Propuestas de Ajuste a los Procesos de Revisión, Control y Sanción del
Financiamiento de las Campañas Políticas:Promoción de la Transparencia y el Acceso a la
Información Pública
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CONSEJO RECTORAndrés Echavarría Olano
Carlos Angulo Galvis Guillermo Carvajalino Sánchez
José Alejandro Cortés Osorio Margarita Garrido Otoya
Rosa Inés Ospina Robledo
JUNTA DIRECTIVAÁngela Escallón Emiliani
Carlos Raúl Yepes Jiménez Eduardo Wills Herrera
Eulalia Arboleda de Montes Gloría María Borrero Restrepo
Janet Bonilla Torres Mónica Aparicio Smith
Néstor Ricardo Rodríguez Ardila Rosa Inés Ospina Robledo
DIRECTOR EJECUTIVOGerardo Andrés Hernández Montes
DIRECCIÓN DE MOVILIZACIÓNE INCIDENCIA
Claire Launay Gama
PROGRAMA TRANSPARENCIA EN LA POLÍTICA
Sandra Ximena Martínez Líder del Programa Transparencia en la Política
Sebastián Satizábal Acosta Leidy Cáceres Casilimas Investigadores
María del Pilar EscobarAdela Constanza DíazAriel Cortes Consultores
Corporación Transparencia por ColombiaPBX: (57) 6100822 - Carrera 45ª No. 93 – 61Bogotá, Colombiawww.transparenciacolombia.org.cotransparencia@transparenciaporcolombia.org.co@transparenciaco
DISEÑO, DIAGRAMACIÓN Y IMPRESIÓNPapyrus Formas e Impresos Ltda. www.papyrusltda.com
Este documento se hace posible gracias al generoso apoyo del Pueblo de los Estados Unidos a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son
responsabilidad de la Corporación Transparencia por Colombia y no necesariamente reflejan los puntos de vista de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.
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Contenido
Presentación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPITULO 1: DIAGNÓSTICO INICIAL Y PROPUESTAS DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA MEJORAR LA GESTIÓN DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.1. Marco normativo vigente y ruta de aplicación de sanciones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1.2. Diagnóstico de problemas del Consejo Nacional Electoral. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.2.1. Vacíos Normativos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.2.2. Problemas Estructurales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.2.3. Problemas de Gestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.3. Procesos y procedimientos del proceso para monitorear, controlar y sancionar irregularidades en la financiación y rendición de cuentas de las campañas políticas. . . . . . . . .1.3.1. Descripción general de la metodología para el análisis de los procesos y
procedimientos desde la perspectiva del ciclo de gestión de calidad. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.3.2. Procesos y procedimientos para monitorear, controlar y sancionar irregularidades en la
financiación y rendición de cuentas de las campañas políticas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4. Propuestas de mejora. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
1.4.1. Propuestas de mejora en el corto plazo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.2. Propuestas de mejora a mediano plazo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .1.4.3. Propuestas de ajustes al Aplicativo Cuentas Claras. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPITULO 2: HOJA DE RUTA: PROPUESTAS DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL. . . . . . . . . . . . .2.1. Análisis de las entidades priorizadas frente a la financiación de campañas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2. Mapeo oportunidades de cooperación. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.2.1. Financiación Pública. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2.2. Financiación Privada. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2.3. Control. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.2.4. Sanción. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
2.3. Hoja de ruta: Análisis de entidades priorizadas y propuestas de cooperación interinstitucional. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.1. Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.2. Unidad de Investigación y Análisis Financiero – UIAF. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.3. Procuraduría General de la Nación, PGN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.4. Fiscalía General de la Nación, FGN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.5. Superintendencia Financiera de Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.6. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.7. Consejo de Estado - Sección Quinta. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.8. Colombia Compra Eficiente – CCE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.3.9. Ministerio del Interior. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2.9.10. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPITULO 3: PROMOCIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL TRANSPARENTE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.1. Estrategia de trabajo con candidatos y organizaciones políticas elecciones legislativas y
presidenciales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.1.1. Resultados de la propuesta para capacitar a las organizaciones políticas, candidatos, equipos
de campañas (contadores y gerentes) en el manejo del software aplicativo Cuentas Claras. . .3.2. Estrategia para promover el control social a la financiación de las campañas electorales. . . .
3.2.1. Financiación de campañas en Colombia. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.2.2. Importancia del monitoreo social a la financiación de campañas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.2.3. Información sobre el control social. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.2.4. Medidas para hacer control social al proceso de financiación de campañas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3.2.5. Estrategia para fomentar desde el Consejo Nacional Electoral el control social en las
elecciones presidenciales y legislativas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
CAPITULO 4: CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ANEXO No. 1. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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En el sistema político colombiano la celebración periódica de elecciones es el principal mecanismo de acceso al poder político. Para que los candidatos puedan darse a conocer y obtener los votos necesarios para ser elegidos, es necesario contar con recursos suficientes en efectivo y en especie. Si bien la búsqueda de recursos a través de diversas fuentes facilita la participación en las contiendas, también abre la puerta para que las campañas sean capturadas por intereses particulares los cuales pueden ejercer presiones indebidas sobre candidatos, electores y posteriormente, sobre la toma de decisiones de las autoridades elegidas. Así las cosas, la calidad de la democracia, así como la fortaleza del Estado tienen mucho que ver con la forma en que se financian las campañas políticas. La financiación de campañas incluye todos los recursos en especie o en dinero destinados para apoyar el desarrollo del proceso electoral. Estos recursos juegan un papel primordial en el ejercicio de la democracia participativa y representativa por lo que los partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos, candidatos o campañas pueden recaudar contribuciones y donaciones de personas naturales o jurídicas.
Para garantizar procesos electorales justos y transparentes es primordial promover un vínculo entre la sociedad civil y la autoridad electoral, y propender por fortalecer y hacer eficientes los procesos de monitoreo, control y sanción al manejo de estos recursos. En este mismo orden, se debe reforzar la coordinación interinstitucional entre la autoridad electoral y otras entidades públicas para poder comparar y revisar la información contenida en los informes de ingresos y gastos de campañas que presentan los candidatos y las organizaciones políticas.
Partiendo de lo anterior, el convenio “Propuestas de ajuste al proceso de revisión, control y sanción del Financiamiento de las Campañas Políticas: Promoción de la Transparencia y el Acceso a la Información Pública”, firmado entre la Corporación Transparencia por Colombia y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), en el marco del Programa
de Gobernabilidad Regional, se propuso como objetivo “Mejorar la capacidad de la autoridad electoral para monitorear, controlar y sancionar irregularidades en el manejo de los recursos de financiación de campañas políticas y la rendición de cuentas, a través del ajuste a los procesos y procedimientos de revisión y certificación de los informes contables de las campañas, la coordinación de trabajo con otras entidades del Estado y la promoción del acceso público y el monitoreo a la información sobre el financiamiento de las campañas, como mecanismos para fortalecer los procesos electorales y hacerlos más transparentes y participativos”.
Con el objetivo de ofrecer una herramienta de referencia y apoyo en la adopción de medidas concretas para fortalecer la autoridad electoral, involucrar a diversas entidades desde la perspectiva de cooperación interinstitucional para incrementar la trasparencia en los procesos electorales y la rendición de cuentas de la financiación de las campañas y promover el monitoreo y control social a estos procesos, a continuación se recopilan los principales resultados del trabajo desarrollado. La primera parte aborda los hallazgos del diagnóstico a los procesos y procedimientos que adelanta el Consejo Nacional Electoral en lo relativo al monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas políticas, así como las propuestas de mejora a estos procesos. La segunda parte contiene unas propuestas para fortalecer la cooperación interinstitucional. La tercera parte recoge dos propuestas para fortalecer desde el Consejo nacional Electoral, la rendición de cuentas de ingresos y gastos de campañas políticas así como el control social a este proceso. Finalmente, se incluyen unas conclusiones y recomendaciones de acción a futuro.
Antes de avanzar es importante reconocer y agradecer el soporte que el Consejo Nacional Electoral ha prestado para el desarrollo de este trabajo, así como el apoyo técnico y financiero del Programa de Gobernabilidad Regional de USAID y la participación activa del equipo de investigadores
y consultores de Transparencia por Colombia.
Presentación
CA P I T U LO 1DIAGNÓSTICO INICIAL Y PROPUESTAS DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA MEJORAR LA GESTIÓN DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
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El siguiente capítulo aborda en primera instancia una revisión normativa que incluye tanto las directrices establecida a nivel constitucional como las reglamentaciones definidas en leyes estatutarias, sentencias de la Corte Constitucional, y actos administrativos del Consejo Nacional Electoral. En segundo lugar identifica y clasifica los principales problemas relativos a vacíos legales, aspectos estructurales y debilidades en la gestión de la autoridad electoral. Asimismo, este capítulo recoge las propuestas de mejora a los procesos y procedimientos que adelanta el Consejo Nacional Electoral para monitorear y controlar el financiamiento de las campañas políticas.
DIAGNÓSTICO INICIAL Y PROPUESTAS DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA MEJORAR LA GESTIÓN DEL CONSEJO NACIONAL ELECTORAL
1.1. Marco normativo vigente y ruta de aplicación de sanciones
El marco normativo aplicable a la financiación de política en Colombia, busca determinar las capacidades que la autoridad electoral tiene para monitorear, controlar y eventualmente sancionar irregularidades en la financiación y la rendición de cuentas de las campañas. Estas capacidades se entienden de la siguiente manera:
Monitoreo: Comprende los procedimientos y procesos electorales orientados desde una perspectiva de prevención de irregularidades en el proceso electoral, específicamente como mecanismo previo de vigilancia.
Control: Comprende aquellos procesos y procedimientos relativos a la financiación y la rendición de cuentas de campañas de acuerdo con las disposiciones normativas aplicables. En materia de control, se incluyen también las actividades para adelantar actuaciones administrativas con el fin de verificar el estricto cumplimiento de las normas en materia electoral.
Sanción: Recopila las disposiciones relacionadas con el ejercicio de la potestad sancionatoria que tiene el Consejo Nacional Electoral.
El marco normativo aplicable al monitoreo, control y sanción de la financiación de campañas políticas y la rendición de cuentas, se encuentra desarrollado a nivel constitucional y reglamentado en leyes estatutarias, conceptos de la Corte Constitucional y resoluciones emitidas por el Consejo Nacional Electoral, entre otras.
Para tener mayor claridad en el tema, la revisión normativa se clasifica identificando la obligación legal en torno a las etapas de monitoreo, control y sanción frente a nueve aspectos fundamentales del financiamiento de las campañas y la rendición de cuentas: I. Aportes privados a las campañas, II. Financiación prohibida, III. Financiación estatal, IV. Topes de ingresos y gastos de campañas, V. Tribunales de control y vigilancia, VI. Administración de los recursos, VII. Procedimiento de rendición de cuentas, VIII. Presentación oportuna de informes de ingresos y gastos y IX. Uso del aplicativo Cuentas Claras. La siguiente tabla recoge las disposiciones
normativas en estos 9 aspectos:
CA
PIT
UL
O 1
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Temas Normativa Aplicable Descripción general
I. Aportes de recursos privados a campañas.
II. Financiación prohibida.
III. Financiación Estatal de campañas políticas.
• Constitución Política • Ley 57 de 1887 • Ley 130 de 1994• Ley 996 de 2005• Ley 1475 de 2011• Ley 1437 de 2011• Ley 1778 de 2016
(modificando la Ley 1474 de 2011).
• Ley 1864 de 2017• Decreto 624 de 1989 • Resolución CNE 330 de 2007• Concepto CNE 1513 de 2014
• Constitución Política• Ley 130 de 1994• Ley 136 de 1994 • Ley 1437 de 2011• Ley 1475 de 2011• Ley 1864 de 2017
• Constitución Política• Ley 130 de 1994• Ley 163 de 1994• Ley 996 de 2005• Ley 1475 de 2011• Decreto 863 de 2006• Resolución CNE 3619 de 2013• Resolución CNE 0004 de 2014• Resolución CNE 173 de 2017• Resolución CNE 174 de 2017
La financiación privada de campañas está permitida desde el nivel constitucional, como una forma de participación política y expresión de intereses. El desarrollo normativo estipula las reglas para formalizar la entrega de las donaciones y la exención tributaria, los límites a los montos permitidos dependiendo de la campaña. También incluye las inhabilidades para contratar con los privados que aportan a campañas cuando superan determinados montos.
Entre las fuentes prohibidas se encuentran las donaciones anónimas, los aportes de funcionarios públicos con excepción de los miembros de las corporaciones y los aportes de extranjeros.
En cuanto al control, la norma le otorga al CNE la potestad de adelantar pruebas y revisar libros en cualquier momento como forma de verificar el cumplimiento con las normas.
Las sanciones por incumplimiento incluyen pérdidas de cargo y de investidura, pérdida de personería jurídica, multas y prohibiciones para inscribir a nuevos candidatos.
El aporte público a las campañas se fundamenta en equilibrar la participación política. La normatividad define los montos y momentos para entregar estos aportes ya sea en efectivo y en especie (anticipos y reposición de gastos por votos válidos), los requisitos y resultados en las urnas necesarios para acceder a estos recursos. Asimismo define las razones por las que se pierde el derecho a la financiación estatal.
IV.Monto máximo de ingresos y gastos de campaña electoral.
• Constitución Política• Ley 130 de 1994• Ley 996 de 2005• Ley 1475 de 2011• Ley 1757 de 2015• Resolución CNE 330 de 2007• Resolución CNE 170 de 2017
La definición de los topes de campañas constituye un mecanismo de control a los ingresos y gastos de las contiendas. La norma estipula que el CNE debe fijar dichos montos bajo el desarrollo de un estudio base de costos de campañas en cabeza del Ministerio de Hacienda.
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IV.Monto máximo de ingresos y gastos de campaña electoral.
Temas Normativa Aplicable Descripción general
El CNE también debe fijar los topes para la recolección de firmas de apoyos a propuestas sobre mecanismos de participación ciudadana.
Las resoluciones emitidas por el CNE y el Concepto 4140 profundizan en lo que se entiende como actividad de campaña y a partir de qué fecha se deben empezar a registrar los gastos de campañas.
V. Tribunales seccionales de garantías y vigilancia electoral.
VI. Administración de los recursos de campaña en una cuenta única bancaria.
VII. Procedimiento de rendición de cuentas de campaña.
• Ley 130 de 1994• Decreto 2547 de 1989• Decreto 2547 de 1989
• Constitución Política• Ley 130 de 1994• Ley 996 de 2005• Ley 1475 de 2011• Decreto 863 de 2006• Resolución CNE 0004 de 2014• Resolución 2544 de 2013• Concepto CNE 15897 de 2011• Concepto CNE 0124 de 2014• Concepto CNE 2096 de 2015• Concepto 2014001896-001
Superintendencia Financiera• Resolución CNE 2544 de 2013
• Constitución política• Ley 130 de 1994• Ley 996 de 2005• Ley 1475 de 2011• Ley 1712 de 2014• Ley 1864 de 2017• Resolución 3476 de 2005• Resolución CNE 330 de 2007• Circular conjunta 017 de CNE y
PGN• Resolución 1586 de 2013• Resolución 3619 de 2013• Concepto 4394 de 2015
Dentro de las funciones de vigilancia y control al proceso electoral, la ley le da atribuciones al CNE para fijar sus tribunales de garantías electorales, con unas funciones definidas en la ley. En cuanto al monitoreo, la ley permite que los Tribunales ejerzan un seguimiento durante el desarrollo de las campañas como mecanismo de prevención de irregularidades.
El manejo de los recursos de campañas debe regirse bajo ciertos parámetros de monitoreo y control los cuales incluyen la apertura de una cuenta bancaria únicamente para éstos, el manejo de un libro contable que asiente oportunamente los movimientos y la figura de un gerente y contador de campañas. Los conceptos emitidos. Los conceptos emitidos por el CNE y la Superintendencia Financiera también destacan los riesgos de que a través de la financiación de campañas se cometan delitos como lavado de activos y financiación del terrorismo, de ahí la necesidad de exigir la bancarización de las cuentas.
La Constitución política especifica la obligatoriedad de rendir cuentas públicas sobre las campañas políticas. Por su parte entre las funciones del CNE, este debe optimizar la gestión relativa a la auditoría de los reportes de rendición de cuentas, incluyendo las funciones de los auditores internos de los partidos y la auditoría externa, y desarrollar acciones para monitorear el reporte de las campañas durante el desarrollo de las mismas, como un mecanismo preventivo.
• Resolución CNE 171 de 2017• Resolución CNE 172 de 2017• Resolución CNE 175 de 2017• Concepto 4140 de 2015
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Temas Normativa Aplicable Descripción general
IX. Aplicativo “Cuentas Claras”
VIII. Presentación oportuna de informe de ingresos y gastos.
• Constitución Política• Ley 996 de 2005• Ley 1475 de 2011• Ley 1712 de 2014• Decreto 103 de 2015• Resolución CNE 0285 de 2010• Resolución CNE 3097 de 2013• Resolución CNE 0865 de 2015• Concepto CNE 0982 de 2016
• Constitución Política• Ley 130 de 1994• Ley 163 de 1994• Ley 996 de 2005 • Ley 1475 de 2011• Ley 1864 de 2017• Resolución CNE 330 de 2007• Resolución CNE 3097 de 2013• Resolución 3619 de 2013• Resolución 865 de 2015• Concepto CNE 3270 de 2013 • Concepto CNE 7546 de 2015• Concepto CNE 0982 de 2016• Concepto CNE 2096 de 2015
Partiendo de la obligación de rendir cuentas de manera pública sobre los ingresos y gastos de las campañas, el aplicativo se adopta por el CNE como mecanismo para el monitoreo y control de los informes contables.
Además del envío de los informes de manera obligatoria a través del aplicativo, también se estipula el manejo del libro contable, de manera que se pueda monitorear en tiempo real el acceso a estos recursos.
Finalmente, el aplicativo contribuye al cumplimiento de los requisitos de trasparencia y acceso a la información pública al permitir la consulta ciudadana de esta información.
La ley reglamenta el procedimiento para la presentación de los informes de ingresos y gastos de acuerdo con unos tiempos específicos. Igualmente indica los soportes contables que deben acompañar estos reportes.
Las resoluciones y conceptos emitidos abordan las disposiciones emitidas por el CNE en torno a las revisiones y ajustes de la información contable antes de certificar dichos reportes. Igualmente se estipula que el FNFP está encargado de hacer el proceso de revisión y certificación de dichos reportes, así como de elevar las consultas sobre este tema a la sala plena cuando sea necesario.
En cuanto a la sanción por presentación inoportuna de informes, la ley estipula multas y congelar los giros para el funcionamiento de los partidos.
1.2. Diagnóstico de problemas del Consejo Nacional Electoral
El manejo de los recursos para campañas y funcionamiento de partidos se ha caracterizado por la debilidad en la aplicación de las normas y en los mecanismos de monitoreo y control, la débil supervisión a las donaciones privadas, la entrega de datos poco fiables por parte de candidatos y
organizaciones políticas respecto al origen monto y destinación de sus fondos y, la incidencia de recursos ilegales en las contiendas electorales.
El levantamiento de información para este diagnóstico evidencia que el CNE tiene limitaciones en sus capacidades técnicas para profundizar en el análisis e investigación de irregularidades en el financiamiento de las campañas, además,
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su función de monitoreo, control y revisión de los informes de ingresos y gastos de campañas se da en la mayoría de los casos después de las elecciones y no durante el desarrollo de las mismas.
Es preciso mencionar que las actuaciones del CNE son de carácter administrativo y aunque tiene la potestad por ley de aplicar sanciones ejemplarizantes, como por ejemplo las pérdidas de personería jurídica, las debilidades en las herramientas de investigación y control, además, de la dificultad de actuar independientemente de los partidos políticos han limitado su aplicación.
Igualmente es problemática la poca coordinación interinstitucional entre el CNE y otras entidades del orden nacional que tienen acceso a información valiosa sobre el origen, monto y destinación de los recursos de las campañas. Esta débil sinergia interinstitucional también afecta el ejercicio de un monitoreo, control y sanción más efectivo y oportuno.
La revisión normativa, así como la consulta a las fuentes primarias y secundarias de información permiten clasificar los principales problemas identificados en el funcionamiento del CNE, en tres grandes categorías:
Vacíos normativos: Se identifican como problemas normativos aquellos vacíos en la norma que regula el régimen de obligación, monitoreo, control y sanción, del proceso electoral colombiano.
Problemas estructurales: Los problemas estructurales se relacionan con la conformación misma del CNE, su falta de independencia administrativa y financiera de la Registraduría Nacional del Estado Civil y en general, en la falta de congruencia entre el mandato normativo que tiene para vigilar y controlar el proceso político electoral y sus capacidades efectivas para hacerlo.
Problemas de gestión: Se identifican como problemas de gestión aquellos relacionados con el funcionamiento y la administración de personal de las áreas del Consejo Nacional Electoral, y en algunos casos específicos del Fondo Nacional de Financiación Política.
