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PROVISIÓN Y REGULACIÓN DE SERVICIOS DE
INFRAESTRUCTURA
Juan MartinAsesor Secretaría Ejecutiva
2DIMENSIÓN FISCAL DE LA CRISIS EXTERNA DE LOS AÑOS 80
efecto demoledor sobre la inversión pública(con escasas excepciones: Chile y Colombia)
DOS CONSECUENCIAS
deterioro sin precedentes delcapital social tangible
dificultades crecientes en la gestiónpública de los servicios
PRONUNCIADO AGRAVAMIENTO DE PROBLEMAS TRADICIONALESEN LA CALIDAD DE LOS SERVICIOS PRESTADOS
+ insuficiente cobertura + enormes demoras de conexión+ interrupciones frecuentes del servicio+ obsolescencia de algunos sistemas
3 AMÉRICA LATINA: inversión en infraestructura
En la figura se comparan los niveles promedio de inversión en la década de 1980respecto de los correspondientes valores de los años 70
Como se aprecia, las caídas son significativas. Sólo las inversiones atrasadasascienden a casi US$ 100 mil millones. Además, la falta de mantenimiento de lasinstalaciones ha hecho inevitable una rehabilitación más costosa.
8,5
4,1
1,7 1,60,4 0,4
6,3
31,6
0,7 0,5 0,20123456789
10
Electricidad Transporte Telecom Agua y SS
1970 1980
Inversiónpública
Infra-estructura
Fuente: Banco Mundial
4AMÉRICA LATINA: composición sectorial de las inversiones necesarias
El valor del capital de infraestructura se estimaba (1995) en US$ 350 mil millones,considerando sólo los sectores de telecomunicaciones, electricidad, transporte yprovisión de agua y saneamiento.
Agua ySaneamiento 20%
Telecomunicaciones 17%
Electricidad 40%
Transporte 23%
Fuente: datos del Banco Mundial
Los meros gastos anuales de mantenimiento del capital existente ascienden aUS$ 7 mil millones (2% del capital) . Por otra parte, el gasto anual de inversión requerida en los 90 para alcanzar los niveles de participación en el producto delos años 70 es de US$ 60 mil millones, con la siguiente composición sectorial:
5
Sector Monto
Fuente: Banco Mundial, 1995
Redes de abastecimiento de agua 10-12
Compañías de teléfonos 3Empresas de electricidad 3-4Carreteras de peaje 7
INVERSIONES NECESARIAS ...
En casi todos los países de la región se sostuvo que después de la crisis de los 80
+ el sector público carecía de los recursos financieros necesarios para encararlas
+ existían inversores con disposición a financiar la inversión y gestionar los servicios
Las inversiones que siguieron a las privatización en los sectores telecomunicacionesy electricidad parecerían avalar esta postura.+ en telecomunicaciones … grupo Argentina, Chile, México y Venezuela… inversión anual después de privatizar US$ 3 mil millones ; con el resto (Brasil) se redondearía la meta sectorial de US$ 10 mil millones … ¿se puede extender esta experiencia?
+ si, pero con calificaciones: el monto del financiamiento necesario para generar una unidad de ingreso anual es muy variable entre sectores, según indica el cuadro.
¿quién las realiza?
6
Fuente: Banco Mundial, WER 1997
Por otra parte … en los años 90 se revalorizó la relación entre nivel de desarrollo e inversión en infraestructura
7RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL (INFRAESTRUCTURA)
dimensión financiera
NEGATIVA (efecto desplazamiento)
POSITIVA (efecto inducción)
INVERSIÓN ENINFRAESTRUCTURA
INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA
(pública / privada) (privada / pública)
dimensión real
8RELACIÓN ENTRE INVERSIÓN DIRECTAMENTE PRODUCTIVA E INVERSIÓN EN CAPITAL SOCIAL ( INFRAESTRUCTURA )
Estados Unidos 0,39 60 Aschauer, 1989 Gasto público capital no militarEstados Unidos 0,34 60 Munnell, 1990 Gasto público capital no militarJapón, regiones 0,20 96 Mera, 1973 Infraestructura industrial Francia, regiones 0,08 12 Prud’homme, 1993 Gasto público de capitalChina, Taiwan 0,24 77 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecomCorea 0,19 51 Uchimura y Gao, 1993 Transporte, agua y telecom
México 0,05 5 - 7 Shah, 1992 Energía, transportes y telecom
Múltiples países(OECD) 0,07 19 Canning y Fay, 1993 TransporteMúltiples países(en desarrollo) 0,16 63 Easterly y Rebelo, 1993 Transporte y telecom
Israel 0,31 - 0,44 54 - 70 Bregman y Marom, 1993 Transporte, energía y agua
Tasa de Elasti- rentabilidadMuestra cidad implícita Autor Medida de infraestructura
Elasticidad: variación procentual del producto respecto a una variación del 1% en infraestructura Rentabilidad implícita: relación entre el valor actualizado en la variable dependiente y el valor actualizado de la inversión en infraestructura
Fuente: Banco Mundial, WER 1997
9MODELO DE CRECIMIENTO ÓPTIMO (Weitzman)
La función de producción agregada de la economía es
Y = min [Kp, Ks]
donde Kp = stock de capital directamente productivo Ks = stock de capital social (infraestructura)
En el primer sector, toda la inversión se transforma en formación de capital . Kp = Ip
En el sector de capital social, debido a la presencia de economías de escalapor indivisibilidades en la producción, es preciso distinguir entre inversión y formación de capital. Para ello se supone que antes de formar nuevo capitalse acumulan inventarios, X.
