Download - Presentación de Pilar Gimenez - Chile
Producción de suelo urbano y alternativas de financiamiento de las externalidades
Pilar Giménez C. Jefa División de Desarrollo Urbano UNIAPRAVI, LIMA, PERÚ Noviembre 2011
2 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
PRODUCCIÓN DE SUELO URBANO Y ALTERNATIVAS DE FINANCIAMIENTO DE LAS EXTERNALIDADES CONTENIDOS
1. Las externalidades urbanas
2. Planificación por zonificación
3. Escasez de suelo urbano
4. Vías de escape para la vivienda social
5. Alternativa: Planificación por condiciones
6. Desafíos para la vivienda social
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1. LAS EXTERNLAIDADES URBANAS VIVIR EN COMUNIDAD ES COMPLEJO
La gran mayoría de las actividades humanas necesita territorio para su desarrollo.
– Vivienda
– Comercio
– Actividades Productivas
– Equipamientos
– Infraestructuras
– Agricultura
– Etc.
Todas las actividades generan, por definición, externalidades* positivas y negativas.
* En economía, el término externalidades se refieren a los impactos o efectos que un proyecto o desarrollo genera sobre otros. Pueden ser externalidades positivas o negativas.
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1. LAS EXTERNLAIDADES URBANAS EJEMPLO DE EXTERNALIDADES
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ACTUAL MODELO
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN
Área Rural
Área Urbana
LGUC DFL 458 / 1975
OGUC DS 47/ 1992
Para controlar el problema de las externalidades en
Chile se usa:
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN
(tratamiento diferenciado del territorio)
Límite Urbano
Límite urbano Límite extensión urbana
Instrumentos de planificación territorial (IPT): PRDU, PRI, PRC
Artículo 55
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN MANEJO DE LAS EXTERNALIDADES
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Estado Cantidad
Vigentes o con actualización reciente:
115
En Actualización: 118
En Formulación: 97
No Existe: 16
N° comunas de Chile 346
115; 33,2%
118; 34,1%
97; 28,0%
16; 4,6%
PLAN REGULADOR COMUNAL_TOTAL PAÍS
VIGENTE O CONACTUALIZACION RECIENTE
EN ACTUALIZACION
PRC EN FORMULACION
SIN PRC
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN COBERTURA NACIONAL
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Estado Cantidad
Vigentes: 2
Regiones II y IV
En Estudio: 1
En Tramitación: 11
No existe: 1
(XIV)
Plan Regional de Desarrollo Urbano
Estado Cantidad
Vigentes o con actualización reciente:
12
En Actualización: 4
En Formulación 20
36
Plan Regulador Intercomunal
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN COBERTURA NACIONAL
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ACTUAL MODELO
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN 1. Requiere gran cantidad de
información, no siempre
disponible
2. Es centralizada
3. Es estática
4. Es “adictiva”
5. Tiene serios efectos
redistributivos
6. Es un sistema binario, sin dejar
espacio para mitigar
7. Falta correlación entre la norma
y la infraestructura
8. Territorios con prohibición igual
se ocupan
9. Genera escasez artificial de
suelo
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMAS
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Gráfico N° 1 Años que demoró la elaboración y aprobación del PRC
Comunas de más de 50.000 habitantes que aprobaron su PRC posterior a 2009, (información a junio de 2011)
Fuente: Informe Cambios Urbanos (CURBA).
