GESTIÓN EN TIEMPOS DE DESCENTRALIZACIÓN EDUCATIVA
1. Los desafíos de la descentralización
Después de varios contratiempos y haciendo eco de la demanda de los
pueblos del interior, se ha iniciado la descentralización como proceso dinámico
y transformador, en un contexto de suma fragilidad, lo cual no quita que tenga
repercusiones en todas las dimensiones: política, territorial, sectorial, funcional,
administrativa, económica; por lo tanto es uno de los grandes ejes a
implementarse como respuesta puntual al centralismo, que si bien pudo tener
justificación en determinados momentos de nuestro acontecer histórico, en la
actualidad representa una amenaza a la estabilidad misma del sistema.
Aunque nada garantiza que podamos hacer ahora una buena
descentralización, se abriga tal posibilidad de llevarla por buen camino, si
existe de por medio una revalorización social del proceso, que comprometa al
Estado y a la sociedad, pues no solo se tiene que refundar nuevas
instituciones, sino que debe hacerse en medio de la pobreza, para superar
problemas crónicos de honda gravitación en el atraso estructural del país, en
virtud de la existencia de una tradición políticamente centralista y de una
modalidad de avance social, que originó la concentración en una sola región
del territorio del crecimiento económico como sus beneficios, generando la
mala organización del sistema y por ende sus diversas manifestaciones. Por
eso se dice que la “centralización económica facilita el centralismo político, sin
ser necesariamente dos caras de la misma moneda” tal como o ha sentenciado
el investigador Efraín González Olarte, que ha llevado a la nación a un
desarrollo republicano muy formalista y burocrático, de escasa iniciativa e
independencia, que acentúa los desequilibrios y disparidades regionales,
consecuencia de las relaciones socioeconómicas, cuyos habitantes tienen claro
que la realización de obras en zonas alejadas y los paliativos sociales, nada
tienen que ver con la regionalización.
Cabe recordar, que la regionalización es una vieja aspiración de las
ciudades provincianas por modificar el poder central, a fin de lograr una nueva
configuración, que pueda provocar luchas internas, debido a que en esas
sociedades hay una pluralidad indefinida de grupos interesados. Aparecen
problemas de gobernabilidad por la activa participación de actores ocales,
individuales y colectivos que obviamente está condicionada por la organización
política del país, lo cual compromete a repensar los temas puntualizados para
asegurar la mayor organización y transferencia posible. Esto implica contar con
una alta capacidad de identificación y anticipación a los problemas futuros,
diseñándose posibles esquemas de conducción descentralizada y participativa,
sin perder de vista objetivos de efectividad y legitimidad en la representatividad.
Tratando de hacer un breve recorrido histórico sobre este proceso,
diremos que los primeros intentos serios se deben al Presidente Manuel Pardo,
que en 1873 crea los Consejos Departamentales. Años después, las
Constituciones de 1920 y 1933 establecieron los Consejos Regionales y
Departamentales, que fueron la base de operatividad de ciertos organismos
como las Juntas de Obras Públicas, Corporaciones de Fomento y Comités
Departamentales, cuya labor se orientó fundamentalmente al desarrollo de una
infraestructura de servicios básicos en el área urbana. En la década del 70 el
problema del centralismo se afrontó mediante los Comités Departamentales y
Regionales de Desarrollo, que no lograron revertir las pugnas con las
tendencias descentralistas, cuyos movimientos regionales, a partir de las
contradicciones existentes, buscaron ser los abanderados de las luchas
provincianas, donde “los sentimientos de frustración e impotencia crecen a
medida que las localidades se alejan de la capital”, tal como lo afirmó en su
momento el analista político Mirko Lauer.
Con la Constitución de 1979, el tema de la regionalización entra a una
fase decisiva, producto del consenso de la clase política gestado de tiempos
atrás; así el artículo 259 origina el Plan Nacional de Regionalización, pero será
el presidente Alan García que en 1987 promulga la Ley de Bases de la
Regionalización n.° 24680 (la cual fue complementada con otras leyes), quien
inicia el proceso de implementación de la regionalización, eL cual tuvo escollos
por su marcada politización reflejada en el “caudillismo” limeño y provinciano.
El error que hubo fue de concepción, pues fue considerada un instrumento
aislado del conjunto de transformaciones, donde muchas veces se actuó con
criterios arbitrarios a la hora de unir departamentos, reflejando la ausencia de
una adecuada planificación, cuyo soporte debió descansar en criterios
geográficos, históricos, económicos, técnicos, dentro de un marco global
unitario y de continuidad geopolítica. Además, tampoco estuvo exenta la
intención política protagónica del ex mandatario aprista de hacer una obra
histórica personal suya, pero la débil formalidad reprodujo viejos vicios del
centralismo, a tal punto que el sistema regionalizado no consolidó gobiernos
con estabilidad política y capacidad de gestión en sus primeros años y menos
duró como instancia autónoma, siendo una manifestación más de lo que
Mariátegui denominó alguna vez “descentralización centralista”. Esta
experiencia descentralizadora, no funcionó porque tal como lo señala el experto
Jhonny Friz B. en su libro La descentralización ficticia (Perú 1821-1998), se
actuó tardíamente y “si bien imprimió gran velocidad al proceso en su último
semestre no tuvo orden, no se planificó bien. La forma de gobierno,
asambleísta, no fue la mejor y generó inestabilidad”. Su reforma era
indispensable, para lograr un desarrollo armónico, otorgando vitalidad a nuevas
instituciones e incrementando la posibilidad de instalar nuevos servicios que
puedan ser mantenidos y expandidos geográficamente.
En la década del 90, específicamente en el período 91-92 dadas las
condiciones internas del país agobiado por el terrorismo, la burocracia en
ascenso, la improvisación legal y la inestabilidad del sistema de gobierno,
fueron motivos suficientes para que el gobierno de Fujimori liquidase ese
intento, disolviendo los gobiernos regionales, estableciendo en su lugar por
efecto del D.S. 25432 los Consejos Transitorios de Administración Regional
(CTAR), integrados por miembros designados por el Poder Ejecutivo. El asunto
de la regionalización fue tratado posteriormente en el Congreso Constituyente
Democrático (CCD), que aprobó la 8va. Disposición Transitoria de la
Constitución de 1993, fijando el año de 1995 como plazo para dictar normas de
descentralización y elección de autoridades regionales, que lamentablemente,
no se cumplió, prorrogándose la vigencia de los CTAR, que en el fondo eran
“una parodia de gestión administrativa que empeoró la organización del servicio
público y que volvió a demostrar la incapacidad congénita del centralismo
limeño a crear los mecanismos adecuados para descentralizarse así mismo”, a
decir del investigador Carlos Palomino.
Queda claro que estos organismos, respondieron a objetivos políticos
(tuvieron papel muy activo en la campaña reeleccionista de Fujimori en el
2000), y como tal estuvieron subordinados a instancias centrales, consolidando
el fenómeno de la recentralización. En suma, si no hubo una política
descentralizadora, a pesar de haberse establecido la ley Nº 26922 (98), Ley
Marco de Descentralización, la regionalización queda como “el hito más
avanzado de descentralización en el siglo XX a pesar de sus límites
centralistas”43, que fueron un obstáculo para el fortalecimiento de la vida
económica, social y cultural de los pueblos. No surge, como por encanto, de las
leyes ni tampoco es el resultado de los esfuerzos jubilosos de un líder
iluminado. Es un proceso que conlleva cierto grado de madurez social, ligado a
la aparición de instituciones y a una mayor toma de conciencia de la sociedad,
que pretende a través de un cuadro jurídico, organizar su espacio de manera
racional y actuar conforme a la “naturaleza de las cosas”
En la presente década se hacía ineludible reactivar el proceso de
regionalización por ser no sólo una demanda sino una necesidad económica y
social pendiente dentro de la reforma del Estado (la ejecución de las llamadas
reformas de segunda generación para hacerlo más apto y eficaz), porque es la
única manera de adecuarse a dicho proceso, ya que el tema “de la
regionalización y descentralización en el Perú es un problema que atañe a la
configuración de la nación, que el Estado Peruano no ha resuelto”44. Por eso se
considera que es una política necesaria, para enfrentar las urgencias del
presente y las necesidades del porvenir, dentro del tiempo requerido, más aún
si estamos incorporados al fenómeno importante y a la vez ambivalente que es
la globalización, pero sin romper la armonía de mutuo respeto que se deben las
respectivas jerarquías para la solución de los diversos problemas. La
descentralización, al igual que la privatización no es buena o mala en sí misma;
lo importante es cómo se le diseña y lleva a cabo, ya que tiene como finalidad
43 OCHOA CARDICH, César. “La regionalización en el régimen constitucional peruano”. EN: Revista Jus El Veritas, año VI, n. 11, Lima, 1995, pág. 89.44 DE ALTHAUS, Miguel. Identidad nacional y Estado en el Perú Lima, CEDEP 1a edición, 1979, pág. 26.
el desarrollo integral, económico y sostenible del país, mediante la separación
de competencias y funciones y el equilibrado ejercicio del poder por los tres
niveles de gobierno, en beneficio de la población, pero presenta ciertas
condiciones para su establecimiento45, tales como:
1. Existencia de un sector homogéneo y específico que dependa
directamente de la responsabilidad de las colectividades locales; sector
que muchas veces es confundido con los asuntos e intereses
nacionales.
2. Autoridades locales independientes del poder central; independencia
que pueda mantenerse no solo cuando se actúa de acuerdo al poder
nacional, sino sobre todo cuando se le contradice.
3. Autoridades locales con capacidad de gestión autónoma, en el sentido
funcional y no político de la palabra; la autonomía debe ser jurídica,
técnica, financiera.
El proceso de descentralización que se viene llevando a cabo se
sustenta y rige por los siguientes principios:
a. Es permanente. Constituye una política permanente de Estado, de
carácter obligatorio, cuyo efecto vinculante alcanza a todos los poderes
del Estado, organismos constitucionales autónomos y al gobierno en su
conjunto.
b. Es dinámico. Es un proceso constante y continuo, se ejecuta en forma
gradual por etapas, previniendo la adecuada asignación de
competencias y la transparencia de recursos del nivel central hacia los
gobiernos regionales y locales.
c. Es irreversible. El proceso debe garantizar en el largo plazo, un país
mejor organizado, poblacionalmente mejor distribuido, económica y
socialmente más justo y equitativo, ambientalmente sostenible así como
políticamente institucionalizado.
d. Es democrático. Es una forma de organización democrática del Estado
que se desarrolla en los planos político, social, económico, cultural,
administrativo y financiero.
