodelasorillasdeloslagos;de100m.acadaladodelasriberasdelosríosnavegables;de50m.alrededordelasfuentesymanantialesdondelasaguassurtenalaspoblaciones.
LassiguientesfranjasnopodrándarseenarrendamientoporelEstado:de50o30m.contadosapartirde la líneasuperiordela marea en los océanos que se destinará como playa de usopúblico (varía si se encuentran desocupadas u ocupadas en elmomentodelaemisióndelapresenteley);de20m.alolargodelasorillasdeloslagos;de10m.acadaladodelasriberasdelosríosnavegables;alrededordelasfuentesymanantialesdondelasaguassurtenalaspoblaciones.
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h. Ley de Atención a las Personas con Discapacidad (9-1-1997)
Buscaservircomoinstrumentopara laatencióndepersonascondiscapacidad,conelfindequealcancensumáximodesarrollo, su participación social y el ejercicio de los derechos ydeberes en el sistema jurídico; eliminando cualquier tipo dediscriminaciónygarantizandolaigualdaddeoportunidades.
Funcionamiento municipal
a. Código Municipal (6-10-1988)
Setratadelcuerpolegalqueordenaloconcernientealafunción municipal. Incluye desde una definición del municipio,sus elementos integrantes y sus finalidades hasta las funcionesdecadaunodelosmiembrosdelConcejoMunicipal.
ElCódigoMunicipalnormalasdemásinstitucionesquetienenqueverconeldevenirdelafunciónmunicipal.
Seestablecencuatrocategoríasdemunicipios:
1ª:Cabeceras de departamentales y municipios con más de100.000habitantes.
2ª:Municipiosconmásde20.000habitantesylosquetenganpuertos.
3ª:Municipiosconmásde10.000habitantes4ª:Restodemunicipios
Lasmunicipalidades1ªy2ªdeberáncontarpermanentementeconlaasesoríadecuerpostécnicosparaestablecer,organizaryregularlosserviciospúblicosmunicipales.Elrestopodrántener cuerpos técnicos o, bien, requerir la colaboración delInstitutodeFomentoMunicipal.
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CadaCorporaciónMunicipalseintegraráporel/laAlcalde/sa,Síndicos/as y Concejales/as, titulares y suplentes, en funcióndelnúmerodehabitantes.
Los municipios contarán con un/a Secretario/a, un/a Tesorero/ayun/aRegistrador/acivil(enlasmunicipalidadesde1ªy2ªdeberásernotario/acolegiado/a).
Se establecen las contribuciones por mejoras cuando lasobrasdeurbanizaciónbeneficiendirectamentealosinmueblesdelos/asvecinos/as.
Lasmunicipalidadesestánobligadasaformularyejecutarplanesdeordenamientoterritorialydedesarrollointegraldesumunicipio.
b. Ley Orgánica del Instituto de Fomento Municipal (15-2-1957)
El Instituto de Fomento Municipal se crea para promover elprogreso de los municipios, mediante la asistencia técnica yfinanciera a las municipalidades en la realización de programasbásicosdeobrasyserviciospúblicos,laexplotaciónracionaldelosbienesyempresasmunicipales,laorganizacióndela hacienda y administración municipal y; en general, en eldesarrollodelaeconomíadelosmunicipios.
LaJuntaDirectivaestaráintegradapor3Directores/asPropietarios/asy3suplentesnombrados/asporel/laPresidente/adelaRepública,laAsociaciónNacionaldeMunicipalidadesylaJuntaMonetaria.
LasmunicipalidadesestaránobligadasarealizarsusdepósitosexclusivamenteenelInstitutooenlasentidadesbancariasqueseñale.
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c. Ley del Servicio Municipal (1987)
Regula las relaciones laborales de los/as funcionarios/as yempleados/asdelasmunicipalidades,medianteelestablecimientodelasgarantíasmínimaseirrenunciablesparalos/astrabajadores/asdedichasentidades.
d. Ley del Arbitrio de Ornato Municipal (1996)
Reglamenta el tributo de Boleto de Ornato, determinando lossujetosdepago,lasexenciones,multas,tarifasyformasderecaudación.
e. Ley del Impuesto Único Sobre Inmuebles (1997)
El IUSIesel impuestoúnicoanualsobreelvalordelosbienesinmuebles,cuyarecaudaciónserádestinadaparaeldesarrollolocal de las municipalidades. Además, instituye el mecanismolegalparatrasladarlaadministración,cobroyrecaudacióndelimpuesto a las municipalidades del país, con la finalidad depromover la descentralización económica y financiera de lasentidadesestatales.
Losmontosrecaudadosseconsignarán:
El40%pasaráaformarunfondocomúndelEstadocondestino a obras de infraestructura, inversión social, capitalizacióndelFondodeTierrasyapoyoalSistemaNacionaldeRegistroyCatastroyalInstitutodeFomentoMunicipal.
El60%para lamunicipalidad, lacualpodrádestinarloenun80%parainversionesenserviciosbásicos,obrasdeinfraestructuradeinterésyusocolectivoyenun20%paragastosadministrativosdefuncionamiento.
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f. Decreto-Ley 334 (25-2-1965)
Regulaeltributomunicipalsobreaguardientes,comoaporteeconómicoalasmunicipalidades.
g. Ley de Expropiación (9-9-1948)
Introducelaformaparavalorarlasexpropiaciones,basadaenlaestimacióndelaMatrículaFiscaloenelacuerdoentreexpropianteyexpropiado.Reglamentalareversióncuandosedéundestinodistintoalbienexpropiadoonoseejecutelaobra.
h. AcuerdosobreAspectosSocioeconómicosy SituaciónAgraria(651996)
Convieneestableceryejecutar,acortoplazo,unprogramadecapacitaciónmunicipal,quesirvademarcoparalosesfuerzosnacionales y la cooperación internacional en la materia, encoordinaciónconlaAsociacióndeMunicipalidades.
Honduras
Ordenamiento y planificación del territorio
SobreelparticularexisteunanteproyectodeLeydeOrdenamientoTerritorialyAsentamientosHumanosparaelDesarrolloSostenible,enelqueseplantealacreacióndesdeelEstadodeunaseriedeorganismosquecontribuyanadescentralizarla administración pública con una reducida participación delasCorporacionesMunicipales.Tambiénseregulanlasdisposicionesquedebencircunscribirseenlosdistintosinstrumentosdeplaneamientopropuestos.
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a. Anteproyecto de Ley de Ordenamiento Territorial y Asentamientos Humanos para el Desarrollo Sostenible
(2ª Versión)
Tienecomopropósitohacerviableeldesarrollohumanosostenible,procurandomejorarlosnivelesdevidadelapoblaciónconbaseenelaprovechamientoracionaldelosrecursosnaturalesyelambiente.Seconcretarámedianteunprocesoparticipativodeelaboraciónyejecucióndeestrategias,programasyproyectosenlosámbitosnacional,departamentalymunicipal.
■ De la organización
Como entidad responsable de los aspectos sociopolíticos, laSecretaríadeEstadoen losDespachosdeGobernacióny Justicia coordinará el proceso de ordenamiento territorial. Estomediante laDirecciónGeneraldeOrdenamientoTerritorial, lacualllevaráacabolaconcertacióndeestrategiasypolíticasdelosplaneselaborados.
Seinstauranlossiguientesorganismos:
● DirecciónGeneraldeOrdenamientoTerritorialydeAsentamientosHumanos.Comounaunidadtécnicadependientede la Secretaría de Estado, formulará los procedimientosestratégicosylastécnicasdeinformaciónterritorial.
● ConsejoNacionaldeOrdenamientoTerritorialydeAsentamientosHumanos.Órganodeliberativoyconsultivo,dependientedelaSecretaríadeEstado,paraladefiniciónyconcertacióndepropuestasdelapolítica,elplanylasestrategiasnacionalesdeordenamientoterritorial.Estaráformadopor17miembros,deloscuales9seránrepresentantesdelaAsociacióndeMunicipiosdeHonduras(AMHON).Además,tendránparticipaciónelsectorempresarialylasorganizacionescampesinasyobreras,conunrepresentantecadauna.
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● SubConsejoNacionaldeOrdenamientoTerritorialydeAsentamientosHumanos.
● UnidadesTécnicasDepartamentalesdeOrdenamientoTerritorial.DependientesdelaGobernaciónDepartamentalTerritorial, servirán de apoyo a las Comisiones de DesarrolloDepartamentalydelnivelmunicipal.Definiránlasestrategiasdepartamentalesencoordinaciónconlaestrategianacional.
● Comisiones de Desarrollo Departamental. Armonizarán lasrespectivasestrategiasyplanesdepartamentalesdedesarrollosectorialconlasestrategiasyplanesdepartamentalesdeordenamientoterritorial;yactuaráncomoórganosrevisoresydeenlaceentrelaDirecciónGeneraldeOrdenamientoTerritorialylasmunicipalidades.
● Congresos Departamentales de Municipios. Articularán losplanesyestrategiasmunicipalesdeordenamientoterritorial.
● DirecciónNacionaldeRegistrose Información.Adscritaa laSecretaríadeEstado,atenderálosserviciosderegistros,catastro,cartografía,censosyestadísticas.
LasprincipalesfuncionesasignadasalasCorporacionesMunicipalesson:
● ElaborarlaestrategiamunicipaldeOrdenamientoTerritorialyAsentamientosHumanosyelPlandeDesarrolloMunicipal,encoordinaciónconelConsejodeDesarrolloMunicipalylaUnidadTécnicaDepartamental.
● Promover, definir y concertar los mecanismos de participaciónsocialeinstitucionaldesujurisdicción.
● Establecerlaslimitacionesdeusodeáreasterritorialesespacialesenellímitedesucompetencia,asícomofijarelprocedimientoparasolicitarypromovercambiosdeusodelsuelo.
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● Definirydemarcarloslímitesterritorialesdelosasentamientoshumanosyaprobarelordenamientodelosmismos.
● Celebrarconveniosconotrosmunicipios,incluyendolacreacióndemancomunidades.Losconvenios intermunicipalesdeberán inscribirse en el Registro Público que llevará laSecretaríadeEstado.
■ Los instrumentos
Elordenamientoterritorialsesustentaráenlazonificaciónecológicasocioeconómica que le permita determinar zonasdecarácterestratégicoenloambiental,económico,social,cultural e histórica; unidades agroecológicas; planes de manejodecuencashidrográficas;áreasparaelmanejodecuencascosteras;espaciosparaasentamientoshumanos;lugaresdeinteréspúblicoespecial;corredoresparasistemasviales,transportedeenergía, telecomunicaciones, oleoductos y otras servidumbresdecarácterlegal.
Losinstrumentosprevistossonlossiguientes:
● Plannacionaldedesarrollo.
● Estrategias nacional, regional, departamental y municipaldeordenamientoterritorial,consusrespectivosplanesdeusoyocupacióndelterritorio.
● Planes de ordenamiento de los asentamientos humanosdentrodelaestrategiamunicipal.
● Estrategiasespecialesdeordenamientoterritorialdestinadasaáreasbajorégimenespecial.
● Estrategiassectoriales,incluidaslasdedesarrolloindustrialyturismoecológico.
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Al Poder Ejecutivo o Legislativo le corresponderá declarar lasáreas de interés público especial cuando tengan un carácterestratégiconacionaloafectenamásdeundepartamento.DicharesponsabilidadserátrasladadaalosCongresosDepartamentales Municipales cuando vinculen a más de un municipio y a laCorporaciónMunicipalsiatañenaunapartedesuterritorio.
LosPlanesdeDesarrolloylasEstrategiasMunicipalescontendránlasáreasdeexpansiónsegúnlapotencialidaddelsuelo;lasáreasindustrialesycomerciales,deproducciónagropecuaria,forestalydemásactividadesagrícolas;lasáreassilvestresdeconservación;lasáreasderecargadeacuíferos,lasáreasparalaproteccióndecuencasylasáreasdeinteréspúblicoespecial.Ademásdeberánincluir los programas de saneamiento ambiental y los sistemasviales.
ElPlandeOrdenamientodelosAsentamientosHumanos,aprobadoporlamunicipalidadcorrespondiente,determinaráparacadacentrourbanolasáreasquelointegranydelimitan(consurespectivomapadezonificaciónydesarrollourbano);losusospredominantes,permitidos,prohibidosocondicionadosen lasdistintaszonas; densidades; áreas verdes y su proporción, medidas deprotecciónde lanaturaleza,patrimoniocultural,etc.; jerarquíasdelsistemavialymedidasdeprotección;áreasdereservaparasu expansión; dotación de servicios públicos (equipamientos einfraestructura).
Seconfiguranlassiguientesáreasmetropolitanas:lacapitaldelaRepúblicayelmunicipiodeSanPedroSula,conlosmunicipiosadyacentes que formen una sola cuenca; los centros con unapoblaciónsuperioralos200.000habitantes;ylossistemasconurbadosque,enconjunto,sobrepasenlos200.000habitantes.
LosprincipalesinstrumentosdelaEstrategiaMunicipaldeOrdenamientoTerritorial,urbanoyruralson:
● PlandeDesarrolloMunicipal.
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● Plan y Mapa Director Municipal Urbano. Además de suexpresión gráfica se complementará con un Reglamentode Normas sobre adquisición, uso y conservación de lasáreasparavivienda,dotaciones,etc.
● Zonificación.
● FraccionamientoyUrbanización.Determinarálascondicionesparaladivisióndelosterrenosenparcelas,cesióndeáreasparausospúblicoscomunales,dotacióndeserviciospúblicos y normas mínimas para lotificación y urbanización.
● Rehabilitación.
● Construcción. Establecerá las especificaciones ambientales,arquitectónicasydeconstrucción,materiales, instalaciones, normas de seguridad y demás características quedebensatisfacerlasedificacionesurbanasyruralesenfuncióndelusoaquesedestinen.
● NormasdecalidadambientaldeacuerdoconlaLeyGeneraldelAmbiente.
● Normasreguladorasurbanísticas.
● GuíasdeDesarrolloMunicipal.
Segarantizalaparticipaciónciudadanaenelprocesodeordenamientoterritorialmediantemecanismoslegalescomolasaudiencias,cabildosabiertos, asambleas de carácter consultivo, plebiscitos, Consejos deDesarrolloComunitario,SubConsejosSectorialesMunicipales,ConsejosdeDesarrolloMunicipal,ConsejosDepartamentalesdelasociedadcivilorganizada,ComisionesdeDesarrolloDepartamental,SubConsejoNacionaldeOrdenamientoTerritorialydeAsentamientosHumanosyConsejoNacionaldeDesarrolloSostenible;porcitaralgunos.
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Protección y conservación ambiental
Apropósito,imperalaLeyGeneraldelAmbienteysureglamento.Peseaserlaúnicaenlamateria,laleycarecedeclaridadenlaorganizacióndesuarticuladoypresentaambigüedadesenladistribucióndecompetenciasentreelEstadoylasmunicipalidades.
a. Ley General del Ambiente y Reglamento General de la Ley del Ambiente (8-6-1993)
Seentiendeporambienteelconjunto formadopor los recursosnaturalesyculturalesyelespacioruralyurbano.Elambientepuedeversealteradotantoporagentesfísicos,químicosobiológicos,comoporcausasnaturalesoactividadeshumanaslascuales;asuvez,soncapacesdeafectar,directaoindirectamente,lascondicionesdevidadelhombreyeldesarrollodelasociedad.
La ley introduce la obligatoriedad de la evaluación de impactoambientalparatodosaquellosproyectos,instalacionesindustrialesocualquierotraactividadsusceptibledecontaminarodegradarelambiente,losrecursosnaturalesoelpatrimoniohistórico.
■ De la organización
SecrealaSecretaríadeEstadoenelDespachodelAmbiente(SEDA)que,en1997,resultófusionadaconlaSecretaríadeRecursosNaturalesyAmbiente(SERNA)paraaplicarlalegislaciónambientaldeHonduras, formular y coordinar las políticas nacionales sobre elambienteyfacilitarlacoordinacióninstitucionalpúblicayprivada.
Entresusproyecciones,seimplantaráelsistemanacionaldeevaluacióndelimpactoambiental.Alrespecto,laSecretaríadeEstadocontará con un Consejo Consultivo Nacional del Ambiente y unComitéTécnicoAsesorqueestaránconformadospordelegadosdelsectorpúblicoyprivado.
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Finalmente,laProcuraduríadelAmbienterepresentaráyadministrarájudicialmentelosinteresesdelEstadoenmateriaambiental.SeráelectaporelCongresoNacionalyduraráensusfunciones5años.
■ De la gestión ambiental
Encuantoalasaguascontinentales,elEstadoylasmunicipalidadesejerceránensurespectivajurisdicciónelmanejo,protecciónyconservacióndelascuencasydepósitosnaturalesdeagua;incluyendolapreservacióndeloselementosnaturalesqueintervienenenelprocesohidrológico.ElcontrolestaráacargodelasSecretaríasdeSaludPública,RecursosNaturalesyDefensaNacionalySeguridadPública,siendonecesarioejecutarproyectosdeordenamientohidrológicoparacadacuencahidrográfica.
SeconcibeelSistemadeÁreasProtegidas,elcualestaráformadopor reservas de la biosfera, parques nacionales, refugios de vidasilvestre,monumentosnaturales,reservasbiológicasyantropológicas,áreasinsulares.ElEstadoestableceráÁreasNaturalesProtegidasdentro de dicho sistema, en cuya administración participarán lasmunicipalidadesafectadas.Sudeclaraciónpermiteimponerlealospropietarios,usufructuarios,poseedoresyocupantesubicadosdentrodeloslímitesrespectivos,lasrestriccionesuobligacionesqueseconsiderennecesarias.
Respectodelossuelosdestinadosausosurbanoseindustriales,lasmunicipalidadesseránlasgarantesdelaplanificaciónurbana.Estatareaabarcadesdelareglamentacióndelaconstrucciónyeldesarrollodeprogramashabitacionales,hastalalocalizaciónadecuadadeserviciospúblicos,losmediosdecomunicaciónurbanaydelaszonasverdesyarborizacióndelasvíaspúblicas.
EnconsultaconelConsejoNacionaldeMedioAmbiente,laSecretaría de Estado en el Despacho de Salud Pública determinará lasmedidastécnicasqueestablezcanlosnivelesdeinmisiónyemisióndecontaminantes(ruidos,vibraciones,humo,polvo)yelaborarálos
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reglamentosrequeridos.
Los recursos minerales, incluyendo los hidrocarburos, se declarandeutilidadpública.Suaprovechamiento,exploraciónyexplotacióndebensujetarsealosregímenesespecialesestablecidosenelCódigodeMineríaylaLeydeHidrocarburos.
Losresiduossólidosyorgánicosserántratadosparaevitaralteracionesenlossuelos,ríos,lagos,lagunasy,engeneral,lasaguasmarítimasyterrestres;asícomoparaprevenirlacontaminacióndelaire.
Losrecursosturísticosdelanación,incluyendolosdeíndolenaturalycultural,sedeclarandeinterésnacional.
b. Reglamento General de la Ley del Ambiente (20-12-1993)
Proclamadeinteréspúblicoelordenamientointegraldelterritorionacional. En este sentido, se formularán planes de ordenamientointegraldondeseestablezcanlasdirectrices,criterios,metodologíayprioridadesparaelusodelastierrasforestales,agrícolas,ganaderas,humedalesycosteras;procurandoquesuaprovechamientoseejecute racionalmente para garantizar el desarrollo sostenible, laconservación,protecciónyrestauracióndelambienteydelosrecursosnaturales.
Porotraparte,sedesignalaSecretaríadelAmbientecomoencargadadeelaborarelPlandeOrdenamientoTerritorial,enconjuntoconlosDespachosdePlanificación,CoordinaciónyPresupuestode laSecretaríadeEstadoenelDespachodeRecursosNaturales;identificaryproponerlasÁreasNaturalesProtegidas;prevenirycontrolardesastresencolaboraciónconlasinstitucionescompetentes;yasistiralasmunicipalidadesenlorelativoalaprotecciónyconservacióndelambienteylosrecursosnaturales.Lasmunicipalidadessesujetaránalapolítica,objetivos,metas,estrategiasyprioridadesnacionalesquefijelaSecretaríadelAmbienteenmateriaambiental.
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AlaSecretaríadeCulturalecorresponde,medianteelInstitutoHondureñodeAntropologíaeHistoria,porunlado,llevara cabo las acciones pertinentes para mantener la identidady vitalidad de las culturas étnicas y; por otro, establecer lasbasesdeuninventariodebienespaleontológicos,arqueológicos,prehispánicos,colonialesyrepublicanos.
Planificación urbanística municipal
TansóloexisteelReglamentodeZonificación,Urbanización,LotificaciónyConstrucciónde1992,aplicablealDistritoCentraldeTegucigalpa.Setratadeunreglamentoconunaexcesivasubdivisióndelazonificación.
a. Reglamento de Zonificación, Urbanización, Lotificación y Construcción (28-8-1992)
■ Zonificación general
Seconsideraquelasáreassusceptiblesdeurbanizaciónsontodasaquellasquepresentanunapendientenomayordel20%yunaaltitudnosuperioralos1.150m.,conexcepcióndelasáreasdedeslizamientos señaladas en la zonificación general. El resto delosterrenosseránáreasdereforestacióncompatiblesconlosusosrecreacionales.
Dentrodelasáreassusceptiblesdeurbanizaciónsonprioritariaslas de relleno de áreas desarrolladas o aquellas anexas a zonasocupadas.
Sedistinguenlassiguienteszonas:
● 8zonasresidencialescondensidadesquevaríanentrelos150y2.000habitantesporhectáreas,parcelasmínimasdeentre
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400y60m2yedificabilidadesde1a7metroscuadradosconstruidosporcadametrocuadradodesuelo.
● 6tiposdecomercioquesedistinguenporelámbitodeservicioyeltipodeusuario,señalandocompatibilidadesparalasdistintaszonasresidenciales.Paralacalificacióndeloscomercios,seestablecelaclasificaciónfuncionaldeestablecimientoscomercialesdebienesyservicios.
● 2tiposdeindustriaporsucompatibilidadconlaresidenciaocomercioylaconsideradacomomolesta.
● Áreasdeusopúblicoinstitucionaldondeseincluyenlosserviciosgubernamentales,educativos(universitario,secundarioytécnicovocacional,primarioypreescolar),sanitarios(hospitales,clínicasycentrosdesalud).
● Serviciosoequipamientosgenerales(cementerios,cuartelesdebomberos,policía,correosytelégrafos,teléfonospúblicos,terminaldebusesinterurbanoseinstalacionesanexasalosserviciosdeagua,alcantarilladosanitario,electricidad,teléfonos,eliminacióndebasurasymercadospúblicos,etc).
● 5 niveles para las áreas de recreación y turismo: recreaciónregional; recreaciónextraurbana;urbanogeneral;granunidadurbana;urbanoocolonia.
● Desarrollosresidencialessuburbanoscompatiblesconlasactividadeshortensesyhortículas,avícolas,porcícolas,apícolas,cuniculturalesylecherasdeestabulación.
■ Viario, equipamiento y urbanización
Seestableceunajerarquizacióndelviario(distribuidoresregionales,distribuidoresprincipales,distribuidoressectoriales,distribuidoreslocalesycallesdeacceso)ysedeterminanlascondiciones
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paraelaccesodelosvehículos,derechosdevías(servidumbres),capacidadesyvelocidadesparasudiseño,pendientesmáximas,distanciasmínimasentreintersecciones,radiosdegiro,distanciasdevisibilidad,etc.
Paralelamente, se implanta el llamado fondo de compensación para el equipamiento con el fin de obtener el 15% decesióndeáreasdeusopúblico,asícomolascallesmedianteelremembramiento(reparcelación)previodelazona.
Surgen normas para el diseño urbano de las nuevas urbanizaciones,relacionadasconlasunidadesmínimasdeplanificación,lalocalizacióndelosequipamientos,eltamañodecuadrasyeldiseñodecallesyobrasdeinfraestructura.
Por último, se precisan las normas sobre diseño, aprovechamiento,ocupación,uso,ubicaciónymantenimientodetodaslas construcciones. El Departamento de METROPLAN es elorganismoencargadodelcontrol.
Legislación sectorial
La legislación sectorial se refiere a las vías de comunicaciónterrestreylaszonasturísticas.SetratadenormasmuygenéricasquedeterminanlacompetenciadelosdistintosorganismosdelEstado,sinningunamencióndelasmunicipalidades.
a. Ley de Vías de Comunicación Terrestre (20-5-1959)
Su objetivo es dictar leyes que posibiliten la construcción,ampliación,conservaciónyreparacióndecarreterasydemásvíasdecomunicaciónterrestre.Paraello,disponeunajerarquizacióndelsistemavial:carreterasespeciales,carreterasprincipalesotroncales,carreterassecundarias,caminosdeaccesoopenetraciónycaminosvecinales.
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Elderechodevíatendráunanchomínimode15m.,contadosacadaladodelalíneacentraldelacarretera.Además,sereservaunafranjade5m.acadaladodelcaminodondeseprohíbenlasconstrucciones.
b. Ley para la Declaratoria, Planeamiento y Desarrollo de las Zonas de Turismo (14-9-1980)
PersiguelacreaciónyfuncionamientodelasZonasdeTurismo,osea,aquellasáreasqueporsuscaracterísticasnaturales,históricas,culturalesotípicasmerezcanserdesarrolladasparalaactividadturísticaconrespaldodeclaradodelPoderEjecutivo.
El Salvador
Ordenamiento y planificación del territorio
EncuantoalordenamientoyplanificacióndelterritorioexisteunanteproyectodeLeydeDesarrolloTerritorial,basadoenelborradordetrabajoelaboradoporunaconsultoríafinanciadaporArgentinamedianteelFondodeCooperaciónHorizontal(FOAR). La ley está estructurada en términos de la organización de sus determinaciones e introduce un tema novedosorespecto del resto de las normativas centroamericanas. Setrata del régimen jurídico de la propiedad privada del sueloen relación con el ordenamiento territorial, aunque con unaconcepciónenlaqueprimanlosderechosfrentealosdeberesdebidoaquelaslimitacionesenlosusosdelsueloconfierenderechoaindemnización.DichoplanteamientodifieredelasestipulacionesdelReglamentoalaLeydeDesarrolloyOrdenamientoTerritorialdelÁreaMetropolitanadeSanSalvadorydelosMunicipiosAledañosde1995,enelquelasfacultadesdel derecho de propiedad se ejercerán dentro de los límitesdispuestosenlaclasificaciónurbanísticadelossuelos.
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a. Anteproyecto de la Ley de Desarrollo Territorial (Mayo 2000)
Los instrumentos básicos del ordenamiento y desarrollo delterritorioson:
● PlanNacionaldeDesarrolloTerritorial.
● PlanesRegionalesdeDesarrolloTerritorial.
● PlanesEspecialesrelacionadosconlaprotecciónyconservación de los recursos naturales, el Medio Ambiente y elPatrimonioHistóricoyCultural.
● PlanesLocalesdeDesarrolloTerritorial.
● PlanesdelasÁreasbajoRégimendeAdministraciónEspecial.
● Otrosplanesquedemandeelprocesodedesarrollo integraldelpaís.
■ De la planificación del desarrollo territorial
El Plan Nacional de Desarrollo Territorial es un instrumento que, alargoplazo,deberácontemplarlasdirectricesparaladefinicióndelaregionalizacióndelterritorionacional;losusosprioritariosdelasdistintasregionesdelterritorionacional;lalocalizacióndelasprincipalesactividadesaescalanacional (industriales,agropecuarias, forestales,agroindustriales,minerasydeservicios);lacreaciónydesarrollodelSistemadeCiudades;elseñalamientodelosespaciossujetosarégimenespecialdeconservación;ylalocalizacióndelasgrandesobrasdeinfraestructura.
Paraimplementareldesarrolloterritorial,elterritorionacionalsedividiráenregionesorganizadassegúnlascondicionesfísicas,económicas
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ysocioculturalessemejantes;losespaciosterritorialesintegradosconalmenosuncentrodeservicio;yladelimitacióndelascuencashidrográficas.ParacadaregiónsedictaráunPlanRegionaldeDesarrolloTerritorialconlossiguientescontenidos:usosalosquedebedestinarseelterritorioregional;lineamientosgeneralesdelprocesodeurbanizaciónydelsistemaregionaldeasentamientoshumanos;ordenamientodelosespaciossujetosaunrégimenespecialdeprotección,conservaciónymejoramientodelmedioambiente;localizacióndelosproyectosdeinfraestructuradecarácterregionalynacional;yloslineamientosdelasredesregionalesdetransporteycomunicaciones.
SeestablecenlosPlanesSectorialespúblicosyprivados(cuyocontenido y regulación se remite a un reglamento posterior), los PlanesEspecialesylosPlanesdelasÁreasbajoRégimendeAdministraciónEspecial(áreasprotegidaspertenecientesalSistemadeÁreasNaturalesProtegidasyaquellasqueseencuentrensometidasaunrégimenespecialdemanejo,conformealeyesespeciales).
Porsuparte, losPlanesLocalesdeDesarrolloTerritorialcontendránladelimitacióndelsuelorural,urbano,urbanizableynourbanizable;ladefinicióndeusosdelsuelourbanoysusdensidades;lacaracterizacióndelaspotencialidadesproductivasenelempleodelsuelorural;ladeterminacióndelPatrimonioCultural,HistóricoydelosProgramasdeConservaciónyPromoción;elsistemadezonasverdes,espacioslibres y de protección y conservación ambiental; la ubicación deedificioseinstalacionesdeinteréspúblico(serviciosbásicos,educacionales, deportivos, asistenciales, recreacionales, etc.); los sistemasdevialidadurbanaydetransportecolectivo; lossistemasprimariosysecundariosdeaguapotable,eldrenajedeaguaspluvialesyaguasnegrasysistemasdetratamiento;elmanejodedesechossólidosurbanosyrurales;laprogramacióndelasaccionesquerealizaránlosorganismospúblicos;ylaprecisióndeáreasounidadesdeurbanizaciónysurespectivoplandegestión.
Ladeterminacióndelperímetrourbanodelasciudades,incluyendolasáreasdeexpansiónfutura,correspondealViceministrodeViviendayDesarrolloUrbano,previaconsultadelosmunicipiosrespectivos.
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■ De la elaboración y aprobación de los planes
ElrecienteConsejoNacionaldeDesarrolloTerritorial(conrepresentacióndelossectorespúblicoyprivado)deberásometerelPlanNacionalylosPlanesRegionalesdeDesarrolloTerritorialalasanciónporpartedelaPresidenciadelaRepública.
EncadaregiónseinstalaráunConsejoRegionaldeDesarrolloTerritorialdondeparticiparánlasAlcaldíasylosMinisteriosdelMedioAmbienteyRecursosNaturales,AgriculturayGanadería,ObrasPúblicas,Transporte,ViviendayDesarrolloUrbano.EntresusfuncionesdestacalaaprobacióndelosPlanesRegionalesdeDesarrolloTerritorial.
LaSecretaríaTécnicaNacionalylasSecretaríasTécnicasRegionalesdependerándelViceministeriodeViviendayDesarrolloUrbanoyseránlasencargadasdeelaborarlosPlanesdeDesarrolloTerritorial.Mientrastanto,losDespachosMinisterialesolas institucionescompetentesencadasectorconfeccionaránlosPlanesSectoriales.
ElPlanNacional,losPlanesRegionalesdeDesarrolloTerritorialy losPlanesSectoriales (ysusmodificaciones),seránaprobadosporlaPresidenciadelaRepúblicaenConsejodeMinistrosmedianteDecretosEjecutivos.LosPlanesLocalesdeDesarrollo Territorial serán ratificados por los respectivos ConcejosMunicipalesmedianteOrdenanzasMunicipales.
■ De la ejecución y control de los Planes de Desarrollo Territorial
La ejecución de los Planes de Desarrollo Territorial podrállevarse a cabo por organismos públicos y particulares. Elcontrol de la puesta en marcha del Plan Nacional y de losPlanes Regionales de Desarrollo Territorial corresponde alViceministerio de Vivienda y Desarrollo Urbano o, en sudefecto, a la institución del órgano ejecutivo que tuviera
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asignadoelrolplanificadorterritorialnacional,conlaasesoríadelConsejoNacionaldeDesarrolloTerritorial.
ElcontroldelaejecucióndelosPlanesSectorialesrecaesobrelosorganismosdelaadministraciónpúblicanacionaldeacuerdoconsucompetenciasectorial;mientrasqueeldelosPlanesLocalesdeDesarrolloTerritorialesresponsabilidaddelosrespectivosmunicipiosconlaasesoríadelConsejoRegional.
■ Del régimen de la propiedad privada en el desarrollo territorial
LosusosdelsueloreguladosenlosPlanesdeDesarrolloTerritorial se consideran limitaciones legales a la propiedad, enconsecuencia,seoriginaderechoaindemnización.
Losmayoresvaloresqueadquieran laspropiedadesenvirtudde loscambiosdeusoo intensidaddeaprovechamiento,conqueseveanfavorecidosporlosPlanesLocales,seránrecuperadosporelmunicipioenlaformadecontribucionesespeciales,cuyo importe máximo será del 5% del monto resultante. LascantidadesrecaudadasseaplicaránalaejecucióndeobrasyserviciosurbanosdeterminadosenlosrespectivosPlanesLocalesdeDesarrolloTerritorial.
Protección y conservación ambiental
CoexistenlaLeydelMedioAmbientede1998(bienestructuradaencuantoalaorganizacióndesusdeterminaciones)ylaLeydeProtecciónyDesarrolloTurísticodelaIslaTasajerayZonasAledañasde1995.
a. Ley del Medio Ambiente (D.O. N° 79 /4-5-1998)
DesarrollalasdisposicionesdelaConstitucióndelaRepúblicasobre
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laprotección,conservaciónyrecuperacióndelmedioambiente;elusosostenibledelosrecursosnaturalesquepermitanmejorarlacalidaddevidadelaspresentesyfuturasgeneraciones;lanormalizacióndelagestiónambiental(públicayprivada)ylaprotecciónambientalcomoobligaciónbásicadelEstado,losmunicipiosylasyloshabitantes;ylaaplicacióndelostratadosoconveniosinternacionalescelebradosporElSalvadorenestamateria.
Deformaprioritaria,lasinstitucionespúblicasomunicipalesestánobligadasaincorporarelcomponenteambientalentodossusprogramas,planesyacciones.
■ De la gestión del medio ambiente
SecreaelSistemaNacionaldeGestióndelMedioAmbiente(SINAMA)con la finalidaddeestablecer, implementarymantener losprincipios,normas,programación,direcciónycoordinacióndelagestiónambientaldelEstadoenlasentidadesdelsectorpúblico.LasinstitucionespúblicasqueformenpartedelSINAMAdeberáncontarconunidadesambientales,organizadasconpersonalpropioyfinanciadasconelpresupuestodelasunidadesprimarias.
■ De los instrumentos de la política del medio ambiente
Elordenamientoambientaldentrode losPlanesdeOrdenaciónTerritorial, la informaciónyevaluaciónambiental, losProgramasde Incentivos y Desincentivos Ambientales, el Fondo AmbientaldeElSalvadorycualquierotroprogramadefinanciamientodeproyectosambientalessonlosprincipalesinstrumentosdelapolíticanacionaldelmedioambiente.
Paraincorporarladimensiónambientalsetendránencuentalossiguientescriterios:lavaloracióneconómicadelosrecursosnaturales;lascaracterísticasambientalesdellugarysusecosistemas(siendo lacuencahidrográfica launidadbasepara laplaneacióndel
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territorio);y losdesequilibriosproducidosporlosasentamientoshumanos,lasactividadesdedesarrolloofenómenosnaturales.
Losplanesdedesarrolloyordenamientoterritorialdeberánintegrar la dimensión ambiental, tomando como fundamento losparámetrosquesedescribenacontinuación:
● Usos prioritarios para áreas del territorio nacional según suspotencialidadeseconómicasyculturalesycapacidadesecológicas.Debeconsiderarselaexistenciadeecosistemasescasoscomoladerasconmásde30%dependiente;lazonamarinocosterayplataformacontinental;laszonasderecargaacuífera;losmanglares;ylasáreasaltamenteerosionadas,degradadaso con altos niveles de población que sean calificadas comoáreasfrágiles.
● Localización de las actividades industriales, agropecuarias,forestales,mineras,turísticasydeservicios;ylasáreasdeconservaciónyprotecciónabsolutaydemanejorestringido.
● Criteriosgeneralesdelplandeurbanización,conurbaciónydelsistemadeciudades.
● Ubicaciónde lasáreasnaturalesyculturalesprotegidasydeotrosespaciossujetosaunrégimenespecialdeconservaciónymejoramientodelambiente.
● Ubicacióndelasobrasdeinfraestructura.
● Elaboracióndeplaneszonales,departamentalesymunicipalesdeordenaciónterritorial.
Se señalan las obras y actividades que requieren del Estudiode ImpactoAmbiental,elcual se realizaráporcuentadel titularmedianteunequipotécnicomultidisciplinario.Lasempresasopersonasdedicadasaprepararestudiosdeimpactoambientaldebe
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ránestarregistradasenelMinisterio.Porsuparte,dichainstituciónredactarábianualmenteelinformenacionaldelestadodelMedioAmbienteparasupresentaciónalaPresidenciadelaRepública.
■ De los recursos naturales y áreas protegidas
Corresponderá a los Ministerios de Hacienda, Economía y alBancoCentraldeReserva,encoordinaciónconelMinisteriodeMedio Ambiente y Recursos Naturales, asignarle un valor económicoa los recursosnaturalese incorporarlosen lascuentasnacionales.
ElEstadoregularálaconservación,ensuhábitatnatural,delasespeciessingularesyrepresentativasdelosdiferentesecosistemas,losejemplaresamenazadosoenpeligrodeextinciónyelgermoplasmadelasespeciesnativas.
Losmanglaresyarrecifessonreservaecológica,porlotanto,nosepermitiráningunaalteración.Laszonascosteromarinasdondeseencuentranestosecosistemasserán consideradasáreasfrágiles.
SeestableceelSistemadeÁreasNaturalesProtegidasconelpropósitodeconservarlaszonasbióticasautóctonasenestado natural, la diversidad biológica y los procesos ecológicosderegulacióndelambienteydelpatrimoniogenéticonatural;proveer y fomentar opciones para la investigación técnica ycientífica,facilitarlaeducaciónambientalylasoportunidadesparalarecreación,esparcimientoyturismo;impulsaryavivarlaconservación,recuperaciónyusosostenibledelosrecursosnaturales; conservar y recuperar las fuentes de produccióndelrecursohídrico;yprolongarlosbeneficiosambientalesdeestasáreas(fijacióndecarbono,disminucióndelefectoinvernadero,estabilizacióndelclima,aprovechamientosostenibledelaenergía,etc.)
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b. Ley de Protección y Desarrollo Turístico de la Isla Tasajera y Zonas Aledañas (D.O. Nº 64, 31-3-1995)
ReglamentaeldesarrolloyejecucióndelProyectoTurísticoTasajeradesarrolladoenunáreade400hectáreasdelEsterodeJaltepeque,ubicadoenlosmunicipiosdeTecolucayZacatecoluca.Enesteámbitosólopodránconstruirseoefectuaraprovechamientosdetierras,bosques,playasyaguassiseajustaalplanqueestablezca el Instituto Salvadoreño de Turismo con la autorizacióndelConsejodeMinistros;previodictamende losMinisteriosdeEconomíaydePlanificaciónyCoordinacióndelDesarrolloEconómicoySocial.
Planificación urbanística municipal
Concurren la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial delÁreaMetropolitanadeSanSalvadorydelosMunicipiosAledañosde1993yelReglamentode1995.Esteúltimointroduceunadisposiciónparaquelasfacultadesdelderechodepropiedadseejerzandentrodeloslímitesdelaclasificaciónurbanísticadelossuelos.
a. Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metro-politana de San Salvador y de Los Municipios
Aledaños (8-12-1993)
ComprendelosmunicipiosdeAntiguoCuscatlán,Apopa,Ayutuxtepeque, Cuscatacingo, Delgado, Ilopango, Mejicanos, Nejapa,NuevaSanSalvador,SanMarcos,SanMartín,SanSalvadorySoyapango.
Elmarcoinstitucionalestáconstituidopor4organismos:
● ConsejodeAlcaldes(COMAS).EjercerálasfuncionesenmateriaurbanísticaqueleencomiendenlosConcejosMunicipalesdeconformidadalCódigoMunicipal.
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● Consejo de Desarrollo Metropolitano (CODEMET). Estaráintegradoporlos/asAlcaldes/asdelCOAMSS,el/laMinistradePlanificaciónyCoordinacióndelDesarrolloEconómicoySocial,el/laMinistradeHacienda,el/laMinistradeObrasPúblicas,el/laViceMinistro/adeViviendayDesarrolloUrbano,el/laMinistro/adeEducación,el/laMinistro/adeSaludPública y Asistencia Social, el/la Secretario/a Ejecutivo/adel Consejo Nacional del Medio Ambiente, el/la Presidente/adelaAdministraciónNacionaldeAcueductosyAlcantarillados,el/laPresidente/adelaComisiónEjecutivaHidroeléctricadelRíoLempayel/laPresidente/ade laAdministración Nacional de Telecomunicaciones. Funcionarácomoorganismodecoordinación,concertaciónygestióndelDesarrolloyOrdenamientoTerritorialdelAMSS.
● OficinadePlanificación(OPAMSS).ActuarácomoSecretaríaEjecutivadelConsejodeAlcaldes.Deberáelaboraryproponer el Esquema Director del AMSS para su aprobaciónanteelCOMAS,asícomodirigirelprocesodeformulaciónyevaluacióntécnicadelPlanMetropolitanodeDesarrolloyOrdenamientoTerritorial,etc.
● ComitédePlaneación(COPLAMSS).Setratadeunorganismo técnico consultivo asesor del Consejo de DesarrolloMetropolitano.Estaráformadoporlos/asresponsablesdela formulación de programas y proyectos del AMSS quedesignenelCODEMET,un/arepresentantedelgremiodearquitectos/as,uno/adelos/asingenieros/ascivilesyotro/adelasagrupacionesempresarialesdelaconstrucción.
■ El planeamiento
El Plan Metropolitano de Desarrollo y Ordenamiento TerritorialdelAMSSabarcaráelEsquemaDirectorylosPlanesSectorialesdeInversión Pública, Vivienda, Educación, Salud, Transporte, AguaPotableyAlcantarillado,EnergíaEléctrica,Comunicaciones.Eva
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luaráelimpactoambientaldelasobrasinherentesaldesarrolloenelmedioambientenaturaldelsitioafectado.
ElEsquemaDirectordeberáseraprobadoporelCOAMSS.LosprogramasyproyectosdeinversiónpúblicadelPlanMetropolitanodeberánincluirseenelPresupuestoGeneraldelaNaciónyenlosPresupuestosExtraordinariosnecesarios.
Enrelaciónconeldesarrollourbanosedecidequelosproyectosdeparcelacióndeberándisponerdosáreasbásicasdediseño:unaSupraestructuraUrbanaydeInfraestructuraUrbanaque,asuvez,sesubdivideenDiseñoCivil,EléctricoeHidráulico.Losproyectosdeedificacióndeberántenercuatroáreasdediseño:Arquitectónico,Estructural,EléctricoeHidráulico.
Todaparcelaciónhabitacionaldeberácontarcon:
● Una parcela destinada a área verde equivalente al 10% deláreaútilurbanizada,dondesedistinguirándostipos:recreativa(representarácomomínimoel50%deltotaldeáreaverdeydeberáserequipada)yecológica(deberápreservarseymejorarselavegetaciónexistente).
● Equipamientosocialequivalentea8m2porvda.enparcelacionesresidencialesyde6,4m2porvda.enparcelacionespopularesodeinteréssocial.
b. Reglamento a la Ley de Desarrollo y Ordenamiento Territorial del Área Metropolitana de San Salvador y de Los
Municipios Aledaños (24-1-1995)
Sucontenidoseestructuraennueveapartados,deloscualescabesubrayarlaimportanciadevariosdeellos.
EltercerapartadointentaregularelRégimenUrbanísticodelSueloydelMedioAmbientedeterminandolosrequisitos;lasdistintas
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clasesdesuelo,parcelacionesyreparcelaciones;lostiposdeactuaciónurbanísticayvaloracionesdelsuelourbanoyrural;ylosEstudiosdeImpactoAmbiental.
Lasfacultadesdelderechodepropiedadseejercerándentrodeloslímitesdelaclasificaciónurbanísticadelossuelos.
ElEsquemaDirectordelAMSSseñalaráladivisióndelterritorioenSueloUrbanoySueloRural.Elprimeroenglobalosterrenosquecuentan con la infraestructura de los servicios de urbanizaciónnecesariosparasudesarrollo,asícomoaquellosterrenosquepeseaquenogozandedichosserviciosconformanunasentamientohumanoconedificaciónconsolidada.Tambiénincluyelosterrenosque,mediantelaejecucióndelosplanes,adquierenprogresivamentelosserviciosdeurbanizaciónrequeridos.Porsuparte,elSueloRuralsedivideenurbanizableynourbanizable,siendoésteelnoclasificadocomosueloruralnourbanizable.
Laejecucióndeparcelacionesurbanísticaspodrárealizarseporiniciativapública,privadaomixta,determinandounidadesdeactuaciónindividual(cuandolasfincasoparcelaspertenecenaun/apropietario/a)ocoordinada(polígonodesuelourbanoy/ourbanizable,previamenteidentificadoporelEsquemaDirector,integradoenfincasoparcelaspertenecientesauno/aomáspropietarios/as).Lasactuacionescoordinadaspodrándesarrollarsemediantesistemasdecompensación,cooperaciónyexpropiación.
Seformulaelprocedimientoparalavaloracióndelosterrenos.Deestamanera,losterrenosubicadosensueloruralnourbanizableserántasadosconarregloasuvalorinicial,enfuncióndesuposible rendimiento como explotación agrícola o de cualquier otrousoruralalquefuerasusceptible.Mientrastanto,aquellosterrenossituadosenSueloUrbanoySueloRuralUrbanizablesetasaránsegúnelvalorurbanístico,enfuncióndelaprovechamientoedificatorioydelusoqueleasigneelplancorrespondiente.
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Elcuartoapartadobuscanormalizareldesarrollourbano,mediante una estructura definida y el uso adecuado del suelo para eldesenvolvimientoapropiadodelasactividadesurbanas.
LaregulacióndelosusosdelsuelodelAMSSserárealizadaporlaOPAMSSdeacuerdoconlossiguientesinstrumentos:losartículosdel Reglamento; el Plano General de Zonificación del EsquemaDirectordelAMSS;ylosPlanosdeZonificaciónMunicipaly/oDistrital.
Seguidamente, el quinto apartado normaliza las parcelacionessegúnsutipo:asentamientodeinteréssocial(densidadde800h/ha.),asentamientopopular(densidadde800h/ha.)yasentamiento residencial (densidades de 50 hasta 400 h/ha.). La densidadhabitacionalsehacalculadoestimandocincohabitantesporlote.
ElsextoestablecelasnormasmínimasdeseguridadeintegridadfísicaysocialdelasedificacionesqueserealicenenelAMSS.
Elsétimoapartadodeterminalosrequisitosquedeberáncumplirlascompañíasconstructorasenlasdiferentesáreasdediseño,ladireccióndelasobrasdeconstrucción,lostrámitesylasresponsabilidades.Además,reconocelasatribucionesdelos/asprofesionales,proyectistasyconstructoresparaasumirlaresponsabilidaddeldiseñoyejecucióndeproyectostramitadosenlaOPAMSS.
Eloctavoapartadoregulalosprocedimientosparalatramitacióndetodopermisodeparcelacióny/oconstrucción,enfuncióndeunadecuadocontroldeldesarrollourbano.
Finalmente,elnovenoapartadotieneporobjetoejercertodasanciónporelincumplimientodelasnormastécnicasdeterminadasenlosplanosydocumentos,relativosalaurbanizaciónyconstrucción, resoluciones y permisos de parcelación y/o construcción,conformealoestablecidoenlaLeydeDesarrolloyOrdenamientoTerritorialdelAMSSyelpresenteReglamento.
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Legislación sectorial
La única legislación sectorial analizada es la Ley de Carreteras yCaminosVecinalesde1969concompetenciaabsolutadelEstado.
a. Ley de Carreteras y Caminos Vecinales (D.O. Nº 196/ 22-10-1969)
Las vías terrestres de comunicación y transporte se clasifican encarreteras,caminosvecinalesomunicipalesycalles.Asuvez, lascarreteras se subdividen en primarias (intensidad media diariasuperior a 2.000 vehículos), secundarias (IMD entre 500 y 2.000vehículos),terciarias(IMDentre100y500vehículos),rurales(IMDde100vehículosoconstruidasporelgobiernocentral)yespeciales(aquellasquereúnencondicionesgeométricassuperioresalasprimarias).
TodoslosterrenosocupadosporlasvíaspúblicasdeberánserpropiedaddelEstado.
■ De la planificación vial y uso de las vías públicas
Laplanificación,diseño,construcción,mejoramiento,conservaciónyseñalamientoadecuadodelascarreterascorrespondealMinisteriodeObrasPublicas.Elderechodevíaylazonaderetiroseránfijadosenlosrespectivosproyectoso,ensudefecto,seestableceránsegúnlasnormas.Cuandodebainstalarseunazonaderetiro,el/lapropietario/apermaneceráenposesióndelamismasinpoderconstruirenella;debiendoelEstadoindemnizarlocuandodeseeutilizarla.
Nosepermitirálainstalacióndeanunciosorótulosdentrodelderechodevíaosobreseñalesdetránsito,postesdeserviciopúblico,puentes,alcantarillados,árboles,rocas,piedrasymurosubicadosdentrodelderechodevía;nisobreelpavimentodelasvíaspúbli
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casuobrasauxiliaresconstruidasenellas.Enelderechodevía,seprohíbebotarbasuray/oescombros,abandonarvehículosy/omaquinarias,instalaraparatosmecánicosparadiversión,ventadegasolinauotraclasedeartículosy;engeneral,ejecutarcualquieractoqueestorbeellibretránsito,comoreunióndepersonasoconstrucciones.
Cuando parte de la carretera o camino existente quede dentrodelazonaurbanadebidoalaexpansiónterritorialdeunaciudad,deberárespetarsecomomínimoelderechodevíadedichacarretera.
La proyección de cualquier clase de construcción en las zonasadyacentes a una carretera o camino vecinal deberá solicitarsepreviamenteyporescritoalaoficinarespectiva.LaobraseefectuaráaltenerlíneadeconstruccióndeconformidadconlosplanosdebidamenteaprobadosporlaDirecciónGeneraldeUrbanismoyArquitectura.