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: ES ESTÁTICA
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2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: ES ESTÁTICA
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Fuente: Informe Cambios Urbanos (CURBA)
Gráfico N° 2 Años que demora modificación del PRC
Comunas de más de 50.000 habitantes con PRC en modificación a junio de 2011
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: ES ESTÁTICA
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Ejemplo Real:
- Plan Regional de Desarrollo Urbano (MINVU)
- Macrozonificación y Microzonificación del Borde Costero e Interiores (GORE + Subdere + Subsecretaría de Marina)
- Áreas turísticas prioritarias y CEIT (Sernatur)
- Plan Maestro del Borde Costero (MOP_DOP)
- Revitalización Borde Costero (Municipalidad)
- Planificación de usos de suelo en terrenos de Bienes Nacionales (MBN)
- Plan de Intervenciones Urbanas (GORE)
“Fiebre”
de la
zonificación en Chile
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: ES “ADICTIVA”
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Vulnera garantías constitucionales
Derecho de propiedad
Derecho a la no discriminación arbitraria
Derecho de ejercer una actividad económica
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: EFECTOS REDISTRIBUTIVOS
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ACTUAL MODELO
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN
PERMITIDO
PROHIBIDO
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: SISTEMA BINARIO
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2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: SIN CORRELACIÓN CON LA INFRAESTRUCTURA
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Ciudad de Copiapó
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: SIN CORRELACIÓN CON LA INFRAESTRUCTURA
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Ocupación Irregular
Quinceava Región
Fuente: Jorge Pantoja, CChC Iquique
QUINTEROS
CARAMUCHO CÁÑAMO
CHANAVAYA
2. PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PROBLEMA: OCUPACIÓN IRREGULAR
P LAN I F IC ACIÓ N D E L T E R R I TO RI O E N C HI LE
PUERTO VIEJO, III REGIÓN
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UNO DE LOS PRINCIPALES PROBLEMAS DE LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN: GENERA ESCASEZ ARTIFICIAL DE SUELO URBANO
3. ESCASEZ DE SUELO URBANO
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GRAN SANTIAGO
Superficie Límite Urbano: 75.299 ha
Suelo construido : 63.133 ha
Suelo remanente: 12.166 ha
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3. ESCASEZ DE SUELO URBANO EVOLUCIÓN PRECIO DE SUELO EN GRAN SANTIAGO
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3. ESCASEZ DE SUELO URBANO SUELO URBANO VS TERRITORIO TOTAL
19,3 75,9
4,5
0,3
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Áreas SNASPE Áreas No urbanas ni protegidasTerrenos Agricolas Áreas urbanas e industriales
Uso del territorio Superficie (há) %
Áreas urbanas e industriales 248.003 0,3
Terrenos Agricolas 3.414.510 4,5
Áreas protegidas* 14.725.612 19,5
Áreas No urbanas ni protegidas 57.401.193 75,9
Total 75.633.601 100
* SNASPE y Santuarios de la naturaleza
Fuente: Conaf - Consejo de Monumentos Nacionales
4,6% Areas Urbanas e Industriales
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3. ESCASEZ DE SUELO URBANO EVOLUCIÓN SUPERFICIE AGRÍCOLA Y FORESTAL
-
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
0
50.000
100.000
150.000
200.000
250.000
300.000
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
Superficie agrícola y forestal
Frutales
Vides
Hortalizas
Plant. Forestal
Ha (Vides, frutales y hortalizas) Ha (Plantaciones Forestales)
Fuente: ODEPA 2011
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Área urbana propuesta
2672 hectáreas
499%
Área urbana vigente
536 hectáreas
3. ESCASEZ DE SUELO URBANO NORMATIVA EXCLUYENTE DE LA VIVIENDA SOCIAL
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1. Agotando el escaso suelo disponible que existe.
2. Aumentando permanentemente los montos de los subsidios entregados.
4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL EN ESTE DIFÍCIL CONTEXTO… CÓMO HEMOS OPERADO?
Aumento de 43,8% en el subsidio por m2 construido en FSV I entre 2004 y 2009
26 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
3. Construyendo fuera de los límites urbanos: Utilizando el artículo 55 de la LGUC, se autorizan proyectos de vivienda fuera de las áreas urbanas, donde los precios de suelo son menores (porque tiene menor dotación de infraestructura, equipamiento, y desventajas de localización).
4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL EN ESTE DIFÍCIL CONTEXTO… CÓMO HEMOS OPERADO?
Si bien, esta estrategia nos permitió implementar exitosamente nuestra política habitacional, los resultados son cuestionados.
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4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL PROGRAMAS HABITACIONALES ASIGNADOS POR AÑO
USM$ 2.600 (1 UF = 22.000 pesos)
28 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL EVOLUCIÓN DÉFICIT HABITACIONALES (CASEN)
Fuente: MIDEPLAN, 2010.
29 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
EL SESGO PERIFICADOR DEL ESTADO Extracto del libro “Santiago, Dónde estamos y hacia dónde vamos” de Alexander Galétovic (2006)
Capítulo 2 (páginas 36-39)
“… La política de vivienda social ha sido exitosa como programa de redistribución del
ingreso hacia familias pobres. Gracias a ella obtuvieron viviendas los hogares que no
podían pagarlas y se evitó que el déficit habitacional aumentara, aun durante las décadas
en que Chile creció lentamente y el ingreso per cápita permaneció bajo. Por eso, al
comparar el Santiago de hoy con el de los años cincuenta o sesenta, se aprecia el gran
logro que supone que prácticamente todos los hogares tengan electricidad, agua potable y
alcantarillado.
Pero, al mismo tiempo, desde que fuera creado en 1965, el MINVU ha hecho política
habitacional ignorando casi completamente sus efectos urbanos, los que han sido
considerables y a veces dañinos. El más importante de ellos, tal vez, es el sesgo
“perificador”. Andrea Tokman sostiene que las poblaciones de viviendas sociales fueron
construidas demasiado lejos del centro y estima que los hogares beneficiados con el
subsidio hubieran podido elegir dónde vivir, se habrían localizado alrededor de 1,6 km más
cerca del centro.