Para cada una de estas categorías, a continuación, se hace una descripción general de los problemas identificados:
1.2.1. Vacíos Normativos
Falta de claridad sobre la obligatoriedad del uso de Cuentas Claras:
A pesar de que el aplicativo Cuentas Claras constituye en la actualidad el principal mecanismo no solo para la rendición de cuentas de campañas, sino también para el monitoreo y control de los informes contables y para asegurar el acceso ciudadano a esta información, a nivel normativo no se ha definido sanción alguna por la no utilización de esta herramienta. Es decir, las resoluciones emitidas por el CNE han hecho obligatorio su uso, pero no han desarrollado nada respecto a las sanciones por el incumplimiento con esto. En la práctica, no hay claridad frente a la obligatoriedad del uso del aplicativo Cuentas Claras.
Vacíos frente al procedimiento de presentación de informe de ingresos y gastos:
Uno de los principales problemas relativos a los procesos de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas se encuentra en que el desarrollo normativo deja varios vacíos en torno al proceso de revisión de los informes contables, cuando éstos presentan falencias en la forma y/o la calidad de la información presentada, como, por ejemplo:
• El marco normativo no estipula las consecuencias de una presentación parcial o incompleta del informe de ingresos y gastos. Debido a que la sanción solo opera por la no presentación oportuna de informes de ingresos y gastos, no se castiga la omisión parcial de información.
• No hay un término legal establecido frente al alcance, oportunidad y plazos para que los partidos y movimientos políticos corrijan sus informes de ingresos y gastos. A través de las entrevistas con el equipo de contadores del CNE, se ha identificado que la no existencia de dicho término legal, transforma la revisión de ingresos y gastos en un procedimiento
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ineficaz, que se extiende en el tiempo y no permite resultados o hallazgos oportunos, lo que a su vez incide negativamente en el proceso de certificación de los informes, así como en la aprobación de la reposición de gastos por votos válidos.
• Falta de claridad respecto al alcance del FNFP del CNE para revisar en detalle la información reportada en los informes de ingresos y gastos. A través de las entrevistas a profundidad y del desarrollo de las mesas de trabajo se pudo establecer que en el personal asignado al FNFP no cuenta con la capacidad técnica ni humana suficiente para hacer una revisión más a profundidad de los informes contables. La incapacidad de hacer una mayor minería de los datos allí alojados y de cruzar esta información con otras fuentes en muchos casos lleva a que se certifiquen informes contables y se emitan las resoluciones de aprobación de reposición de gastos, aun cuando pueden haberse presentado irregularidades en el financiamiento de las campañas. Ejemplos como el caso de los informes de las campañas presidenciales de 2014 y la posible intervención de fuentes prohibidas, sustenta esta situación problemática. El diagnóstico arrojó que la capacidad instalada del FNFP es insuficiente para realizar un examen profundo y estricto de todos los elementos que conforman las reglas en materia de financiación.
Vacío normativo en la reglamentación del procedimiento de recolección de apoyos ciudadanos para la inscripción de candidatos:
La reglamentación vigente no ha desarrollado los topes aplicables en el procedimiento para recoger firmas para inscribir candidatos. Tampoco se ha reglamentado lo relacionado con la tasación y cuantificación de aportes en especie. Este vació ha puesto en evidencia la necesidad de reglamentar de manera explícita sobre el origen, monto y destinación de los recursos que se destinan para recoger las firmas, incluyendo la rendición de cuentas pública de esta información. En efecto lo que se está observando en la actualidad con la recolección de firmas para inscribir candidatos,
es que varios de ellos están llevando a cabo actividades que pueden considerase explícitamente como campaña, pero como no son todavía candidatos tampoco deben acogerse a las normas que rigen para el financiamiento y la rendición de cuentas.
Autorización de los anticipos: Si bien la normatividad colombiana desarrolla
el procedimiento para girar los anticipos, no existe un término legal establecido para que el CNE autorice el desembolso y en efecto para que estos recursos lleguen a los candidatos. Así las cosas, aunque la norma no establece plazos específicos, si define unos requisitos que en la práctica también resultan problemáticos porque conllevan a una entrega inoportuna de estos recursos, lo que también impide cumplir con el principio constitucional de generar equidad en la contienda electoral.
Labores en territorio del Consejo Nacional Electoral:
Al ser la Máxima Autoridad Electoral, el CNE está llamado a adelantar actividades propias de su misión en todo el territorio nacional, tales como la Inscripción de libros de contabilidad para las campañas electorales, pedagogía sobre cumplimiento de normatividad electoral, uso de Cuentas Claras, entre otros. No obstante, a nivel normativo no se han definido las actividades que el CNE debería adelantar a nivel descentralizado para el correcto proceso electoral.
Ausencia de un registro de proveedores electorales:
El contenido de la Ley 1864 de 2017, resalta la necesidad de reglamentar las actividades de contratación de las campañas electorales, puesto que a través de los gastos de campañas se posibilitan transacciones irregulares. Para que el CNE tenga mayor control de los gastos de campañas es necesario avanzar en la definición de un registro de las personas naturales y jurídicas que suministren bienes y servicios a las campañas, estableciendo también unos precios de referencia que idealmente deberían estar tasados teniendo en cuenta las diferencias regionales. Para que este registro de proveedores sea útil, requiere también de la cooperación de otras entidades del orden
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nacional y territorial que faciliten la difusión, el seguimiento y control a estos registros. Asimismo, se requiere de la definición de gastos de campañas mejor tasados y basados en las diferencias regionales para el desarrollo de las campañas; por ejemplo, el costo del trasporte en departamentos como el Amazonas puede ser diferente a otros departamentos del país.
Unidad de criterio frente al alcance de la potestad sancionatoria:
Frente a la facultad de sancionar conductas que pese a estar tipificadas en la Ley 1475 de 2011 como conductas reprochables, no encuentran en la ley de referencia una sanción específica aplicable al incumplimiento, se encuentran dos posturas disímiles al interior del CNE: Sancionar en virtud del artículo 39 de la Ley 130 de 1994 o declarar la atipicidad relativa frente al caso y no sancionar. Es necesario que la sala plena del CNE falle de manera uniforme frente a casos iguales, pues de lo contrario incurre en la vulneración de derechos fundamentales y ofrece un trato diferenciado injustificado a quienes son sujeto de su competencia en materia sancionatoria.
Dispersión de las normas en materia electoral:
Como se observa en la fase de diagnóstico, la normatividad en materia electoral se encuentra dispersa en varias normas de diferente orden. El estudio en mención arrojó que las disposiciones aplicables al régimen de financiación y rendición de cuentas de campañas electorales, se encuentran contenidas en 11 leyes, 4 decretos, 14 Resoluciones y 11 conceptos del Consejo Nacional Electoral (estos últimos, aunque no son vinculantes, definen el alcance e interpretación aplicable de ciertas disposiciones). Adicionalmente la coexistencia de dos normas definidas como estatuto de partidos, la Ley 130 de 1994 y la Ley 1475 de 2011, lleva a que se presenten diversas interpretaciones respecto a las sanciones que se deben aplicar. Pese a que en el ordenamiento jurídico colombiano opera la derogatoria táctica de acuerdo a las reglas de primacía de la Ley, en este caso hay temas vigentes en las dos leyes que llevan a interpretaciones diferentes sobre las reglas.
1.2.2. Problemas Estructurales
Falta de autonomía administrativa y financiera del CNE:
A nivel de estructura del Estado, el Consejo Nacional Electoral es unidad ejecutora especial. A pesar de que a nivel constitucional se le otorga independencia al órgano electoral, el desarrollo normativo no ha avanzado en dicho mandato, lo que lleva a que para el CNE la ordenación del gasto está en cabeza de la Registraduría Nacional del Estado Civil. Además, el CNE carece de estructura administrativa y orgánica, no tiene planta propia de personal ni carrera administrativa especial. Especialmente este último punto contribuye a que no siempre se cumplan con los estándares de mérito, eficacia, economía y demás principios de la función pública, que debería regir para el cumplimiento de su misión como autoridad electoral en el país.
Naturaleza de autoridad administrativa: Si bien el Código General del Proceso, Ley
1437 de 2011, y en general el ordenamiento jurídico colombiano contemplan la posibilidad de que ciertas autoridades administrativas impartan justicia, bajo reglas de equidad con las instituciones que desarrollan la función judicial, el CNE no cuenta con dicha potestad. Lo anterior implica una duplicidad de funciones, puesto que, aunque al interior de éste órgano se adelantan investigaciones y se recolectan pruebas, es el Consejo de Estado quien se erige como órgano de cierre en controversias electorales, tales como la declaración de la nulidad de una elección, la pérdida de investidura y la pérdida de cargos.
En materia de la financiación y la rendición de cuentas de campaña, el Consejo de Estado tiene competencia para conocer en única instancia los asuntos de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. En el primer supuesto (nulidad simple), cualquier persona puede solicitar que el juez contencioso declare la invalidez de un Acto administrativo del CNE, cuando considere que infringe las normas en las que debería fundarse, que fue expedido de forma irregular o por fuera de las
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competencias expresamente consagradas en la Ley, que desconoció el derecho de defensa, que fue emitido mediante falsa motivación o con desviación de las atribuciones propias del funcionario a cargo. En el segundo supuesto (nulidad y restablecimiento del derecho), quien estime que sus derechos han sido vulnerados por una decisión del CNE, puede solicitar al juez contencioso que además de declarar ineficaz esa disposición, se le restablezcan los derechos lesionados.
Esta situación que de manera formal responde al principio de pesos y contrapesos establecido en el ordenamiento colombiano con el fin de asegurar la separación de poderes e imparcialidad de las instituciones, en la práctica lleva a situaciones problemáticas principalmente por los tiempos de aplicación de las sanciones reales y efectivas, particularmente en el caso de aplicación de sanciones por el financiamiento irregular de las campañas políticas.
Naturaleza política de la conformación del órgano electoral:
En la identificación de los problemas recurrentemente surge la forma de nominación y elección de los magistrados del CNE, como uno de los aspectos que limita sus funciones de monitoreo y control a las organizaciones políticas y al proceso político electoral. El hecho de que la nominación se origine al interior de los partidos y de que su elección depende de la votación que se dé en Congreso de la República, lleva a cuestionar si hay limitaciones en la capacidad de tomar decisiones de manera objetiva e independiente de los partidos políticos y del Congreso.
Falta de definición de las funciones de cada una de las áreas que componen el CNE:
Ante la ausencia de independencia administrativa del CNE tampoco se ha avanzado en una definición clara de su estructura, áreas y funciones. En la práctica se compone de la Sala Plena y de 11 asesorías, pero no hay definición clara de las funciones de competencia de estas áreas ni tampoco del alcance a nivel decisorio.
La Resolución 3619 de 2013 expedida por el
CNE establece determinadas funciones en cabeza de las asesorías que conforman el órgano electoral; a través de las entrevistas a profundidad, y la revisión de la normativa en gestión de calidad que atañe al CNE, se pudo establecer que este Acto Administrativo no se considera de obligatorio cumplimiento por parte de todas las dependencias que conforman el CNE, y tampoco cuenta con términos y límites definidos para dichas funciones, lo que en la práctica lleva a que esto no sea exigible. No obstante, a pesar de la no obligatoriedad en esta materia, si el CNE desea implementar un sistema de gestión de calidad propio, lo puede hacer como una buena práctica. Si bien las funciones de los asesores de cada una de las áreas del CNE están mencionadas en el manual de funciones de la Registraduría (Resolución 6053 de 2000), éstas no corresponden a las funciones que desempeñan los asesores de cada una de estas. Igualmente, es preciso resaltar que un manual de funciones de la Registraduría fue elaborado en el año 2000, y probablemente no describe de manera acertada las funciones de las áreas en la actualidad.
Falta de coordinación entre la Registraduría y el CNE:
El proceso de levantamiento de información evidenció serias falencias en la coordinación de actividades entre la Registraduría y el CNE, especialmente en lo referente a los temas de capacitaciones, la definición de un sistema de gestión de calidad y la especificación respectiva de las funciones del personal del CNE. Si bien el diagnóstico muestra como uno de los principales problemas estructurales la falta de autonomía administrativa y financiera del CNE frente a la Registraduría, la falta de coordinación entre ambas entidades profundiza aún más este problema.
1.2.3. Problemas de Gestión
Estudio para la fijación de los montos máximos de ingresos y gastos de campaña electoral:
La fijación de los topes no se realiza con fundamento en el estudio de costos reales de las campañas electorales que señala la
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Ley 1475 de 2011. Tampoco existen términos establecidos para que el DANE certifique el índice de costos de campañas electorales. En la actualidad, el procedimiento para fijar dichos topes se realiza a partir de la actualización de cálculo que hace el DANE tomando como base la información contenida en Cuentas Claras. Lo anterior carece de sentido, pues no hay certeza de que tales datos se correspondan con la realidad de la contienda electoral, más aún cuando en diversos espacios los candidatos y elegidos han manifestado que las campañas cuestan mucho más de lo que reportan al CNE.
Reposición de gastos: La Ley 130 de 1994, establece plazo de un
mes después de la elección para realizar la reposición de gastos, y la Ley 1475 de 2011 señala el periodo de dos meses de plazo para la presentación del informe de ingresos y gastos por parte del partido o movimiento político. Esto indicaría que a los 3 meses del día de elecciones se deberían estar aprobando las resoluciones de aprobación de reposición de gastos por votos válidos. No obstante, a través de la revisión de varias fuentes de información, así como de las entrevistas se encontró que no se cumple con estos plazos. Además, no hay criterios claramente establecidos que permitan
determinar la distribución de los informes entre los contadores. No se cuenta con una priorización para avanzar de manera más efectiva y eficiente en la revisión y certificación de las cuentas y en la práctica, la priorización de las cuentas a revisar responde a los criterios que determinan los funcionarios del FNFP, pero estos no se establecen de manera objetiva como parte de la planeación del proceso de monitoreo y control a la financiación de las campañas. En este caso, es preciso considerar si en efecto 3 meses es un plazo suficiente y si ese es el caso, en materia de gestión se deben fijar los procesos específicos para cumplir con esto. Por otro lado, sería igualmente necesario reconsiderar cuanto tiempo realmente necesitan en el FNFP para la revisión y certificación de los informes para encontrar un plazo de tiempo que sea más realista pero que en efecto se cumpla.
Para confirmar la débil efectividad en el proceso de revisión de los informes y su respectiva reposición de gastos, el siguiente cuadro presenta el estado (a diciembre de 20171) de la revisión y certificación de cuentas de las elecciones legislativas de 2014 y las elecciones territoriales de 2015.
1. Esta fecha corresponde al momento de entrega de este diagnóstico y propuesta de mejoramiento al Consejo Nacional Electoral.
Número de candidatos
No. Grupos significativos
de ciudadanos
Número de cuentas certificadas
Número de cuentas
No. PartidosAño Efectividad
2014 2,351 12 76 342 172 50%3 años
2015 112,675 13 832 17,168 3,158 18%2 años
Fuente: Administración Aplicativo Cuentas Claras
Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral:
Aunque la norma estipula las funciones de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral, a la fecha de desarrollo de este diagnóstico no se había definido desde el CNE un protocolo para su funcionamiento incluyendo objetivos, metas, resultados y rendición de cuentas sobre su gestión. Esto afecta la etapa de monitoreo de campañas políticas puesto que el desplazamiento de estos
tribunales carece de una planeación específica y articulada con las demás instancias de la autoridad electoral y de la RNEC. Igualmente se ha establecido que la composición de dichos Tribunales tampoco permite acopiar y analizar la información específica sobre las posibles irregularidades en el financiamiento
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de las campañas, toda vez que en la mayoría de los casos los Tribunales están compuestos por abogados, pero no se cuenta con personal técnico que ayude a la revisión contable.
Ausencia de reglas que determinen el procedimiento de reparto y conocimiento en sala de los temas electorales:
Durante el levantamiento de información se evidenció que, a diferencia de las altas cortes colombianas u otras instituciones que funcionan como cuerpos colegiados, el CNE no ha determinado con claridad las reglas, en especial los términos y criterios de priorización, para que los asuntos sean conocidos en Sala plena y tampoco las reglas de reparto cuando la ponencia inicial es rechazada. No se cuenta con un procedimiento completo y claro en relación con las reglas para realizar el reparto de los asuntos que deben ser conocidos por la Sala Plena.
Auditoría externa: La norma no determina el contenido mínimo
de la auditoría externa y la información que arroja no es idónea para controlar a cabalidad el cumplimiento de la normativa electoral en materia de financiación. En este mismo orden, se evidencia que la contratación se realiza muy tarde, cuando incluso han transcurrido años desde la celebración del certamen electoral, lo que implica la imposibilidad de identificar de manera oportuna las irregularidades en el proceso de financiación de campañas políticas2.
Verificación de fuentes privadas de financiación:
La financiación prohibida es una de las infracciones más graves para el régimen de financiación de campañas electorales, y la normativa es clara en establecer cuáles son esas fuentes. No obstante, a través del proceso de levantamiento de información, se encontró que, aunque el FNFP ha establecido un procedimiento para la revisión de los informes de ingresos y gastos, este no cuenta con ningún procedimiento para verificar si entre los aportes privados a las campañas hay fuentes prohibidas, por ejemplo, si hay funcionarios públicos entregando recursos o si los aportes de las personas naturales no
se han originado en contratos con el Estado. En la práctica la revisión que lleva a cabo el FNFP es muy limitada puesto no se hace a través de la consulta de diversas fuentes de información, sino que se fija principalmente en que los asientos de ingresos y gastos estén debidamente reportados y con los soportes contables correspondientes, asegurando que éstos no sobrepasen los topes establecidos por ley.
Función pedagógica del Consejo Nacional Electoral:
Aunque el Consejo Nacional Electoral ha desarrollado una función pedagógica en materia de financiación y rendición de cuentas de campañas electorales, el diagnóstico permite inferir que estos esfuerzos no han sido suficientes. En este sentido, continúa existiendo un relativo nivel de desconocimiento sobre las reglas y los procesos y procedimientos aplicables para el desarrollo de las campañas políticas. Igualmente se ha evidenciado debilidad en la información que este órgano entrega a la ciudadanía para facilitar el monitoreo y control social a los procesos electorales.
Base de datos de sancionados: Se presenta una opacidad frente a
la publicación de información con la sistematización de los partidos, personas y movimientos políticos sancionados.
Falta de aplicación del procedimiento sancionatorio contemplado en las normas especiales del CNE y en el Código de Procedimiento Administrativo:
La fase de diagnóstico arrojó que existen falencias en cuanto a la aplicación del procedimiento sancionatorio aplicable a los asuntos competencia del CNE. En concreto, se evidencian falencias en los requisitos para la notificación de las decisiones de la administración.
2. En referencia a este ejercicio, la Corporación Transparencia por Colombia solicitó, a mediados del año 2017, al Consejo Nacional Electoral, información de los informes y los procesos de contratación que se hicieron en las auditorias a las campañas políticas en el 2014 y 2015, sobre la cual no se obtuvo respuesta.
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Presentación de ingresos y gastos a través de Cuentas Claras:
A nivel reglamentario del CNE no se ha definido un límite para hacer ajustes a la información reportada a través del aplicativo Cuentas Claras. Asimismo, el aplicativo no permite establecer una trazabilidad respecto a las veces que la información se ha ido modificando durante el desarrollo de las campañas así cómo una vez es enviado el informe consolidado a través de esta herramienta web. Esta situación lleva a que en la práctica no sea posible asegurar la trazabilidad y por ende la veracidad total de la información reportada.
Dificultad en la administración de recursos de campaña a través de cuenta única bancaria:
Las entidades bancarias imponen requisitos que en la práctica significan imposibilidad o alto nivel de dificultad para cumplir con el mandato legal. A su vez, esta dificultad ha hecho que frente a las investigaciones que tienen curso ante el Consejo Nacional Electoral por incumplimiento del mandato, esta institución adopte un parámetro laxo, eximiendo de responsabilidad a quienes demuestren que actuaron con debida diligencia al momento de conseguir la apertura de la cuenta bancaria. Sin embargo, se convierte en un criterio subjetivo que promueve el incumplimiento de la norma.
Selección no meritocrática y alta rotación del personal del FNFP:
Como resultados de las entrevistas que se realizaron se evidenció que parte del proceso de selección del personal del FNFP es producto de un proceso de escogencia a “dedo” o por pagar algún tipo de favor. En este mismo orden, otro de los problemas estructurales es la alta rotación del personal contable del FNFP, lo cual, sumado a la ausencia de una estrategia efectiva de capacitación, obstaculizan la continuidad de los procesos de revisión y aprobación de las cuentas de campaña.
Débil articulación interinstitucional: El proceso de levantamiento de información
evidenció una falta de articulación no solo con la Registraduría si no también con otras entidades que influyen de manera directa e indirecta al proceso de financiación de
campañas electorales. En este sentido, no hay una relación vinculante, por ejemplo, con entidades como la UIAF, que podría ayudar en el diseño de una metodología para analizar los datos de las campañas electorales, o con el Consejo de Estado para unificar criterios y esfuerzos frente a la investigación de irregularidades electorales.