45 PALOMINO MEDINA, Carlos. La regionalización inteligente. Editorial San Marcos. 1a edición, 2003, pág. 92.
e. Es integral. Abarca e interrelaciona a todo el conjunto del Estado en el
espacio nacional, así como las actividades privadas en sus diversas
modalidades, mediante el establecimiento de reglas jurídicas claras que
garanticen el desarrollo integral del país.
f. Es subsidiario. Las actividades del gobierno en sus distintos niveles
alcanzan mayor eficiencia, efectividad y control de la población si se
efectúan descentralizadamente. La subsidiariedad supone y exige que la
asignación de competencias y funciones a cada nivel de gobierno, sea
equilibrada y adecuada a la mejor prestación de los servicios del Estado
a la comunidad.
g. Es gradual. El proceso se realiza por etapas en forma progresiva y
ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara
asignación de competencias y transferencias de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales, evitando la duplicidad.
Las recientes normas sobre el proceso de descentralización invitan a
pensar que el Perú ha dado un paso muy importante en la regionalización, que
es un anhelo nunca cumplido y sobre todo cuando hay un desembalse de
demandas largamente postergadas, que la descentralización ayudará a llevar
por causas institucionales siempre y cuando no solo consista en la
transferencia de competencias del poder central a las regiones; de lo contrario
no tendrá otro resultado que el traslado de los vicios del centralismo. En
función al proceso se han dado diversos dispositivos, siendo los más
importantes:
- Ley n.° 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título
IV sobre Descentralización.
- Ley n.° 27783, Ley de Bases de la Descentralización.
- Ley n.° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
- Ley n.° 27902, Ley que modifica a la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales para regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la
Sociedad Civil en los gobiernos regionales y fortalecer el proceso de
Descentralización y Regionalización.
- Ley n.° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial.
- Ley Marco del Presupuesto Participativo
Si bien lo legal-jurídico es un aspecto, la puesta en marcha del proceso
(operativizado por mandato de la Ley 27683 de Elecciones Regionales) de por
sí complejo y de largo aliento, en una variedad geográfica, climática y
productiva provoca un mapa tan diverso en cuanto a problemas y
requerimientos que están afrontando los 25 Gobiernos Regionales y la
Provincia Constitucional del Callao, que tratan de superar en la medida de su
voluntad política y posibilidades, aunque —como sostiene el economista Javier
Iguíñiz en su libro Descentralización, empleo y pobreza la descentralización “no
es la cura de todos los males, incluso algunos pueden ser agravados”. La
escasa capacidad de gestión que vienen demostrando los gobiernos’
regionales, a la que se suma las denuncias de corrupción de varios
presidentes, obliga a que deban hacerse los esfuerzos necesarios por darle
una direccionalidad coherente a la descentralización, la cual tiene que
conseguir que la región logre sus propios recursos, conforme un mercado de
capitales y genere trabajo a través de “planes regionales con dimensión
estratégica y un referente territorial viable como soporte. Las regiones
necesitan ser proyectos, no entelequias o fracasarán”, a decir del estudioso
Augusto Ortiz de Zevallos. La auténtica regionalización como proceso debe ir
mas allá de una nueva departamentalización, tiene que responder a las
características del desempeño productivo y a las relaciones económico-
sociales que se estructuran entre las distintas áreas geográficas; de hecho con
el actual marco departamental, son muchas las regiones, cuya capacidad está
en cuestión para conducir un proyecto de desarrollo regional, especialmente
por falta de re- cursos y si bien se les ha transferido determinados proyectos,,
varias acciones del gobierno impiden el desarrollo del proceso
descentralizador, a tal punto, que se “crea una noción de límites borrosos, entre
el clima opresivo que vivimos la década pasada y las interrogantes del
momento actual”, como lo señala el académico Romeo Grompone. Hay que
marcar la diferencia entre el viejo orden departamental y el nuevo orden
regional, donde el tamaño, la conformación y la especialización de las regiones
irán construyéndose con el tiempo, a medida que cada entidad territorial ordene
sus propias capacidades frente a las exigencias económicas.
El papel del Consejo Nacional de Descentralización en este proceso
debe ser fundamental, con pautas claras, mecanismos de conducción central y
coordinaciones efectivas, cuya independencia y autonomía le permitan asignar
en forma técnica los recursos y competencias a las regiones, que podrán
establecer caminos distintos según sus prioridades y fortalezas, pero siempre
dentro de una voluntad de participación ciudadana muy intensa, que debe
reflejarse en múltiples áreas o niveles de la gestión, después de haber
adquirido un alto nivel de conciencia de sí. La realización de este propósito no
es fácil ni toma poco tiempo, pues requiere de un proceso de formación cultural
que debe abarcar a la sociedad en su conjunto para generar una preocupación
crítica respecto de la suerte de cada una de las regiones. Para ello se tiene que
garantizar el acceso de todos los ciudadanos a la información pública, con las
excepciones que señala la ley, así como la conformación y funcionamiento de
espacios y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y
rendición de cuentas, pues regionalización implica no solo delimitación
territorial, sino que conlleva la necesidad de garantizar una autonomía de
gobierno y su administración en todos los ámbitos, a fin de “preparar ciertas
condiciones que constituyan a no dudarlo, el basamento que permita revertir la
intencionalidad jurídica de este hecho y se adopte el criterio formal, de que la
descentralización es un hecho natural del hombre peruano en busca de su
desarrollo”46. Es fundamental avanzar en acuerdos y en la construcción de una
visión compartida del proceso; es parte de la tarea de “Peruanizar al Perú”, que
ningún patriota que “de veras sienta —en palabras del recordado Pedro Planas
— y quiera al país por encima de su interés personal debería siquiera atreverse
a retrasar y menos a obstaculizar”.
La descentralización tiene como objetivo: descentralizar el Estado, cuyas
actividades ya sea en el orden legal, institucional, servicios, se encuentran en
su mayor parte ante un peligroso estatus flotante, con inercia manteniendo una
existencia burocratizada, desgastada y ajena a tas necesidades ciudadanas y
46 QUEVEDO AGUILERA, Wilberto y PAJUELO CAMONES, Carlos. Desiderátum de la descentralización. Editorial San Marcos, 1a edición, 2002, pág. 37.
proyectos sociales. Si lo que se quiere es una redistribución más equitativa del
poder político y económico y finalmente propender al desarrollo nacional y
fortalecimiento de la democracia, tiene que procederse con seriedad y sin
cálculos subalternos de parte del gobierno de turno, aunque no deba
entenderse a la descentralización como una panacea que resuelve por sí
misma los problemas sociales, sino como algo inminente, irreversible y
continuado que a medida que pase el tiempo, se irá perfeccionando. Se
reconoce entonces, que el Gobierno Regional es el nuevo agente de desarrollo
regional, responsable de construir la dinámica territorial sobre la base de la
movilización de los actores locales y la puesta a punto de proyectos
estructurales, capaces de engendrar procesos de creación de recursos, con
modelos donde se incluya todas las variables existentes, mas aún, se
identifique al hombre con su región y costumbre, de lo contrario no funcionará
dada la heterogeneidad de nuestro país.
El balance, hasta el momento arroja un saldo positivo, a. pesar que falta
voluntad política del gobierno por aprobar leyes para consolidar la
descentralización: ley de jerarquización de activos, de descentralización fiscal,
ley para la integración y conformación de regiones, etc.; a esto se adiciona que
todavía falta transferir proyectos especiales a las regiones, la resistencia que
aún se observa en algunos sectores del ejecutivo con el proceso especialmente
en los recursos, la capacitación de los funcionarios regionales por parte del
CND. Finalmente es importante señalar que las políticas de gobierno se siguen
diseñando e implementando sin tener como influencia el proceso de
descentralización, pues no se trata ya de cambios de arriba hacia abajo, sino
que los actores locales deben estar dispuestos a romper reglamentos, normas
y leyes de una sociedad que no entienden bien y que la sienten agresiva,
cerrándoles las oportunidades de desarrollo. En definitiva, el país ha tomado
conciencia que la descentralización, es un profundo anhelo para lograr un país
poblacionalmente mejor distribuido, económicamente más justo, socialmente
más equitativo y políticamente mejor institucionalizado.
Por todas estas consideraciones, pensamos que al margen de los
problemas que se presentan, la descentralización abre la posibilidad para el
desarrollo de la iniciativa y la participación de la sociedad civil en las regiones,
pues facilita la actividad autónoma de nuevos actores económicos y sociales,
cuyas motivaciones responden a una combinación particular altamente
dependientes de las condiciones locales, ya que más que soñar en metas
inalcanzables, el reto es lograr cambiar los niveles de vida, dentro de la
realidad existente, a ser transformada. De esta manera, la tarea
descentralizadora no estará viciada por la exclusiva apreciación centralista,
sino más bien sentada en la opinión más amplia posible, que involucra la
participación ciudadana en el establecimiento de prioridades para a distribución
de los beneficios sociales, que les permitan una convivencia digna, y se sientan
realizados en sus aspiraciones, para salir por sí mismos del círculo de la
pobreza, si cuentan con el apoyo de la sociedad y el Estado. Como dice el
Grupo Propuesta Ciudadana “todavía existen claras resistencias de parte del
sistema de partidos y debilidad en el rol y la presencia de la sociedad civil”.
La descentralización que necesitamos solo es posible, si
descentralizamos el poder de decisión, desplazándolo del órgano central a los
gobiernos regionales y locales, donde cambie no la repartición del poder, sino
su ubicación, asentándose en una base sólida de participación democrática,
que genere cambios sustanciales para vencer la exclusión y brechas existentes
en los sectores postergados. Esto propicia compromisos y aportes de
propuestas coherentes y oportunas en la búsqueda de consensos orientados al
desarrollo regional, articulados al plano nacional, ya que la descentralización
solo tiene sentido si va acompañada de políticas de transformación integral,
pues es un proceso continuo de características sociológicas, y por lo tanto no
puede estar enmarcada rígidamente en el contexto de una norma jurídica, ya
que es mucho más que eso, con múltiples dimensiones para el largo plazo;
aunque hay que reconocer que no hay normas para aplicar sin recurso humano
apropiado, ni delegación de atribuciones sin destinatario confiable.