Enelcasodecambiarseeltrazadodeunacarreteraocamino,elterrenovacanteperteneceráalEstadooalmunicipioydeberávenderseensubastapúblicaparabeneficiodelFiscoodelmunicipiorespectivo;prefiriendosiempre,enigualdaddecondiciones,alospropietariosdelosterrenoscolindantes.Noobstante,sielterrenovacantehubierasidoocupadosinindemnización,volverágratuitamentealpoderdel/laantiguo/adueño/aconconstanciade ladevoluciónporlaAlcaldíarespectiva.
Funcionamiento municipal
a. Código Municipal (31-1-1986)
Elmunicipiotienepersonalidadjurídica,conjurisdicciónterritorialdeterminadaysurepresentaciónlaejerceránlosórganosdeterminadosenestaley.Elnúcleourbanoprincipaldelmunicipioserálasededelgobiernomunicipal.
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Alosmunicipioslescompete(entreotrasfunciones):
● Laelaboración,aprobaciónyejecucióndeplanesdedesarrollourbanosyruralesdelalocalidad.
● Elincrementoyproteccióndelosrecursosrenovablesynorenovables.
● Laregulacióndeltransportelocalyfuncionamientodelasterminalesdetransportedepasajerosydecarga.
● La regulación de la actividad de los establecimientoscomerciales,industriales,deservicioyotrossimilares.
● La autorización y regulación del funcionamiento de loterías,rifasyotrassimilares.
● Lapromociónyfinanciamientodeprogramasdeviviendasorenovaciónurbana.
Losserviciosmunicipalespodránprestarseen formadirecta;mediantedelegaciónocontratoconorganismos,empresasofundacionesdecaráctermunicipal;oporconcesiónotorgadaenlicitaciónpública.
■ De la organización
El gobierno municipal estará ejercido por un Concejo con carácterdeliberanteynormativo.Lointegraránun/aAlcalde/sa,un/aSíndico/ayelnúmerodeRegidores/asestablecidos/asenfuncióndelnúmerodehabitantes.SonfacultadesdelConcejo:nombraral/laSecretario/aMunicipal,Tesorero/a,Gerentes,Directores/asoJefes/asdelasdistintasdependencias;yaprobarlosplanesdedesarrollourbanoyrural.
LassesionesdelConcejoseránprivadas,salvoqueésteacuerdehacer
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laspúblicas.Enellaspodráparticiparcualquiermiembrodelacomunidadconvozperosinvoto,previamenteautorizadoporelConcejo.
Al/LaSíndico/alecorresponderepresentarydefenderjudicialyextrajudicialmentelosinteresesdelmunicipio;examinaryfiscalizarlascuentasmunicipales;yasesoraralConcejoyal/laAlcalde/sa.
ElConcejoestaráasistidoporun/aSecretario/aencargado/adeasistiralassesionesdelConcejoyelaborarlasactas;comunicaralos/lasConcejales/aslasconvocatoriasdelassesiones;llevarloslibros,expedientesydocumentosdelConcejo;ydirigirelpersonalylostrabajosdelaSecretaríadelConcejo.
El municipio tendrá un/a Tesorero/a responsable de la recaudaciónycustodiadelosfondosmunicipalesylaejecucióndelospagosrespectivos.Además,losmunicipiosconingresosanualessuperioresa2millonesdecolones,deberántenerauditoríainternaconautoridadeindependenciaorgánicayfuncionalparaejercerelcontrol,lavigilanciaylafiscalizacióndelosingresos,gastosybienesmunicipales.
LaCortedeCuentasdelaRepúblicaejercerálavigilancia,fiscalizaciónycontrolaposteriorisobrelaejecucióndelpresupuestodelasmunicipalidades.
■ De la participación de la comunidad
LosConcejosdeberáncelebrarcabildosabiertos,porlomenos,cadatresmesesparainformarpúblicamentedelagestiónmunicipal,tratarlasmateriasquelos/asvecinos/assolicitenyloqueelConcejoconsiderareconveniente.
Los/ashabitantesdelascomunidadesenlosbarrios,colonias,cantonesycaseríospodránconstituirasociacionescomunalesparaparticiparorganizadamenteenelestudio,análisis,problemasynecesidadesdelacomunidad.
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Nicaragua
Ordenamiento y planificación del territorio
Nicaraguacarecedelegislaciónenrelaciónconelordenamientoyplanificacióndel territorio.SóloexistenelPlanReguladordeManaguayunaseriedeacuerdosmunicipalesdelaMunicipalidaddeManaguapromulgadosen1990,1991,1995y1997.Estosacuerdos retoman la obtención de permiso de construcción yconstanciadeusodelsuelocomorequisitoparapoderedificary/orealizarampliaciones,mejoras,etc.;laeliminacióndebarrerasfísicasenlascallesdelacapitalqueimpidenlacirculacióndepersonasovehículos;lassancionesaplicablesportirarbasuraodesechossólidosolíquidosencauces,solares,parques,etc.
a. Plan Regulador de Managua (1982, 1983 y 1984)
Instrumentojurídicofundamentadoenunmodelodeordenamientofísicodelmunicipio,expresadoenlosplanosdezonificaciónyusodelsuelo,quesirvedereferenciaalossiguientesreglamentos:
● ZonificaciónyUsodeSuelo(1982)● DesarrolloUrbano(1982)● PermisodeConstrucción(1982)● Gasolineras(1982)● SistemaVial(1983)● EstacionamientodeVehículos(1984)
Porotra parte, existe la Ley 278 sobre PropiedadReformadaUrbana y Agraria del 16 de diciembre de 1997, la cual tieneincidenciaenlapropiedaddelatierraensuelosurbanosylosasentamientoshumanosexistentes.
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Regula la tenencia, ejercicio, cargas y extinción del derechoadquiridosobrebienesenposesióndelEstado,alamparodelasLeyes85y86del29demarzode1990,laLey209oLeydeEstabilidaddelaPropiedadde1995ylaLeydeReformaAgrariay sus reformas; y los contratos de venta, arriendo o administraciónconopciónacompracelebradosentre laCorporaciónNacional del Sector Público con los/as antiguos/as trabajadores/as de las Empresas Estatales, licenciados del Ejército, elMinisteriodeGobernaciónydesmovilizadosdelaExResistenciaNicaragüense.
Asimismo normaliza los Asentamientos Humanos Espontáneosconsolidadoshasta1995.Tambiénreglamentaelejercicio de cualquier acción de los/as anteriores propietarios/aspara reclamar la restitución del bien o el pago de la debidaindemnizaciónensucaso.
Funcionamiento municipal
a. Ley de Municipios (17-8-1988 reformada el 26-8-1997)
El territorio nacional se divide en Departamentos, RegionesAutónomasde laCostaAtlánticaymunicipios.Lacreaciónydemarcacióndemunicipiosseharámediantelaleyysupoblaciónnodeberásermenorde10.000habitantes.
■ De las competencias
Losgobiernosmunicipales tienencompetenciaen todas lasmateriasque incidan en el desarrollo socioeconómico y la conservación delambienteylosrecursosnaturalesdesucircunscripciónterritorial.Tieneneldeberyelderechoderesolver,bajosuresponsabilidad,porsíoasociados,laprestaciónygestióndetodoslosasuntosdelacomunidadlocaldentrodelmarcodelaConstituciónydemásleyesdelaNación.
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Entresuscompetencias,lasmunicipalidadesdebenocuparsedelaplanificación,normalizaciónycontroldelusodelsueloydeldesarrollourbano,suburbanoyrural.
Paralacreacióndemancomunidadesserequiere,ademásdelaresoluciónporpartedelosrespectivosConcejosMunicipales,laratificaciónposteriordelaAsambleaNacional.
Losrecursoseconómicosmunicipalesseoriginaránenlosbienes propios y en aquellos que transfiera el gobierno, ya seamedianteeltrasladodeimpuestosorecursosfinancieros.
■ De la organización
El/LaAlcalde/sa,ViceAlcalde/say los/lasConcejales/asseránelectos/asporelpuebloparaunperíodode4años.Elnúmerode Concejales/as se establece según el número de habitantes.
Elmunicipiopodrácrearórganoscomplementariosdeadministración como Delegaciones Territoriales, Delegados/as yAuxiliaresdel/laAlcalde/sa(enbarrios,comarcas,valles,caseríosocomunidades).
LosCabildossonlasasambleasintegradasporlos/laspobladores/asdecadamunicipioparaconocer,criticarconstructivamenteycontribuiralagestiónmunicipal.LosCabildosOrdinariosseconvocarán2vecesalaño.
Los municipiospodrán crear empresas para la prestación deserviciospúblicosmunicipales.
LosmunicipiosubicadosenlasRegionesAutónomasAtlánticoNorteyAtlánticoSurseregiránporelEstatutodeAutonomíadelasRegionesdelaCostaAtlánticadeNicaraguaylapresenteley.
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c. Reglamento a la Ley de Municipios (8-9-1997)
DeterminalasnormasyprocedimientosparalagestiónmunicipalenelmarcodelaLeydeMunicipiosysureforma.
Costa Rica
Ordenamiento y planificación del territorio
Aunque en la actualidad no hay legislación aprobada, existeunProyectodeLeydeOrdenamientoTerritorialIntegralCostarricense(OTIC)que,desdeel11dejuliode1996,seencuentraen la Comisión Permanente de Asuntos Agropecuarios y deRecursosNaturalesparasuestudioeinforme.
a. Ley de Ordenamiento Territorial Integral Costarricense (2000)
Másqueunaleyreguladoradelordenamientooplanificaciónterritorial,setratadeuncuerpolegalquerespaldalacreacióndeinstitucionescomolaSecretaríaTécnicadelOrdenamientoTerritorialCostarricenseadscritaalConsejoNacionalAmbiental,elConsejodelOrdenamientoTerritorial IntegralCostarricenseyelSistemaIntegraldeInformacióndeRecursosNaturales,EnergíayAmbiente(SIRENEMA).
Protección y conservación ambiental
a. Ley Orgánica del Ambiente (4-10-1995)
Pretendefomentary lograr laarmoníaentreelserhumanoysumedio; satisfacer las necesidades humanas básicas sin limitar lasopcionesdelasgeneracionesfuturas;promoverlosesfuerzosnecesariosparapreveniryminimizarlosdañosquepuedenocasionárse
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lealambiente;regularlaconductahumana(individualocolectiva)y laactividadpúblicaoprivadarespectodelambiente,asícomolasrelacionesylasaccionesquesurjandelaprovechamientoylaconservaciónambiental;yestablecerlosprincipiosrectoresdelaadministraciónpúblicaenmateriaambiental,incluyendolosmecanismosdecoordinaciónparaunalaboreficienteyeficaz.
■ De la organización
Los Consejos Regionales Ambientales, adscritos al MinisteriodelAmbienteyEnergía,seinstauranconelfindepotenciarlaparticipación ciudadana en el análisis, discusión, denuncia ycontroldelosprogramas,proyectosyactividadesenmateriaambiental.
Secreandiversosorganismos:laComisiónNacionaldeAgriculturaEcológica,comoórganoasesordelMinisteriodeAgriculturayGanadería;elConsejoNacionalAmbiental,comoinstanciadeliberativaydeconsultaconfuncionesdeasesoramientoal/laPresidente/adelaRepública;laSecretaríaTécnicaNacionalAmbiental,responsabledearmonizarelimpactoambientalconlosprocesosproductivos;lafiguradel/laContralor/adelAmbiente,adscritaaldespachodelMinistrodelAmbienteyEnergíaparavigilarlaaplicacióncorrectadelaley;yelTribunalAmbientalAdministrativo,comoórganodesconcentradodelMinisteriodelAmbienteyEnergíaconcompetenciaexclusivae independencia funcionaleneldesempeñodesusatribuciones.
■ De la gestión ambiental
Sedictanmedidasparalaprotecciónymejoramientodelambienteenasentamientoshumanos,asícomoenrelaciónconlosrecursosmarinosycosteros,elaire,elaguayelsuelo.Seregulanlosrecursosenergéticos,lasáreassilvestresprotegidas,laproducciónecológicayseestablecendisposicionesrelacionadasconlacontaminación.
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Lasactividadeshumanasquealterenodestruyanelementosdelambiente o generen residuos, materiales tóxicos o peligrosos,requeriránunaevaluacióndeimpactoambientalporpartedelaSecretaríaTécnicaNacionalAmbientalcreadaenestaley.
ParalafinanciacióndelasactuacionesprevistassecreaunFondoNacionalAmbiental.TambiénelSistemaBancarioNacionalpodráabrir una cartera crediticia ambiental destinada a cubrir los costos de reducción de la contaminación en procesos productivos,mediantecréditoscontasadeinteréspreferencialdeterminadosporelBancoCentraldeCostaRica.
Planificación urbanística municipal
LaLeydePlanificaciónUrbanade1968ylaLeydeConstruccionesde 1949 son leyes de ordenación más que de planificación, lascualesrespondenalaépocahistóricadesuaprobación.Ningunaapuestaporelestablecimientodeunrégimenjurídicoespecíficoparalapropiedaddelsueloenlasciudades.
a. Ley de Planificación Urbana (15-11-1968)
Instituyedosnivelesdeplanificación:Nacional,medianteelPlanNacionaldeDesarrolloUrbano;yLocal,mediantelosPlanesReguladoresylosReglamentosdeDesarrolloUrbano.
■ Nivel nacional
ElPlanNacionalseráelaboradoporlaDirecciónGeneraldeUrbanismoylaOficinadePlanificación(órganoscreadosrecientemente).LaDirecciónGeneraldeUrbanismo(adscritaalDepartamentodeUrbanismodel InstitutoNacionaldeViviendayUrbanismo)promoverálacoordinacióndelosproyectospúblicosyprivadosqueafectenelPlanNacional,asesoraráalasmunicipalidadesydemás
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organismospúblicosdedicadosalaplanificaciónyejerceráfuncionesdecontrol.
■ Nivel municipal
CadamunicipiocontaráconunPlanReguladorylosReglamentosde Desarrollo Urbano, los cuales serán aprobados por mayoríaabsolutadevotos,previainformaciónpúblicayaprobacióndelaDirección de Urbanismo (salvo que el plan fuera propuesto pordichainstancia).
Losprincipalesreglamentosserán:
● Zonificación.Dividiráeláreaurbanaenzonasdeuso,regulando el manejo de terrenos y edificios; la localización, altura yáreadepiso (edificabilidadtotal); lasuperficieydimensionesde los lotes(parcelas), retiros(retranqueos),patiosyespaciosabiertos;ylacobertura(ocupación)derótulosoanuncios,etc.Deberá obtenerse un certificado municipal de conformidadconcarácterprevioalasolicituddepatente(licencia)pararealizaractividadescomercialeseindustriales.
● Fraccionamiento y Urbanización. Establecerá las condicionespara permitir fraccionamientos y urbanizaciones, incluyendorequisitossobreaccesosavíapública;cesióndeáreasparausopúblico;normassobreconstruccióndecalles,aceras,pavimentos,cañerías,drenajespluvialesysanitarios;yelectrificaciónyalumbrado público. Cuando no existan servicios urbanos ensuslímites,serequierenproyectosdeurbanizaciónqueejecutendichosservicios,debiendoseraprobadosporlamunicipalidadylaDireccióndeUrbanismo.Elcostodelosserviciosseránrecuperadosparcialmenteporelurbanizadorenunplazode5años,cuandootrosproyectosseconectenalosmismos.Todofraccionamientodeáreascederágratuitamentelasáreasdestinadas a vías (aproximadamente el 25%) para uso público.Además,lasáreasnourbanizadasdeberánconferirlosespacios
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para parques y facilidades comunales (entre un 5% y 20%),sinsuperarenconjuntoconlosvialesel45%.Delacesióndeparquessedestinaráuntercio(entornoal15%)acamposdejuegoinfantilesenproporcióna10m2porfamiliaconelequiporequerido.Todofraccionamientoserávisadoen laoficinamunicipalparapoderinscribirloenelRegistro.Tambiénrequiere laaprobaciónde laDireccióndeUrbanismoydelServicioNacionaldeAcueductosyAlcantarillado.
● Mapa Oficial. Definirá las normas sobre reservas, adquisición,usoyconservacióndelasáreasnecesariasparavías,parques,plazas, edificios y demás usos comunales. Las porciones dedominioprivadoquesereservenparausospúblicosnopodránser fraccionadas ni transformadas con obras o mejoras queencarezcansuadquisiciónalEstadoosusinstituciones.Siseledeniegaalpropietarioelpermisoparaconstruirourbanizarenestosterrenos,deberánegociarselacompraoiniciarlaexpropiaciónenelplazodeunaño.
● RenovaciónUrbana.Regularálaconservación,rehabilitaciónoremodelaciónde lasáreasurbanasdefectuosas,deterioradasoendecadencia.SeránincluidasenelMapadeZonificación,locuallassometerádurante5añosarestriccionesparafraccionamiento o construcción, en tanto no sean subsanadas susdeficiencias.
● Construcciones.Particularizará lasreglas localessobreseguridad,salubridadyornatodeestructurasoedificaciones.
LasmunicipalidadespodráncrearunaoficinadelaadministraciónlocalounacomisiónojuntaparaelaborarelPlanRegulador.Tambiénestaránencapacidaddecontratarasesoresparala realización de estudios o proyectos de planificación con elInstitutoNacionaldeViviendayUrbanismo(INVU)ofirmasparticularesespecializadas.
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Lasmunicipalidadesdeterritorioscontiguospodránfundarymantenerserviciosconjuntosdeplanificación.
Se crea la Oficina de Planeamiento del Área Metropolitana deSanJosé(anexaalaDireccióndeUrbanismo)paradiseñarelPlanReguladorMetropolitanoquevinculaaloscantonesdeSanJosé,Escazú, Desamparados, Goicoechea, Alajuelita, Coronado, Tibás,Moravia,MontesdeOcayCurridabat.Loscantonescontribuyenalosgastosdefuncionamientoconel1%desuspresupuestosordinariosdeingresos,mientraselINVUaportaunacantidadigual.
Seautorizaalasmunicipalidadesafijarimpuestosparalosfinesdeestaley,hastaun1%sobreelvalordelasconstruccionesyurbanizacionesqueserealicenenelfuturo.
Elcostototaldeobrasdepavimentación,aceras,cordones,cunetas, alcantarillado pluvial y sanitario, acueductos e iluminacióndeberásercargadoycobradoalos/aspropietarios/asdelosfundosdirectamentebeneficiadosmediantetasadevalorización.
b. Ley de Construcciones (4-11-1949)
Lasmunicipalidadessonlasencargadasdequelasciudadesydemáspoblacionesreúnanlascondicionesadecuadasdeseguridad,salubridad,comodidadybellezaensusvíaspúblicasyenlosedificiosyconstrucciones.Paraello,deberáncontarconun/aingeniero/amunicipalopedirapoyoal/laqueexistaenlamunicipalidadmáspróxima.
Los/aspropietarios/asdelosterrenostienenderechoaindemnizaciónporlaaperturaoampliacionesdecalles.Seestablecendeterminacionesenrelaciónconlosfraccionamientos y urbanizaciones, alineamientos, cercas, altura delas construcciones, anuncios, ocupación de la vía pública,parquesyjardines,instalacionesenlosedificios,ejecuciónde
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las construcciones,etc.Además,seobligaaquetodaobrarelacionadaconlaconstrucción,seapermanenteoprovisional,tengalicenciamunicipal.
c. Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para la Construcción
El Reglamento para el Trámite de Visado de Planos para laConstruccióninstauraunnuevoprocedimientoyrequisitosdeacuerdoconlaLeydePromocióndelaCompetenciayDefensa Efectiva del Consumidor del 20 de diciembre de 1994. Alrespecto,elEstadodebeinformarsobrelosproyectosantesdesupresentaciónantelamunicipalidadrespectivamediantelosorganismossectorialescorrespondientes.
Legislación sectorial
La legislación sectorial analizada se refiere al litoral marítimo,bosquesyrecursosminerales.Entodaestalegislaciónlacompetenciacorrespondeexclusivamentea losdistintosorganismoscentralesdelEstado.Cuandoensusdeterminacionessemencionaalasmunicipalidades,tansóloselesreconoceunpapeldeapoyoalosentidadescentralizadasdelEstadoyderecaudacióndeloscánonesestablecidosenlasrespectivasleyes.
a. Ley sobre La Zona Marítimo Terrestre (2-3-1977)
Lazonamarítimoterrestreconstituyepartedelpatrimonionacional,pertenecealEstadoyes inalienablee imprescriptible.Al serdeclaradadeutilidadpública,laspropiedadesexistentespuedenrescatarseparaelpatrimoniodelEstadoporexpropiación.
MientraselInstitutoCostarricensedeTurismo(ICT)eselorganismosuperior encargado de su vigilancia, las municipalidades velarán
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porelcumplimientodelasnormasdeestaleyreferentesaldominio,desarrollo,aprovechamientoyusodelazonamarítimoterrestrey,enespecial,delasáreasturísticasdeloslitorales.LaProcuraduríaGeneraldelaRepúblicaejerceráelcontroljurídico.
Lazonamarítimoterrestreeslafranjade200m.deanchoatodololargodeloslitoralesAtlánticoyPacífico.Comprende2zonas:
● ZonaPública.Fajade50m.acontarde lapleamarordinariaylasáreasquequedanaldescubiertodurantelamareabaja.Los islotes,peñascosydemásáreaspequeñasy formacionesnaturalesquesobresalgandelmarsonZonaPública.Tambiéncomprendelazonaocupadaporlosmanglaresdeloslitoralescontinentaleseinsularesyesteros.Salvolasexcepcionesestablecidasporlaley,laZonaPúblicanopuedeserobjetodeocupaciónbajoningúntítulonienningúncaso.
● ZonaRestringida.Franjaquecomprendelos150m.restantesolosdemásterrenosencasosdeislas.
Laplanificaciónyexplotacióndelosterrenosubicadosenlazonamarítimoterrestreocolindantesconlamisma,deberáacatarlasnormasqueseñalenelINVUyelICT.Estosorganismosseencargandelaaprobacióndelosplanosdedesarrollosurbanosyturísticosqueafectenalazonamarítimoterrestre.
ElICT,encolaboraciónconlaOficinadePlanificación,eselresponsabledeelaborarelplangeneraldeusodelatierraenlazonamarítimoterrestre,asícomodeclararzonasturísticasonoturísticasenlazonamarítimoterrestre.
Solamente en la zona restringida podrán darse concesiones. En elcasodelasáreasturísticasserequerirálaaprobacióndelICT,mientrasqueenlasdemásáreasdelazonamarítimoterrestreelbeneplácitocorresponderáalInstitutodeTierrasyColonización.Silaconcesiónserefiereaunaislaoislotemarítimoozonacubiertaporelmar,elpermisorecaesobrelaAsambleaNacional.
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Lasconcesionesseotorgaránporunplazonomenorde5nimayorde20años,debiendoindicarseelcanon(quesustituyealimpuestoterritorial)ysuformadepago.Lasconcesionespodránprorrogarsesucesivamenteporlosperíodosindicados.LamunicipalidadoelICTpodrándenegarlaprórrogapormotivosdeutilidadpúblicaoconvenienciageneral,esdecir,porquelaparcelahayaquedadoubicadaenlazonapúblicaoserequieraparaplanesodesarrollosurbanísticosoturísticos aprobados. Frente a estas situaciones, se le reconocerá alconcesionarioelvalordelasedificacionesylasmejorasqueexistierenenelterreno.
Enlasconcesionesenzonasdeclaradasturísticasseestablecendisposiciones sobre asignación de usos y tamaños de parcelas. Además,sedeterminaquehastaunacuartapartedelazonadeberáofrecersecomoconcesiónparafinesdeesparcimiento,descansoyvacacionesacooperativasdeturismo,agrupacionesgremialesoasociacionesprofesionales,sindicatosdetrabajadores,federacionesdeestudiantesuotrasorganizacionessinánimodelucro.
Las municipalidades tendrán derecho a cobrar y percibir cánonessobrelasconcesionesotorgadas.Deestos,sedestinaráun20%aunfondoparamejoras,un40%seráinvertidoenobrasdemejoramientoenlaszonasturísticasyel40%restanteseráempleadoenobrasdebienestarparaelcantón.
b. Reglamento a la Ley sobre La Zona Marítimo Terrestre (16-12-1977)
Regulalaexplotacióndelaflorayfauna,lacortadeárbolesylasminasycanterasenlazonamarítimoterrestre.
En la zona pública únicamente se admiten obras de infraestructura o construcciones para uso público e instalacionesturísticasestatales.
Los Planes Reguladores de los cantones que comprendan la
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zona marítimo terrestre deberán atender las recomendacionesdelPlanGeneraldeUsodelaTierrayseránaprobadosporelICT.
La municipalidad demarcará la zona pública a lo largo dellitoraldesujurisdicción,debiendocontratarlosestudiosnecesarios con el Instituto Geográfico Nacional. Para cubrir loscostos,lasmunicipalidadespodráncobrarunatasapormetrolinealdel frentea losconcesionarioscolindantesconlazonapública.
El/LaAlcalde/sanombraráInspectores/asparaelcontroldelazonamarítimoterrestre.
Seestablecendisposicionessobreelextensióndelasparcelasyretirosdelasedificacionesenlaszonasdeclaradasturísticas,asícomosobreladimensióndelasconcesionesparafinesagropecuarios.
c. Ley de Concesión y Operación de Marinas Turísticas (19-12-1997)
Podránotorgarseconcesionesenlasáreasdelazonamarítimoterrestreyeláreaadyacentecubiertapermanentementeporelmar(conexcepcióndelasáreasdemanglar,losparquesnacionalesylasreservasbiológicas)paralaedificación,administraciónyexplotacióndemarinasyatracaderosturísticos.
Seentenderápormarinaturística,elconjuntodeinstalaciones(marítimasoterrestres)destinadasalaprotección,elabrigoylaprestacióndetodaclasedeserviciosparalasembarcacionesderecreo,turismoydeporte.Seincluyenlosinmuebles,construcciones,víasdeaccesoylosdemásbienesenpropiedadprivada,destinadosporsusdueñosabrindarserviciosalamarinaturísticayquesehayanconsideradoenlaconcesión.DeberáncedersealEstadolasáreasrequeridasparausospúblicos.
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Se considerarán atracaderos turísticos, los desembarcaderos,muellesfijosoflotantes,rampasyotrasobrasrequeridasparaeldisfruteylaseguridaddelosturistasyelatraquedeembarcacionesrecreativasydeportivasmenores.
Segarantizaelderechodetodapersonaausarlazonapúblicaydisfrutarlaentodasuextensión.
■ De la organización
SecrealaComisiónInterinstitucionaldeMarinasyAtracaderosTurísticos,comoórganodedesconcentraciónadscritoalICT,queinformaráyaprobarálosproyectosdemarinasyatracaderosturísticos,ademásdevigilaryfiscalizarlasactividades.
Lamunicipalidadeslainstituciónqueotorgaelcontratodeconcesióndelamarinaoelatracaderoturístico,porunplazomáximode20añosprorrogableporperíodosde5añoscadauno.Cobraráporlaconcesióndelamarinaoelatracaderoturístico,uncanonanualde,porlomenos,un0.25%sobreelvalordelasobrasmarítimasylasobrascomplementariasentierraconstruidasdentrodeláreaenconcesión,queseactualizarácadaquinquenio.
d. Ley Forestal (13-2-1996)
Estaleypersiguelaconservación,protecciónyadministracióndelosbosquesnaturalesylaregulacióndelaproducción,aprovechamiento,industrializaciónyfomentodelosrecursosforestalesdelpaísdeacuerdoconelprincipiodeusoadecuadoysostenibledelosrecursosnaturalesrenovables.Además,velaráporlageneracióndeempleoyelincrementodelniveldevidadelapoblaciónruralmediantesuefectivaincorporaciónenlasactividadessilviculturales.
Se faculta al Poder Ejecutivo para que, mediante el Ministerio delAmbienteyEnergía,establezcaáreassilvestresprotegidasenterre
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nosdedominioprivado,cualquieraqueseasucategoríademanejo,envirtuddelosrecursosnaturalesexistenteseneláreaquedeseaprotegerse; loscualesquedaránsometidosen formaobligatoriaalrégimenforestal.
■ De la organización
SeinstituyelaOficinaNacionalForestalcomoentepúblico,noestatal,conpersonalidadjurídicapropia.Estarásujetaacontrolporpartede la Contraloría General de la República en cuanto al manejo defondospúblicos.
Como incentivo a la conservación, aparece el Certificado para laConservacióndelBosque(CCB),conelpropósitoderetribuirleal/lapropietario/a los servicios ambientales generados al conservar subosque, mientras no haya existido aprovechamiento maderableenlosdosañosanterioresalasolicituddelcertificadonidurantesuvigencia(lacualnopodráserinferioraveinteaños).
Seestableceunimpuestogeneralforestaldel3%sobreelvalordetransferenciaenelmercadodelamaderaentrozas,elcualserádeterminadoporlaAdministraciónForestaldelEstado.Delimpuestosetransferiráun10%alasmunicipalidadesubicadasenzonasproductorasdemaderaparaproyectosforestalesyun40%alFondoNacionaldeFinanciamientoForestalparasuadministración.
e. Código de Minería (4-10-1982)
ElEstadotieneeldominioabsoluto,inalienableeimprescriptibledetodoslosrecursosmineralesqueexistenenelterritorionacionalyensumarpatrimonial(200millasapartirdelalíneadebajamar).Porlotanto,procuraráexplotarlasriquezasminerasporsímismoomedianteorganismosquedependandeél.Además,podráotorgarconcesionesquenoafectaránsudominio.
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AlaDireccióndeGeología,MinaseHidrocarburosdelMinisteriodeEconomía,IndustriayComerciolecorresponderáotorgarpermisos exclusivos de exploración y concesiones de explotación,previoanálisisyaprobaciónsobreelimpactoambientaldedichasactividades.
Laexplotaciónenáreasdeclaradasparquesnacionalesoreservasbiológicas está prohibida. Mientras en las reservas forestales senecesitarápermisodelaDirecciónForestal,enreservasindígenaslasconcesionesseránaprobadasporlaAsambleaLegislativa.
Los/astitularesdelospermisosdeexplotaciónestánobligados/asapagarcánoneseimpuestos.DelimpuestosobreutilidadesnetasquerecibaelEstado,el3%corresponderáalamunicipalidad.Ademáslosconcesionariosdecanteraspagaránalasmunicipalidadeselequivalenteal10%delvalorenelmercadoporcadametrocúbicoextraídodearena,piedra,lastreyderivados.
Funcionamiento municipal
a. Código MunicipalLasmunicipalidadespodránpactarconveniosentresíconelpropósitodefacilitaryposibilitarelcumplimientodesusobjetivosylograrunamayoreficaciayeficienciaensusacciones.RequeriránlaaprobacióndecadaConcejoporlasdosterceraspartesdetodos/assusmiembros.
■ Organización municipal
ElgobiernomunicipalestarácompuestoporuncuerpodeliberativodenominadoConcejoeintegradoporlos/asRegidores/asquedeterminelaley,un/aAlcalde/saysurespectivo/asuplente,todos/asdeelecciónpopular.
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ExistirándosAlcaldes/assuplentes,quienessustituiránal/laAlcalde/samunicipalensusausencias temporalesydefinitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en elCódigo.ElnúmerodeRegidores/asseestableceenfuncióndelapoblacióndelcantónenrelaciónconlatotalidaddelpaís.
El/LaPresidente/adelConcejoduraráensucargodosañosypodráserreelegido/a.Ensusausenciastemporalesseráreemplazado/a por el/la Vicepresidente/a, designado/a, tambiénporelmismoperíodoqueel/laPresidente/a.
ElConcejoacordarálahorayeldíadesussesionesylospublicará previamente en La Gaceta. Los Concejos deberán efectuar,comomínimo,unasesiónordinariasemanalytomarásusacuerdospormayoríaabsolutadelos/asmiembrospresentes,salvocuandoelCódigoprescribaunamayoríadiferente.
Cada Concejo integrará como mínimo siete Comisiones Permanentes: Hacienda y Presupuesto, Obras Públicas, AsuntosSociales,GobiernoyAdministración,AsuntosJurídicos,AsuntosAmbientales,AsuntosCulturalesyCondicióndelaMujer.Al formarlas, se procurará que participen todos los partidospolíticosrepresentadosenelConcejo.
Cada municipalidad contará con un/a Contador/a. Aquellascon ingresos superiores a cien millones de colones deberántenerademásun/aAuditor/ayun/aSecretario/anombrado/aporelConcejoMunicipal.
LosConcejosdeDistritoseránlosórganosencargadosdevigilarlaactividadmunicipalycolaborarenlosdistritosdelasrespectivasmunicipalidades.ExistirántantosConcejosdeDistritocomodistritosposeaelcantón.
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■ Hacienda Municipal
Lamunicipalidadcobrarátasasypreciosporlosserviciosprestados,loscualessefijarántomandoenconsideraciónelcostoefectivomásun10%deutilidadparadesarrollarlos.
Los/lasusuarios/asdeberánpagarporelalumbradopúblico,lalimpiezadevíaspúblicas,larecoleccióndebasuras,elmantenimientodeparquesyzonasverdes,lapolicíamunicipalycualquierotroserviciomunicipalurbanoonourbanolegalmenteestablecidoyprestado,aunqueellos/asnodemuestreninterésenlosmismos.
Para laspersonas físicaso jurídicaspropietariasoposeedoras,porcualquier título, de bienes inmuebles, se introducen obligacionesrelacionadasconlalimpiezayconservacióndeprediosyconstrucciones,construccióndeaceras,recogidadedesechossólidoseinstalacióndebajantesdelasaguassegúnelPlanReguladorMunicipal.
SalvoloordenadoenlaLeyGeneraldeSalud,cuandolos/lasmunícipes incumplan las exigencias anteriores, la municipalidad estáfacultadaparasuplirlaomisióndeesosdeberes,realizandoenformadirectalasobrasoprestandolosservicioscorrespondientes.Porlostrabajosejecutados, lamunicipalidadcobraráelcostoefectivodelservicioolaobraal/lapropietario/adelinmueble.
Dentrodelostributosmunicipalespodránestablecersecontribucionesespeciales,cuandoserealicenobrasquemantenganunarelaciónapropiadaconelbeneficioproducido.Dichascontribucionesestaránacargodelos/laspropietarios/asdelinmueblebeneficiadoysefijaránrespectodelosprincipiosconstitucionalesquerigenlamateria. La municipalidad autorizará su compensación con otrascorrespondientesalmismoconcepto.
Paraejercercualquieractividadlucrativa,los/lasinteresados/asdeberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrámedianteelpagodeunimpuesto.Estesepagarádurantetodoeltiempoenelquesehayaejercidolaactividadlucrativaoporelperío
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do que se haya poseído la licencia, aunque el trabajo no se hayarealizado.
Entodotraspasodeinmuebles,constitucióndesociedad,hipotecaycédulashipotecarias,sepagarántimbresmunicipalesafavordelamunicipalidaddelcantóno,proporcionalmente,deloscantonesdondeestésituadalafinca.EstostimbresseagregaránalrespectivotestimoniodelaescrituraysinsupagoelRegistroPúbliconopodráinscribirlaoperación.
Lasmunicipalidadesnopodrándestinarmásdeun40%desusingresosordinariosaatenderlosgastosgeneralesdeadministración (gastoscorrientesqueno impliquencostosdirectosde losserviciosmunicipales).
Panamá
Ordenamiento y planificación del territorio
Enlaactualidadnoexistelegislaciónaprobada.Tampococonstanpropuestaslegislativasentrámiteparlamentariorelacionadasconeltema.Noobstante,figuranelPlanRegionalparaelDesarrollodelaRegiónInteroceánicayelPlanGeneraldeUso,ConservaciónyDesarrollodelÁreadelCanalde1997.Esteúltimoesuninstrumentodeordenaciónterritorialdelaregióninteroceánicaqueseutilizacomomarconormativoalosbienesrevertidosaldesarrollonacional.
Protección y conservación ambiental
a. Ley 41 General de Ambiente (1-7-1998)
Sistematiza los principios y normas básicas para la protección,conservaciónyrecuperacióndelambiente,promoviendoelusosostenibledelosrecursosnaturales.
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■ De la organización
Se crea la Autoridad Nacional del Ambiente como entidadautónomarectoradelEstadoenmateriaderecursosnaturalesydelambiente,paraasegurarelcumplimientoyaplicacióndelasleyes,reglamentosylapolíticanacionaldelambiente.CoordinaráconelMinisteriodeEducaciónlaincorporacióndelejetransversaldeeducaciónambientalenlascomunidades.
Se constituye el Consejo Nacional del Ambiente que estaráintegradoportresMinistros/asdeEstadodesignados/asporlaPresidenciadelaRepública.Entresusfuncionescabedestacarlaproposiciónderecomendacionessobrelapolíticanacionaldelambienteydelusosostenibledelosrecursosnaturales;laaprobación,implementaciónysupervisióndeestrategias,planesyprogramasambientales;ylafijacióndelastarifasparaelusodelosrecursoshídricos.
SeinstauralaComisiónConsultivadelAmbientecomoórganodeconsultadelaAutoridadNacionaldelAmbientequeestaráformada por no más de 15 miembros en representación delgobierno, la sociedad civil y las comarcas. También se creanlasComisionesConsultivasProvinciales,ComarcalesyDistritalesdelAmbienteparaanalizarlostemasambientalesyhacerobservaciones,recomendacionesypropuestasal/laAdministrador/aRegionaldelAmbiente.
Finalmente,seestablecenlaFiscalíaSuperiordelAmbienteconsedeen laprovinciadePanamáy lasFiscalíasdeCircuitoparadistintasprovincias,alasquecorresponderálainvestigacióndelosdelitosambientales.
■ De la gestión ambiental y los recursos naturales
Elusodelossuelosdeberásercompatibleconsuvocaciónyaptitud ecológica, de acuerdo con los programas de ordenamiento
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ambientaldelterritorionacional.EntodoproyectoqueimpliqueelgocederecursosdelEstadoseráobligatoriovalorarelcostobenéficodelaactividadoproyectorelativoalambiente.
ElEstadogarantizarálascondicioneslegalesyfinancierasparalainversión pública o privada en sistemas de tratamiento de aguaresiduales.Tambiénregularáycontrolaráelmanejodiferenciadodelosdesechosdomésticos,industrialesypeligrososentodassusetapas.
SecreaelSistemaNacionaldeÁreasProtegidas(SINAP)reguladoporlaAutoridadNacionalAmbiental.
Planificación urbanística municipal
LaplanificaciónurbanísticamunicipalestárecogidaenelReglamento Nacional de Urbanizaciones de 1998 y una legislaciónanteriorquenoespecificasuvigenciatraslaaprobacióndedichoreglamento.Enconcreto,laLey78de1941quereglamentalasurbanizaciones (1941), la Ley 24 de 1956 que se adiciona a laLey78yelprocedimientoparaobtenerlaaprobacióndeparcelacionesdebenestarderogadasporelReglamentoNacionaldeUrbanizaciones.
a. Reglamento Nacional de Urbanizaciones (31-8-1998)
Normaelprocesodeurbanizaciónyestablecelasnormasyprincipiosbásicosparaeldesarrollodelasurbanizaciones,losdeberesdelaautoridadadministrativaylasobligacionesdelosurbanizadores.
ConbaseenelDecretoEjecutivoNº12deabrilde1999,suaplicacióncorrespondealConsejoNacionaldelProgramadeAdministraciónde Tierras (PRONAT), aunque anteriormente la Dirección GeneraldeDesarrolloUrbanodelMinisteriodelaViviendacoordinabaconlas entidades estatales, instituciones y empresas encargadas del
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suministrodelosserviciospúblicoslaaprobacióndeplanosdeurbanizaciones.
Porsuparte,elMinisteriodePlanificaciónyPolíticaEconómicadeterminaráloscentrosysubcentrosdecrecimiento.
Todo proyecto de urbanización deberá estar acompañado de unestudiosobresuinfluenciaenelmedioambientenatural.
■ Del diseño de urbanizaciones
Enlasnuevasurbanizacionesseidentificarándoscategoríasdevías:víasprincipalesovíasdelPlanVialOficialyvíasinternasdelaurbanizaciónclasificadassegúnlosusos,longitudyáreaservida.
CuandosepropongaundesarrolloconcallesprivadasdeberáefectuarseunaconsultapreviaalMinisteriodelaViviendaconelfindequeanalicesufactibilidad.
Seconsignanlasdimensionesdelasservidumbresvialesylasnormassobrediseñodevialesytamañosdemanzanasylotes.Además,seestablecencesionesobligatoriasenfuncióndeladensidadde las urbanizaciones: en urbanizaciones de baja densidad (25 a300pers./ha.)el7,5%deláreaútil;enurbanizacionesdemedianadensidad(400a600pers./ha.)el10%;enurbanizacionesdealtadensidad(750a1500pers./ha)el15%;enzonasdeusocomercialurbanoel7,5%;yenurbanizacionesindustrialesel7,5%.Paracualquieraumentodelasdensidadesenurbanizacionesaprobadasseadicionarán10metroscuadradosporunidaddeviviendaadicional.
Porotraparte,sereservaránáreasparacentrosdocentes,desalud,religiososyculturales,asícomodeserviciospúblicos(policía,bomberos,etc.)queresponderánalosplanesyprogramasdedesarrollourbanodelEstadoylasuperficieseráfijadaporelMinisteriodelaVivienda.Estossuelosseránadquiridospornegociacionessegúnelvalorcatastralactualizado.
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Enlasurbanizacionesresidencialesseapartaránáreasparaactividadescomercialesarazóndeunloteporcada100viviendas.
b. Ley 95 que Reglamenta el Desarrollo de las Áreas Sujetas a Renovación Urbana (4-10-1973)
Setratadeaquellasáreasqueporinteréssocialoeconómicorequierendeactividadesdefomento,rehabilitación,remodelación,eliminaciónyreconstrucción.SucontrolyreglamentacióncorrespondealMinisteriodelaVivienda.
Podránestablecerseáreasdeerradicaciónabsolutaenlascualesnosepermitiránnuevasconstruccionesniampliacióndelasexistentes.
ElEstadopodráparticiparenempresasmixtasquetenganporobjetolarehabilitaciónoreconstruccióndesectoresincluidosenáreassujetasarenovaciónurbana.
Legislación sectorial
LalegislaciónsectorialserefierealacreacióndelMinisteriodela Vivienda y la regulación de actividades turísticas, recursosmineralesyaguas.
a. Ley 9 para la Creación del Ministerio de la Vivienda (25-1-1973)
SecreaelMinisteriodelaViviendaconlafinalidaddeestablecer,coordinaryasegurardemaneraefectiva laejecucióndeuna política nacional de Vivienda y Desarrollo Urbano. Entresusfuncionesseseñalan:construirofomentarlaconstrucciónehigienizacióndebarriosmodelosparavenderlassolucioneshabitacionales a plazos adecuados; implantar y ejecutar los
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planesdedesarrollourbanoyviviendaaprobadosporelÓrganoEjecutivo; establecer las normas sobre zonificación de acuerdoconlosorganismosnacionales,regionalesylocales;procederalplaneamientoydesarrolloordenadodelasáreasurbanasycentrospoblados;ylevantar,regularydirigirlosplanesreguladores,lotificaciones, zonificaciones, urbanizaciones, mapas oficiales,líneasdeconstrucción,etc.
b. Ley para la Promoción de las Actividades Turísticas (14-6-1994)
Buscaincentivareimpulsareldesarrollodeactividadesturísticas. Para ello, se otorgan importantes alicientes como laexoneración del impuesto de importación, el impuesto deinmueblesoelgravamen sobreelcapitalde laempresaporunplazode20años.
c. Código de Recursos Minerales (26-7-1973 reformado el 8-2-1988 y el 9-2-1996)
Los municipios recaudan tasas por volumen de extracción oporimportedelvalordelaextracción.
d. Ley: Reglamento de las Servidumbres en Materia de Aguas (13-6-1973)
Se establecen las servidumbres de acueducto, abrevadero ysacadeagua;deaprovechamientodeaguassubterráneas;yderiberasymárgenes(3m.)
Por último, cabe citar el Código Fiscal de 1995 sobre tierrasbaldíaspertenecientesalEstadoenelquesedeterminanlasfórmulasdeadjudicaciónaparticularesymunicipios.
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Análisis del panorama legislativo en Centroamérica
Acontinuaciónserealizaunabreverecapitulaciónportemasdelanormativacentroamericanavigenteenmateriadeordenamientoyplanificaciónterritorial,acompañadadeunaseriedereflexionesderivadasdelanálisiscríticodesdeunaperspectivatransversal.
Enunnivelsuperior,figuralalegislaciónrelacionadaconelordenamientoyplanificacióndelterritorioylaprotecciónyconservaciónambiental.Aunquelalegislaciónsobremedioambientesurgióenunprincipioconcaráctersectorial,enlaactualidadseconcibecomounplanteamientoglobalenelmarcodeldesarrollosostenible.Porlotanto,seincluyóenestacategoríasuperiorterritorial.
Enotronivelinferior,encuantoalámbitoterritorialdesusdeterminaciones,seencuentranlalegislaciónurbanística(núcleosurbanos)ysectorial(regulaciónyproteccióndelasaguas,recursosmineros,bosques,patrimoniohistórico,etc).
Tambiénsecontemplólalegislaciónqueregulaelfuncionamientode los municipios (Códigos Municipales y Leyes de Municipios).Estacategoríadeanálisisseplanteóparaconsiderarlasestructurasdegestiónlocaldelosdistintospaíses,decaraalaformulacióndecriteriossobrereorganizaciónadministrativaconelfindedesafiarlaplanificaciónterritorialyurbanística.
Legislación sobre ordenamiento yplanificación del territorio
EnrelaciónconelordenamientoyplanificacióndelterritoriosóloexistenformalizadosyentrámiteparlamentariodosanteproyectosdeleyparaElSalvadoryHonduras.Lasprincipalescoincidenciasydiferenciasentreambossonlassiguientes:
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● Enlosdoscasosseconfiguraelordenamientoterritorialcomounacompetenciadelsectorpúblicorepartidaentre losdiferentesnivelesdelaadministración,destinadabásicamenteaordenar la ocupación del territorio por parte de los agentesprivados. Pero también, subyace una concepción centralistadebidoaquelaaprobacióndelosinstrumentosdeplanificaciónregionalcorrespondealosdistintosórganosdelEstado.Sinembargo,nopodríaignorarselaparticipacióndelosConsejosRegionalesdeDesarrolloTerritorialenElSalvadorylosCongresos Departamentales de los Municipios en Honduras(donde están representados los municipios afectados) en laformulacióndedirectricesyestrategias.
EnelanteproyectodeleydeHondurasseapreciauna“inflación”enlacreacióndeórganosparalaimplementacióndelaplanificaciónterritorial,confronterasmuyconfusasencuantoalascompetenciasdecadaórgano.
Porsuparte,enElSalvadorseconformaunaestructuramuchomássimplealplantearselaconstitucióndeunConsejoNacional y los Consejos Regionales correspondientes, auxiliadospor las Secretarías Técnicas. Conviene apuntar el caso deGuatemala,dondeexisteunaLeyPreliminardeRegionalizaciónqueestructurael territorioen8regionesyplanteaunadelimitacióndeáreasfuncionalesendetrimentodeladivisiónadministrativatradicionalquepuedenoserútilparaabordarlaplanificaciónterritorial.ExistetambiénunaleyqueregulalosConsejosdeDesarrolloUrbanoyRuralyelreglamentoqueladesarrolla.
● Semanifiestaunadisyuntivaentrelaplanificaciónfísica(entendida como ordenación del uso del suelo) y la planificacióneconómica(concebidacomola implementacióndepolíticaseconómicasdirigidasaldesarrolloeconómicoylacorrecciónde los desequilibrios regionales). En el caso de El Salvador,se vislumbra claramente el concepto de planificación física,mientrasqueenHonduraspareceapostarseporunarelativa
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planificacióneconómicasegúnelprimerborradordelaley;elcual,peseahabersidomodificadoposteriormente,mantienelostérminosdeestrategianacional,regional,departamentalymunicipal.
● Enambospaísessecarecedeunalegislaciónurbanísticadeámbitonacional.Estoseapreciaenlainclusióndelosinstrumentos de planificación urbanística municipal en los anteproyectosdeley.SóloenelcasodeElSalvadorseintroduceelconceptoderégimenjurídicodelapropiedadprivadadelsueloenrelaciónconelordenamientoterritorial,aunquesetratadeunaconcepciónenlaqueprimanlosderechosfrentealosdeberes,encontradicciónconloestipuladoenlaLeydeDesarrolloyOrdenamientoTerritorialdelÁreaMetropolitanadeSanSalvador.
● Laescalapropiadelordenamientodelterritoriodeberíaserlaregionalosubregional;noobstante,enambosanteproyectosseplanteaabordarlaplanificaciónaescalanacional(ámbitodedifícilconcertaciónenelpanoramadecualquierpaís).
● En cuanto a los instrumentos de ordenamiento y planificaciónprevistosseobservaunamejorformalizaciónenelcasodelSalvador,yaqueenHondurasseintroducenlaEstrategiaMunicipalylosPlanesdeOrdenamiento(sinunaclaradiferenciación)comoinstrumentosenlaescalamunicipal.
Legislación sobre protección y conservación ambiental
Respectodelalegislaciónsobreprotecciónyconservaciónambiental,todoslospaíses,aexcepcióndeNicaragua,cuentanconleyesaprobadasenlosúltimosaños.HondurasfueelprimerpaísdondesesuscribiólaLeyGeneraldelAmbiente(1993).Lasdeterminaciones contenidas son bastante similares entre sí, diferenciándose,fundamentalmente,enlaestructuraadministrativacreadaparasu
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implementaciónycontrolyenelpapelasignadoalasmunicipalidades(bastantereducidoentodosloscasos).
● Elobjetodeestasleyesesgarantizarlaprotección,conservación y recuperación del medio ambiente y el uso sosteniblede losrecursosnaturalesenprocuradelmejoramientode lacalidaddevidadelaspresentesyfuturasgeneraciones,comoobligaciónbásicadelEstado,losmunicipiosyloshabitantesengeneral.
● Se introduce la obligatoriedad de la evaluación de impactoambientalparatodosaquellosproyectos,instalacionesoactividadesqueseansusceptiblesdealterarodestruirelementosdelambiente.