¿Qué explica este sesgo “perificador”? La causa directa es el método que ocupa el
MINVU para decidir dónde localizar sus viviendas, que sólo considera el precio del suelo y
el costo de construcción. No incluye las inversiones que recaen en las municipalidades u
otros ministerios, ni tampoco el costo del tiempo que deben destinar los hogares
beneficiados con el subsidio para trasladarse hacia los lugares de estudio o trabajo.
4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL CUESTIONAMIENTOS A LA POLÍTICA HABITACIONAL
30 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
“Ese criterio hace casi inevitable que los proyectos se localicen en la periferia, donde el
precio del suelo es, tal como lo muestra Tokman, apreciablemente menor porque no cuenta
con infraestructura y el resto de la ciudad es meno accesible…”
(Tokman muestra que, en promedio, el precio de un terreno cae 8 por ciento por cada
kilómetro que se aleja del centro.)
…El fondo del problema, sin embargo, es que si bien al MINVU se le pide que sea
inmobiliaria y regulador urbano, a los ministros se les juzga en gran medida por el número
de viviendas que construyen. Por eso, en sus decisiones el rol de inmobiliaria casi siempre
ha tenido preferencia.
… La prioridad de la construcción de viviendas también explica los estándares urbanos
insuficientes impuestos a los proyectos. Como ya se dijo, al evaluar sus proyectos el
MINVU sólo considera el precio del suelo y el costo de la construcción, más no el costo de
las inversiones adicionales que deben ejecutar otros ministerios y los propios privados para
mitigar los impactos urbanos de las viviendas sociales. Esto contrasta con la evolución de
las exigencias que deben cumplir los grandes proyectos inmobiliarios privados que, como
describe Iván Poduje en el capítulo 9, deben pagar por cada uno de los impactos viales y
ambientales que generan. En apariencia, parece paradójico que el propio regulador urbano
le imponga estándares insuficientes a su inmobiliaria... Estos estándares menos exigentes
le permiten al MINVU construir más viviendas con el mismo presupuesto”.
4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL CUESTIONAMIENTOS A LA POLÍTICA HABITACIONAL
31 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
GUETOS DE VIVIENDA SOCIAL
Comentario de Ivan Poduje, Arquitecto, Diario La Tercera, Octubre 2011
En 2005, Alfredo Rodríguez y Ana Sugranes publicaron el libro Los con techo,
mostrando el lado B de la exitosa política habitacional chilena, que junto con reducir el
déficit y dar techo a miles de familias pobres, había configurado vastos sectores
segregados de vivienda social. En las encuestas publicadas en el libro se demostraba
cómo el sueño de la casa propia se había transformado en una pesadilla para el 90% de
las familias que se sentía avergonzada del lugar donde vivía, o para el 65% que lo único
que quería era cambiarse de casa. Desde la publicación de Los con techo se han
creado programas para promover la construcción de viviendas más grandes y
ampliables, eliminando la perniciosa tipología de los bloques. Además, se crearon
subsidios para levantar conjuntos más cercanos y se implementó el programa “Quiero mi
Barrio”, destinado a mejorar los espacios públicos en barrios críticos y vulnerables. Pese
a todos estos esfuerzos, el problema persiste y ha alcanzado una magnitud
preocupante: hoy vive en barrios segregados 1,7 millón de chilenos, como lo pudimos
comprobar en un estudio que publicó La Tercera este domingo. Para llegar a estos
resultados visitamos las 25 ciudades más importantes y construimos 7.000 indicadores
para seleccionar, del universo total de barrios de bajos ingresos, aquellos que reunían
las características de un “gueto”, como una concentración importante de hogares
pobres, en ubicaciones alejadas de los centros y coberturas de servicios muy inferiores
a la media.
4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL CUESTIONAMIENTOS A LA POLÍTICA HABITACIONAL
32 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
También pudimos ver la inseguridad que se percibe en sus calles y almacenes, casi
todos enrejado. O en sus espacios públicos, en su mayoría sitios eriazos sin iluminación
ni mobiliario alguno. Por último, nos sorprendió constatar la existencia de verdaderas
ciudades formadas por viviendas sociales, como el gueto de Alerce, en Puerto Montt, o
Bajos de Mena, en Puente Alto, con la misma población que Punta Arenas.
Resolver el problema de los guetos debiera ser un objetivo prioritario para el Ministerio
de Vivienda. El programa de recuperación de Condominios Sociales va en la línea
correcta, ya que se focaliza en los bloques que presentan índices más altos de
marginalidad. Sin embargo, las inversiones comprometidas son muy escasas, al igual
que los equipos de profesionales destinados a ejecutarlas, lo que contrasta con el
enorme esfuerzo puesto para construir 600 mil nuevas viviendas sociales o para
erradicar los campamentos, un objetivo imposible que sigue siendo prometido por todos
los gobiernos. No debiera extrañar ver disturbios similares a los observados en Londres
hace pocos meses, o en París hace algunos años. Sería la protesta de verdaderos
indignados, para los cuales las metas de país desarrollado suenan como una mala
broma.