II. La descentralización educativa y la gestión
Jurídicamente el país está en plena implementación del proceso de
descentralización en mérito a disposiciones legales (aunque las leyes por mejor
intencionadas que sean, no constituyen soluciones si son imprecisas), donde
adquiere vigencia la descentralización educativa, que está íntimamente ligada a
dicho proceso y constituye una necesidad de la educación nacional, ya que la
descentralización como la misma educación son en definitiva un asunto de
poder, no de nueva desconcentración administrativa; por lo tanto es un
problema político social, con diversas connotaciones. La transferencia
irreversible del poder ha sido siempre, la más dramática de las formas de
delegación, pero —como afirma el profesor César Picón— es “la que mejor
sirve para forjar la autonomía de aquellos en 1081 cuales se delega”. Fue
emprendida por muchos países de la región, de tal manera que el Perú al
integrarse a esta corriente se puede servir de un acumulado bagaje para
plasmar un esquema de acuerdo a su realidad nacional, que privilegie un fuerte
componente horizontal de participación social: creación de nuevas instancias
de gestión, diversos espacios de concertación, mecanismos de control social
que reemplacen criterios burocráticos de la administración tradicional. Sin
embargo, nuestro país tiene una rica experiencia en estos avatares con flujos y
reflujos sobre el proceso, aunque poco o casi nada se avanzó al respecto, pese
a los diversos intentos realizados en el devenir histórico, pues “la lógica y ¡os
tiempos de la política siempre terminan imponiéndose sobre la lógica y los
tiempos de la educación”.
La profundidad de la crisis de la educación peruana demanda una
política efectiva de descentralización, la cual requiere condiciones adecuadas y
periodos procesales, es decir tiene que ser planificada y administrada de tal
manera que sintonice con otros objetivos estratégicos dentro del proceso; de
ahí que se ha señalado al 2004 como el inicio de transferencia de sus bienes y
servicios del sector a los gobiernos regionales lo cual representa un salto
cualitativo importante en el otorgamiento de poder a las bases, aunque debe
quedar claro que la educación es una responsabilidad compartida entre el
gobierno central y los gobiernos regionales, tal como lo señalan la ley 27783,
Ley de Bases de la Descentralización (art. 35, 36), la Ley 28044, Ley General
de Educación y disposiciones complementarias que configuran un panorama
un tanto complicado. Hay que partir por tener una idea clara de lo que se
entiende por descentralización educativa, qué repercusiones va a tener, qué
mecanismos oferta, a quienes involucra, qué espacios maneja, etc. De la
respuesta a cada una de estas cuestiones (y a tantas otras), depende no solo
que la descentralización educativa pueda desarrollarse sino, lo que es más
importante, pueda alcanzar los objetivos que la justifican. La situación
planteada necesita un nuevo rol del Estado, que sea más fuerte en iniciativas,
ya que “estamos viviendo un momento que requiere una redistribución social
de los responsables de la educación”;47 el tránsito del enfoque centralista de las
actividades educativas a una descentralizada representa uno de los desafíos
del presente, donde exista el convencimiento, superando la cultura interiorizada
en las mentes, que el funcionario del nivel más apartado del país, pueda
atender directamente los asuntos que hoy en día se atienden exclusivamente
desde la capital y que por su naturaleza y en aras del mejor servicio, deben ser
resueltos localmente.
Siendo la descentralización educativa todo un proceso, tomará tiempo
garantizar su éxito, pero conviene remarcar que se encuentra vinculada a la
existencia del centralismo, que en el “fondo obedecen a concepciones y,
obviamente a la falta de un abordamiento objetivo, integral e histórico del
problema. Esas concepciones han estado presentes en los ensayos frustrados
de descentralización”, tal como lo sostiene el profesor Luis Muñoz Alvarado.
Ello supone entender que, entre ambos existe una relación de causa-efecto, sin
olvidarnos que son conceptos que siempre han estado cargados de juicios de
valor, que necesariamente tienen que ser tomados en cuenta, ya que debilita
las potencialidades de los espacios intermedios, motivo por el cual, los
estudiosos sostienen que responde a una estrategia principalmente política
antes que técnica, que demanda la reforma estructural del Estado y es
precisamente por esto que resulta siempre un asunto mítico, conflictivo a
veces, polémico siempre. La garantía de Una adecuada descentralización
educativa tiene que ver con la pertinencia y oportunidad, al que se le adiciona
47 ROMERO, Simón. ‘La distribución social de as responsabilidades y actuaciones en el desarrollo futuro de América Latina”. Revista Iberoamericana de Educación, n. 1, OEA. México, 1993, pág. 13.14,
una real transferencia de poder y recursos resultando difícil su implementación;
pero habría que tener sumo cuidado a fin de no caer en el cambio por el
cambio. Por eso es importante que se “tome en cuenta las lecciones
aprendidas de tantos intentos a lo largo de la historia, que le pueda imprimir un
ritmo propio a este proceso que vive el país y pueda contribuir con lograr una
educación de calidad para todos” a decir de la investigadora Dina Kalinowski.
Se entiende que la descentralización educativa busca mejorar los servicios
administrativos y la calidad de la educación, ya que de lo contrario no se
plantearía, pero sobre todo abona a favor de la democratización del Estado y la
sociedad peruana, fenómenos que inciden en el actuar del sector educativo
indiscutiblemente ligado al ámbito cultural de la nación.
Condiciones favorables y limitaciones al proceso
Existe abundante información al respecto, donde se percibe que la
opinión general y la legislación son favorables a la descentralización educativa,
siempre y cuando exista voluntad política y conciencia ciudadana,
requiriéndose también de tiempo para consolidarse, aunque representa un
nuevo capítulo de a vieja historia de anhelos y demandas por democratizar la
educación, cuyas voces se han dejado escuchar desde décadas atrás. Esto no
obvia señalar, que de acuerdo con los diagnósticos elaborados en los últimos
años, los problemas en aspectos de descentralización estarían focalizados
entre aspectos como: el funcionamiento de los centros educativos, la gestión
de los directores y la función de los órganos intermedios. Según el Dr. Carlos
Malpica, ex ministro de Educación, los “argumentos a favor de una mayor
descentralización se pueden agrupar en cinco grandes categorías”: 48
- Ideológicos. Son os que postulan la descentralización educativa como
parte de un proyecto nacional de reforma del Estado, y de sus relaciones
con la sociedad civil en vista de una mayor democracia.
- Políticos. Son los que optan por la descentralización para cambiar patrones
o estilos de gobierno en el campo de la educación, compartiendo o
transfiriendo las responsabilidades y el poder de decisión entre los
48 MALPICA, Carlos. Descentralización y planificación de la educación: experiencias recientes en países de América Latina, IPE. Perú, 1994, pag. 9-10.
diferentes niveles político-administrativos y abriendo canales más amplios
de participación social.
- Económicos. Son lo que propugnan la descentralización para movilizar
más recursos públicos y privados hacia la educación, así como lograr una
mayor eficiencia en el uso de ellos.
- Administrativos. Son los que prefieren la descentralización para
racionalizar y hacer menos burocrática y más eficiente la organización y
gestión del sistema de educación en sus diferentes niveles, modalidades y
servicios.
- Pedagógicos y culturales. Son los que ven que la descentralización
posibilita formular y desarrollar un currículo nacional flexible que responda
mejor a las diversas situaciones y necesidades regionales y locales.
Estos argumentos se combinan en el proceso, pues no son excluyentes,
y como tal es posible su viabilidad, en un contexto afectado por la
globalización. Pero, siendo el objetivo vencer las fuerzas permanentes de la
centralización, es necesario tener en cuenta ciertos factores limitantes:
- Político. Este factor parece ser el que más condiciona su desarrollo; ello se
traduce no solo en el debido apoyo del gobierno central, sino también en el
poco respaldo que le otorgan los partidos políticos, donde impera el
oportunismo para manejar y negociar intereses subalternos, en contra de
los proyectos de transformación ciudadana.
- Económico y legal. Se pone de manifiesto en las limitadas partidas
presupuestales y la demostrada incapacidad para dotar al proceso de
normas legales adecuadas que convaliden los esfuerzos de cambio.
- Administrativos. Las burocracias son las instancias de mayor resistencia al
cambio, sobre todo algunos grupos que tienen injerencia en las decisiones
sobre el gasto fiscal en educación.
- Magisterial. La presencia masiva de un magisterio totalmente desmotivado,
con progresiva pérdida de autoestima atenta contra los intentos de
actualización y modernización de su accionar pedagógico.
- Comunidad. Una sociedad civil desorganizada no asume este proceso a
plenitud, siendo débil su relación con la administración ¡ocal para ejercer un
mayor poder fiscalizador; por lo tanto su participación es limitada en función
al mejoramiento de la educación local.
Pensamos que sin desconocer estos factores, están dadas las
condiciones para avanzar en la descentralización educativa, que abra la
posibilidad para el desarrollo de la iniciativa y la organización de la sociedad en
la toma de decisiones, lo cual implica repartir poder de ejecución a los actores
del proceso, principalmente a las instituciones educativas, ya que “centralizar
en las Direcciones Regionales los poderes que tuvo el Ministerio de Educación,
no hará sino perpetuar los vicios del centralismo”49. En fin, lo que se busca es
desterrar la llamada “ilusión descentralista”, que según la educadora Lila
Tincopa es el “riesgo que si logra afianzarse en la conciencia de ¡a gente del
interior, puede limitar las respuestas críticas frente a los procesos que se quiere
realizar”.
¿Cómo pretender la descentralización educativa?