● Entodosloscasos,secreaunConsejoNacionalAmbientalodelMedioAmbienteparaestablecerrecomendacionessobrelapolíticanacionaldelambienteyelusosostenibledelosrecursosnaturales;yaprobarysupervisarlaimplementacióndelasestrategias, programas y planes ambientales. También sueleplantearse la implantación de Consejos Departamentales oRegionalesparaformularpropuestasalConsejoNacional.
Legislación sobre planificación urbanística municipal
La legislaciónsobreplanificaciónurbanísticamunicipalevidenciagraves deficiencias debido a la ausencia normativa en algunospaísesolaorientacióndesusdeterminacionesque,esencialmente,tiendenaregularlasnuevasurbanizacionesconunmanifiestoabandono del centro de las ciudades. No debe olvidarse que laestructurafísicadeunaciudadeselresultadodelaconfrontacióndelasfuerzassociales,económicasypolíticasqueactúanenelescenariourbanoyque,portanto,esdondemejorsemanifiestanlascrisisdeunasociedad.
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● NoexistelegislaciónurbanísticamunicipalenElSalvador,HondurasyNicaragua.EnestostrespaísessólosedacoberturalegalalplaneamientodelasáreasmetropolitanasdeSanSalvadory losmunicipiosaledaños (1993),elDistritoCentral de Tegucigalpa (1992) y la ciudad de Managua(19821984).
● En Guatemala, Costa Rica y Panamá tampoco existe unalegislaciónurbanísticaqueregulelatotalidaddelterritoriomunicipal,yaqueestáorientadaaencauzarelcrecimientourbano,sinincidirenlasmedidasdeprotecciónyconservacióndelsueloruralonourbanizablecircundante.EnCostaRicayGuatemalaseestablecelafiguradelPlanReguladorpara las áreas de influencia urbana que se delimiten. EnPanamásólosecontemplalacreacióndenuevasurbanizacionesy la intervenciónen lasáreassujetasa renovaciónurbanapor“interéssocialoeconómico”.
● Sedestacalaausenciadeunaregulaciónjurídicadelapropiedaddelsueloqueadviertasobreelconjuntodederechos y obligaciones de los/as propietarios/as del suelo,salvoenlalegislaciónexistenteparaeláreametropolitanadeSanSalvador,perosinparticipaciónde lacolectividadenlasplusvalíasdelsuelogeneradasporlaacciónurbanística.Sóloseimponencesionesparaviales,zonasverdesydotacionescolectivas,conporcentajesdesueloendosadobastante reducidos, en el caso de la legislación de CostaRica.
● Engeneral,nosetomaencuentalainfraestructuracomoaspecto relevante en los planeamientos municipales, apesardelgrandéficitquepresentancasi todas lasciudades de Centroamérica. En buena medida, se debe a quelamayoríadela infraestructuranoescompetenciadelasmunicipalidades,sinodeorganismosestatalesoempresaspúblicas.
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Legislación sectorial
Lalegislaciónsectorialanalizadaserefierealasaguasyzonamarítimoterrestre,carreteras,bosques,recursosmineralesyactividadesturísticas.Sinexcepción,lascompetenciasrecaensobrelosdistintosorganismoscentralesdelEstado.Cuandosemencionaalasmunicipalidades,tansóloselesreconoceunpapeldeapoyoalasentidadesestatalesydeagentesrecaudadores,enalgunoscasos,deloscánonesestablecidosenlasrespectivasleyes.
● En relación con las aguas y la zona marítimo terrestre se haestudiadolalegislacióndeCostaRica(LeysobrelaZonaMarítimo Terrestre de 1977 y el Reglamento y Ley de Concesióny Operación de Marinas Turísticas de 1997); Guatemala (LeyReguladoradelasÁreasdeReservasTerritorialesde1997quereglamentaasimismolaprotecciónde lagos, riberasderíosyfuentesymanantialesdeaguas);yPanamá(LeyReglamentodelasServidumbresenMateriadeAguasde1973queestablecelasservidumbresdeacueductoyproteccióndeaguassubterráneas,riberasymárgenes).Lasdeterminacionesdedichasleyescoincidenconloestablecidoenotraslegislacionesexistentesenelmundoenrelaciónconlazonalitoral.
EnelcasodeCostaRica,elcontroldelazonamarítimoterrestreescompetenciadelInstitutoCostarricensedeTurismo,elcualtambiénseencarga,medianteunórganodesconcentradoeinterinstitucional,delaaprobacióndelosproyectosdemarinasyatracaderosturísticos.Lasmunicipalidadesrealizaneldeslindeodemarcacióndelazonapública,participandoenloscánonessobrelasconcesionesqueseotorguenenlazonarestringida,yaqueenlazonapúblicanoseadmitenobras de infraestructura o construcciones que no sean deusopúblico.Ademásotorgaránloscontratosdeconcesiónde lasmarinasyatracaderosturísticos,cobrandoloscánonesqueseestablecenenlalegislación.
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● EncuantoalascarreterassehaexaminadolalegislacióndeElSalvador(LeydeCarreterasyCaminosVecinalesde1969),Guatemala (Ley de Tránsito de 1996) y Honduras (Ley deVíasdeComunicaciónTerrestrede1959).ElcuerpolegaldeElSalvadoryHondurasdeberíarevisarseparaincluirvariosaspectosdel servicioviario,mediantenormasquerespondanalasnuevasexigenciastécnicasylasactualesdemandasdelos/asusuarios/as.
● En la legislaciónde todos lospaísesdeberíacontemplarselanecesariacoordinaciónconlosinstrumentosdeplanificación territorial y urbanística y la administración municipal.Tambiénserequiereactualizarelrégimenjurídicoreguladordelastravesíasdelascarreterasquediscurrenporlaspoblaciones, estimando el posible traspaso de dichas vías a losmunicipios o entes regionales que pueden constituirse enunfuturopróximo.
● La protección y conservación de los bosques se regula enCostaRica(LeyForestalde1996)yGuatemala(LeyForestalde1996,ReglamentoalaLeyde1997,LeydeÁreasProtegidasysusreformasde1989).Peseaquesetratadeleyesmodernasquecontemplanelusoadecuadoysostenibledelosrecursosnaturales,prohijanunaconcepcióncentralistacon mínima participación de las municipalidades. Dichoaspecto debe reconsiderarse frente al indispensable involucramiento de los/as ciudadanos/as en la conservación ymanejodelbosque.
● Respectodelaexplotacióndelosrecursosmineralessehananalizado la legislación de Costa Rica (Código de Mineríade1982yReglamentosde1982y1995)yPanamá(CódigodeRecursosMineralesde1973reformadoen1988y1996).ElotorgamientodelasconcesionescorrespondealEstado,participandolasmunicipalidadesenloscánonesquedebenabonarlosconcesionariosdelasexplotaciones.
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● LaregulacióndelasactividadesturísticassecontemplaenlanormativadeHonduras(LeyparalaDeclaratoria,PlaneamientoyDesarrollodelasZonasdeTurismode1980),Panamá(LeyporlaquesePromuevenlasActividadesTurísticasde1994)yCostaRica(LeydeMarinasTurísticas).Sonleyesque propician el desarrollo de actividades turísticas, conimportantes beneficios fiscales (en el caso de Panamá) yplanteamientoscentralistassinparticipaciónmunicipal.
Régimen de funcionamiento municipal
ElrégimendefuncionamientodelosmunicipiosestáreguladoenlosCódigosMunicipalesdeCostaRica,ElSalvador (1986),Guatemala(1988)yenlaLeydeMunicipiosdeNicaragua(reformadaen1997).ElgobiernomunicipalseráejercidoporunConcejointegradoporel/laAlcalde/saylos/asRegidores/as,ademásdelos/asSíndicos/asenElSalvadoryGuatemala,yasistidosporSecretarios/as,Tesoreros/asoContadores/asyAuditores/asenelcasodelosmunicipiosmásgrandes.
● El problema fundamental de las estructuras de gestiónmunicipaleslatemporalidaddelpersonalalserviciodelosmunicipios.Estoimposibilitalamodernizacióncomoelemento clave para el progreso de las ciudades y los municipioscentroamericanos,yaque laacciónordenadaysistemáticadelasfuncionesurbanasdepende,engranmedida,delaparatoadministrativoquelasustenta.
● Faltaregularel funcionamientodeentesregionales,entidades metropolitanas y mancomunidades municipalesparaafrontarlaplanificaciónterritorialyurbanísticadelosterritorios.Elpanoramaactualexigeinstitucionesflexiblesyadaptablesqueproduzcanbienesyserviciosdecalidad,ofrezcanserviciosnoestandarizadosdeacuerdoalasnecesidadesdesus“clientes”ydenpoderasusciudadanos/as.
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Algunas ideas para la formulación de propuestas
Criterios sobre organización institucional y legislativa
Cualquierpropuestaconcretasobrereorganizacióninstitucionalylegislativatendientealfortalecimientodelaadministraciónmunicipal centroamericana requeriría necesariamente un análisis previodelascaracterísticasdelosmunicipiosenrelaciónconsutamañopoblacional,lasactividadeseconómicasylasestructurastipológicasde ocupación del territorio. En consecuencia, con la informacióndisponible pueden apuntarse criterios generales sobre eficaciaadministrativayprestacióndeserviciosalaciudadanía,conlaconsiguienteredefiniciónlegaldefuncionesycompetencias.
Elcuerpolegislativoexistenteenrelaciónconlaplanificaciónurbanísticaintentadarrespuestaalosproblemasdecrecimientourbanoen términos de extensión de las ciudades. Sin embargo, no haymecanismosde intervenciónen loscascosurbanosconsolidadosy las municipalidades no cuentan con instrumental técnico y degestiónquelepermitaalasCorporacionesMunicipalesactuarconlasuficienteagilidad.
Laimplantacióndeunanuevapolíticaterritorialyurbanísticadebecontemplardesdesuformalizaciónelpeligrodelastendenciasalacentralizacióndelpoder,losrecursose,incluso,lascompetenciaseninstitucionesdelaadministracióncentraldelEstado.Puedeexistir,ydehechoexiste,unchoqueentrelasestrategiasurbanasyterritorialesdelpodercentralylasdecadamunicipio,dandoorigenaunapugna desigual donde el gobierno central, mucho más potenteenrecursos,puedeacabarimponiendosuscriterios.Elgranreto,lagran“batalla”delospróximosañosenlatransformacióndemocráticadelosEstadosdeCentroaméricaserálaautonomíadelasregionesydelosmunicipios.
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Elprocesodetransformacióndelasadministracioneslocalesdebeperseguirlamodernizacióndeestasorganizacionesparaqueseancapacesdeadecuarsealoscambiosexperimentadosporlassociedades urbanas y responder a las crecientes demandas de los/asciudadanos/asy losagentessocialesyeconómicos.Endefinitiva,elgobiernomunicipalnecesitatransformarseparaasumirnuevosrolescomoelimpulsodeldesarrolloeconómico,elmantenimientodelacohesiónsocialylapromocióndeldesarrolloterritorialyurbanístico.
Elreforzamientodelagestiónmunicipalpasafundamentalmenteporlaasignaciónderecursoseconómicossuficientesparalaprestación de los servicios que les atribuye la legislación. Esta mayordotacióndebeconduciralaconfiguracióndeunaestructuraadministrativaytécnicacapazderesolverágilyeficazmentelosproblemasexistentes.
Enresumen,laestrategiaparalamodificacióndelaadministraciónpúblicalocaldebe:
● Introducircriteriosdeeficaciayeficienciaadministrativa.
● Acercarlaadministraciónalaciudadanía.
● Aplicarlosconceptosdecalidadtotalenlaprestacióndelosserviciospúblicos.
● Establecersistemasdegestiónorientadosaobjetivos.
● Modernizar,enlamedidadeloposible,lagestióndelosserviciospúblicoscomoagua,alcantarillado,recoleccióndebasuras,etc.
● Implantarlasnuevastecnologíasdelainformación.
● Mejorarlacoordinaciónconotrasadministracionespúblicas.
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● Fomentarlacolaboraciónentreelsectorpúblicoyprivado.
Noobstante,enmuchoscasos,eltamañoy/ocaracterísticastipológicasdelosmunicipiosnolespermitecumplircontodaslasresponsabilidadesyfuncionescontempladasdentrodesuámbitocompetencial:mantenimientodecarreterasycaminos,abastecimientodeagua,canalizaciónydepuracióndelosvertidosdeaguasresiduales,dotacióndelalumbrado,policíaybomberos;entreotras.Portanto,laprestacióndeserviciosdesdeunplanteamientodeequidadsocialdebebasarseenlaconformacióndeestructurasadministrativasintermediasentreladepartamentalylamunicipal,comoalternativaaotrosplanteamientoscomolaagregaciónoabsorcióndemunicipios.
Estasestructuraspuedenplantearseenvariosniveles:
● Mancomunidadesparalaprestacióndealgunosserviciosdonde,sibienlasdecisionespolíticasquedanenmanosdelos/asrepresentantesdelasmunicipalidadesquelasconstituyen,sufuncionamientosebasafundamentalmenteenestructurastécnicas.
Lasmancomunidadessonespecialmenteinteresantesyaquesurgendelavoluntaddecooperaciónmunicipalanteproblemascomunes.Lossectoresquerecurrenalaconstitucióndemancomunidadessondiversos:abastecimientodeagua,recogidayeliminaciónderesiduos,enseñanza,sanidad,deportes,cultura,transportepúblicos,proteccióndelmedioambiente,fomentodelaactividadeconómica,promociónturística,planificaciónterritorialyurbanística.
● Entidadessupramunicipalescontempladasen lamayoríade
laslegislacionesqueregulanlosmunicipiosdelasáreasmetropolitanas. Estas entidades pueden abordar la planificaciónterritorialendichoámbito,locualrequerirádecapacidadparaasumirlasdecisionesdeordenpolíticoqueconllevalaplanificaciónterritorialyurbanística.
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● DepartamentaloRegionalhaciaunadoblepropuestadeactuación:laplanificaciónestratégicayterritorialylarealizacióndeobrasdeinfraestructuraydotacióndeserviciosyequipamientosparalosdistintosmunicipios.Estainstanciaadministrativaimplicalaparticipacióndelasmunicipalidadesenlatomadedecisiones.Paraellodeberíaninstalarsecámarasuórganosderepresentación política donde intervenga la administraciónestatalymunicipal.Enestesentido,cabeinscribirlacreaciónde losCongresosDepartamentalesdelAnteproyectodeLeydeOrdenamientoTerritorialdeHonduras,losConsejosRegionalesenelAnteproyectodeLeydeDesarrolloTerritorialdeElSalvadorylosConsejosdeDesarrolloUrbanoyRuralenlaLeyPreliminardeRegionalizacióndeGuatemala.
Criterios de equidad social en el ordenamiento del territorio
La planificación territorial y urbanística busca la asignaciónracionaldetodaslasactividadesqueserealizanenelterritorio: agricultura, residencia, industria, equipamiento (centroseducativos,sanitarios,culturales,cementerios),comunicación(viarias, ferroviarias, navegables), infraestructura (abastecimientodeagua,electricidad,telefonía,depuracióndeaguasresiduales, almacenamiento y tratamiento de residuos sólidos),bosques,playas,cuencashidrográficas,etc.
El territoriotieneuna identidadpropiaquemarca laspautasenlaordenación.Lamismaestádeterminadaporelementosnaturales(pendientes,ríos,mares,bosques)ymateriales(caminos,carreteras,diques,pueblos,ciudades,etc.)quecondicionanlalocalizacióndeactividadesylautilizacióndelsuelo.
Deestamanera,elordenamientoterritorialimplicaráunprocesodeelecciónentrediversasalternativas.Paraellosetendránquedaralmenosdosrequisitos:
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● Usosalternativos.Elprocesodeelecciónimplicaráunconocimientoprofundodelosinteresesdelosagentespúblicosyprivadosyelprocedimientoparallevaracabolaocupacióndelterritorio.
● Criterios (ambientales, territoriales,económicos, técnicos)sobrelosusosmásadecuados.Loscriterioshanidoevolucionando y recogen las principales preocupaciones en elordenamiento del territorio: desarrollo socioeconómico,calidaddevida,preservacióndelmedioambiente.
Un criterio a tener siempre en cuenta es el carácter limitado delterritoriocomounbienescaso,tantoentérminosabsolutoscomo,sobretodo,entérminosdesuelosconunacualidadadicional(aptosparalaagricultura,suelosurbanosconunelevadogradodecentralidad,etc.).
Aunque la elaboración del planeamiento tiene un componentetécnicoimportante,ladecisióndeimpulsarlaopcióncorrecta,asignandoactividadesalasdistintaszonasdelterritorio,llevaimplícitaunconflictodeinteresesentregrupossociales,incluso,entremunicipiosalascenderalniveldelaplanificaciónterritorial.Porlotanto,setratadeunaactividadpolíticadepactoyprogramacomúnentrelos distintos componentes del ordenamiento y planificación delterritorio.Además,nodebeolvidarsequeelplaneamientonosóloimplicaladesignacióndeactividadesozonificación,sinotambiénlaprogramacióndelasactuacionesnecesariaseninfraestructurayequipamiento,lascualesdebenrecogerseenlospresupuestosdelasdistintasadministracionesterritoriales.
Entreloscriteriosinvolucradosenlaplanificaciónterritorialpuedencitarselossiguientes:
● Laredistribucióndelapoblaciónydelasactividadeseconómicasentodoelterritorio.Setomaconcienciasobrelosdesequilibriosterritorialesyseintentacorregirlasituación
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regulandolasdistintasformasdeutilizacióndelterritorioypotenciandolosvaloresagrícolas,naturales,paisajísticosymedioambientalesexistentes.
● Laformulacióndedirectricesparalaplanificaciónsectorial(infraestructura, equipamiento, medio ambiente, etc.) enunapropuestademodeloterritorialglobalizador.
● Elestablecimientodepautasparaelplaneamientourbano,dandoespecialimportanciaaloselementosestructurantesdelterritorioenelmarcoterritorialdereferencia.Setratade conseguir estructuras urbanas donde los asentamientos tradicionales, losnuevosdesarrollos,elmedio físicoyelpaisajecircundanteseintegrenarmónicamente.
● Ladefinicióndeámbitosparalaplanificaciónterritorialdenivelinferior.
● Lazonificacióndelterritoriosegúnproblemáticasespecíficas.Laplanificaciónterritorialpuededardirectricesorientadasespecíficamenteasectoresdelterritorioconunaproblemáticaparticular(áreasdealtamontaña,áreaslitorales,áreasmetropolitanas,etc).
Entrelosinstrumentosactualesdelapolíticaregionalquepuedenadecuarsealaplanificaciónterritorialfiguran:
Los desincentivos y controles en áreas congestionadas y/oaltamentedesarrolladas.Debedimensionarseelposiblecrecimientodelosnúcleosdepoblaciónexistentescomomedidaparasoportarlasdistintasactividadesprevistas,considerandoloscostosdeadecuacióndelainfraestructuraactualalasnuevasdemandasyloscostosdeimplantacióndenuevasinfraestructuras para el funcionamiento adecuado de los núcleosurbanos.
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Lasayudasdirectasalsectorproductivo(subvencionesafondoperdido,rebajasdeintereses,exencionesdeimpuestos,sueloindustrialbarato,etc).Sibien,latendenciapredominantetiendealareduccióndeincentivos,estochocaconlarealidaddeáreasatrasadasqueencuentranenlosincentivosregionaleslamejorarmaparaatraerempresasofomentariniciativaslocales.Anteestadisyuntiva,serecurrealatransicióndesdeelapoyogenéricoporelsimplehechodeubicarseenáreasasistidas,hacialasayudasselectivasenfuncióndeobjetivosfijadoseneldesarrolloregional.
Elfortalecimientodelosfactoresdedesarrollocomolainfraestructuradetransportes,telecomunicaciones,hidráulicas,energéticas;ladotaciónenequipamientoyaumentodelacalidadde vida; la formación del recurso humano en función de laactividad productiva; la creación de servicios a las empresasparaincentivarlaactividadproductiva;ylamejoradelacalidadambientalseconviertenenlos instrumentospredilectosactualesparaigualarlasoportunidadesentrelosterritorios.
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Estudio de caso:Ordenamiento territorial en la Región Huetar Atlántica y SarapiquíComo muestra de los esfuerzos emprendidos en distintosdepartamentos, provincias, zonas y regiones centroamericanas para clarificar la situación del ordenamiento territorial,decidimos dedicar este capítulo a la investigación realizadapor la Federación de Municipios de Cantones Productoresde Banano (CAPROBA) y la Fundación DEMUCA /AECI en laRegiónHuetarAtlánticaySarapiquídeCostaRica.
Conelpropósitode identificaralgunaspautasclavespara larecopilación y sistematización de información, se retomaron1losprincipalesdatosfísicos,geográficosysocioeconómicos,losproblemasrelacionadosconlapoblaciónyeldesarrollourbano,lascaracterísticasdelordenamientoterritorialrural,losconflictosderivadosdelusodelatierraylainstitucionalidadparalaplanificación.Además, se incluyeronalgunoscuadrosestadísticosymapas2paradestacarsuimportanciacomorecursosdeapoyodidáctico.
Esteestudiodecasonosólorepresentaelinteréscomúnporeltema,sinoquepuedeservirdeguíaparainiciativasyproyectosvinculadosaunaindagaciónexploratoriasimilar.
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1. La síntesis fue editada con base en el informe “Estado y Perspectivas del Ordenamiento Territorial en la Región Huetar Atlántica y Sarapiquí”, coordinado por Dionisio Alfaro Rodríguez. Por lo tanto, quienes requieran información más amplia y detallada pueden consultar el documento original en el Centro de Documentación de la Fundación DEMUCA.
2 Los mapas fueron redibujados sin escala con fines meramente ilustrativos.
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El objeto de estudio y sus alcancesComounidadpolíticaadministrativa, laRegiónHuetarAtlántica de Costa Rica pertenece a la provincia de Limón y estáconformada por los cantones de Pococí, Guácimo, Siquirres,Matina,LimónyTalamanca.Noobstante,enelestudioseincluyealmunicipiodeSarapiquídelaRegiónHuetarNortedelaprovinciadeHerediaparaabarcartodoelconjuntodecantonesproductoresdebananopertenecientesaCAPROBAenlazonaAtlánticadelpaís.(Vermapa1)
Elanálisisdelaregióndeestudioreflejamuchosdelosrasgosquecaracterizanelestadoactualdelordenamientoterritorialdelpaís:
● Faltadeinstitucionalidaddelprocesodeordenamiento,yaquelafunciónpúblicadeplanificaciónterritorialyambientalestápocodesarrollada.
● Legislacióndiversaypococoherenterespectodelaplanificaciónurbanayterritorial.
● Vigenciadelapropiedadprivadaversusel limitadodesarrollodelafunciónsocialdelapropiedadyelescasoreconocimientodelaplanificaciónterritorialdesdeelEstadoydesdelosprocesosparticipativosdelasociedadcivil.
● Desarrollo de procesos y ciclos de ocupación territorial sinplanificaciónymarcadasformasdegeneracióndeconflictosy;aúnmás,condeteriorodelosrecursosfísicosynaturales.
● Endeble estructura orgánica de la administración territorialdelEstado,incluyendograndebilidaddelagestiónmunicipal.
● Ocupaciónsocioeconómicaterritorialdiversaanivelregionalylocalbasadaencaracterísticasfísicogeográficasigualmentedisímiles.
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Deacuerdoconladescripciónregional,losobjetivosgeneralesdelestudioson:
● Determinarelestadodelordenamientoterritorialencuantoaaspectosurbanos,distribucióndepoblación,usodelatierra,manejodelosrecursosnaturalesenáreassilvestresprotegidas,áreas indígenas,regionesfronterizas,cuencashidrográficasyzonamarítimoterrestre.
● Caracterizar los principales problemas territoriales querequieren propuestas y planes de ordenamiento ecológico,ruralourbano.
Características generales de la Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Límites geográficos
LaRegiónHuetarAtlánticayelcantóndeSarapiquíseencuentranlocalizadosenlapartenorteorientaldeCostaRica,entrelascoordenadas9°05’y10°56’deLatitudNortey8233’y8357’deLongitudOeste,abarcandolatotalidaddelaprovinciadeLimónyelcantónnúmero10delaprovinciadeHeredia.
LimitaalnorteconNicaraguadesdeladesembocaduradelRíoSan Juan, continuando por su margen derecha hasta dondeinicialaprovinciadeAlajuela.AlsuresteconPanamá,desdeladesembocaduradelRíoSixaolaenelMarCaribehastaelcerroChirripó.AloesteconlasprovinciasdeHeredia(ellímiteentreelcantóndeSanCarlosyelcantóndeSarapiquí)yCartago.AlestecolindaconelMarCaribe.
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Características físico geográficas
Laregióndeestudiotieneunaextensiónde10.996.8km2(21.52%delterritorionacional)con7cantonesy30distritos.Presentadiferenteszonasdealtitudquevaríanentre0ylos4000msnmhastaalcanzarelcerroChirripó.Ensumayoría,laregiónseubicaentrelos300msnmpromedio.
Lospisosaltitudinalessecaracterizanentreszonasdevidabásicas:elbosquemuyhúmedotropicalenlazonanorteAtlántica(36.84%),elbosquemuyhúmedoPremontanoTransiciónaBasal(20.32%)yelbosquePremontanoPluvialenlazonademontaña(12.35%).
Cuadro 1Región Huetar Atlántica y Sarapiquí:
Clasificación de Zonas de Vida
Nombre Área(Km2) %
BosquehúmedoTropical 623,77 5,58BosquehúmedoTropicalTrancisiónperhúmedo 36,96 0,33Bosquemuyhúmedo 112,52 1,01BosquemuyhúmedoPremontanoTransiciónpluvial 48,52 0,43BosquemuyhúmedoPremontanoTransiciónaBasal 2269,92 20,32BosquemuyhúmedoTropical 4126,88 36,94bmhTTransPremonta 1101,73 9,86BosquepluvialMontano 202,60 1,81BosquepluvialMontanobajo 1379,60 12,35BosquepluvialPremontano 1228,89 10,99BosquepluvialPremontanotransiciónaBasal 40,96 0,37
11172,34 100,00
Fuente:MapadeZonasdeVida.MinisteriodeAgriculturayGanadería(MAG).1999.
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Laregiónestácompuesta,principalmente,portresunidadesgeomorfológicas:
● Áreasmontañosas(conoscompuestosylavas),piedemonte(lahares),montañasdeplegamientoyconosdisectadosbasálticos.DentrodeestegrupoestánlaCordilleradeTalamancaquealargasusestribacioneshaciaelMarCaribeylaCordilleraVolcánicaCentralconlosaparatosvolcánicosdeTurrialba,IrazúyBarva.Pendientesmayoresal30%queabarcanel27%delaregión.
● Áreas fluviales (abanicos aluviales, llanura fluvial recientey llanurafluvialpleistocenicadisectada). Incluyetodas lasextensasllanurasdeSarapiquíyTortuguerodelazonanortede laRegiónHuetarAtlánticaySarapiquí,asícomolasllanurasdelRíoSixaola.
● Áreas litorales paralelas al Mar Caribe (barras costeras) ypantanos(turberas).
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Cuadro 2Región Huetar Atlántica y Sarapiquí: Tipos de formación geomorfológica
Tipodeformación Área(Km2) %
Cerrosycolinasdelvolcanismointragaben 205,369918 1,87VolcánBarva 481,386302 4,37VolcánIrazú 111,434727 1,01VolcánTurrialba 118,665 1,08Pantanopermanenteotemporal 878,30052 17,98Llanurasdebajasrecientes 260,24902 2,36LlanuraAluvialdeSanCarlosyelAtlántico 1894,42 17,21AbanicoAluvialdelRíoChirripóSucio 564,1089 5,12AbanicoAluvialdelRíoToroAmarillo 206,017 1,87ValledelTelire105,93320,96ValledelRíoSixaola 135,222866 1,23AbanicoAluvialdelRíoChirripóyZent 39,5726846 0,36ValledelRíoLaEstrella 85,26534 0,77LlanoAluvialdelosríosBananoyLimoncito 10,741015 0,10PlieguesdeFormaciónBrito 1417,528011 2,88CordonesLitoralesylagunasdelAtlánticoNorte 152,93055 1,39Plataformadecoralemergida 12,641549 0,11Lomeríosbajos 14,09222 0,13Cerrosdelomasdependienteregular 59,5637 0,54CordilleradeTalamanca 2994,6843 27,21CordilleradeTalamancaPremontano 1394,7777 12,67Formasdeerosiónydepositaciónglaciárica 10,6912 0,10DeslizamientodelajaChitariadePeralta(semiactivo) 31,95142 0,29DeslizamientosdecabecerasdelRíoTelire(activo) 26,97624 0,25
11007,1581 100.00
Fuente:MapadeZonasdeVida.MinisteriodeAgriculturayGanadería(MAG).1999.
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Geológicamente,laregióncontienematerialesderocassedimentariasplegadasyfalladas,rocasvolcánicas,aluvioneseintrusionesde diferentes edades (provenientes de los períodos terciario ycuaternario)yllanurasaluvionalesderecienteformación.LazonaformapartedeladepresiónqueseiniciaenelGolfodeFonsecaenelSalvador,pasandoporloslagosdeManaguayNicaraguaysemanifiestaenunalíneaquecruzadiagonalhastaBocasdelToroenPanamá.EnelcasodelaRegiónNorteyAtlántica,ladepresiónestárellenadematerialesaluvionalesyfluvialesdelaCordilleraVolcánicaCentralylaCordilleradeTalamanca.
Elclimatropicalhúmedoymuyhúmedopredominaenlaregión,losvientosdelnoresteylosnorteñosvienendelmarcargadosdemuchahumedadquesepierdealcontactoconlastierraslitoralesylascordilleras.Noexisteunperíodosecobiendefinido.
Lasprecipitacionespresentanlosmayoresextremosdelpaís,con5500mm3enlaszonasdeldeltadelRíoSanJuan,disminuyendoalsuryoesteentrelos3000y4000mm3.Losmesesmáslluviosossonjulioydiciembre.
La red hidrográfica de la región tiene dos vertientes. La primerahaciaelMarCaribequeincluyelosgrandesríosdeSixaola,Reventazón,Parismina,Matina,EstrellaTortuguero,Pacuare,Moín,Banano,Bananito,MadredeDiosySini.LaSubvertienteNorteseorientaadesaguarenelRíoSanJuanyabarcalascuencasyríosdeChirripó(unióndelosríosSucio,Patria,Corinto,CostaRica,BlancoyToroAmarillo)yelRíoSarapiquí.
Condiciones socioeconómicas
Laregiónaparececomounaalternativadeocupaciónterritorial,mientraseldesarrollocafetalerodelazonacentraldelpaísmira el camino de la exportación hacia la zona Atlántica deCostaRica.
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Endistintosperíodossefueroncreandomayoresfacilidadesparalaocupaciónyelespacioregional.Primero,elcorredorCiudaddeLimónSiquirres con el ferrocarril al Atlántico (incluyendo el ValledelaEstrella)yuncorredorhastaGuápiles.Enunasegundaetapa,lacarreteraSanJoséLimónporTurrialbaySiquirres.LatercerafasefuelaaperturadelacarreteraBraulioCarrilloSanJoséGuápilesSiquirresyLimón.Inmediatamenteentróenfuncionamientolaconexióndel tramo Puerto ViejoGuápiles que logró integrar el cantón deSarapiquíaldesarrolloterritorialdelazonanortedeCostaRica.
SegúnelInstitutoNacionaldeEstadísticasyCensos,paraenerodel2000laregióndeestudiocontabaconunapoblaciónde315.449habitantes (aproximadamente un 9.5% del total nacional), de loscuales282.781vivíanenlaRegiónHuetarAtlánticay32.668enelcantóndeSarapiquí.Deltotal,un51.5%eranhombresyun49,5%mujeres.
Seestimaqueun30%delapoblaciónesurbanayel70%restanteesrural,incorporadamayoritariamentealaactividadagropecuaria.
La Región Huetar Atlántica es la región con mayor presencia degruposétnicosdelpaís,yaqueconcentraunnúmeroconsiderabledeafrocaribeñosyasiáticosyalbergaagruposindígenasBribrisyCabécaresenTalamanca.
La Población Económicamente Activa (PEA) de la Región HuetarAtlánticasumalas113.322personas(un40%delapoblacióntotalde la región), quienes perciben ingresos cercanos a los ¢65.346(inferioralnivelde ingresosdelpromedionacional reportadoen¢122.383).EnlaregiónHuetarNorte(dondeseencuentraelcantóndeSarapiquí),laPEAagrupaa64.208personas.
SegúnlaEncuestadeHogaresde1999,laRegiónHuetarAtlánticamostraba una tasa de desempleo abierto del 7.5% (superior en1.5%a la tasanacional),mientrasqueen laRegiónHuetarNorteestemismoindicadorsereducea3,8%.Desde el punto de vista migratorio, la región de estudio es una
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zonaquehaatraídoapobladores/asdetodoelpaís,especialmenteGuanacasteyalgunoscantonesdelaRegiónCentralcomoPuriscal.Tantoasí,que lacolonizaciónagrícolay lamanodeobrapara laactividadbananerahaprovenidodelos/asinmigrantesnacionalesyextranjeros.
Lamentablemente,lapobrezafiguracomopartedelascaracterísticassocioeconómicasde la regióndeestudio.Sóloen laRegiónHuetarAtlánticahay83.224personasencondicióndepobreza,delascualesun31%viveenextremapobrezayun69%nosatisfacelasnecesidadesbásicas.ParalaRegiónHuetarNorte,latasadepobrezaesdel26,3%,lapobrezaextremaesdel8,5%ylacategoríadenosatisfaccióndelasnecesidadesbásicasesdel17,8%.
En materia educativa destacan los siguientes datos. En la RegiónHuetarAtlánticaexistían388centrosdeprimeroysegundociclos,con 1.391 educadores/as, una matrícula de 50.240 alumnos/as yunadesercióndel9%para1994.
Elsistemadeseguridadsocialcubreal80%delos/aspobladores/asdelaregión.En1996sereportóunatasadenatalidadde28porcadamilhabitantesyunatasademortalidadde4.0pormil.Enelperíodo19951996sepresentóunatasademortalidadinfantilde15.5porcadamilhabitantes,dondeloscantonesconíndicesmásaltosfueronMatina(24pormil)yTalamanca(35.5pormil).LacoberturahospitalariaintentasuplirsemediantedoshospitalesenLimóny Guápiles, 22 clínicas y 80 Equipos Básicos de Atención Integral(EBAIS)distribuidosen8áreasdesalud.Eldéficithabitacionalen1998erade13.040viviendas.
Enresumen,losmayoresproblemassocialesdelaregióndeestudiopueden resumirse en desempleo, bajos salarios, escasa participacióndelasmujeresenlaactividadproductivasalarial,altosnivelesdedeserciónestudiantilyseriodéficitdevivienda.
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La región de estudio en el Índice de Desarrollo Social del MIDEPLAN
ElMinisteriodePlanificaciónyPolíticaEconómicadeCostaRicahadiseñadounindicadorquemidelasbrechasentrelasdiferentesáreasgeográficasdelpaís(cantonesydistritos).ElÍndicedeDesarrolloSocial(IDS)estácompuestoporlassiguientesvariables:
● Infraestructuraeducativa.
● AccesoaProgramasEducativosEspeciales.
● Porcentaje de defunciones de 0 a 5 años respecto de lamortalidadgeneral.
● Porcentaje de retardo en talla de la población de primergradodeescuela.
● Consumopromediomensualdeelectricidadresidencial.
● Porcentajedenacimientodeniños/asdemadressolas.
● IDSpromediocantonal.
En términos generales, el cantón con el promedio más bajode desarrollo sociodemográfico es Talamanca (20,2), el cualevidencia serias limitantes para el mejoramiento de las condiciones de vida de sus pobladores. En orden ascendente lesiguenMatinaconunIDSde35,9ySarapiquícon36,1,cuyascondicionesdedesarrollosonprácticamentelasmismas.LuegoenunacategoríasuperiorseubicanSiquirres(44,5),Pococí(47,6),Limón(48,7)yGuácimo(54,3).Aniveldistrital,esteúltimocuentaconlasmejorescondicionessociales,económicas,educativasydesaludparasupoblación.
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Cuadro 3Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Tipología según el Índice de Desarrollo SocialMIDEPLAN
ValorenelIDS Condición Distritos
030 Niveldedesarrollo Colorado,Bratsi,CarrandiyCahuita.
sociodemográficobajo
3050 Niveldedesarrollo PuertoViejo,LaVirgen,Horquetas,
sociodemográficomedio ValledelaEstrella,RíoBlanco,
Matama,Rita,Roxana,Siquirres,
Pacuarito,Florida,Cairo,Alegría,
Sixaola,MatinaBatán,
RíoJiménezyDuacari.
50enadelante Niveldedesarrollo Limón,Guápiles,Jiménez,
sociodemográfico Cariari,Germania,Guácimo,Mercedes
moderadamentealto yPocora.
Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatoseinformacióndelSistemadeIndicadores
sobreDesarrolloSostenibledelMinisteriodePlanificaciónNacionalyPolíticaEconómica,el
InstitutoNacionaldeEstadísticayCensos,elInstitutoGeográficoNacional,elMinisteriode
Educación,elMinisteriodeSalud,laCompañíaNacionaldeFuerzayLuz,elInstitutoCosta
rricensedeElectricidadyestimacionesyproyeccionesdepoblaciónactualizadasa1996.
Conbaseendatosdistritales,elIDSpromedioparalaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquíesde43,2.Estasituaciónreflejalaurgenciadeampliarymejorarlaprestacióndeserviciossocialesyobligaralaefectivapresenciainstitucionalestatalenlaregióncomomecanismoparafortalecerlosprocesosdedesarrolloenlascomunidades.
Lamayoríade losdistritosde la regióndeestudioseubicaen lacategoríadedesarrollosociodemográficomedio.Estosignificaquedebefocalizarselaatenciónhacialosterritoriosdemayorvulnera
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bilidad,especialmente, tratándosedeunaregiónquesehavistomarginada de las políticas y propuestas desarrollistas nacionales.(Vermapa2)
Lasprincipalesexigenciasdelaregiónserelacionanconmayoresoportunidadesdeestudio,mejoresserviciosdesalud,nuevasfuentesdeempleo,inversión,mejoresvíasdecomunicación,desarrollodelpotencialportuario,aprovechamientosostenibledelosrecursosnaturalesyplanificacióndeldesarrolloregional.
Potencialidades y amenazas regionales
Laidentificacióndelasfortalezasydebilidadesdelaregióncomopartedeunanálisisestratégicoterritorialpermitevisualizartendenciasydefinirunapolíticaqueconsiderelosdistintosescenariosalternativosparaundesarrolloterritorialequilibrado.
Unrasgocaracterísticodelaeconomíaregionaleslapocadiversidaddesuaparatoproductivoyaque,fundamentalmente,dependedelaproduccióndebananoylaactividadportuaria.Estasdosactividadesgeneranlaprincipalriquezadelaregiónyabsorbenelmayornúmerodeempleos,locualresultainadmisibleenunaregiónconimportantespotencialidadesagrícolas,pecuarias,pesqueras,industriales,comercialesyturísticas.
Deestamanera,elPlandeDesarrolloRegionaldelaprovinciadeLimón19992004elaboradoporlaJuntadeAdministraciónPortuariadelaVertienteAtlántica(JAPDEVA)señalacomoprioritarioslossiguientesejesdeacción:
● Programadediversificacióneconómicaydesarrollohumano,considerandolapotencialidadambientalyelordenamientoterritorial.
● Gestióndeldesarrolloconparticipaciónmunicipal,fomentandolainstitucionalidaddelordenamientoterritorial.
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● Programadedesarrollodelainfraestructura,considerandoeldesarrollonacional,regionalylocal.
ElsiguientemarcoestratégicodetallalasprincipalesfortalezasydebilidadesdelaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquíyaporta referencias fundamentales para la formulación de planesterritorialesregionales,subregionales,cantonalesylocales.
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Fortalezasyoportunidades
• Regiónconmayordiversidadétnicaycultural.
• Identidadregionalencuantoaproducción,biodiversidad,
multiculturalidaymultietnicidad.
• Transnacionalizaciónpor la produccióndebanano, turis
mo, región frontera y corredor de importación exporta
ción.
• Ciclosproductivosydeocupacióndelterritorioquecaracte
rizanladiferenciaciónyocupaciónsocioproductiva.
• Situación geográfica privilegiada para el intercambio de
bienesconelmercadoeuropeo.
• Altopotencialminero.
• Desarrollodeuncorredorlogísticodetransporteycomu
nicaciónqueincluyepuerto,carreteras,sistemaferroviario
(potencialdereactivación)yredeléctricaparalaexporta
cióneimportación.
• Limón como puerto más importante de Centroamérica
(90% de las exportaciones y 67% de las importaciones
nacionalesserealizanporestepuerto).
• Actividadportuariaconvalorestratégicoparalaeconomía
nacional.
• Aeropuertointernacional.
Debilidadesyamenazas
• PocaintegraciónregionalynacionaldelaRegiónHuetar
AtlánticaySarapiquí.
• Sistemainstitucionalsectorialcentralizado,incapazdeasu
mirfuncionesdeplanificaciónterritorial.
• Institucionalidadpúblicaconseriosproblemasoperativos
yfinancieros.Débilcoordinacióninterinstitucional.
• Ausenciademecanismosparticipativosinstitucionalesde
planificación y organización de la provincia y sus canto
nes.
• Infraestructura vial, portuaria, aeroportuaria, ferroviaria y
detelecomunicacionesconmarcadodeterioroyabando
no,queimpideelapoyoalsistemaproductivo.
• Infraestructuraeducativaysanitariadeficitariaencantidad
ycoberturaquenosatisfacelasnecesidadesbásicas.
• Inexistenciadeinformaciónterritorialorientadaporobjeti
vosregionalesylocales.
• Ausenciadeplanificaciónparaelmanejodecuencashidro
gráficas,especialmenteaquellasconmayorpotencialylas
que representan amenazas frecuentes de inundación y
avalanchas.
• Condiciones físicas naturales de llanura con recurrentes
inundaciones.
Cuadro 4Región Huetar Atlántica y Sarapiquí:
Marco estratégico territorial
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• VulnerablecorredorvialydetransportealsurdeLimón.
• Víasdepenetracióninsuficientesypocoarticuladasalcorredor
central.
• Bajoniveldedesarrolloquegeneraconflictividadentregrupos
económicosysocialesylosintereseslocalesyregionalesconel
Estado.
• Pocadiversidaddelaparatoproductivo,elcualdependedela
produccióndebananoylaactividadportuaria.
• Actividadesturísticas, industrialesycomercialesconunadébil
dinámicaeconómica.
• Graves efectos de una economía de enclave y centralidad
de una sociedad que concentra sus excedentes en espacios
metropolitanos.Estoimpidelaconstituciónderedesycircuitos
económicosregionalesconalgúnniveldeintegraciónvertical
yhorizontalquesemanifiestatantoenlosmercadosdebienes
comoenlosmercadoslaboralesodeservicios.
• Carenciademecanismosdeinversiónyfiscalesquegaranticen
lareinversióndelariquezageneradaenlaregión.
• Sobreusoysubutilizacióndetierras.
• DeforestaciónenTalamancaySarapiquí.
• Ausenciadezonasdedepósitodedesechossólidosysustan
ciastóxicas.
• Actividadeseconómicasdealtoriesgotecnológicoquecontri
buyenalavulnerabilidadambientaldelaregión:almacenamien
toydistribucióndegaslicuado,reempacadorasyexpendiosde
agroquímicos,plantelesdealmacenamientoydistribuciónde
solventes y corrosivos, plantas dedicadas a la manipulación y
almacenamientodecloroyrefineríadepetróleo.
• Fronterainternacionalalnorteysur.
• Grancantidaddesuelosjóvenesdefertilidadmoderadaa
alta.
• Ocho cuencas hidrográficas de las más importantes del
país.
• Condiciones naturales especiales: playas, humedales, bos
ques en distintas zonas de vida, áreas de conservación y
biodiversidad.
• Comparte dos cuencas hidrográficas internacionales muy
extensaseimportantes:SixaolaconPanamáyelSanJuan
conNicaragua.
• Granpotencialyventajasenelturismodepaisajeonatu
ral.
• Desarrollodeorganizacionessindicales,cooperativas,asis
tenciales,solidaristas,ambientalesyorganizacióncomunal.
Fuente:PlanRegionaldeDesarrollodeLimón.JAPDEVA.1999.
Cuadro 4 (continuación)
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La población y el desarrollo urbano
Distribución espacial de la población
Lapoblacióntotaldelaregióndeestudioenenerodel2000era de 315.449 habitantes, 32.688 del cantón de Sarapiquí y282.781delaRegiónHuetarAtlántica.
Cuadro 5Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Población total según cantón y distritosEnero 2000
CantónydistritoNúmerodehabitantes %deltotal
Cantón Sarapiquí 32 668 10.36 PuertoViejo 9864 LaVirgen 6608 Horquetas 16196
Cantón Limón 84 065 26.65 Limón 61494 VallelaEstrella 5672 RíoBlanco 5090 Matama 11809
Cantón Pococí 76 789 24.34 Guápiles 19686 Jiménez 4265 Rita 19835 Roxana 10115 Cariari 21205 Colorado 1683
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CantónydistritoNúmerodehabitantes %deltotal
Cantón Siquirres 47 254 14.98 Siquirres 29781 Pacuarito 7079 Florida 2359 Germania 1851 Cairo 3473
Cantón Talamanca 21 335 6.76 Bratsi 10122 Sixaola 6985 Cahuita 4228
Cantón Matina 25 982 8.24 Matina 6723 Batán 12193 Carrandí 7066
Cantón Guácimo 27 356 8.67 Guácimo 9997 Mercedes 1077 Pocora 4671 RíoJiménez 7199 Duacarí 4412 TOTAL 315.449
Fuente:InstitutoNacionaldeEstadísticayCensos.Cálculodepoblaciónporprovin
cia,cantónydistritoalprimerodeenerodel2000.SanJosé,CostaRica.
Los distritos centrales o cabeceras cantonales más importantes son Limón con 61.494 personas (19,94% del totalregional),Siquirrescon29.781(9,44%)yGuápilescon19.686habitantes(6,42%).
Cuadro 5 (continuación)
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LajerarquíadedistritosaparecedistorsionadaenloscantonesdeSarapiquí,MatinayPococí,dondeeldistritocentralnoconcentralamayorpoblación.EnelcasodePococí,eldistritodeCariaricuentacon más habitantes que Guápiles (distrito central) y Rita iguala aeste último en número de residentes. En el cantón de Sarapiquí,mientrasPuertoViejo(distritocentral)albergatansóloa9.864individuos,Horquetasposeecasiunterciomásdepoblación(16.196personas).
Entérminosdeadministracióncantonalyterritorial,estadistorsióncreaunconflictodecarácterterritorialentrelosdistritosmásfuertesenpoblaciónylosdistritosdondeseasientalacapitalcantonalconpoderpolítico;esdecir,unadisputadelacentralidadgeográfica.
Densidad de Población
Enlaplanificaciónterritorialexistendosformasparadefinirlafuturadistribuciónde lapoblación.Primero,calculando la tasadecrecimientonaturalymigratoriayproyectandolapoblaciónenunlapsodetiempoconajustedelastasasdecrecimientodeacuerdoconciertoscriteriosyparámetros.Segundo,estableciendolacapacidaddelastierrasurbanasyruralesparasoportarsistemasproductivosyubicarysostenerlapoblacióncorrespondienteactualyfuturaconbaseenunazonificaciónpreviadelastierras.Siconsideramosesteúltimoenfoque,laDensidaddePoblaciónseconvierteenunparámetrorelativodedistribuciónespacialdelapoblación.
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Cuadro 6Región Huetar Atlántica y Sarapiquí:
Densidad de Población 2000
Cantón Área(km2) Población Densidad dePoblación (hab/km2)
Guácimo 576,5 27356 240,3 Limón 1470,6 84065 1336,5 Matina 772,7 25982 110,6 Pococí 2403,6 76789 310,6 Sarapiquí 2140,5 32668 50,3 Siquirres 823,0 44543 227,2 Talamanca 2809,9 21335 58,1
TOTAL 10996,8 312738 2333,6
Fuente:InstitutoNacionaldeEstadísticayCensos.1999.Cálculodepobla
ciónporprovincia,cantónydistritoaenerode2000.SanJosé,CostaRica.
DatosdeMIDEPLAN,1996.MapaDivisiónTerritorialUCR,1995.
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Cuadro 7Región Huetar Atlántica y Sarapiquí:
Densidades de Población según distritos y por rangosEnero 2000
Rangos Valores Distritos
dedensidades delrango
Muybaja 0-20hab/km2 PuertoViejo,LaVirgen,ValledelaEstrella, Colorado,Bratsi,Matina,Mercedes,
Baja 20.1-40hab/km2 Horquetas,RíoBlanco,Jiménez, Pacuarito,Florida,Cairo,Sixaola,Cahuita, Carrandi
Media 40.1-100hab/km2 Guápiles,Rita,Roxana,Cariari,Siquirres, Germania,Batán,Guacimo,Pocora, RíoJimenez,Duacarí.
Mediaalta 100/300hab/km2 Matama
Muyalta 300.1-1050hab/km2 Limón
Fuente:CalculadoconbaseeninformacióndelInstitutoNacionaldeEstadísticayCensos.
Los centros urbanos en el ordenamiento territorial
El análisis de los centros urbanos en función del ordenamientoterritorialdebecontemplardosámbitos.Primeroelámbitourbanoregional,queincluyelalocalizaciónregionalygeográfica,lajerarquía regional y nacional y sus áreas de influencia y; segundo, elámbitodecrecimientoyexpansióndelasfuncionesylosusosdelatierra.
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Respecto del ordenamiento territorial, el análisis urbano regionalpermitedefinirpolíticasyaccionesdeatenciónyofertadebienesyserviciosdemenorcosto,acercandoaquellasfuncionesalapoblaciónydeterminandolosflujosyvíasdecomunicaciónentrecentrospoblados.
Porsuparte,elanálisisurbanointernodelasciudadesposibilitalacaracterizacióndelestadodedistribuciónespacialyzonificacióndeusosdelatierrayladeterminacióndelaszonasurbanizablesynourbanizables,zonasdeamenaza,necesidadesdeequipamientoeinfraestructura.