1.3. Procesos y procedimientos del proceso para monitorear, controlar y sancionar irregularidades en la financiación y rendición de cuentas de las campañas políticas
1.3.1. Descripción general de la metodología para el análisis de los procesos y procedimientos desde la perspectiva del ciclo de gestión de calidad
El desarrollo del diagnóstico y la identificación de procesos y procedimientos se hicieron a partir de la perspectiva de gestión de calidad. De acuerdo con la Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública NTCGP 1000:2009, la gestión de una organización responde al “conjunto de actividades coordinadas para planificar, controlar, asegurar y mejorar una entidad”3. El Sistema de Gestión de la Calidad contempla entre sus principios fundamentales:
• Un enfoque basado en procesos que permite identificar las fallas en éstos, así como estrategias concretas para mejorarlos e involucrar a todos los actores que participan.
• La mejora continua, donde ‘siempre es posible implementar maneras más prácticas y mejores para entregar los productos o prestar servicios en las entidades’4.
• La transparencia, que hace referencia a que ‘la gestión de los procesos se fundamenta en las
3. Norma Técnica de Calidad en la Gestión Pública, NTCGP 1000:2009, pág. 12.
4. Ibídem, pág. 4.
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actuaciones y las decisiones claras; por tanto, es importante que las entidades garanticen el acceso a la información pertinente de sus procesos para facilitar así el control social’5.
De igual manera, la Norma indica que puede aplicarse a todos los procesos la metodología conocida como Planificar-Hacer-Verificar-Actuar (PHVA), que puede describirse como:
• Planear: establecer los objetivos y procesos necesarios para conseguir resultados, de acuerdo con los requisitos del cliente, los legales aplicables y las políticas de la entidad.
• Hacer: implementar los procesos.
• Verificar: realizar el seguimiento y la medición de los procesos y los productos y/o servicios
5. Ibídem.6. Ibídem, pág. 2.7. Ibídem, pág. 2.
respecto a las políticas, los objetivos y los requisitos para el producto y/o servicio, e informar sobre los resultados.
• Actuar: tomar acciones para mejorar continuamente el desarrollo de los procesos6.
Este ciclo debe ser continuo, es decir que luego de verificar y realizar ajustes, se debe nuevamente planear. Asimismo, luego de hacer se debe verificar mediante un sistema de indicadores para establecer si efectivamente se está ejecutando, establecer controles preventivos, economizar los
recursos y lograr cumplir los resultados esperados.
Responsabilidadde la dirección
Gestión de los recursos
Medición, análisis y
mejora
Realización del producto ó prestación del
servicio
Satisfacción
Requisitos
Leyenda
Actividades que aportan valorFlujo de información
Entradas Salidas
Clientes(y otras partes interesadas)
Mejora continua del sistema de gestión de la calidad
Clientes(y otras partes interesadas)
Producto ó servicio
Gráfico 1. Modelo de un Sistema de Gestión de la Calidad basado en procesos7.
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El sector público cuenta con estándares de gestión los cuales se fundamentan en una definición y administración efectiva de los procesos8 y, a su vez, dan pautas para establecer la misión y los objetivos institucionales, analizar el nivel de respuesta a las expectativas de las partes interesadas y determinar la capacidad de estructurarse mediante procesos administrables bajo criterios de eficiencia. Desde esta perspectiva, la Democracia Electoral entendida como un macro proceso9, tiene como uno de sus procesos misionales la Financiación de la Política, el cual involucra a los siguientes actores10: i) Sujeto Fiscalizador/Regulador: Estado, Organización Electoral y Organismos de Control; ii) Sujeto Fiscalizado: Organizaciones Políticas y Candidatos; iii) Sociedad: Votantes, Donantes, Beneficiarios del Gasto Electoral, ONG`s, entre otros y; iv) Sujetos de Apoyo: La Superintendencia Financiera, la Unidad de Información y de Análisis Financiero, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística, la Procuraduría General de la Nación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Junta Central de Contadores, entre otros actores que deben trabajar de manera coordinada en búsqueda de una mejor cooperación interinstitucional.
Entender la Financiación de la Política como un proceso misional requiere también la identificación de Factores Generales (FG) y Específicos (FE) de gestión11, Factores Críticos de Éxito12 (FCE) y requerimientos mínimos para el logro de sus objetivos. Este enfoque permite caracterizar fallas en los procesos, así como identifica estrategias concretas para mejorarlos involucrando a todos los actores que participan en la financiación de la política y la rendición de cuentas.
Sobre la implementación de un sistema de gestión de calidad, es importante mencionar que el oficio desarrollado por el Departamento Administrativo para la Función Pública (20165000215051 del 6 de octubre de 2016), señala que: “De acuerdo con el ámbito de aplicación de la Ley 872 de 2003, el CNE no se encuentra obligado a implementar un Sistema de Gestión de Calidad; no obstante, podría adoptarlo como una buena práctica de gestión”. Por otra parte, los artículos 209 y 269 de la Constitución Política (reglamentados por la Ley 87 de 1993) establecen que el control interno
8. La gestión por procesos define las interacciones o acciones secuenciales, mediante las cuales se logra la transformación de unos insumos (expectativas, recursos, información, etc.) hasta obtener un producto con las características previamente especificadas, de acuerdo con los requerimientos de la ciudadanía o partes interesadas. entendiendo que estos hacen referencia a un conjunto de reglas, principios o ideas, que están unidas por un criterio común y tienen una finalidad determinada, es decir están definidos por una(s) entrada(s) al sistema, un(os) proceso(s) determinado(s) y una(s) salida(s) esperadas.
9. Un macro proceso se representa bajo tres componentes generales: (i) Requerimientos-Objetivos, (ii) Procesos Misionales y de Apoyo y (iii) Satisfacción de Requerimientos.
10. Desde la noción de una democracia sostenible y de calidad, los actores interesados en el proceso de financiamiento de la política son aquellos que inciden tanto en los procesos misionales, como en los de apoyo. A su vez, deben cumplir con unos requerimientos de desempeño, para que los factores críticos de éxito se den en condiciones óptimas para el cumplimiento de los objetivos.
11. Un factor de gestión electoral hace referencia a condiciones explícitas y suficientes a nivel de normatividad, de actores responsables por parte del Estado para la gestión y el control, de claridad en las reglas de juego y de medición y publicación de resultados, que se consideran indispensables para aumentar la probabilidad de éxito en el proceso de financiamiento de las campañas electorales y que aseguran condiciones para Planear, Ejecutar, Controlar y Tomar decisiones.
12. Los factores críticos de éxito son condiciones internas y externas que tienen un impacto significativo y se deben tomar en cuenta antes y durante la realización de una campaña electoral ya que estos proporcionan información muy importante para que el Estado: CNE-FNFP aumente la probabilidad de éxito en el proceso de financiamiento de las campañas electorales.
debe implementarse en todas las entidades públicas en todos sus órdenes y niveles, lo cual sustenta la necesidad de que sea implementado por el Consejo Nacional Electoral.
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1.3.2. Procesos y procedimientos para monitorear, controlar y sancionar irregularidades en la financiación y rendición de cuentas de las campañas políticas
A continuación, se presentan los principales aspectos desarrollados en cada proceso identificado:
1.3.2.1. Proceso de definición de referentes internos normativos y técnicos para la financiación de campañas electorales y la rendición de cuentas (Ver Anexo No. 1):
Identifica los procedimientos que buscan asegurar los referentes normativos para la financiación de las campañas electorales que deben ser expedidos por el CNE. Este proceso, se lidera desde el FNFP e inicia y termina con la expedición de las resoluciones que enmarcan la financiación de las campañas y la rendición de cuentas y la correspondiente parametrización del aplicativo Cuentas Claras. Este proceso contempla los siguientes procedimientos y/o actividades:
Definición de anteproyecto de presupuesto de gestión del fondo de campañas electorales.
Definición de anteproyecto de presupuesto de aportes estatales a la actividad político electoral.
Reglamentación de financiación estatal - definición de resolución de sumas máximas.
Reglamentación de financiación estatal - reglamentación de definición de valor del
voto.
Reglamentación de financiación estatal – anticipos.
Diseño y difusión de acciones pedagógicas de campañas electorales- FNFP.
Configuración por campaña del aplicativo Cuentas Claras en elecciones.
Contratación de la auditoría externa a las campañas electorales.
El levantamiento de información evidencia que desde el CNE-FNFP no hay una orientación explícita de planeación del proceso de financiamiento y de revisión de la rendición de informes de ingresos y gastos de una campaña. En la práctica el FNFP identifica unos referentes normativos y técnicos previamente a las campañas, pero éstos no están asociados a buenas prácticas organizacionales de planeación y previsión de recursos de operación. Asimismo, se observa que no hay una coordinación clara en materia administrativa y financiera del CNE y tampoco está coordinado con las labores de planeación de campañas que adelanta la Registraduría.
1.3.2.2. Proceso de monitoreo de campañas electorales por tribunales seccionales de garantías y vigilancia electoral (Ver Anexo No. 1):
Este proceso hace una evaluación del cumplimiento de la normatividad electoral, incluida la financiación en el desarrollo de las campañas electorales y generación de las alertas correspondientes, bajo el liderazgo de Asesoría de Inspección y Vigilancia. Este proceso inicia con la expedición de las Resoluciones de conformación de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral y termina con el informe final de cada uno de éstos. Este proceso tiene siguientes procedimientos y/o actividades identificados:
Conformación y operación de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral.
A la fecha de desarrollo de este diagnóstico se encontró que los Tribunales no contaban con un protocolo preestablecido por lo que su efectividad varía. Tampoco se identificaron garantías o protocolos diferenciados para la labor que deben hacer dichos Tribunales en regiones de mayor riesgo13.
13. Se debe tener presente que para las elecciones legislativas de 2018 no se desplegaron Tribunales Electorales. No obstante, en la actualidad existe un protocolo en el cual se establecen unos formatos que especifican el registro de procesos que llevan a cabo los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral durante campañas políticas.
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1.3.2.3. Proceso de presentación de informes de ingresos y gastos de campaña (Ver Anexo No. 1):
Este proceso identifica el control eficiente de la rendición de cuentas de informes de ingresos y gastos de campaña de acuerdo con los términos que establece la ley. Este proceso liderado por el Asesor del FNFP inicia con la rendición de informes de ingresos y gastos de campaña por cada candidato y organización política a través del Aplicativo Cuentas Claras en cumplimiento con los tiempos de ley y termina con la rendición física de las cuentas ante el CNE. Para este proceso se identifican los siguientes procedimientos y/o actividades:
Registro y rendición de informes de ingresos y gastos por parte del Candidato y Organizaciones Políticas en el Aplicativo de Cuentas Claras
Procedimiento de rendición de informes físicos Consolidados de ingresos y gastos por Partidos y Organizaciones Políticas al CNE-FNFP
La revisión de este proceso muestra que hay vacíos normativos para la presentación de los informes de ingresos y gastos de campaña, pero no hay sanciones específicas por esta irregularidad. Igualmente, se identifica una falta de unidad en los criterios, puesto que se presentan contradicciones entre la Reglamentación interna y la Ley 1475 de 2011.
1.3.2.4. Proceso de control a la financiación política (Ver Anexo No. 1):
Este proceso presenta la forma en que se realizan el control del financiamiento de las campañas a través de la revisión de los informes de ingresos y gastos electorales, bajo el liderazgo del Asesor del FNFP. El proceso inicia con la asignación de cuentas de campaña a cada contador y termina con la certificación de estas cuentas, identificando los siguientes procedimientos y/o actividades:
Procedimiento para la revisión y certificación de informes de ingresos y gastos de campaña.
Pago de la reposición de gastos de campaña.
Procedimiento de auditoría externa a campañas.
Sobre la revisión de los informes contables, no hay claridad frente a la sanción que debería aplicar por el incumplimiento con la obligación de uso la herramienta web Cuentas Claras para el envío de los informes. Asimismo, no se ha desarrollado la obligación de tener información en tiempo real de los gastos de campañas electorales y existen una serie de vacíos normativos frente a la presentación parcial o incompleta de los mismos.
En este mismo orden, no se establece el término legal para el alcance, oportunidad y plazos que deben tener las Organizaciones Políticas para corregir los informes, ni se determina el alcance efectivo del FNFP para revisar en detalle la información contable reportada. Igualmente hay una ausencia de criterios para determinar el orden de la revisión de los informes de ingresos y gastos.
1.3.2.5. Proceso de investigaciones y sanciones (Ver Anexo No. 1):
Este proceso identifica la forma en que se ejerce la potestad sancionatoria del CNE cuando se presentan irregularidades en la rendición de cuentas de campaña. El proceso inicia con las solicitudes de parte (cualquier fuente de información) o los informes del FNFP o de la Asesoría de Inspección y Vigilancia, y termina con el procedimiento de cobro coactivo en caso de imposición de sanción pecuniaria, incluyendo los siguientes procedimientos y/o actividades:
Procedimiento de investigación y sanción por posibles irregularidades en el financiamiento y rendición de cuentas de campaña.
Frente a la facultad de sancionar conductas pese a estar tipificadas en la Ley 1475 de 2011 como conductas reprochables, no se encuentra en la misma ley una referencia a la sanción que debería aplicar. Al respecto se observan dos posturas disímiles al interior del CNE: Sancionar en virtud del artículo 39 de la Ley 130 de 1994 o, declarar la atipicidad relativa frente al caso y no sancionar.
24
1.4. Propuestas de mejora
A partir de la revisión normativa, el diagnóstico general de problemas y la identificación específica de procesos y procedimientos a continuación se presentan unas propuestas de mejora clasificadas entre las que se deben abordar en el corto plazo y las que se deben llevar al mediano plazo.
1.4.1. Propuestas de mejora en el corto plazo:
Estas propuestas buscan impactar positivamente la rendición y revisión de informes de campaña en las elecciones, de la siguiente forma:
Llevar a cabo una capacitación (mínimo de 4 horas) respecto a la normatividad asociada con la financiación de la política para las campañas electorales, las funciones del FNFP y los acuerdos internos de apoyo a este proceso dirigida a todas las áreas asesoras y profesionales involucrados en los procesos de monitoreo, control y sanción al financiamiento de campañas y rendición de cuentas. Este monitoreo debe estar bajo la responsabilidad compartida entre el Asesor Jurídico y del Asesor del FNFP.
Tramitar con la Registraduría Nacional del Estado Civil la mesa de trabajo para la gestión de la financiación de campañas electorales, estableciendo los acuerdos de apoyo necesarios.
Pedagogía a los registradores municipales en el tema especificando sus responsabilidades en el registro de los libros de ingresos y gastos y en la entrega de información clara sobre el uso del módulo del libro contable a través del Aplicativo Cuentas Claras.
Ajuste de los formularios para la presentación de los ingresos y gastos de manera que se puedan desagregar mejor las categorías, incluyendo nuevos anexos que den más detalle sobre los ingresos y los gastos de las campañas.
Unificación de criterios de revisión y
certificación de cuentas de los contadores del FNFP, con el fin de determinar solicitudes de complementación o devoluciones.
Para generar una dinámica más ágil y transparente del proceso, establecer criterios explícitos para la repartición informes de ingresos y gastos a los contadores y de pago de cuentas.
Generar informes de gestión de seguimiento que den cuenta del cumplimiento con productividad, seguimiento y efectividad para asegurar mayor efectividad y transparencia y orientar la evaluación de la gestión de los contadores.
Asegurar través del acceso al Aplicativo Cuentas Claras la vista pública de los libros contables y sus anexos.
Establecer procesos de monitoreo efectivos, estructurando herramientas a través del Aplicativo Cuentas Claras de modo que los tribunales o auditorías de control que determine el CNE puedan registrar de manera clara sus reportes de hallazgos como insumos de alerta en la revisión de los informes de ingresos y gastos.
Definir e implementar estrategias para dar mayor solidez técnica y jurídica al Aplicativo Cuentas Claras para que en efecto sea un referente valido para los organismos de control. Esto incluye la reglamentación a nivel normativo del uso obligatorio de Cuentas Claras así como la sanción por incumplir con esto, los ajustes técnicos necesarios para que se adjunte al envío de los reportes los documentos de soporte de los ingresos y los gastos (recibos) y la posibilidad de tener un histórico a través del aplicativo de los ajustes en la clasificación de los ingresos y los gastos en el libro contable de Cuentas Claras.
Gestionar desde el CNE recursos para garantizar la actualización y mantenimiento del Aplicativo Cuentas Claras de manera que se garantice su capacidad técnica y se soporte el crecimiento escalonado de nuevos módulos y funcionalidades que esta herramienta pueda llegar a tener.
25
Establecer de manera estructurada y oportuna las acciones necesarias de pedagogía con las organizaciones políticas y sus candidatos a través de materiales en diversos formatos que expliquen las reglas aplicables el desarrollo de las campañas, haciendo énfasis en el financiamiento y la rendición de cuentas de acuerdo con el marco normativo aplicable y las buenas prácticas para promover la transparencia.
Diseñar procesos específicos para asegurar la entrega oportuna de los anticipos teniendo en cuenta los lineamientos normativos de manera que se garantice el acceso equitativo a los mismos, la garantía del uso y seriedad de quienes los solicita, la entrega oportuna de estos recursos. Esto implica una definición clara de fechas de entrega, montos, pólizas y legalización de estos anticipos.
Asegurar desde el CNE la capacitación a todas las organizaciones políticas, incluyendo los grupos significativos de ciudadanos, sobre el proceso de solicitud y entrega de los anticipos así como de la reposición de gastos por votos válidos.
Fortalecer la gestión con la Superintendencia Financiera de Colombia para garantizar la apertura oportuna y el control de las cuentas para manejar los recursos de campañas en cumplimiento con la obligatoriedad de abrir cuentas únicas para tal fin.
1.4.2. Propuestas de mejora a mediano plazo:
A continuación, se presentan las propuestas de mejora que se deberían adoptar en el mediano plazo:
Actualizar las Resoluciones 152 de 1997 y 3619 de 2013, que establecen la estructura del CNE-FNFP definiendo claramente los perfiles, el número de cargos y funciones. Esto incluye la contratación de un estudio técnico organizacional fundamentado en el análisis de cargas y movimientos que determine la conformación de una entidad sólida, eficiente y efectiva. Este estudio debería también
determinar el mapa de riesgos del área para definir las estrategias de control o mitigación.
Establecer para el área Asesora de Inspección y Vigilancia los procesos y procedimientos correspondientes.
Motivar con el Departamento Administrativo Nacional de Estadística y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la estructuración de un estudio base de costos de campañas que sea acorde con la realidad nacional y territorial fundamentada en las elecciones de 2019 bajo la metodología de encuesta propuesta por el DANE.
Desarrollar acuerdos de articulación y cooperación interinstitucional con otras entidades del gobierno central con el objetivo de fortalecer en Colombia la financiación transparente de las campañas electorales, la publicación de informes y acceso a información pública asociada tales como los informes de auditoría externa.
1.4.3. Propuestas de ajustes al Aplicativo Cuentas Claras:
Hacer los ajustes correspondientes en el Aplicativo según los cambios que se hagan en los formatos para la rendición de cuentas (formularios 5B, 7B y 6 y sus respectivos anexos) para que incluya la subcategorización de códigos de gastos.
Revisar y ajustar el módulo del Aplicativo sobre el control de la productividad en la revisión de reportes de ingresos y gastos y entregar informes públicos sobre esta gestión a través del mismo aplicativo.
Realizar los ajustes técnicos necesarios para que el Aplicativo cuente con todas las seguridades exigidas por el sector público para ser una herramienta de control a la gestión electoral.
Formalizar en el módulo de contadores la reasignación directa de informes a contadores.
Visibilizar para consulta de los consejeros y
26
para consulta externa, la trazabilidad de cada informe.
Ajustar la hoja de ruta de la revisión de los informes contables que permita la generación de una lista de observaciones de manera automática.
Generar a través del aplicativo tres estados de cierre: i) certificación contable, ii) pago (resolución y fecha) y iii) dictamen de auditoría externa para la revisión de los informes por parte del FNFP.
Complementar el Aplicativo con un módulo que cargue los resultados de la auditoría externa para cerrar la cuenta.
CA P I T U LO 2HOJA DE RUTA: PROPUESTAS DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL
29
En el Diagnóstico inicial y propuestas de procesos y procedimientos para mejorar
la gestión del Consejo Nacional Electoral, se hizo evidente que para controlar el
financiamiento de la política, es necesaria la actuación coordinada de las diversas
entidades involucradas en el proceso (origen, fuente y destinación de los recursos,
monitoreo al manejo de éstos y aplicación de sanciones en caso de que sea necesario),
lo que implica no solo ajustes en la gestión e incluso en los alcances normativos de
algunas de estas entidades, sino también en la búsqueda de mayor voluntad política y
de cooperación.