Iniciar la descentralización educativa es un imperativo social, que
“implica el compromiso de continuidad y la disposición a corregir y no abortar el
proceso cuando surjan dificultades. Diez años perdidos en el hipercentralismo,
son suficientes des-aprendizajes”50. El ingreso de la educación en el proceso
no es nada fácil, tendrá que superar serias dificultades: falta de financiamiento,
politización y partidización de la gestión regional-local, estructuras
organizativas y funcionales débiles, ausencia de funcionarios suficientemente
calificados, competencias difusamente establecidas, falta de normatividad
complementaria, etc. De ahí que lo primero “sería —según Hugo Díaz—
asegurar las condiciones para que el proceso se produzca de manera
ordenada”, más aún cuando está comprobado el débil liderazgo del Consejo
Nacional de Descentralización, sujeto a las decisiones del ejecutivo que
49 BOREA ODRÍA. Juan. “Implicancias de la descentralización educativa”. EN: Revista Agenda Educativa n: 20. 2003. pág. 31.50 IGUÍÑIZ ECHEVARRÍA, Manuel. “Hacia una política educativa democrática: Descentralización”. EN: Revista de Educación Tarea. n.° 53, noviembre, 2002, pág. 6.
preocupado por los problemas de continuidad gubernativa, está “arrinconando”
la centralidad política de la descentralización.
La organización del sistema educativo debe cambiar radicalmente para
dar paso a una estructura ágil y funcional con ámbitos y prerrogativas definidas,
en función a la nueva legislación, pero sin caer en el burocratismo, que es un
fenómeno propio de la empleocracia estatal “que aniquila iniciativas y atasca
decisiones”. Se tiene que partir de una mirada integral de la realidad regional-
nacional para identificar las demandas, los desafíos, riesgos y obligaciones que
surjan en el proceso de descentralización educativa iniciado y que representa
todo un “reto donde —como lo afirma el profesor Heriberto Bustos— se
privilegie lo pedagógico, que acerque la acción educativa a la administración”.
Consideramos que la concreción de la descentralización educativa, demanda
actuaciones específicas de los siguientes organismos:
- Ministerio de Educación
El organismo central tiene que ser rediseñado pues es notoria la
ausencia de unidad, continuidad y liderazgo de la función educativa, debido
a la escasez de cuadros directivos de calidad, lo cual genera una
inestabilidad muy grande en su accionar, más aún cuando es el encargado
de diseñar las políticas para que tengan efectos sobre la gestión de las
instituciones educativas.
Un replanteamiento del Ministerio de Educación y sus instancias, en
un contexto de descentralización educativa conlleva a que tengan otras
actividades, donde lo fundamental pasa porque las autoridades educativas
cambien de manera sustancial para lograr una nueva concepción
administrativa, lo cual presupone que un equipo de funcionarios y
especialistas desarrollen nuevas “capacidades”, hoy atrofiadas por décadas
de centralización, burocratización e ineficiencia en la gestión, pues existe
“una fuerte tendencia hacia el privilegio de los intereses y sentimientos
particulares por encima de los nacionales”51. Debe quedar claro que las
políticas nacionales no son más que el acondicionamiento de lo nacional
51 PUELLES BENITES, Manuel. ‘Estudio teórico sobre las experiencias de descentralización educativa”.EN: Revista Iberoamericana de Educación, n. 3, 1993, pág. 65.
para permitir y apoyar el proceso educativo regional y local. Teniendo
presente que la descentralización en el terreno educativo adolece de un
plan de transferencia preciso, y habiéndose fijado el 2004 para su
implementación, es necesario el cumplimiento de determinados roles. A la
sede central del Ministerio de Educación le corresponde:
- Recuperar la capacidad de innovación y transformación
pedagógica. Al “liberarse” de nuevas tareas administrativas, estaría en
óptimas condiciones para focalizar su preocupación en recuperar el
liderazgo técnico-pedagógico que le permita encabezar los procesos de
innovación educativa en el país, resaltando la originalidad de las
propuestas.
- Reforzar los mecanismos de concertación. La necesidad de
mantener la unidad del sistema educativo nacional, implica la creación
de ámbitos donde se acuerden las políticas nacionales que requerirán
las adaptaciones regionales y locales en forma de proyectos, planes y
programas, sin descuidar lo multisectorial.
- Implementar una adecuada red de información. En momentos de
cambios rápidos como los actuales, se requiere un sistema de
información que sustente las estrategias a proponer a las jurisdicciones
regionales con el objetivo de mejorar la eficiencia y elevar la calidad del
sistema.
- Formular estándares de aprendizaje y un currículo básico común.
En la medida que las instituciones educativas se vayan consolidando,
son ineludibles estas definiciones, para establecer los objetivos
sectoriales y regionales, los programas y proyectos a ejecutar.
- Diseñar la instalación del Sistema Nacional de Evaluación. Contar
con este organismo para evaluar el rendimiento escolar y docente es
una necesidad, pues permitirá medir el desempeño, incentivar su
mejoramiento, asegurar el uso eficiente de recursos y elaborar
alternativas de atención en función a requerimientos prioritarios.
- Profundizar la Planificación Estratégica. Esto pasa por tener cuadros
profesionales idóneos que permiten planificar la transferencia a partir de
la identificación de prioridades y la toma de decisiones.
- Potenciar las funciones normativas y de control. Su fluidez posibilita
llegar a la eficiencia lo cual pasa por alentar la toma de decisiones
locales, previo asesoramiento técnico en las propuestas pedagógicas y
de otra índole, pues hasta el momento prevalece un medio de fuerte
tensión que tiende a enfatizar la fiscalización, la exigencia de aplicación
literal de pautas, métodos, formatos, disposiciones oficiales, que
favorecen la concentración de la autoridad en los órganos centrales.
- Fortalecer los procesos técnicos. Tales como la investigación,
monitorización, evaluación, capacitación, supervisión, etc. a través de
una política mínima de desarrollo, que promueva el constante aumento
de la eficiencia y productividad aparejada con una política de estímulos.
- Garantizar los recursos financieros suficientes. Para que pueda
cumplir con sus nuevas actividades, sin prejuicio de las cuestiones
relativas a la enseñanza, finalidad última de la educación.
En vista que la descentralización supone un Ministerio de Educación
ocupado en rediseñar las políticas educativas que se definen con
decisiones y realismo de los actores principales, “hasta ahora —como lo
sostiene Manuel Bello— no se conoce de un plan del Ministerio de
Educación para que la descentralización del sistema escolar conduzca a un
régimen de gestión participativa y con suficiente autonomía de las
instituciones educativas, que propicie el desarrollo de la cultura
democrática”. Se espera que su perfil rector y de propuesta se exprese con
nitidez, para que enfrente decididamente los obstáculos que impiden lograr
la calidad y equidad lo cual es por demás evidente, que demanda la
movilización de todas las fuerzas operativas y los recursos de apoyo a la
enseñanza, que en buena cuenta hacen la diferencia entre el trabajo técnico
y el trabajo profesional.
- Órganos intermedios
Compuesto por las Direcciones Regionales de Educación y las
Unidades de Gestión Educativa Local que si bien son instancias que
registran el mayor índice de desconfianza, se espera que tengan capacidad
de decisión para promover proyectos educativos de acuerdo a su realidad
geográfica y naturaleza presupuestaria. Son quienes más sufren la
verdadera “explosión” que se produce con el proceso de transferencia, pues
deben articular el antiguo sistema con el nuevo. Se sabe que la
descentralización educativa representa una oportunidad para avanzar, pero
también representa una amenaza para el fortalecimiento de lo educativo,
que debe ser tomada en cuenta, para evitar en la medida de lo posible, el
exceso de expectativas, el acentuado localismo, predominio de lo
coyuntural e inmediato. Se requiere un trabajo conjunto entre la Región, la
UGEL, el Ministerio de Educación, las Municipalidades respecto a la
educación, como tarea indispensable que concierne al desarrollo local-
regional, a fin de corregir los desequilibrios existentes.
A las instancias intermedias les corresponde:
- Elaborar planes educativos a nivel regional, local e instrumentalizarlos
en concordancia con los lineamientos del Proyecto Educativo Nacional.
- Generar lineamientos curriculares regionales y locales, convocando el
esfuerzo y reflexión de docentes e instituciones de la jurisdicción.
- Impulsar la planificación regional, mediante la institucionalización de un
proceso de planeación de mediano y largo plazo que sea efectivo para el
mejor aprovechamiento de las inversiones educativas.
- Ejercer un liderazgo regional y local, que si bien parte de una base
administrativa, el fundamento debe ser de naturaleza pedagógica para
convocar a las fuerzas vivas de la sociedad.
- Ampliación y fortalecimiento de las redes institucionales, particularmente
en las áreas rurales y en las áreas urbano-marginales para integrar la
educación pública y privada.
- Monitorear y evaluar la gestión institucional y pedagógica de las
organizaciones educativas, apoyándolas en la tarea formativa.
- Promover investigaciones educativas, para lo cual debe contar con
recursos económicos y técnicos por constituir en sus ámbitos un
testimonio vivo de la posibilidad de hacer mejor las cosas.
- Articular movimientos de organismos sociales, estableciendo
mecanismos institucionalizados de regulación y participación en el
proceso de toma de decisiones.
- Interacción y comunicación permanente con el “poder” central y el
“poder” local, de modo que las decisiones superiores se legitimen por su
rapidez, oportunidad y fluidez.
De esto se desprende, que la labor en los órganos intermedios no
debe estar circunscrita únicamente a diseñar un proyecto educativo
regional, que es lo principal, sino además velar por el desarrollo e
implementación de los proyectos con participación social. Esto que es
novedoso, puede llevar a incomprensiones de los funcionarios centrales,
acostumbrados a decidir todo desde la sede. Por ello es necesario
profesionalizar la gestión, pues en los órganos intermedios hay de todo; así
los directores regionales y de las UGEL deben de ser profesionales de la
educación, para que realicen con éxito la función técnica que se requiere de
ellos. En el aspecto estrictamente normativo, deben dominar la legislación
educativa para saber cuáles son las competencias que se les ha otorgado y
cómo solucionar problemas sin entrar en contradicciones. En el aspecto
técnico deben tener conocimientos de aspectos y herramientas
pedagógicas, ya que solo así podrán supervisar la labor educativa; pero lo
más importante es que deben cumplir roles sociales como promotores de la
educación y facilitadores del diálogo entre los diversos actores sociales.