Jerarquía de lugares centrales en la Región Huetar Atlántica y Sarapiquí en 1971 y 1986
LajerarquíaurbanoregionaldelasciudadesycentrospobladosdelaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquísonloslugarescentralesquepolarizanlasactividadeseconómicasysociales.Dosaspectosimportantesparaelordenamientoterritorialsonelrangootamañoyeláreadeinfluenciadecadalugarcentral.Lapolíticaterritorialdebereconocerambosparadefiniraccionesterritorialesquerefuercenlas mejores tendencias y desestimar aquellos centros que por sulocalizacióngeográficayáreadeinfluencianoseránimportantesenelfuturoordenamientoterritorial.
Paraprecisarlajerarquíasetomaencuentalacantidaddebienesyserviciosofrecidosporcadacentropobladoociudaddeacuerdoconelnúmeroytamañodelasinstitucionespúblicasyprivadas,lasempresasprivadascomerciales,deservicioseindustrialesylasorganizacionesculturalesypolíticasconpresenciaeneláreaurbana.
A continuación se resumen algunos aspectos relevantes sobre laestructuraurbanadelaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquí:
● Laestructuraurbanaregionalestáorientadaporelcorredordetransporteautomotorcentraly,anteriormente,elcorredor
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detransporteferroviarioestablecidoaprincipiosdelsigloXXporlaactividadbananera.Actualmente,ambosestánterritorialmentesobrepuestos.
● Laestructuraurbanaregionalsedivideentreszonas:NorteAtlántica, LimónTalamanca y Sarapiquí como resultado deciclosproductivosregionalesynacionales.Laestructuramásdesarrollada y consolidada es la de la Zona Norte Atlántica,concentrosdefuncionesagropecuariasdepenetraciónalinteriordelazonadeinfluencia.
● La ciudad de Limón tiene el primer rango regional y unasegundacategoríaanivelnacional,debilitandocadavezmássuposiciónrespectodeotrasciudadesnacionales,especialmentelasdelaRegiónCentral.LaubicacióndelaciudaddeLimónnocorrespondeafuncionesyofertadebienesyserviciosdecarácterregional,másbien,asuimportancianacionalparalaimportaciónylaexportación.
● LaciudaddeGuápilesasumelasfuncionesy jerarquíadelaZonaNorteAtlánticaydependiendodelasaccionesterritorialespodríaadjudicárselelasdelcentroregionalagropecuario.
● Loscentrospoblados,sinconsiderarsutamañoy funciones(exceptociudadLimón),cumplenfuncionesdeserviciosagropecuarioyforestal,conpequeñasexcepcionescomoCahuita,Tortuguero,Manzanilloyotrospequeñoscentrosdeactividadturística.
● Engeneral,laestructuraurbanaregionalesdeservicioyfuncionesagropecuarias,conescasaparticipacióndeotrossectoreseconómicoscomoelagroindustrial,industrialyturismo.
● La estructura urbana regional tiene como vía de comunicación y sigue apegada al corredor de transporte central SanJoséLimón.Recientemente, loscentrospobladosdeSarapiquíseintegranadichocorredorgraciasalaconstrucciónde
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lacarreteraPuertoViejoGuápiles.
● Existendistritoscentralesocabecerascantonalesquesiguensiendocuestionadasentresujerarquíaurbanaysujerarquíapolítica,comoelcasodeMatina,PuertoViejoyBratsi.
● Laestructuradelcrecimientoyexpansiónurbanodelosprincipalescentrospobladosserelacionaconlasfuncioneseconómicasysociales,elcrecimientodelapoblaciónylosusosdela tierra, así como la orientación geográfica del crecimientozonaldelaciudad.
Estructura urbana de los principales centros poblados o ciudades de la región
En este apartado se consideran los siguientes aspectos: las ciudades con mejor localización y desarrollo urbano, sus ventajas ydebilidades;lasciudadesocentrospobladosdemenordesarrolloyalgunosdesusproblemasdelocalización;losseñalamientoscardinalesdelPlanEstratégicoparalaciudaddeGuápilesy;porultimo;laimportanciadelaejecucióndeplanesreguladoresenlaregióndeestudio.
PorlascaracterísticasdeexpansióndelasprincipalesciudadesdelaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquísereconocequeGuápiles,SiquirresyLimóngozandelamejorlocalizacióndebidoaque:
● Noenfrentanriesgosoamenazasdeinundacionesoavalanchas evidentes, aunque en Siquirres y Guápiles su sitio deasentamientoreposasobredepósitoslaháricos.
● Disponen de espacio físico para expandir la ciudad (tierrasfuturasparaurbanización).
● Mantienendistanciasapropiadasparaquecadaciudadadministresupropiaáreadeinfluenciaysuáreademercado.
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● EstánubicadassobreelcorredorlogísticodelacarreteraSanJoséLimón.
● Tienenunaestructuraodiseñourbanodefinidoconladebidaconectividadyaccesibilidadparaeltransporte,losserviciosyelcomerciolocalyregional.
● Disponendeunaimportanteáreadeinfluencia,conunaredvialderelativodesarrollo.
● Desarrollanfuncionesurbanasconrangossuperioresdejerarquía:entidadesbancariaspúblicasyprivadas;escuelasycentros de educación universitaria pública y privada; serviciosprivadosdesalud;abogacíaprivada;colegiosagropecuarios;centrosdeexposición;oficinasaduanerasenLimón;hospitalesenGuápilesyLimón; instalacionesdeportivasnacionales;hotelesyhospedajesparaelturismo;pequeñoscentroscomerciales;supermercados;terminalesdebuses,feriadelagricultor;estadiodefútbol;oficinadecorreos;servicentros;empresasdebienesraíces,imprentaylitografía;entrelosmásimportantes.
● Mantienenunamultiplicidaddecomerciosenpequeñaescalacomo tiendas, farmacias, ferreterías, sodas y restaurantes y;además,comerciodegranescalaensectorescomolaventadematerialesdeconstrucción,electrodomésticosysupermercados.
● Tienenvarioscentrospobladosdedistintorangobajosuadministraciónpolíticoadministrativa.
● Permiten el acceso a servicios, alimentación y vestido a lapoblación.
Engeneral,lastresciudadesafrontanproblemasdelordenamientourbanorelacionadosconelestadodelascarreteras,laseñalizaciónvialverticalyhorizontal,lacreacióndeunsistemapeatonalapropia
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do,lazonificacióndeusos,laproteccióndepatrimonioarquitectónico,lospeligrosdeincendioenáreasdecontinuidaddeedificacionesdemadera,elalcantarilladosanitario,lareddecaños,elmanejodeaguasservidas;entreotros.
Deacuerdoconsuáreadeinfluencia,población,extensiónlocalizacióngeográficayfuncioneslastresciudadesmásimportantessonLimón,GuápilesySiquirres.Noobstante,enlaevaluacióndelterritoriodebecorroborarsesiestajerarquíasemantieneosi,porelcontrario,GuápilesestádesarrollandofuncionesderangosuperioralaciudaddeLimón,queloconviertenenelcentrourbanodelaRegiónHuetarAtlánticaconfuerteinfluenciaalcantóndeSarapiquí.
● Guápileshaaumentadolaintensidaddelusodelsuelo,lacualsereflejaen lasedificacionesdehastacuatropisosparausocomercialyresidencial.
● Se trata de un centro urbano con funciones muy diversas:comerciales,servicios,transportedepersonasydecarga.
● Guápileseslaciudadconmayorcantidaddecentrospobladosbajosuestructurajerárquica.Ensuáreadeinfluenciaselocalizancentrosquedanservicioycoberturaalnorte,esteyoestedelaciudaddeGuápiles,entreellos,Cariari,Roxana,Jiménez,Pocora,LaRita,TicabándelmismocantóndeGuápiles.AdemásseincluyencomoáreadeinfluenciadelaciudaddeGuápiles,losprincipalescentrospobladosdeGuácimo,Pocora,RíoJiménez,asícomoelcentropobladodeRíoFríodelcantóndeSarapiquí.
● DesdelaciudaddeGuápilesseiniciancuatroimportantesejesparadesarrollarlaaccesibilidaddesuáreadeinfluencia:alnortedosejes,primeroeldemayorcoberturahaciaLaRita,Roxana,CariariyTicabán;elsegundo,hacialaTeresaySanGerardo,alesteelejedecarreteraprincipalhaciaGuácimo,RíoJiménezyPocora,alOesteynorteSantaClarayRíoFríodeSarapiquí.TodasestascarreterasentreGuápilesy loscentrospoblados
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estánenbuenestadoyelserviciodebusesesdealtacalidad.
Porotraparte,existenotrosasentamientosurbanoscondiversasdificultadesopocodesarrollofuncionalyestructuralurbano:
● MatinatieneriesgosyamenazasasociadasalasinundacionesdelRíoMatina.Ademástieneuncentrourbanomedianamente desarrollado en infraestructura y desarrollo comercial, elnúmerodepobladores, laextensióndelcentrourbanoylasfuncionesdesarrolladassonmuypocas,apesardequemantienesupoderdecentrocantonal.Laevaluacióndelterritorioy su ordenamiento requiere definir si se debe mantener otrasladarelcentropobladodeMatina,debidoa laamenazaconstanteaqueestásometido.
● Batáncuentaconmayorcantidaddefuncionescomercialesyalgunosservicios,peseaquenodisponedeestructurafísicadeciudad.Seencuentracentradoenactividadescomercialesdebajajerarquía,notienecallesasfaltadas.
● Jiménez,comocapitaldelcantóndeGuácimo,estodavíauncentropobladopequeñoencuantoalasfuncionesquecumpley,engeneral,semantienebajoeláreadeinfluenciadelaciudaddeGuápiles.
● OtroscentrospobladosdeloscantonesdePococí,Guácimoy Siquirres, Sarapiquí son: Río Frío, Ticabán, Roxana, La Rita,Cariari, Teresa, San Gerardo, Jiménez, Guácimo, Pocora, RióJiménezhandesarrolladofuncionesbásicamentecomercialesdecarácteragropecuariasydeserviciosalapoblacióneneducaciónysalud.
● El centro poblado más importante al sur de la ciudad deLimóneselpobladodeBribri.SeencuentralocalizadocontiguoalRíoSixaola.Estacercaníaalríolomantieneenamenazaconstante,yaqueelríopermanentementemodificasucauceytiendeapenetrarhaciaelterritoriocostarricense,justodon
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deselocalizaelcentropobladomásimportantedeTalamanca.Indudablemente,esnecesarioevaluarsiseconservaestecentropobladoysereubicalacabeceracantonal.Estecentropoblado ha desarrollado funciones comerciales y serviciosbásicos,enespecial,decarácteragropecuarias.Suinfraestructurabásicaesdemuypocacobertura.
● OtroscentrospobladosalsurcumplenfuncionesdecarácterturísticocomoCahuita,ManzanilloofuncionesagropecuariascomoelValledelaEstrella.Lacantidaddehabitantes,elnúmeroydiversidaddefunciones,laextensióndelcentropobladoy la localización las caracterizan con funciones básicamentelocalistas.
● PuertoViejo,elcentropobladoycapitaldelcantóndeSarapiquí,hadesarrolladotambiénfuncionesdecarácteragropecuario,conunainfraestructuradecallesasfaltada,aguapotable,electricidadyteléfonoenlazonacentraldellugar.MantieneunacarreteradepenetraciónhaciaelnortedeSarapiquí.EstecentropobladoeselcontactoentrelaRegiónAtlántica,GuápilesylaRegiónNorte,ciudadQuesadaenelcantóndeSanCarlos.
Corredor logístico de vialidad y transporte urbano regional
ElcorredorlogísticoSanJoséGuápilesLimónconstituyeelprincipalejedevialidad,transporteycomunicaciónnacionaleinterregional.
Enprimerlugar,seexponenlascaracterísticasdeestecorredordeactividad logística en su función regional y nacional y, segundo,lasformasdeintervenciónrequeridasparadesarrollarlavisióndecorredorlogístico.
Las últimas propuestas del desarrollo regional de Centroamérica
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coincidenenelfortalecimientodelcorredorlogísticoqueatraviesatodoslospaíses.Estanuevavisiónpartedelcriteriodequeexisteunaactividadlogísticaquepuedeañadirvaloragregado.
La logísticaaparececomounaactividaddelsectorservicios,queafectaáreasimportantesdelsistemaproductivobajonuevamaneradeinterpretarlosprocesosdealmacenamientoydistribucióndemateriaprimayproductoterminado,asegurandosudisposiciónenelmomentoylugaradecuado.Lazonadeactividadlogísticaseconfiguracomounelementobásico,aunquenoexclusivo,capazdeconectaryarticularredesdetransporteydarunasoluciónválida,anivelorganizativoytécnico,alaconvergenciadeservicios(logísticos).Ellosuponeofrecerunarespuestaadecuadaalasexigenciasde laeconomía,conlafiabilidady losrendimientosqueexigeelentornoyteniendoencuenta,ensuplanteamiento,lanecesidadde resolver los problemas de inserción en el tejido industrial deámbitolocal,asícomosuconexiónconlascadenasdetransporteinternacional.
Considerandolodescrito,nosólosehabladeunaimportantecarreteradetransportedemercancías,sinodelaarticulacióndeuncorredorqueincluyelacarreteraprincipal,elsistemaferroviarioparalelo(abandonadotemporalmente),elsistemadecallesdealtatensióndetransportedeenergíaeléctrica,eloleoductoLimónSanJosé,elaeropuertodeLimónyelpuertodeLimón.Setratadeunsistemadecomunicaciónquerequieredeservicioscomplementariosquepuedanagregarvalora lasmercancíasyactividadesrealizadasodisminuirsensiblementelostiemposdeentrega.
Porestecorredorsetransportatodalaproduccióndebananodelaregión,unaparteimportantedelaexportaciónagropecuariaeindustrialdeCostaRica,unaltoporcentajedelaimportación,todoelpetróleoysusderivados,elrecienteturismoecológicohaciaelnorte y sur de la ciudad de Limón, el transporte de pasajeros/asentre las ciudades principales de la Región Atlántica y Sarapiquí,todalaproduccióndelaRegiónAtlánticahacialaRegiónCentraldelpaísyunapartedelaelectricidadproducidaenlasplantastér
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micasdelaciudaddeLimón.
Porlotanto,debediseñarseunplanmaestroparaelestablecimiento de un corredor de actividad logística que conjugue múltiplesfuncionesyserviciossegúnlademanda:informaciónytelecomunicación,reparaciónymantenimiento,almacenamientoydistribuciónparaelmercadonacionaleinternacional,aduanasyseguros,atencióndeemergenciasporcondicionesnaturalesotecnológicas,descansoyalimentación,banca,transporte intermodal,mantenimiento del sistema vial, ferroviario, seguridad, paisaje natural yturístico,etc.
Dehecho,existenpequeñaszonasdeconectividadentrelasciudadesycentrospobladosconserviciosdegasolineras,restaurantes,reparaciónymantenimientodevehículosyalgunaszonasdepaisajenatural.
Las secciones de conexión con la ciudad de Guápiles, Guácimo,Siquirressonlasmásimportantes;asícomolaentradaalaciudaddeLimón,lacualsehaconvertidoenconcentracióndepatiosdefurgonessinningunaplanificaciónurbanayprevisión.
UngranvacíodeserviciosyactividadlogísticasedaentrelaconexiónalaciudaddeSiquirresyLimóncentro(aproximadamente60kilómetros),dondenohayserviciosbásicosdeatenciónaltransporteylacomunicación.
Por este corredor transitan vehículos pesados (furgones) y detransportedepasajeros.SegúndatosdelInstitutoCostarricensedeFerrocarriles(INCOFER),en1994setransportaroncercade300.000toneladasdebananoyunas60toneladasdefertilizantes,cartónyplásticoscomopartedelosinsumosparalaproducciónbananera.Respectodelferrocarrilcomoalternativadetransporteycomopartedeestecorredorlogísticonohayunapolíticaclaraparasuvueltaafuncionamiento.
El corredor logístico podría ser un proyecto implementado por
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CAPROBAenlaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquí.Lazonificaciónylaejecucióndeaccionesenestecorredorrequieredelacoordinacióninterinstitucionalymunicipaly,porsupuesto,desuincorporaciónenlosplanesreguladoresyplanesdedesarrolloregional.
Ordenamiento territorial ruralParainterpretarelordenamientoterritorialruralseconsideranlosciclosproductivosporlosquehapasadoylosprincipalessistemasproductivosquesehanimplementadoenlaregióndeestudio,asícomoelrégimendeáreasprotegidas,zonasindígenasyzonamarítimoterrestrevigentesenlaactualidad.
Ensucondiciónnatural,laRegiónHuetarAtlánticaySarapiquítienemúltiplesrecursosnaturalesgraciasalasinergiaecológica.Encuantoalapotencialidaddedichosrecursospuedeexaminarselaformacióngeológicayexplotacióndelcarbónyelpetróleo,laproduccióndeserviciosambientalesdelbosque,laexplotaciónhidroeléctricayelmanejodecuencashidrográficas,elvaloreconómicoecológicodel paisaje natural para la explotación turística y los suelos de laregión.
Losdistintossistemasespaciales(indígena,áreasprotegidas,asentamientoscampesinos,sistemasproductivosdeplantación,ganaderíaextensivaydepequeñosproductores)asumenunvalorrespectodelosrecursosnaturalesysupotencialidad.Encadasistemaespacialanalizadosesuponeimplícitodichovaloractualypotencial.
Por ahora, se retomarán aquellos que individualmente puedentransformarlaespacialidaddelaregióndeestudio,considerandoqueanteestavisiónsóloesposibleformulardecisionespolíticasyempresarialesdeacuerdoconelvaloreconómicototaldelosrecursosnaturales.
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Los ciclos y sistemas productivos:caracterización, distribución espacial e importancia regional
Ciclos productivos
Enelcuadro8seexponenlosciclosproductivosquesehangestadoenlaRegiónHuetarAtlántica,acogiéndoseaunadefiniciónpragmática que vincula la estructura socioeconómica (sistemassocioproductivos)conformadaapartirde losciclosproductivosyla resultante configuración orgánica del territorio compuesta porelusodelatierra,laredvialydetransporteyelsistemaregionaldeciudades.
Paraefectosprácticos,losciclosproductivoscuartoyquintosonlosqueadquierenmayorinterésenelordenamientoterritorialactual,yaquelosprimerosfuerondesplazadosyseconservanpocasdesusmanifestaciones(sistemaferroviarioylastierrascomunalesdepropiedadindígena).
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Cuadro 8Región Huetar Atlántica y Sarapiquí:
Ciclos productivos de ocupación territorial
Ciclos productivos Características generales de ocupación territorial
PRIMERCICLO Ciclonaturaldeocupaciónindígenadispersa ymuybajadensidad.Hasta1850.SEGUNDOCICLO Primercicloproductivodelbananoyelferrocarril,producción yexportacióndebananoylaexportacióndecafé. Altaintensidaddeusodelatierraencorredorcentraly ValledelaEstrella. Autonomíadelacompañíabananeraenlaregión. De1870a1934.
TERCERCICLO Abandonodelaproduccióndebanano,ciclodecacao yrecesióneconómicadelaregión. Destruccióndelamayoríadelosasentamientoshumanosy delaciudaddeLimón.De1938a1950
CUARTOCICLO Colonización,ocupaciónydiversificaciónagrícoladelos espaciosvacíos,dirigidodesdeelEstadocostarricense. AcondicionamientodelazonadeTalamancaparalas ReservasIndígenas.Construccióndelacarretera SanJosé-Turrialba-Siquirres-Limón. Regresodelaproduccióndebananoen1958,productores nacionalesycompañíasextranjerasennuevastierras. Constituciónyfortalecimientodelaciudadesy centrospobladosregionales,cantonalesylocales. De1950a1988.
QUINTOCICLO Reconversiónproductivayagriculturadecambio. AperturadelanuevacarreteraSanJosé-Guápiles-Siquirres- Limón.De1988-2000.Pérdidadepesodelaganaderíay losgranosbásicosenlaeconomíanacional. Aumentodeláreaenáreasprotegidasyzonasdeturismo.Fuente:Elaboraciónpropia.
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A estos ciclos se asocian dos aspectos claves para el desarrolloregional.Porunlado,lasnuevasvíasdecomunicaciónabiertasy,consiguientemente, la incorporacióndenuevoscultivosyformasinéditasdeocupaciónterritorialqueatrajeroninmigrantesextranjerosycostarricensesdelaRegiónCentralyGuanacaste.
Sistemas productivos
Lossistemasproductivossurgenapartirladinámicasocioeconómicapropiadecadaregión.Puedendefinirseapartirdesusprincipalescomponentes:estructuradelapropiedad,producción,formadeempleoomanodeobra,orientacióndelmercadoylógicafinaldelaproducción.
LoscantonesdeGuápilesyGuácimosededicabanalaproducciónde granos básicos, fundamentada en el sistema de pequeños ymedianos productores. No obstante, la política de desincentivosdisminuyósensiblementeelniveldeproduccióndelmaízblanco(principalproducto)yestáterminandopordesmantelarlaplantadeprocesamientodegranosbásicosenGuácimo.
Comopartedeunatendenciageneralizadaentodoelpaís,laganaderíapierdefuerzaenloscantonesdeSarapiquí,Pococí,GuácimoySiquirres;locualafectaalsistemadeproduccióndehaciendaextensiva.Lomismohasucedidoconelcultivodepalmitoquehareducidosuimportancia,especialmente,porlospreciosdelmercado.
Desdeelpuntodevistadelapoyologístico,elsistemaproductivodeplantaciónempresarialyeldepequeñosymedianosproductoresfiguranentrelasprioridadesdeatención.Además,sehaestablecidounvínculosignificativoentre lademandademanodeobraparalaactividadbananeraylanecesidaddelasfamiliasqueconformanelsistemadepequeñosymedianosproductoresdeconseguirsalariosadicionalesparacomplementarsusingresos.
Mercado
• Interno:local,regionalynacional.
• Internacional.• Preciosdeinsumosyde
mercado.• Afectadoporlapolítica,
preciosysubsidios.
• MercadoypreciosInter-nacionales con fluctua-cionesfrecuentes.
• Insumoslocaleseimpor-tados.
• Organizaciónnacionalycontroltransnacional.
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Cuadro 9Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Sistemas productivos: componentes y caracterización
Estratificación de fincas
Pequeñosymedianosproductores
(De0-50hectáreas)
Plantaciones
(Mayoresde50hec-táreas. Concentra-ciónespacial)
Recursos (tierra, mano obra, capital)
• Extensión y calidad desuelosybosques.
• Mano de obra familiar,contratacióntemporal.
• Capital: ingresos porventas, salarios fuerafinca,crédito.
• Altosvínculosycomple-mentariedad* en estemismosistema,vínculossalarialesexternos.
• Manodeobracontrata-daconsalario.
• Capital de ingresos ytransnacional.
• Capital de productoresnacionales.
• Propiedaddelosmejo-ressuelos(aluviales)delaregión.
• Muy baja vinculacióno complementariedadconotrossistemaspro-ductivos.
Actividades
• Policultivo• Cultivos anuales: maíz,
frijol, piña, yuca, raícesytubérculos.
• Cultivosperennes:plá-tano,banano,palmitoycultivodepasto.
• Ganadería en pequeñaescala: carne, leche,doblepropósito.
• Produccióndebanano.• Sistema de producción
tecnificado.
Lógica reproductiva
Consumodeproduc-tos y consumo detiempolibre.
Convertir el ingresoneto en gananciasyahorros.Lógica empresarialcapitalista.
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Cuadro 9 (continuación)
Estratificación de fincas
Haciendaextensiva
(Mayoresde50hec-táreas. Distribuidoentodoelterritorio)
Recursos (tierra, mano obra, capital)
• Tierraycapitalpropios.• Diversidad de tierras,
desde tierras de clase IhastatierrasdeclaseVIconlimitaciones.
• Manodeobracontrata-da-salario.
• Pococapital• Pococrédito• Muchatierra• Muy baja vinculación
o complementariedadconotrossistemaspro-ductivos.
Actividades
• Ganadería de carne,lecheydoblepropósito:usoextensivobajoren-dimiento.
• De 1 a 2 cabezas porhectárea.
• Sistema de produc-ción con muy bajatecnología.
Mercado
Interno: local, regional ynacional.
Lógica reproductiva
Ingreso neto divi-dido en intereses,ahorro y cuasi-ren-ta (valor esperadodelatierra).
*Lacomplementariedadserefierealarelacióninsumo-productoentreactividadesproductivas,sectoresosubsectoreseconómicos,cultivosanuales,cultivosperennes,forestal,acuicultura,agroindustria,comercio,etc.,lacualpermitalasostenibilidadyelusoalternativoderecursosenlasdistintasactividades.
Fuente:CastroE.,BarrantesG.,RoibelingP.ySáenzF.ModelacióndeFincas“Impactodelaspolíticasagrariasenlasdecisionesdelpequeñoproductoryenlasostenibilidaddelusodelsuelo”.1998.a
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Paralaregióndeestudio,lasexigenciasdelsistemadeplantaciónsonmuysimples.Alrespecto,elsalarioadestajoseconstituyeenlaúnicaformadeadecuarelinsumomanodeobraalosrequerimientosdelaempresa.Noexisteunniveldecomplementariedadinsumoproductoconlasdemáscompañíasdeproducciónbananera,exceptoporelcapitalfijodelainfraestructuravialyportuariaparalaexportación.Porotraparte,eltipodecentrospobladosoasentamientos humanos no requiere de la constitución de ciudadesensentidoestricto,solamentedeagrupacionesde20a30casasdispersasenfuncióndelasdistanciasyaccesibilidadalasfincasylaplantaempacadora.ElcasomástípicodeestasituacióneselValledelaEstrellayRíoFrío.
Porelcontrario,lapequeñaymedianapropiedadnecesitadecentrospobladosycomercialesconciertoniveldeorganizaciónjerárquica,primero,comomercadolocal,regionalynacionalcondoblefunción(ventadesusproductosycompradebienesyservicios)y;segundo,comocentrodeserviciosdeeducación,salud,diversióneintercambio.EldesarrollodelaciudaddeGuápilesesunejemplocaracterístico.
Desdeelpuntodelordenamientoterritorialregionalnoesposiblefortalecercentrospobladosquedependenúnicayexclusivamentedelaproduccióndebanano(comoocurreconloscantonesdelaZonaAtlántica),yaquepeligrandesaparecerenunarecesióndelpreciointernacionaldelafruta.
El sistema de asentamientos campesinos asociados al sistema productivo de pequeños y medianos productores
EnelcicloproductivodelaRegiónHuetarAtlánticaseejecutaunapolíticadecolonizaciónagrícolacondoblepropósito:colonizarlaregiónydisminuirlapresiónsobrelademandadetierras.Efectivamente,estapolíticaincentivólacreacióndelsistemadeproducciónde pequeños y medianos productores. Desde nuestro interés, la
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política de colonización y asentamientos campesinos promovióunnuevoordenterritorialenloscantonesdeSarapiquí,Guácimo,PococíySiquirres,dondesedistribuyerontierrasconavaloficialyseinvadieronlotesbaldíosopropiedadesqueluegofueronlegalmenteentregadas.
Elúltimociclotraeconsigo,porunlado,lareconversiónproductivaylaagriculturadecambioy,porotro,laconsolidacióndelasanterioresentregasdetierra;fortaleciendo,deestamanera,elsistemadeproduccióndepequeñosymedianosproductores.
ParalaRegiónHuetarAtlánticasehandesarrollado96asentamientoscampesinosconunaextensióntotalde90.471has (9,8%deláreadelaregión),12.164parcelas,20.104familiasbeneficiadasy,aproximadamente, 100.520 habitantes (lo cual significa que un35.55%deltotaldelapoblacióndelaregiónestáincorporadaalsistemadeentregadetierras).
El60%delosasentamientosselocalizanenloscantonesdeSarapiquí,Pococí,Guácimo,SiquirresyMatina.LoscantonesdePococí,GuácimoySiquirressumanunárea totalde60.282hectáreas(67,08% del total de la Región Huetar Atlántica), 6.493 parcelas(51,47%)yalbergana9.032familias(el44,92%).(VerMapa3)
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Cuadro 10 Región Huetar Atlántica
Asentamientos campesinos por cantón1999
Cantón Cantidad % Área % No. % No. % (HA) Cantón Parcelas Familia
Limón 17,00 17,71 12.294,09 13,54 1.579,00 12,52 2.841,00 14,13 Pococí 28,00 29,17 21.918,30 24,23 2.190,00 17,36 4.342,00 21,60Siquirres 17,00 17,71 19.568,27 21,63 1.997,00 15,83 2.051,00 10,20Talamanca7,00 7,29 15.333,00 16,95 1.739,00 13,79 3.510,00 17,46Matina 14,00 14,58 2.205,60 2,44 2.803,00 22,22 4.721,00 23,48Guácimo 13,00 13,54 19.196,50 21,22 2.306,00 18,28 2.639,00 3,13
TOTAL 96,00 100 90.470,76 1001 2.614,00 100 20.104,00 100
Fuente:PlandeDesarrolloRegional.JAPDEVA.2000.
Para las propuestas de ordenamiento territorial es importantereflexionar,almenos,sobretresaspectos:laantigüedaddelasentamiento(aliniciodelacolonizaciónhabíamayorcantidaddetierraparadistribuiry,porlotanto,menorpresiónsocialqueafectaralacantidaddehectáreasentregadas);laubicacióndelasentamientorespectodelacalidaddelastierras,ladistanciadelasciudadesyelaccesoa lascarreterasprincipales;yelgradodedesarrollodelasentamiento.
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Cuadro 11Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Conflicto de uso de la tierra de los asentamientos campesinos según cantones
Adecuado Subutilización Sobreuso TOTAL Área (km2) % Área(km2) % Área(km2) %
Guácimo 54,688 34,44 79,808 50,26 24,284 15,29 158,78Limón 209,319 64,28 54,582 16,76 61,694 18,94 325,595Matina 208,194 77,73 41,15 15,36 18,478 6,89 267,822Pococí 155,524 32,91 313,017 66,24 3,941 0,834 472,482Sarapiquí 103,572 23,15 338,652 75,72 4,986 1,11 447,21Siquirres 116,737 44,16 128,93 48,78 18,629 7,048 264,296Talamanca 102,798 55,09 83,785 44,90 0 0 186,583
Fuente:Mapadeconflictosdelusode latierraenasentamientoscampesinos. InstitutodeDesarrolloAgrario.
Porlascaracterísticasdedistribuciónespacialdelosasentamientoscampesinos,elconflictodeusodelatierrasemanifiestaconmuchaclaridad. Según los datos obtenidos, la subutilización de la tierraenelcantóndeSarapiquícubreel75,72%delatierradelosasentamientos,enPococíel66,24%,enGuácimoel50,26%,enSiquirresel48,78%yenTalamancael44,90%,especialmentededicadasalaganadería.ElsobreusodelatierraessignificativoenelcantóndeGuácimo.
Engeneral,un45%delastierrasbajolamodalidaddeasentamientoscampesinossonaprovechadasadecuadamente,mientrasqueel48%sonsubutilizadasy6,69%seencuentraensobreuso.
Eneldesarrollodelosasentamientoscampesinospuedenmencionarsevariosproblemasdeordenterritorial:
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● Hangeneradounprocesodeocupaciónterritorialdispersoydemúltiplescentrospoblados.Estodificultalaprestacióndeserviciosdeeducaciónysaludylaconstruccióndelaredvial,elsistemaeléctricoyelsistemadeaguapotable.Noexisteunpatróndeusodelatierraycentrospobladosequilibradoybalanceado,porlotanto,enmuchosdelosasentamientoscampesinoshasidoimposibleresolverproblemasdedéficitdeinfraestructurayequipamiento.
● Partedelastierrasqueseentregaronydondeseformaronlos asentamientos campesinos no tienen capacidad deusodelatierraparalaactividadagropecuaria,generandosobreusoenáreasdevocaciónforestal.
● Lastierrasdedicadasapastos(casiel50%)tiendenagenerar subutilización ya que, posiblemente, muchas de ellaspodríanaprovecharseparacultivosanualesyperennes.
● Cercade100milhabitantesformanpartedelapoblacióndelosasentamientoscampesinos.
● Enlaactualidad,loscampesinosdueñosdetierrasdistribuidasendécadasanterioressonpresionadosaincorporarseal mercado. En muchas ocasiones, acceden a vender sustierras,creandonuevasproblemáticas.
● Losasentamientoscampesinosy lapolíticadedesarrolloruralimplementadaenlaregiónnofueelresultadodeunproceso de planificación territorial, más bien, se trató deuna política administrativa producto de la presión socialgenerada por la pobreza, el desempleo de la región y lanecesidaddeocupaciónterritorialdelasregionesperiféricasdelpaís.
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El sistema de áreas silvestres protegidas: problemas de orden territorial
EnelordenamientoterritorialdelasáreassilvestresenCostaRicadebendestacarsetreshitosimportantes.Primero,apartirde1995sedesarrollaunanuevapolíticadeáreasprotegidasenelpaísysecreaelSistemaNacionaldeCostaRicaenÁreasdeConservación(SINAC).LaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquísedivideen tresáreasdeconservación,aunqueunadeellasnopertenecetotalmentealaregióndeestudio.Dentrodecadaáreadeconservaciónseestablecierondistintasáreassilvestresprotegidassegúncategoríasdemanejo.
Segundo,serealizóunestudiosobreordenamientoterritorialconelobjetivodedeterminarlaextensiónterritorialrequeridadentrodelSINAC,paralograrlaconservacióndealmenosel90%delabiodiversidaddelpaís.
Tercero,recientementeelSINACelaboróunPlandeOrdenamientoAmbiental(POA)yseinicióeltrabajoparalaimplementacióndelPlandeOrdenamientoForestal.Esteúltimopermitiráseparar lastierrasdemanejoyprotecciónforestaldelastierrasconcapacidaddeusoagropecuarioy,asídistinguirterritorialmentelastierrasproductivasdelpaís.ElPOApretende,también,definirloscriteriosparalaplanificaciónytramitacióndecualquieractividadoproyectoqueafecte o produzca algún impacto o deterioro sobre los recursosnaturalesyelambienteenlaszonasprotectoras,reservasforestalesyrefugiosdevidasilvestre.
El análisis de las áreas silvestres protegidas debe considerar lasáreasdeconservaciónysuscategoríasdemanejosegúnextensiónylocalización;elproblemadelatenenciadelatierra,específicamente,lapropiedadprivadadentrodelasáreasprotegidas;y,finalmente, losconflictosdeusodelastierras,usosactualesyactividadesproductivasyamenazasnaturalesmásfrecuentes.
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LasáreasdeconservaciónenlasquesedividelaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquíson:
● ÁreadeConservaciónLaAmistadCaribe(ACLAC)
● ÁreadeConservaciónTortuguero(ACT)
● ÁreadeConservaciónCordilleraVolcánicaCentral(ACCVC)
Segúnlascategoríasdemanejo,lasáreassilvestresprotegidasseclasificanenreservasforestales,zonasprotegidas,parquesnacionales,reservas biológicas, refugios de vida silvestre, reservas nacionalesabsolutasyáreassilvestresqueincluyeloshumedales.(VerMapa3y4)
Cuadro 12Región Huetar Atlántica y Sarapiquí Distribución de área según categoría
de manejo1999
Categoría de manejo Área total Porcentaje Numero de áreas
ParqueNacional 97.4084 2,94% 7 ReservaBiológica 9.154 4,04% 1 ZonaProtegida 19.656 8,66% 5 ReservaForestal1 3.652 6,02% 2 RefugiodeVidaSilvestre 86.257 38,02% 6 Humedales 786 0,35% 1
TOTAL 226.704 100% 22
Fuente: Ministerio del Ambiente y Energía- Sistema Nacional de Costa Rica en Áreas deConservación.TenenciadelatierraenlasáreassilvestresprotegidasdeCostaRica.ResumenEjecutivo.1999.
Cuadro 13Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Áreas de conservación
Área de Conservación Amistad Caribe Nombre Categoría de manejo Área total (ha) Propiedad estatal (ha) Propiedad privadad (ha)
Cahuita ParqueNacional 1.068 877 191 Barbilla ParqueNacional 12.830 8.554 4.276 HitoyCerere ReservaBiológica 9.154 7.742 1.412 CuencadelRíoSiquirres ZonaProtegida 681 0 681CuencadelRíoBanano ZonaProtegida 9.247 471 8.776 RíoPacuare ReservaForestal 13.177 0 13.177 Pacuare-Matina ReservaForestal 475 0 475 Gandoca-Manzanillo RefugiodeVidaSilvestre 3.833 474 3.359 Limoncito(mixto) RefugiodeVidaSilvestre 1.128 n.d .n.d. Aviariosdelcaribe RefugiodeVidaSilvestre 42 0 42 NacionalCariari Humedales 786 786 0 SUBTOTALES 52.421 18.904 32.389
Área de Conservación Tortuguero Nombre Categoría de manejo Área total (ha) Propiedad estatal (ha) Propiedad privadad (ha)
Tortuguero ParqueNacional 26.156 25.736 420 Acuíferos GuácimoyPococíZonasProtegidas 4.257 1.323 2.934 Tortuguero Protegida 3.027 0 3.027 Corredor FronterizoRefugiodeVidaSilvestre 0 0 0 BarradelColorado RefugiodeVidaSilvestre 81.210 3.603 77.607 DrArchieCarr RefugiodeVidaSilvestre 44 44 0 SUBTOTAL 114.694 30.706 83.988
Área de Conservación Cordillera Volcánica Central Nombre Categoría de manejo Área total (ha) Propiedad estatal (ha) Propiedad privadad (ha)
VolcánPoás ParqueNacional 6.506 4.140 2.366 VolcánIrazú ParqueNacional 2.000 1.473 527 BraulioCarrillo ParqueNacional 47.583 41.439 6.144 VolcánTurrialba ParqueNacional 1.265 400 865 LaSelva ZonaProtegida 2.444 290 2.154
SUBTOTAL 59789 47.742 12.056 TOTAL REGION DE ESTUDIO 226.904 97.352 128.433
Fuente:MinisteriodelAmbienteyEnergía-SistemaNacionaldeCostaRicaenÁreasdeConservación.Tenenciadelatierraenlasáreassilves-tresprotegidasdeCostaRica.ResumenEjecutivo.1999.
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Si bien, la declaración de áreas silvestres protegidas por decretoejecutivosuponelaasignacióndeusoypotencialdelatierraysusrecursos naturales en procura de la conservación, se mantienenalgunosproblemasterritorialesalosquedebehacérselefrente:
● El57%delastierrasubicadasdentrodelasáreassilvestresprotegidasde la regiónestánenmanosprivadas,mientrasquesóloel43%espropiedadestatal.
● Granpresióndelasactividadesagrícolasypecuarias,enespecial,enlasáreasdeamortiguamiento.
● Combinaciónconflictivadeusosalternativosdelasáreasprotegidasconáreasindígenasyáreasdeexploraciónminerayáreasturísticas.
● Áreasdeconservaciónyáreasprotegidassinplanesdegestiónydeordenamientoterritorialespecíficos.
● Contaminaciónydestruccióndelhábitatyespeciesenáreasprotegidasenlaszonasbajasycostera.
Undiagnósticodecadaáreaprotegidasimilaralqueseexponeenelsiguientecuadroeselpasoprevioindispensableparainiciaraccionesterritoriales.
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Cuadro 14Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Áreas protegidas Conflictos de uso de la tierra, actividades productivas
y amenazas por categoría de manejo y área de conservación2000
Área de Conservación Tortuguero Área conservación Sobreuso y subutilización Uso actual de la tierra Actividades Amenazas y categoría de manejo subutilización productivas
RefugioNacional Usocorrecto:88,59% Dedicadoalaprotección Predominaelriesgo deVidaSilvestre Subutilización:0,29% casiensutotalidad deinundación. BarradelColorado Sobreuso:8,61%
ZonaProtectora Usocorrectodeprotección:65% Actividades Expuestoa Tortuguero Sobreuso:12,78% productivasenla inundaciones cercaníadelafinca durantetodoelaño. LaPavonadelIDA.
ZonaProtectora Proteccióndeacuíferos Actividadesvarias Amenazade AcuíferosdePococí Subutilización:84,3% avalanchas. yGuácimo
Área de Conservación Amistad Caribe
ReservaForestal Usocorrectode Terrenoscosteroscon Amenazasísmica. Pacuare-Matina protección:65,77%; vegetacióndetipoyolillo. Eventualriesgode Áreasubutilizada:26,8% inundacionespor tsunami.
ReservaForestal Usocorrectodeprotección RedvialylapresiónPacuare yagropecuario:81,89% porlaampliaciónde Sobreuso:15,50% lafronteraagrícola Subutilización:margeneste Turísticoy delareservacercadel recursohídrico. RíoPacuare.
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ZonaProtectora Capacidaddeuso CuencaRíoBanano deproteccióndel88,04% ymanejoforestalde4,12%. Recursohídricoenun proyectohidroeléctrico
ZonaProtectora Subutilización:67% PresenciadefincasdelIDA Actividadavícola CuencadelRíoSiquirres Sobreusocercadelrío PoblacióndeMoravia yporcina. debemonitorearse RefugioNacional 93,72%delterritoriode deVidaSilvestreGandoca esterefugionotiene Manzanillo conflictodeuso. Sobreusodel2,44%, asociadoalacarreteraque atraviesaelrefugio. Subutilización:3,84%
RefugioNacional Usocorrectoagropecuario:42,37% Problemasdeprecarismo deVidaSilvestre Subutilización:57,26%, enelrefugio,limita Limoncito coninundacionestodoelaño. condosfincasdelIDA.
ÁreadeConservaciónCordilleraVolcánicaCentral
ZonaProtectora Usocorrectodeprotección DentrodelazonaprotectoraEstaciónBiológica LaSelva yagropecuario:15.36% seencuentrantres laSelvadelaOET. Sobreuso:9,99% asentamientoscampesinos Elturismoeslaactividad Lagranmayoríaestá delIDA,conunáreatotal quesedesarrollaconmayor calificadacomosubutilización. de62.13ha frecuenciaconfinesde Partenorteyalargodelos (2.54%deláreatotal). investigación. ríosPejeyGuácimosonzonas Nosehadesarrollado propensasainundaciones. ningunaactividadde ganaderíayagricultura. Sedesconocelaexistencia deposiblesproyectos hidroeléctricosodeotraíndole. Aprovechamientomaderableilegal. Tramodetuberíadelacueducto dePuertoViejodeunos700m.
Cuadro 14 (continuación)
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Área conservación Sobreuso y subutilización Uso actual de la tierra Actividades Amenazas y categoría de manejo subutilización productivas Reserva Usocorrectoforestal: NaceelRíoToroAmarillo Zonamuy Propensióna ForestalCordillera áreaubicadaalsureste AlrededoresdelVolcán desprotegidaporel avalanchase VolcánicaCentral delVolcánBarba. IrazúyelTurrialba. sectornorte,lafamosa inundaciones. Sobreusoporprácticas RíoPatriayRíoSucio picadaaGuápiles. Zonassusceptibles agrícolas:16,3%,sobretodo VolcánBarba:zonade Procesodedesarrollo acaídasdeceniza enfincasdelInstitutode recargadelosacuíferos turísticocon ydeslizamientos. DesarrolloAgrario(IDA). infraestructura privadoenelsector norte. Existendosfincas privadasdentrodela reservaquedisfrutan delpagodeservicios ambientalesparafines deproteccióndelbosque.
ZonaProtectora 42,79%desobreuso Importanteszonas AloestedelazonaRíoToro 41%demanejoforestal. derecargaque protectorahay alimentanelRíoToro, unazonadeerosión. delcualseabastecen Amenazavolcánica dosproyectosde porlainfluenciadel generacióneléctrica. VolcánPoás.
Fuente:MinisteriodelAmbienteyEnergía-SistemaNacionaldeCostaRicaenÁreasdeConservación.PlandeOrdenamientoAmbiental.CostaRica2000.
Cuadro 14 (continuación)
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Las reservas indígenas de Talamanca yel orden territorial
EnTalamancaseconcentranlosgrupossocialesnativosdeCostaRicaylaRegiónHuetarAtlántica.
Lasreservasindígenasestánreguladaspor laLeyIndígenaoLey6172de1978,lacualnormatodolorelacionadoconlaorganizacióncomunalindígena,lascaracterísticaslegalesdelosasentamientosylaexplotaciónderecursosnaturales;entreotrosaspectos.
Elobjetivofundamentaldeladeclaraciónydelimitacióndereservasindígenaseselasentamientodegruposindígenasdentrodesujurisdicción.Segúnelartículo3delaLey6172,lasreservasindígenassonterritoriosimprescriptibles(ningunapersonanoindígenapuedealegarpropiedaddeestastierras),inalienables(ningúnterrenodentrodelareservapodrásergravadoenningúncarácterapersonanoindígena),intransferibles(prohibidotrasladarsudominio)yexclusivosparalascomunidadesindígenasqueloshabitan.
Además,paratutelarlosderechoseinteresesdelosgruposindígenascostarricenses,secreóen1973laComisiónNacionaldeAsuntosIndígenas(CONAI).Noobstante,haexistidounaconstanteconfrontaciónentredichaentidady laAsociaciónNacional Indígena(ANAI)porderechosderepresentaciónylegitimidaddelasorganizacionesypueblosdelasreservasindígenas,usoyexplotacióndelpetróleoycarbón,explotaciónforestal,proyectoshidroeléctricosyventadetierras.
LosdospueblosindígenasquehabitanenlaregióndeTalamancasonlosCabécaresylosBribris.EnCostaRicasehandeclarado21reservas indígenas,de lascuales8(todascreadasen1976)seencuentranenlazonadeTalamanca.Enconjuntoabarcanunáreade1.398kilómetroscuadradosyalberganaunapoblaciónaproximadade11.500personas.(VerMapa3y4)
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Cuadro 15Talamanca: Reservas indígenas
Grupo étnico Población* Área (Km2) %
TalamancaCabécar Cabécar 1500 24,837 2 TalamancaBribrí Bribrí 3500 487,381 35 Tayni Cabécar 1000 169,691 12 Telire Cabécar 500 174,270 12 NairiAwari Cabécar N.D. 47,469 3 Kekoldi(Coclés) Bribri 200 39,167 3 AltoChirripó Cabécar 3000 294,401 21 BajoChirripó Cabécar 1800 161,328 12
11500 1.398,54 100
*CálculoestimadosegúnComisiónNacionaldeAsuntosIndígenas.
Fuente:MapadeReservasIndígenas.InstitutoInteramericanodeCooperaciónparalaAgri-cultura(IICA).1998.
LosproblemasterritorialesdelasreservasindígenasdeTalamancasederivandelapresenciaycompradetierrasporpartedepersonasnoindígenas;lacalidaddevida(faltadeinfraestructurayequipamiento en salud, educación, vivienda, caminos, agua potableyelectrificación); lapresiónporelusoyexplotacióndelsuelo, laminería,laenergíahidroeléctricayelpetróleo;ladébilorganizacióndelascomunidadesindígenas;yladobleadministraciónterritorialentrelasáreasprotegidasydeconservaciónylasorganizacioneslocalesindígenas.
Otrascontrariedades relacionadascon los recursosnaturalessonlosriesgosdeinundaciónenValleSixaolayTelire,agudizadoconelcrecimientopoblacionalyelconsecuenteaumentodepresiónsobrelastierras;laexistenciadecultivosenzonasdefuertependiente;lasubutilizacióndesuelosdevocaciónagrícola;lasobreexplota
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cióndeproductossilvestres;ylapérdidadegrandesextensionesdecultivosporerosión.
Porotraparte,laausenciadeorganizaciónintercomunitariaquepermitaplantearsolucionesintegralesesunvacíosignificativodifícilderemediaryaque,quizá,suorigenprovengadeunarraigocultural,ideológicooespiritualdelascomunidadesindígenas.
Deacuerdoconlosobstáculosseñalados,sedefinentresejescentralesparaelperfildelordenamientoterritorialdelospueblosindígenas:
● Aseguramientoyposesióndelatierraenpoderindígena.Serequiereuncatastroyregistrodelastierrasylaformacióndejuntaslocalesdeadministración.
● Regulacionesdeusode losrecursosnaturalesbasadasen lapreservación) bosques comunitarios, espacios de labranza,cazadeanimalessilvestresyextraccióndeespeciesvegetales).Estodebeseradministradoporlacomunidadylajuntalocal.Cabe destacar la urgencia de elaborar planes de manejo decuencashidrográficasparausosmúltiplesdelagua.
● Desarrollode iniciativasproductivasqueamplíen laproducción de banano y plátano, dirigidas y organizadas por losdistintos grupos locales en actividades como agroforestería,agriculturaorgánica,plantasmedicinales,artesaníasyecoturismo.
LossistemasproductivoscaracterizadosparalaregióndeestudiotienenunaexcepciónenTalamanca.Aunquelasreservasindígenasformanpartedelsistemadepequeñosymedianosproductores,sepresentandosvariantesimportantes.Enprimerlugar,latierraesdepropiedadcomunitaria,distribuidaparaejercerelderechodeusufructoenpequeñasparcelasy;segundo,elusodelsueloycultivopredominantesecentraenelmonocultivodelplátano.
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EncuantoalatenenciadelatierradelosterritoriosindígenasCabécar y Bribris, merece especial atención el reclamo millonario porparte de personas blancas e importantes compañías extranjeras,quienesadquirieronderechosdeposesiónantesdequelasreservasfuerandeclaradaslegalmente.
Además,aunque lamayorpartede las tierrashansidoresultadode la herencia, los mismos indígenas también han comprado oadquiridopormatrimoniounas93fincas(41,33%deltotal).EnlacomunidaddeShiroles,el57,9%delaspropiedadeshansidocomercializadas.
Finalmente,unbreveanálisisdelusodelatierrademuestraquelamayorparteseconcentraenalgunaformadebosque,mientrasquelaactividadagrícolaesmuyescasa.
Cuadro 16Reservas indígenas de Talamanca
Uso del suelo 1999
Tipo de uso del suelo Área m2 Porcentaje
AgriculturaAnual 2.371,32 3,36 AgriculturaPermanente 113,09 0,16 BosquePrimario 56.924,97 80,55 BosqueSecundario 7.998,48 11,32 BosqueconAgricultura 2.278,51 3,22 CharralyTacotal 695,62 0,98 PastoconAgricultura - Pastos 288,5 0,41 TOTAL 70.670,86 100
Fuente:BarrantesÁvila,Eric.yOviedoQuesada,Mario.DiagnósticoSocioambientalyDiseñodeunabasededatosparaelOrdenamientoTerritorial:CasodelareservaIndígenadeTalamanca.Proyectodegraduación.EscueladeCienciasGeográficasUniversidadNacional.2000.
