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Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México UNAM)
La Política de Obras Públicas y la Economía NacionalAuthor(s): Diego López RosadoSource: Investigación Económica, Vol. 7, No. 1 (PRIMER TRIMESTRE 1947), pp. 105-114Published by: Facultad de Economía, Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM)Stable URL: http://www.jstor.org/stable/42776139
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La Política Je Otras Públicas y la
Economía Nacional*
Por Diego López Rosado.
El aspecto más conocido de la actuación de los últimos ge
biernos es su programa de obras públicas. Las lujosas ediciones
que compendian los trábajos efectuados en los dos anteriores
sexenios, han dado oportunidad a todo el mundo, para impo'
nerse en detalle de lo que el país ha logrado en su mejoramiento
constructivo. Esta es la causa por la cual no insistiremos más
sobre hechos que son de sobra conocidos.
Sin embargo, por estar convencidos de que el adelanto al'
cansado por el país es innegable tengo el propósito, durante esta
breve platica, de ponerlo de relieve haciendo una comparación
con la política de obras públicas efectuada durante otras etapas
de nuestra historia.
Para facilitar la exposición, deseamos afirmar en primer tér'
mino que, cuando menos en México, existe un hecho incontro'
vertible: la política de obras públicas refleja, en todas ocasiones
la situación financiera y la posición política que tienen los go'
biernos; de esta manera, los programas se aceleran o se reducen
tan pronto como el Estado atraviesa por una situación de be
nansa o de irregularidad en sus ingresos.
Otro hecho que debemos tomar en cuenta es la orienta'
ción, el acento que cada época confiere a ciertos aspectos que
se consideran fundamentales de la política de obras públicas.
Durante la época prehispánica, tres son las obras públicas
que sobresalen por su trascendental importancia: En primer lu'
gar se encuentran las obras de rellenamiento del Lago de México.
Asentados los mexicanos en un pequeño y reducido islote, ca'
redan no tan sólo de tierras de cultivo, sino, lo que es más
* Conferencia dictada en la Escuela Nacional de Economía, en los
Cursos de Invierno 1946-194?.
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106 INVESTIGACIÓN ECONOMICA
importante, de la superficie indispensable para la construcción
de sus propias habitaciones.
Admira que esta constante y tesonera labor que repre'
senta el acarreo de tierra para acrecentar el reducido espacio
del primitivo islote sea de carácter anónimo, pues que yo sepa,
no existe ninguna cita histórica que atribuya en forma concreta,
a un gobernante determinado, el haber realizado estos trabajos.
Como se ve, el rellenamiento fue obra del transcurso de los años
quizá., como afirma Téllez Pizarro, apoyado en el sistema agrícola
a base de chinampas.
Motecuhzoma Ilhuicamina, el más belicoso y constructor
señor de la historia azteca, auxiliado por el consejo técnico de
Nezahualcóyotl, inició la construcción de la célebre albarrada
vieja de los indios, imponente dique que ponía a cubierto de
las inundaciones a la lacustre ciudad de Tenochtitlán. El dique
macizo de más de 16 kilómetros de largo, cuyas ruinas todavía
pueden encontrarse cerca de la carretera de Pachuca, es una
obra de ingeniería calificada de portentosa, sólo comparable con
la construcción de las carreteras del Imperio Romano. Los aztc
cas tuvieron que recurrir al esfuerzo combinado de los pueblos
ribereños, ya para entonces sometidos militarmente, para que
aportaran los materiales de construcción y la mano de obra
que se requería.
Sin duda que la solución del problema de las inundaciones
encontrada por Nezahualcóyotl fue la más apropiada pues, sin
eliminar su habitat de pueblo lacustre, consiguieron domeñar
la fuerza de las aguas dividiendo el lago en dos partes: la del
oriente, de aguas saladas, que se denominó Lago de Texcoco y
la del occidente, de aguas dulces, que pudo verse libre de la
vesterilidad a que lo condenaban las aguas salobres, llenándose
rápidamente de una numerosa fauna acuática y tules y caña'
verales en sus orillas.
La construcción del acueducto de Chapultepec que con'
ducía el agua potable a la ciudad, es la tercera y última de las
obras públicas de esta época que vamos a examinar; en ella pode'
mos ver también una obra palpable del adelanto de la técnica
arquitectónica de los antiguos mexicanos: aprovechando la exis'
tencia de los manantiales que brotaban al pie del cerro de Cha'
pultepec, el agua se hizo entrar por un doble conducto, hecho
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POLÍTICA DE OBRAS PÚBLICAS 107
de manipostería, que la llevaba hasta el centro de la ciudad,
repartiéndose después en numerosas fuentes particulares y pú'
blicas.