HOJA DE RUTA: PROPUESTAS DE COOPERACIÓN INTERINSTITUCIONAL
Partiendo del principio constitucional de colaboración consignado en el artículo 113: “Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines”, y con el propósito de promover sinergias en el trabajo de investigación, seguimiento y control al financiamiento de las campañas políticas y a la rendición de cuentas, a continuación se presenta una hoja de ruta con propuestas para fortalecer esta cooperación interinstitucional entre la autoridad electoral en cabeza del Consejo Nacional Electoral y las siguientes entidades del orden nacional14:
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE).
Unidad de Investigación y Análisis Financiero (UIAF).
Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).
Superintendencia Financiera de Colombia.
Fiscalía General de la Nación.
Consejo de Estado.
Procuraduría General de la Nación.
Colombia Compra Eficiente.
Ministerio de Interior.
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
Estas acciones buscan potenciar las oportunidades de acción, análisis de información y toma de decisiones efectivas y oportunas, antes y después de las campañas. La cooperación abarca acciones diversas que pueden ir desde el monitoreo al cumplimiento del marco normativo y la investigación y aplicación de sanciones por
14. Estas entidades han sido priorizadas a partir del análisis de las capacidades que tienen para contribuir a que los procesos de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas políticas, que adelanta el Consejo Nacional Electoral, sean más eficientes.
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delitos relativos al financiamiento de campañas, hasta el desarrollo de datos fiables sobre patrones y dinámicas electorales en torno al acceso de recursos, como fuentes de información para generar propuestas y políticas para el manejo y control de estos recursos, como se observa a continuación:
2.1. Análisis de las entidades priorizadas frente a la financiación de campañas
Los procesos de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas giran en torno a cuatro aspectos fundamentales sobre el origen público y privado de estos recursos junto con el manejo y control de los mismos15, como se explica a continuación:
Financiación pública de las campañas: Esta corresponde a los aportes directos que el Estado entrega como anticipos y reposición de gastos por votos, asimismo incluyen los aportes indirectos como subsidios para acceso a medios de comunicación y transporte, entre otros. En principio, estos recursos buscan promover la equidad en las condiciones de participación electoral, y al reducir la necesidad de fondos privados para hacer viable la actividad político-electoral, los aportes públicos buscan proteger las elecciones de posibles incidencias negativas de intereses privados sobre los candidatos.
Financiación privada de las campañas: Dentro de las fuentes privadas para financiar campañas se encuentran los aportes propios de los candidatos y/o de su familia inmediata y las donaciones y préstamos con personas naturales y/o jurídicas (excluyendo los créditos obtenidos con entidades bancarias). Estos recursos constituyen una forma de participación y de expresión de intereses políticos. En la medida que estos recursos se manejen bajo parámetros de control, transparencia y rendición de cuentas, constituyen una fuente legítima y muy relevante para el desarrollo de las campañas políticas.
15. Para mayor información sobre estos aspectos centrales para el financiamiento de las campañas ver: el Análisis de la Financiación de las Campañas Legislativas de Colombia en 2014, Investigación elaborada por Transparencia por Colombia. Bogotá, noviembre de 2014.
Controles: Entre los principales controles para el financiamiento de las campañas se encuentran las disposiciones relativas al manejo de los recursos, la definición de techos máximos de gastos permitidos, la definición de fuentes prohibidas y fuentes permitidas y las medidas de monitoreo durante el desarrollo de campañas como el despliegue de tribunales electorales. La introducción de límites de gastos busca equilibrar la competencia electoral e impedir que candidatos con acceso a grandes sumas de dinero puedan invertir sin restricción alguna en el desarrollo de las campañas. Igualmente, en los controles se contemplan las medidas definidas para la rendición de cuentas y el acceso a información sobre el manejo de los recursos. Principalmente éstos se dan a través de la presentación de los reportes contables de ingresos y gastos.
Sanciones: Las sanciones corresponden a las medidas a que haya lugar en la comprobación de irregularidades en el financiamiento de las campañas, sean estas por violación de topes, manejo de fuentes prohibidas de financiación, ejercicio de presiones indebidas en candidatos y/o votantes a través de la entrega de recursos, destinación de recursos para gastos prohibidos como compra de votos o coerción a votantes, entre otros. En las sanciones se incluyen no solo las de tipo administrativo sino también las de orden penal. Al respecto, la Ley 1864 de 2017 incluye nuevos tipos penales por financiamiento irregular de campañas.
Teniendo en cuenta el alcance misional y las oportunidades de cooperación entre el Consejo Nacional Electoral y las demás entidades priorizadas, el cuadro Mapeo de Cooperación Interinstitucional presenta una clasificación de cada entidad priorizada en torno a los 4 aspectos fundamentales.
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Para la cooperación entre el CNE y las entidades priorizadas se contemplan las siguientes acciones:
2.2.1. Financiación Pública:
Fijar una estrategia interinstitucional entre el Concejo Nacional Electoral y el Ministerio de Hacienda para el desembolso oportuno de recursos públicos para puesta en marcha en época electoral de los Tribunales Seccionales de Garantías.
Diseñar procesos específicos para asegurar la entrega oportuna de los anticipos teniendo en cuenta los lineamientos normativos de manera que se garantice el acceso equitativo a los mismos, la garantía del uso y seriedad de quienes los solicita y la entrega oportuna de estos recursos.
Gestionar con el Ministerio de Hacienda los recursos suficientes para garantizar la actualización y mantenimiento del Aplicativo Cuentas Claras de manera que se asegure su capacidad técnica y se soporte el crecimiento escalonado de nuevos módulos y funcionalidades que esta herramienta pueda llegar a tener.
A través de la articulación de esfuerzos con la Superintendencia, promover que las entidades bancarias flexibilicen los requisitos que se les exigen a los candidatos políticos para la apertura de cuentas. Lo anterior para asegurar la recepción oportuna de recursos, por concepto de anticipos y reposición, por parte de los candidatos y movimientos políticos.
2.2.2. Financiación Privada:
La articulación de esfuerzos entre la autoridad electoral y la DIAN es indispensable para el seguimiento al origen del patrimonio de los aportantes privados para determinar si quienes están financiando las campañas políticas tienen la capacidad financiera para hacerlo y establecer si su información tributaria está al día. En complemento, es necesario estipular un acuerdo en el que todo candidato que financie en más de un 30% con recursos propios o de
sus familiares la campaña, adjunte al Consejo Nacional Electoral su declaración de renta y la de sus aportantes del año inmediatamente anterior.
Garantizar, a través de una estrategia conjunta entre la autoridad electoral y la Superintendencia, por un lado que los candidatos conozcan y apliquen los requisitos exigidos por las entidades financieras para la apertura de una cuenta única en campañas electorales, y por otro, que las entidades bancarias flexibilicen los requisitos que se les exigen a los candidatos políticos. Lo anterior para mejorar la trazabilidad de los ingresos y gastos de campañas y asegurar el cumplimiento del mandato legal sobre la obligatoriedad de apertura de cuentas únicas en campañas.
2.2.3. Control:
Concretar espacios de trabajo conjunto entre la autoridad electoral y la UIAF a través de un acuerdo de cooperación, para profundizar en el análisis de la información contable identificando riesgos o acciones sospechosas que requieran mayor investigación por parte de la entidad. Esto implica capacitar desde la UIAF al personal del Consejo Nacional Electoral en técnicas de explotación de datos e identificación de operaciones sospechosas y los canales de reporte de estas a la UIAF y así instaurar espacios de revisión conjunta sobre hallazgos de irregularidades en los informes contables.
Definir e implementar estrategias para dar mayor solidez contable y jurídica al Aplicativo Cuentas Claras, de modo que sea un referente válido para los organismos de control. Esto incluye la reglamentación a nivel normativo del uso obligatorio de Cuentas Claras, así como la sanción por incumplir con esto, los ajustes técnicos necesarios para que se adjunte al envío de los reportes los documentos de soporte de los ingresos y los gastos (recibos) y la posibilidad de tener un histórico a través del aplicativo de los ajustes en la clasificación de los ingresos y los gastos en el Libro Contable de Cuentas Claras.
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Es urgente fortalecer la interlocución entre el Consejo Nacional Electoral y Colombia Compra Eficiente para diseñar e intercambiar información que contribuya a la elaboración de un Registro de Proveedores de bienes y servicios electorales. Lo anterior, con el fin de esquematizar los precios de referencia al suministro de bienes y servicios en época electoral con diferenciaciones de carácter regional.
Fortalecer la interlocución entre el Ministerio del Interior y la autoridad Electoral para trabajar de manera coordinada en el manejo y unificación de información sobre denuncias por financiación de campañas a través de la Unidad de Reacción Inmediata URIEL. Esto implicaría una disminución en los tiempos de respuesta a las denuncias por irregularidades electorales hechas por la ciudadanía y facilitaría el control social a la financiación de campañas electorales, a través de capacitaciones sobre los derechos y herramientas de denuncia.
Motivar desde el CNE con el DANE y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la estructuración de un estudio base de costos de campañas que sea acorde con la realidad nacional y territorial, fundamentada en las elecciones de 2018, bajo la metodología de encuesta propuesta por el DANE. Esto implica realizar un ejercicio que permita mejorar el acopio de la información disponible en el Aplicativo Cuentas Claras y obtener datos específicos sobre las variables y los precios que se utilizan en época electoral, de manera que se avance en el costeo real de los gastos de campañas en Colombia.
Asegurar través del acceso al Aplicativo Cuentas Claras, la vista pública de los libros contables y sus anexos. Esto implica establecer procesos de monitoreo efectivos, estructurando herramientas a través del aplicativo Cuentas Claras durante las elecciones, de modo que los Tribunales o auditorías de control que determine el CNE, puedan registrar de manera clara sus reportes de hallazgos.
Promover la función del Ministerio del Interior como entidad articuladora en temas de financiación de campañas y denuncias por
irregularidades electorales. Es importante potenciar su labor de coordinación para asegurar la oferta de información clara y oportuna, y así minimizar los riesgos de corrupción relativos a la financiación de campañas.
2.2.4. Sanción:
Establecer desde el Consejo Nacional Electoral y la Procuraduría medidas para que desde Cuentas Claras se facilite el cargue de soportes de gastos con el fin que desde la Procuraduría se pueda hacer una auditoría simultánea a las campañas políticas, como mecanismo de prevención. Garantizando así, que la información de ingresos y gastos consignada en cuentas claras pueda tener efectos disciplinarios.
Establecer un acuerdo de cooperación entre la autoridad electoral y la Fiscalía con el propósito de garantizar el cumplimiento de la Ley 1864 de 2017, a través de capacitaciones desde la Fiscalía al personal del CNE. Todo ello, a partir de la información registrada por los candidatos, para que la información consignada en Cuentas Claras pueda ser requerida por la Fiscalía cuando así se determine. Lo anterior implica, asegurar que la información suministrada por el CNE sea veraz y que no esté supeditada a intereses políticos.
Buscar la articulación de acciones con la Sección Quinta del Consejo de Estado para trabajar de manera coordinada con el Consejo Nacional Electoral con el objetivo de establecer y hacer seguimiento de manera oportuna a las sanciones por irregularidades en la financiación de campañas. Lo anterior con el fin de poder establecer investigaciones sin necesidad de repetir procesos, cuando se dé una presunta irregularidad en materia de financiación de campañas y unificar criterios respecto a las conductas sancionables por irregularidades electorales.
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16. La información que se recoge en estas fichas corresponde a los resultados del trabajo de investigación del equipo de Transparencia por Colombia y el desarrollo de reuniones con estas entidades. Igualmente, se incluyen los resultados de los productos anteriormente elaborados, principalmente el Diagnóstico inicial y propuestas de Procesos y procedimientos para mejorar la gestión del Consejo Nacional Electoral.
2.3. Hoja de ruta: Análisis de entidades priorizadas y propuestas de cooperación interinstitucional
En el siguiente apartado se presenta una ficha descriptiva por cada una de las entidades priorizadas incluyendo los siguientes elementos de análisis16:
Misión y función de la entidad: Especifica la razón de ser de la entidad, sus objetivos y las actividades que realiza.
Alcance de la entidad en materia electoral y soporte normativo: Resalta las obligaciones que tiene la entidad en el desarrollo de procesos electorales, particularmente en lo relativo a la financiación de campañas.
Escenarios de cooperación entre la entidad y el CNE: Puntualiza el objetivo y la oportunidad de cooperación que hay entre la entidad y el Consejo Nacional Electoral para adelantar acciones que estén enmarcadas en el monitoreo, control y sanción a la financiación de campañas y la rendición de cuentas.
Resultados esperados de la cooperación entre la entidad y el CNE: A partir de los escenarios de cooperación identificados, estos resultados dan cuenta de las acciones concretas que llevarían en efecto a mejorar los procesos de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas.
Retos: Señala las dificultades existentes o que pueden surgir para avanzar en escenarios de cooperación entre estas entidades y el Consejo
Nacional Electoral.
2.3.1. Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE
MISIÓN Y FUNCIONES DEL DANE:
Contribuir a la comprensión y al progreso del país, a través de la producción y difusión de información estadística. Las funciones del DANE se estipulan en el artículo 489 de 1998 y también en el Decreto 262 del 28 de febrero de 2004. Entre éstas se destaca el garantizar la producción, disponibilidad y calidad de la información estadística estratégica, y dirigir, planear, ejecutar, coordinar y evaluar la producción y difusión de información oficial básica.
Igualmente, para avanzar en el cumplimiento de las funciones de esta Entidad, el Ley 1753 de 2015 (Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018) crea el Sistema Estadístico Nacional SEN, el cual recoge de manera organizada y sistemática la producción y difusión de estadísticas oficiales a nivel nacional y territorial. Este Sistema está compuesto por las entidades, usuarios de la información, procesos e instrumentos técnicos, y tiene entre sus fines la coordinación y definición de políticas públicas. En este sentido, el Decreto 1743 de 2016, le otorgó al DANE la facultad de requerir a las distintas entidades el conjunto de datos que contienen la información recogida y conservada por entidades u organizaciones en el cumplimiento de sus funciones o competencias misionales con el fin de desarrollar Registros administrativos. El DANE en cumplimiento de sus funciones dentro del SEN, tiene la potestad de elaborar planes de fortalecimiento de los registros administrativos, incluyendo la sistematización, acopio de la información y elaboración de los archivos de datos para su uso estadístico posterior.
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ALCANCE DEL DANE EN MATERIA ELECTORAL:
Entendiendo que entre las funciones generales del DANE se encuentran: Definir y producir la información estadística estratégica que deba generarse a nivel nacional, sectorial y territorial, para apoyar la planeación y toma de decisiones por parte de las entidades estatales y producir la información estadística estratégica y desarrollar o aprobar las metodologías para su elaboración (Decreto 262, artículo 2); el Ministerio de Hacienda solicitó al Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- el desarrollo de un índice específico de precios para campañas electorales. Esto con el fin de avanzar en el cumplimiento de lo establecido en el artículo 24 de la Ley 1475.
Así las cosas, el DANE diseñó el Índice de Costos de Campañas Electorales ICCE como herramienta para medir la variación anual de los costos de bienes y servicios que forman parte de la estructura de costos de las campañas electorales. Con esta información el Consejo Nacional Electoral y con la de las elecciones legislativas de 2014 ha hecho el incremento correspondiente a la fijación de los topes máximos de gastos para cada campaña, teniendo en cuenta las circunscripciones, los cargos a elegir y el censo electoral, además de la actualización de los valores para tasar la reposición de gastos por votos válidos, figura utilizada por el Estado para contribuir con recursos públicos al financiamiento de las campañas políticas.
ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE EL DANE Y EL CNE:
A través de los espacios de reunión con el equipo de trabajo del DANE, así como con el CNE se ha podido establecer que entre éstas dos entidades es prioritario avanzar en lo siguiente:
Acopio de información para el Índice de Costos de Campañas Electorales, ICCE. Entre las fuentes de información que utiliza el DANE para establecer el ICCE se encuentra, como una de las principales, los reportes de ingresos y gastos de campañas que reportan candidatos y organizaciones políticas, a través del aplicativo Cuentas Claras. La forma en que se clasifica esta información en Cuentas Claras en algunos casos no permite llegar a mayor detalle sobre el gasto específico, o unificación en las categorías de su registro, por esta razón a través de la revisión y el diagnóstico de la base de datos de Cuentas Claras es posible hacerle mejoras para que sea tomada como Registro Administrativo, que permita generar mayor información estadística frente a los costos de campañas políticas en Colombia.
Igualmente, avanzar en el acopio por parte del DANE de la información disponible en el aplicativo Cuentas Claras, permitirá tener insumos para definir las variables y los precios que se utilizan en época electoral, y así brindar una aproximación más cercana a los costos reales de campañas electorales.
Los escenarios de cooperación entre estas dos entidades, implican también, que se establezcan estrategias de trabajo conjunto entre las áreas encargadas de la actualización de los valores de la reposición de gastos por votos válidos y los topes máximos de gastos del CNE (área Jurídica), y el equipo a cargo del cálculo del ICCE en le DANE.
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE EL DANE Y EL CNE:
Se espera que a partir de la puesta en marcha de acciones encaminadas a mejorar la coordinación interinstitucional entre estas dos entidades se logre:
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2.3.2. Unidad de Investigación y Análisis Financiero – UIAF
MISIÓN Y FUNCIONES DE LA ENTIDAD:
La UIAF es la Unidad de Inteligencia Análisis Financiero del país, su misión se centra en proteger la defensa y seguridad nacional en el ámbito económico mediante inteligencia estratégica y operativa sustentada en tecnología e innovación, en un marco de respeto a los Derechos Humanos y al DIH. La información
Ajuste del Índice de Costos de Campañas Electorales, de acuerdo con la información consignada en Cuentas Claras.
Fortalecer el equipo de trabajo del Consejo Nacional Electoral con herramientas y capacidades para mejorar la sistematización y análisis de los datos relacionados con el origen, monto y destinación de los recursos que se destinan para el financiamiento de las campañas en Colombia.
A largo plazo se espera que como resultado de este trabajo la base de datos de Cuentas Claras pueda ser mejorada para constituirse como un Registro Administrativo que haga parte del Sistema Estadístico Nacional que pueda ser utilizado con fines estadísticos. Esto permitirá una aproximación más cercana al estudio sobre la variación de precios en las campañas electorales (cálculo de Índice de Costos de Campañas –ICCE.
RETOS:
Para avanzar en las mejoras al aplicativo Cuentas Claras, es necesario que se asegure un equipo de trabajo con disponibilidad para adelantar el diagnóstico de esta herramienta como base de datos y en la actualidad, ambas entidades tienen restricciones de personal y presupuesto.
Para que se pongan en marcha los ajustes y recomendaciones de mejora a los formatos y la sistematización de información, es necesario que desde el CNE se adopten e implementen dentro del funcionamiento de Cuentas Claras estas propuestas. Lo anterior puede implicar no solo ajustes a los formatos sino también trabajar con quienes son la fuente primaria de recolección de esta información, es decir con los candidatos y las organizaciones políticas, encargadas de diligenciar los formularios de ingresos y gastos de campañas.
Para avanzar en el diagnóstico de Cuentas Claras como Registro Administrativo, es necesario trabajar de la mano con el CNE de manera que se asegure el soporte normativo necesario para potenciar el aplicativo Cuentas Claras como repositorio de información electoral. Esto incluye hacer efectiva la obligatoriedad de reportar que tienen las organizaciones políticas y los candidatos.
Frente al reto evidente de avanzar en un estudio más detallado de costos de campañas políticas en Colombia es necesario no solo que se desarrolle el trabajo coordinado entre el CNE y el DANE, sino también con otras entidades como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Mientras esto no se dé, Cuentas Claras seguirá tomándose como el punto de referencia para determinar los ingresos y los gastos de las campañas. Sin embargo, es necesario aclarar que esta información solamente ofrece una aproximación al costo de las campañas, pero en muchos casos los valores allí reportados son inferiores a los costos reales. Así las cosas, persiste la necesidad de gestionar los recursos y la voluntad de estas entidades en aras de tener una tasación más objetiva y congruente con las
diferencias regionales de los costos de las campañas políticas.
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recogida y analizada por la UIAF, así como los resultados de estos procesos son directamente entregados a la Fiscalía, órgano de control encargado de la aplicación de sanciones de carácter penal.
Esta Unidad creada por la Ley 526 de 1999 tiene como objetivo la detección y prevención de actividades asociadas con el delito de lavado de activos, la financiación del terrorismo, contrabando y fraude aduanero. Esto no implica que pueda ejercer como policía judicial, ni que en el cumplimiento de sus actividades pueda intervenir en los procesos de investigación y sanción que se impone desde los órganos de control. Tampoco puede ejercer labores de supervisión o aplicar sanciones a las entidades que incumplan con la obligación de reportar a la UIAF las operaciones sospechosas. No obstante, la UIAF si puede desarrollar recomendaciones frente a mecanismos preventivos y de alertas para advertir la ocurrencia de hechos ilícitos a través del manejo de recursos.