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El ordenamiento territorial en la zona marítimo terrestre y las zonas turísticas
LazonacosteradelCaribetieneunalongitudaproximadade212kilómetros. Para efectos de la región de estudio, los cantones deGuácimoySarapiquínogozandeaccesoalmar,porlotanto,notienenzonamarítimoterrestre.LoscantonesconmayorextensióndelazonacosterasonPococíyLimón.PerolazonaconmayoraptitudturísticaloconstituyenlosdistritosdeCahuitaySixaoladeTalamanca.Enestosdosdistritosseubicanlamayoríadelasdeclaratoriasdeaptitudturística.
Lazonamarítimoterrestrepermitedelimitarenaquellaszonascosterascondeclaracióndeaptitudturística la franjacosterade200metros,divididaendoszonas, lazonapúblicade50metrosy lazonarestringidade150metros.Estaúltimasólopuedeocuparsemedianteunaconcesiónotorgadaporlamunicipalidadrespectivayelcorrespondientepagodeunatasaanual.
LadeclaracióndeaptitudturísticaesuninstrumentoutilizadoporlaLeydeZonaMarítimoTerrestre,lacualdefineunaseccióndelacostaquepuedeutilizarseparaeldesarrolloturístico.Otraherramientapara la planificación territorial en la zona marítimo terrestre es elplanreguladorautorizadoporlaLey4240dePlanificaciónUrbana.
LacompetenciasobrelostrestiposdeinstrumentoslecorrespondealInstitutoCostarricensedeTurismo,elInstitutodeViviendayUrbanismoylamunicipalidaddirectamenteinvolucrada.
LosproblemasdeordenamientodelazonamarítimoterrestresemanifiestanconseveridadenloscantonesdelaRegiónAtlántica.Alrespecto,serevelaunaausenciatotaldemanejodelazonamarítimoterrestre,desdeplanificareldesarrolloydelimitarlazona,hastatramitaryaprobar lasconcesiones,amojonar lazonaycobrar losimpuestosporlaconcesión.
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Cuadro 17Región Huetar Atlántica y Sarapiquí:
Declaratorias de aptitud turística y no turísticay planes reguladores aprobados por cantones
Cantón Declaratorias Declaratorias de aptitud Planes reguladores de aptitud turística NO turística aprobados por cantones
ZonaCostera delPacífico 270 106 111 ZonaCostera delCaribe 19 2 3 Talamanca 11 2 1 Limón 1 - Siquirres 1 - Matina 1 - Pococí 5 2
Total 289 108 114
Fuente: Instituto Costarricense de Turismo. Listado de planes reguladores aprobados porplayaycantón.Declaratoriasdeaptitudturísticaynoturísticasegúnsectorcostero,cantón,sesión,coordenadasypublicaciónenlaGaceta.
Desdeelpuntodevistaturístico,elPlandeDesarrolloTurísticoSustentabledeCostaRica19931998delimitólasunidadesdeplaneamientoparalaRegiónHuetarAtlántica.SeestableceelCorredordeEstadíaCaribe,divididoendossectores.ElsectorIcorrespondedelRíoSanJuanaMoínyelSectorIIdeMoínalRíoSixaola.
ElsectorIsecaracterizaporelsistemadecanalesfluvialesqueunePuertoMoínconBarradelColoradoyseextiendeporunadistanciade112kilómetros,consalientesderíosColorado,ParisminayMatina.
Elsistemadeplayasnotienegranpotencialidadturística,especial
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menteporlapeligrosidaddelascorrientes.
Elatractivoturísticodelsectorsonloscanalesysuhábitatprimario,lapescaylapresenciaflorayfaunaalolargodeloscanalesyenTortuguero.Estazonaes lamáslluviosadelpaísytieneunclimamuyhúmedo.GranpartedelazonapertenecealasáreassilvestresprotegidasdelÁreadeConservaciónTortuguero,comoelRefugiodeVidaSilvestreBarradelColorado,elParqueNacionalTortugueroylaZonaProtegidaTortuguero.
Elvalorturísticoes labiodiversidadexpresadaenelpaisajenaturalprotegido.Elmayorporcentajedelosatractivospertenecealacategoríadesitiosnaturales,especialmente,bosquesyecosistemasacuáticos.Ensumayoría,estazonapertenecealcantóndePococí.
Laplantaturísticanorespondeaunprocesodeplanificación,másbien,esproductodelainiciativaprivada.
ElsectorIIsedivideencuatrosectores.ElsubsectorII1LimónseextiendedeLimóncentroalpobladodeCahuitacon44kms.SehaconvertidoenelcentrodeestadíadelsectorIyenlazonadepasodelosturistashastaCahuita.Laciudadnogeneraunapermanenciasignificativaalnoreuniratractivossuficientes.
ElsubsectorII2CahuitacomprendeeláreaurbanizadadeCahuitaylosterrenosafectadosporelParqueNacional(principalatractivoturístico).Nocuentaconplanreguladorynoposeeunaadecuadaofertadeservicioscomplementariosdealojamiento.
SubsectorII3PuertoViejo.DesdeellímitedelParqueNacionaldeCahuitahastaelpobladodeManzanillo,estructuradoporelcaminoCahuitaManzanillo.ElprincipalatractivoeselRefugioNacionaldevidaSilvestreGandocaManzanillo,creadoparaprotegerlosmanglares,pantanos,bosquesyarrecifescoralinosdevalorúnico,asícomoespeciesdeanimalesenextinción.SubsectorII4GandocaManzanillo.SeextiendedesdeelpobladodeManzanillohastaladesembocaduradelRíoSixaola,enellímite
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conPanamá.GranpartedelsectorpertenecealRefugioGandocaManzanillo,sobretodo,lasáreasdeprotecciónabsolutaqueincluyen zonas pantanosas de gran interés para los observadores deflorayfauna.Estesubsectornoposeeplantaturística.
Seevidenciaconclaridadquelasaccionesturísticasprivadasestánal librealbedrío,yaquenoexistenplanesreguladoresdelazonamarítimoterrestre,nitampocounplanmaestrocosteroestablecidoporlaLeydeZonaMarítimoTerrestre.
EstadivisiónterritorialdelazonamarítimoterrestrecoincideenparteconlasáreasprotegidascosterasdetodoellitoralyzonacosteradelCaribe.AdemáselsubsectorII4sesobreponealareservaindígenadeCoclesKekoldi.Cualquieracciónterritorialenlossubsectoresturísticosafectalaszonasprotegidasyviceversa.
Losatractivosturísticosnosóloestánsobrelazonacostera,tambiénselocalizanenlazonadepiemonteylascordillerasdeTalamancayCordilleraVolcánicaCentral,dondeexistentodavíaatractivosturísticossindescubrir.
Las cuencas hidrográficas y la problemática del manejo
La Región Huetar Atlántica cuenta con 12 cuencas hidrográficasqueabarcan14.927km2.LamásextensaeslacuencadelRíoSarapiquíconmásde1.900km2,seguidadelascuencasdelTortugueroyChirripóAtlántico.Lascuencasconmayorprecipitaciónpromedioanual son las de Sarapiquí, Chirripó Atlántico, Pacuare, Banano ySixaola; mientras que las de mayor escorrentia superficial son lacuencadelSixaola,SarapiquíyChirripóAtlántico.
Estaescorrentíasuperficiallasconvierteenobjetospotencialesdeexplotaciónhidroeléctrica.ElInstitutoCostarricensedeElectricidadaseguraquelacuencadelRíoSixaolatienepotencialpara9proyectoshidroeléctricos,mientrasque ladelRíoReventazónParismina
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podríasuplira5iniciativassimilares.Alrespecto,losríosSarapiquíyChirripóAtlánticoyacuentancon3proyectosparaexplotaciónhidroeléctrica.
Además,unaevaluacióndelaRegiónHuetarAtlánticaySarapiquídemostró que podrían construirse 24 proyectos de explotaciónhidroeléctricaconunacapacidadtotalde4.046megawatsymásde16.000gigawats.
Deestamanera,debendesarrollarseplanesdemanejodecuencasparaorientarlasaccionesterritorialesdeformacoherente,queseanlosuficientementeindicativasypuedanincorporasecomozonificaciónyreglamentaciónalplanreguladorcantonalo,porelcontrario,formalizarunplanreguladordecuenca.
LosestudiosintegralesparalaVertientedelCariberevistenespecialimportanciaporvariasrazones: losefectosdeerosiónenlapartealtaumediadelaCordilleradeTalamancaylosvolcanesdelaCordilleraVolcánicaCentral;lasedimentaciónenlasllanurasdetodalaRegiónAtlántica; ladisponibilidaddelasfuentesdecaptacióndeaguapotable;lasáreasdecultivodebananoycultivosanuales;lasinundacionessobreloscentrospobladoscomoMatina,Batán,RíoFrío; las zonas de playa y zona marítimo terrestre; infraestructuraregional,enespecial,lacarreteraSanJoséGuápilesLimónyeltrechosurLimónSixaola.
Cadacuencayríotienecaracterísticasdistintasensucuencaalta,mediaybajaporloqueunplandecuencaesnecesarioparaevitarsorpresas futuras. El ordenamiento territorial debe considerar unénfasisparatodaslacuencashidrográficasdelaregión.
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Cuadro 18Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Cuencas hidrográficas y potencial energético
Río/cuenca Área km2 Promedio Escorrentia Energía Potencial Hidroeléctrico
cuencammanualespromediomm proyecto Mw
Gw
Sixaola 2.330 4790 3.905 9 1.385 6.104
Estrella 1.002,1 2.877 2.125 - - -
Banano 204.3 4.379 3.722 - - -
Bananito
yotros 205,3 2.951 2.444 - - -
Moíny
otros 361,6 3.966 2.582 - - -
Madrede
Diosyotros 443,1 3.402 1.888 - - -
Matina 1.415,6 3.626 3.086 2 600 2.600
Pacuare 802,4 4.021 3.022 2 754 2.992
Reventazóny
Parismina *2.950,3 3.777 2.646 5 686 3.053
Tortuguero
yotros 1654,3 3.877 2.486 - - -
Chirripó
Atlántico 1.635,1 4.326 3.671 3 365 1.768
Sarapiquí 1.923,3 5.158 3.987 3 256 1.147
TOTAL 14.927,4 24 4.046 16.664
*ÁreadetodalacuencadeReventazónParisminaquepenetraenlazonacentraldeCostaRica.
Fuente:OFIPLAN-InstitutoCostarricensedeElectricidad.PerfilAmbientaldeCostaRica.Cen-troCientíficoTropical.AgenciaInteramericanadeDesarrollo.
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Uso de la tierra y su problemática
Laproblemáticadelusodelatierraparalaregióndeestudiose considera con base en tres variables: la contabilidad detierrassegúnelusoen1992(describiendolaextensiónydistribucióndelosprincipalesusos);elanálisisdelaextensiónydistribucióndelacapacidaddeusodelastierras(clasificaciónen ocho categorías); y la sobreposición de mapas (sobreuso,usoadecuadoysubutilización).
Elanálisiscantonalseobtienealsobreponerlacoberturadeuso y la cobertura de capacidad de uso de la tierra con lacoberturadelárea.Conelloselogracalcularladistribucióndeáreassegúncategoríasydeterminarelconflictodeusodelatierra.
Aunqueenesteapartadonoseestableceunarelacióndirectaentrelossistemasproductivosyelusodelatierra,lavinculacióndeladinámicasocioproductivaysuexpresiónespacialesclaveparaunaevaluaciónfuturadelterritorioregional.
Distribución de uso de la tierra regional
Losbosquessonelrecursonaturalmásimportantegraciasasuextensión,biodiversidadimplícitaysucapacidadprotectoradetierrasycaptadoradeaguasenlascuencashidrográficas.Porestemotivo,enelanálisisdelosrecursosnaturalesde la región de estudio vale la pena caracterizar el estadodelbosqueyloscuidadosquedebetenerelordenamientoterritorialconestecomponente.
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Cuadro 19Región Huetar Atlántica
Uso de la tierra por actividad en hectáreas 1998
Concepto Valor absoluto Valor relativo
Cultivosanuales 1,800.00 0.21 Cultivospermanentes 59,107.00 6.43 Pastos 178.181.00 19.39 Bosque 561,241.00 61.08 Charralotacotal 17,410.00 1.89 Otros 101,034.00 11.00
Total 918,853.00 100.00
Fuente:ComitésSectorialesLocalesdelaRegiónHuetarAtlánticayelDepartamentodeSuel-dosyEvaluacióndeTierrasdelMinisteriodeAgriculturayGanadería.
Distribución cantonal del uso de la tierra y tipos de cultivos
Engeneral,todosloscantonesdisponendeunnúmerosignificativodebosques,especialmentebosquenatural intervenidoybosquesecundario.EnPococí,Guácimo,Siquirres,MatinayLimóndestacaelusodelatierraencultivospermanentesyanuales.Porsuparte,mientras Sarapiquí mantiene una importante cobertura de bosques,Talamancahadisminuidosupresencia,ymásbien,cuentaconunanotablecubiertadepastos.Loshumedalesypantanossonrepresentativos en Pococí y los charrales y tacotales en Matina yTalamanca.
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Cuadro 20Región Huetar Atlántica y Sarapiquí
Cobertura uso del suelo según cantones, área y porcentajes
1992
CantónSarapiquíGuácimoLimónMatina
Tipo de uso Área (%) Área (%) Área (%) Área (%) (Km2) (Km2) (Km2) (Km2)
UsoUrbano 3,9 0,2CultivosEstacionales 2,0 0,1 72,3 13,3 1,7 0,1 43,7 6,1CultivosPermanentes 61,0 2,8 72,7 13,4 124,0 7,1 12,0 1,7Pastos 372,9 17,4 193,3 35,7 173,6 9,9 194,8 27,1Pastosconagricultura 15,8 0,7 0,0 3,8 0,2 3,5 0,5BosqueNatural 582,9 27,2 169,3 31,2 961,5 55,0 242,6 33,7BosqueNaturalIntervenido 401,1 18,7 21,6 4,0 75,6 4,3 50,3 7,0BosqueSecundario 468,3 21,8 12,6 2,3 169,8 9,7 61,6 8,6CharralyTacotal 97,0 4,5 49,0 2,8 18,7 2,6Páramo 12,9 0,7Suelodescubierto 150,9 8,6 59,4 8,3HumedalesyPantanos 145,0 6,8 20,4 1,2 33,4 4,6LagunasyEmbalses
ÁreaTotalporCantón 2146,0 100 541,8 100 1747,1 100 720,0 100
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CantónPococíSiquirresTalamancaÁreadeestudio
Tipo de uso Área (%) Área (%) Área (%) Área (%) (Km2) (Km2) (Km2) (Km2)
UsoUrbano 2,5 0,1 2,3 0,3 52,4 0,5CultivosEstacionales 59,4 2,5 73,2 8,7 5,3 0,2 225,9 2,0CultivosPermanentes 124,3 5,2 130,9 15,5 18,8 0,7 726,5 6,5Pastos 341,8 14,3 343,7 40,7 114,1 4,1 1542,9 13,8Pastosconagricultura 25,2 1,1 164,1 5,9 620,8 5,6BosqueNatural 706,6 29,6 141,1 16,7 2163,0 78,4 4627,0 41,5BosqueNaturalIntervenido 83,6 3,5 84,2 10,0 134,2 4,9 852,9 7,7BosqueSecundario 231,6 9,7 43,5 5,2 5,9 0,2 937,8 8,4CharralyTacotal 6,8 0,3 19,1 2,3 102,1 3,7 274,0 2,5Páramo 37,5 1,4 109,8 1,0Suelodescubierto 184,3 1,7HumedalesyPantanos 802,9 33,6 5,5 0,7 14,4 0,5 988,2 8,9LagunasyEmbalses 2,7 0,1 2,7 0,0
ÁreaTotalporCantón 2387,4100 843,5100 2759,4 10011145,2100,000
Fuente:MapadeCoberturadeUsosdelSuelo.MinisteriodeAgriculturayGanadería.1992.MapadeDivisiónTerritorial.UniversidaddeCostaRica.1995.
Los cultivos y su producción se relacionan directamente con lastierrasagrícolas.EnlaRegiónHuetarAtlánticafiguranelcultivodebanano (con varios ciclos productivos), los granos básicos (maíz,frijol,arroz),elantiguocultivodecacaoy,másrecientemente,elplátano,plantasornamentales,tubérculosyraíces,palmitoyfrutales(guanábana).
Cuadro 20 (continuación)
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Capacidad de uso de la tierra
La capacidad de uso de la tierra se establece con base en ochocategoríasoficiales.Lascuatroprimerassonagrícolas,delabranzaocultivosanuales,laquintacategoríaesdeusodepastosylaVI,VIIyVIIIsonclasificacionesforestales.Laúltimacategoríacorrespondealrangodeconservaciónabsoluta.
Elcriteriobásicodeestametodologíaeseltipodelimitacionesparaelusodelatierra.(VerMapa5)
● ClaseI:Nopresentanningúntipodelimitacionesparalaproducciónagrícola,pecuariaoforestaladaptadaecológicamente a la zona, sin deterioro de la capacidad productiva de latierra.
● ClaseII:Permiteneldesarrollodecasicualquieractividadagropecuaria o forestal ecológicamente adaptada al lugar, peroconligeraslimitacionesquepuedenreducir,enalgunoscasos,laeleccióndecultivos.
● Clase III: Facilitan el desarrollo de cultivos limpios, pero conprácticasmuyintensasdemanejoy/oconservación.
● ClaseIV:Presentaciertogradodelimitacionesparaeldesarrollodecultivoslimpiosyfuertes,prácticasdemanejoy/oconservacióndesuelos,por loquedebenusarseenvegetaciónpermanenteysemipermanente
● ClaseV:Permiteeldesarrollodevegetaciónpermanente,especialmentelaganadería.
● ClaseVI:Utilizablesparalaproduccióndecultivosperennesyforesteríaconprácticasintensivasdemanejoyconservacióndesuelos.
● Clase VII: Por su alto riesgo de degradación, sólo permite la
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obtencióncontroladadeproductosderivadosdesuvegetaciónnatural,comoelmanejodelbosque.
● Clase VIII: No reúnen las condiciones mínimas para ningunaactividadagropecuariaoforestal.Tienenutilidadcomozonasdepreservacióndeflorayfauna,captacióndeacuíferosybellezaescénica.
Cuadro 21Costa Rica y Región Huetar Atlántica
Capacidad del uso de la tierra por región1992
Clase Total Porcentaje Región Porcentaje suelo (hectáreas) Nacional Huetar R e g i o n a l Atlántica
Total 5.097.804,5 100 920.421,8 100
I 16.636,8 0,33 16.636,8 1,81 II 415.456,2 8,15 72.788,3 7,91 III 660.596,2 12,96 91.267,7 9,92 IV 823.001,4 16,14 71.743,7 7,79 V 68.167,2 1,34 55.219,6 6,00 VI 805.370,5 15,80 52.645,0 5,72 VII 829.948,2 16,28 56.412,7 6,13 VIII 1.478.628,0 29,0 503.708,0 54,73
Fuente:MinisteriodeAgriculturayGanadería.DireccióndeInvestigacionesAgropecuarias.DepartamentodeSuelosyEvaluacióndeTierras.MinisteriodePlanificaciónNacionalyPolíti-caEconómica.CostaRica.1996.SistemadeIndicadoressobreDesarrolloSostenible.
Desdeelpuntodevistadelordenamientoterritorial,unaimportantecantidaddetierrasyzonasdelaRegiónHuetarAtlánticapresentanseriaslimitacionesparaeldesarrolloagrícola,lascualessólopueden
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zonificarseparaprotecciónyconservación.Porotraparte,secuentaconpocastierrasparaelmanejoforestalyeldesarrolloagrícola(250milha),menoralpromedionacional,aunque,losuficientementesignificativacomoparaimpulsarsuaprovechamiento.
EstascapacidadesdeusodelastierrascaracterizaalaRegiónHuetarAtlánticaconpotencialidadparaelmanejoyaprovechamientoforestal,laexplotaciónderecursosderivadosdelbosque,elpagodeserviciosambientales,laproteccióndefaunayvidasilvestre,elturismoecológicoylaexplotaciónhidroeléctrica,entreotrosaspectos.
Análisis cantonal de la capacidad de uso de la tierra
Paraelanálisisporclasesyladistribuciónespacialsereorganizaronlasochocategoríasentresgrupos:lastierrasdeusoagrícola(IaIV),lastierrasdeusoagropecuarioopastos(V)ylastierrasdedicadasalmanejoyproteccióndesuelosconusodebosques(VI,VIIyVIII).
Deacuerdocondichaagrupación,enGuácimonoexistentierrasforestalesconalgunamodalidaddeprotección.El59,5%delastierrasdelcantóntienecapacidadagrícola,mientrasquesolamenteel33,5%correspondeacapacidadparaelmanejoforestal.Lospastosabarcanel7%delastierras.
Porotraparte,el86,9%de las tierrasdeLimóntienencapacidadparaelmanejoyconservación,conpeligrodesobreutilización;el6,5%sededicaapastosyel6,6%alaactividadagrícola.
ElcantóndeMatinamuestraunadistribuciónmásequilibradaenlacapacidaddeusodelastierras,el39,7%tienecapacidadagrícola,el48%sedestinaalmanejoyprotecciónforestalyelrestante12.3%estácubiertodepastos.EncuantoaPococí,el27,2%desustierrassededicaalmanejoforestalyel24,5%apastosdediversotipo.Setratadelcantónconmayorcantidaddetierrasconposibilidaddedesarrolloagropecuario.El
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restante48,4%tienecapacidadparalaagricultura.Elcantónofreceunabuenadistribucióndetierrasencuantoasuscapacidades.
RespectodelcantóndeSiquirres lamayoríadelastierras(52,5%)sondecapacidadagrícola,el16,3%parapastosyel31,5%paraactividadesforestales.
ElcantóndeTalamancamuestralasituaciónmásextrema,el83,4%debededicarseaactividadesdemanejoyprotecciónforestal,considerandoquegranpartedetierrasseubicaenlascategoríasVIIyVIII.Sóloel14,6%entierrasagrícolasyun2%parapastos.
Porúltimo,el57%delastierrasdeSarapiquípuedededicarsealaagricultura,solamenteel0.2%apastosyelrestante42,8%amanejoyprotecciónforestal.
Engeneral,Talamancaeselcantónconmayorcantidaddetierrasqueclasificanenlacategoríadeprotecciónabsoluta,conel77.4%,lesigueLimónconel62,1%yPococíconel35,4%
Problemática del uso de la tierra regional
Estaproblemáticasederivadelosconflictosdeusodelatierra,clasificadoscomosobreuso,subutilizaciónyusoadecuado.Elsobreusoesaquellasituacióndonde,apesardequelacapacidaddeusopresentalimitaciones,lastierrassonutilizadasintensivamenteenactividadesquefavoreceneldeterioroedafológicoydelmedioambiente.Lasubutilizaciónsedaenel caso de las tierras con capacidades que no están siendobien empleadas. Finalmente, se considera que existe un usoadecuadocuandolastierrassonutilizadasdeacuerdoconsucapacidad.Segúninformaciónde1992,algunosrasgoscaracterísticosdeestaproblemáticapuedenresumirsedelasiguientemanera:
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● Lastierrasconusoadecuadorepresentanel54,9%delaRegiónHuetarAtlántica(cercadelmediomillóndehectáreas),frenteal28,2%delnivelnacional.Porelcontrario,enlaRegiónHuetarNorte(queincluyeelcantóndeSarapiquí)sóloel13,5%delastierrasrecibeunusodeacuerdoasuscapacidades.
● ElsobreusodelatierraparalaRegiónHuetarAtlánticaesdel11%(cercade100milhectáreasqueestánenprocesodedeterioro físico y biológico), mientras que para todo el territorionacionalalcanzael26,5%.LaRegiónHuetarNortemuestraunporcentajedel19,3%delastierrasenestaclasificación.
● La subutilización es significativa en ambas regiones. En laRegiónHuetarAtlánticael34.1%delastierraestánensubutilización,unas310milhectáreasquepuedenaumentarsuaprovechamiento productivo. Esta situación es aún mayor paralaRegiónNorteconel67,2%desustierras,osea,másde651hectáreasconposibilidaddepoderaumentarlaintensidaddeuso.
LaRegiónHuetarAtlántica,yposiblementeelcantóndeSarapiquí(porlosdatosregionales),muestraunasituaciónfavorableypertinente para implementar planes de ordenamiento y manejo conefectospositivosacortoplazo.
Comoconclusióndecaraaunaevaluaciónfutura,laregióndeestudiotieneunnúmeroconsiderabledetierrasenusoadecuado,unaimportantecantidaddetierrasconpotencialdeaprovechamientoyalgunastierrasensobreusooconintensidadesmayoresasucapacidad,locualpodríaconvertirseenunproblematerritorialsegúnsudistribuciónespacialylaprofundidaddesudeterioro.
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Análisis cantonal del conflicto de uso de la tierra
Cuadro 22Región Huetar Atlántica y Sarapiquí: Análisis del Mapa de Conflictos de
Uso de la tierra
SarapiquíGuácimoLimónMatina
Conflicto de Área (%) Área (%) Área (%) Área (%) uso/Cantón (Km2) (Km2) (Km2) (Km2)
Adecuado 864,50 42,5 253,12 43,5 973,09 72,1 637,74 80,8 Sobreuso 140,72 6,9 75,09 12,9 258,94 19,2 68,53 8,7 Subutilización 1026,65 50,5 254,18 43,6 117,12 8,7 82,73 10,5
ÁREATOTAL (Km2) 2031,9 100,0 582,4100,0 1349,1100,0 789,0 100,0
PococíSiquirresTalamanca
Conflicto de Área (%) Área (%) Área (%) Área total uso/antón (Km2) (Km2) (Km2) (km2) Adecuado 1540,99 58,0 440,75 54,2 2405,1185,5 7115,30Sobreuso 57,76 2,2 96,15 11,8 75,20 2,7 772,39Subutilización 1059,58 39,9 276,06 34,0 334,1111,9 3150,43ÁREATOTAL(Km2) 2658,3 100,0 813,0100,0 2814,4100,0 11038,1
Fuente:Calculadoconlasobreposicióndecoberturas.MapadeCoberturadeUsodelSuelo,MapadeCapacidaddeUsodelaTierrayMapadeDivisiónCantonal.MinisteriodeAgricul-turayGanadería.1992(VerMapa6)
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La institucionalidad para el ordenamiento territorialEsteapartadopasarevistaalconjuntodeinstitucionesenlasquerecaenlascompetenciaspertinentesalaregulaciónterritorialfuturayactual.Comopartedeestemarcodestacanelmunicipiocomoinstituciónbásicaparaelordenamiento, laFederacióndeMunicipios de Cantones Productores de Banano (CAPROBA) y diversasentidadessectorialescomolaJuntadeAdministraciónPortuariayDesarrollodelaVertienteAtlántica(JAPDEVA),elInstitutoCostarricensedeTurismo(ICT)yelInstitutoNacionaldeViviendayUrbanismo(INVU).
Los municipios y CAPROBA
LosgobiernoslocalesdelaprovinciadeLimónyelcantóndeSarapiquínoescapanalarealidaddelrestodeayuntamientosdelpaís.Setratadeestructurasdegestiónpolíticayadministrativasdébilesyconescasosrecursoseconómicosytécnicosparaatenderlasnecesidadesdelascomunidades.Sumadoaello,nosecuentaconunaplataformaadministrativaeficaznipersonalsuficienteyespecializado,locualdalugaralaprestacióndeserviciospúblicosmunicipalescatalogadoscomodeficientes.
LosingresosmunicipalesenlaRegiónHuetarAtlánticasongenerados,principalmente,por:
● Ingresostributarios(patentesmunicipales)● Cobroporserviciosbrindados● Partidasespecíficas● Transferencias(impuestodelbanano)● ConceptodepeajesegúnLeyNo.7134de1992.● Otrostributos(permisosdeconstrucción,cánonesdeconce
sióndepermisosdeusodelazonamarítimoterrestre)
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La mayor fuente de ingresos de los ayuntamientos de la provinciadeLimónloconstituyeel impuestoalbanano,seguidoporelimpuestodebienesinmuebles.
Elartículo13delCódigoMunicipal,leconfierealasmunicipalidadeslaresponsabilidaddedictarlasmedidasdeordenamientourbano.Porsuparte,laLeydePlanificaciónUrbanaensuartículo15reconoce“lacompetenciayautoridaddelosgobiernoslocalesmunicipalesparaplanificarycontrolareldesarrollourbano,dentrodeloslímitesdesuterritoriojurisdiccional.Consecuentemente,cadaunodeellosdispondráloqueprocedaparaimplantarunplanregulador,yenlosreglamentosdedesarrollourbanoconexos,enlasáreasdondedeberegir,sinprejuiciodeextendertodosoalgunosdesusefectosaotrossectores,enqueprivenrazonescalificadasparaestablecerundeterminadorégimencontralor”.
EnelproyectodereformaalaLeydeConstrucciones, impulsadoporlaMunicipalidaddeSanJosé,seseñalaque“lasMunicipalidadesdelaRepúblicasonlasencargadasdequelasciudadesydemáspoblacionesreúnanlascondicionesnecesariasdeseguridad,salubridad,comodidadybellezaensusvíaspúblicasyenlosedificiosyconstruccionesqueenterrenosdelasmismasselevanten;sinperjuiciodelasfacultadesquelasleyesconcedenenestasmateriasaotrosórganosadministrativos,queensumomentodeberáncoordinarconlasMunicipalidades,enatenciónalaspolíticasenlamateria,encaminadasalresguardodelosservicioseintereseslocales”.
Elconjuntodeleyessectorialesnoaclaraelpapeldelmunicipio,nocomosubsidiario,sinocomoagenteprincipaldeldesarrollolocal;nitampocoestablecelanecesariacoordinacióninterinstitucional.
LasmunicipalidadesdeLimónyPococítienenundepartamentodeingeniería medianamente estructurado, mientras que los municipiosdeSarapiquí,Guácimo,Siquirres,MatinayTalamancalohacenmediante la Unidad Técnica de Apoyo Municipal del Atlántico(UTAMA)conformadaporCAPROBA.Lafunciónpúblicadeplanificaciónterritorial incluyelanecesidad
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decontarconunplanestratégicoyunplan reguladordezonificación; reglamentación asociada; información territorial; catastro,ordenanzasyreglamentacióndesarrollada;permisosysupervisióndecampo;personalcalificado;patentesyconcesionesdelazonamarítimoterrestre;proyectosaejecutarsobre la infraestructurayequipamientodelcantón;informacióndecaráctersocioeconómico,planificacióninstitucionalinterna;entreotrosaspectos.
Respectodelainversión,unsectorqueestácreandoexpectativasparalaregióndeestudioeselTriángulodelaSolidaridad,elcualha realizado una inversión de ¢1.700 millones para el cantón deGuácimo.Estosingresossiguensiendodirigidosdesdeelgobiernocentral,sinquelaautonomíadelmunicipiosealosuficientementereforzada.
Por otra parte, CAPROBA mediante la Unidad Técnica de ApoyoMunicipaldelAtlántico(proyectoimpulsadoconelapoyodelaFundaciónDEMUCAylaAECI)buscabrindarapoyotécnicoenaspectosclavesdondepuedanutilizarselaseconomíasdeescalaenlosserviciosylaatenciónalasnecesidadesmunicipales,asícomoformularyconcretaraccionesdondeparticipenvariosmunicipios.
LaUTAMAesunainiciativa incipienteenCostaRica.Otrospaíseshan desarrollado formas similares para resolver problemas deldesarrollomunicipalyregionalcomoelmanejoydepósitodelosdesechossólidos,lossistemasdecaptacióndeaguas,laproteccióndecuencashidrográficas,elcorredorlogísticoytransporteregional,lazonamarítimoterrestreyelmantenimientoyconservacióndelaredvial;porseñalaralgunasimportantes.
Sinembargo,estasunidadestécnicasdebenestructurardostiposdeservicios,porunlado,laaplicaciónynormalizacióndeinstrumentosestablecidosenlalegislación(permisos,concesiones,tasasdeserviciosmunicipales,procedimientosadministrativos,seguimientoalaaplicacióndelareglamentación,creacióndenuevareglamentación,desarrollodesistemadeinformaciónterritorialmunicipal,apoyoalossistemasdelevantamientodeinformación)y;porotro
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lado,impulsarestudiosyproyectosdedesarrollomunicipalylocalenmancomunidad.
LaUTAMAinicióelañopasadounprocesodeplanificaciónestratégicaconelfindedeterminarlosaspectosprioritariosparaapoyareldesarrollomunicipal.Dichaunidadtécnicadebeofrecerapoyoconstante a la mancomunidad de municipios y brindar asesoríaespecíficaenlasáreasdeingeniería,legal,cómputoyrecaudacióntributaria.
Instituciones sectoriales
Desde el punto de vista sectorial, las instituciones autónomas ylosministeriosson las instanciasconmayorpresencia.EntreellasestánelMinisteriodelAmbienteyEnergía,conDirecciónRegionalenLimónyoficinasenCahuitayManzanillo;elMinisteriodeObrasPúblicasyTransportes,consubregionesenGuápilesyLimón,ylaDireccióndeTránsito;elMinisteriodeSalud;yelMinisteriodeTrabajoySeguridadSocialconDirecciónRegionalenLimón.
DelasinstitucionesautónomasmantienenpresencialaCajaCostarricensedeSeguroSocial(CCSS)enLimónyGuápiles;el InstitutoCostarricense de Electricidad (ICE), con la Dirección de Energía yTelefoníaenLimón;el InstitutodeDesarrolloAgrarioysuOficinaRegionalenBatán;yelInstitutoCostarricensedeFerrocarriles(INCOFER),conOficinaRegionalenLimón.
Otras institucionescuentanconpersonalasignadodesde laoficinascentralesparaatenderlaregión,unejemploeselInstitutodeFomentoyAsesoríaMunicipal(IFAM).
En su gestión regional, todas las instituciones del Estado tienencomosedeelcantóndeLimónylaciudaddePococí,organizadosbajounmodelocentralizadoenlasdecisionespolíticasyeconómicasydesconcentradadesdeelpuntodevistaoperativo.
Lasituacióndemayorpoderdeejecucióndelasdireccionesregio
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nalessepresentaenlosministeriosylasinstitucionesautónomas,locualsereflejaclaramenteenlospresupuestos,elpersonalylosproyectosejecutadospordichasinstanciasque,demásestádecir,superanalosmunicipales.
JAPDEVA en el desarrollo territorial
Como institución regional, JAPDEVA ha procurado el desarrolloregionalapartirdelfortalecimientoportuarioylaejecucióndeproyectosespecíficos,especialmenteagropecuarios.
Según su Plan de Desarrollo Regional de la Provincia de Limón19992004:LimónhaciaelSigloXXI:PotencialidadesyOportunidadesparaelDesarrolloHumano,losprincipalesproyectosparaatenderlasnecesidadesdelaRegiónHuetarAtlánticadebendirigirsealossectoresagropecuario,industrial,agroindustrial,turismo,salud,educación, vivienda, seguridad social infraestructura, servicios deapoyo, servicios urbanos, medio ambiente y manejo de riesgos;entreotros.
ParaleloalPlandeDesarrolloRegionaldeLimónesnecesariodiseñarelPlandeDesarrolloTerritorial,dondeelcomponentedeordenamientoterritorialseríaelfactorclave.Dichoplandebeconsiderarlossiguientessistemasespaciales:asentamientoscampesinosdelInstitutodeDesarrolloAgrario,áreasprotegidas,reservasindígenas,producciónbananera,desarrolloturístico,corredorlogísticoregional,cuencashidrográficasyáreasboscosasenmanosprivadas;ytendríaquecoordinarlasaccionesconlosgobiernoslocales.
Comopartedesusobjetivos,elPlandeDesarrolloTerritorialdebeestablecerunajerarquíadeplanesterritorialesquearticulenpolíticasyaccionesdetipoterritorialdesdelolocalhastaelnivelregional.Losmismosdebenserlosuficientementeindicativos,reguladoresocontralores,segúnseaelcaso,señalandoclaramentelascompetenciasyresponsabilidadesdelasinstitucionessectoriales,losmunicipios,lasorganizacionesdebaseycualquierotraentidadquetenga
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oreclamederechosdeusoyadministraciónterritorial.
El tercerniveldelPlanTerritorialsonlosPlanesdeManejode lasÁreasProtegidas,elPlanMaestrodelÁreaPortuaria,losPlanesdeOrganizaciónEspacialdelosAsentamientoCampesinos,losPlanesdeÁreasEspecialesdeCuencasyelPlandeOrdenamientoTerritorialenlasReservasIndígenas;entreotros.
Asociaciones y fundaciones
EntrelasasociacionesyfundacionesimportanteseneltematerritorialpuedemencionarseaFUNDECOL,conpresenciaenPocorayCariari;FUNDACIONBAMBU,deviviendaenGuápiles;FUPROVI,de vivienda en Limón; Fundación Desarrollo Sostenible, de corteambientalenCariariySiquirres;AsociacióndePequeñosProductores,detipoagrícolaenTalamanca;AsociacióndeDesarrolloIndígenaenTalamanca;AsociacióndePlataneros,agrícolaenMatina;AsociacióndeMantenimientodeCaminosenGuápiles;AsociaciónNacionalIndígenadeDesarrolloIntegralenTalamanca;ylaCorporaciónBananeraNacionallocalizadaen25Millas.
En1998,existían469organizacionessocialesenlaprovinciaatlántica, de las cuales el 37,5% se encontraba en Limón y el 25% enPococí.ElcantónconmenornivelorganizativoeraGuácimoconun8,2%.Deltotaldeorganizacionessociales,212eransolidaristas(17.385afiliados),132comunales,63sindicales(10.053adeptos)y62cooperativistas(5.003asociados).
Estetipodeorganizacionessonreivindicativas,persiguenobjetivoscomunesypretendenelevarelniveldevida.Sólolosgruposcomunalesapoyandirectamenteproyectosdedesarrolloterritorial.
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PonenciasA continuación se transcriben las ponencias presentadas en el“Encuentro de Autoridades y Técnicos/as sobre Ordenamiento yPlanificaciónTerritorial”,organizadoporlaFundaciónDEMUCA,laAgenciaEspañoladeCooperaciónInternacionalyelConsorcioCentrodeTransportedeMercancíasdeMálagaenoctubredel2000enCostaRica.
Laprimeraexposiciónapelaalaexperienciaespañolaenmateriadegestiónurbanísticacomopuntodepartidaparagenerarladiscusiónentrelos/asparticipantes,confrontarideasyretomaraspectosinteresantesdeunauotrarealidadparaadaptarlosalasexperienciaspropias.
LaponenciadeMiguelRuizMontañezseñalalosmétodosdegestiónpúblicayprivadaconelfinderescataraquelloselementosdeeficiencia aplicables a la planificación y ordenamiento territorialdesdelasesferaslocales.
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Gestión urbanísticaVenancio Gutiérrez Colomina
El urbanismo: legislación vigente en España
Consideraciones generales
Tradicionalmente, la actividad constructiva se ha sometido a lasdisposicionesmunicipalesqueregulanlosedificiosdelaciudad.Laesenciadelurbanismoeselequilibrioentreelinteréspúblicoenlaordenacióndelterritorioyelinterésdel/lapropietario/adeejercerlasfacultadesdomiciliares,entreellas,laedificatoria.
EnEspañalaedificaciónprivadasesujetabasóloalímitesexternos(alineaciones,altura,condicionesdesalubridad),quedandoacargodelmunicipioelcosteode laobraurbanizadoray lasdotacionespúblicas(viales,espacioslibresdeusopúblico,edificiosescolares,asistenciales, administrativos) mediante la expropiación forzosa ylafinanciaciónporimposicióndecontribucionesespecialesalos/asafectados/aspordichasobrasydotaciones.
LaLeydel12demayode1956sobreRégimendelSueloyOrdenaciónUrbanasupusouncambiofundamentalrespectodelalegislación precedente. Esta ley superó la concepción anterior sobreurbanismo,focalizadaenlaplanificacióndelensanchedelaspoblaciones,alincorporarunanocióntotalizadoradelaordenacióndelterritorio con base en un escalonamiento jerarquizado de planesdondelospoderescentralesdelEstadoylosenteslocalesaparecíancomoprotagonistas.Ensegundolugar,laleyleatribuyóalasentidadespúblicasterritorialeslafacultaddedecidirsobreelusodelosterrenos.Estoincidióenelderechodelapropiedadprivada,yaquelaactividadedificadoranoquedasujetasóloalímitesexternosensuejercicio,sinoquelaleyyelplaneamientodeterminanelcontenido
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delderechodepropiedad.Apartirdeesemomento,el/lapropietario/anopuededisponeroutilizarsusbienessegúnsulibrealbedrío,sinoquedebedarleseldestinoprevistoenelplaneamiento;cumpliendo,deestamanera,conlafunciónsocialdelapropiedad.
Enestesentido,lanuevaleyestablecíaunordenmetodológicodeactuacióndonde losplanesmunicipalesdiseñaban la imagendelaciudad,señalandolaestructurageneraldelterritorio(sistemadecomunicaciones,espacioslibresdeusopúblico,centrosdeinterésgeneralylugaresdestinadosalaresidenciaoactividadescomerciales,industrialesoagrarias)yconcretandoelrégimenjurídicodelapropiedadinmobiliariasegúnunaclasificacióndelosterrenosmunicipalesqueatendíaasucarácterurbano.Elplaneamiento incluíaladistribuciónequitativaentrelos/aspropietarios/as,tantodelosbeneficios (aprovechamientourbanístico)como lascargas (cesionesdeterrenosdestinadosausososerviciospúblicosysufragodelaobraurbanizadora)derivadosdelaordenación.Unavezcumplidalacargadelaejecucióndelplaneamiento,los/aspropietarios/aspodíanrealizarlaedificacióndesussolares.
Sin embargo, estas avanzadas ideas difícilmente encajaban en larealidad social de la época. Por este motivo, la ley fue objeto dediversosretoquesomodificaciones,dandoorigenalTextoRefundidode1976.
LaaprobacióndelaConstituciónEspañolade1978trajoconsigo:
● La constitucionalización de la propiedad privada, aunquesubordinadaalafunciónsocial.
● Laexigenciadequelospoderespúblicosvelenporlautilizaciónracionaldetodoslosrecursosnaturales.
● Elreconocimientodelderechodelos/asespañoles/asadisfrutardeunaviviendadignayadecuada.Lospoderespúblicosdebenestablecerlasnormasparahacerefectivoestederecho,regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés
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generalparaimpedirlaespeculación,demodoquelacomunidadparticipeenlasplusvalíasquegenerelaacciónurbanísticadelosentespúblicos.
● La posibilidad de que las Comunidades Autónomas (CCAA)asumanensusestatutoscompetenciaexclusivaenmateriadeordenacióndelterritorio,urbanismoyvivienda.Estaprevisiónconstitucionalhasidollevadaalapráctica.
● Laincidenciadelaregulaciónurbanísticaenelderechodepropiedad,porloqueelEstadotiene,entodocaso,competenciapararegularlascondicionesbásicasdeejerciciodetalderechoentodoelterritorionacional.Excediéndoseenestetítulocompetencial,seaprobólaLey8/1990sobreReformadelRégimenUrbanísticoyValoracionesdelSuelo.Posteriormente,estaúltimaserefundióconlaLeyde1976,loquedioorigenalTextoRefundidodelaLeydelSuelode1992.
El nuevo marco competencial del urbanismo: desestatalización y regionalización del ámbito urbanístico
LaSentenciadelTribunalConstitucional (STC)demarzode1977anula,engranmedida,elTextoRefundidodelaLeydelSuelode1992 (TRLS92) y trae consecuencias que transcienden el estrictotextojurisprudencialyafectanelordenamientojurídicourbanísticoensuconjunto,notantocomoresultadodelestablecimientodeuncontundentedeslindedecompetenciasentreelEstadoylasComunidadesAutónomas,sinoporladiscutibleinterpretacióndelasupletoriedad de la legislación estatal. Ambas circunstancias permitenafirmarqueapartirdelasentenciasehaproducidounaauténticadesestatalizacióndelderechourbanísticoy,comoconsecuencia,sehainstauradounanuevaautonomizacióndelmismo.
Del análisis competencial de la sentencia merecen destacarse ladefinicióndeurbanismo,ladiseccióndelascompetenciasconstitu
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cionalesurbanísticasylaintegracióndelascompetenciasestatalesyautonómicasy,finalmente,ladelimitaciónnegativaypositivadelacompetenciaestatal.
Definición de urbanismo
Curiosamente, laSTCrecurrea la legislaciónordinariadelsueloyhace una referencia expresa a una ley preconstitucional (Ley delSuelode1956)parasudefinicióndeurbanismo.Sevinculaelcontenidodelurbanismoapotestadesconcretascomolasreferidasalplaneamiento,lagestiónoejecucióndeinstrumentosplanificadoresylaintervenciónadministrativaenlasfacultadesdomiciliaressobreelusodelsueloylaedificación,acuyoserviciosearbitrantécnicasjurídicasespecíficas.
Disección de las competencias constitucionales urbanísticas e integración de las competencias estatales y autonómicas
Elsistemaconstitucionalespañolhaestudiadolascompetenciasenestamateria,sinolvidarque,paraleloalaatribucióndecompetenciasalasComunidadesAutónomas,alEstadoselereconocelaresponsabilidadexclusivasobrelascondicionesbásicasdeejerciciodelosderechosconstitucionalesy/olalegislaciónsobreexpropiaciónforzosa,elsistemaderesponsabilidadyelprocedimientoadministrativocomún(artículo149,1CE).Estadisección,aunquetraecomoconsecuenciaquelacompetenciaautonómicaexclusivadebeintegrarsesistemáticamenteconaquellasotrasestatalesmencionadasanteriormente, en ningún caso, podrá legitimar una regulacióngeneraleintegraldelrégimenjurídicodelsuelo.
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Delimitación negativa y positiva de la competencia estatal (artículo 149,1.1º).
Encuantoasudelimitaciónnegativasobresalelosiguiente:
● Elcontenidodelartículo149,1.1CE(regulacióndelascondicionesbásicasquegaranticenlaigualdaddelosespañolesenelejerciciodederechos)notieneelcarácterdecompetenciaresidual,yaquedefinepresupuestosolímitesynotítuloscompetenciales.
● Elconceptode“condicionesbásicas”noessinónimodelegislación básica. Su regulación por parte del Estado no puedesuponerunanormalizacióncompletayaprobada.DeahíquelasCCAApuedenaprobarleyesrelacionadasalrégimenjurídicodelderechodepropiedadinmobiliaria.
● Las“condicionesbásicas”noequivalenniseidentificantampococonelcontenidoesencialdelosderechos(artículo53.1).
A propósito de su delimitación positiva conviene señalar que las“condiciones básicas” que garantizan la igualdad se desprendendelosderechosydeberesensímismosconsiderados,nodelossectoresmaterialesenqueseinsertan.Porello,elartículo149.1.1sólootorga cobertura a las condiciones estrechamente relacionadas(directaeinmediatamente)conlosderechosydeberesreferidos.Enotrocaso,teniendoencuentalafuerzaexpansivadelosderechos,quedaríadesbordadoelámbitodelartículo149.1.1ªquenopuedeoperarcomotítulohorizontal.
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EL derecho estatal aplicable al urbanismo tras la STC: la Disposición Final Única del TRLS92 a la luz de la STC
LaDisposiciónFinalÚnicadelTRLShabíaestructuradotodossuspreceptosentornoatresgrupos:decarácterbásico,deaplicaciónplenaydeaplicaciónsupletoria.Enrelaciónconestadisposición,lasentenciaindicaqueencuantoalacalificacióncomonormasdecarácterbásico(aunqueellegisladorhaincluidoenestacategoríaalartículo149.1.ºCE),estacompetenciatienerasgosespecíficosquelahacendiferentedelascompetenciasbásicasquecorrespondenalEstado.Lasreferentesal149,18º(legislacióncivil)másquecarácterbásico,tienencarácterexclusivo.Noobstante,elEstadoestáobligadoacalificarestasnormascomobásicasenarasdelaseguridadjurídica.En cuanto a las normas de aplicación plena, es evidente, comoseñala la sentencia, que esta categoría no tiene correspondenciaconeltextoconstitucional;porlotanto,nodebemantenerseparaelfuturoestadenominación.Finalmente,enloqueserefierealacalificacióndeaplicaciónsupletoriaseafirmaquelasupletoriedaddelderechoestataldebeserinferidaporelaplicadordelderechoautonómico mediante el uso de las reglas de interpretación. Porconsiguiente,lacláusuladesupletoriedadnopermitequeelderecho estatal colme, sin más, la falta de regulación autonómica enunamateria.ElpresupuestodeaplicacióndelasupletoriedadqueestablecelaConstitución,noes laausenciaderegulación,sinolapresenciadeunalaguna.
Enconsecuencia,elTribunalConstitucionaldeclaralainconstitucionalidaddelapartadoprimerode ladisposiciónderogatoriaúnicadelTRLS92,loquepermitelareminiscenciadelTextoRefundidode1976comolegislaciónsupletoria.
Porotraparte,elTRLS92fueobjetodeunamodificaciónconcretaporelRealDecretoLey5/1996demedidasliberalizadorasenmateriadesueloydeColegiosProfesionales,promulgadocomoleyen
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abrilde1997.Estacontienenormasdecarácterbásicoydecaráctersupletorio.Enprincipio,laSentenciadelTribunalConstitucionalnoalcanzaaestadisposición.Noobstante,resultaimposibleunaaplicacióndelasentenciaqueignoredichofallo.Paraalgunos,esclaralavigenciadelúnicoartículodenominado“legislaciónbásica”(artículo2),mientrasnoseadeclaradoinconstitucionalporpartedelTribunalConstitucional. Sin embargo, dicho artículo no es más que unamodificacióndelartículo27delTRLS92,referidaexclusivamentealacantidaddelporcentajedecesión.Deestamanera,incurreenlosmismosproblemasdeinconstitucionalidaddebido,enprimerlugar,alcarácterfijoynomínimodeladeterminacióndelaprovechamientourbanísticosusceptibledeapropiacióndelos/aspropietarios/ase,implícitamente,delarecuperacióndelasplusvalíasurbanísticaspor parte de la comunidad; y en segundo término, establece taldeterminación acudiendo a un complejo entramado de técnicasurbanísticas concretas (áreas de reparto, aprovechamiento tipo)quepertenecenalacompetenciaexclusivaenmateriadeurbanismodelasComunidadesAutónomas(artículo148.1.3ºCE).