Demás está decir, la obligación por ganar legitimidad para poder acompañar
los procesos de consulta, participación y vigilancia; solo de esta manera
podrán prevenirse los conflictos antes que tratar de solucionarlos.
- Instituciones educativas
Hay coincidencias mayoritarias en reconocer la importancia que
tienen como base del sistema, para la mejora de la educación, siempre y
cuando se les otorguen “mayores cuotas de poder de decisión en aspectos
puntuales dentro de los marcos de lineamientos nacionales y regionales
para desarrollar innovaciones en la gestión y en el currículo en función de la
realidad específica de los avances de las teorías educativas y del
conocimiento”52. Siendo así una auténtica descentralización educativa
apuntará a revalorar el rol de la institución educativa, emprendiendo el buen
uso de la autonomía, la cual pasa necesariamente por el cambio de
paradigmas y actitudes en las instancias educativas, pues “la vieja
mentalidad, a la vez forjadora y forjada por el viejo modelo escolar, está
enraizada no únicamente dentro del sistema escolar y entre los educadores,
sino entre los padres de familia, en toda la sociedad y entre los propios
reformadores”, a decir de Rosa María Torres. Un giro radical, requiere
apoyarse no solo en los procesos normativos y administrativos, sino en la
participación local y regional, así como en la articulación coherente de la
acción de las diversas dependencias del Estado en función de objetivos
comunes, pues si queremos que cambie la educación, tenemos que
cambiar las instituciones educativas.
A las instancias educativas les corresponde:
- Desarrollar el Proyecto Educativo Institucional, articulado con los
Proyectos Educativos a nivel nacional, regional y local para lograr un
sentido explícito de identidad educativa.
- Gestión del presupuesto propio (basado en la transferencia de recursos),
en función del conocimiento de las necesidades locales y características
de los alumnos.
- Evaluar el desempeño de la institución y de las personas que la integran,
para generar información que sirva de referencia en la elaboración de
políticas nacionales y regionales.
- Generar institucionalidad al interior de la institución, promoviendo el
surgimiento de municipios escolares, clubes diversos, etc. como actores
orgánicos involucrados en prácticas escolares.
52 VEXLER, del. Nueva Ley de Educación: Hacia la calidad y a equidad, EN: Revista Agenda Educativan.21 2003 pág. 41.
- Promover la participación organizada de diversas instancias, en asuntos
de competencia educativa: desde la planificación hasta el seguimiento
de las acciones educativas.
- Establecer redes con otros colegios cercanos para desarrollar sinergias
que enriquezcan la reflexión y práctica pedagógica.
- Adaptar estilos de gestión, contenidos y modalidades institucionales a
las realidades locales.
La gestión descentralizada apunta, sin duda a mejorar la eficiencia
del sistema, a la obtención de nuevos recursos para financiar la enseñanza
y a una mayor efectividad de la gestión escolar, la cual supone el
compromiso de continuidad y disposición a corregir desajustes que resultan
de su aplicación, ya que de no hacerlo, se corre el riesgo de quedarnos en
versiones anacrónicas y anquilosadas de la problemática educativa, cuando
se requiere de respuestas posibles y necesarias para lograr una educación
diversificada y operativa, social y permanente, cuyo norte es alcanzar altos
niveles de calidad de vida para construir una sociedad mejor. De todas
maneras queda claro respecto a la descentralización educativa y la gestión,
que es mucho más lo que está por hacerse que lo avanzado hasta el
momento, y aunque se disponga de suficiente información, capacitación y
participación, solo adquiere valor si se implementa un conjunto de cambios,
que articule y cohesione a todos los elementos que conforman la estrategia
educativa: currículo, materiales educativos, capacitación, presupuesto y la
organización educativa escolar, así como la revisión crítica de algunas
propuestas que se vienen ejecutando. No hay descentralización sin un clima
de confianza, pues es vital para mejorar la gestión de las instituciones
educativas, tanto en términos curriculares como de sus recursos.
DESLINDES CONCEPTUALES
El Regionalismo lejos de ser arcaico y reaccionario, pertenece al futuro.
Permite reconocer la región como una configuración básica
de la vida humana al aceptar las diversidades naturales
y las influencias culturales, como unidad geográfica.
Lewis MENFORD
(La cultura de las ciudades)
En relación con el tema objeto de nuestro trabajo, encontramos una
serie de términos cuyas definiciones es necesario precisarlas de antemano a
fin de ubicar conceptualmente el sentido de este estudio. Para el efecto, un
gráfico nos puede facilitar una visión más directa de los conceptos implicados:
CENTRALIZACIÓN DESCONCENTRACIÓN DESCENTRALIZACIÓN
LA CENTRALIZACIÓN consiste en un proceso mediante el cual la
autoridad (en este caso el gobierno nacional) mantiene todas o casi todas las
funciones bajo su poder. Desde otra perspectiva, constituye un fenómeno
político, social y cultural que abarca a la sociedad y al Estado, caracterizado
este último por la tradición estatista, donde la economía ha girado siempre en
torno a la política.
Esta ha sido la forma tradicional de gobierno en los países de América
Latina, la misma que ha generado una serie de problemas estructurales, entre
los cuales podemos indicar:
La crisis económica y fiscal permanente.
La desigualdad en la distribución de los recursos.
La pobreza y exclusión de las zonas alejadas.
Tensiones y conflictos sociales por dichos desequilibrios.
Dependencia científica y tecnológica.
Agotamiento de los «modelos de desarrollo».
LA DESCONCENTRACIÓN se entiende como el proceso de delegación
de funciones de una autoridad central a otra de rango inferior, con la cual
mantiene una relación de dependencia más o menos intensa. En la práctica,
consiste en establecer organismos pequeños, a imagen del principal, bajo su
estricta dependencia funcional y jerárquica, con la finalidad de ejercer
funciones inherentes al órgano central, pero en un ámbito geográfico
determinado y con atribuciones concretas. Todo esto con el propósito de llegar
con mayor rapidez y facilidad a los usuarios. No obstante, debido a esta fuerte
relación de dependencia, este proceso no permite cumplir o atender a
cabalidad las demandas de la comunidad.
LA DESCENTRALIZACIÓN es el proceso de traslado o transferencia de
funciones de una entidad central o principal a otra de menor jerarquía, con
personería jurídica y con autonomía suficiente para tomar sus propias
decisiones. Como podrá observarse, la clave de este proceso está en la
autonomía de la nueva entidad, la cual le permite definir sus propias estrategias
y prioridades de acción. Estos nuevos organismos, en el caso de las entidades
del Estado, se denominan institutos, cuyos jefes son designados por el
responsable de la Cartera Ministerial al cual están adscritos y del cual deben
recibir los lineamientos de política y los recursos con los cuales puedan
funcionar de manera bastante autónoma.
LA REGIONALIZACIÓN es un proceso inherente a la descentralización
que se define como un proceso de traslado de varias funciones y atribuciones
en una unidad geográfica, administrativa y políticamente autónoma con la
autoridad suficiente que le permita dar operatividad al proceso de
descentralización. Como se infiere, regionalización y descentralización son dos
procesos diferentes pero complementarios, éste es de carácter geográfico
político y el otro administrativo. El proceso, aún inconcluso, que se viene
desarrollando en nuestro país es un proceso por etapas, inicialmente en el
ámbito departamental, con el supuesto que en el mediano plazo sea a escala
supradepartamental.
En ambos procesos están implícitos dos actos administrativos bien
diferenciados, uno el de la delegación defi1nciones, y el otro el de traslado de
la autoridad mediante el cual un órgano administrativo superior concede a otro
de rango inferior la facultad de ejercer sus funciones, con la finalidad de darle
mayor operatividad y eficiencia al quehacer institucional.
Si pretendiésemos ubicar gráficamente estos y otros conceptos
relacionados podríamos utilizar el siguiente continuo:
A propósito de este gráfico, es bueno precisar que, según el análisis
comparativo de dichas experiencias en diferentes países, no necesariamente
existe correlación entre regionalización y sistemas de gobierno, tal como puede
visualizarse en el siguiente gráfico, en el cual se puede observar que existen
algunos países federales realmente descentralizados, sean democráticos o no,
y otros que siendo federales funcionan con sistemas administrativos
centralizados.
Regionalización y sistemas de gobierno
En el campo educativo, tanto en el país como en otras naciones
latinoamericanas, existen otras experiencias de descentralización que
podríamos conceptualizarlas en los siguientes términos:
MUNICIPALIZACIÓN, que consiste en transferir a los municipios la
responsabilidad de la gestión de los centros educativos de su ámbito. Éste
es un sistema en proceso y con éxito en países como EE. UU., Francia,
Colombia y Chile, entre otros. No obstante, en Perú fue una experiencia
nonata, por no decir abortada, durante el gobierno de Fujimori; ahora el
presidente García propone su aplicación sólo para el nivel primario y de
manera piloto a través de los municipios en donde su aplicación sea
factible, para luego de ser evaluada la innovación pudiera generalizarse,
aunque sea de manera parcial.
NUCLEARIZACIÓN, implica la agrupación de centros educativos en una
determinada área geográfica en la que se brinda una red de servicios
basados en la organización, participación y democratización de la
capacidad instalada comunal.
En nuestro país, esta experiencia, después de haber sido aplicada
durante algún tiempo, fue totalmente desactivada; caso contrario sucede en
los países centroamericanos —como Costa Rica, por ejemplo—, que vienen
aplicando con bastante éxito esta experiencia de origen peruano. Sin
embargo, después de mucho tiempo se están poniendo en prueba algunas
experiencias similares con la denominación de Redes educativas.
AUTONOMÍA DE LOS CENTROS EDUCATIVOS (cc. EE.), puesta en
práctica en nuestro país en estos últimos años, pero aún de manera
incompleta, mediante la delegación a los directores de los centros
educativos de la facultad para gestionar todos los servicios de su
competencia, en aras de buscar la calidad a partir de la base.
Lamentablemente, la idiosincrasia de la comunidad educativa, la falta de
asignación de recursos y el excesivo costo que significa su aplicación cabal
no está posibilitando el logro de los objetivos para los cuales se dispuso tal
innovación; es de esperar que con una adecuada articulación y
estructuración de las redes educativas pueda mejorarse dicha experiencia,
que nos parece ser la más viable para lograr la calidad educativa que todos
aspiramos.