El estado azteca logró, con sólo estas tres obras, un pres'
tigio que no podrá borrar el tiempo, por el alcance social y
por el beneficio público que representan.
El gobierno colonial se preocupó fundamentalmente por la
construcción de caminos. Más de 26,000 kilómetros alcanzó
el desarrollo de las vías de comunicación de la Nueva España,
de los cuales una tercera parte cuando menos, era de caminos
carreteros y el resto de caminos de herradura. El propósito
esencial que se perseguía al edificar estos caminos fue el de
facilitar el tránsito de los minerales preciosos desde sus centros
de producción hasta los puertos de embarque con destino a Es'
paña; sólo el camino de México a Guadalajara, que sirve como
ruta de abastecimiento de productos agrícolas, escapa a esta
regla.
Cortés, con una perspicacia que aumenta sus méritos de
organizador y de gobernante, fue el primero que planeó y esti'
muló la construcción de caminos; a él se debe el primer proyecto
para unir con una ruta interoceánica el Istmo de Tehuantepec.
Mendoza, Velasco y Revillagigedo, unen su nombre también a
este esfuerzo que honra la administración de los virreyes.
A simple vista, la edificación de templos, monasterios y,
en general, construcciones religiosas no es en sí, parte integrante
de un programa de obras públicas. Sin embargo, para el costo de
estas obras, la Real Hacienda contribuía con una tercera parte,
dividiéndose por igual entre los encomenderos y los indios del
obispado, el resto de los gastos.
Resulta impresionante la cifra de las construcciones reli'
giosas efectuadas durante los tres siglos de la colonia, pues las
818 que consigna Benitez en su libro, representan el esfuerzo
material y externo de la intensa propaganda religiosa efectuada
por los sacerdotes y misioneros.
El número de escuelas y hospitales erigidos por los espa'
ñoles contrasta notablemente con la actividad desarrollada en
la construcción de edificios religiosos, pues mientras los primeros
sólo se encuentran en las ciudades de mayor importancia, las
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108 INVESTIGACIÓN ECONOMICA
iglesias se localizan hasta en los más pequeños poblados, con
una suntuosidad, con un derroche, hoy maravilla del turista,
que sólo es explicable por el uso constante de la mano de obra
gratuita que, en cantidades ilimitadas proporcionaron los indi'
genas.
Las frecuentes inundaciones que padeció la Ciudad de Mé'
xico durante el período colonial, pronto se convirtieron en la
sempiterna pesadilla de las autoridades. Aún cuando los tra'
bajos del Desagüe del Valle de México tienen un carácter local,
ninguna otra obra ocupó por tanto tiempo la atención y los
recursos de las autoridades. El Desagüe de la Ciudad de México
y las vicisitudes por las que atravesó su construcción, reflejan
con claridad la calidad de las administraciones que sucesivamen'
te tomaron a su cargo los diferentes proyectos; son también el
mejor exponente del adelanto de la ingeniería hidráulica de la
época.
En las obras del Desagüe del Valle de México se invirtic
ron más de ocho millones de pesos, en su mayor parte producto
de los impuestos con que se gravaba la introducción a la Ciu'
dad de México, de ciertas mercancías como el vino, el aceite y
la harina.
De hecho, el problema de las inundaciones de la ciudad
no quedó resuelto sino a principios del siglo XX, en que la ad'
ministración del Gral. Díaz las dió por concluidas.
La guerra de independencia trajo consigo muy serios tras'
tornos para la economía nacional pues, además de la destrucción
que es común a todo conflicto de carácter militar, muchos sec
tores de la producción quedaron paralizados por largos años,
afectando notablemente la posición financiera de los primeros
gobiernos independientes.
Cuando menos hasta el año de 1876 los gobernantes que
se sucedieron en el poder, no pudieron hacer otra cosa qüe
procurar cubrir de alguna manera las urgentes necesidades ad'
ministrativas del Estado. La inestabilidad del gobierno, favore'
cida por la continua agitación política interna y las frecuentes
invasiones extranjeras, no permitió llevar a cabo ninguna obra
que sea digna de mención en esta etapa turbulenta de nuestra
historia. En ocasiones, por lo contrario, urgido de fondos el
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POLÍTICA DE OBRAS PUBLICAS 109
gobierno, echó mano de recursos que, en forma expresa, estaban
destinados a la construcción y reparación de los caminos.