ALCANCE DE LA UIAF EN MATERIA ELECTORAL:
La principal fuente de información de la UIAF proviene del sector financiero. No obstante, para analizar la concordancia entre el comportamiento de las transacciones de los actores involucrados en el desarrollo de las campañas políticas (candidatos, contadores, gerentes y equipos de campañas), la UAIF también debe acceder a información relativa al manejo de los recursos durante los ciclos electorales y los reportes contables enviados a través del aplicativo Cuentas Claras. Esto implica profundizar en el análisis de las fuentes de financiamiento prohibidas y permitidas, los topes de gastos de campañas y revisar el cumplimiento con la bancarización de éstos recursos.
En ese sentido, la Circular Externa 029 de 2014 de la Superintendencia Financiera, indica que las entidades vigiladas que manejen productos y servicios financieros para las campañas políticas y partidos políticos, deberán reportar a la UIAF el manejo de los recursos y las operaciones sospechosas frente al manejo de estos recursos.
Igualmente, entendiendo que la financiación de las campañas es una actividad sensible de ser capturada por intereses ilícitos y que a través de éstas es posible hacer lavado de activos, la Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento con sus funciones preventivas, estipuló en el título V de la Circular 012 de 2017, que las instituciones obligadas a cumplir con el Estatuto Orgánico Financiero (Ley 633 de 1993), para las elecciones de Congreso y Presidencia de 2018, pondrán a disposición de la UIAF cualquier operación sospechosa o inusual de retiro de dinero en efectivo. Asimismo, la Unidad deberá realizar los análisis correspondientes y determinar en qué casos es necesario el envío de esta información a la Fiscalía General de la Nación.
Por otra parte, frente al alcance la UIAF en materia electoral, el Decreto 1674 del 21 de octubre de 2016- “por medio del cual se expide el Decreto Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República”, indica que entre las Personas Expuestas Políticamente (PEP), se incluyen a los líderes de partidos políticos lo que implica la obligatoriedad de generar reportes de información a la UIAF y colaborar con el escrutinio sobre productos y servicios financieros.
En términos generales el alcance que tiene la UIAF en materia electoral se da principalmente por la obligatoriedad de diversos actores y entidades de reportar operaciones sospechosas en el manejo de los recursos para campañas políticas, ya sea por el origen de los mismos como por la destinación de éstos.
Teniendo en cuenta este escenario, la UIAF y el Consejo Nacional Electoral firmaron la Circular Conjunta 001 para avanzar en el trabajo coordinado para hacer trazabilidad de los recursos de campañas políticas y la identificación de operaciones sospechosas.
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ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE LA ENTIDAD Y EL CNE:
El principal escenario de cooperación entre el CNE y la UIAF se encuentra en la posibilidad de hacer mayor seguimiento a los reportes de ingresos y gastos de campañas tanto desde la UIAF como desde el CNE, con el fin de identificar operaciones sospechosas y lavado de activos. En ese sentido, la apertura de cuentas bancarias para el manejo de los recursos, el registro contable de ingresos y gastos diligenciado y actualizado a través del aplicativo Cuentas Claras y los informes de auditoría son fuentes de información relevantes para identificar el flujo irregular de recursos para campañas políticas. La UIAF tiene el conocimiento técnico y las herramientas para identificar el flujo irregular de recursos, pero requiere de la información diligenciada por candidatos y organizaciones políticas, que es acopiada y sistematizada por el CNE para adelantar esta labor.
Como una forma de apoyar esta labor de análisis y minería de datos se ha planteado la posibilidad de que a través del aplicativo Cuentas Claras se puedan generar reportes de información relativa al registro de ingresos y gastos, así como al proceso de revisión y certificación de éstos. Los reportes serían entregados de manera periódica a entidades como la UIAF y el DANE. Otra opción particularmente para la UIAF, es la creación de un usuario propio con perfil de acceso y auditoria dentro del aplicativo Cuentas Claras, esto le daría la oportunidad a la entidad de entrar y generar los reportes de información necesarios para su función de análisis y monitoreo.
Para poder avanzar en la detección y prevención de actividades irregulares vía financiamiento de campañas, es necesario que se lleven a cabo espacios de trabajo conjunto entre estas dos entidades. El CNE ha manifestado en diversas ocasiones durante el desarrollo del diagnóstico (elaborado por TPC), que para mejorar sus funciones de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas es importante contar con mayores herramientas de análisis y explotación de los datos que se recogen a través del aplicativo Cuentas Claras. Para este propósito, se propone que la UIAF proporcione orientación y herramientas para análisis y minería de datos, para los equipos de auditores y contadores del CNE, que les permita identificar de manera más oportuna operaciones sospechosas, así como recopilar correctamente la información que permitan avanzar en posteriores investigaciones desde el CNE, UIAF y los órganos de control.
Para los procesos electorales de 2018 entre el CNE y la UIAF, es necesario seguir promoviendo escenarios como el que surgió a partir de la circular conjunta 001 de 2018 que firmaron ambas entidades en donde se incluyen temas como la generación de una cultura de la debida diligencia alrededor de las obligaciones de reporte de operaciones sospechosas que tienen los candidatos y los partidos políticos …
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA UIAF Y EL CNE:
En primer lugar, este acercamiento permitirá que el CNE pueda remitir la información de financiación de campañas consignada a través del aplicativo Cuentas Claras de manera acertada y completa a la UIAF, para que esta pueda hacer el análisis y monitoreo correspondiente a estos datos.
La UIAF tendría acceso de manera oportuna a la información contable de las campañas de acuerdo a sus requerimientos de análisis y monitoreo del flujo de los recursos. Con esto se espera que sus procesos de investigación sean más efectivos y ayuden a cerrar los riesgos de que a través de las campañas se dé lugar a delitos como el lavado de activos. Avanzando más en esta cooperación interinstitucional, un resultado esperado del trabajo conjunto es que la UIAF pueda eventualmente tener un usuario propio de acceso a las bases de datos de Cuentas Claras.
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2.3.3. Procuraduría General de la Nación, PGN
MISIÓN Y FUNCIONES DE LA PROCURADURÍA:
La Procuraduría General de la Nación es el máximo órgano del Ministerio Público conformado también por la Defensoría del Pueblo y las personerías. La PGN tiene como misión vigilar el cumplimiento de la Constitución, las leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos; promover y proteger los derechos humanos; defender el interés público y vigilar la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas.
La PGN tiene tres funciones misionales relativas a i. Función preventiva, partiendo del principio de que es mejor prevenir que sancionar, la PGN vigila la actuación de los servidores públicos y advierte sobre hechos que puedan llevar a violación de normas sin que esto implique una coadministración o intromisión en la gestión de las entidades estatales. ii. Función de Intervención, la PGN tiene la potestad de intervenir si así lo considera y de manera selectiva, ante las diferentes instancias administrativas y penales, con el fin de proteger los derechos y las garantías fundamentales de los ciudadanos. iii. Función disciplinaria, bajo esta función, la PGN puede iniciar, adelantar y fallar investigaciones por faltas disciplinarias de servidores públicos y de particulares que ejercen funciones públicas o manejan dineros del Estado, de acuerdo con lo establecido en el Código Único Disciplinario (Ley 734 de 2002).
Para el CNE, como resultado se espera, por una parte, que se incremente la información reportada a la UIAF sobre operaciones sospechosas y por otra, que el equipo de contadores y auditores de campañas vinculados al Fondo de Financiación de la Política y de la Campañas del CNE, sea formado en minería de datos e identificación de patrones sospechosas en el reporte de los recursos.
Otro resultado esperado de esta cooperación es que se den espacios conjuntos de revisión sobre los hallazgos de irregularidades en los informes contables de campañas electorales.
RETOS:
La información que maneja la UIAF es de carácter reservado y confidencial. En este sentido, no es posible que la UIAF le entregue al CNE información sobre los resultados de sus análisis sobre irregularidades en el financiamiento de campañas electorales. Su mandato está ligado a investigación y en caso de encontrar irregularidades debe hacerlas llegar a la Fiscalía.
De acuerdo con el estatuto orgánico del sistema financiero, la información financiera sólo puede ser solicitada por la UIAF y la Fiscalía. En caso de que el CNE adquiriera facultades de policía judicial (como se había propuesto en el Acto Legislativo 012 de 2017 el cual no avanzó en la legislatura pasada), sería necesario habilitar al CNE con mayores herramientas de análisis y seguimiento a los recursos, para lo cual necesitará de mayor apoyo desde la UIAF así como de órganos de control como la Fiscalía.
Finalmente, es preciso mencionar que ante la eventual salida de los magistrados del CNE es probable que los avances en materia de acciones coordinadas y voluntad para trabajar en equipo se vean minados. Por esta razón es importante que se materialicen estos acuerdos de cooperación en acciones concretas.
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ALCANCE DE LA PROCURADURÍA EN MATERIA ELECTORAL:
Dadas sus funciones preventivas, de intervención y disciplinarias, la PGN tiene la potestad de adelantar acciones relativas al monitoreo y control al financiamiento de las campañas e incluso, en caso que se comprueben irregularidades en el uso de recursos estatales vía financiamiento de campañas, también tiene la facultad de imponer sanciones a funcionarios y servidores públicos.
En materia de financiación de campañas, la PGN también se encarga de la vigilancia y control sobre la financiación de campañas políticas y el patrimonio del Estado, de llevar a cabo investigaciones públicas, de vigilar cómo se adelanta el trámite de revisión de la financiación de campaña, y respecto a la rendición de cuentas, en la prevención de irregularidades en el desarrollo de campañas electorales. Así mismo, la Procuraduría como cabeza del Ministerio Público es garante del cumplimiento de la ley de Transparencia y acceso a la Información Pública (Ley 1712 de 2014). Bajo esta ley las organizaciones políticas han quedado definidas como sujetos obligados a cumplir con los requerimientos de disposición de información de manera pública del proceso político electoral, siendo el financiamiento de las campañas uno de los principales aspectos de su accionar.
Dentro de la estructura de la PGN se encuentra la Comisión Nacional de Control y Asuntos Electorales (de la cual hace parte el Grupo de Trabajo de Control Electoral), la cual tiene entre sus funciones realizar acompañamiento al monitoreo o mecanismos preventivos sobre el control a la financiación de las campañas. Es este sentido, sus funciones se centran principalmente en materia preventiva para lo cual es necesario armonizar sus actuaciones de acuerdo con el calendario electoral y la coordinación logística de las elecciones.
Para el desarrollo de sus acciones en materia electoral, la PGN cuenta con un soporte normativo contemplado en normas como las leyes 130 de 1994: Estatuto Básico de los partidos y movimientos políticos; Ley 1475 de 2011: Reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos y Ley 1474 de 2011, Estatuto anticorrupción.
Igualmente, la PGN ha emitido reglamentaciones específicas para la puesta en marcha de mecanismos de control y prevención de delitos administrativos durante el desarrollo de las campañas como las siguientes:
Resolución 158 de 27 de abril de 2015: Creación de la Comisión para garantizar el Control Preventivo en materia electoral y Resolución 394 de agosto 2 de 2017 (modificando la resolución de 2015).
Circular 001 de 2017 (28 de febrero), mediante la cual el Procurador General de la Nación imparte instrucciones a los servidores públicos para las jornadas electorales de 2018.
Instructivo de control electoral- ICE como herramienta de carácter obligatorio que deben cumplir los funcionarios del ministerio público en el ejercicio del control preventivo en el desarrollo de los procesos eleccionarios y mecanismos de participación ciudadana que se lleven a cabo durante los años 2015 al 2019.
Circular 012 de 2017 de la Procuraduría – Intervención de autoridades administrativas en financiación de campañas electorales para el Congreso de la República (2018-2022).
Lo anterior evidencia la amplia potestad que la entidad tiene en materia de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas políticas. Esto lleva a la importancia de aunar esfuerzos y generar mayores espacios de cooperación con la autoridad electoral, específicamente con el CNE.
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ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE LA PROCURADURÍA Y EL CNE:
Partiendo de que, para el cumplimiento de las funciones de estas dos entidades, es totalmente necesario que se amplíen cada vez más sus escenarios de cooperación, a continuación, se describen los espacios identificados que tienen relación directa con el financiamiento de las campañas políticas:
Dentro de las funciones preventivas para evitar el desvío de recursos estatales, la incidencia indebida en campañas políticas y la intervención de recursos ilícitos en las campañas, para la PGN resulta de vital importancia conocer en tiempo real los reportes de ingresos y gastos de campañas que hacen los candidatos y organizaciones políticas durante el desarrollo de las mismas. Para tal fin el aplicativo Cuentas Claras es en la actualidad una de las principales herramientas para monitorear el flujo de recursos, para lo cual desde la PGN se ha manifestado la importancia de conocer con mayor detalle el funcionamiento interno y las herramientas de control a la información que se reporta a través del aplicativo Cuentas Claras. Esto con el fin de facilitar el ejercicio de auditoría en tiempo real al manejo de los recursos.
En este mismo sentido, para la identificación de eventuales acciones de investigación y sanción por parte de la PGN, es relevante conocer y analizar con mayor detalle el flujo de los recursos que financian las campañas, analizando el origen, monto y destinación de éstos. Esto implica para la PGN no sólo conocer y analizar con mayor detalle la información reportada durante y después de las campañas a través del aplicativo Cuentas Claras, sino también tener espacios de trabajo conjunto con el CNE para analizar esta información.
Teniendo en cuenta que la fuente primaria para el registro de la información son las campañas políticas (candidatos y organizaciones políticas), acciones conjuntas que adelanten entre el CNE y la PGN para visitar sedes de campañas a nivel territorial y revisar in situ el cumplimiento con la normatividad relativa a la financiación y la rendición de cuentas, es un mensaje claro para candidatos y organizaciones políticas frente a la importancia del tema y la probabilidad de que no solo desde el CNE se adelanten procesos de monitoreo, control y sanción, sino también desde el Ministerio Público. Al respecto es necesario mencionar que, para las elecciones legislativas de 2018, las dos entidades desplegaron una estrategia de visitas a campañas en región. En total visitaron 6 ciudades haciendo monitoreo a 11 partidos políticos y 37 campañas. Entre los hallazgos de estas visitas se encontró un bajo nivel de cumplimiento con los requerimientos del manejo contable de los recursos. Por ejemplo, de las 37 campañas solamente 12 habían estaban manejando a través de Cuentas Claras sus libros contables. Ante la ausencia de los Tribunales de Control Electoral que el CNE puede desplegar a nivel territorial, esta estrategia conjunta permitió ejercer mayor control durante las elecciones legislativas.
Otro escenario de cooperación entre el CNE y la PGN tienen que ver con el avance en la reglamentación y cumplimiento con los requerimientos de transparencia y acceso a la información pública de parte de las organizaciones políticas, de acuerdo a lo estipulado en la Ley 1712 de 2014. Es necesario que ambas entidades adelanten de manera coordinada acciones para asegurar el cumplimiento con esta ley, en este sentido, la autoridad electoral tiene un rol fundamental a asegurar su cumplimiento, pero la PGN tiene la responsabilidad principal en lo relacionado con la pedagogía, seguimiento y control al cumplimiento de esta ley.
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA PROCURADURÍA Y EL CNE:
Monitoreo preventivo, oportuno y conjunto entre la PGN y el CNE en lo relativo a la normatividad
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2.3.4. Fiscalía General de la Nación, FGN
MISIÓN Y FUNCIONES DE LA FISCALÍA:
La Fiscalía General de la Nación tiene como misión ejercer la acción penal y de extinción de dominio en el marco del derecho constitucional al debido proceso; participa en el diseño y la ejecución de la política criminal del Estado; garantiza el acceso efectivo a la justicia, la verdad y la reparación de las víctimas de los delitos. Como órgano de control, la FGN tiene entre sus metas reducir significativamente la impunidad mediante el combate y desmantelamiento de las organizaciones criminales y la lucha contra la corrupción.
Entre funciones, estipuladas a nivel constitucional, se encuentran investigar los delitos y acusar a los infractores ante los juzgados y tribunales competentes. Igualmente, tiene la potestad para calificar y declarar precluídas las investigaciones realizadas y dirigir y coordinar las funciones de policía judicial.
A nivel normativo, la ley 938 de 2004 - Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, define el funcionamiento alcance y estructura de la FGN, actualizado por los decretos Ley 016 de 2014 y 898 de 2017.
ALCANCE DE LA FISCALÍA EN MATERIA ELECTORAL:
El Cuerpo Técnico de Investigación - CTI de la Fiscalía, se encarga de investigar todas las denuncias y hechos que pongan en riesgo el libre ejercicio de los derechos políticos de los ciudadanos. Al respecto, existe la necesidad de establecer un marco de cooperación interinstitucional para intercambiar información relacionada con las irregularidades en el manejo de recursos y la rendición de cuentas en campañas electorales.
La Fiscalía recibe denuncias por irregularidades en el proceso electoral y también extiende vigilancia sobre los puestos de votación. Con la expedición de la ley 1864 de 2017, que modifica el código penal, se han incluido como delitos penales la violación de las normas relativas al financiamiento de las campañas, a saber: Financiación de campañas electorales con fuentes prohibidas, Violación de los topes o límites de gastos en las campañas electorales y Omisión de información del aportante.
vigente para el manejo de los recursos de campañas. Generar en las organizaciones políticas, candidatos y financiadores de campañas, una mayor
responsabilidad por el manejo de los recursos y la rendición de cuentas de campañas.
RETOS:
Es necesario que desde la PGN se conozca con mayor detalle las funcionalidades del aplicativo Cuentas Claras para avanzar en las funciones de control preventivo al manejo de los recursos de campañas, igualmente se debe avanzar en fortalecer el aplicativo incluyendo nuevas funciones como el cargue de soportes de gastos (recibos), de manera que sea más fácil hacer el monitoreo de esta información.
Finalmente, es preciso mencionar que ante la eventual salida de los magistrados del CNE es probable que los avances en materia de acciones coordinadas y voluntad para trabajar en equipo se vean minados.
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Con ocasión de las elecciones legislativas de 2018, la FGN adelantó acciones de vigilancia a los puestos de votación y apoyar las labores de la policía judicial a través de la Unidad de Delitos Electorales.
ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE LA FISCALÍA Y EL CNE:
Garantizar el cumplimiento de la Ley 1864 de 2017, a través de capacitaciones desde la Fiscalía al personal del CNE en el uso y manejo de información registrada por los candidatos, y por medio del acceso oportuno de la información consignada en Cuentas Claras por parte de la FGN cuando la requiera para sus investigaciones.
Avanzar en la tipificación de mecanismos para que los aportantes privados cumplan con el requerimiento de reporte de los recursos que entregan, así como en la aplicación de las sanciones penales a que haya lugar por incumplimiento con estas nuevas disposiciones.
Finalmente, el principal escenario de cooperación que deberá adelantarse entre la FGN y otras entidades incluido el CNE, se encuentra en la definición de la política criminal electoral, la cual deberá hacerse en coordinación con el Ministerio de Justicia, la PGN, la Registraduría y el Consejo Nacional Electoral, el ministerio de Educación, las Sección Quinta del Consejo de Estado y la Policía Nacional.
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACION ENTRE LA FISCALÍA Y EL CNE:
Utilización de la información consignada en el aplicativo Cuentas Claras como fuente de información confiable para dar inicio al proceso de investigación y control durante y después de las campañas políticas.
Desarrollo de investigaciones y aplicación de sanciones de manera más efectiva y oportuna frente al manejo irregular de los recursos para las campañas. En otras palabras, se espera como resultado de esta cooperación entre la FGN y el CNE (en asocio con otras entidades), desincentive a los actores corruptos de capturar los procesos electorales. Particularmente en la financiación de las campañas, esta cooperación ayudará a limitar el acceso de recursos ilícitos a las campañas o la utilización indebida de estos recursos.
Generar mayor responsabilidad en los actores que participan en proceso electoral, particularmente en la entrega de recursos (aportantes) y el manejo de los mismos (candidatos, gerentes de campañas y organizaciones políticas.
RETOS:
Para que la Fiscalía pueda tomar como pruebas para investigaciones y sanciones la información que recibe del CNE es necesario asegurar que ésta esté libre de intereses partidarios, dado el origen y conformación del CNE. Esta situación reitera la necesidad de avanzar en la independencia en la nominación y conformación del CNE para garantizar mayor neutralidad en sus acciones.
Con la expedición de la ley 1864 de 2017, se ha incluido como sujeto penal a los aportantes privados a las campañas. Esto en principio significa un avance en la verificación de la información de lo que recibieron los partidos y movimientos políticos contrastada con la de los aportantes, en la práctica no hay claridad sobre los mecanismos canales bajo los cuales se deberían hacer dichos reportes. En tanto no haya claridad sobre esto será muy difícil aplicar sanciones por su incumplimiento.
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2.3.5. Superintendencia Financiera de Colombia
MISIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA:
La Superintendencia Financiera tiene entre sus funciones preservar la confianza pública y la estabilidad del sistema financiero; mantener la integridad, la eficiencia y la transparencia del mercado de valores y demás activos financieros; y velar por el respeto a los derechos de los consumidores financieros y la debida prestación de los servicios financieros. La Superintendencia Financiera es un organismo técnico adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con autonomía administrativa y financiera, y a través de ésta, se ejerce la inspección, vigilancia y control sobre las personas que realizan actividades financieras, bursátiles, aseguradoras y otras dedicadas al manejo, aprovechamiento o inversión de recursos. Sus funciones están recogidas en el Decreto 2739 de 1991 y demás normas que lo han modificado o adicionado, como el Decreto 633 de 1993 y la Ley 964 de 2005.