. X = Is
El aumento en la capacidad instalada de capital social es entonces
Se demuestra que, bajo estos supuestos, la política de crecimiento óptimo escomo se indica en la figura
Ks = G ( X) , X0 < < X
I, Kp
t
Ks
10FUNCIÓN DE PRODUCCIÓN DE LA ECONOMÍA
Y = mín [Kp , Ks]
donde Kp = stock de capital directamente productivo, y Ks = stock de capital social (infraestructura)
Ks (0) Ks (1)Ks
Kp
Kp (0)
eje de expansión
Y (0)
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Ks(0) Ks(1) Ks(2) Ks(3) Ks
Kp
Kp(3)
Kp(2)
Kp(1)
Kp(0)
Ks
Kp
Crecimiento víacapacidad excedente
Crecimiento víacapacidad racionada
MODALIDADES PURAS DE CRECIMIENTO
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IT, IKp
0
IKsA’
M
A
B
C C’
Ks / Kp
IT, IKp
0
IKs
Ks / KpM
A’ A
B
C C’
Sin previsión de los agentes
Con previsión de los agentes
EFECTO INDUCCIÓN (Hirschman)
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O SECCIÓN, DEPARTAMENTO, O SERVICIO DE GOBIERNO
O EMPRESA PÚBLICA = tradicional = sociedad comercial = contrato de servicios = contrato de gestión
O CONTRATO DE ARRIENDO
O CONTRATO DE CONCESIÓN
HOSPITALDE EMPRESAS
(transitorio)
O EMPRESA PRIVADA
O EMPRESA COMUNITARIA
P Ú B L I C A P R I V AD A
PÚBLICA
PRIVADA
P R O P I E D A D
E X PLOTACIÓN
OPCIONES ISTITUCIONALES PARA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA
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P Ú B L I C A P R I V AD AP R O P I E D A D
PÚBLICA
PRIVADA
E X PLOTACIÓN
FACTORES COADYUVANTES AL ÉXITO DE CADA OPCIÓN INSITUCIONAL
o papel diferenciado del Gobierno como propietario, regulador y gestor
o vigencia de leyes comerciales, normas de auditoría y contabilidad generales
o nivel tarifario que permita recuperación de costos y presupuesto estricto
o objetivos no comerciales compensados por transferencias explícitas o cuadros directivos profesionalizados, con remuneraciones adecuadas
o implantación de mecanismos de participación institucional de usuarios
o marco jurídico de derecho contractual, incluyendo procedimientos fiables de obligación de cumplimiento
o adjudicación de contratos mediante procedimientos transparentes, a través de licitaciones públicas competitivas
o contratos con especificación de: - responsabilidades de la empresa - objetivos y metas de desempeño - modalidades de seguimiento - procedimientos de revisión - solución de controversias - sanciones por incumplimiento
o reestructuración competitiva del subsector de actuación
o eliminación de barreras prácticas y legales (ej. crédito y divisas)
o protección del interés público y garantía de acceso a instalaciones
o organización con capacidad técnica y mecanismos participativos
o apoyo para atender necesidades de capacitación y asistencia técnica
o garantía de interconexión con redes primarias o secundarias
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Sección de
gobierno
Empresa pública
Tradi- cional
Sociedadprincipiocomercial
Contratode
servicios
Contratode
gestión
Contratode
arriendo
Contratode
concesión
Prop. y explot. privada
Provisióncomu-nitaria
pública (totalidad o casi)
pública(mayoría)
función de gob
ministerio sectorial
ministerio sectorial u organismo público separado
presuppúblico
subv pública
empresa pública función
de gob gob o EPU
principalmentefinanciamiento de mercado
principalmente recursos propios
EPR de explot.