El régimen porfiriano fue más afortunado pues, después
de consolidar la paz usando dé su conocida política de pan y
palo , pudo efectuar un vasto programa de obras públicas que
es, hasta hoy, el más socorrido reducto de los pocos defensores
que aun le quedan.
El tendido de 25,500 kilómetros de vías férreas es sin lugar
a dudas, la obra más sobresaliente del porfirismo. Por ahora,
debemos confesarlo claramente, la Revolución no ha podido
superar la magnitud de estos trabajos. A su vez, es conveniente
mencionar que de los $ 700.000,000 que las instalaciones fe'
rroviarias representan, la gran mayoría fue invertida por erri'
presas extranjeras. El Estado sólo contribuyó en mínima parte
en estas erogaciones, concediendo tierras o subvenciones de unos
cuantos miles de pesos por kilómetro construido.
Estoy convencido, siguiendo a Bulnes, de que el régimen
porfiriano no tuvo en realidad un plan propio para la construc
ción de esta extensa red de caminos de hierro; existen docu'
mentos que prueban que el general Díaz se opuso a que se
otorgaran concesiones ferrocarrileras a las compañías extran'
jeras que las solicitaban. En esta forma resulta que las cons'
tracciones ferroviarias, no fueron planeadas por el Estado, sino
impuestas por presión exterior. El telegrama de nuestro emba'
jador en Estados Unidos, señor Zamacona, es concluyente : Puc
de usted estar seguro de que si no entran los rieles norteameri'
canos en México, entrarán las bayonetas .
Durante la misma administración se ejecutaron las siguien'
tes obras: El Desagüe del Valle de México, terminado a prin'
cipios de este siglo, costó cerca de 16 millones de pesos; la
introducción de agua potable y saneamiento de la Ciudad de
México, 12 millones; la construcción de algunos edificios pú'
blicos, como el Correo y la Secretaría de Comunicaciones y
Obras Públicas, y algunas otras mejoras, representan 61 mille
nes de pesos.
Durante los treinta años que se mantuvo en el poder, el
general Díaz manejó cerca de 1,200 millones de pesos, dando
un acentuado énfasis a su programa de obras públicas.
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110 INVESTIGACIÓN ECONOMICA
Actualmente se da una atención preferente a la política
de irrigación, de construcción de plantas eléctricas y de caminos,
pues sólo estos tres renglones absorben el 70% de las inversie
nes realizadas en los últimos períodos gubernamentales. El pre'
supuesto que se ha destinado a los ferrocarriles, tiene el doble
objetivo de la construcción de las líneas, que unirían a las Pe'
nínsulas de Yucatán y de la Baja California con el resto del
territorio, así como la rehabilitación de equipo que sufrió necc
sanamente las consecuencias del uso constante y anárquico de
las operaciones militares efectuadas durante la revolución. Se
calcula que el demérito resentido por el sistema durante la etapa
armada solamente, fué de más de 36 millones de pesos.
No ncesitamos hacer un elogio exagerado de la política
actual de obras públicas para convencer fácilmente de su orien'
tación decidida hacia un mejoramiento social de las grandes ma'
sas de la población.
Sin la construcción de obras de riego, la reforma agraria
fracasaría totalmente y sin la edificación de plantas hidroeléc
tricas la industrialización nacional sería inalcanzable.
Por demás está insistir en que la edificación de escuelas,
hospitales y edificios públicos supera en cualquier aspecto a
todo lo que en esta materia se había hecho anteriormente.
Hasta aquí he hecho mención del aspecto material y Ob'
jetivo de las obras públicas, más su significado no podrá enten'
derse cabalmente hasta en tanto no conozcamos la forma en que
el Estado logró su financiamiento.
Hay dos sisteams de financiamiento perfectamente dife'
rendados: es el primero aquel que utiliza en forma exclusiva
los recursos derivados de los ingresos normales del gobierno y
el segundo que se apoya en la obtención de créditos, bien sea
interiores o del extranjero. Es claro que estos dos sistemas pue'
den combinarse de diferentes maneras.