Efectos de la sentencia sobre situaciones consolidadas
Ladeclaracióndeinconstitucionalidadcomportaelreconocimientodenulidaddeladisposiciónafectada.Ahorabien,laaplicacióndelprincipiodeseguridadjurídicahahechoquenosemanifiestendichosefectos“estunc”.ElpropioTribunalConstitucionalhaseñaladoenlaSentencia45/1989relativaalacuestióndeinconstitucionalidaddealgunospreceptosdelaLeyReguladoradelImpuestosobrelaRentadelasPersonasFísicas,quenosóloesdeaplicaciónaaquellassituacionesdecididasmediantesentenciaconfuerzadecosajuzgada(salvoenelcasodeprocesospenalesocontenciosossegúnlaLeydeOrdenamientoTerritorialConstitucional),sinoquetambiénporexigenciadelprincipiodeseguridadjurídicala“impo
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sibilidadrevisoradebeextendersealasestablecidasmediantelasactuacionesadministrativasfirmes”(artículo9.3CE).
El ordenamiento urbanístico aplicable en las diferentes comunidades autónomas tras la Sentencia del Tribunal Constitucional
LaSentenciadelTribunalConstitucional,propugnandolaautonomizacióndelDerechoUrbanísticoylaconsiguientederogacióndelderechosupletorioestatalde1992,hairrumpidoenunadesigualsituaciónnormativadelasComunidadesAutónomas,debiendodistinguirseentreellas,lasqueposeenlegislaciónintegralurbanísticayaquellasconlegislaciónparcialocarente.
DentrodelasComunidadesAutónomasque,enlaactualidad,tienenunoovariosinstrumentoslegislativosqueregulanintegralmenteenmateriaurbanísticaseencuentranlasdeCataluña,Valencia,NavarrayGalicia.Latrascendenciadelasentenciaendichascomunidadesesmínima,debidoaqueelespaciopropioderegulacióndelalegislaciónestataldictadacomosupletoriayahabíasidoocupadoporestanormativaautonómica.
DentrodelasComunidadesAutónomasconlegislaciónparcialosinnormativaurbanísticaseubicanprácticamentetodaslasrestantes:Andalucía,Aragón,Asturias,Baleares,Canarias,Cantabria,CastillaLaMancha,CastillayLeón,Extremadura,Murcia,PaísVascoyLaRioja.Laincidenciadelasentenciaenestegrupoesmuchomayor,yaquesuponelavueltaalaregulacióndelTextoRefundidode1976.
Porestemotivo,laSTChaactuadocomoespoletadelasComunidadesAutónomassinlegislaciónurbanísticapropia,forzándolesaqueelaborenunanormativa.Ahorabien,seestánsiguiendodoscaminosparalaconfeccióndedichocuerpolegal,unoqueconsisteenaprovecharelimpulsocon“pretensióndeeternidad”comoelcasodelasComunidadesAutónomasdeAsturiasyAragóny;elotro,concaráctertransitoriopararesolverlosproblemasacuciantes
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derivadosdelaaplicacióndelRealDecreto76(RD76)yquesirvadepuentepara laproduccióndeunanormativapropia,comolohanhecholasComunidadesAutónomasdeCantabriayAndalucía.Alrespecto,laprimerahasidolamáságilyaprobóconefectounaleydereenvíoalTRLS92;mientrasquelasegundahaelaboradounproyectodeleyqueseñalalosartículosconcretosdelTRLS92queseconviertenen legislaciónautonómicaconcarácter retroactivo.EnsoluciónsimilarestánlasComunidadesAutónomasdeMurciayExtremadura.
LareposicióndelTRLS92conllevaunasoluciónrápidaypocotraumáticafrentealanegativasituaciónlegalqueprovocaparaalgunossupuestoslaaplicaciónsupletoriadelRD76.
Enefecto,lasconsecuenciasdelaaplicacióndelRD76hubieransidonefastasparalagestióndelSueloUrbano,yaqueenestanormanoestabanprevistaslastransferenciasdeaprovechamientourbanístico;locual,suponíagravarconsiderablementelashaciendaslocalesparasolucionarlosequipamientosurbanos.
Porotraparte,todoslosplanesvigentesoentramitaciónhubierantenidoqueadaptarsealsistemadepolígonosyunidadesdeactuaciónprevistosenelRD76,significativamenteinadecuadosparalagestión del Suelo Urbano. Además, tendría que readaptarse estetemaaunafuturaleyautonómicaqueconsiderelagestióndelSueloUrbano,debidoaqueestámalreguladaenelRD76.
LaaplicacióndeloscriteriosdevaloraciónparalaexpropiaciónforzosaprescritasenelRD76hubieraresultadonegativaparalosayuntamientos,yaquealserdeclaradosinconstitucionaleslosartículosqueregulanlavaloracióndelosterrenosexpropiados(75%aprovechamientotiposuelourbanoo50%aprovechamientotipoSueloUrbanizableProgramado),lanormasupletoriaseríaladeaplicación,suponiendouncostobastantemáselevadoparalaadministración.Estoharíaonerosaoinviablelaobtencióndelosequipamientosy,además,supondríaunpremioparael/lapropietario/apasivo/a.Porlotanto,sindejardeladolanecesidaddequelasdistintasComu
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nidades Autónomas aprueben en el corto plazo una legislaciónadecuadaqueabordesusproblemasespecíficos,eraimprescindibleelreestablecimientodelsistemaurbanísticodelTRLS92enlasdiferentesCCAAconcaráctertransitoriohasta lacreacióndeunanormativapropia.
Así lohaentendidolaCCAAAndaluzaalaprobar la llamada“LeyPuente” (Ley1/1997),mediante lacualadoptandisposicionesenmateria de régimen de suelo y ordenación urbana con carácterurgenteytransitorio.
Ensuexposicióndemotivos,elproyectodeleyserefierealarecienteSentenciadelTribunalConstitucionalquederogaunaseriedeartículosdelTRLS92pormotivospuramentecompetenciales.Aúnreconociendolanecesidaddedictarunaleyespecíficamenteandaluza,planteacomosoluciónlaaprobacióndeunanormapuente(hastatantonosedictelaanterior),lacualrecojasustancialmentelosartículosderogadosporlaSTCafindedarcontinuidadycoberturalegalaldesarrollodelplaneamientoentramitaciónoaprobadoenAndalucíadeacuerdoconelTRLS92.
Medianteestaley,laComunidadAutónomaasumecomopropioslosartículosdelTRLS92declaradosinconstitucionales,conciertasexcepciones,comolasreferidasalPlanNacionaldeOrdenación,lasrelacionesdirectasentrelaadministracióndelEstadoyayuntamientosylalegislaciónurbanística.
SeplantealaposibilidaddeColisiónconlaLey7/1997,liberalizadoraenmateriadeSueloydeColegiosProfesionales.Enefecto,lasubsistenciaformaldeestanormativaconlaconsideracióndebásicaencuantoasuartículo2puedeplantearselavigenciadedeterminadasprescripciones,sobretodo,enloreferentealaimplantacióndelasTAU(quedificultaelapartado1delartículo2)asícomoenlareduccióndelporcentajedecesióndel15%al10%.
DespuésdelaSTCquedelimitalacompetenciaestatalyautonómica,hayqueconsiderarqueelmencionadoartículo2noesmaterial
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mentebásicoyqueesdeaplicaciónlaleyandaluzaencuantoalacesiónaexigir.
La planificación urbanística
Ideas generales
Laplanificaciónurbanísticamunicipalconsisteenlaordenaciónintegraldelterritoriomediantelaadopcióndeunmodelodeutilizacióndelsueloalargoplazo,conlassiguientesfinalidades:
● Dividirelterritoriomunicipalenáreasdesuelourbano,urbanizableynourbanizable(clasificacióndelsuelo).
● Establecerzonasdistintasdeutilizaciónsegúnladensidaddelapoblación,porcentajedelosterrenosquepuedaserocupadoporlasconstrucciones,volumenyforma,númerodeplantasedificables,claseydestinodelosedificios;consujeciónaordenaciones generales uniformes para cada especie de lasmismasordenanzas.
● Formular laestructurageneralyorgánicadel territorio, integradaporloselementosdeterminantesdeldesarrollourbanoy,enparticular,lossistemasgeneralesdecomunicaciónysuszonasdeprotección,losespacioslibresdestinadosaparquespúblicosyzonasverdes.
● Señalar el emplazamiento y características de los centros yserviciosdeinteréspúblicoysocial,centrosdocentesyotrasedificacionesdeusooserviciopúblico.
● Determinarlaconfiguraciónydimensionesdelasparcelasedificables.
● Limitarelusodelsueloydelasedificaciones.
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● Estableceráreasderepartodecargasybeneficiosentrelos/laspropietarios/as.
Clases
Estos finessealcanzanmediantealgunode lossiguientes instrumentosdeplaneamiento:PlanGeneralMunicipaldeOrdenaciónUrbana(PGOU);NormasSubsidiariasdePlaneamientoconámbitomunicipal (NNSS) y Proyectos de Delimitación del Suelo Urbano(PDSU),complementado,ensucaso,conlascorrespondientesOrdenanzasdeEdificaciónyUsodelSuelo.
ElProyectodeDelimitacióndelSueloUrbano,comoelinstrumentoplanificadormássimple,essólolaconstatacióndelosterrenosurbanos o, sea, aquellos con acceso rodado, abastecimiento deagua,evacuaciónderesidualesysuministrodeenergíaeléctrica;olosqueestánocupadosporlaedificación,almenos,enlamitaddelasuperficiequeelpropioproyectopreveacomoobjetodeedificación.Todoloquequedafueradelperímetroseñaladoessuelonourbanizable.
La ley prevé que se constituyan municipios sin ni siquiera estemínimoinstrumentodeplanificación.EnestassituacionesimponeNormasdeAplicaciónDirectaqueseimplementanexistaonoplaneamiento,señalandoquenopodránlevantarseconstruccionesenlugarespróximosalasvíasdecomunicaciónsinsujeciónalalegislacióndecarreterasy;que,enlobásico,lasconstruccionesdeberánadaptarse al ambiente en que estén ubicadas. Y, cuando no sedispongadeplan,nopodráedificarseconunaalturasuperioratresniveles,incluidalaplantabaja.
Con este mismo carácter de normas de aplicación directa, la leyimponeal/laplanificador/aqueelplancontemple,comomínimo,laimplantacióndesistemasgeneralesylocalesdestinadosacomunicaciones,espacioslibres,centrosdocentes,asistenciales,sanitarios,etc. Estos suelos se denominan dotacionales, en oposición a lossuelos lucrativos; lo cual no significa que, necesariamente, todos
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lossuelosdotacionalesdebanserdetitularidadpública.Porello,elplandebeseñalarelcarácterpúblicooprivadodelatitularidaddecadaunodelosequipamientosparalosqueseestablecelareservadeterreno.
Dentrodelossistemasestructurantesdelaciudadsedistinguenlosqueestánalserviciodetodos/as(sistemasgenerales)yaquellosquebeneficianaunsectorounidaddeejecución(sistemaslocales).Losprimerossonloselementosfundamentalesdelaestructurageneraly orgánica de la ordenación, tendiendo en cuenta el modelo dedesarrollourbanoadoptado.
Porlotanto,elplandebeabarcarelsistemageneraldecomunicaciones,tantourbanascomointerurbanas,considerandolasreservasdesuelonecesariasparaelestablecimientoderedesviariasyferroviarias.
Elsistemageneraldeespacioslibresestáconstituidopor:
● Parquesurbanospúblicosenproporciónnoinferiora5m2desueloporhabitante,enrelaciónconel totalde lapoblaciónprevista.
● Áreaspúblicasdestinadasalocioculturalorecreativo.
● Sistema general de equipamiento comunitario, el cual comprenderátodosaquelloscentrosalserviciodelapoblacióndestinadosausosadministrativos,comerciales,culturalesydocentes,sanitarios,asistenciales,religiosos,mortuariosocualquierotronecesarioparaeldesarrollodelosinteresescomunes.
● Instalacionesyobrasqueinfluyansustancialmenteeneldesarrollodelterritorio.
Porsuparte,lossuelosnecesariosparalaimplantacióndelossistemaslocalesdebensercedidosgratuitamenteporlos/aspropie
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tarios/asafectados/asobeneficiados/as;mientrasqueestacesiónobligatoriaresultaimposibleenelcasodelossistemasgenerales.
ElPGOU, lasNNSSyelPDSUnocontienenunapormenorizacióndelosusoseintensidadesposibles,porloque,desernecesario,sedesarrollanmedianteinstrumentossubordinadosdeplaneamiento.Alrespecto,figuranelProgramadeActuaciónUrbanísticaparala adscripción al proceso urbanizador de suelos urbanizables noprogramados; los Planes Parciales para las determinaciones delPGOUoNNSSenelsuelourbanizable;losPlanesEspecialesparaeldesarrollodelasinfraestructurasbásicas,laproteccióndelpaisaje,lareformainteriordelsuelourbano, laproteccióndelpatrimoniohistóricoybellezasnaturalesylamejoradelmediourbanoorural;yporúltimo,losEstudiosdeDetalleparaelestablecimientodealineacionesyrasantesylaordenacióndevolúmenes.
Aunquelaplanificaciónesunafunciónpúblicaylaimplementaciónde todos sus instrumentos queda reservada a la administraciónpública,sefacultaa los/asparticularesparapromoversuaprobación.
Programación temporal
ElPlanGeneraldebeestablecerlosobjetivos,directricesyestrategiasdedesarrolloalargoplazoparatodoelterritoriocomprendidoensuámbito;lasprevisionesespecíficasconcernientesalarealizacióndelossistemasgenerales;eldesarrollodelasdeterminacionesenelsuelourbanizableprogramado,endosetapasdecuatroañoscadauna;ylosplazosalosquedebenajustarselasactuacionesprevistas,yasea,completarlaurbanizaciónorealizaroperacionesdereformainteriorensuelourbano.Deestamanera,cadacuatroañosserevisaelprogramadeactuacióndelPGOU.
Porelcontrario,lasNormasSubsidiariasdePlaneamientonotienenunaprogramaciónparasudesarrollo(porello,noexistediferenciaciónentresuelourbanizableprogramadoynoprogramado.
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Formación y aprobación de los planes
Comoconsecuenciadelarepercusióndelaplanificaciónurbanísticaeninteresessupramunicipales,elprocedimientodesuaprobacióntiene carácter bifásico, de modo que, finalizada la fase municipalconlaaprobaciónprovisionaldelplan,seexigelaaprobacióndefinitivaporpartedelaComunidadAutónoma.Enlafasemunicipalsepermitelaintervencióndelos/asvecinos/asmediantelaformulacióndesugerenciasalavancedeplaneamientoylapresentacióndealegacionesalplanaprobadoinicialmente;sinperjuiciodepoderrecurrirlaaprobacióndefinitivaysucorrespondientepublicación.
Losplanes,unavezaprobados,tienenvigenciaindefinida;perolapotestadadministrativadeplaneamientoseextiendealareformadeéste.
Laalteracióndelcontenidodelplaneamientopuedellevarseacabomediantesurevisiónolamodificacióndealgunooalgunosdesuselementosconstitutivos.
Unavezaprobados,ydadasunaturalezadenormasjurídicas,losplanesobligantantoalaadministracióncomoalaspersonas.Estosuponequeelusodelosprediosnopodráapartarsedeldestinoprevisto,aunqueseadmitenusosprovisionalesquenodificultenlaejecucióndelplaneamientoyserespetanlasedificacionesexistentesdisconformesconelnuevoplaneamiento(siemprequeesténsujetasalaslimitacionesdel“régimendefueradeordenación”).
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El derecho de propiedad urbanística
y la adquisición de facultades urbanísticasEnlaactualidad,noesposiblemantenerelconceptodepropiedadconelcarácterabsolutoconelqueseincorporóaloscódigosnapoleónicos;esdecir,comoelderechodegozarydisponerdealgosinmáslimitacionesquelasestablecidasenlasleyes,degozarydisponerdesusuperficieydelsubsuelo,ypoderhacerlasobrasqueestimeconveniente.
Paradesecharesteconceptodepropiedad,bastapensarenelusopúblicodelsubsueloenlasciudadesyenlasinnumerableslimitaciones aéreas. La propiedad ha dejado de ser un derecho de losindividuosysehaconvertidoenunderechosocial.Yesquehoylapropiedadnotienesolamentelimitacionesdetipoclásico,comolaexpropiaciónforzosa,sinoqueexistennuevasyprofundasfigurasqueafectanlainstitucióndeldominio,entrelasquecabedestacarlaventaforzosadesolaresinedificados.
Efectivamente,latransformacióndelapropiedadabsolutaenunapropiedadconformadaporsufunciónsocial,esunhechoinnegable.
El derecho a edificar está tan limitado administrativamente quehaceengañosalaideadequequientienelapropiedadpuedeedificar.ApesardequelaConstituciónEspañolasehainclinadodecididamenteporelreconocimientodelderechodelapropiedadprivada(artículo33),ensuapartado2añadeque“lafunciónsocialdeestosderechosdelimitarásucontenido,deacuerdoconlasleyes.”
La propiedad no se convierte en función social, sigue siendo underechoaunquedelimitadoporlafunciónsocial.Además,underechoalqueelartículo53delaCElereconoceuncontenidoesencialque, en todo caso, habrá que respetar y al que la jurisprudenciaconstitucionalsehareferidoenvariassentencias.Alrespecto,laSTCdel8deabrilde1981afirmaqueelcontenidoesenciales“aquellapartedelcontenidodelderechoqueesabsolutamentenecesaria
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para que los intereses jurídicamente protegibles que dan vida alderecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. Deestemodo,serebasaosedesconoceelcontenidoesencialcuandoelderechoquedasometidoalimitacionesquelohacenimpracticable,lodificultanmásalládelorazonableolodespojandelanecesariaprotección”.
SegúnlaCE,elsuelonoesunbienpúblicoocolectivo,sinounbiende interéspúblico.Por lotanto,elPlandeOrdenacióndelimitaráelcontenidodelderechodepropiedadyotorgarápositivamentelasfacultades;sinelplannohabráaprovechamientourbanístico.El“iusedificandi”noesyaunafacultadlibredel/lapropietario/a,constituyeunaestrictadeterminacióndelplanencuantoasumedidaconcreta.
Hastaqueel/latitulardelderechodepropiedadejerzasuderecho,tendráquesometerseaunaseriedeactosadministrativosquedelimitanyconcretansufacultaddeedificar.
Entodoestemecanismohayalgomásqueelejerciciocontroladodeunderecho.Existeunauténticoprocedimientodedeterminacióndelderechodepropiedad,quedesembocaríaenlaexistenciadeunasituaciónjurídicaconstituidaporel“iusaedificandi”.
El“iusaedificandi”contiene,porunlado,laedificabilidaddelsueloy,porotro,laexistenciadeunvolumenmínimodeedificaciónquedebecorresponderlealderechodepropiedad.PerolaLeydelSuelonoestableceunmínimodeaprovechamientoalapropiedaddelsueloenabstracto.Loanterior,debidoaquelaleynohabladederechodepropiedadsinodesuelo,porloquesedeterminanlascualidadesycaracterísticasdelsuelocomoobjetodelderechodepropiedad.
LaLeydelSueloestablecetrescategoríasdesuelo:urbano,urbanizableynourbanizable.Elsuelourbanoesaquelquecuentaconacceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas ysuministrodeenergíaeléctrica;yes reconocidocomotal formal
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menteporelplan.Elsuelonoadquierelacategoríadeurbanoporlameravoluntaddeltitular,sinoqueeselplanquienseloconfieregraciasasufuerzaconstitutiva.
Noobstante, la jurisprudenciahamantenidoreiteradamentequelaclasificacióncomosuelourbanoesunadeterminaciónlegaldecarácterreglado,quenodependedelaplanificaciónsinodelarealidaddeloshechos.
Encuantoalsuelourbanizable,seprevéunrégimentransitoriodecarácternegativoyespecialhastaqueseaaprobadoelcorrespondientePlandeOrdenación.Elsuelonourbanizablesedeterminaquecarecedeaprovechamientourbanístico.
Consecuentemente,laLeydelSuelode1990ysuTextoRefundidocontemplaunanuevaformadeadquisicióndelderechodepropiedadalquesóloleconfieredeentradaunvalorrústicooinicial,queirá asumiendo gradualmente un mayor contenido conforme secumplanunaseriededeberesdecesióndedotacionesyurbanizaciónquelehacenadquiriralparticularlasfacultadesdeurbanizar,edificarypatrimonializarlaedificación.Debetenerseencuentaqueelaprovechamientosusceptibledelaapropiaciónporlosparticularesunavezcumplidassusobligacionesessólodel85%,tantoparaelsuelourbanocomoparaelurbanizable;locualmodificasustancialmenteel régimendeaprovechamientodel suelourbanoqueeradel100%y,enalgunamedida,eldelsuelourbanizablequeeradel90%.
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La ejecución del planeamiento
Ideas generales
Elartículo26delTextoRefundidodelaLeydelRégimendelSueloyOrdenaciónUrbanaestableceque“elderechoalaprovechamientourbanísticoseadquiereporelcumplimientodelosdeberesdecesión,equidistribuciónyurbanizaciónenlosplazosfijadosporelplaneamientoolalegislaciónurbanísticaaplicable,debiendoacreditarlospropietarioselcumplimientodelosexpresadosdeberes”.
Endefinitiva,paraadquirirelderechoalaprovechamientohayqueultimarlaejecucióndelplaneamiento,esdecir,llevaraefectodostiposdeactuaciones:unadecarácterjurídicoquepermitaladistribucióndebeneficiosycargasentrelos/aspropietarios/asyque,asuvez,obtengalasplusvalíasdelacomunidady;otradecaráctermeramentefísicoqueconsisteenlarealizacióndelaobradeurbanización para la obtención material de los solares donde se va aconcretarelderechoalaprovechamiento.
Estasdosactuacionessellevanacaboconcaráctergeneralmediantelossistemasdeactuación.LarecienteLeydelSuelohainstauradootroprocedimientodistintodelossistemasdeactuaciónparalaejecucióndelplaneamiento,aunquelimitadoexclusivamentealsuelourbanoqueeseldeactuaciónasistemática.
Los presupuestos de la ejecución del planeamiento
Paralaejecucióndelplaneamientoesrequisitopreviohaberobtenidoelderechoaurbanizarsegúnrezaelartículo23,1adelTextoRefundido: “la facultad de dotar a un terreno de los servicios einfraestructurasfijadosenelplaneamientoo,ensudefecto,enlalegislación urbanística para que adquiera la condición de solar”.Paraello,seráprecisoquesehayaaprobadoelplaneamientomásdetalladoparacadaclasedesuelo.Unavezcumplidoestereque
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rimiento,elsiguientepasoconsistiráenelestablecimientodelosinstrumentosdeequidistribucióndelascargasybeneficios.
Presupuesto previo: la adquisición del derecho a urbanizar
Si la nueva configuración de la propiedad urbanística se lleva aefectomedianteelcumplimientosecuencialdeunaseriedederechosyobligaciones,esclaroqueparalaobtencióndelderechoalaprovechamientoespresupuestoobligadoelcumplimientodelasobligacionesquevienenexigidasparaelescalóninmediatamenteanterior,esdecir,paraelderechoaurbanizar.Comoseñalaelartículo24delTextoRefundidodelaLeydelSuelo,laadquisicióndelderecho a urbanizar requiere la aprobación del instrumento másdetalladoexigiblesegúnlaclasedesuelo.
Paratodaclasedesuelosenecesitaqueestéaprobadocomomínimoelplaneamientogeneral(PlanGeneraloNormasSubsidiarias).En suelo urbano será suficiente la aprobación del planeamientogeneralsicontienesuordenacióndetallada.Ensudefecto,seprecisarálaaprobacióndelcorrespondientePlanEspecialdeReformaInterioroEstudiodeDetalle.Ensuelourbanizableprogramadoserequerirá,además,lapreviaaprobacióndelPlanParcialdelSectorcorrespondiente. En el suelo urbanizable no programado solopodráactuarsemediantelaaprobacióndelosProgramasdeActuaciónUrbanísticaydeloscorrespondientesPlanesParcialesparasuejecución.
EncuantoalaejecucióndelossistemasgeneralessellevaráacabomediantelosPlanesEspeciales.
Paralagestióndelsuelonourbanizablenoseexigelaaprobacióndeningúnplaneamiento,nisiquieraesnecesarioelPlaneamientoGeneralaprobado.
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Presupuesto ulterior: establecimientode los instrumentos de equidistribución: áreas de reparto, aprovechamiento tipoy unidades de ejecución.
Igualmenteespresupuestoprevioalaejecucióndelplaneamiento,elestablecimientodelosmecanismosadecuadosdeequidistribucióndelascargasybeneficiosmediantelasÁreasdeRepartoydelAprovechamientoTipo.Además,enlaejecuciónporlossistemasdeactuaciónserárequisitoprevioladelimitacióndelasunidadesdeejecución,detalmanera,quepermitanelcumplimientoconjuntodelosdeberesdecesión,equidistribuciónyurbanizacióndelatotalidaddesusuperficieconformea loqueestablezca la legislaciónurbanísticaaplicable.
a) Delimitación de Áreas de Reparto y Aprovechamiento Tipo
Unodelosprincipiosesencialesdelaordenaciónurbanísticaeselquelosbeneficiosylascargasderivadosdelaacciónenestamateriaseanobjetodejustadistribuciónentretodos/aslos/asafectados/asporlamisma.Elllamadoprincipiode“equidistribución”veníarecogidoenlaLeydelSueloprecedente,aunqueconunavirtualidadmuylimitada,yaqueaniveldeplaneamientosólooperabaparaelsuelourbanizableprogramadomedianteelmecanismodel“aprovechamientomedio”,elcualnoeraaplicablealsuelourbano.
ElactualTRLSsustituyeelmecanismodel“aprovechamientomedio”porlanuevaregulacióndel“aprovechamientotipo”yextiendesuaplicaciónalsuelourbano;aunquenolohacedeunamanerauniforme,incluso,nisiquieradentrodecadaclasedesuelo,yaquelafiguradel“aprovechamientotipo”serefierealámbitodeunas“ÁreasdeReparto”quehadedelimitarelplaneamientogeneral.
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■ Área de Reparto
Laexigenciadeequidistribucióndecargasybeneficiosque,desdelaordenaciónmunicipalpropiadelplaneamientogeneral,serealizamedianteladelimitacióndeáreasderepartoensuelourbanoysuelourbanizable,debecompletarseparasuefectividadconladelimitaciónde“unidadesdeejecución”enlafasedeejecucióndelplaneamiento.Porlotanto,setratadeconceptosdiferentes,atendiendoalasfasesdelaacciónurbanística(planeamientoyejecución)enquerespectivamenteoperany,sobretodo,porladiversafunciónquecumplencadaunadeestasdivisionesterritoriales.
Mientras que las “Áreas de Reparto” buscan determinar y fijar elaprovechamientotipocorrespondienteacadaunadeellas(artículo95TRLS),las“unidadesdeejecución”constituyenlosámbitosterritorialesquesedelimitandentrodetalesáreasparaefectuar,enlaejecucióndelplaneamiento,elcumplimientoconjuntodelosdeberesdecesión,equidistribuciónyurbanizaciónporpartedetodos/aslos/asafectados/as.Tampocodebenconfundirselosconceptosde“Área de Reparto”, “Unidad de Ejecución” y “Sector”, que es otradivisiónterritorialquedelimita,ensuelourbanizableprogramado,elámbitopropiodecadaPlanParcial(artículo72.3B),d);78.1f)y83TRLS),yalqueserefiereelartículo94.3b)paradeterminarqueintegraránunasolaáreaderepartolossectorescuyoplaneamientoparcialhayadeaprobarseenunmismocuatrienio.
Elartículo94delTextoRefundidodelaLeydelSueloserefieredemaneraconcretaalasÁreasdeReparto:
“1. Los instrumentosdeplaneamientogeneraldelimitaránparalatotalidaddelsuelourbanounaovariasáreasderepartodecargasybeneficios,coninclusiónonodelossistemasgeneralesadscritosoenestaclasedesuelo,segúndispongalalegislaciónurbanísticaaplicable.
2. Todoslosterrenosclasificadoscomosuelourbanizableyalosefectosasistemasgeneralesadscritosoenestaclasedesuelo
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parasuobtención,deberánquedarincluidosenáreasdereparto,cuyadelimitaciónseharáconformealoqueestablezcalalegislaciónurbanísticaaplicable.
3. Paradelimitarlasáreasderepartoseaplicaránlassiguientesreglas:
Ensuelourbanoquedaránexcluidosdelasáreasderepartolosterrenosdestinadosasistemasgeneralesadscritosoincluidosenél.
● Cuandolascircunstanciasloaconsejenpodráconsiderarselatotalidaddeestesuelocomounasolaáreadereparto.
● Ensuelourbanizableprogramado, lossectorescuyoplaneamientoparcialdebaaprobarseenunmismocuatrienioylossistemasgeneralesadscritosoincluidosenaquellosparasugestión,integraránunasolaÁreadeReparto.
● Ensuelourbanizablenoprogramado,losámbitosdecadaProgramadeActuaciónUrbanísticaconlossistemasgenerales adscritos o incluidos en el sector o sectores que sedelimiten,integraránunasolaáreadereparto.
● Ensueloaptoparaurbanizar,enlaformaqueestablezcanlasnormassubsidiariasdeplaneamiento”.
Lafunciónquecumpleestadelimitaciónseprecisaenelartículo95delTRLS:
“ParacadaáreaderepartoelPlanGeneraloProgramadeActuaciónUrbanísticaoinstrumentosequivalentes,segúnloscasos,definiránelaprovechamientotiporespectivo,cuyocálculoserealizaráenlaformaqueseseñalaenlosartículossiguientes”.
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■ Aprovechamiento Tipo
Setratadeunadeterminaciónquefijaelplaneamientogeneralpara cada área de reparto y sirve de referencia para concretarel aprovechamiento urbanístico susceptible de apropiación porlos/aspropietarios/asdeterrenos.AunquelosfactoresparacalcularelAprovechamientoTipodecadaÁreadeRepartodifierenenalgunosaspectossegúnserefieranalsuelourbano(artículo96)oalurbanizableprogramado(artículo97),enesenciaseobtienedividiendoel“AprovechamientoLucrativoTotal”,esdecir,elcorrespondiente a todos los terrenos incluidos en el Área de Repartoquenoesténdestinadosausososerviciospúblicosexcluido,portanto,elsueloparadotacionespúblicas,generalesolocales)entrelasuperficiedelÁreadeReparto.
■ Aprovechamiento Lucrativo Total del Área de Reparto
Asuvez,elAprovechamientoLucrativoTotaldelárea(dividendo)debe expresarse en metros cuadrados del “uso característico”,entendiéndose por tal “el predominante según la ordenaciónurbanísticaaplicable”(artículo98.1).Asimismo,estecriteriosirveparadeterminar la“tipologíaedificatoriacaracterística”aqueserefiereelartículo96.1,relativoalsuelourbano.
Elusoylatipologíaedificatoriaquehabrádeconsiderarseporelplaneamientogeneralcomocaracterísticoopredominante,seráaquelquetengamayorsuperficieconstruibleenelÁreadeReparto;pudiendonocoincidirconeldemayorsuperficiedesuelo,yaque lógicamentedebecomputarse laedificabilidad.Parapoderhomogeneizar la diversidad de usos y tipologías edificatoriasrespecto del “característico” o predominante, según el planeamiento,elplandebefijar,demanerajustificada,“coeficientesdeponderación relativa” entre dicho uso y tipología (al cual se leasignaráelvalordelaunidad)ylosdemásusosytipologíasalosquecorresponderánvaloressuperioresoinferioresenfuncióndelascircunstanciasconcretasdelmunicipioyÁreadeReparto(artí
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culo96.3).Unejemplodelaaplicacióndeestanormapodríaserelsiguiente:
AZonausotipologíaedificatoriaResidencialE.enmanzanacerrada(usocaracterístico)_______________________________________1
BId.Edificaciónabierta(c.ponderado)__________________________1,3
CEdificaciónComercialenmanzanacerrada(c.ponderado)_______________0,8
DIndustrialPolígono(c.ponderado)___________________________0,6
ElusoytipologíadelaszonasAseríanloscaracterísticosopredominantesdelÁreadeRepartoylosdemásdelaszonasB,CyDseexpresaríanenvaloressuperioresoinferioresalaunidadatendiendo,deformajustificadarespectodelazonificación,alascircunstanciasconcretasdelÁreadeRepartoyelmunicipio.
b) Unidades de Ejecución
Constituyen el espacio territorial suficiente para cumplir con losdeberesdecesión,equidistribuciónyurbanizacióndelatotalidaddesusuperficie.Esdecir,setratadeunespaciotécnicoyeconómicamenteadecuadoparajustificarlaautonomíadelaactuación.SalvoenelcasodeinexistenciadeÁreasdeReparto,comopuedeserelcasodelosmunicipiosmenoresde50.000habitantesparalosquenoesobligatorioladeterminacióndelasmismaselsuelourbano(disposiciónadicionalprimera,3delTRLS92),supapeldeequidistribuciónsediluyeenfavordelasÁreasdeReparto.
LasUnidadesdeEjecuciónsedeterminaránenlosplanes.Cuandonoesténcontenidasen losmismosseharámedianteelprocedimientodelartículo146delTRLSyelartículo32delReglamentodeGestión.Deacuerdoconesteúltimo,seacordarádeoficiooapetición de particulares interesados, por el ayuntamiento, previo
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los trámites de aprobación inicial e información pública durantequincedías.
LasUnidadesdeEjecucióntambiénpuedenserdiscontinuasenelsuelourbano.Estopuedeservircomoelementointermedioentrelasunidadesdeejecucióncontinuaylasactuacionesasistemáticasensuelourbano.Elartículo78,3delReglamentodeGestiónUrbanísticayalascontemplaba,peroreferidasexclusivamentealossupuestos de reparcelación urbanística voluntaria; lo que ocasionó unaseriedeproblemasjudicialesalahoradesupuestaenpráctica.Enlanuevaley,laUnidaddeEjecucióndiscontinuapodráestablecerseobligatoriamentecomomecanismodeequidistribuciónpreferiblealastransferenciasdeaprovechamientoenlasactuacionesasistemáticas.
No podrán delimitarse Unidades de Ejecución en las que ladiferencia entre el Aprovechamiento Lucrativo Total de cadaunidad y el resultante de la aplicación del AprovechamientoTipo sea superior al 15%; salvo en el suelo urbano y siemprequeelplaneamientojustifiquelaimposibilidadderespetarestadiferenciamáxima.
Losartículos151y152delTRLSregulanlasconsecuenciasjurídicasdelasUnidadesdeEjecuciónconexcesodeAprovechamiento Real y con Aprovechamiento Real inferior alsusceptible de apropiación. El artículo 151 establece quelos excesos corresponderán a la administración, la quepodrádestinarlosacompensarapropietarios/asdeterrenosnoincluidosenUnidadesdeEjecuciónafectosadotacioneslocalesygeneralesoapropietarios/asconAprovechamiento Real inferior al susceptible de apropiación delÁreadeRepartoenqueseencuentren.
Porsuparte,elartículo152serefierealasUnidadesdeEjecuciónconAprovechamientoReal inferioralsusceptibledeapropiación.Enestesupuesto,secompensaráalos/aspropietarios/asdisminuyendo la carga de urbanizar hasta equilibrar el aprovechamiento
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dejadodematerializar.Estaurbanizaciónnoexigidaalparticularlecorresponderállevarlaacaboalaadministración.
Los sistemas de actuación en la legislación estatal
Lagestióndelsueloparagarantizarlaejecucióndelplaneamientoylascesionesobligatoriasygratuitas,secontemplabaenlaLeydelSuelode1976mediantelostressistemasdeactuación,compensación,cooperaciónyexpropiación,queformabanunnúmerocerrado.EstomismoserecogeenelTRLS92.
A pesar de que la competencia para determinar los sistemas deactuaciónlehasidoatribuidaallegisladorautonómicoporelordenamiento jurídico vigente, la normativa autonómica (hasta la leyvalencianadel15denoviembrede1994sobreactividadurbanística),quehaconstituidounainnegableinnovación,sehabíalimitadoenlamayoríadeloscasosareproducirlostressistemasclásicosdeactuaciónoaincorporaralgúnsistemadeactuaciónquesuponíaunameravariantedelosanteriores;comoporejemplo,losdelaLeyCanaria6/1987delsistemadeactuacióndeurbanizacióndiferida,laLeyForaldejuniode1989sobremedidasdeintervenciónenmateriadesueloyviviendaylosdeejecuciónforzosa.
Porlotanto,teniendoencuentalaaplicaciónsupletoriadelaLeydelSuelode1976paratodoelEstadoylareposiciónparaAndalucíadelTRLS92,sehacereferenciaexclusivaaestostressistemas.
Fundamentalmente, la institución del sistema de actuación pretende garantizar la ejecución del planeamiento en las UnidadesdeEjecución.Elsistemadeactuacióndefinelosúltimosescalonesnecesarios para el comienzo de la ejecución propiamente dicha:¿quiénejecuta?,¿cómosepaga?,¿cuálessonlasnormasinternasquevanaregulartodoelproceso?,¿cómoydondesedistribuyenlosderechosdeaprovechamientos?y¿cómosegarantizanloscumplimientos individuales emanados del compromiso colectivo? En
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laactualidad, laeleccióndeunouotrosistemacorrespondea laadministraciónlocal.
Asimismo,laeleccióndelsistemapuederealizarsedentrodelpropioplan;noobstante,sielplannoincorporaladecisióncorrespondiente,éstahabrádeadoptarseenelmomentoenqueselleveacaboladelimitacióndelaUnidaddeEjecución(artículo148TRLSyartículo38RGU).
CuandoelsistemadecompensaciónseestablezcaenelplanparaunadeterminadaUnidaddeEjecuciónytranscurrierantresmesesdesdesuaprobacióndefinitivasinquelos/aspropietarios/asquienesrepresenten,almenos,el60%delasuperficiehayanpresentadoelproyectodeestatutosydebasesdeactuación,laadministraciónlosrequeriráparaquelopresentenenelplazodetresmeses;sinolohicieran,procederáasustituirelsistemadecompensaciónporeldecooperacióno,ensucaso,poreldeexpropiación(artículo158RGU).
Si lafaltadeejecuciónfueraimputablealaadministración,los/aspropietarios/asafectados/asconservaránsusderechosparaproseguirelprocesourbanizadoryedificador.Además,enelcasoenquelaadministraciónnolleveacabolaurbanizaciónenelplazoseñaladoporelplano,ensudefecto,enelartículo28,2delTRLS,lospropietariospuedeniniciarelprocedimientoparacambiarelsistemadeacuerdoconlodispuestoenelartículo149.1yconlatramitacióndelartículo146,2delTRLS.
El sistema de compensación
Laideaesencialdeestesistemaesqueseanlos/asmismos/aspropietarios/as afectados/as quienes asuman la urbanización de laUnidaddeEjecuciónconsolidaridaddebeneficiosycargas.Paraello,debeconstituirseunajuntadenaturalezaadministrativayconpersonalidadjurídica(JuntadeCompensación).Enlaanteriorlegislacióndelsuelo,laleyotorgabapreferenciaalsis
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temadecompensación,demaneraquesielplannodeterminabadichosistemaofijabaotro,los/aspropietarios/asdel60%delsuelopodíansolicitarloalayuntamientoduranteelperíododeinformaciónpública.Noobstante,enlaactualidadlaadministraciónlocalnoestávinculadapor losacuerdosde los/aspropietarios/as (artículo159,2TRLS)exceptoenCataluña,dondesemantienelapreferenciadelsistemadegestiónprivadasalvorazonesdeurgenciaonecesidad(artículo169,2delTextoRefundidoCatalánenmateriasurbanísticas).
Losderechosyobligacionesdelos/aspropietariossonfijadosporellosmismosenelmarcodelasBasesdeActuaciónydelosEstatutos,quetienequeaprobarlaadministración.Lasprimerassonlasreglasdefondoparaladistribucióndelosbeneficiosydelascargasy;lossegundos,constituyenlasnormasdeorganizaciónyfuncionamientodelaJuntadeCompensación.
a) Contenido de los Estatutos
LosEstatutosdelaJuntadeCompensacióncontendrán,almenos,lassiguientescircunstancias:
● Nombre,contenidouobjeto,domicilioyfines.
● Órganourbanísticobajocuyatutelaseactúe.
● ExpresióndelaUnidaddeEjecuciónqueconstituyesuobjeto.
● Duración.
● Condicionesorequisitosparaincorporarsealajunta,loscualesnopodránsermásgravososparaunoscopropietarios/asqueparaotros/as. Los/ascotitularesdeunafincaoderechohabrándedesignarunasolapersonaparaelejerciciodesusfacultadescomomiembrodelajunta,respondiendosolidariamentefrenteaelladelasobligacionesquedimanendesucon
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dición.Sinodesignarenrepresentanteenelplazoseñalado,lonombraráelórganoactuante.Cuandolasfincaspertenezcanamenoresopersonasquetengan limitadasucapacidaddeobrar, estarán representados en la Junta de Compensaciónporquienesostentenlarepresentaciónlegaldelosmismos.
● Condicionesorequisitosparaincorporarsealajunta,empresasurbanizadorassiexpresamenteseprevieratalposibilidad.Dichasempresasestaránrepresentadasporunodeellos.
● Órganosdegobiernoyadministración,formadedesignaciónyfacultadesdecadaunodeellos.
● Requisitos de la convocatoria de los órganos de gobierno yadministración, requisitos y forma de la adopción de acuerdos, quórum mínimo y forma de computarse los votos, conexpresióndeloscasosenqueseanproporcionalesalderechoointeréseconómicodecadamiembroyaquellosotrosenqueelvotoseaindividualizado.
● Derechosyobligacionesdesusmiembros.
● Medioseconómicosyreglasparalaexaccióndeaportacionesconcarácterordinarioyextraordinario.
● Expresióndelosrecursosqueconarregloalaleyseanprocedentescontralosacuerdosdelajunta.
● Normassobresudisoluciónyliquidación.
b) Contenido de las bases de actuación
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Lasbasesdeactuacióncontendránlassiguientesdeterminados:
● Criteriosparavalorarlasfincasaportadas,loscualespodránserdistintosdelosestablecidosparalareparcelaciónenlaLeydelSuelocuandoasíseacuerdeporunanimidad.
● Criteriosdevaloracióndederechosrealessobrelasfincas,servidumbrespredialesyderechospersonalesquepudieranestarconstituidosenrazóndeellas.
● Criteriosdevaloracióndeedificaciones,obras,plantacioneseinstalacionesquedeberánderruirseodemolerse.
● Criteriosparavalorarlasaportacionesdeempresasurbanizadoras.
● Procedimientoparacontratarlaejecucióndelasobrasdeurbanizacióny,ensucaso,lasdeedificación.
● Criteriosdevaloracióndelasfincasresultantesenfuncióndelaprovechamientodelpolígonoounidaddeactuación.
● Reglasparalaadjudicacióndefincasalos/asmiembrosdelaJuntaenproporciónalosbienesoderechosaportados,expresandoloscriteriosdeadjudicaciónencomunidad,siprocediere.
● Supuestos de incumplimiento de las obligaciones de los/asmiembrosdelaJuntadeCompensaciónquedaránlugaralaexpropiacióndesusbienesoderechos.
● Reglasparavalorarlosinmueblesqueseconstruyancuandolajuntaestéfacultadaparaedificarycriteriosparalafijacióndelpreciodeventaaterceraspersonas.
● Formayplazosenquelos/aspropietarios/asdeterrenosotitularesdeotrosderechosdebenrealizaraportacionesalajunta,bien,enmetálico,terrenosoindustria,segúnelcaso.
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● Reglasparaladistribucióndebeneficiosypérdidas.
● Supuestosdecompensaciónenmetálicoenlasdiferenciasdeadjudicación.
● Momentoenquepuedaedificarsesobresolaresaportadosoadjudicadosporlajunta,lospropietariosolasempresasurbanizadoras,sinperjuiciodelasolicituddelicenciaalayuntamientoencuyoterritorioseefectúelaactuación.
● Formadeexaccióndelascuotasdeconservaciónsiprocediere,hastaladisolucióndelaJunta.
Además,lasbasesdeactuaciónpodráncontenerlasdeterminacionescomplementariasqueseconsiderenadecuadasparalacorrectaejecucióndelsistemaydelasobrasdeurbanización;incluso,señalandolascaracterísticastécnicasmínimasdelosproyectosdeurbanizaciónqueseredacten.
Igualmentedeberádeterminarseunarelacióndetalladadetodoslos/aspropietarios/asafectados/asporlaactuación,conindicacióndelasuperficiequeaportaysudomicilioparticular.Tambiéndeberáindicarseelnúmerodepropietarios/asquepresentanelProyectodeBasesyEstatutosantelaadministración.Losproyectosdeberánirfirmadosportodos/aslos/aspropietarios/asquelopresentenydeberásersuperioral60%delasuperficietotaldelpolígonoounidaddeactuación.
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c) Procedimiento
Latramitaciónpara laconstitucióndelaJuntadeCompensaciónconllevaunaseriedepasos:
● Aprobación inicial de los Proyectos de Estatutos y Bases deActuación,elaboradosporlos/aspropietariosquerepresentenel60%delasuperficietotaldelpolígonoounidaddeactuación.
● Notificación individualizada a todos/as los/as propietarios/asafectados por el sistema. Los/as propietarios/as quienes nohayansolicitadolaincorporaciónalajunta,podránefectuarloenestetrámite.
● Transcurrido el plazo para formular alegaciones, la administraciónactuanteaprobarádefinitivamentelosEstatutosylasBasesdeActuación,con lasmodificacionesque,ensucaso,procedieran.
● Enelacuerdodeaprobacióndefinitiva,laadministracióndesignarásurepresentanteenelórganorectordelaJuntadeCompensación.
Enlanotificacióndelacuerdodeaprobacióndefinitivaserequeriráaquienesseanpropietarios/asafectados/asynohubieransolicitadosuincorporaciónalajunta,paraqueasíloefectúen,silodesean,enelplazodeunmesdesdelanotificación,conlaadvertenciadeexpropiación,sinose incorporan.Unavezconcretada laaprobacióndefinitivadelosEstatutosyBasesdeActuación,laadministraciónactuanterequierealos/aspropietarios/asparaqueotorguenlaescriturapúblicadeconstitución.También,los/aspropietarios/aspuedenconstituirseporsí,sinnecesidadderequerimiento.
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Constituida la Junta de Compensación y aprobada por la administración actuante, es necesaria su inscripción en el Registro deEntidadesUrbanísticasColaboradoras.Lainscripcióndeterminalaadquisicióndelapersonalidadjurídica.
Enelartículo161,elTRLS92hareguladounprocedimientosimplificadoparaeldesarrollodelsistemadecompensación,siemprequehayaacuerdounánimedetodos/aslos/aspropietarios/asincluidos/asenlaUnidaddeEjecución,porelquepodrántramitarseconjuntamentelosproyectosdeEstatutos,BasesdeActuaciónydeCompensacióny,ensucaso,ProyectodeUrbanización.Unavezaprobadosen definitiva dichos proyectos por la administración actuante, seprocederáalaconstitucióndelaJuntadeCompensaciónenelplazodeunmesdesdelanotificacióndedichoacuerdo.
d) Funciones
ConstituidalaJuntadeCompensación,estaráencapacidaddeejercersusfunciones,asaber,elaborarelproyectodecompensaciónparalajustadistribucióndebeneficiosycargasdelplaneamientoyejecutarlasobrasdeurbanización.
Endefinitiva,laJuntadeCompensaciónesresponsableanteelayuntamientodelacompletaycorrectaurbanizacióntotaldelaUnidaddeEjecución,tantoenloqueserefiereasuscaracterísticastécnicas,comoenlosplazosdeejecución.
Parahacerfrenteaestaresponsabilidad,elordenamientourbanísticodotaalaJuntadeCompensacióndeunstatusprivilegiado,elcualleconcedelaposibilidaddeinstaralaadministraciónactuantealejerciciodelapotestadexpropiatoriaodelavíadeapremiofrenteal/lapropietario/aincumplidor/a,unaveztranscurridounmesdesdeelrequerimientodepagoqueselehubiereefectuado.
Elprocedimientodeaprobaciónvienerecogidoenelartículo174delReglamentodeGestiónUrbanística.Comprendedosaproba
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ciones. La primera le corresponde a las Junta de Compensación,previa audiencia de todos/as los/as afectados por el plazo de unmes.Esteacuerdoexigeundoblequórumpersonalyreal:mayoríademiembrosque,asuvez,representelosdosterciosdelascuotasdeparticipación.Enelcasodequeexistamayornúmerodepropietarios/as minoritarios/as que mayoritarios/as pueden presentarseseriosproblemas.
UnavezproducidalaaprobacióndelaJuntadeCompensaciónsesometeráalaaprobacióndefinitivadelaadministraciónactuante.
LaaprobacióndefinitivadelproyectodecompensaciónporlaadministraciónproducelosmismosefectosjurídicosquelaaprobacióndefinitivadelproyectodeparcelaciónyseformalizaráneinscribiráenelRegistrodelaPropiedaddeacuerdoconloprevistoenelartículo113y114delReglamentodeGestiónUrbanística.
e) Propietario único
Elartículo173delReglamentodeGestiónUrbanísticaregulaestossupuestos.Enestecaso,elproyectodecompensaciónselimitaráaexpresarlalocalizacióndelosterrenosdecesiónobligatoriaydelasreservasqueestablezcaelplan,asícomolaubicacióndelasparcelasedificables,conseñalamientodeaquellasenquesesitúeel15%delaprovechamientoquecorrespondaalaadministraciónactuante.
Porsuparte,elartículo157,3exceptúadelaobligacióndeconstituirJuntadeCompensaciónenelsupuestodepropietario/aúnico/a.LaComunidaddeBienesesconsideradaaestosefectoscomopropietario/aúnico/asiemprequeloscondueños/asloacuerdenporunanimidad.Obviamente,bajoestesupuestoelproyectodecompensaciónnonecesitaaprobaciónpreviasinoúnicamentelaaprobacióndelaadministraciónactuante.
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El sistema de cooperación
Setratadelaactuaciónmixtasobresueloprivado,dondeelprocedimientodereparcelaciónefectúalamaterializacióndelosderechosdeaprovechamientosobreelsueloypermite ladeterminaciónycesióndelossuelosgratuitosalaadministración;ejecutandoéstalaurbanizaciónconcargoalos/aspropietarios/asdelaUnidaddeEjecución.