Fundamentos teóricos
La descentralización se conceptúa como un proceso sociopolítico,
económico administrativo y pedagógico, de cambios generales o parciales, en
algunos casos rápidos en otros progresivos, en la forma de gestionar el sistema
educativo del país, por lo menos hasta el nivel no-universitario; ello con el fin de
erradicar el centralismo y el burocratismo para transformarlo en un sistema más
democrático, regionalizado, transparente y eficiente.
Este concepto implica el cambio en la forma de gobernar, en cuanto
modifica la estructura del poder al establecer un nuevo ámbito de gobierno,
constituyendo así una real descentralización política; pero también constituye
un cambio en los mecanismos de financiamiento, pues obliga a reasignar,
generar y utilizar diversas fuentes de recursos, esto es una descentralización
económica.
Para el efecto es imprescindible una progresiva redistribución,
transferencia o delegación de poder actualmente centralizado que readecue las
estructuras administrativas y escolares, el desempeño de los agentes
estratégicos, instituciones, grupos e individuos, la dinámica de los procesos
clave de apoyo y de producción del servicio educativo y la adecuada utilización
de los recursos asignados, sea en el ámbito geográfico (descentralización
territorial = regionalización), en el área funcional concreta (descentralización
funcional) y aun en ciertas instituciones (descentralización institucional).
En los conceptos antes expuestos subyacen una serie de fundamentos
que dan consistencia teórica, práctica y operativa al proceso de
descentralización, como argumenta Malpica (1994: 9-10); entre ellos, los
fundamentos:
Ideológico, en tanto constituye un proceso de democratización real de la
educación y de reforma gradual del Estado.
Político, en cuanto se comparten las responsabilidades y el poder de
decisión con los gobiernos regionales, locales y comunales, abriendo
canales más amplios de participación social.
Económico, porque permite la mejor distribución de los recursos públicos y
privados en beneficio de la educación de todos, especialmente de las zonas
más desprotegidas, posibilitando un mejor uso de los mismos.
Administrativo, porque posibilita la agilización de los procesos
administrativos, evitando la burocracia e ineficiencias tradicionales en todas
las instancias de la administración de la educación.
Pedagógico, porque permite tanto la adecuación curricular a cada realidad
regional y local, cuanto la mejora de los procesos cognitivos y
metacognitivos en aras de una educación de calidad.
Podríamos agregar uno más, de carácter cívico-cultural, en tanto que el
regionalismo permite fortalecer el sentimiento de querer hacer cosas en bien de
su región, con lo cual se generaría un sentimiento de orgullo regional y
nacional, como una forma de levantar nuestra autoestima tan venida a menos
en los últimos tiempos y que tanta falta nos hace.
Pero a la vez, dada la experiencia vivida en nuestro país, se pueden
presentar algunas limitaciones para su avance, tal como lo refiere el mismo
Malpica (1994). Entre dichas limitaciones podemos indicar algunas del tipo:
Político: que se traducen en el poco respaldo del gobierno central y de los
partidos políticos en tanto reduce sus oportunidades para sus propios
intereses subalternos, en menoscabo de la transformación que el país
necesita.
Económico: que se manifiestan en la limitada asignación presupuestal para
llevar adelante los proyectos de desarrollo regional.
Administrativo-legal: demostradas tanto por la incapacidad para dar normas
adecuadas que den viabilidad al cambio, cuanto porque las burocracias
actuales son las instancias de mayor resistencia a éste.
Magisterial: el contar con un magisterio desmotivado, reacio a cualquier
cambio educativo, con escasa información y predisposición al proceso y una
paulatina pérdida de autoestima, sin duda dificulta la modernización de los
procesos pedagógicos que este cambio implica.
Social-comunal: la desorganización de la sociedad civil, el escaso poder de
fiscalización y la poca participación en la gestión constituyen factores
limitantes a tener en cuenta para garantizar una correcta descentralización
de la educación.
Por qué y para qué descentralizar la educación
Adicionalmente a los múltiples problemas que ocasiona el centralismo,
considero que en educación se hace mucho más necesario y urgente el
proceso de descentralización por las razones siguientes:
La masificación educativa, motivada fundamentalmente por el incremento
de la población en edad escolar, pero también por la dispersión geográfica
de la misma y de las disparidades que presentan las regiones.
La masificación poblacional no sólo genera el incremento cuantitativo de las
necesidades educativas, sino también exigencias de carácter cualitativo —a
las que tienen justo derecho— para tener que atenderlas de acuerdo con
sus propias demandas y realidades.
Estas y otras razones que han devenido en el deterioro de la calidad
educativa, la misma que viene siendo tan severamente cuestionada por
toda la sociedad, necesitan ser urgentemente superadas, máxime si nos
encontramos en pleno proceso de globalización que nos obliga a ser
competitivos.
Las razones antes expuestas obligan a profundizar y perfeccionar aún
más el proceso de descentralización educativa en el país, porque mediante él
será posible:
Mejorar y modernizar la gestión para hacer de la educación un servicio de
calidad y con equidad.
Diseñar proyectos educativos coherentes y eficientes que posibiliten el
desarrollo institucional.
Generar innovaciones educativas que nazcan y sirvan al lugar de origen,
porque, parafraseando a nuestro vate universal, podemos decir que la
educación nace del pueblo y debe volver a él.
Ventajas, desventajas y exigencias
En general el proceso de descentralización, no obstante las notorias y
múltiples ventajas que ofrece, presenta también una serie de desventajas y
exigencias que es necesario explicitar.
Ventajas Desventajas ExigenciasPosibilita una mayor participación de los agentes educativos tanto para la planificación como para el control.La atención de los problemas y necesidades de la población se hará con mayor coherencia.Permite valorar y fortalecer la multiculturalidad y el multilingüísmo.
Desburocratización de las entidades centrales.
Contextualización (diversificación) del currículo, creación de carreras y especialidades racionalmente espaciales.Generación y mejor uso de los ingresos económicos.
No está exenta de la presencia de la utilización política o de la presencia de posibles cacicazgos.
Los persistentes desequilibrios interregionales pueden ser una condición limitante.La carencia de personalcalificado, sobre todoen el ámbito directivo,
Caer en posible burocratismo por ineficiencia o afán político.Podrían incrementarsey replicarse los actosde corrupción, tancomunes en nuestrasociedad como nocivos,
Al no tomarse lasprevisiones del caso, se puede caer en improvisaciones,
Formar personal idóneo, con nueva actitud y mentalidad es condición básica para la dinámica del proceso.
La obligación de establecer concordancias con las políticas nacionales y sectoriales.Obliga a tener un conocimiento de la región, mediante diagnósticos reales y coherentes.Romper con los paradigmas centralistas tradicionales.
Se requiere mayor creatividad para generar recursos e innovar procesos, productos, servicios, etc.
Se necesitan mecanismos sofisticados de control para cautelar la buena marcha de las regiones.
Independientemente de las ventajas y desventajas antes indicadas,
consideramos pertinente resaltar algunos criterios que condicionan la real
importancia del proceso de descentralización:
Permite la solución efectiva a los problemas educativos de las regiones.
Facilita el uso adecuado de los recursos locales con criterios de
racionalidad.
Posibilita el retorno directo de los beneficios a las comunidades.
Genera mayor coherencia en la planificación y en la toma de decisiones
educativas.
Permite la participación ciudadana, en especial la de los agentes
educativos.
Mayor honestidad en el uso de los recursos estatales.
Garantiza la formación y el aprovechamiento de los cuadros profesionales
de la comunidad.
Produce la multilateralidad de las funciones y los procesos, en la medida en
que se logre una mayor participación de la comunidad.
Asegura una mejor evaluación y control no sólo en el ámbito institucional
sino sobre todo en el social.
La gestión educativa
Principios, procesos y funciones
La administración regional — y dentro de ella la gestión de la educación,
que es un componente básico de la administración pública — debe realizarse
atendiendo al conjunto de principios, procesos y funciones, que caracteriza al
enfoque gerencial (ALVARADO 2003b). Éste ya se viene aplicando en los
últimos tiempos en el campo educativo, con preponderancia en el sector
privado. Es obvio que al aplicarse, este enfoque gerencial tenga que efectuar-
se dentro de un marco normativo propio de los sistemas administrativos
nacionales.
Así, a la administración regional, concretamente al ente encargado del
desarrollo educativo, por mandato de la propia Ley de los Gobiernos
Regionales (27687), se le asigna las funciones siguientes:
Normativa: es decir, la facultad para emitir normas a escala regional, las
mismas que se destinarán a regular el servicio educativo de su ámbito.
Planificadora: en tanto le corresponde formular políticas y programas
estratégicos de desarrollo educativo regional.
Ejecutora: la razón de ser de la descentralización, al facultar la
administración o gestión de los recursos asignados, según la normatividad
nacional.
Promotora: para la inversión y desarrollo de la infraestructura educativa.
Evaluativa: para que a través de acciones de supervisión, monitoreo,
control, etc., se pueda cautelar el correcto uso de los recursos y el
cumplimiento de los fines para los cuales se destinan.
Al amparo de estas funciones generales, la misma ley (art. 47) también
establece una serie de funciones especificas que son de su competencia:
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las políticas educativas
regionales.
b) Diseñar, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional.
c) Diversificar los currículos nacionales.
d) Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios educativos.
e) Modernizar el sistema educativo descentralizado formando redes
educativas.
f) Ejecutar y evaluar juntamente con los municipios programas de
alfabetización.
g) Promover e incentivar las investigaciones, experimentos e innovaciones
educativas.
h) Diseñar e implementar políticas de infraestructura y equipamiento.
i) Diseñar, implementar y divulgar sistemas de información.
j) Desarrollar procesos de profesionalización, capacitación y actualización
docentes.
Los procesos inherentes al enfoque gerencial se traducen en los que se
indican en el gráfico siguiente, los mismos que son desarrollados con alguna
amplitud y originalidad en los capítulos posteriores. 6
Gestión y descentralización
En cuanto a los principios que orienten la administración regional deben
estar referidos fundamentalmente a:
Participación efectiva y democrática de la sociedad civil, sobre todo de las
organizaciones representativas y en especial de los agentes educativos
regionales.