ALCANCE DE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA EN MATERIA ELECTORAL:
Según el marco normativo colombiano que reglamenta las campañas políticas, la apertura de cuentas bancarias para el manejo de los recursos está estipulada como una obligación para todos los candidatos. Teniendo en cuenta que dentro de las funciones de la Superintendencia Financiera se encuentra el control a las entidades financieras, sus labores se extienden a vigilar que en efecto estas entidades hagan el debido proceso para abrir las cuentas de campañas, para que candidatos y organizaciones políticas puedan, por una parte, recibir los recursos que el Estado les entrega para el desarrollo de las campañas y para apoyar el funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, y por otra parte, manejar los recursos privados para financiar sus campañas. Este proceso de vigilancia a las entidades financieras incluye revisar las reglas que aplican para la apertura de cuentas a candidatos políticos, las condiciones que define cada entidad para el manejo de los recursos allí consignados y a los mecanismos de monitoreo y control al origen de los recursos privados. En este sentido, también es función de la Superintendencia Financiera establecer un régimen especial de control y vigilancia que garantice la transparencia en el manejo de las cuentas únicas que abren los gerentes de campañas para la administración de recursos de campaña.
Asimismo, la Superintendencia Financiera -con base en el monto previamente definido por el CNE- es la encargada de establecer los criterios y requisitos generales para la expedición de pólizas de seriedad y contragarantías que los candidatos necesitan para acceder a anticipos estatales y préstamos con las entidades financieras. La Circular 032 de 2017 recoge las disposiciones establecidas por la entidad con respecto a la apertura de cuentas y la fijación del valor de las pólizas de seriedad para las campañas políticas de 2018.
ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA Y EL CNE:
El principal escenario de cooperación entre estas dos entidades se encuentra en el proceso de bancarización de los recursos de campañas como medida para limitar el ingreso de recursos ilícitos a las campañas, garantizar trazabilidad en el origen y destinación de los recursos y limitar el uso de recursos en efectivo durante el desarrollo de las campañas. Así las cosas, entre estas dos entidades es importante avanzar en mecanismos para que las organizaciones políticas, los candidatos y los gerentes de las campañas políticas conozcan y apliquen los requisitos exigidos por las entidades financieras para la apertura de una cuenta única en campañas electorales, y que las entidades bancarias flexibilicen los requisitos que se les exigen a los candidatos y organizaciones políticas para la apertura de éstas.
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2.3.6. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN
MISIÓN Y FUNCIONES DE LA DIAN:
La Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales -DIAN- tiene como objeto coadyuvar a garantizar la seguridad fiscal del Estado colombiano y la protección del orden público económico nacional, mediante la administración y control al debido cumplimiento de las obligaciones tributarias, aduaneras, cambiarias, los derechos de explotación y gastos de administración sobre los juegos de suerte y azar explotados por entidades públicas del nivel nacional y la facilitación de las operaciones de comercio exterior en condiciones de equidad, transparencia y legalidad.
Su funcionamiento está definido en el Decreto 1071 de 1999 - Por el cual se organiza la DIAN como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal.
ALCANCE DE LA DIAN EN MATERIA ELECTORAL:
La DIAN tiene entre sus funciones la administración de los impuestos de renta y complementarios, en donde tiene acceso a información sobre el patrimonio de candidatos y aportantes. En este mismo orden, está encargada de la revisión de información de los aportantes reportada en la declaración de renta y patrimonio de candidatos y familiares que financian con recursos propios sus campañas.
Teniendo en cuenta que la Ley 1864 de 2017 incluye como tipo penal la omisión de reportar los aportes que se hacen a campañas políticas bajo los siguientes términos: “Omisión de información del aportante. El que no informe de sus aportes realizados a las campañas electorales conforme a los términos establecidos en la ley, incurrirá en prisión de cuatro (4) a ocho (8) años y multa de cuatrocientos (400)
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA SUPERINTENDENCIA FINANCIERA Y EL CNE:
Mejor trazabilidad de los ingresos y gastos de campañas, puesto que la apertura de cuentas únicas por parte de todos los candidatos en campaña permite hacer un mejor seguimiento a la contabilidad y el manejo de recursos en las campañas.
Cumplimiento sin excepción del mandato legal sobre la obligatoriedad de apertura de cuentas únicas en campañas.
RETOS:
Las entidades bancarias asumen los riesgos de abrir cuentas a los candidatos, motivo por el cual en diversas ocasiones se niegan a cumplir el mandato de legal de apertura de cuentas únicas. Sin embargo, en varios casos se ha podido comprobar que los requisitos a las campañas son, hecho que desincentiva la apertura de cuentas y con esto se favorece el manejo en efectivo de los recursos para las campañas.
Al flexibilizar los requisitos de apertura de cuentas únicas, podría existir el riesgo de que ingresen recursos ilegales al sistema financiero, por tal motivo, este proceso de flexibilización de los requisitos debe tener en cuenta los mecanismos internacionales en contra del lavado de activos.
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a mil doscientos (1 .200) salarios mínimos legales mensuales vigentes”. Es fundamental que la DIAN, en conjunto con la autoridad electoral, sea participe de la definición de los canales y mecanismos de acuerdo con los términos de ley, para que los privados, sean personas naturales o jurídicas, reporten sobre sus donaciones, contribuciones y préstamos en campañas.
En ese mismo sentido, es necesario que estas dos entidades, en conjunto con otras como las Cámaras de Comercio y las Superintendencias, se ofrezca información clara y oportuna a los financiadores privados de campañas, de manera que puedan cumplir con estos requerimientos de ley.
ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE LA DIAN Y EL CNE:
Una de las principales fuentes de recursos para campañas políticas son los aportes originados en el patrimonio de los candidatos y sus familiares. Estos aportes, si bien son registrados en los informes que candidatos y organizaciones políticas entregan al CNE, no son sujetos de mayores pesquisas por parte de la autoridad electoral para determinar su origen lícito. La opacidad frente al origen de dichos recursos se convierte en un riesgo de corrupción. Por su parte, la DIAN si tiene la información tributaria de los colombianos y el cumplimiento con los requisitos de rendición de cuentas a esta entidad, obliga a los privados a entregar documentación que soporte el origen de su patrimonio. En este sentido, el principal escenario de cooperación entre el CNE y la DIAN, se encuentra en examinar el origen del patrimonio de los aportantes privados para determinar si quienes están financiando las campañas políticas tienen la capacidad financiera y su información tributaria al día para aportar a campañas.
En segundo lugar, se identifica como escenario de cooperación la definición conjunta de los canales para verificar que los aportantes privados están reportando el origen y monto de sus contribuciones a campañas. Ya que el CNE no cuenta con la facultad para solicitar información por parte de la DIAN y la DIAN no tiene la libertad para decidir sobre quien investigar, se propone generar espacios de interacción en los cuales el CNE pueda generar reportes de a la DIAN y recomendar el avance sobre casos que considere la entidad debería investigar.
Otra oportunidad de cooperación entre estas dos entidades se encuentra en avanzar en una reglamentación (puede ser una resolución desde el CNE o una circular conjunta entre las dos entidades), indicando que todo candidato que financie en más de un 30% con recursos propios o de sus familiares su campaña, adjunte al CNE su declaración de renta del año inmediatamente anterior y la de sus aportantes.
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA DIAN Y EL CNE:
Generación de reportes oportunos sobre candidatos y elegidos que indique si los recursos de origen privado están acordes con las declaraciones de renta y patrimonio que se entregan a la DIAN.
Entrega oportuna por parte del CNE a la DIAN en época electoral, de un listado de candidatos y elegidos en los que quisiera establecer con mayor certeza el origen del patrimonio privado con el que financiaron sus campañas. A través de la revisión que la DIAN pueda hacer de la información tributaria puede establecer la capacidad económica de los aportantes privados a las campañas.
Información por parte de candidatos sobre su declaración de renta y la de sus familiares como soporte para el aporte a campañas políticas.
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MISIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO:
El Consejo de Estado es la máxima autoridad en Colombia, en materia de lo contencioso administrativo, y se encarga de solucionar los conflictos entre el Estado y los particulares, o entre las mismas entidades oficiales y los ciudadanos.
De acuerdo con el artículo 110 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) la Sección Quinta se encuentra integrada por 4 magistrados con funciones para adelantar (art. 13 Acuerdo 58 de 1999):
1. Los procesos de simple nulidad contra actos de contenido electoral.
2. Los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, distintos de los de carácter laboral, contra actos de contenido electoral.
3. Los procesos electorales relacionados con elecciones o nombramientos.
4. El recurso extraordinario de revisión contra las sentencias de carácter electoral, dictadas en única instancia por los tribunales administrativos.
5. Los recursos incidentes y demás aspectos relacionados con los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva.
6. Las acciones de tutela que sean de competencia del Consejo de Estado, en un diez por ciento (10%) del total.
7. Las acciones de cumplimiento, de manera transitoria, en virtud del parágrafo del artículo 3o de la Ley 393 de 1997.
ALCANCE DE LA SECCION QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO EN MATERIA ELECTORAL:
Fortalecer el órgano electoral implica también eficiencia en sus procesos sancionatorios, los cuales se encuentran estrechamente vinculados con las funciones de la Sección Quinta. Existen entre el Consejo Nacional Electoral y el Consejo de Estado los siguientes procedimientos conjuntos: i) Procedimiento
2.3.7. Consejo de Estado - Sección Quinta
Información para la autoridad electoral y los órganos de control sobre el cumplimiento con el reporte de entrega de recursos privados a las campañas, con sus respectivos soportes, incluyendo si es el caso, las solicitudes de exención de impuestos por entrega de donaciones.
RETOS:
En Colombia las declaraciones de renta no son de carácter público a menos que los declarantes las publiquen de manera voluntaria.
El artículo 16 de la Ley 1864 de 2017 es un tipo penal en blanco, es decir que no existe una sanción ni un mecanismo específico para que los privados hagan el reporte respectivo de sus aportes a campañas. En ese sentido es necesario avanzar en la definición del alcance de este tipo penal.
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de pérdida de investidura ante el Consejo de Estado, ii) Procedimiento de declaratoria de nulidad de la elección; y ii) Procedimiento sancionatorio en contra de agrupaciones políticas con personería jurídica.
Al respecto, si bien el Código General del Proceso (Ley 1437 de 2011) -y en general el ordenamiento jurídico colombiano- contempla la posibilidad de que ciertas autoridades administrativas impartan justicia, el Consejo Nacional Electoral no cuenta con dicha potestad, motivo por el cual al interior de este órgano se adelantan investigaciones y se recolectan pruebas, pero es el Consejo de Estado quien se erige, previa solicitud de la autoridad electoral, como órgano decisivo en tales controversias.
ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE LA SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO Y EL CNE:
A partir de los procedimientos que adelantan desde el CNE, así como desde la Sección Quinta del Consejo de Estado, se identifica como el principal escenario de cooperación, la definición de mecanismos y procedimientos conjuntos para el acopio y análisis de pruebas para determinar si hay irregularidades en los procesos de financiación y rendición de cuentas de campañas. Esto permitiría una acción más coordinada por parte de estos dos organismos y a la vez, llegar a la aplicación de sanciones de manera oportuna.
Es importante tener presente que no puede existir unidad de criterio entre el CNE y el Consejo de Estado, ya que el primero es un órgano de carácter administrativo y el segundo de carácter judicial, no obstante se plantea como una posibilidad la creación de un “repositorio de información unificado” que permita el acopio de pruebas para el desarrollo de investigaciones por irregularidades en el manejo de los recursos de financiación de la política.
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE LA SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO Y EL CNE:
Lograr una unificación de criterios y esfuerzos entre la autoridad electoral y la Sección Quinta del Consejo de Estado en torno a la investigación y sanción de irregularidades electorales, específicamente en temas relacionados con pérdidas de cargo y de investiduras.
Eficacia y oportunidad en la toma de decisiones que involucran lo contencioso administrativo en la actividad electoral.
RETOS:
El control judicial a las sanciones de carácter administrativo, pese a ser un punto positivo, en algunas ocasiones genera ineficacia. Esto se da porque el CNE, al no tener claridad en sus procedimientos, hace que el Consejo de Estado desestime el proceso y la carga probatoria lo cual conlleva a un reproceso desde la Sección Quinta del Consejo de Estado, lo que en la práctica dilata la aplicación oportuna de sanciones.
Además de las demandas en temas relacionados con la pérdida de cargo de candidatos a corporaciones y uninominales que son solicitadas por el CNE, al Consejo de Estado llegan también demandas de ciudadanos contra los actos administrativos del CNE. Si bien contar con diversos canales para denuncia es favorable para combatir los delitos electorales, cuando no hay suficiente
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MISIÓN Y FUNCIONES DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE:
La Agencia Colombia Compra Eficiente fue creada bajo el Decreto Ley 4170 de 2011 con el propósito de crear políticas públicas unificadas para guiar, administrar y adelantar los procesos de compra del Estado, organizando y articulación a los partícipes en los procesos de compras y contratación pública, para lograr mayor eficiencia, transparencia y optimización de los recursos del Estado.
Entre sus funciones se encuentra la coordinación con otras Entidades Estatales para el cumplimiento de sus objetivos, la difusión de mejores prácticas y la coordinación de los programas de capacitación con otras Entidades estatales, el desarrollo de políticas, normas e instrumentos para facilitar las compras y; promover la eficiencia y el diseño, la organización y celebración de acuerdos marco y otros instrumentos de agregación de demanda.
Colombia Compra Eficiente aloja y administra el Sistema Electrónico de Contratación Pública, SECOP, plataforma que permite unir la oferta y la demanda y realizar procesos de contratación en línea. A través de sus cuentas las entidades estatales pueden crear y adjudicar procesos de contratación y hacer seguimiento a la ejecución contractual y los proveedores pueden encontrar oportunidades, enviar ofertas y hacer seguimiento a los procesos.
ALCANCE DE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE EN MATERIA ELECTORAL:
Entre los mayores gastos de las campañas se encuentran la publicidad electoral (Vallas pendones, publicidad en medios privados de comunicación, entre otros), el transporte (terrestre, marítimo y aéreo), los gastos de administración (gastos de oficina, servicios y recursos humanos incluyendo asesores políticos) y los gastos en actos públicos. Los costos de las campañas políticas en Colombia son bastante altos y más allá de la fijación de unos topes máximos de gastos, no hay reglamentación clara frente a los bienes y servicios que se adquieren para el desarrollo de las actividades electorales. Esto en la práctica lleva a diversidad de criterios y valores a la hora de contratar bienes y servicios, incluso con un mismo proveedor. Además, una parte de estos gastos de campañas se sufragan con recursos estatales recibidos vía anticipos y/o reposición de gastos por votos.
Teniendo en cuenta lo anterior, y que dentro de las funciones de Colombia Compra Eficiente se encuentra el desarrollo de políticas, normas e instrumentos para facilitar las compras y promover la eficiencia y; promover la eficiencia y el diseño, la organización y celebración de acuerdos marco y otros instrumentos de agregación de demanda, se evidencia una oportunidad para que desde esta agencia se avance en coordinación con otras entidades en el diseño de propuestas para articular los procesos de contratación
2.3.8. Colombia Compra Eficiente – CCE
comunicación entre estas entidades, se empiezan a adelantar procesos paralelos que impiden aunar esfuerzos y obtener resultados de manera más oportuna y eficaz.
Sigue pendiente la definición del alcance en materia sancionatoria que podría tener la autoridad electoral en Colombia. Se han tramitado en el Congreso propuestas de ajustes elevando sus capacidades a tribunal electoral, pero en ese caso se hace necesario definir como se articula con las funciones que actualmente tiene la Sección Quinta del Consejo de Estado.
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y compra de bienes y servicios para campañas políticas. Esto permitiría mayor eficiencia y trasparencia en el manejo de los recursos, pero también ayudaría a tener una tasación más clara de los bienes y servicios que se contratan en época electoral.
ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CNE:
Partiendo de que para Colombia Compra Eficiente es fundamental trabajar en coordinación con otras entidades estatales y que para el CNE es urgente avanzar en la regulación de los gastos de campañas políticas, el principal escenario de cooperación que se visualiza entre estas dos entidades se encuentra en la definición y puesta en marcha de un registro de proveedores de bienes y servicios de campañas políticas. De hecho, la reforma política que no avanzó en el Congreso en la legislatura pasada, incluía como medidas para fortalecer el funcionamiento del CNE y sus capacidades de monitoreo y control a los gastos de campañas, el desarrollo de este registro de proveedores.
La experiencia que tuvo Colombia Compra Eficiente en poner en marcha SECOP II (que tiene grandes ventajas en trazabilidad de la contratación) es un valor agregado para pensar en cómo sería la herramienta a desarrollar. Aprovechar esta experiencia previa puede ayudar a disminuir los costos derivados del diseño y puesta en marcha de este registro.
Este registro permitiría tener información sobre proveedores, sean personas naturales y jurídicas que suministren bienes y servicios a las campañas, estableciendo también unos precios de referencia que idealmente deberían estar tasados teniendo en cuenta las diferencias regionales. Para que este registro de proveedores sea útil, requiere también de la cooperación de otras entidades del orden nacional y territorial que faciliten la difusión, el seguimiento y control a estos registros.
Otra potencialidad de esta articulación interinstitucional es que, a través del acopio de información sobre los proveedores de campañas y los precios de referencia para los bienes y servicios que ofrecen, se podrá avanzar en la definición de los costos reales de las campañas políticas en Colombia (esto incluye también a otras entidades como el Ministerio de Hacienda y Crédito Público).
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE COLOMBIA COMPRA EFICIENTE Y EL CNE:
Diseñar e intercambiar información que contribuya a la definición, estructuración y puesta en marcha del Registro de Proveedores de bienes y servicios electorales.
Definir la reglamentación necesaria para su funcionamiento desde el CNE y Colombia Compra Eficiente. Esto incluye resoluciones y /o circulares conjuntas.
Mejor seguimiento, control y sanción al suministro de bienes y servicios a las campañas electorales.
Avanzar en la definición de los costos reales de las campañas políticas en Colombia, incluyendo en su análisis diferenciación por bienes y servicios a nivel regional.
RETOS:
La propuesta de crear el Registro de Proveedores de Campañas estaba incluida en el Acto Legislativo
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MISIÓN Y FUNCIONES DEL MINISTERIO DEL INTERIOR:
El Ministerio del Interior tiene entre sus funciones ejercer la rectoría y la coordinación de las políticas públicas para el fortalecimiento de la democracia, la convivencia y la participación ciudadana; el disfrute de los derechos y libertades públicas, y el ejercicio pleno del Estado Social de Derecho. Asimismo, debe liderar la articulación de políticas orientadas al fortalecimiento de la descentralización y ser interlocutor de los asuntos del Interior en lo atinente a las relaciones políticas dentro de la Nación, con el Congreso de la República, con las entidades territoriales y con los diferentes actores sociales. Entre sus funciones se encuentran además de las definidas a nivel constitucional, administrar el Fondo para la Participación y Fortalecimiento de la Democracia, el Fondo de Protección de Justicia y el Fondo Nacional de Lucha contra la Trata de Personas y, formular y hacer seguimiento a la política de los grupos étnicos para la materialización de sus derechos, con un enfoque integral, diferencial y social, en coordinación con las demás entidades competentes del Estado. Igualmente, entre sus deberes se encuentra adelantar diversas actividades para fortalecer la democracia, la participación política y la participación ciudadana, la acción comunal, la libertad de cultos, la consulta previa y los temas de derechos de autor y derechos conexos, entre otros.
ALCANCE DEL MININSTERIO DEL INTERIOR EN MATERIA ELECTORAL:
Teniendo en cuenta que entre las funciones del Ministerio del Interior se encuentra Coordinar con las demás autoridades competentes el diseño e implementación de herramientas y mecanismos eficientes en materia electoral, que busquen garantizar el normal desarrollo de los procesos electorales, esta entidad ejerce la coordinación de la Comisión Nacional para la Coordinación y Seguimiento de los Procesos Electorales. A través de la Comisión se reúnen entidades con la competencia para adelantar investigaciones penales, disciplinarias, fiscales, administrativas y otras acciones públicas por irregularidades en contra del proceso electoral. La Comisión se reúne durante los procesos electorales y tiene la obligación de entregar un informe sobre su gestión dentro de los sesenta (60) días siguientes a cada elección, recogiendo los informes de las Comisiones departamentales, distritales y municipales. Las
2.3.9. Ministerio del Interior
012 de 2017, sin embargo, este se hundió en los debates del Congreso en la legislatura pasada. Es preciso determinar si para avanzar en dicho registro es necesario el desarrollo normativo o si mediante la expedición de resoluciones desde el CNE y circulares conjuntas entre las entidades se puede poner en marcha esta herramienta de monitoreo y control a los gastos de campañas políticas.