Con este sistema, la administración tiene el protagonismo de laejecución sin necesidad de recurrir a las fuertes inversiones queexigeelsistemaexpropiatorio.Requiereagilidadyequipotécnicosuficienteypreparado,perotambién,enúltimocaso,puedeconcretarse“adhoc”elequipotécnicoadministrativo,cargándolocomocostodeurbanización.
ElsistemadecooperaciónsuponeuninstrumentomuyválidoparaelcasodeurgirlaejecucióndeunaUnidaddeEjecuciónynoserviableelestablecimientodelosotrosdossistemas.Endeterminadoscasos,estesistemapuedeexigirporvíadeapremiolascuotasdeurbanizaciónqueenelsistemadecompensaciónrequierelaexpropiacióndelasfincasdelos/asincumplidores/as,siéstosnosehanintegradoenlacorrespondienteJuntadeCompensación.
Lareparcelacióneselinstrumentoquepretendedistribuirjustamentelosbeneficiosycargasdelaordenaciónurbanística;regularizarlaconfiguracióndelasfirmas;situarsuaprovechamientoenzonasaptas para la edificación con arreglo al planeamiento; y localizarsobreparcelasdeterminadaselaprovechamientoque,ensucaso,correspondaalaadministraciónactuante(artículo1642TRLS).Nosetratadeunsistemadeactuaciónpropiamentedicho,niestávinculadaexclusivamentealsistemadecooperación.La reparcelación consiste en la agrupación de fincas comprendidasen laUnidaddeEjecuciónparasunuevadivisiónajustadaalplaneamiento,conadjudicacióndelasparcelasresultantesalos/asinteresados/asenproporciónasus respectivosderechos.Parasuefectividad,debeplasmarseenelProyectodeReparcelación.
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Mientras el artículo 165 del TRLS92 establece el procedimientoparalareparcelación,elenunciadoinmediatodefineloscriteriosalosquedebeajustarseelProyectodeReparcelación.Elcontenidodedichoproyectovienedeterminadoenlosartículos82a84delReglamentodeGestiónUrbanística.
Elayuntamientoeselencargadodepromoveryaprobarlareparcelación,salvoqueresultensuficientementeequitativoslostérminosdeladistribucióndebeneficiosycargasresultantesdelplan.
Laadministraciónasumelaresponsabilidaddelaejecucióndelasobrasdeurbanización,contratandoaterceros,obien,constituyendounasociedadurbanizadoraparalosmismosefectos.
Además, la administración distribuye las cuotas de urbanizacióncorrespondientesacadapropietario/a,pudiendoinclusoexigirconseismesesdeantelaciónelpagodelosgastosdeurbanizaciónarealizar;debiendoel/lapropietario/aefectuarelpagoenelplazodeunmesdesdeelrequerimientoformulado.
Lacooperacióndelos/aspropietarios/as,quedanombrealsistema,serealizamedianteunaasociaciónadministrativaalaquepuedenincorporarse voluntariamente. Esta asociación administrativa, aligualquelaJuntadeCompensación,tienelanaturalezajurídicadeEntidad Urbanística Colaboradora. Este tipo de entidades dependeránenesteordendelaadministraciónurbanísticaactuante.Lapersonalidadjurídicaseentenderáadquiridaapartirdelmomentodesuinscripciónenelregistrocorrespondiente.
Respectodelaobligatoriedaddesuexistencia,lapertenenciaaunaasociacióndeestetiposerávoluntaria,peroconlaimportantepeculiaridaddequenopodráconstituirsemásdeunaencadaUnidaddeEjecución.
Encuantoasuorganizaciónyrégimendefuncionamiento,elegiránun/aPresidente/adeentrelos/aspropietarios/asconstituidos/asen
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asociación,quetendránlarepresentacióndetodos/asymediantelalcualseestableceránlasrelacionesconlaadministraciónactuante.
Otrotemaimportanteeselcarácterdelvotoyaque,segúnelartículo192delReglamentodeGestiónUrbanística, losacuerdosdelaAsociaciónAdministrativadeContribuyentesseadoptaránsiempre por mayoría de los presentes, ejercitando voto personal. Sinembargo,alreferirsedemaneragenéricaaltemadelvotoparalasEntidadesUrbanísticasColaboradorasaseguraquelosacuerdossetomaránpormayoríasimpledecuotasdeparticipación,salvoqueenlosestatutosuotrasnormasseestablezcaunquórumespecialparadeterminadossupuestos.
Porello,alserigualmenteaplicableesteartículoalasAsociacionesAdministrativas, si bien el voto personal es imprescindible, nadaimpide,queseexijaunquórumespecialdecuotasdeparticipaciónparadeterminadosacuerdos;siemprequesecontempleenlosestatutos.
A propósito de las funciones de las Asociaciones Administrativaspuedenenumerarselassiguientes:
● Ofrecersugerenciasalaadministraciónsobrelaejecucióndelplanenelpolígonoounidaddeactuación.
● Auxiliaralaadministraciónenlavigilanciadelaejecucióndelasobras,denunciándolelosdefectosyproponiéndolemedidasparamejorarsudesarrollo.
● Colaborarconlaadministraciónenelcobrodelascuotas.
● Examinarlainversióndelascuotasdeurbanizacióncuyopagosehayaanticipado,formulandolosreparosprocedentes.
● Gestionar la concesión de los beneficios fiscales que procedan.
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● Promover con la administración actuante empresas mixtasparalaejecucióndelasobrasdeurbanización
Sistema de expropiación
Comosistemadeactuación,laexpropiaciónseaplicaráporunidades completas (cuya delimitación deberá ir acompañada de unarelacióndepropietarios/asyunadescripcióndelosbienesyderechos)ycomprenderátodoslosbienesyderechos(artículo171delTRLS92).Elpreciojustosedeterminaráenfuncióndelvalorurbanístico,sindeducciónoadiciónalguna.
Enlaaplicacióndelsistemadeexpropiación,losórganosexpropiantes podrán, excepcionalmente, liberar a determinados bienes depropiedadprivadaopatrimonialesmediantela imposicióndelasoportunascondiciones,conarregloalprocedimientoestablecidoenelartículo175.Elincumplimientodelosdeberesurbanísticosdelaresoluciónliberatoriadeterminarálaexpropiaciónporincumplimientodelafunciónsocialdelapropiedado,ensucaso,elejerciciodelavíadeapremio.
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Las actuaciones asistemáticas en suelo urbano y la obtención del suelo dotacional, excluido en Áreas de Reparto
Transferencia de aprovechamiento
La transferencia de aprovechamiento se aplica en suelo urbanocuando no se actúa mediante Unidades de Ejecución (continuasodiscontinuas).Consisteenelajusteentrelosaprovechamientossusceptiblesdeapropiación(85%delaprovechamientotipoVdelTRLS)ylosrealespermitidosporelplaneamiento.
Lasolicituddelicenciadeedificacióndeberápresentarseenelplazodedosañosapartirdelaadquisicióndelderechoalaprovechamiento.
Elprocedimientopresentaunaseriedemodalidades:
● El/La titular podrá adquirir mediante acuerdo de cesión, losaprovechamientosprecisosdeotro/apropietario/aconaprovechamiento superior o cuyo terreno esté afecto a un usodotacionalpúblicolocal.
● El/Latitularpodrácomprardirectamentea laadministraciónlosaprovechamientosprecisos.
● El/Latitularpodrácederalaadministraciónotrosterrenosdesupropiedadafectosasistemasgeneralesodotacioneslocales.
Sielaprovechamientolucrativorealfueranulo(oinferioralsusceptibledeapropiación)porestarafectadoaunusodotacionalpúblico,el aprovechamiento susceptible de apropiación podrá ser objetodeacuerdodecesión,distribuciónoventadirectaalaadministraciónactuante.Endefectodeestosacuerdos,deberáserexpropiadoantesdelasiguienterevisióndelprogramadeactuacióndelPlan
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General(artículo188delTRLS).Sielproyectopresentadoparalaobtencióndelalicenciaestuvieraconformeconlaordenaciónurbanística,peroelsolicitantenodispusieradelosaprovechamientosurbanísticosprecisosparaagotarelaprovechamientoprevisto,laadministración,consuspensióndelplazopararesolversobresuotorgamiento,concederáal/lainteresado/aunplazodeseismesesparaqueacreditehaberalcanzadoacuerdodecesión,distribuciónocompra.Transcurridodichoplazo, el/la solicitante deberá presentar nuevo proyecto ajustado alaprovechamientoaquetuvieraderecho,exceptoenelcasodequeexistan condiciones mínimas de altura o volumen. Si el proyectono agota el aprovechamiento real, se ofrecerá al/la propietario/alaposibilidaddeque,previoalosacuerdosdecesión,distribuciónocompradirecta,presenteproyectoqueloagote;sinolohicieraregiráloestablecidoenelartículo191delTRLS,salvoqueexistancondicionesmínimasdealturaovolumen.
Si,previorequerimiento,noseacreditalaadquisicióndelosaprovechamientosniseingresaoafianzaelimportefijado,laadministraciónpodráimponercoactivamentelatransferenciadeaprovechamiento(artículo192delTRLS).
Laintervenciónmediadoradelaadministraciónconsisteenlaadquisicióndeaprovechamientoscondestinoafacilitarlaejecucióndelplaneamiento.
ElRegistrodeTransferenciasdeaprovechamientosescreadoporlosayuntamientosparainscribir,almenos,lossiguientesactos:a)losacuerdosdecesiónodistribucióndeaprovechamientosurbanísticoscelebradosentreparticulares;b)losacuerdosdecompra,ventaocesiónporcualquiertítulodeaprovechamientosurbanísticoscelebradosentrelaadministraciónactuanteylos/asparticulares;c)lastransferenciascoactivasdeaprovechamientosurbanísticos(artículo197delTRLS).
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Obtención de terrenos dotacionales
Losterrenosdestinadosasistemasgeneralesadscritosalsuelourbanoseobtendrán:
● Cuandoesténincluidosenáreasdereparto,mediantelosprocedimientosprevistosenlalegislaciónurbanísticavinculadosaladelimitacióneintegraciónenUnidadesdeEjecucióny,ensudefecto,porexpropiaciónuocupacióndirecta.
● Cuandoesténexcluidosdedichasáreas,medianteexpropiaciónuocupacióndirecta.
EnelsuelourbanosinAprovechamientoTipo,lossistemasgeneralesadscritosylasdotacioneslocalesexcluidasdelasUnidadesdeEjecuciónseobtendránporexpropiaciónoporcesióngratuitaacuentadeUnidadesdeEjecuciónconexcesodeaprovechamientoensuelourbanizable.
Laobtencióndeterrenosdestinadosasistemasgeneralesadscritosensuelourbanizableprogramadoseproduciráporocupacióndirectaomedianteexpropiación(artículo201delTRLS).
ElsistemadeocupacióndirectadelRGU(artículos51a55),apartirdelaLRRUde1990,seagrupaennormasderangolegalysegeneraliza extendiéndolo al suelo urbano. Se entiende por ocupacióndirecta, la obtención de terrenos afectos por el planeamiento adotaciones públicas mediante el reconocimiento a su titular delderechoa integrarseenunaUnidaddeEjecuciónconexcesodeaprovechamiento.
Elprocedimientodeberespetarlapublicacióndelarelacióndelosterrenos y aprovechamientos afectados, aprovechamientos urbanísticoscorrespondientesyUnidadoUnidadesdeEjecucióndondehabrándehacerseefectivossusderechos.Senotificaráalos/aspro
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pietarios/asafectados/aslaocupaciónprevistaylasdemáscircunstanciasconcurrentes.
Laocupaciónsólopodrállevarseacabocuandohayatranscurridounmesdesdelanotificación.Entalmomento,selevantaráactadondeconstarán:
● Lugaryfechadelotorgamientoydeterminacióndelaadministraciónactuante.
● Identificación de los titulares de los terrenos ocupados y susituaciónregistral.
● Superficie ocupada y aprovechamientos urbanísticos correspondientes.
● UnidaddeEjecucióndondeseharánefectivosestosaprovechamientos.
Las actuaciones se manejarán mediante el Ministerio Fiscal en elcasodepropietarios/asdesconocidos/as,nocomparecientes,incapacitados/asosinpersonaquelosrepresente;ocuantosetratedepropiedadlitigiosa.
El derecho a edificar
La construcción y el deber de conservar lo edificado
Cumplidoslosdeberesurbanísticos(cesión,equidistribuciónyurbanización)ylocalizadosuderechoalaprovechamientosobreunaparceladeterminada,el/lapropietario/aestáendisposicióndeejercitarsuderechoaedificar.Estees,almismotiempo,undeber,puessinosolicitalalicenciaedificatoriaenlosplazosestablecidososinoedificaenlosplazosdeterminados,decaesuderechoylaadministración
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puedeexpropiarleelterrenoconreduccióndelaprovechamientoenun50%aefectosdefijacióndelpreciojusto.Laslicenciasurbanísticassuponenelcontroldelajustedelproyectooactuaciónalordenamientourbanísticoquedando,por lotanto,sujetosalicenciamunicipaltodoslosactosdeedificaciónyusodelsuelo.Entreellos:
● Lasobrasdeconstruccióndeedificacioneseinstalacionesdetodaclasedenuevaplanta.
● Lasobrasdeampliacióndeedificiose instalacionesdetodaclaseexistentes.
● Lasobrasdemodificaciónoreformaqueafectenlaestructuradelosedificioseinstalacionesdetodaclaseexistentes.
● Lasobrasdemodificacióndelaspectoexteriordelosedificioseinstalacionesdetodaclaseexistentes.
● Lasobrasquemodifiquenladisposicióninteriordelosedificios,cualquieraqueseasuuso.
● Lasobrasconcarácterprovisional.
● Lasparcelacionesurbanísticas.
● Laprimerautilizaciónuocupacióndelosedificioseinstalacionesengeneral.
● Lacortadeárbolesintegradosenmasasarbóreas.
● Lacolocacióndecartelesdepropaganda.
● Losdemásactosqueseñalenlosplanesynormas.
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Elactodeotorgamientodelalicenciafijarálosplazosdeiniciación,interrupciónmáximayfinalizacióndelasobras,demodoquelaedificaciónconcluidaalamparodeunalicencianocaducadayconformeconlaordenaciónurbanísticaquedaincorporadaalpatrimoniodesutitular.
Ahorabien,juntoalsupuestonormaldequeseedifiquesolicitandolicenciayajustándosealamismaenlaconstrucción,existendiversossupuestospatológicosdeedificacionescimentadassinlicencia.Estosdesencadenanlacorrespondientereacciónadministrativaenundoblesentido,primero,pararestaurarelordenjurídicovulnerado,esdecir,paralegalizarlaobraoparasuderribo;yensegundolugar,parasancionaral/lainfractor/a.
Larestauracióndelordenjurídicovulneradoadmitelossiguientessupuestos:
● Frentea losactosdeedificaciónyusodesueloqueserealicensinlicenciasobreterrenoscalificadosenelplaneamientocomozonasverdesoespacioslibres.Laadministraciónpuedereaccionarsinlímitedeplazo,ydesertalusoincompatibleconelordenamientovigenteenelmomentodelareacciónadministrativa,procedelademolicióndeloedificadosinindemnización.
● Cuandolosactosdeedificaciónousodelsueloseestuvieranefectuandosinlicenciaosinajustarseasuscondiciones,el/laAlcalde/sapuedesuspenderoparalizarlasobras,concediendoplazodedosmesesparaqueel/lainteresado/alegalicesusituación.
Puede suceder que el/la interesado/a deje pasar el plazo de dosmesessinsolicitarlalegalizacióndelaobra.Enestecaso,elayuntamientopuedeacordarlademolicióndelasobrassinindemnización.Porelcontrario,el/lainteresado/apuedepedirlalegalizacióndelaobra,encuyosupuestocabe:
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● Quelaedificaciónresultareincompatibleconelordenamiento vigente; en cuyo caso procede acordar la demolición sinindemnización.
● Que las obras fueran legalizables y la solicitud de la licenciasehayaproducidosinhabercaducadolasfacultadesurbanísticas(esdecir,dentrodelplazodelañoodosañossiguientesalaadquisicióndelderechoalaprovechamientourbanístico).Entonces,procedeotorgar la legalización,sinperjuicio,delasanciónporlainfracciónurbanística.
● Que las obras fueran legalizables pero la solicitud de legalización se haya producido transcurridos los plazos para ejercitarseelderechoaedificar.Enestecasopuedeprocedero,alternativamente, adoptar acuerdo, previa audiencia del/lainteresado/a,declarandocaducadoelderechoaedificaryacordandolaexpropiaciónoventaforzosadelterreno.Cuandolasobrassinlicenciaosinajustarsealascondicionesdelamismaestuvierenterminadas,laadministracióndisponedeunplazode cuatro años, desde su total terminación, para reaccionar.Ahorabien,sitranscurrenloscuatroañossinquelaadministraciónsepronunciecontralainfracciónurbanística,caducansuspotestades,quedandolegalizadalaactuaciónsiesconformecon el ordenamiento urbanístico o en situación de fuera deordenaciónenotrocaso.
Independientementedelasactuacionesanteriores,encaminadasalegalizaroderruirloedificadosinlicencia,laadministraciónsancionaalos/lasresponsablesdelainfracción.
Sinembargo,hayquetenerencuentaquelosdeberesurbanísticosnoseagotanenlarealizacióndelaobraedificatoria,sinoqueseextiendenalaconservacióndeéstaencondicionesdeseguridad,salubridadyornatopúblico.Deestemodo,laadministraciónpuedeimponeralos/aspropietarios/asdeoficiooainstanciadeparteinteresada,laejecucióndelasobrasnecesariasparaconservaraquellas
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condiciones,concediendounplazoprudencialparallevarlasatérminobajoapercibimientodeejecuciónsubsidiaria.
La cuestión estriba en determinar dónde acaba el deber normaldel/lapropietario/adeconservar,incluso,aunqueadichodebercooperelaadministraciónmedianteayudasdirectas(subvenciones)oindirectas(beneficiosfiscales).Precisamente,eselímitealdeberdeconservarseencuentraenelestadoruinosodelasconstrucciones.Enefecto,elCódigoCivilimponeal/lapropietario/adeun edificio en ruina la obligación de demolerlo o de ejecutar lasobrasnecesariasparaevitarsucaída.Enconsecuencia,el“contenidonormaldelderechodepropiedad”vieneconfiguradoporesedeberdeefectuar las “reparacionesnormales”paramantener lascondicionesde“conservación”deledificioenestadodeservirasudestino.
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Métodos de gestión pública y privadaMiguel Ruiz Montañez
Una de las ciencias más extendidas y analizadas dentro delaeconomíaenlosúltimosañoses,sinduda,laDireccióndeEmpresas.
Bajoeltérminoanglosajón"Management",queencastellanose ha traducidocomoDireccióndeEmpresas, puede encontrarseunaingentecoleccióndevaliosasobraseditorialesquehanidoconformandounaauténticadoctrinaempresarial.
Deestamanera, títuloscomo"Enbuscade laexcelencia"deT.Petersimpulsaronunaverdaderarevoluciónenlastécnicasdeladirecciónempresarial.Porotraparte,"TeoríaZ"(Ouachi)o"LaMeta",asícomoloslibrosdeM.PorteryP.Kotlerhansidoutilizadosprofusamenteenmuchasempresasinteresadasenmejorar suorganizacióny funcionamiento.Estas técnicasdedirección de empresas son aplicadas en diversos cursos universitarios y privados de Dirección de Empresas como partede sus programas para Master on Business Administration(MBA).
Cabedestacarquetodoslosautores,obrasycursosmencionados hacen referencia a empresas privadas donde primanobjetivoseconómicoscomolarentabilidaddelcapital,elincremento de ventas o la cotización de acciones en el mercadodevalores.Noobstante, las técnicasque rigen lagestióndelasempresaspúblicassoncasiidénticasalasdelasempresasprivadas.Ladificultadestribaendecidircuályenquéformadebenimplementarseparacadacaso.Por lo tanto, la aplicación de técnicas de administración privadasenempresaspúblicasnosiempreresultasimple,sobre
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todo, al considerar que la bibliografía existente es bastanteexigua.
Estetrabajopretendeesclareceralgunasdelasinterrogantesplanteadasenestamateria.
EmpresapúblicaversusempresaprivadaEn todos los países existen una serie de servicios que sonimprescindiblesparaeldesarrollodeunasociedadcivilizada.Más allá de esta premisa, las naciones modernas han implementadoeltérmino"Estadodelbienestar",haciendoreferenciaaunconjuntodeprestacionessocialesydeserviciosdisponiblesparalaciudadanía.
Enmuchasocasiones,dichosserviciossonofrecidosporelpropioEstado,lacomunidadolaentidadlocal,enunintentodeponeradisposicióndelos/asciudadanos/aselmayornúmeroposibledecomodidadesdecaraaunmejor funcionamientodelasociedadensuconjunto.
No obstante, existe una pregunta difícil de responder: ¿quéservicios deben ser ofrecidos por la administración estatal ycuálesdebenserprestadosporlainiciativaprivada?
Este ensayo no pretende resolver dicha interrogante debidoaque, inevitablemente,habríaquedarlerespuestadesdeunprismapolítico.Noobstante,enestetrabajoseincorporandistintospuntosdevistasobrelosrecursosquepuedenodebentenertitularidadpública.
Además,serefierealaposibilidaddeacometerdiversasactividadessocialesmedianteinstrumentospúblicos,porejemplo,una compañía de recolecciónde basura ¿debe ser pública oprivada?
A continuación se analizan algunas diferencias y similitudesentre empresas públicas y privadas, con el fin de demostrar
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que desde la administración pueden crearse y desarrollarseempresaspúblicaseficacesquenosólonoseangravosasparaelEstadosinoque,porelcontrario,sirvanparaproveerriqueza.
Privada
Obtenerunarentabilidaddelcapitalinvertido.
Expresan lavoluntadde los/as fundadores/as,en un intento de sentar las bases del funcio-namiento de la empresa, mediante la cualpiensan obtener una rentabilidad del capitalaportado.
Divididoenacciones,participaciones,etc.
Expresa la voluntad de los/as propietarios/asdelaempresa.
Expresa la voluntad de los/as gestores/as delasempresas.
Suspensióndepagos.Quiebra.Bancarrota.
Conbaseencriteriosdeeficaciayrentabilidad.
Pública
Obtenerrentabilidadsocial.
Por lo general, expresan un acto de voluntadunilateralmedianteelcual secrea laempresaparalaconsecucióndedeterminadosobjetivossocialesypolíticos.
No existe como tal. Cuando la administracióncreaunaempresa,norepartelostítulosnomi-nativosoal/laportador/atípicosdelaempresaprivada. Solamente se expresa el porcentajequecadaenteoadministraciónpuedetenerenlasociedadpública.
Noexistecomotal.
Puede adoptar diversas formas: Consejo deAdministración,ConsejoRector,etc.
Noexisten
Junto a los criterios utilizados en la sociedadprivada, se busca que los/as gestores/as seanafinesalasideaspolíticasdelórganodeadmi-nistración.
Objetivo
Estatutos
Capital
Junta General
Consejo de Administración
Procedimientos de liquidación
Nombramiento y revocación de los/as administradores/as
Tipo de empresa
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Los sistemas de función pública en el mundo
Modelos abiertos y cerrados
ConeltérminodefunciónpúblicasueledesignarsetantoalconjuntodehombresymujeresadisposicióndelEstadoquetienenasucargo las funcionesyserviciospúblicos,comoal régimenjurídico al que están sometidos/as y la organización que lesencuadra.
Las instituciones jurídicas que permiten singularizar el régimen jurídicode la funciónpúblicason lascomunesdelcontrato de arrendamiento de servicios y del contrato de trabajo. Conforme a estas figuras contractuales se explicarían lasrelacionesjurídicasentreelEstadoysusempleados/as,sinohubieransurgidolaspeculiaridadespropiasdelrégimendelafunciónpública.
Tradicionalmente, se entiende que el/la funcionario/a es lapersonaquesevinculaaunaadministraciónpúblicamedianteunarelaciónmuchomásduraderayexigentequelaqueseestablece frecuentemente en las relaciones privadas. Dicharelación permite, incluso, diversas situaciones de inactividadquenoafectanlapermanenciadelvínculo.Laseguridadyestabilidadenelempleoestáncompensadasconunsistemamásseveroderesponsabilidades,almenos,enloqueserefierealaresponsabilidaddisciplinariaypenal.
Niéstasniotrascuestionestienenidénticarespuestaentodoslos países ni en todas las épocas. Los siguientes problemaspuedenseñalarsecomolosmássignificativos:
● La formación de los/as funcionarios/as, ¿debe impartirseen escuelas propias de la administración o basta con lainstrucción del sistema educativo general? ¿Debe primarlaespecializaciónsobrelosconocimientosgeneralesoviceversa?
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● La función pública, ¿debe gestionarse mediante órganoscentralesodepartamentales,colegiadosounipersonales?
● Los/asfuncionarios/as,¿debenintegrarseencuerposocarreras jerarquizados a los que se asigna corporativamente laresponsabilidaddelejerciciodeunafunciónoserviciopúblico;obastaconsuvinculaciónaundeterminadopuestodetrabajo?
● La autoridad política, ¿puede asignar y retirar librementedelospuestosdetrabajooempleosalos/asfuncionarios/aso,porelcontrario,estávinculadaporlascategoríasyelsistemadeascensodelfuncionariado?
● ¿Sobrequépostuladosdebenorganizarselasrelacionesdel/lafuncionario/aconlapolítica?,¿elcambiopolíticodetermina la destitución de unos/as empledos/as u otros/as ono afecta las relaciones de trabajo?, ¿el/la funcionario/adebeadoptarunaactituddeneutralidadpolíticaopuedeparticiparenellamediantesuafiliaciónaunpartidooaceptandonombramientospolíticos?
Cadapaístienerespuestaspropiasa laproblemáticabásicade lafunciónpública,porloquesehabladediversossistemas.Enestalínea,Gazierdistingueentresistemasabiertosycerradosdefunciónpúblicasegúnsucercaníaalrégimenlaboral,aunqueenelfondodeloquesetrataesdecontraponerelmodeloprivadoderelacioneslaboralesmáscomún,osea,elsistemadecarrera.
Unsistemaabiertosefunda,comolasempresasprivadasoccidentales, en un inventario muy preciso de los puestos de trabajo. Elreclutamientodepersonalsellevaacaboalritmodelasnecesidades,mientrasquelaselecciónylosnombramientossehacenparaunpuestodetrabajoconcreto.Lapersonanombradaesaptaparauncargoconcreto,peronoentraenuncuerpo,nitienederechoahacercarreraoaocuparotrospuestossuperiores.
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Lospartidariosdelsistemaabiertoafirmanquesibienalprincipioexigeunaardualabordeclasificacióndepuestos,luegolaadministraciónsedespreocupadelaformación,losascensos,laspensionesyelpersonalsobrantealquesedespidelibrementecuandonoesnecesarioelpuestoqueocupa.Deestamanera,seobtienetambiénunamayorrentabilidad,yaque,enprincipio,nosetienemáspersonalqueelrequeridoylasadministracionesadquierenelsentidodeeficaciadelasempresasprivadasmediantelosflujosdepersonal.
Elsistemaabiertopresentaalgunosinconvenientes.Laadministraciónpúblicanoesunaempresaguiadasóloporelinstintocomercialdelarentabilidadylagananciacomoelcasodelasempresasprivadas,sinoquedebetenerunacontinuidadenmuchospuestosdetrabajoparaque"sobrevivan"adistintospartidospolíticosenelpoder.
Porelcontrario,elsistemacerradodecarrera(osistemadefunciónpúblicapropiamentedicho),partedelabasedequeelservicioalaadministracióndemandaunaformacióndiferenciadaymáscompletayunespíritudeserviciofundadoenunadisciplinaymoralmotivadoraquevamásalládelsistemaretributivo.
Loselementosfundamentalesdelsistemacerradosonelestatuto,elcuerpoylacarrera.Unestatutogeneralqueimponealos/asfuncionarios/asmayoresdeberesyresponsabilidadesquealpersonalprivado.Elcuerposignificaqueelreclutamientosehaceparaingresar no en un puesto concreto, sino en un colectivo jerarquizadoquetieneasucargolaresponsabilidaddelfuncionamientodeunserviciopúblico.Laselecciónnosellevaacaboparaunpuestodetrabajo,sinoparauncuerpodentrodelcualsetienederechoaunaprogresiónprofesionalreglada(unascenso),esdecir,ahacercarrera.
Ningunodeestossistemassedaenestadopuro.Así,elsistemaespañol,partiendodeunsistematípicoocerradodeinspiraciónfrancesa,seorientadecididamentehaciaunsistemaabiertocaracterísticodelatendencianorteamericana.Asuvez,elsistemanorteamerica
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nohaidoaceptandopocoapocoelementospropiosdelsistemacerrado.Inclusopuedeafirmarseque,enciertospaíses,elmodelolaboralprivadorespondeaunsistemacerrado,análogoaldelafunciónpúblicadecarrera,comoesreglaenlasgrandesempresasjaponesas.Alrespecto,elmáximoexponentedelsistemadecarreraendichascorporacioneseslarigurosaaplicacióndelprincipiodeantigüedadparalaasignaciónderesponsabilidadesyretribuciones.
La función pública francesa
La permanencia de los/as funcionarios/as en el servicio y suspuestos,apesardeloscambiosradicalesdelasinstitucionespolíticasylasucesióndepartidos,esundatohistóricamentecomprobadoenFrancia.Setratadeunacondiciónesencialparalaorganizacióndeunverdaderosistemadefunciónpública;porello,nopuedesorprenderquelosprimerosintentosreflexivosdeestablecerun"ordencivil"sehayandadoenelvecinopaís, avanzadilla de casi todas las modernas instituciones deDerechoAdministrativo.
ANapoleónsedebe,en todocaso, la ideade lacreacióndeese"ordencivil"comounconjuntodegrandescuerpospermanentesdotados de estatutos singulares, análogamente a como estabanorganizadaslascarrerasmilitares.
Ademásdeestasclavesdesurégimenjurídico,debendestacarseenlafunciónpúblicafrancesavarioselementosquehaninfluidoennuestrosistemaenunauotraépoca:lagestióndelpersonal(primero,sobrebasedepartamentaly,después,centralizadaeinterdepartamental),laorganizacióncorporativajerarquizada,elénfasisenlaselecciónylaformacióndelos/asfuncionarios/asysuparticipaciónenlagestióndepersonal.
Elcuerpoesunelementoclavede lafunciónpúblicafrancesa,elcual se define como la agrupación de los/as funcionarios/as quetienenvocaciónalosmismosgradosyqueserigenporelmismo
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estatuto particular. Dentro del cuerpo, los/as funcionarios/asestánjerarquizados/assegúnsugradoocategoríapersonal,deformaqueelgradoeseltítuloqueconfiereasubeneficiario/aunodelosempleos(puestosdetrabajo)queestánreservadosalcuerpo.
El funcionariado en los Estados Unidos
Enlosantípodasdelsistemafrancés,tanpróximoalmodelomilitar,sesitúaelsistemadeempleopúbliconorteamericano,queofreceescasasdiferenciasderégimenydeespíritucon el de las empresas privadas occidentales. Así lo fue yadesde sus orígenes, ya que los/as norteamericanos/as pretendieroncrearunaadministraciónsinpagarelprecioquecomportalaexistenciadeunaburocracia.
Esadefensalegalcontraelriesgodeunfuncionariadopermanente, que pudiera originar una "propiedad antidemocrática"sobrelasfuncionespúblicas,luegofueutilizadaparadespojardesuspuestosalos/asfuncionarios/asdeideologíacontrariayrecompensarconellosalospartidariostrasganarlaselecciones.Deestamanera,losempleospúblicospasanaserunaconquistadelos/asvencedores/as,dandolugaral"spoilsystem",elsistemadebotín.
Lasustitucióndeunos/asfuncionarios/asporotros/asproductodela interinidad,provocóunagrancrisisen losserviciosdelEstado,generalizando la corrupción e, incluso, provocando movimientosdeinsubordinaciónenelejército.SólodespuésdequeelPresidente Garfield fuera asesinado por un aspirante rechazado para unempleo subalterno, el Senado cuestionó la validez del sistema yaprobóla"PendletonAct",quecrealaCivilServiceCommision.Esteorganismotuvoasucargolatareadeapreciarlaaptituddelos/asaspirantesaempleospúblicosconelfindeterminarconelfavoritismopolítico.
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Entodocaso,cuandoprocedelaselecciónnoloesparaelingresoen un cuerpo categorizado y jerarquizado, sino para ocupar undeterminado puesto de trabajo sin derecho a otros superiores omejorremuneradosquepudieranestarvacantesconposterioridad.Deaquílaimportanciadelarelaciónyclasificacióndelospuestosdetrabajo.Estasellevaaefectomedianteunadescripciónyvaloración("Jobdescription"),dondetodoslospuestosseclasificanenlos18nivelesdela"GeneralSchedule",escalaquevadesdeelGS1(niveldebaseparalospuestosdetareasmáselementales)hastael18(nivelmáximodecomplejidad,responsabilidadyjerarquía).Los/asfuncionarios/asseránseleccionados/asparaunpuestoconcretoypercibiránlaremuneraciónasignadaalmismo.
Aestesistemaseleimputan,entreotrasdeficiencias,lacoexistenciaenunasmismasorganizacionesdefuncionarios/asseleccionados/asporméritoconotros/asdeorigenpolítico,dondeesacircunstancianocuentaenabsoluto,asícomolafaltadeunaformaciónfuncionarialespecífica.
De labaja formacióndel funcionarionorteamericano,encomparaciónconeleuropeo,escierta lacreencia,típicade lossistemasdefunciónpúblicaabierta,dequenoesnecesariaunaformaciónespecíficaparaserfuncionario/a,considerándosesuficienteparaelservicioalaadministraciónlainstrucciónqueserequiereenelsistemageneraleducativo.
Para corregir algunas disfunciones del sistema, el PresidenteCarter aprobó en 1978 la "Civil Service Reform Act", ley quesuponeelcambiomásimportantedesdelacreación,delaCivilServiceComisionen1883;actualmentesustituidaporlaOficinadeDireccióndePersonal(órganoEjecutivo)ylaJuntadeProtección del Sistema de Méritos y su Consejo Especial (órganocuasijurisdiccional).
Sin embargo, la principal novedad de esta reforma, que suponeenciertomodouncambioderumbohaciaunsistemacerradodefunciónpública,eslacreacióndeunaverdaderacarreraocuerpo
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defuncionarios/asdirectivos/asquepermitadisponerdepersonascapacitadasqueasegurenlacontinuidaddelaadministraciónysuneutralidadpolítica.Susmiembrossonobjetodeunaespecialseleccióny,unaveznombrados/as,disponendelasmayoresgarantíaseincentivos.Alrespecto,sólopodránserseparados/asporcausamotivadayestánprotegidoscontradiscriminacionesilegalesomotivospolíticosycontralasrepresaliaspordenunciasdeparticulares.
El sistema español de empleo público
Fases generales de su evolución
Comoenotrospaíses,elmodeloactualdefunciónpúblicaenEspañaesfrutodeunaevoluciónhistóricaqueseiniciaconelconstitucionalismoy llegahasta laLeydeMedidaspara laReformade laFunciónPública30/1984del2deagosto,reformada,asuvez,porlaLeydeModificacióndelaReformadelaFunciónPública23/1988del28dejulio.
Enestelargoperíododecasidossiglosseobservantresfasesmuydiferenciadas.LaprimeracomprendedesdemediadosdelsigloXIXcuandosehacenvisibleslasreformasdelosliberalesmoderados,hastalasinstauradasporlalegislaciónde19631964ysesingularizaporlarecepcióndelmodelofrancésdefunciónpúblicacerrada.
La segunda arranca de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado(1964)ysecaracterizaporeliniciodeladestruccióndeesemodeloconladesjerarquizaciónfuncionarial,esdecir,conlasupresióndelosgradosocategoríaspersonalesenloscuerposdefuncionariosylaorientacióndenuestrosistemahaciaotrosdeinspiraciónanglosajona,tantobritánicacomonorteamericana;importándoselatécnicadelaclasificacióndepuestosdetrabajo.
Latercera,yúltimafase,seiniciaconlaLeydeMedidasde1984,dictadatrasunperíododeindefiniciónenlatransicióndemocrática,y
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comportaeldecantamientodefinitivohaciaunmodelodefunciónpúblicaabierto,tancercanoalmodelonorteamericanocomoalejadodeldelospaíseseuropeos,eincluso,desuscomunidades.Asimismo,destacalaadmisiónparalelaaimitacióndelsistemaalemánconunrégimendeempleopúblicolaboral.
ElabusodelatécnicadeladeslegalizaciónenqueincurriólaLeydeMedidasde1984fuecorregido,enciertamedida,en1987, loquediopieauna"reformadelareforma",quehaabordadolaLey23/1998,de"ModificacióndelaLeydeMedidasparalaReformadelaFunciónPública".
Laintroduccióndetalescambiosnohapartidonuncadeunavaloración,comparaciónodebatesobrelasventajaseinconvenientesdeunouotrodelosmodelosdefunciónpública,sinoquesehajustificado haciendo pasar las disfunciones y patologías que sehabíangeneradoporladefectuosaaplicacióndelsistemadefunciónpúblicacerradadeinspiraciónfrancesa(retribuciónportasas,compatibilidades,inadecuacióndelascategoríaspersonalesdelosfuncionariosconlospuestosdetrabajo,etc.),comodefectosestructuralesdeéste,envezdeachacaraquellasdeficiencias,comoquizáprocedía,alamalagestiónqueveníahaciéndosedelmismodesdeelsiglopasadoporpartedelosdiversosresponsablesdesufuncionamiento.
Porotrolado,elresultadodeestoscambiosconinspiracionestandisparesnoessiquieraun"puzzle"enelquealfinaldebenencajarlasdiversaspiezas,sinounconglomeradodeelementosinarmónicosqueresultamuydifícildeconducir;algoasí,comolafabricacióndeunautomóvilconpiezasdedistintasmarcasque,aúnsuponiendofueranlasmejoresdelmercado,seresistenaserensambladasenunúnicovehículo.
Evidentemente,ni lasreformasde1964ni lasde1984han introducidodichoscambiosenelsistemadefunciónpúblicadeformainocente,esdecir, sinunarazónpolítica.Elmotivo, tantoenunacomo en otra fecha, parece haber sido quebrar la imparcialidad
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institucionalquecomportaunsistemadefunciónpúblicacerradamontadosobrecuerposjerarquizadosdefuncionarios/as,comoeslareglaentodoslossistemaseuropeos,yenelquelasposibilidadesdemanipulaciónpolíticasobreelaparatoburocráticosoninfinitamentemenoresqueenlossistemasabiertospróximosalmodelonorteamericano. Con un modelo de empleo similar al laboral, laclasepolíticamanejalafunciónpúblicacomoalgopropio,aligualqueelpropietariosuempresa;incluso,conmayorlibertad,yaqueelsindicalismoenelsectorpúblicoestádisminuido,dehechoyporderecho,respectodelsectorprivadoensusmediosdeacción(huelgaynegociacióncolectiva).
OtroelementoquemuyrecientementehavenidoadistorsionarelderechodelafunciónpúblicaenEspañaeselreconocimientodepoderes legislativossobre lamateriaa lasComunidadesAutónomas.Estasúltimas,aúndentrodela legislaciónbásica,aprobaránotrastantasleyessobrelaregulacióndelempleoensusrespectivasadministraciones,locualniesracional,nisecompadececonlapretensióndemovilidadfuncionarialentreelámbitolocal,elautonómicoyelestatalquepretendeimponerelnuevosistema.
La recepción del modelo francés
A lo largo del siglo pasado se fueron importando los elementosdelsistemafrancésdefunciónpúblicacerrada,conlaconsiguienteestructuraciónde los/as funcionarios/asencuerpos jerarquizadosdeámbitoygestióndepartamental.Noobstante,existíanelementosprefiguradosenelantiguorégimendondelainfluenciafrancesasobre los ilustrados españoles se manifestaba con la creación decuerposyescuelasdefuncionarios/asdegransignificación(CuerpoyEscueladeIngenierosdeCaminos,afinalesdelsigloXVIII)olaaparicióndelasreglasqueincorporanelprincipiodeméritoydejerarquizaciónfuncionarialbásicaenunsistemadecarrera(NovísimarecopilaciónsobreelmododeprovisióndelosCorregimientosyAlcaldíasMayores:"quelosquehubiesenservidoenestacarrera,nopuedanserprovistosenlosempleosdeterceraclasesinhaber
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pasadogradualmenteporlosdeprimeraysegunda,ycumplidosutiempoencadaunodeellos,yentoncesparapasardeunaclaseaotraseanpreferidoslosmásantiguosy,entreellos,losquesehayadistinguidoporsumérito"(RealDecretode29demarzode1783).
Entodocaso,enunoyotrosiglo,lacreacióndeloscuerpossehacíasiempreatendiendoalaespecificidaddecadaserviciosinintentarhacerloscoincidirconunmodeloabstractoogeneraldefunciónpúblicayordenandolaformaciónylosderechosydeberesdelos/asfuncionarios/asenrelaciónconloscometidosyresponsabilidadesdelsectordeadministraciónoserviciopúblicoconcretoquetendíanasucargo.Estaobservaciónesfundamentalypermitecalificarlafaseactualcomodeevidenteexageracióndelauniformidad,devaloracióndelsistemamismodefunciónpúblicacomototalidad,encuyoaltarsesacrificanlaspeculiaridadesynecesidadesexigidasporlosserviciospúblicos.Parececomosielsistemadefunciónpúblicafueralomásimportanteylosserviciospúblicosloaccesorio,deformaquesonéstoslosquetienenqueacomodarsealsistemadefunciónpúblicaynoalainversa,comoocurríatradicionalmente.
Encorrespondenciaconlafaltaderegulacióndeunsistemaabstractoygeneraldefunciónpública,seencuentralatradicionaldistinciónentrecuerposespecialesyadministrativosyelpredominiodelosprimeros;yaquelos/asfuncionarios/asdeloscuerposadministrativosnoerangeneralistasconvocacióndirectivaalmodobritánico,sino"oficinistas"delministeriooservicioalquesevinculabandeporvidaydeformasubordinadaaloscuerposespeciales,cuandoexistíanensuministerio,comoaquellosregidosporloscuerposdeingeniería.
Entodocaso,tantoloscuerposespecialescomolosadministrativosestaban jerarquizados en función del grado o categoría personalatribuidaacadafuncionario/ayquedeterminabaelsueldoypreferenciaparalosascensosycambiosdedestino,talycomosucedíay sucede todavía en las carreras militar y judicial. Esta estructurajerarquizadaseplasmaenElEscalafón,undocumentoformalquesecorrespondíaconlasplantillasoplantayenelqueserelacionan,geográficaynuméricamente, losempleosounidadesdeservicio
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reservadosalcuerpoylacategoríafuncionarialnecesariaparaocuparlos.Encualquiercaso,laplantaoplantilladecadacuerponoesunadescripcióndelasfuncionesycometidosconcretosydetalladosdecadaempleo,comolasactualesrelacionesdepuestosdetrabajo;sinoque,comoaúnocurreenlacarrerajudicial,lasfunciones,competenciasyresponsabilidadesdecadapuestosededucenenformagenéricadelas leyes,reglamentosorgánicosydemásnormasquerigenelfuncionamientodelservicioquetienenasucargolos/asfuncionarios/asdecadacuerpo.
Desdeelpuntodevistajurídico,los/asfuncionarios/asfueronpasandodeunasituacióndeinestabilidad(lastemidascesantías)aladepermanenciaopropiedadenelempleo,normalmentereconocidacuandoelingresosehacíamedianteunaoposiciónodelpasoporunaescuelaespecial,cuyoaccesotambiéncomportabalosrigoresdeaquella.Detodasmaneras,laadministraciónestabaacargodefuncionarios/as en propiedad o interinos, ya que se desconocíanotrasclasesdevínculoscomoelcontratoprivado,larelaciónlaboralo,incluso,elcontratoadministrativo.Nohabíamásplazasquelasdotadaspresupuestariamenteysinoseocupabanpor funcionarios/asenpropiedad,loeranporinterinos,cuyonombramientoyceseeranabsolutamentediscrecionales.Porúltimo,los/asfuncionarioscobrabanporunúnicoconcepto,elsueldo,aunqueluegofueronapareciendootrosconceptosretributivosparalegalesalmargendelsalario,alimentadosporlastasasquelos/asfuncionarios/aspercibíandelosserviciosasucargo.
Este sistema, muy influenciado por el sistema francés de funciónpúblicacerrada,fueinstaurándosemediantelosreglamentosparticularesquecomienzanaaprobarseamediadosdesiglo.ElprimercuerponormativoquemereceelcalificativodeestatutogeneraleseldeBravoMurillo,aprobadoporRealDecretodel18dejuliode1852(ynoeldeLópezBallesterosdel7defebrerode1827,puessolamentesereferíaalaclasificacióndelosfuncionariosdelaRealHacienda).Esteestatuto,queestablecelascategoríasdeaspirantesa Oficial, Oficiales, Jefes de Negociado, Jefes de Administración yJefesSuperiores,seaplicabaaloscuerposadministrativosy,aligual
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queenelsistemafrancés,subsidiariamentealoscuerposespeciales,quehabíanderegirseprioritariamenteporsusnormasoreglamentosespecíficos(artículos44y45).
ElEstatutodeBravoMurillonoreconoció,conlógicamilitar,lainamovilidad de residencia, ni tampoco garantizó jurídicamente laestabilidaddelempleo,loqueeramásgrave,pueslosfuncionariosnoteníanderechoaexigirlamanifestacióndelosdocumentosquehubieranmotivadosuseparación,suspensiónotraslado,niapedirlaformacióndecausa,cuandoestasmedidasteníancarácteradministrativo(artículos41y43).
Elsiguienteestatuto,firmadoporO’Donnell(RealDecretode4demarzo de 1866) con el título de Reglamento Orgánico de lasCarrerasCivilesde laAdministraciónPública,mantuvolasmismascategoríasqueelanterior.Noobstante,destacalapreocupaciónporlaregulacióndeaspectosformalesdelaorganizaciónfuncionarial como los escalafones y hojas de servicio y, sobretodo,lapotestaddisciplinariaquejustamenteaparececuandosereconocelaestabilidadenelempleoydejadeserunpoderincondicionado.Porlotanto,elgobiernosólopodíasepararlibrementea los/asempleados/as quienes no habiendo obtenido el cargoporoposicióntuviesenmenosdeseisañosdeserviciosefectivos.Aquienescumplíanconesaantigüedadohabíaningresadoporoposición,suseparaciónsecondicionabaalapreviainstruccióndeexpedientedisciplinarioconaudienciadelinteresado/a.
EnlasiguienteLeydeBasesdelosFuncionariosdelEstadode22de julio de 1918, se afirma aún más la estabilidad en el empleo,alcondicionarlacesantíaalapreviainstruccióndeunexpedientegubernativoconaudienciadelapersonainteresadayasilacesantíaseacordabaporconvenienciasdelservicio,alapublicacióndelceseenlaGaceta,comunicaciónalasCortesylacoberturadelavacanteproducidaporrigurosaantigüedad.Tambiénseofreceunaprimerarespuestaalaproblemáticadelasociacionismoysindicalismofuncionarial,aceptándoselaversiónmoderadadelaasociación,cuyaconstitución y subsistencia se condicionaba a la autorización del
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ministerioalquedependíanlos/asfuncionarios/as.
Porsuparte,laLeydeBasesde1918amplióconsiderablementelacarrera,agrupandoalos/asfuncionarios/asenlascategoríasde Jefes de Administración, Jefes de Negociado, Oficiales yAuxiliares,divididas,asuvez,entresclasescadauna.Resultabaunordenjerárquico,desdeelAuxiliardeterceraclasehastaelJefedeAdministracióndeprimera,dedocegrados.Paralosascensos,labaseterceradeterminóqueloseríanpor"rigurosaantigüedad",reglaquesufríaalgunasexcepciones,compatibilizándose con la reserva de un turno para la oposición entrequienllevaredosañosdeservicioenlacategoríainferior(ascensoaJefedeNegociado),ydeunturnodevacantesparalalibreelecciónenlosascensosalacategoríayalasdiversasclasesdeJefedeAdministración.
Por último, solamente se exigía título facultativo para el ingresodirecto por oposición en la categoría de Oficial, pero a la mismapodían concurrir sin título Auxiliares con cuatro años de servicio,cualquiera que fuera su clase (base segunda), quienes además,podríanpasaradichacategoríaydeellaalassuperioresporlosturnosdeantigüedadodelibreelección.Unacarrera,ensuma,típicadeunsistemacerrado,análogaalaestablecidaenloscuerposmilitaresyalaúltimamenteinstauradaenel"CivilService"inglésparael"UnifiedAdministrationGroup".
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El abandono del sistemade función pública cerrada
Elsistematradicionalespañol,declarainspiraciónfrancesa,concuerposgeneralesyespecialesjerarquizadosdeámbitodepartamental,conrégimenjurídicoplenamentediferenciadodelDerecholaboralydelarrendamientodeservicios,conestabilidadenelempleo,yquepasósincambiossustancialesporlaRestauración,laDictaduradePrimodeRivera,laSegundaRepúblicaylasdosprimerasdécadasdelRégimendeFranco,fueobjetodeunaprimeradesvirtualización,comosedijo,enlaLeydeBasesde1963yelTextoArticuladode7defebrerode1964,quereformóelmodelotradicionalentrespuntosfundamentales.
Enprimerlugar,seimportódel"CivilService"ingléslafiguradel/lafuncionario/a generalista o interdepartamental para los cuerposgeneralesoadministrativosque,comosevio,habríadeserduramentecriticadaenelInformeFultony,paradójicamente,abandonadaenInglaterraafavordeunsistemamuycercanoaltradicionalfrancésyespañol.Aestetipodefuncionario/ageneralistaeinterdepartamental,ensuversiónsuperiordelCuerpoTécnicodeAdministraciónCivil,hoyAdministradoresCivilesSuperioresdelEstado,seleasignanfuncionesdeadministracióngeneral,porloquehabrádeentrarendisputaparaelejerciciodefuncionesdirectivasconloscuerposespecialessuperiores.Otraconsecuenciadelacreacióndelfuncionario interdepartamental fue la asignación a la PresidenciadelGobiernodecompetenciasenlagestióndelafunciónpúblicaconlaconsiguientecreacióndenuevosórganos(DirecciónGeneraldelaFunciónPública).