Transparencia, especialmente en los procesos decisorios y en la rendición
de cuentas.
Inclusión, para atender a los menores desfavorecidos, en especial por
alguna discapacidad.
Eficacia, para lograr resultados concretos y favorables.
Eficiencia, dada la permanente escasez de los recursos públicos se debe
optimizar el uso de éstos.
Equidad para atender de acuerdo con las prioridades y demandas concretas
de la región.
Sostenibilidad que permita garantizar un nivel constante de calidad en los
servicios.
6 Para más información se recomienda revisar los otros textos del autor, pues en ellos se encontrará mayor información conceptual y técnica, indispensable y complementaria al presente texto. (N. del E.)
Subsidiariedad para compensar y equilibrar demandas de los menos
favorecidos.
Imparcialidad sin ningún tipo de prejuicios o preferencias de orden subjetivo.
Modernidad y uso de tecnologías vigentes que dinamicen la entidad.
Coherencia para guardar concordancia con las políticas de Estado
nacionales.
Especialización sobre todo en lo que a materia curricular se refiere.
Competitividad mediante procesos, actividades y productos innovadores.
El gerente educativo regional
Indudablemente que para ejercer con eficacia las funciones, procesos y
cumplir a cabalidad con los principios expuestos se presentan nuevos desafíos.
Por ello se hace necesario la intervención de un nuevo tipo de conductor
institucional, un verdadero Gerente Educativo, cuyo perfil y roles —con fines
mnemotécnicos— se describe mediante las «3C» que se traducen en:
Conceptos, referidos tanto a los conocimientos teóricos como a los de la
realidad a la cual debe servir.
Competencias, inherentes a las habilidades técnicas y roles gerenciales que
debe ejercer.
Contactos, es decir, la capacidad para relacionarse asertivamente para lo
cual debe evidenciar un elevado índice de inteligencia emocional.
Dentro de los roles más significativos de este nuevo Gerente Educativo
Regional se pueden sintetizar:
Liderazgo, para conseguir adhesiones y colaboración espontáneas.
Comunicador, para mantener siempre informados a usuarios y agentes
educativos.
Trabajar en equipo, porque es la única manera de lograr resultados
sinérgicos.
Negociador para llegar a acuerdos favorables, establecer o formalizar
alianzas.
Solucionador de conflictos, dada la idiosincrasia de la sociedad peruana.
Comportamiento ético a toda prueba si se quiere evitar desgastes
prematuros e innecesarios.
Proactivo, para anticiparse a problemas o situaciones.
Compromiso político y social de servicio a la comunidad.
Evaluador de resultados para medir sus logros y avances.
En dos palabras, debe ser capaz de gerenciar estratégicamente; ésta es
la característica de los gerentes modernos. Sin embargo, debemos destacar
que la responsabilidad de un directivo resulta mucho más trascendente en la
medida en que logre superar múltiples dificultades que se le irán presentando
cotidianamente en el ejercicio de su cargo, debido la inmensa responsabilidad y
complejidad que conlleva un cargo de este tipo.
LAS TRIBULACIONES DEL DIRECTIVO
Cualquier directivo, independiente de su nivel, se verá siempre influido
con mayor o menor intensidad por los factores arriba indicados, a saber:
En lo referente a la comunidad, debemos tener siempre presente que la
población a la cual uno sirve tiene su propia idiosincrasia, sus prejuicios,
demandas, estereotipos, etc., producto de su nivel sociocultural. Así,
rápidamente se identifican o no —en muchos casos de manera prejuiciada
e intencional— con el desempeño y comportamiento de cualquier jefe,
sobre todo cuando éste es nuevo. Por tanto, una buena práctica para
procurar un buen ejercicio del cargo consiste en informarse debida y
oportunamente sobre tales características para poder enfrentarlas
adecuadamente.
Con relación a los recursos, debe tenerse en cuenta que en cualquier
entidad de nuestro país éstos siempre serán insuficientes para atender
todas las demandas locales; ello obliga no sólo a una mayor racionalidad,
sino fundamentalmente a la honestidad en el uso de los mismos, máxime
por ser éste uno de los puntos más vulnerables para la crítica y que por
ende lleva rápidamente al desprestigio personal y profesional.
Un aforismo administrativo refiere que «quien ha sido un buen subalterno ha
de ser un buen jefe»; sin embargo, debemos indicar que los roles de
subalterno y jefe difieren significativamente. Así, el trabajo de un jefe
depende del trabajo de los subalternos, por ello es necesario tomarse un
tiempo suficiente para conocer a sus colaboradores inmediatos;
concretamente, en lo referente a sus potencialidades, el clima institucional,
el grado de motivación laboral y sobre todo el comportamiento ético en el
cumplimiento de sus labores cotidianas, factores sin los cuales resulta muy
difícil tener éxito en la gestión directiva.
Finalmente, con relación a la normatividad debemos indicar que no es raro
encontrar una serie de normas que en vez de facilitar el ejercicio de la
autoridad restringen el eficiente desempeño, en tanto obligan en muchos
casos a su acatamiento casi irracional, acentuadas además por la profusión
e incoherencia y aun obsolescencia de las mismas.
Hacia un modelo de descentralización educativa
Sin ánimo de excluir el análisis, discusión y propuestas de distintos
modelos de gestión descentralizada que se puedan adoptar en cada región,
sugerimos algunas ideas a manera de ejemplos o posibles temas de reflexión e
implementación. Ello en torno a los procesos operativos que implica la gestión,
comenzando —como es lo coherente— con una adecuada definición y
asignación de competencias a las distintas instancias administrativas.
Referente a las competencias
En la perspectiva de seguir mejorando el contenido de la matriz,
proponemos algunas competencias a asignar para cada instancia institucional,
con excepción del nivel local porque considero que en lo sucesivo es posible
que esta instancia tenga alguna modificación sustancial.
Ellas quedan expuestas en el cuadro de la página siguiente:
NivelesÁreas
NACIONAL REGIONAL LOCAL CC.EE.
Planificación - Definir políticas educativas.- Diseñar el PEN.- Fortalecer planificación estratégica.- Investigación y desarrollo educativo.
- Elaborar el PER.- Plan Estratégico Regional.- Articular participación de los agentes sociales.- Políticas regionales.- Calendario regional.
- Elaborar PEL.- Formular el PEL.- Coordinar elaboración y ejecución PEL.
- PEI.- Plan OperativoAnual.- Proyectos e innovaciones educativas.- Proyecto desarrollo comunal.- Promover participación.
Personal - Carrera magisterial,- Normatividad laboral.- Diseño sistema de capacitación.- Sistema nacional de evaluación docente.
- Designación, retiro y rotación de directores.- Promoción docente.- Acciones capacitación.- Programa de bienestar regional.
- Movimiento personal.- Capacitación docente.- Programas bienestar.
- Selección y contratación de maestros.- Aplicación de evaluación docente.- Capacitación de maestros.- Estímulos y sanciones.
Currículo - Estructura curricular básica.- Sistema Nacional Evaluación pedagógica (estándares nacionales aprendizaje).- Sistema Nacional Supervisión,- Programas especiales para superdotados
- Diversificación curricular.- Supervisión,- Alfabetización.- Promoción deInvestigaciones educativas.
- Acciones de supervisión intensivas.- Alfabetización.
- Adecuación curricular.- Desarrollo de innovaciones.- Mejoramiento continuo.- Definir y usar textos, métodos y materiales educativos acordes.
Presupuesto - Asignar y garantizar los recursos suficientes provenientes del erario,
- Transferencia de recursos a las redes educativas.
- Ejecuciónpresupuestaria,
- Generación y uso de recursos propios.A futuro: Gestión del presupuesto.
Infraestructura Modelos/Programas/
- Proyectos construcción y
- Mantenimientoy equipamiento,
- Mantenimiento y construcción
Construcción/Equipamiento.
equipamiento. eventual.
En razón de que una real descentralización debería alcanzar a todas las
instancias administrativas, y dado que la línea divisoria funcional entre el
ámbito regional y el local es casi imperceptible es que en el cuadro hemos
obviado algunas posibles funciones de escala local, aunque es evidente que
podrían ser casi idénticas a las de orden regional.
A este respecto, considero pertinente indicar lo que el ex Ministro de
Educación, Dr. Carlos Malpica, plantea como visión prospectiva de la
descentralización del sector Educación. Se señalan algunos lineamientos
acerca de las competencias en los diferentes escalones, entre ellos:
Que el Ministerio de Educación sea un organismo más político que
administrativo, de jurisdicción nacional, cuyas funciones generales sean las
de regulación, rectoría, promoción, equidad, apoyo, seguimiento, evaluación
y acreditación del Sistema Nacional de Educación, con autoridad técnica y
funcional sobre los órganos intermedios. Mantendrá a su cargo:
- El diseño, la ejecución y el desarrollo del currículo nacional
descentralizado en los ámbitos regional, local e institucional.
- El Escalafón Magisterial Nacional, computarizado, articulado con los
sistemas informáticos del RENIEC y accesible en línea.
- La Escala Nacional de las Remuneraciones Básicas, por niveles y pasos
de la Carrera Pública Docente, sujeta a revisiones y actualizaciones
periódicas, mediante negociaciones colectivas.
- El financiamiento de dichas remuneraciones básicas, que estaría a
cargo del Presupuesto Público en el Pliego del Ministerio de Educación.
El Ministerio conservaría la gestión central y temporal de grandes
programas y proyectos que luego serán instalados, transferidos o
compartidos con los ámbitos regional y local:
- El Programa de Descentralización de la Educación.
- El Programa de Desarrollo Curricular.
- El Programa de Desarrollo Magisterial.
- El Programa Huascarán.
- El programa de Alfabetización y Educación de Adultos.
Las agencias y servicios nacionales de educación cumplirán un papel
facilitador y de asistencia técnica para el aprovechamiento de la economía
de escala y otras ventajas en materia de créditos, cooperación
mternacional, programas de formación, becas y gestiones financieras,
arancelarias y tributarias. Esto incluiría:
- El Consejo Nacional de Educación.
- El Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación.