Si bien el Consejo Nacional Electoral es el principal responsable de diseñar este registro y reglamentar su funcionamiento, para que sea una herramienta que realmente contribuya a controlar los valores de las campañas es necesario que se diseñe con el apoyo y participación de otras entidades como la agencia Colombia Compra Eficiente.
Este registro de proveedores debe ir de la mano con el desarrollo de un estudio de costos de campañas políticas en Colombia, tarea que está en manos del Ministerio de Hacienda y que básicamente ha consistido en el Índice de Costos de Campañas Electorales del DANE y la definición de topes de gastos desde el CNE. No obstante, todavía hace falta una mayor coordinación entre las entidades y vincular a Colombia Compra Eficiente como repositorio de información y datos de referencia para la adquisición de bienes y servicios relativos al desarrollo de las campañas electorales.
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siguientes entidades también forman parte de esta Comisión: Ministerio de Defensa Nacional, Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República, Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, La Superintendencia Financiera, Unidad de Información y Análisis Financiero (UIAF), Unidad Nacional de Protección, Policía Nacional, las Fuerzas Militares, Fiscalía General de la Nación, el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación-CTI, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral, y la Procuraduría General de la Nación.
Por otra parte, a través del Ministerio se maneja la Unidad de Recepción Inmediata para la Transparencia Electoral-URIEL, Comisión encargada de la recepción, análisis y traslado a las autoridades competentes, de las denuncias y quejas en contra de los procesos electorales. El equipo que forma parte de la URIEL adelanta en conjunto con otras unidades del Ministerio actividades de pedagogía y formación a autoridades y ciudadanía a nivel territorial en torno a los delitos electorales y la presentación de denuncias.
ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DEL INTERIOR Y EL CNE:
Teniendo en cuenta que entre las funciones del Min. Interior se encuentra ser el ente articulador y coordinador interinstitucional en materia de seguimiento electoral, las facultades del CNE de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas, se verían mucho más fortalecidas a través de una mayor integración y participación en la Comisión de Seguimiento Electoral. El intercambio de información relevante y oportuna durante el desarrollo de las campañas también contribuye a la toma de acciones preventivas por pate del CNE.
Asimismo, desde la Comisión se ha establecido una subcomisión para el seguimiento de temas relacionados con el financiamiento de las campañas, este es un espacio fundamental para que el CNE tenga mayor participación y cuente con el apoyo y articulación a nivel nacional y territorial para adelantar las acciones de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas políticas.
En cuanto a las denuncias por irregularidades en el proceso electoral, es importante avanzar en la interlocución entre el CNE y el Min. Interior, para definir estrategias conjuntas de manejo y seguimiento a las denuncias que llegan a través de la URIEL y que son de competencia del CNE.
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DEL INTERIOR Y EL CNE:
Armonización de la cooperación interinstitucional bajo el liderazgo del Ministerio de Interior.
Disminución en los tiempos de respuesta a las denuncias por irregularidades electorales hechas por la ciudadanía.
RETOS:
Es evidente la falta de coordinación entre el CNE y las demás entidades asistentes en la Comisión de Seguimiento Electoral, resultó preocupante que en este grupo acciones fundamentales como la puesta en marcha de los tribunales de garantías todavía no se encontraban definidas.
Igualmente, a través de estos espacios se observa que la articulación interinstitucional se da más
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2.9.10. Ministerio de Hacienda y Crédito Público
MISIÓN Y FUNCIONES DEL MINISTERIO DE HACIENDA:
El Ministerio de Hacienda coordina la política macroeconómica; define, formula y ejecuta la política fiscal del país; incide en los sectores económicos, gubernamentales y políticos; y gestiona los recursos públicos de la Nación, desde la perspectiva presupuestal y financiera, mediante actuaciones transparentes, personal competente y procesos eficientes. Tiene como fin propiciar las condiciones para el crecimiento económico sostenible, y la estabilidad y solidez de la economía y del sistema financiero; en pro del fortalecimiento de las instituciones, el apoyo a la descentralización y el bienestar social de los ciudadanos.
ALCANCE DEL MINISTERIO DE HACIENDA EN MATERIA ELECTORAL:
La principal función del Ministerio en lo relacionado con la financiación de las campañas es la aprobación ye entrega de presupuesto a la autoridad electoral para el financiamiento de las siguientes actividades: Funcionamiento de las organizaciones políticas, entrega de anticipos, reposición de gastos por votos, financiamiento de comisiones y tribunales electorales, entre otras. A través de la Dirección General del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda se aprueban estas solicitudes de presupuesto.
Por otra parte, de acuerdo a lo estipulado en la Ley 1475 de 2011, bajo el liderazgo del Ministerio se debe avanzar en el desarrollo de un estudio que permita establecer los costos reales de las campañas políticas en Colombia. Al respecto, el Ministerio comisionó al DANE para elaborar un indicador de costos de campañas, con el fin de determinar el monto a incrementar para los topes máximos de gastos, tomando como referencia precios base de una canasta diversa de bienes y servicios que se dan durante a las campaña, así como la información que se recoge a través del aplicativo Cuentas Claras. A pesar de esto, todavía no se ha dado inicio a una investigación detallada sobre los costos de campañas.
El soporte normativo para el alcance del Ministerio en materia electoral se encuentra principalmente en las normas relativas al régimen de partidos y reglamentación de procesos electorales como las siguientes:
Ley 1475 de 2011, Art 21 - Valor de reposición por voto válido obtenido por cada candidato.
Ley 1475 de 2011, Art 24 - Realizar periódicamente los estudios que correspondan con el objeto de garantizar que los límites al monto de gastos fijados reflejen el valor real de las campañas electorales.
Decreto 863 de 2006 - Reglamenta la Ley 996 de 2005 en lo relacionado con la financiación estatal previa de las campañas presidenciales.
Resolución CNE 0004 de 2014 - Regulación de aspectos relativos a los anticipos de la Financiación Estatal para las campañas electorales.
como escenarios para reportar sobre las acciones que cada entidad está asumiendo durante las campañas, pero no se observa un panorama de planeación conjunta para abordar los temas más cruciales de las contiendas como por ejemplo el del monitoreo al flujo de recursos.
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ESCENARIOS DE COOPERACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DE HACIENDA Y EL CNE:
El principal escenario de articulación entre esta dos entidades se encuentra en la solicitud, aprobación y desembolso de recursos necesarios para el desarrollo de las campañas políticas incluyendo no solo los recursos para financiar campañas y organizaciones políticas sino también, para financiar la puesta en marcha de acciones de control como los tribunales electorales y la contratación de equipo humano (contadores y auditores) para el monitoreo y la certificación de los informes de ingresos y gastos de campañas.
En ese sentido, la cooperación se centra en generar mayores canales de comunicación para la definición del presupuesto disponible, el desembolso oportuno de estos recursos y su monitoreo y control.
Por otra parte, frente al mandato de hacer un estudio sobre los costos reales de campañas en Colombia, el trabajo articulado entre estas dos entidades con el apoyo de otras como la DIAN y CCE, permitirá tener una información más certera frente a los costos reales de las campañas en Colombia, generar mayores condiciones de equidad en la contienda electoral al controlar mejor los gastos de las campañas y también, identificar la destinación de recursos para actividades ilícitas durante el desarrollo de las campañas.
RESULTADOS ESPERADOS DE LA COOPERACIÓN ENTRE EL MINISTERIO DE HACIENDA Y EL CNE:
Recibo oportuno de recursos por concepto de anticipos y reposición de gastos por votos a los candidatos, partidos políticos y grupos significativos de ciudadanos.
Asegurar la disposición de recursos suficientes para el despliegue de Tribunales de Garantías en la época electoral.
Avanzar en el diseño y puesta en marcha de un estudio sobre los costos reales de las campañas políticas en Colombia.
RETOS:
Actuar de manera coordinada con los tiempos y requerimientos de recursos para la planeación y la puesta en marcha de las acciones de monitoreo y control al financiamiento de campañas. Esto incluye desde el desembolso de recursos para entregar anticipos a campañas hasta la disposición presupuestaria para la contratación de personal contables del Fondo Nacional de Financiación Política, al respecto, el Ministerio de Hacienda ha venido trabajando con el asesor del fondo para que las solicitudes sean realizadas con suficiente antelación y claridad.
CA P I T U LO 3PROMOCIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL TRANSPARENTE
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En este capítulo se presentan dos estrategias para promover entre los candidatos y
las organizaciones políticas un manejo más transparente y una mejor rendición de los
recursos de campañas, y para fomentar el seguimiento y control social al reporte de
estos recursos durante el desarrollo de las campañas.
PROMOCIÓN DE UN SISTEMA ELECTORAL TRANSPARENTE
3.1. Estrategia de trabajo con candidatos y organizaciones políticas elecciones legislativas y presidenciales
El artículo 1° de la Ley 1475 de 2011 definió la Transparencia como uno de los principios de organización y funcionamiento de los partidos: “Es el deber de los partidos y movimientos políticos de mantener permanentemente informados a sus afiliados sobre sus actividades políticas, administrativas y financieras. Para su cumplimiento, deberán realizar cada año rendición de cuentas”.
Para cumplir a cabalidad con este principio la norma también indica que, además de la rendición anual de cuentas, los partidos y movimientos políticos y/o los candidatos deben también informar a la ciudadanía sobre los recursos recibidos y destinados a la financiación de sus campañas y que el Consejo Nacional Electoral estará encargado de reglamentar el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos:
ARTÍCULO 25. ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS Y PRESENTACIÓN DE INFORMES.
[…] El Consejo Nacional Electoral reglamentará el procedimiento para la presentación de informes de ingresos y gastos de las campañas, en el que establecerá las obligaciones y responsabilidades individuales de los partidos, movimientos, candidatos o gerentes, el cual permitirá reconocer la financiación estatal total o parcialmente de acuerdo con los informes presentados. El procedimiento establecido deberá permitir determinar la responsabilidad que corresponde a cada uno de los obligados a presentar los informes, en caso de incumplimiento de sus obligaciones individuales.
Los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos presentarán ante el Consejo Nacional Electoral los informes consolidados de ingresos y gastos de las campañas electorales en las que hubiere participado…”
En este sentido, en ejercicio de las atribuciones conferidas en el artículo 265 de la Constitución Política de Colombia, la Ley 130 de 1996, la Ley 996 de 2005, y la Ley 1475 de 2011, el CNE adoptó mediante las Resolución 0285 de 2010, 1044 de
CA
PIT
UL
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2011, y 3097 la herramienta electrónica, software aplicativo denominado ‘Cuentas Claras’ como mecanismo oficial para la rendición de informes de ingresos y gastos de campaña electoral: Cuentas Claras “es la herramienta electrónica autorizada por el CNE y utilizada masivamente por las organizaciones políticas para la rendición electrónica de los informes de ingresos y gastos de campañas electorales, cuya evaluación y verificación corresponde al Fondo Nacional de Financiación Política, adscrito al Consejo Nacional Electoral” (Resolución 3097 de 2013, p. 8).
Esta herramienta ha contribuido a mejorar la presentación de los informes de ingresos y gastos de campaña por parte de los partidos, movimientos políticos y grupos significativos de ciudadanos, a la reducción de errores de forma y a facilitar el proceso de revisión de los mismos.
El uso de esta herramienta también ha evidenciado una serie de errores cometidos con frecuencia al momento diligenciar los registros contables entre los que se encuentran: Gastos mal clasificados, errores u omisiones en la descripción de los gastos efectuados, fechas mal digitadas, nombres incompletos o cédulas de terceros incorrectas, datos incompletos o erróneos de los contadores de campaña, cargue de formularios sin firmas y la omisión o mal diligenciamiento de la fecha de registro de los formularios.
Para aportar a la solución de estos inconvenientes, se presenta una estrategia para que la autoridad electoral -principalmente el CNE- promueva entre los candidatos y las organizaciones políticas un
manejo más transparente y una mejor rendición de cuentas de los recursos de campañas durante y después de las elecciones, a través de una propuesta para capacitar a las Organizaciones Políticas, candidatos, equipos de campañas (contadores y gerentes) en el mejor manejo del Software aplicativo Cuentas Claras.
3.1.1. Resultados de la propuesta para capacitar a las organizaciones políticas, candidatos, equipos de campañas (contadores y gerentes) en el manejo del Software Aplicativo Cuentas Claras:
En procesos electorales anteriores se implementó en la página inicial de Cuentas Claras una ayuda interactiva de tipo ‘simulación de software con capturas de vídeo en secuencia de pantalla de aplicación’ que fue realizada con la herramienta Adobe Captivate. El vídeo expone la funcionalidad de la aplicación a través de un paso a paso que utiliza únicamente imágenes de captura con las opciones que deben ser diligenciadas por los usuarios y muestra de manera secuencial la forma en que se realiza el proceso hasta llegar al envío del informe. Esta ayuda interactiva ha permitido que los candidatos y equipos de campaña reconozcan el manejo y funcionalidad del aplicativo de la mano con los cambios que ha presentado desde su creación el año 2010.
El siguiente cuadro muestra las descargas que se han realizado del vídeo en los procesos electorales:
# de candidatos # de descargasProceso Electoral
Elecciones Congreso 2010
Elecciones Congreso 2014
Elecciones Territoriales 2011
Elecciones Territoriales 2015
2.547
2.387
1.512
4.178
100.542
112.704
13.786
19.598
Fuente: Administración Aplicativo Cuentas Claras
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La experiencia en la promoción del uso del aplicativo Cuentas Claras muestra que el material de capacitación para partidos políticos debe incluir información de interés contable que oriente mejor a los candidatos y equipos de campaña en los temas técnicos relativos al registro contable en el módulo ‘libro de ingresos y gastos’.
De acuerdo con esto la estrategia de capacitación presentada al CNE en el desarrollo de este trabajo abarcó las siguientes actividades:
Desarrollo de un material interactivo en vídeo para explicar más detenidamente el registro de la información en el Software aplicativo Cuentas Claras. El vídeo presenta imágenes, audio y un seguimiento en pantalla sobre las opciones que tiene la aplicación para cargar la información, acompañado de explicaciones comprensibles sobre el proceso para temas como: gastos que no son válidos durante una campaña electoral, la apertura de una cuenta única, el rol que tiene el gerente de campaña y el reporte oportuno de ingresos y gastos en los tiempos que establece la ley, además de la inclusión de un contenido destacado complementario que incluya las principales recomendaciones y alertas sobre los requisitos que deben cumplir las campañas en temas de financiación y rendición de cuentas.
Creación de un manual de ayuda complementario que incluya todo el material e información que el utilice para el vídeo y esté orientado hacia un público más amplio, dado que el material actual de capacitación solo incluye información sobre el manejo de la aplicación para contadores, pero no para candidatos y gerentes de campaña.
El video y manual de ayuda se encuentran publicados en la página web de Cuentas Claras17: http://www.cnecuentasclaras.com/ayuda2018.php
3.2. Estrategia para promover el control social a la financiación de las campañas electorales
Para el funcionamiento de la democracia es necesario que los procesos electorales se lleven
a cabo bajo parámetros de equidad e igualdad de oportunidades tanto para los candidatos que participan en la contienda como, para los ciudadanos que mediante el voto, manifiestan libremente sus preferencias. El proceso electoral requiere de recursos en especie o en efectivo los cuales, ya sean de origen privado o público, ayuden a las organizaciones políticas y a los candidatos a difundir sus programas, movilizar simpatizantes y cautivar a nuevos electores.
Los aportes del Estado entregados vía anticipos, reposición de gastos por votos y aportes en especie buscan ofrecer a todos los candidatos condiciones similares para entrar en la competencia electoral. Los recursos privados por su parte, pueden provenir del patrimonio de los candidatos o de sus familiares, de empresas y/o de personas naturales (entre otras fuentes). Estos aportes sean créditos o donaciones, son una forma de expresar las preferencias políticas mediante el apoyo en efectivo o en especie para apalancar los altos costos de las campañas.
La calidad de la democracia, así como la fortaleza del Estado colombiano, se relacionan en gran medida con la forma en que se financian las campañas políticas, motivo por el cual, para contribuir a un sistema electoral fuerte y asegurar unas elecciones libres y transparentes, es necesario tener mejores controles sobre el uso de los recursos en elecciones, tanto desde la autoridad electoral como desde la ciudadanía.
Por su parte, el derecho de la ciudadanía de hacer control social a la gestión de lo público busca exigir e incrementar el ejercicio responsable de las acciones de los funcionarios y las instituciones del Estado así como el manejo integral de los recursos que se destinan para este fin. Por tal motivo, es importante resaltar la importancia de las acciones de participación o veeduría que giran en torno a la celebración periódica de elecciones puesto que son uno de los principales mecanismos de acceso al poder público en el país.
17. El video y el manual de ayuda se publicaron para las elecciones legislativas de 2018. En total según el administrador del aplicativo Cuentas Claras, el video tuvo 5.848 descargas y el Manual 5.351 descargas.
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3.2.1. Financiación de campañas en Colombia Según Barómetro de las Américas 2016, el porcentaje de colombianos que confía en las elecciones es de 24% y en los partidos políticos es del 10%18, encontrándose en los últimos lugares de confianza ciudadana. Lo anterior confirma la urgencia de restaurar los vínculos de confianza entre la sociedad civil y los partidos políticos, en la que la transparencia, la apertura informativa y la consolidación de una cultura de rendición de cuentas sean las bases fundamentales.
Al respecto, es importante resaltar que en las elecciones al Congreso 2014 en total el 93% de los candidatos que participaron en las elecciones, reportaron sus ingresos y gastos de campañas a través del aplicativo Cuentas Claras. Al revisar la información allí depositada, se encontró que la mayoría de los aportes se originaron principalmente en fuentes privadas19:
Los aportes de origen privado entre recursos de los candidatos y de personas naturales y/o jurídicas sumaron más del 70% de los ingresos para las campañas.
33% de los ingresos de los candidatos (equivalente a $66.490.771.305), provino de aportes y créditos de personas naturales y jurídicas. De estos aportes 60% correspondió a donaciones o contribuciones y el restante 40% a créditos.
558 empresas de todo el país contribuyeron a las campañas con donaciones. Entre estas empresas se destacan los dos principales medios de comunicación privados del país (RCN y Caracol), empresas dedicadas al desarrollo inmobiliario y turístico, grupos empresariales – holdings, empresas del sector financiero y sus fundaciones, sector agroindustrial, farmacéutico y extractivo y, empresas que se hacen infraestructura urbana.
Esto refleja la relevancia de hacer un control desde la ciudadanía sobre los procesos electorales, puesto que, la sociedad tiene el derecho de hacer seguimiento a quienes apoyaron las elecciones y exigir compromisos públicos y concretos a los candidatos que fueron financiados. Para determinar si la información producida y divulgada
18. Barómetro de las Américas 2016-2017, Disponible en línea: https://www.vanderbilt.edu/lapop/ab2016/AmericasBarometer_2016-17_Sample_Design.pdf
19. Los informes se pueden consultar en el siguiente enlace: http://transparenciacolombia.org.co/category/cuentas-claras/
20. Transparencia por Colombia, Análisis de la Financiación de las Campañas Legislativas de Colombia en 2014. CEDAE, Registraduría Nacional del Estado Civil, Bogotá, 2014. Página 22.
por los partidos políticos y la autoridad electoral en efecto favorece la transparencia en el proceso político y permite el voto informado, es necesario hacer ejercicios de control y verificación de la información, lo que en el escenario electoral implica un seguimiento de campo al desarrollo de las campañas políticas.
3.2.2. Importancia del monitoreo social a la financiación de campañas
Cuando el origen y la destinación de las contribuciones a las campañas electorales no son manejados de manera transparente e integra, se da pie para cometer actos como sobornar a candidatos para obtener favores futuros, y/o la incidencia indebida en la formulación de políticas y normas. Esto lleva a que el Estado sea capturado por intereses privados los cuales terminan primando sobre la garantía del interés general. Estas situaciones configuran delitos de corrupción y tienen una alta incidencia en la gobernabilidad, legitimidad y eficacia de los gobiernos elegidos por voto popular. Una forma de reducir estos riesgos de corrupción es rendir cuentas no solo a las autoridades electorales sino también a la ciudadanía y a los medios: “La divulgación de información relevante sobre el financiamiento de las campañas y la rendición de cuentas de los candidatos y las organizaciones políticas se constituyen en los antídotos para hacerle frente a los riesgos de corrupción en las elecciones. Esto implica dar a conocer de manera oportuna y confiable, preferiblemente en tiempo real, el origen, monto y destinación de los recursos”20.
Es importante resaltar que, al Consejo Nacional Electoral, al ser una institución pública no le
63
21. La información sobre las definiciones, actores y normativa que gira en torno al control social fue tomada de la ficha pedagógica: Control social en Colombia Talleres de formación a los líderes y lideresas de las OSC. Elaborado por Transparencia por Colombia, en el marco del programa Fortaleciendo y de un convenio firmado entre Transparencia por Colombia (TPC) y Pastoral Social.
corresponde decirle a la ciudadanía cómo puede hacer control social, no obstante, desde su administración sí puede generar estrategias que fomenten este ejercicio y suscitar acciones que promuevan y faciliten la veeduría de los ciudadanos al proceso electoral.