Seprocediótambién,constituyéndoseenlamedidademayoralcanceysignificación,aladesjerarquizacióndeloscuerposespecialescomoenlosgenerales,incrementandodeestaformaladiscrecionalidadpolíticaenelmanejodelaburocracia.Alhacerigualesatodos/aslosmiembrosdeuncuerposepodíanombrarparalospuestosdemáximaresponsabilidadalos/asfuncionarios/asreciéningresados/asyponerasusórdenesalosdemayorantigüedad.Seintrodu
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jo,asimismo,perosinabandonarelsistemadeplantillasorgánicas,latécnicadelaclasificacióndelospuestosdetrabajodeinspiraciónnorteamericana,técnicaalaquesevinculalaseparacióndefuncionesadministrativasyespecialesylaposibilidaddeprovisiónindistintadelospuestosentrelos/asfuncionarios/asdediversoscuerpos,asícomobuenapartedelsistemaretributivo,enparticularenloqueserefierealasretribucionescomplementarias.
Laterceranovedadconsistióenromperlaexclusividaddelsistemadefunciónpúblicaadmitiendootrasformasdevinculacióndelpersonalconlaadministración,distintasdelarelaciónfuncionarial.Así,aparecenlos/asfuncionarios/aseventualesodeconfianzapolítica,los/ascontratados/asenrégimendederechoadministrativoylossujetosalrégimenlaboral.Estasnuevasmodalidadespermitíanburlarelprincipiodeméritoycapacidad,yaquelosnombramientosseefectuabandiscrecionalmentesinlaformaciónpreviaquecomportabaelsistemadeoposición,debiendosituarseaquíelorigendelposteriorcrecimientoburocráticoydelastitularizacionesmasivasmediante la fraudulenta fórmula de las oposiciones restringidas.Enlareformade1964tambiéndebesituarse,porconsiguiente,elorigendelaactualdivisióndelempleopúblicoenpersonal,funcionarioylaboral.
Clases de empleo público
Desde la legislación funcionarial de 19631964 se admite unaampliapanopliadevínculosjurídicosparaserviralaadministración(variedadqueseráelorigendelamultiplicación,enmuchoscasosinnecesaria,delempleopúblicoqueseiniciaenlaépocadeldesarrollodeladécadadelossesenta,peroqueseacrecentaráenañosposteriores)yquerompelaantiguadicotomíaentrefuncionarios/asenpropiedadeinterinos.Estasposibilidadessonlassiguientes:funcionarios/asdecarrera,funcionarios/asdeempleoycontratados/as.
DeacuerdoconlavigenteLeyde1964,sonfuncionarios/asdecarreraquienesenvirtuddenombramientolegaldesempeñanservicios
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decarácterpermanente,figuranenlascorrespondientesplantillasy perciben sueldos o asignaciones con cargo a los PresupuestosGenerales del Estado. La utilización del término funcionario/a decarrera,frentealtradicionaldefuncionarios/asenpropiedad,resultayainadecuada,quedandosólolaposibilidaddemejorardepuestodetrabajoyretribuciónmedianteelconcursooladiscrecionalidad.
Asuvez,seutilizalaexpresiónfuncionarios/asdeempleoparadesignarotrasdosclasesdepersonalque,precisamente,sedistinguenpornotenerempleofijoniporello,propiamentehablando,lacondicióndefuncionarios/as.Estossonlos/asinterinos/as,definidoscomo"aquellosqueporrazóndenecesidadourgenciaocupanplazasdeplantillaentantonoseproveanporfuncionarios de carrera"; y los/as llamados/aseventuales,esdecir,personaldenombramientoycesediscrecionalparadesempeñarcargos de confianza o asesoramiento especial no reservados afuncionarios/as de carrera. Estos/as funcionarios/as cesan automáticamentealacabarelcargopolíticoalquesirven,sinquelosserviciosprestadosconstituyanméritoparaelaccesoalafunciónpúblicaoalapromocióninterna.
La vinculación a la administración de otro personal por contratoteníatresposibilidadesen laLeyde1964:contratospara larealización de trabajos específicos y de carácter extraordinario o deurgencia;contratosdecolaboracióntemporalenlastareasdelarespectivadependenciaadministrativaenconsideraciónalvolumende lagestiónencomendadaalministerioy;porúltimo,contratoslaborales,"cuandosecontrateconestecarácter"yalosquesedeclaraplenamenteaplicablelalegislaciónlaboral.
Con o sin justificación, el personal laboral es ahora un personalcomúnenlasadministracionespúblicas,dividiéndoseendostipos:personallaboralfijo,queseseleccionaporconcurso,ypersonallaboraldeduracióndeterminadaparalarealizacióndetrabajosquenopuedanseratendidosporaquél.Otronumerosogrupodefuncionario/as,apartedelos/asfuncionarios/asdelasComunidadesAutónomas,loconstituyenlosde
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laadministraciónlocal,paraquienesahorarigenlasmismasreglasy,consiguientemente,sedantambiénigualesclasesdefuncionarios/asy personal laboral que en la administración del Estadoyen lasComunidadesAutónomas,dadoelcarácterbásicodelospreceptosdelaLeydeFuncionariosdelEstadoylaLeydeMedidas (reguladora de las Bases de Régimen Local) que losestablecen.
Tambiénsonfuncionarios/aselpersonalalserviciodeórganosconstitucionales,comoelConsejoGeneraldelPoderJudicial,lasCortesGenerales,elTribunalConstitucional,el/laDefensor/adelPuebloyelTribunaldeCuentasdelReino(todosconsusestatutosparticulares);yelpersonalmilitardelasFuerzasArmadas.Laspeculiaridadesdelrégimenjurídicode laprofesiónmilitarson laspropiasdeunrígidosistemacerradodefunciónpúblicaconlaestructuraciónengradospersonalesjerarquizados,típicaentodoslosejércitos.
Los/as funcionarios/as de policía estatal, autonómica y local hanrecibidountratamientoseparadodela legislacióngeneralconlaLeyOrgánica2/1986del13demarzosobreFuerzasyCuerposdeSeguridad.Estaley,quesiguemanteniendoeltradicionalcaráctermilitar de la Guardia Civil, impone a todos los cuerpos policialesel sistema funcionarial de organización y estructura jerarquizada,estableciendo para los cuerpos estatales cuatro escalas (superior,ejecutiva,subinspecciónybásica).
La ambigüedad de los límites entre el sector público y privadoSeentiendeporsectorpúblicoelconjuntodeactividadescontroladasodependientesdeunaentidaddeestanaturalezay;porsectorprivado,lasactividadesdependientesdeparticulares.
Lacuestiónes lasiguiente:¿quéactividadesdebenserdelsectorpúblicoycuálesdebenformarpartedelprivado?Lamayoríadeladoctrina,tantoenEspañacomoenelrestodelospaísesoccidentales,cuandosehanpretendidodeterminarloslímitesdelaactividaddelEstado,señalabaque,aúnsiendountema
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contingente,eraevidente laexistenciadedoscategoríasdeactividades: lasesencialesonormalesdelaorganizaciónestatalparaalcanzarsuscometidos(OrdenPúblico,Defensa,etc.),ylasactividadesnoesencialesy,portanto,novinculadasdicharazónfinalistadelEstado.
Con base en este planteamiento habría actividades humanasqueseríanprivadaspornaturalezaypúblicasporigualcircunstancia.
Sinembargo,nadamásalejadodelarealidad,comosededucealanalizarladivisiónentreelsectorpúblicoyprivadoenelrégimenliberal,enelsocialistay,sobretodo,enlasituaciónactualdelosEstadosdeBienestar.
Así,elrégimenliberalsebasabaenquetodaactividadsusceptibledepagodeunprecio,de rentabilidadendefinitiva,pertenecealsectorprivado,nodebiendointervenirelEstado.Elpasodeactividadesdelsectorprivadoalpúblicoyviceversaesalgoqueestáenconstanteevolución.
Porotraparte, los regímenessocialistas tiendena laasuncióndetodaslasactividadesqueconfierenpoder,especialmentelasfinanzasylosgrandesmediosdeproducción,quedebendependerdelsectorpúblico.Elrestopuedenserprivadas.Nohaytampococriteriosobjetivossobreeldeslindedeactividades.Almostrarselagestióncolectivamenoseficazhahechoquelosprocesosfuncionenenelmismosentidoqueenlossistemasliberalesoneoliberales.
Todo esto demuestra que la distinción entre sector público ysectorprivadonopuedebasarseencriteriosrígidos,sinoentendencias.
Desdeelpuntodevistaestático,elactualsectorpúblicoespañolseintegra,segúnMartínMateo,porlossiguientescomponentes:
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■ Recursosesencialesdetitularidadcolectiva.
Seincluyenenestegrupolosbienesqueclásicamentepertenecenal dominio público de uso común: aguas fluviales, mares territoriales, pesca y caza, parques nacionales, playas, espacio aéreo yreservasmineras.Además,seconsideranotrosbienesdecaráctermueblequerepresentanvaloresincorporablesalavidaeconómicaenlaqueyajueganunpapelindirecto,comolasreservasdedivisasno invertidas, los contingentes monetarios, el ahorro público nodispuesto,etc.
■ Recursosquesonsoportegeneraldelavidacolectiva.
Dentrodelsectorpúblicodebensituarseaquellosserviciosque,sinunavocacióneconómicainmediata,suponenlaapoyaturageneraleimprescindibledetodalavidacomunitaria.Ningúnpaís,seacualsea su régimen político, podría funcionar normalmente sin talesbases:MinisteriosoConsejeríasdelaAdministraciónAutonómica,comoelMinisteriodeEconomíayHacienda,SeguridadSocialyAsistenciaPública,elEjército,laDiplomacia,laCulturaylosTribunales.
■ Infraestructuradelavidaeconómica.
Se incluyenalmenosconuncarácter tendencialaquellosbienesy actividades que constituyen el respaldo de la vida económica.Entreellosdestacanlosgrandesserviciospúblicosdetransportes(marítimos, terrestres y aéreos, carreteras, puertos, aeropuertos,ferrocarriles), las comunicaciones (teléfonos, telégrafos, correos,televisión)y laorganizaciónde los intercambios(bolsas,cámaras,mercados,bancaoficialyelsistemacrediticiopúblico).Suponenelestablecimientodelasestructurasquesoportanunavidaeconómicacomplejaydiferenciada.
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■ Organizacionesproductivasdirectasdelaadministración.
Enestegrupodesupuestos,laadministraciónnoselimitaacoadyuvaralmejordesenvolvimientodelaeconomía,sinoqueasumeunprotagonismoeconómicodirectoycoadyuvandoalastareasdelaproducciónmedianteempresaspúblicas.
Nacionalización y privatización
Técnicamente,lanacionalizaciónesunprocedimientoquedentrodeladinámicadeexistenciadelsectorpúblicoyprivado,anteriormentealudida,permiteoinstrumentalaampliacióndelsectorpúblico.Cabendiversassistematizacionesdel fenómeno,por lo tanto,dependiendodelenteterritorialquevaadesplegarlaactividad,sedenominará municipalización, provincialización, regionalización onacionalización,etc.
Elconceptodelanacionalizaciónconcarácterglobalaludealaasunciónporunentepúblicoterritorial,delacompetenciaparaactuarunaactividadanteriormentedejadaalalibreiniciativadelos/asparticulares.Puedeimplicarlatransferenciaparaexplotardirectamentelaempresaoactividaddequesetrate,sinconcurrenciadelos/asparticulares("serviciopúblico"),olatransferenciaparaserexplotadaenconcurrenciaconellos.
ElfenómenonacionalizadorcuentaconunalargatrayectoriaideológicopolíticaentodaEuropa,desdemediadosdelsigloXIX.Normalmentelosmecanismosparanacionalizarestánconstitucionalizados.
La nacionalización comenzó a adquirir importancia en el mundooccidental junto con el fenómeno de la potenciación y racionalización del Estado de Bienestar, después de la Segunda GuerraMundial.Desdeotropuntodevista,laimplantacióndegobiernossocialistas,porejemploenFrancia,supusolanacionalizacióndesectorescomolabanca.
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Frente a las técnicas nacionalizadoras, y como mecanismoopuesto,seencuentranlosfenómenosprivatizadores.Eljuegodeambosprincipioseselquepermiteenunmomentodadosituarlabarreradelarelativadiferenciaciónentresectorpúblicoyprivado.
Asícomolanacionalizacióntieneunatrayectoriahistóricadefinidayunarelativaconstrucciónjurídica,sutécnicaalternativaesmuchomásdifusa.
Históricamente,sinembargo,elfenómenocomienzaaserimportante.Así,cuandolossocialistasdejanelpoderenFrancia,sualternativapolíticabasafundamentalmentesuprogramaenlaprivatizacióndelossectoresyempresasantesnacionalizadas.EnEspaña,elfenómenocomienzaaplantearsejustamenteconelgobiernosocialista,concretamentecuandoelsectorpúblicoseveincrementadoporlaexpropiacióndelasempresasdelgrupoRUMASA.
Desdeelpuntodevistajurídicoelfenómenoesmuchomásdifuso.Noobstante,juntoaltendenciaprivatizadoraesnecesarioseñalarotrascuestionesdeplenaactualidadqueestánponiendoencuestióndeterminadasconcepciones.Setratadelaprivatizaciónnodesectoresoempresaseconómicaspreviamentenacionalizadas,sinodelasdenominadas"funcionespúblicas",comoelordenpúblico,lafunciónpenitenciaria,etc.
Puesbien,hoy,juntoconlaprivatizacióndesectoresnacionalizadoscoexisteelejercicioprivadodealgunasfuncionespúblicascomo,porejemplo,elordenpúblico(empresasdeseguridad).Setratadeunfenómenofundamentalpocoestudiadoporladoctrinajurídicoadministrativayquepodríaenmarcarseenlateoríageneraldelaprivatización.
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Evolución legislativadel principio de subsidiariedad
Convieneanalizardeterminadascaracterísticasdelastécnicasnacionalizadoras,cuyasconsecuenciasaúnsedejansentirsobrelasociedadespañola.Enelrégimenpolíticoanterior,elintervencionismoadministrativosehacaracterizadoporqueelEstadointerveníaenlaeconomíaenbasealliberalprincipiodesubsidiariedadquepropugnabaquesóloendefectodelainiciativaprivadaselegitimabalaintervenciónpública,peroqueensuaplicaciónprácticaespañoladerivóenqueelEstadointerveníacuandolainiciativaprivadahabíafracasadoasumiendoempresasconpérdidas(sectorpúblicocomosocializadordepérdidas).
ElprincipiodesubsidiariedadestabarecogidoenlasleyesfundamentalesdelrégimendelGeneralFranco,queseñalabanexpresamentequesólopodíaelEstadoserempresariocuandofaltase lainiciativaprivadaoloexijanlosinteresessuperiores.
Elprincipio,asírecogidoenlalegislaciónyfuncionandodelaformaindicada,acabódeteriorandoelsectorpúblico,convirtiéndoloenun"hospitaldeempresas",loquelohacíaincompatibleconlaeficacia,propiadelnuevosesgodelosEstadosSocialesdeDerechoyobligóacostososprocesosdereconversiónindustrialenelsectorpúblico,tantoeconómicacomosocialmente.
LaConstituciónde1978prescindedelprincipiodesubsidiariedad.SibienestonosignificaqueelEstadonopuedaintervenirsubsidiariamente,debeimpedirseunaactuaciónpúblicaeconómicairreflexivaysinponderacióndelasposibilidadesdelainiciativaprivada.
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La empresa pública: formas y actividadesLaactividaddeserviciopúblicoesaquellaenlaquelaintervenciónadministrativa adopta la forma de prestación. Va dirigida a proporcionaralos/asparticularesunautilidad,porrazonesdeinterésgeneral.
Setratadeunaactividadquesesustraedeltráficonormal,sepublifica. Por tanto, a partir de entonces, sólo la administración o losparticularesensunombreybajosucontrolpuedenrealizar.Esteeselcasodelaactividaddetransportedeviajerosoelsuministrodeagua,gasyelectricidad.
Elserviciopúblicoeslaactividaddondeladoctrinaencuentramayoresdificultadesdesistematización,pordosrazones:
● Notodalaactividaddeprestacióndelaadministraciónesdeserviciopúblico.Piénseseenlaactividaddeprestacióncultural(teatros,espectáculos,etc.)oenlaactividaddealgunasempresaspúblicas,quelaadministraciónrealizacomootroparticular(lafabricacióndeobjetosdeóptica,coches,etc.).
● Algunasactividadesdeprestacióncalificadascomoserviciospúblicosnoseadaptanaloqueseentiendecomoprincipiosgenerales de este tipo de forma de intervención. Así, porejemploenmateriaeducativa,dondeformalmentelaUniversidadestádeclaradaserviciopúblico,pero lasUniversidadesprivadasnoencajanensuconcepción,aloqueveremossonlasformasdegestióndelosserviciospúblicos(noactúanporconcesión,etc.).
Entodocaso,lasnotasesencialesdeestetipodeactividadson:
● Publicacióndelaactividad,sustrayéndoladeltráficonormal.
● Prestaciónregularycontinua.
● Prestación de la administración pública, directamente o
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medianteunconcesionario.
● Prestaciónenbeneficiodelpúblico,queadquiereconellolacondicióndeusuariodelservicio.
● Interéspúblico.
Encualquiercaso,unaactividadqueenunmomentodeterminadoestácalificadalegalmentecomoserviciopúblico,quedasustraídaalrégimennormaldeotrasactividades;yaefectosdesutitularidadsiempre lo es de una administración pública, aunque su gestiónpueda hacerse por alguno de los siguientes procedimientos, ennombreybajoelcontroldelaadministracióntitular:
a) Gestión directa: La administración corre con el riesgo económico de la gestión
● Indiferenciada● Establecimientopropio● Serviciopúblicopersonificado● Sociedadprivada
b) Gestión indirecta: Se encomienda a un/a gestor/a mediante contrato que asume el riesgo económico. La titularidad permanece en la administración
● Concesión● Arrendamiento● Concierto
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c) Gestión mixta: El riesgo económico se comparte entre la administración y un/a gestor/a
● Gestióninteresada● Sociedaddeeconomíamixta
Gestión directa indiferenciada
Laactividaddeprestacióndelaadministraciónpúblicaserealizaenestecasomediantelosórganosordinariosqueconstituyenlaburocraciaadministrativacomo,porejemplo,laenseñanzaprimariamediantelareddecentrospúblicos.
Gestión directa mediante establecimiento o empresa propia sin personalidad
Lo característico en esta forma de gestión está en que pararealizarunaactividaddirectamenteimputableaunaadministraciónpúblicaexisteunprincipiodediferenciaciónorgánica;ahora bien, según se trate de la prestación de un servicioasistencial(educación,beneficencia,...)odeunserviciooactividadeconómica(transportes,cualquieractividaddeproduccióndebienes...), laexigenciadediferenciacióndará lugaraunestablecimientooempresapropia.
Enlaesferaestatal,elestablecimientopropioconstituyeunaformamuyusual(institutodebachillerato,etc.).Encambio,laempresapropianosuelesertanfrecuente,yaquecuandolasactividadesyservicioseconómicosdesbordanlasposibilidades de una gestión indiferenciada por su importancia,tiendenaconfigurarsedentrodeformasempresarialesconpersonalidadjurídicapropia.
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El servicio público personificado
Ennuestroderechopositivo,losserviciospúblicosdescentralizados(conpersonalidadjurídicapropia)caendentrodelámbitodeaplicacióndelaLeysobreRégimenJurídicodelasEntidadesEstatalesAutónomasdel26deDiciembrede1958.Dentrodeestamormativaestánclasificadosenlamásampliacategoríadelosllamados"organismosautónomos",siéndolesdeaplicaciónelpeculiarrégimen establecido para los mismos; aunque, en algunos casos, sesometanensugestiónalderechoprivado.
EselcasoporejemplodeRENFEodelCanaldeIsabelIIquegestionaelserviciodeaguaalaComunidadAutónomadeMadrid,aunqueenestesupuestolaleyaplicablenoseríalaanterior,sinoladelapropiaComunidadAutónoma.
En forma de sociedad privada
Se personifica el servicio, como en los anteriores, pero creandonounaentidadpública,sinounasociedadsometidaalderechoprivado.
Esta forma de gestión es aplicable tanto a la explotación deauténticosserviciospúblicos,comoa lasactividadesasumidaspor la administración con otros fines. Muchas de ellas prestanservicios públicos y la actividad que desarrolla está calificadacomotal.
Gestión indirecta mediante concesión
Setratadelafórmulamásimportantedegestiónindirectadeunaactividaddeprestacióncalificadacomoserviciopúblico(elarrendamientoyelconciertosondemenostrascendenciaenelcampoeconómico).
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Aquí la administración, permaneciendo titular del servicio, encomienda su explotación a un particular que corre con los riesgoseconómicosdelaempresa.Estosupone,obviamente,unacuerdoprevioentreadministraciónyconcesionarioqueseobtienemedianteelmecanismocontractual.
Desde luego, la concesión representa la forma típica de explotacióndelosservicioseconómicosoindustrialesenelEstadoliberal.Deunaparte,estaescisiónentretitularidadyexplotaciónsóloesposibleenaquellosserviciosque,porimplicarprestacionesalosparticularesconsiderados"utisinguli",suponenunaexplotacióneconómica,delaquecabalmentesehacecargoelconcesionarioqueobtienecomoretribucióndesuactividadelproductodelastarifasopreciospagadosporlosusuarios;deotra,sonlosdogmasenqueelEstadoliberalseapoyabalosquedeterminanunatalescisión,dadalarepugnanciaqueelEstadoempresarioprovocaba.
En cuanto al régimen jurídico de las concesiones sus principalescaracterísticasson:
● Lasituacióndelconcesionarioestádeterminadaporlascláusulasdelcontratodeconcesión.Losreglamentosdefuncionamientosondictadosunilateralmenteporlaadministración.
● Laadministracióndisponedeunpoderoriginarioparacontrolarelservicioconcedidoyhacerquesepresteenlascondicionesreglamentarias.
● Elservicioconcedidohadeprestarseprecisamenteporelconcesionario; pero éste podrá transmitir o ceder sus derechospreviaautorizaciónadministrativa.
● Elconcesionariopuedebeneficiarsedelempleoasufavordeprerrogativasadministrativas(poderimponermultas,etc.).
● La administración dispone de una potestad sancionadora ocorrectivasobreelconcesionario.
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● La reversión constituye una forma normal de extinción delcontratodeconcesiónporeltranscursodelplazoporelcualfueotorgado,valorandotodoloutilizadoenlaprestación,alaadministración.
● Elrescateesunaformaexcepcionaldeterminacióndelcontratodeconcesiónquetienesufundamentoenlapotestadexorbitantequelaadministraciónpuedeconcederseporacortarelplazo.
Dentrodelsectorpúblicoeconómico,sucomponentemássignificativoloconstituyelaactividadempresarialdelasentidadespúblicas.
Desdeelpuntodevistajurídicoadministrativo,elfenómenoempresarial alude como concepto genuino a la gestión por una administración de actividades de contenido empresarial; es decir, unaactividadque requiereunaorganizacióndemediospersonalesyrealesdestinadosaproducciónomediacióndebienesoserviciosparaelmercado.
LaempresapúblicaapareceendiversasformasestructuralesyjurídicascomoladeOrganismosAutónomosoSociedadesMercantiles,osea,estructurasjurídicaspropiasdelderechoadministrativoodelderecho privado. Su única característica común es la de adoptarformaspersonificadas;esdecir,tenercapacidadjurídicaespecíficaparapoderadquirirderechosyobligaciones.
Forma
El catálogo que puede darse de este concepto genérico ennuestroordenamientojurídicopuedesereldeempresaspúblicasenformadeorganismosautónomooSociedadesMercantilesdependientesdeentepúblico.
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Actividades
Desdeelpuntodevistadelosrasgosdelaactividadquelascaracterizacomoempresaspúblicas,ladoctrinaconsidera,enprimerlugar,quesetratedeunaempresa,entendidacomounaunidadeconómicaresultantedelaorganizacióndemediospersonalesymaterialesparaelejerciciodeunaactividadeconómica.Ensegundolugar,laempresaserápública,esdecir,quelapropiedadyladireccióndelamismacorrespondenaunaadministraciónpública;entercerlugar,quesuorganizaciónseencaminealinterésgeneral.Porúltimo,queelcontrolestatal,yaseaporcaucespúblicosomercedafacultadesexcepcionalesquematerializansudominiosobreunaempresaprivada,constituyaunarealidad.
Régimen jurídico
Desdeelpuntodevistadeunrégimenjurídicopuedeserenformadederechopúblico(organismosautónomos)osometidoalderechoprivado(SociedadesMercantilesdeEntePúblico).
Clases
El fenómeno empresarial público, muy extendido en España, sedividebásicamenteenempresaspúblicasdelEstadoydelasComunidadesAutónomas.
a) Empresas públicas estatales
Están recogidas en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de1958comolasempresas(nacionales)quesoncreadasporelEstado,directamenteomedianteorganismosautónomospara la realizacióndirectadeactividadesindustriales,mercantiles,detransportesyotrasanálogasdenaturalezay finalidadespredominantementeeconómicas.
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LaLeyGeneralPresupuestariade1977establecequesonsociedadesestatales:
● LassociedadesmercantilesencuyocapitalseamayoritarialaparticipacióndelEstadoodesusorganismosautónomos.
● Las entidades de derecho público con personalidad jurídicaqueporleyhayandeajustarsusactividadesalordenamientojurídicoprivado.
La creación de las sociedades a que se refiere el apartado desociedadesmercantilesconparticipaciónmayoritariadelEstadoodesusorganismosautónomos,seacordaránporelConsejodeMinistros.
Sinembargo,yenelcasodelautilizacióndelaformadeSociedadesMercantiles,setratasólodelautilizacióndelderechoprivadoaefectosinstrumentalesyfuncionales;losestatutosquelosregulannosonexpresióndelacuerdodelosfundadores,sinounactodeimperiounilateral;noexisteelderechoorégimendelasacciones,queesesencialentodasociedadeconómica;faltalaJuntaGeneral,entendidacomoórganodeliberante;yelnombramientoyrevocacióndelosadministradoresestásujetoaunrégimenpeculiar.Finalmente,nopareceverosímilreconoceralasempresaspúblicaslascausasdeliquidaciónprevistasparalassociedadesanónimasy,porotraparte,enotrasocasionessonsociedadesdeunsólosocio.
Encuantoasurégimenjurídico,laLeyGeneralPresupuestariaestablece que "las sociedades estatales se regirán por las normas deDerechomercantil,civilolaboral,salvoenlasmateriasenlasqueseadeaplicaciónlapresenteLey".Porotraparte,lafiscalizacióndelascuentasydelagestióneconómicadeestasempresasserealizaráporelTribunaldeCuentas.
DentrodelaestructuradeestasempresasestatalessunúcleofundamentalloconstituyenlasdependientesdelMinisteriodeIndustria(antiguoINI).Losejemplosdeempresaspúblicasestatalesserían:
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● Opciónempresarialparalagestióndeserviciospúblicos:RENFE,IBERIA,RTVE.,etc.
● Transformacióndeanterioresrentasfiscales:Tabacalera,SalinasdeTorrevieja,MinasdeAlmadényArrayanes.
● Antiguosestablecimientosmilitares:Bazán,SantaBárbara.
● Segurofomento:CESCE,Segurosagrícolas.
● Socializacióndepérdidas:HUNOSA,Maquinista,AHM,ASTANO,etc.
● Desarrollonacional:ENSIDESA,AISA.
● Abastecimientoenergético:ENDESA,INH.
● Progreso tecnológico: SECOINSA (en la actualidad FUJITSU),EnosaAUXINI,INITEC.
b) Empresas públicas autonómicas
LasdiversasnormasreguladorasdeComunidadesAutónomasprevén laposibilidaddecreacióndeempresaspúblicas,asícomo lacoordinacióndeéstasconelsectorestatal.Surégimenjurídicoessimilaralestatal.Asíporejemplopuedecitarse:
● Comunidad Autónoma de Navarra: Pinea, Superser, PotasasdeNavarra.
● ComunidadAutónomadeLaRioja:Berberana(5%),SAICAR.
● ComunidadAutónomadeCantabria:AguasdeSolares,Cantur(empresaturística).
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● ComunidadAutónomadeBaleares:Sofebasa(empresaforestal).
● ComunidadAutónomadeMadrid:PromotoraTresCantos,Fermasa(gas).
● ComunidadAutónomadeValencia:EmpresadeContreras.
● Comunidad Autónoma de CastillaLa Mancha: Sociedad deFomento.
Gestión estratégica de la empresa públicaEnunaprimeraaproximación,puededecirsequelagestiónpúblicaseocupadelautilizacióndelosmediosadecuadosparaalcanzarunfincolectivo.Tratadelosmecanismosdedecisiónparalaasignaciónydistribucióndelosrecursospúblicosydelacoordinaciónyestímulodelosagentespúblicosparalograrobjetivoscolectivos.Desdeesteenfoque,lagestiónpúblicapuedeplantearsecomounproblemamaximizadorominimizadorconcuatrocomponentes:
● Unobjetivoofinpúblico.
● Unasituacióninicial.
● Unosinstrumentosdegestión:recursos,normas,instituciones.
● Unasrestricciones:presupuestarias,legales,etc.
Lasolucióndelproblemaeselconjuntodeactividadesquetransformanlasituacióninicialenlafinal,sinviolarlasrestricciones,obteniéndoseunresultadoquecumpleconlosobjetivos.Gestiónpúblicaessustantivamentegestión,asaber,unconjuntodereglasydecisionesdirigidasaincentivarycoordinaracciones.Yespúblicaporquepersiguemetascolectivasysedesenvuelveenelmarco de restricciones jurídicopolíticas peculiares, distintas de la
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empresaprivada.
Unaideabásicaqueseestádesarrollandocadadíamásenelentornodelagestiónpública,eslaideadequelasempresaspúblicashandesereficientes,mejorandolasituacióninicial.Laaccióncolectivadecualquierempresapúblicapuedeserútilsocialmente,peronecesita,imperativamente,contarconlalógicaeconómicaparaquelaspersonasalcancenmáseficientementelosobjetivossociales.
Porello,unaconjeturacadavezmásdifundidaenelmundoeselhechodequelagestiónpúblicaconfinessociales,sealcanzamejorcon financiación y regulación pública; pero con organizacionesprivadas o públicas que actúen con criterios empresariales y decompetencia.
Las organizaciones públicas han de comportarse eficientemente,maximizandoladiferenciaentrebeneficiosycostosparalograrlegitimidadeconómica.
Porestemotivo,el/lagestor/apúblico/ahadeejecutarenestecontextodirectricespolíticasconcriteriosdeservicioscostoefectivo.Lagestiónpúblicatiendealaobtencióndelamáximaproductividaddelosescasosrecursosempleados,conunagestiónempresarialenunmarcopúblicoquepermitaresponsabilizaralos/asgestores/asdelosresultadosymotivarlesadecuadamente.Setratadeaumentar la racionalidadeconómicaenelsectorpúblico, regidospor laculturadelaadministraciónydelasnormaslegales.
LaactividadeconómicadelEstadohallegadoaalcanzarennuestrassociedadesunaenormepresencia.AfinalesdelsigloXX,lospaísesmiembrosdelaOCDEdedicanmásdel40%desurentanacionalaactividadespúblicas,cifraquelaUniónEuropearebasaconholgura,hastasituarseentornoal50%.Unayuntamiento,ungobiernoregional,unaempresapública, todas intervienenen laeconomíademúltiplesmaneras:dictanleyes,regulanprecios,realizanproducciones;endefinitiva,transfierenrentayriqueza.Noexistehombreomujer,empresauorganización,cuyasdecisionespuedanserajenas
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alopúblicoyestatal.
Entendemosquelagestiónpúblicaessustantivamentegestiónenelsentidoquehoydaaestetérminolaeconomíadelasorganizaciones:conjuntodedecisionesdirigidasamotivarycoordinaralaspersonasparaalcanzarmetasindividualesycolectivas.
Restricciones para la gestión pública
El ambiente político en el que los/as gestores/as debenactuarespeculiarydistintodelquetomacomoreferenciaungestor/aprivado/a.
● Elprocesoelectoral.Losgestorespúblicosdebenestarpreparadosparadesarrollarsutareatantocongobiernosmayoritarios,enlosqueladirecciónpolíticaesclara,comocongobiernosminoritariosodecoalición,enlosqueelliderazgoesmenosfuerteyduradero.Bajoesteúltimotipodegabineteselcambioradicaldepolíticasyprincipiosrespectode losseguidospor gobiernos anteriores es difícil, y no resulta improbablequesedesarrollenrelacionesestrechasentrelaaltaburocracia(cuyopesoeinfluenciaaumentanconlainestabilidaddelgobierno)ylospolíticos.
● Lagestiónpresupuestaria.Losgastosylosingresospúblicosestánsometidosaincertidumbre,ypuedenencontrarsetambién sujetos a cambios imprevistos poco favorables a unagestiónpúblicaeficienteyestable,comoveremoscondetallemásadelante.Porunlado,tenemosel"ciclopolíticoelectoral",que favorece presupuestos laxos y expansivos en períodospreelectorales,yviceversaunavezqueseresuelvelaincertidumbrepreelectoral.Porotro,estánlasdiversasestratagemascontablesdelgastoylosrecortespresupuestariosimprevistos(sesgadospolíticamenteencontradelosgastosdeinversión)queson,confrecuencia,elcaminoparacumplirformalmentelosgrandesobjetivosaprobadosporelParlamentoenlaleyde
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presupuestos.
● La codificación de las normas y el procedimentalismo. Elgobiernoprestaservicioscomplejosyuniversalesaunaclientelaquenotieneopciónde"salida"yqueexigeigualdadeneltratoenigualescircunstancias.
● Los controles administrativos. Los/as responsables políticosdebenrendircuentaseninstanciaspolíticas.Los/asresponsablesdelagestióndelaspolíticaspúblicasdebenhacerfrenteadostiposdecontroles:administrativosyfinancieros.Elcontrol administrativo trata de garantizar la observancia de lasreglasylosprocedimientos,nolacalidaddelosresultados,ysedesarrolladentrodela jerarquíaadministrativaytambiénante los tribunales, que resuelven las apelaciones. El controlfinancierotratadeasegurarelcumplimientodelalegislaciónpresupuestaria y, en menor medida, el uso eficiente de losfondospúblicos.Confrecuencia,loscontrolessonpuramenteformalesyjustificanlainacciónylacomplacencia,alserajenosalresultadofinaldelasdecisionesdelosgestorespúblicos.
● Laestabilidadenelempleo.Los/asempleados/aspúblicos/asingresanmedianteoposiciónysoninamoviblesencircunstanciasnormales,cualquieraqueseasudesempeño.Conlainamovilidadyelreclutamientonormalizadosepretendeevitarelclientelismoylaarbitrariedad.Almismotiempo,sinembargo,estascaracterísticasdelempleopúblicodeterminanunarestricciónpeculiarparalos/asresponsablesdelagestión.
● La discreción y el secreto. Bajo la cultura jerárquica y supervisora del sector público, la iniciativa individual de los/asempleados/aspúblicos/asapenas juegapapelalguno.Ensulugartenemosunprincipioderespuestaanónimaalasexpectativas(habitualmentenoexpresadasdemodoclaroyexplícito)delossuperiores.Elpuestodelosgestorespúblicosestádetrásdelospolíticos,aquienescorresponderendircuentasy establecer iniciativas. Por otra parte, la información que laadministraciónpúblicaposeeyelaboraestáfrecuentemente
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protegidaporgarantíaslegalesdeconfidencialidady,entodocaso,tiendeaatesorarsecomoelementoestratégico.
● Laaversiónalainiciativa.Elprocedimentalismoylaaversiónalasconsecuenciasdeunposibleerror(entrelasquedestacael impactosobrelaopiniónpúblicaosobrelavaloracióndelos superiores jerárquicos) dan lugar a un retraso en las respuestasdelagestiónpúblicaalosproblemasquesevanplanteando.Lasimplicacioneslegalesocontablesdeunadecisiónnoplenamenteacordeconunosprecedentesmínimamenteestablecidosponefrenoalainiciativa.Loscostosdelafaltaderespuestaflexiblelossoportanlaciudadanía;loscostosdeunerror(realoaparente)enlarespuestaasusdemandastiendenarecaerenlos/asgestores/aspúblicos/as.
Tomadasensuconjunto,estasvariablestiendenadefinirunaculturadel"noesposible",inmovilistaysindirecciónefectiva.Entodocaso,nosofrecenvariasrazonesporlasquelagestiónpúblicaespeculiarynossugierenporquélameratransposicióndelastécnicasdegestiónprivadaalastareasdelaadministraciónpúblicapuedenofuncionar.Enrealidad,muchasdelasrestriccionesenunciadasafectanesencialmentea laaltadirecciónde laspolíticaspúblicasyacuestionesoasuntosdesensibilidadpolítica.Sinembargo,nopuedeargumentarsequeenlastareasordinariasymásalejadasdelcontrolpolítico,lagestiónpúblicaseadelamismanaturalezaquelaprivada,yellopordosrazones.Primero,porquelascondicionesdelaofertaylademandadeactividadesquesuponenunaintervenciónpúblicaenlaeconomíasonespeciales,comoveremosacontinuaciónaltratardelos"fallosdelgobierno".Ysegundo,porqueestas peculiaridades definen una arquitectura organizativa pocoadecuadaparamotivarcomportamientosycoordinaracciones.
Lamiopíaconsustancialalprocesopolítico,tiendeaprimarlosprogramasquegeneranbeneficiosnetosacortoplazo,desarticulandootrosprocesosamedioylargoplazo.
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Sinembargo,enelsectorprivado,laofertapresentageneralmentelossiguientesrasgos:
● Elproductoesdefinibleymedible.
● Lacompetenciapermiteevaluareldesarrollodelacompañíaprivadaenrelaciónconotrasempresas.
● Latecnologíadeproducciónesconocida.
● Existencriteriosdeéxito(elbeneficio)yfracaso(amenazadequiebra).
● Losobjetivossonalcanzablesycreíbles.
Lasempresaspúblicas,porlogeneral,presentancaracterísticasdiametralmenteopuestas:
● Pobrementedefinidas.
● Medicióncompleja.
● Valoracióndecalidaddifíciloimposible.
● Muchasveces,enrégimendemonopolio.
● La quiebra es imposible y la cuenta de resultados (cuandoexiste)noesdeterminantedelacontinuidaddelaproducción.
Por todo ello, cada vez más se emplean técnicas de gestión deempresasprivadasaplicadasaempresaspúblicas.Losproblemasdegestiónpúblicapuedenanalizarseysolucionarseconayudadelosconceptosytécnicasqueseutilizanenlasorganizacionesprivadas.Estaafirmaciónnoimplicaquepuedanpasarseporaltolostemasjurídicosypolíticosespecíficosdelaadministración.Másaún,
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todaempresapúblicagestionadaconcriteriosdeempresaprivadapuedeutilizartodasherramientasdemercadoqueconsiderenecesariassinque,enningúncaso,seolvidenloscondicionantesquemarcalaadministraciónparaelcontroldeempresaspúblicas.
Métodos de gestión privados aplicados a empresas públicasAunequipodeexpertosenEstadosUnidosselepidióqueexplicaraloquehabíasucedidoconelrendimientodelasempresasenlosúltimosveinteañosyqueofrecierasugerenciassobreloquepodríahacerseparamejorarestasituación.
EsteequipodelMassachussets InstituteofTechnologyestudióelproblemayconcluyóquelasorganizacionesestadounidensesnoestabanproduciendotanbiencomodeberían.Lasorganizacionesnecesitanproducirbien,peroparahacerlodebenserdirigidasconeficacia.
Laaplicacióndeprincipiosdedirección,programasytécnicaseficacesen lasorganizacionesdebeconvertirseenalgocomún,tantoenindustriasquefabricanautomóviles,avionescomoenempresaspúblicasoprivadas.
Ladirección(oadministración)deempresaseselprocesollevadoacaboporunaomáspersonasparacoordinarlasactividadesdeotros/asy,deestamanera,lograrresultadosquenoseríanposiblessiunindividuoactuarasólo.
Peter Drucker opina que la función de la dirección es hacer queotraspersonasseanproductivas.
Laadministracióndisponedeunaimportanteherramientaparaelmejordesempeñodediversoscometidossociales: lacreacióndeempresas.
Estaherramientanosiempreesutilizadaporlospolíticospormiedo
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alaposibilidaddequelaempresaseaunproblemaeconómicoacortoplazo,esdecir,quetrassucreaciónpresenteimportantesdéficits,queharíannecesarionuevasaportacionesdecapital,loquenosiempreesfactible.
Noobstante,existendistintastécnicastantodeempresaspúblicascomoprivadas,enunintentodeaportarideasquepuedanserviralobjetomarcado:elestablecimientodeempresasuorganismosdesdelaadministración.
Elproblemadelafinanciacióndeestasempresaspúblicaspuedeobservarsedesdedosperspectivasdistintas:
● En muchas ocasiones, la empresa pública puede interactuarenunáreademercadoenlacualvaacrearriqueza,deformaquetraslaprimerainyeccióndecapitalnoseannecesariasnuevasaportaciones.Muchasveces,laadministraciónnosedacuentadequeunaempresabiendirigidapor gestores/as competentes es una garantía para evitarfuturosproblemaseconómicos.
● Enotrascircunstancias,essabidoapriorique lacreacióndelaempresauorganizaciónparauncorrectodesarrollosocialnovaatenerunequilibrioeconómicoensuactuación.Enotraspalabras,laempresavaaserdeficitaria,aunquesucreaciónseanecesariaysocialmenterentable.
Enamboscasos,ysegúnhemosvisto, laprofesionalizacióndelos/asgestores/asesimprescindible.
Uno de los mayores males de la administración es dejar lasriendasdelasempresasyorganismospúblicosagestores/asque vienen del ámbito político sin una probada experienciaempresarial.Los/aspolíticos/astienenseddeproductosacorto plazo, pensando en maximizar los resultados electorales.Enestesentido,puedenbuscarporafinidadgestores/asquellevenacabolasideaspolíticas,obteniendobeneficioselecto
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rales inmediatos. Pero ¿qué ocurre con la empresa?. Al final,unaempresamalgestionadaesunproblemaparalaadministración.
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ConclusionesComosehaevidenciadoalolargodeldocumento,elordenamientoyplanificaciónterritorialesunatécnicaadministrativainterdisciplinariaquebuscalaorganizaciónfísicadelespacioyeldesarrolloequilibradodelasregiones.Debidoalaglobalidaddesusacciones(infraestructura,proyectosdeinversiónsocial,usodelsuelo,conservacióndelosrecursos,planificaciónestratégica),estadisciplinacientíficaexigelaparticipacióncoordinadadediversasinstituciones,entrelascuales,destacanlosgobiernoslocales.
Comoagentesdedesarrollo,losmunicipiosdebengarantizarlecalidaddevidaalosylashabitantesdesujurisdicción.Enestesentido,suingerenciaenlaformulacióneimplementacióndelaspolíticasdeordenamientoyplanificaciónterritorialseconvierteenlaherramienta idónea para gestionar la promoción de infraestructura yorganizar laprestacióndeserviciosacordecon lasnecesidadesyexigenciasdesuscomunidades.
Noobstante,losmunicipiosrequierendeunaestructuraorganizativasólidayfuncionalparaelejerciciodelaautonomía.Además,laconjuncióndelasactuacionesinterinstitucionalesdependedeunaadecuadapolíticadedescentralizaciónquedelimiteelmarcocompetencialdecada instanciayproporcione losmediosadecuadosparaquecadapiezadelengranajeseacopleypuederealizarsatisfactoriamentelasaccionesterritorialesquelehansidoasignadas.
Fortalecimiento municipal El fortalecimiento municipal contempla todas aquellas iniciativasencaminadasaconsolidarlaestructurainstitucional,política,gerencial,financiera,legalytécnicadelasadministracioneslocales.Setratadeunprocesoquepropicielascondicionesnecesariasparaquelos municipios asuman con eficiencia y eficacia las competencias
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quelescorrespondanporleyyporsupropianaturalezay;deestamanera,contribuyanaldesarrollohumanodentrodeunesquemaautosostenible.
Dichoproceso involucraunapolíticadeEstado,quepasaporunpactodelospartidospolíticosparacrearuncontextopolítico,legaleinstitucionalquegaranticelaautonomíadelosmunicipiosysuejercicioefectivo.
Entérminosgenerales,elfortalecimientoinstitucionalmunicipalseplanteacomoladotaciónderecursosylaposibilidaddetomadedecisionesentodosaquellosaspectosqueincidanenlacalidaddevidadelosylashabitantesdentrode un marco de subsidiariedad del Estado (el gobiernonacionaltienelaresponsabilidaddevelarporelequilibrio,eldesarrolloylacohesiónnacional)yderespetoypotenciacióndelaautonomíamunicipal.
Loscriteriosquedebenimperarenunprocesodefortalecimientomunicipalsonladescentralizacióndecompetenciasyrecursos;el respetoa laautonomíamunicipal; laconsolidación de la capacidad instalada en los municipios, o bien,el establecimiento de las condiciones básicas en aquellosmunicipios que no cuenten con los requisitos mínimos defuncionamiento;ylaimplementacióndeprogramasdecapacitaciónyasistenciatécnica.
Comopartedelaestrategiarecomendadaseinsisteenlacreacióndefigurasasociativasdondesecontempledemanerasistemáticalacoordinacióninterinstitucional,laconcertaciónynegociaciónconlosdiversossectoresylaparticipaciónciudadanaenlaplanificaciónyseguimientodelasacciones.
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Descentralización territorialElEstadodemocráticomodernoesfundamentalmenteunEstadodederechoy,comotal,sefundamentaenunadistribuciónequilibradadelpoder.En lospaísesdeCentroamérica, territorialmenteexisten dos niveles de administración, los gobiernos locales y elgobiernonacionalocentral.Laactuacióndeunosyotrosedelimitaapartirdeunaprescripcióndecompetenciasquesuponeladotacióndecapacidadesymediosadecuadosysuficientesparaatenderlasresponsabilidadesatribuidaseimplicalaidentificacióndeespacioseinstrumentosparaencauzarycoordinarlagestióninterinstitucional,enespecial,delasáreascompetencialescompartidas.
Sinembargo,ycasisinexcepción,lascompetenciasnoestándefinidasconclaridadylaautonomíamunicipalnopasadeserunenunciadoconstitucionaldifícildellevaralapráctica.
Conelpropósitodesuperarlavisióncentralistadeadministracióndel territorio, los Estados centroamericanos han concentrado susesfuerzosenredefinirlascompetenciasycapacidadesenelterritorioa favorde lasgobiernos locales,delegandoen losmunicipiosunaseriedeatribucionesyrecursosquelespermitadesempeñarseconautonomía.Además,sehantratadoderearticularlasrelacionesentreelgobiernocentralylosgobiernoslocalesyentrelasinstitucionesylasociedad.
Ladescentralizaciónesunatareaprioritariaparaquelosmunicipiosseanverdaderosgobiernosdemocráticosautónomosylasinstitucionesencuentrenenéluncampofértilparalacoordinaciónylacooperación.
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Planificación territorialEnsugénesisyresultadosinstrumentales, laplanificaciónterritorialesgenuinayesencialmenteunapolíticapública,osea,unapolíticadegobierno.Porello,resultaimprescindible el adecuado reparto de competencias en un marcodeplenaautonomíamunicipal.
Al gobierno nacional le concierne establecer directrices generalesy sectoriales y, en su caso, normativas específicas en asuntos decompetencianacional(reddecarreteras,parquesnacionales,zonasprotegidas, reservas indígenas, cuencas hidrográficas, manejo delsuelo,etc.).
Mientras tanto, la planificación territorial local es (o debiera ser)competenciaexclusivadelmunicipio,sinqueeneseejerciciointerfieraotrogobierno.Indiscutiblemente,laintervenciónresultaválidafrenteaunadisyuntivaodiscrepanciadelasaccionesconelmarcolegalvigenteoenelcasodeactuacionesinterinstitucionalesdondeprimencriteriosdearmonización,coordinaciónyapoyoalasdecisionesdelmunicipioylacomunidad.
Elproblemadelaplanificaciónterritorialpodríaabordarseelevandola actuación de los gobiernos locales al nivel supramunicipal porrazonesobviascomolacontinuidaddelterritorioolaseconomíasdeescala.Enlosnivelesprovinciales,regionalesodepartamentalesdebenanimarsemecanismosdeparticipaciónsocialrepresentativosyequilibradosporcadaregiónoámbitoasociadosegúnloqueseestablezca,dondefuncionenlosprogramasconcapacidadtécnicaydeactuaciónconvenidosconelgobiernocentralysusinstituciones.
Esta propuesta resolvería eficaz y oportunamente los problemasdedisfuncionalidadodesacompasamientoquepodríanplantearseentrelaplanificaciónregional,inclusolanacional,ylasplanificacioneslocales,municipalesointermunicipales.
Laplanificaciónterritorialurbanaexigeunaaltaysistemáticaparti
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cipaciónciudadanayconsensospolíticosalahoradeestablecerelmodelodecuidadomunicipio.Además,esesencialladisponibilidaddecapacidades,medioseinstrumentosparaelaborar,ejecutaryhacercumplirlosplanesdeordenamientoyplanificaciónterritorial.
Planificación territorial y competencias municipalesEnlamayoríadelasciudadescentroamericanas,elaltocrecimientodelapoblaciónysusefectossociales,económicos,políticosyculturaleshanafectadonegativamentelascondicionesdevidadelapoblaciónengeneral.
Para hacerle frente a esta situación deben propiciarse, por unlado,espaciosy formasnovedosasdeconcertaciónynegociación donde se integren y comulguen todos las y los actoresinvolucrados.Porotraparte,debenelaborarsedesdelosámbitoslocalesydesdelasbasesproyectosdeleytendentesadesenmarañarelmarco legalvigentequedistorsionayentorpece lagestióndelosmunicipiosenmateriadeordenamientoyplanificaciónterritorial.
Sibienparaestemomentohaymuchocaminoandadoencuantoaladistribuciónespacialdelasciudades,elusodelsueloyelmanejodelosrecursos,aúnquedamuchoporhaceryremediarenmateriadeordenamientoyplanificaciónterritorial.Latomadedecisionesbasadaenunamentalidadempresarialyenelconocimientotantodelasdemandascomunitarias(serviciossociales,agua,electricidad,recreación)comodelascondicionesexistentesaumentalasposibilidadesdeemprenderaccionescerteras,oportunasyduraderasenprocuradelamejoradelacalidaddevidadelosylashabitantes.
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