- El Instituto Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la
Educación Básica.
- El Instituto Nacional de Becas y Crédito Educativo.
A los Gobiernos Regionales les compete de manera exclusiva, además de
la formulación del PER (en coordinación con el CNE) y de los planes y
presupuestos (en coordinación con el Ministerio de Educación), el Mapa
Escolar y los Programas Multianuales de Inversión Pública en
infraestructura y equipamiento para la educación superior y tecnológica.
A los Gobiernos Locales les correspondería como competencias exclusivas
la formulación de:
- Los Proyectos Educativos Locales (en coordinación con el Consejo
Regional de Educación).
- Los Planes y Presupuestos Educativos Locales (en coordinación con el
Gobierno Regional).
- Los Mapas Escolares Locales.
- Los programas Multianuales de Inversión Pública en locales y
programas de mantenimiento.
Los centros y programas educativos se integrarán en redes de centros y
programas entre: las instituciones de formación magisterial (como centros
de investigación, desarrollo e innovación), los centros locales de servicios
educativos, los medios de comunicación social y las nuevas TIC.
Los grandes centros con amplia autonomía pedagógica y administrativa,
para generar recursos propios, en tanto que los pequeños y medianos, en
menor escala, pudiendo reforzarse a través de las redes de cooperación.
Referente al modelo de gestión
Es indudable que para llevar adelante una gestión descentralizada del
sistema educativo se requiere de un nuevo modelo de gestión que posibilite
una efectiva utilización de los recursos antes indicados mediante el desarrollo
de los procesos gerenciales inherentes que se describen más adelante.
La definición y aplicación del nuevo modelo de gestión supone que los
directivos sean capaces de combinar racionalmente, en función de las
características institucionales, los factores implícitos en la gestión, es decir:
Un sistema de planificación moderno y futurista.
Nuevos y originales modelos organizativos.
Adoptar estilos directivos democráticos que permitan la participación y la
concertación necesarias, lo que a su vez supone:
- Establecer la cultura del trabajo en equipo.
- Motivar a su personal de manera racional y equitativa, para hacer el
trabajo más humano y productivo.
- Comprometer la participación de los agentes educativos.
- Fomentar el aprendizaje institucional para garantizar la mejora
constante.
Adicionalmente, de manera general e instrumental, creemos que se hace
necesario:
Implementar un sistema de información que permita tomar decisiones
racionales.
Diseñar y aplicar un sistema de supervisión del proceso educativo y de
evaluación de la gestión, para cautelar la calidad.
Nuevo modelo de planificación
Consideramos que para este caso la planificación estratégica se
constituye en el modelo ideal que posibilita la planificación con racionalidad,
coherencia y proyección temporal en pos del desarrollo educativo de la región.
FASES MÉTODO/INSTRUMENTO RESULTADOSMisión — Visión —Valores
Diagrama de Abell Declaración Misión,Visión y Valores
Diagnóstico - Análisis externo (macro ymicroambiente)- Análisis interno (recurso,capacidad, aptitud)
- Identificaciónoportunidades yamenazas- Identificación fortalezas y debilidades.
Objetivos y estrategias
Matriz FODA Derivación de objetivos y estrategias.
Programación Plan de Acción - Planes yProyectos.
- ProyecciónPresupuestaria.
Monitoreo y evaluación
Indicadores de desempeño - Control y medición de resultados.- Evaluación de impacto.
Nuevos modelos organizativos
Sugerimos algunos modelos tanto a escala nacional (ministerial), como
también en los ámbitos regional y comunal, e incluso desde las instituciones
educativas.
a) A escala nacional
El modelo supone la creación de dos nuevos ministerios, en razón de lo
siguiente:
i) El actual Viceministerio de Gestión Institucional con el proceso de
descentralización ha de reducir significativamente sus atribuciones e
importancia.
ii) El deporte y la cultura deberían tener mayor trascendencia, pues el
Ministerio ha de convertirse en un organismo más político; por tanto,
desde el despacho ministerial podrían dictarse las políticas más
coherentes y significativas al respecto.
Como se podrá observar, este modelo supone la desaparición de las
actuales UGEL para darle mayor relevancia a las redes educativas e incorporar
un órgano de coordinación o de relación funcional con los órganos encargados
de la gestión educativa en el ámbito municipal. Como se podrá inferir con este
modelo, lo que se pretende es reforzar la institucionalización y funcionamiento
de las redes educativas, así como la asistencia técnica y supervisión de la
gestión municipal, dada la novedad de la experiencia.
Éste es el modelo clásico vigente, que podría mantenerse de no
adoptarse las innovaciones antes referidas, pero que, sin embargo, deberían
condicionarse a las nuevas atribuciones y competencias que se les asigne en
el proceso descentralizador antes indicado.
b) En el ámbito regional
Este modelo, como se podrá observar, supone que a escala regional se
incorporen como unidades de línea las funciones inherentes al desarrollo
cultural, así como el deporte y la recreación en pleno, puesto que hasta la
actualidad esta última función se encuentra bastante desatendida por el
Estado.
c) En el ámbito local
Supone que tanto la supervisión como los proyectos (pedagógicos y/o
productivos) deberían cobrar mayor relevancia, pues a nuestro juicio éstas
serían estrategias válidas para mejorar la calidad del servicio educativo.
d) En el ámbito de los centros educativos
Para efectos de diseñar otras formas de organización de las instituciones
educativas, se podría optar por diferentes criterios, como por ejemplo:
Por áreas:
Por especialidades:
Por niveles:
Por grados:
Por funciones:
Por origen:
Ciencias, humanidades, artes (o manualidades).
Para el caso de CC. EE. técnicos o productivos.
Inicial, primaria, secundaria.
De acuerdo con la articulación curricular.
Pedagógicas, orientación, actividades y proyectos.
Campesinos (rurales), cooperativos, productivos, etc.
Nuevos roles directivos
La gestión descentralizada de la educación requiere necesariamente de
nuevos perfiles profesionales y ocupacionales de los directivos responsables
de la conducción, situación que nos exige a proponer, entre otros, los
siguientes roles funcionales:
Establecer, con la debida precisión, la MISIÓN que oriente el
funcionamiento de la institución que dirige.
Formular una VISIÓN clara del futuro deseable; es decir, ser una persona
capaz de imaginar lo que quiere que llegue a ser su institución en el
mediano y largo plazo.
Asumir la PLANTACIÓN ESTRATÉGICA para lograr la misión y la visión,
mediante los planes tácticos pertinentes.
Adoptar DECISIONES de riesgo y de alguna manera las difíciles y aún
complejas, antes que las más fáciles y seguras.
Asumir sus RESPONSABILIDADES en su total dimensión, antes que
evadirlos.
Ejercer el PODER basado en la ascendencia y aceptación de sus
colaboradores, antes que en el nivel jerárquico que ostenta.
Utilizar un ESTILO PARTICIPATIVO y democrático, no sólo por ser más
pertinente con la naturaleza de la educación sino por haberse comprobado
que es el más eficaz.
Ser un INNOVADOR constante para introducir cambios o mejoras, aun los
más pequeños o insignificantes, superando las barreras que se le pudieran
presentar en el trayecto.
Utilizar racionalmente y OPTIMIZAR el recurso económico, es decir, gastar
no sólo lo presupuestado o previsto, sino ser capaz de reducir costos, evitar
nuevas formas y fuentes de financiamiento, e incrementar las ganancias o
utilidades.
Preocuparse más por la CALIDAD antes que por la cantidad, porque ésta es
el símbolo del éxito de las personas e instituciones de nuestros tiempos y
porque sólo así se puede ser competitivos.
Enfrentar los CONFLICTOS, porque desde una perspectiva sistémica éstos
son inevitables y, además, necesarios como fuerza homeostática del
sistema institucional.
Ejercer una SUPERVISIÓN innovativa, de ayuda y orientación para superar
los tradicionales problemas de la Educación.
Poseer FORMACIÓN no solamente pedagógica, sino también
administrativa, pues actualmente ésta es la característica más restrictiva en
el accionar de los administradores educacionales.
Ejercer roles de LÍDER, antes que de un simple jefe o directivo, pues como
se sabe son roles diferentes.
Nuevos mecanismos de coordinación
Reiteramos que la metodología de la labor directiva actual es la del
trabajo en equipo; por ello, planteamos dos ideas complementarias a lo
establecido en el capítulo respectivo:
1. Como recurso mnemotécnico, las características que debe reunir todo
equipo de trabajo y que se traducen en las «5C» que a nuestro entender ya
no necesitan de mayor interpretación o comentario alguno:
2. Para efectos de su organización es necesario recordar las fases por las que
tiene que pasar el establecimiento de los mismos:
a) La intención o propósito de querer trabajar en equipo.
b) Establecer los primeros contactos entre los posibles integrantes.
c) Un proceso de maduración psicológica para internalizar sentimientos,
voluntades y puntos de vista.
d) La integración emocional entre los componentes del equipo, que se
produce durante el trabajo en sí.
e) El posible agotamiento que sufran los integrantes, sea por la rutina, la
culminación de las tareas y la falta de iniciativa o motivación, sobre todo
de parte de quien conduce los equipos.
Nuevos sistemas de control y evaluación
El control y la evaluación, como procesos inherentes a la gestión, deben
estar orientados a cautelar constantemente la calidad de los servicios
educativos, en todo ámbito; por lo tanto, estimamos necesario determinar
cuáles son los componentes de la calidad y cuáles serían los impactos en una
gestión de calidad, los mismos que servirían como posibles indicadores,
debidamente estandarizados, para elaborar los instrumentos de medición
pertinentes.
Componentes de la calidad
1. Identificación de usuarios y sus necesidades.
2. Diseño de normas y estándares de calidad.
3. Diseños de procesos que conduzcan a la calidad.
4. Mejora continua de las diferentes partes del proceso.
5. Reducción de márgenes de error que encarecen los procesos.
Gestión de calidad
La gestión de la calidad podría ser rápida y fácilmente evidenciable a
través de los criterios que se indican, entre otros:
Disminución de la burocracia.
Disminución de costos.
Mayor flexibilidad administrativa.
Aprendizaje y mejoramiento continuo.
Aumento de la productividad.
Creatividad en los procesos.