4. VÍAS DE ESCAPE PARA LA VIVIENDA SOCIAL CUESTIONAMIENTOS A LA POLÍTICA HABITACIONAL
33 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
NO TENER REGULACIÓN? - Ante presencia de externalidades, es necesaria la regulación. - Además, aporta “reglas del juego”
NECESIDAD DE UN MECANISMO ALTERNATIVO
5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN
34 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
ACTUAL MODELO
PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN
X TODO EL
TERRITORIO
DESARROLLABLE
PERO CON
CONDICIONES Y
EXIGENCIAS
5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PLANIFICACIÓN POR CONDICIONES
35 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
2. El resto del territorio
queda disponible para todo
tipo de desarrollos, con
estándar (internalización de
externalidades).
Etapas
1. Definición previa de las
áreas de protección de
amplio espectro, en las
cuales se restringe el
desarrollo con condiciones
especiales.
5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PLANIFICACIÓN POR CONDICIONES
36 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Fuente: Presentación Morris Architects, Abril 2009
5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PLANIFICACIÓN POR CONDICIONES
37 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
¿Que son los Impact Fees?
Son un monto de dinero que se cobra a los nuevos desarrollos para
cubrir los costos de expansión de la infraestructura requerida por el
nuevo proyecto.
NO son impuestos
SI son cobros regulados para materias específicas:
Se pagan una sola vez con el permiso de construcción o por
ejecución directa de obras.
aumento capacidad vial
expansión de redes de servicios públicos (electricidad, agua potable,
alcantarillado)
manejo de inundaciones por lluvias
áreas verdes
infraestructura escolar
vivienda subsidiada.
5. ALTERNATIVA A LA PLANIFICACIÓN POR ZONIFICACIÓN PLANIFICACIÓN POR CONDICIONES
38 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
2. Vivienda de calidad y barrio de calidad. Nuestra madurez como país nos obliga a asegurar no solo la calidad en la vivienda, sino que también en su entorno (provisión de infraestructura vial, áreas verdes, equipamiento, seguridad, entre otros).
6. DESAFÍOS PARA LA VIVIENDA SOCIAL PRINCIPIOS ORIENTADORES
1. Integración Social. Evitar comunas o barrios sobre-segregados.
3. Internalizar sus externalidades. La vivienda social genera impactos sobre el territorio, tal como lo hacen otros desarrollos. Es fundamental reconocer esto, y destinar recursos para que la vivienda social asuma estos impactos, los reduzca o los mitigue..
5. Opciones de localización central. Se requiere generar oportunidades e incentivos para que las familias puedan acceder a vivir en localizaciones más centrales.
4. Adoptar estándares definidos en materia urbana (reglas claras y para todos). No debemos generar barrios de segunda categoría. El desafío está en que la vivienda social cumpla con estándares urbanos mínimos, tal como se exige a otros desarrollos.
39 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Avanzar con decisión: 1. Planificación por condiciones. 2. Subsidio de localización. 3. Subsidio a la vivienda usada. 4. Subsidio al arriendo. Avanzar con cautela:
6. Cuotas de vivienda social. 7. Adquisición de suelo por parte del Estado.
Solo excepcionalmente:
1. Aplicación Artículo 55 de la LGUC. 2. Ampliación Artículo 50 de la LGUC.
6. DESAFÍOS PARA LA VIVIENDA SOCIAL ALTERNATIVAS EN EVALUACIÓN
ANEXO SUBSIDIO DE LOCALIZACIÓN
Loc.
41 Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo 41
Subs.
Base
Subs.
Equip. y
Fond. I.
Sub.
Único
Actual D.S. 174 Nuevo D.S. 49
Adquisición
Habilitación
Lo que no se utiliza se
pierde Para la totalidad del proyecto (terreno, habilitación, urbanización, construcción)
Estructura monto de subsidio DS 49
UF
Componentes
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Distribución comunal montos de subsidio DS 49
Comuna 1
Comuna 3
Comuna 2
3. Monto Base sin Localización ni Factibilización
380 a 600 UF
1. Monto Base con Subsidio
de Localización 490 a 700 UF
2. Monto Base con Subsidio de Factibilización 490 a 700 UF
Gobierno de Chile | Ministerio de Vivienda y Urbanismo 43
Subsidio Único según Zona DS 49
GRACIAS.
Esquema de subsidios para Grupos Emergentes y Clase Media D.S. N°1, de 2011
Acceso a mejores viviendas al combinar fuentes de financiamiento