3.2.3. Información sobre el control social 21
El control social es una modalidad y una práctica de participación ciudadana que permite a las personas y a las organizaciones de la sociedad civil influir en los asuntos del Estado. Dicho control de ninguna manera se contrapone al control estatal, por el contrario, lo complementa en la medida en que ambos hacen parte del sistema de pesos y contrapesos orientado a mantener el equilibrio del poder en los sistemas democráticos.
El control social es un derecho y un deber de la ciudadanía en aras de controlar la gestión de lo público, es decir, la posibilidad de estar atentos a la manera como se ejecutan los recursos públicos. En este sentido, el control social tiene como propósitos incrementar la responsabilidad y la integridad en la gestión pública y evitar la apropiación privada; contribuir a armar el tejido de los intereses colectivos, comunitarios o de grupos de ciudadanos en torno a sus derechos; y finalmente, trascender de la crítica, denuncia o cuestionamiento de malos manejos hacia la construcción conjunta de la acción pública entre gobernantes y gobernados.
3.2.3.1. Sujetos que pueden hacer el control social:
Comunidades, organizaciones no gubernamentales (ONG), Cámaras de Comercio, universidades y asociaciones gremiales que por iniciativa propia llevan a cabo veedurías ciudadanas u otras formas inéditas e informales de control social a la administración pública.
Organismos o instituciones de participación ciudadana convocados por el Estado.
Usuarios de servicios públicos domiciliarios, de servicios de salud entre otros.
Medios de comunicación.
Organizaciones sociales de base.
3.2.4. Medidas para hacer control social al proceso de financiación de campañas
3.2.4.1. Medidas previas a las campañas:
Conocer todos los requerimientos de ley. Hay que tener en cuenta que el marco normativo que reglamente los aportes privados y estatales es distinto para las elecciones presidenciales en comparación con las elecciones al Congreso, Asambleas, Concejos, Juntas Administradoras, Alcaldías y Gobernaciones.
Es importante tener claros los montos máximos de aportes permitidos así como las inhabilidades que aplican para los privados que financian las campañas.
3.2.4.2. Medidas durante las campañas:
Conocer los soportes necesarios de las contribuciones dadas a partidos y/o candidatos.
Evaluar si los candidatos y organizaciones políticas en su página web publican de manera proactiva el monto y benefactor de los recursos que le fueron entregados así como la de los gastos y contratos que se hacen durante el desarrollo de la campaña.
64
Solicitar desde la ciudadanía la publicación por parte de los candidatos del origen de los recursos que van a financiar las campañas de los candidatos que deciden financiar.
Conocer la trayectoria y antecedentes de los candidatos que deciden apoyar.
Consulta de Reportes en Cuentas Claras. Cuentas Claras es una herramienta en formato web que permite a los candidatos y las organizaciones políticas reportar los movimientos contables de sus campañas de acuerdo con lo estipulado en el marco normativo colombiano. A medida que se van desarrollando las campañas se debe ir haciendo el reporte progresivo de los ingresos y gastos, los cuales deben ser fieles a lo que se consigan en los libros contables de cada campaña. Esta herramienta ha contribuido a hacer más eficiente y transparente el proceso de recolección, sistematización y rendición de cuentas sobre la financiación de las campañas. La información se consulta en el link www.cnecuentasclaras.com.
Observación de Campo. El propósito de la observación de campo es capturar información sobre el desarrollo de las campañas en cada ciudad. Esta observación puede ser de eventos públicos, reuniones de capacitación, publicidad en medios masivos, vayas etc. Se recomienda particularmente capturar información relativa a los eventos de cierre de campañas, puesto que es ahí donde más recursos se mueven.
3.2.4.3. Medidas posteriores a las campañas:
Hacer seguimiento y control a quienes apoyaron y exigir compromisos públicos y concretos tanto a los candidatos que quedaron en el poder, como aquellos que no ganaron la contienda electoral.
Asegurarse de que los candidatos y organizaciones políticas que apoyaron cumplan fielmente con la rendición de cuentas de los ingresos y gastos de campañas.
Cruzar la información reportada por los candidatos y organizaciones políticas en Cuentas Claras, con otras fuentes como la observación de campo, para tener mayor certeza sobre los gastos reales y el origen de los ingresos de las campañas.
Solicitar a los candidatos electos que desarrollen programas concretos para luchar contra la corrupción adoptando buenas prácticas, que incluyan espacios de capacitación para las organizaciones sociales, los empleados públicos y el sector privador.
3.2.5. Estrategia para fomentar desde el Consejo Nacional Electoral el control social en las elecciones presidenciales y legislativas
Tomando como referente las elecciones legislativas de 2018, a continuación se identifican algunas de las necesidades de información que la ciudadanía requiere de la autoridad electoral, los candidatos, los partidos políticos y de los grupos significativos de ciudadanos en las campañas políticas para ejercer control social22 :
22. Estas necesidades de información surgen del trabajo adelantado por Transparencia por Colombia en otros espacios de cooperación como el Instituto Holandés para la Democracia NIMD y de otras entidades del Estado como la Secretaría de la Transparencia, la Procuraduría, el Archivo General de la Nación, encargadas de la puesta en marcha de la política pública de cumplimiento de la Ley 1712 de 2014 “Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública”. Producto de estos ejercicios y de la promoción de las buenas prácticas electorales que se realizan desde la Corporación, se han venido desarrollando una serie de recomendaciones a partir del calendario electoral de 2018.
65
Etapa Recomendación
Finaliza inscripción de candidatos
Publicación del Censo Electoral
Finaliza el periodo de recolección de firmas
Inicia la propaganda electoral empleando
espacio público
La autoridad electoral debe dar a conocer las listas de candidatos de partidos y grupos significativos de ciudadanos inscritos, e incentivar que los movimientos políticos, como un ejercicio de buenas prácticas, den a conocer cada uno de los candidatos que inscribieron ante la autoridad electoral para que la sociedad civil pueda hacer seguimiento a los candidatos y verificar su idoneidad y las cuotas de género. Igualmente, el Consejo nacional Electoral debe hacer una verificación del cumplimiento de la cuota de género en la conformación de las listas.
La autoridad electoral debe promover en los partidos políticos, a través de pedagogía en prácticas de transparencia y acceso a la información, que hagan públicos los criterios para la entrega de avales de los candidatos que inscribieron frente al Consejo Nacional Electoral.
Hacer un ejercicio de promoción del control social respecto a las irregularidades en el proceso electoral para que la ciudadanía conozca cuáles son los canales para hacer denuncias, quejas, peticiones y reclamos sobre los candidatos y el proceso electoral.
Hacer, desde el Consejo nacional Electoral, un ejercicio de divulgación de un manual con la reglamentación del uso del espacio público de propaganda electoral para que la ciudadanía pueda hacer un control efectivo al respecto.
Elaborar una especie de registro con los costos de los espacios publicitarios empleando espacio público y en medios de comunicación.
Una vez definido el censo electoral es importante que se divulgue la información de los cambios electorales sobre la definición de topes de campaña.
Generar una estrategia de trabajo con los medios de comunicación para que divulguen la información sobre ingresos, gastos, donaciones y contratos en el desarrollo de la campaña electoral.
Incentivar a los grupos significativos de ciudadanos para que rindan cuentas sobre el proceso de recolección de firmas, específicamente sobre los ingresos y gastos en los que se incurrió en el desarrollo de este proceso.
Sobre la recolección de firmas es importante precisar que se deben reglamentar los topes de gastos en los que se incurren en este proceso. Igualmente, se deben subsanar los vacíos normativos en relación con las fuentes permitidas y prohibidas
66
Etapa Recomendación
Finaliza el periodo de recolección de firmas
Vence el plazo para modificación de
inscripciones (falta de aceptación o renuncia)
Inician los espacios gratuitos en los medios de
comunicación social
Inicia la propaganda electoral a través de los medios de
comunicación social
Publicación de las inscripciones de
candidaturas aceptadas
Testigos Electorales certificados por los partidos y
movimientos políticos
de financiación de la recolección de firmas, así como la obligatoriedad en la rendición de cuentas, con el fin de generar los medios para hacer un control social efectivo.
Elaboración y divulgación de listado de candidatos modificado, con la información específica de las causas de no aceptación de los avales electorales.
El Consejo Nacional Electoral debe propender por explicar cómo hizo la distribución de los espacios publicitarios para cada uno de los candidatos.
Elaborar una especie de registro con los costos de los espacios publicitarios empleando espacio público y en medios de comunicación.
Producir y divulgar un reporte donde se especifiquen los horarios, las emisiones y costos de la propaganda electoral que se va a hacer en el desarrollo de la campaña electoral.
Promover que los medios de comunicación hagan pública la información sobre el valor de las contrataciones, y si hubo algún tipo de descuento o donación a algún candidato o partido en el proceso electoral.
Promover entre los partidos y movimientos políticos que se haga un ejercicio de publicación de los listados completos de candidatos con su respectiva hoja de vida, los programas de gobierno, las declaraciones de conflicto de intereses y los datos de contacto de los candidatos.
Realizar un Informe de cumplimiento de la cuota de género en las listas.
La autoridad electoral debe divulgar antes de ese periodo la normativa y tiempos para la inscripción de testigos electorales, así como los requerimientos para los testigos.
Por su parte, los partidos políticos y los grupos significativos de ciudadanos deben divulgar la información, procedimiento y parámetros para vinculación de los testigos electorales y su distribución territorial. El consejo Nacional Electoral, puede promover a través de capacitaciones, que los movimientos políticos divulguen este tipo de información como buena práctica.
67
Etapa Recomendación
Finalizan los espacios gratuitos en los medios de
comunicación social
Día de elecciones presidenciales
Testigos Electorales certificados por los partidos y
movimientos políticos
Día de elecciones Congreso de la República
Exigir y divulgar el reporte de emisiones por parte de los medios de comunicación.
Elaboración de un reporte del estado de la votación y las denuncias recibidas durante el día de la elección.
Se podría promover desde el Consejo Nacional Electoral se haga un registro de certificación a testigos electorales a través de capacitaciones.
Elaboración de un reporte del estado de la votación y las denuncias recibidas durante el día de la elección.
Este cuadro permite identificar la información que de manera proactiva la autoridad electoral publica en época electoral y validar hasta dónde la información es clara, completa y comprensible para la ciudadanía.
Finalmente, como complemento a la estrategia de acercamiento a la ciudadanía para el monitoreo y control al financiamiento de las campañas políticas, en el desarrollo de este convenio de manera concertada con el Consejo Nacional Electoral se produjeron tres vídeos para difusión en internet y redes sociales explicando los siguientes temas: delitos electorales, consulta pública de información
a través de Cuentas Claras y el financiamiento de campañas. Los vídeos pueden ser consultados en los siguientes enlaces:
El Consejo Nacional Electoral y Transparencia por Colombia te traen “El Antídoto”: https://youtu.be/-kDoRXPoKYw
¿Cuáles son los delitos electorales?: https://youtu.be/m6qgaGhS-qM
Transparencia en la financiación de campañas
políticas: https://youtu.be/40JiEDptX34
CA P I T U LO 4CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES
71
Los resultados de este trabajo muestran que a pesar de las debilidades identificadas
en los procesos y procedimientos que adelanta el Consejo Nacional Electoral, también
hay oportunidades de adoptar acciones concretas para mejorar el monitoreo, control
y sanción al financiamiento de las campañas. Estas mejoras no están obligatoriamente
mediadas por una reforma estructural de la autoridad electoral en Colombia pero si
requieren en primera instancia de mayor compromiso desde la entidad misma así
como desde el gobierno, el Congreso y las cabezas de las entidades que tienen
algún rol en el control a los procesos electorales. Esto incluye la mejor coordinación
y planeación oportuna de los procesos electorales.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES FINALES
Desde la autoridad electoral se observó de manera reiterada la necesidad de fortalecer el funcionamiento del Fondo de Financiación de la Política, desde los mecanismos para seleccionar y formar al recurso humano que allí trabaja, hasta la disposición de herramientas técnicas que les permita monitorear y verificar la información contable. Estas mejoras deberán traducirse en entrega de reportes completos a los magistrados quienes a su vez deben pronunciarse sobre la aprobación o no de los informes contables de las campañas.
En cuanto a las herramientas técnicas es necesario reiterar la importancia de seguir fortaleciendo el aplicativo Cuentas Claras en todas sus funcionalidades y módulos de información. Es decir, tanto como herramienta para el reporte de ingresos y gastos de campañas, como mecanismos de auditoría de los recursos y consulta ciudadana de esta información. Durante el desarrollo de este trabajo desde Consejo Nacional Electoral se reiteró en diversas ocasiones la importancia de esta herramienta y los beneficios que ha traído para el cumplimiento de sus funciones de monitoreo y control al financiamiento de las campañas. Sin embargo es evidente que Cuentas
Claras necesita ser potencializada y fortalecida en aspectos tanto normativos como tecnológicos. En primer lugar, es necesario que el uso obligatorio de esta herramienta sea claro para todos los candidatos y organizaciones políticas tanto durante el desarrollo de las campañas, funcionado como Libro Contable, como después de éstas. Si la obligación es clara, de la misma manera se deben definir sanciones por no cumplir con esta. En segundo lugar es necesario que la autoridad electoral destine recursos humanos y técnicos suficientes para asegurar el funcionamiento de Cuentas Claras así como aprovechar el potencial que esta herramienta tiene.
De manera general se observó que la mayoría de las acciones a tomar, no solo desde el CNE sino desde las otras entidades priorizadas en la hoja de ruta de cooperación, se concentran en mayores controles antes de las campañas en aspectos como el origen, el acceso oportuno a recursos públicos y privados para hacer campañas y la apertura de cuentas para el manejo de éstos. En este sentido también es importante elevar la responsabilidad de las organizaciones políticas, quienes tienen en su control el desarrollo de las campañas bajo los lineamientos normativos definidos. Conocer
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72
y cumplir con las normas, ofrecer información de calidad sobre el origen monto y destinación de los recursos, no solo a las autoridades sino también a la ciudadanía y estar abiertos a la rendición de cuentas de estos procesos, son acciones necesarias para incrementar la transparencia en las elecciones.
Otro tipo de acciones que deben desplegarse antes de las campañas se relacionan con la prevención de la incursión de recursos ilícitos a las campañas. Para tal fin, es fundamental la capacitación previa a los equipos de auditores y contadores de las organizaciones políticas y del Consejo Nacional Electoral para la identificación de operaciones sospechosas y los mecanismos de reporte.
Frente a los problemas normativos, en el corto y mediano plazo es necesario que se revisen y depuren el marco normativo actual, clarificando las fuentes y montos permitidos y las sanciones que aplican por el manejo irregular de éstos recursos. La Ley 1864 de 2017, al tipificar como delitos penales faltas como la financian ilícita de campañas, manejo irregular de recursos, la violación de topes y el no reporte de los ingresos y gastos, ofrece una oportunidad para trabajar desde el ámbito de la prevención como en el de la sanción fortaleciendo la cooperación y la acción oportuna en la aplicación de sanciones ejemplarizantes y que desincentiven la comisión de estos delitos. En este sentido, es necesario reiterar que los ajustes normativos por si solos no son insuficientes, si no están acompañados de una voluntad política para implementar cambios estructurales que viabilicen el fortalecimiento de la capacidad institucional de la autoridad electoral en lo relativo a sus funciones de monitoreo, control y sanción al financiamiento de las campañas y la rendición de cuentas.
73
PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS PARA EL SEGUIMIENTO, CONTROL Y SANCIÓN AL FINANCIAMIENTO DE LAS CAMPAÑAS - DISEÑO Y DIAGNÓSTICO
Diagnóstico de los procesos y procedimientos internos que adelanta el CNE específicamente desde el FNFP para la revisión de la cuenta de campaña identificando actores involucrados en la revisión de los procesos de verificación de la información y las medidas que se adoptan cuando se identifican irregularidades relacionadas con el financiamiento de las campañas. Ciclo electoral antes , durante y después de las campañas.
Para el desarrollo de este entregable, se tuvo en cuenta la metodología de diseño por formularios de Enfoque de Procesos de los Sistemas de Gestión de la calidad y los protocolos de levantamiento de información para las entrevistas.
A continuación se hace la presentación de este anexo, así:
Relación Actual: Presenta una relación de los Procesos y Procedimientos que fueron identificados resultado de las diferentes entrevistas con expertos internos y externos del CNE - FNFP - RNEC - Otras entidades y que fueron validados en los talleres del 11 y 25 de agosto de 2017.
Fortalezas y Debilidades: Como determinantes complementarios que oriento los talleres y los consensos.
CP-01 a CP-05: Presenta los 5 Procesos identificados con un código de colores asociado a sus procedimientos, bajo el formato de Caracterización de Procesos que define la metodología de enfoque de procesos bajo sistemas de calidad. El nemotécnico indica: CP (Caracterización de Proceso) - 0X (Número del proceso). Se le adicionan dos columnas a la derecha: la primera registra el diagnóstico del proceso y la segunda unas propuestas de mejora.
P0X-0X: Presenta cada procedimiento asociado al Proceso que lo caracteriza, con un nemotécnico así: P0X (Procedimiento del Proceso Número) - 0X (Número del procedimiento). Se presenta bajo el formato de Presentación de Procedimientos que define la metodología de enfoque de procesos bajo sistemas de calidad. Se le adicionan dos columnas a la derecha: la primera registra el diagnóstico del proceso y la segunda unas propuestas de mejora.
Conclusiones: Presenta las conclusiones del levantamiento de los actuales procesos y procedimientos con Enfoque de Procesos de los Sistemas de Gestión de la Calidad.
SIGLA - DESCRIPCIÓN
CNE: Consejo Nacional Electoral.
CDP: Certificado de Disponibilidad Presupuestal.
CE: Consejo de Estado.
CPACA: Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
FNFP: Fondo Nacional de Financiación Política.
GSC: Grupos Significativos de Ciudadanos.
MHCP: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
PGN: Procuraduría General de la Nación.
RNEC: Registraduría Nacional del Estado Civil.
TSGVE: Tribunal Seccional de Garantías y Vigilancia Electoral.
Otras entidades: Se relacionan en el documento de presentación de este proyecto.
Anexo No. 1
74
Convenio No: 608000.04.006.17.021.FAA firmado entre Transparencia por Colombia y USAID en el marco del Programa de Gobernabilidad Regional
RELACIÓN DE PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS ACTUALES PARA MONITOREAR,
CONTROLAR Y SANCIONAR IRREGULARIDADES EN LA FINANCIACIÓN Y RENDICIÓN DE
CUENTAS DE LAS CAMPAÑAS POLÍTICAS
Código
1
1.2
1.4
1.1
1.3
3.2
5.1
1.5
1.7
4.1
4.3
2
3
1.6
4
5
1.8
4.2
2.1
3.1
Nombre
PROCESO DE DEFINICIÓN DE REFERENTES INTERNOS NORMATIVOS Y TÉCNICOS PARA LA FINANCIACIÓN DE CAMPAÑAS ELECTORALES Y LA RENDICIÓN DE CUENTAS.
Procedimiento de Definición de Anteproyecto de Presupuesto de Aportes Estatales a la Actividad Político Electoral.
Procedimiento de Reglamentación de Financiación Estatal - Reglamentación de Definición de Valor del Voto.
Procedimiento de Definición de Anteproyecto de Presupuesto de Gestión del Fondo de Campañas Electorales.
Procedimiento de Reglamentación de Financiación Estatal - Definición de Resolución de Sumas Máximas.
Procedimiento de rendición de informes físicos consolidados de ingresos y gastos por Partidos y Organizaciones Políticas al CNE-FNFP.
Procedimiento de investigación y sanción por posibles irregularidades en el financiamiento y rendición de cuentas de campaña.
Procedimiento de Reglamentación de Financiación Estatal - Anticipos.
Procedimiento de Configuración por campaña del Aplicativo Cuentas Claras en Elecciones.
Procedimiento para la revisión y certificación de informes de ingresos y gastos de campaña.
Procedimiento de auditoría externa a campañas.
PROCESO DE MONITOREO DE CAMPAÑAS ELECTORALES POR TRIBUNALES SECCIONALES DE GARANTÍAS Y VIGILANCIA ELECTORAL.
PROCESO DE PRESENTACIÓN DE INFORMES DE INGRESOS Y GASTOS DE CAMPAÑA .
Procedimiento de Diseño y difusión de Acciones Pedagógicas de Campañas Electorales-FNFP.
PROCESO DE CONTROL A LA FINANCIACIÓN POLÍTICA.
PROCESO DE INVESTIGACIONES Y SANCIONES.
Procedimiento de contratación de la Auditoría Externa a las Campañas Electorales.
Procedimiento para el pago de la reposición de gastos de campaña.
Conformación y operación de los Tribunales Seccionales de Garantías y Vigilancia Electoral.
Registro y rendición de informes de ingresos y gastos por parte del Candidato y Organizaciones políticas en el Aplicativo de Cuentas Claras.
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