empresa pública
EPU serv específ.
pública(mayoría)
negociaciónpúblico / privada
empresaprivada
de explotación
sector público
EPR de explot.
privada (mayoría)
ningunao pública sector privado
privado + transf gob
sectorprivado
privada o común ninguna o pública
privado + transf gob
sectorprivado
sector privado
función de gobierno
a cargo del gobierno
no es aplicable
Ilimitada
empresa pública
serviciosprestados
menos de 5 años
EPR de explot.
serv y resultde 3 a5 años
entepúblico
empresa privada de explotación
resultados menos derecho uso activos
de 5 a10 años
de 10 a 30 años
sectorprivado enteprivadodecisiónprivada
Ilimitada
sectorprivado
ente privado decisión privada
Ilimitada
Propiedad de activos
Planificación y políticas
Financ. activos fijos
Financ. capital trabajo
Explot. y mantenimiento
Recaudación de tarifas
Facultad de gestión
Soporte riesgo comercial
Criterio de remuneración
Duración típica
FUNCIÓN
OTRAS CARACTERÍSTICAS
OPCIONES INSTITUCIONALES PARA LA PROVISIÓN DE SERVICIOS DE INFRAESTRUCTURA
Características principales
16¿POR QUÉ HAN PRIVATIZADO LOS GOBIERNOS?
FACTORES ESTRUCTURALES
• Ideología• Eficiencia productiva • Cambios en sectores estratégicos• Madurez del sector empresario privado• Necesidad de proyectar coherencia
FACTORES COYUNTURALES
• Credibilidad política• Crisis fiscal y estabilización• Límites de inversión • Efectos catalizadores• Apaciguamiento acreedores externos
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MPN
MPL
MPR EPR
EPC
(5)
(1)
(3)
(2)
(4)
TRAYECTORIAS ALTERNATIVAS DE PRIVATIZACIÓN
MPNMPLMPREPCEPR
Monopolios Públicos NaturalesMonopolios Públicos LegalesMonopolio PRivadoEmpresa Pública CompetitivaEmpresa PRivada
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Derecho y precio de acceso
a las instalaciones
Estructura de la industria
Opciones de competencia
Objeto de la regulación
Condición inicial
Monopoliointegrado
Precios, calidad y obligación de servicio
(por contrato)
Precios, calidad y obligación
de servcio (por ley)
Prácticascomerciales,
normas ambientales, de seguridad yantimonopolio
Monopolioestatal
integrado
Actividades monopólicas
Actividadescompetitivas
Competenciaen el
mercado
Competenciade
sustitutos
Instalaciones monopólicas
Competenciapor el
mercado
Monopoliointegrado Mono-
polio
Compe- tencia
OPCIONES DE COMPETENCIA Y COOPERACIÓN PÚBLICA / PRIVADA
19SISTEMAS REGULADORES MODERNOS
A pesar del progreso constatado es necesario superar trabas e imperfecciones que + entorpecen el funcionamiento del mercado + limitan la capacidad efectiva de regulación + perjudican a los usuarios de los servicios
CRITERIOS GENERALES
1 … la regulación se justifica si hay distorsiones que impiden la operación eficiente del mercado, pero también es necesario que los beneficios de la intervención pública superen sus costos ... idealmente se debería promover la competencia al máximo y restringir la regulación a temas y situaciones calificadas
2 … el diseño del marco regulador debe preceder a las decisiones de privatización una vez agotadas las posibilidades de introducir competencia … ello aporta a una mayor previsibilidad del marco para la prestación de los servicios en beneficio de los usuarios, de las empresas operadoras y del propio gobierno
20
las reformas institucionales del marco regulador, aun cuando sean justificadas, generan varios costos cuya capacidad de absorción es limitada para el Gobierno… dichas reformas deberían ser graduales y programadas e incluir medidascompensatorias y campañas de difusión pública adecuadas
3 ...
no basta con disponer de un buen diseño conceptual del marco regulador ya quelas atribuciones legales y la capacidad operacional de los entes reguladores es crucial … se requiere contar con procedimientos legales apropiados y recursos humanos motivados y de alta calificación técnica
4 ...
si bien es importante privilegiar la estabilidad en las reglas del juego, el marcoregulador debe ser congruente con la evolución del entorno tecnológico, socialy económico … su modernización debería ser una preocupación permanente,abriendo oportunidades a la iniciativa privada y preservando el interés público
5 ...
CRITERIOS GENERALES (continuación)