En el período prehispánico no podemos hablar de la exis^
tencia de un régimen monetario propiamente dicho, pues aunque
ya era conocida la moneda y la había de diferentes clases, los
ingresos del Estado no se calculaban ni se percibían en esta
forma. Los pueblos sometidos y los mismos aztecas pagaban tri'
butos en especie que eran almacenados por funcionarios espe
cíales.
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Las obras públicas eran entonces efectuadas por un pro*
cedimiento que exceptuaba el uso del dinero, es decir, los azte'
cas usando de su poderío militar, obligaban a los pueblos some'
tidos a proporcionar la mano de obra y los materiales que eran
necesarios para las obras públicas. Por otra parte, sería aven'
turado afirmar que hubiese algún plan coordinador de estas
actividades, más bien debe entenderse que las obras públicas
se efectuaban hasta aquel momento en que la amenaza de los
agentes naturales, como en el caso de las inundaciones, o las
necesidades públicas, como en el caso del abastecimiento de agua
potable y el rellenamiento del lago, lo exigían imperiosamente.
Los presupuestos coloniales no son conocidos en detalle
sino hasta 1785 en que el virrey Revillagigedo comisionó a los
señores Urrutia y Fonseca para organizar la Hacienda Pública.
Apoyándonos en estos datos, sabemos que a fines del siglo XVIII
los ingresos de la Nueva España alcanzaban más o menos 20
millones de pesos: una parte importante era remitida a España
como contribución colonial; otra partida de consideración era
destinada a proporcionar cierta ayuda a Guatemala, Puerto Rico,
Filipinas, Habana, Florida y la Legación de España en Filadelfia;
el resto se destinaba al pago de los sueldos y gastos de admi'
nistración. Prácticamente no había una partida determinada
para obras públicas.
Las obras públicas que hemos señalado para este período
fueron financiadas sustancialmente con el valioso concurso de
la mano de obra gratuita que en cantidades ilimitadas propor'
donaron los indígenas.
El recurso de los impuestos especiales fue usado amplia'
mente: los impuestos de avería, de peaje y alcabala se destina'
ban a la construcción y reparación de caminos, a la continuación
de las obras del desagüe y en fin, a las obras públicas más ur'
gentes.
Las aportaciones particulares no carecieron de importancia,
pues muchos acaudalados españoles y criollos dedicaron su for'
tuna a ciertas fundaciones piadosas o de beneficencia.
En la época independiente se origina la deuda pública me'
xicana. Se acepta que fue durante el gobierno de Iturbide cuan'
do se empezó a solicitar créditos en el extranjero, garantizándolos
con los productos de las recaudaciones aduanales.
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Carente de recursos y obligado a combatir las frecuentes
guerras civiles, el gobierno contrajo numerosos compromisos
que acrecentaron la deuda nacional, de tal suerte, que para el
año fiscal de 18694870 ya importaba más de 120 millones de
pesos. Unos cuantos años más tarde, en 1888, llegaba a más
ae 139 millones.
El régimen porfiriano no escapó a la costumbre de solicitar
créditos en el extranjero. Para 1907, punto culminante de este
período, la deuda pública se encontraba en el siguiente estado:
Deuda Exterior
Deuda Interior
Deuda Flotante
Ursula Hicks distingue tres tipos de deuda pública:
DEUDA LASTRE. - Aquella en la que se incurre a con'
secuencia de ciertos desembolsos que de ninguna forma aumen'
tan la capacidad productiva de la comunidad y que no da ni un
ingreso monetario ni una futura corriente de utilidades. Tal es
el caso de los gastos de guerra.
DEUDA PASIVA. - Aquella en la que se incurre a con'
secuencia de ciertos gastos que aún cuando proporcionan uti'
lidad y disfrute a la comunidad como edificios públicos, par'
ques, etc., no producen por sí mismos ningún ingreso monetario
ni aumentan la eficacia y productividad del trabajo y el capital.
DEUDA ACTIVA. - Es aquella en la que se incurre a
consecuencia de desembolsos de capital en proyectos autoliqui'
dables o aquellos desembolsos de tal índole que tienden, directa
o indirectamente, a aumentar el poder productivo de la comü'
nidad, como por ejemplo, los gastos en higiene o educación pú'
blica, o los destinados a la mejora y conservación de los recursos
naturales.
Un poco arbitrariamente, podemos aceptar que la deuda
pública contraída a partir del gobierno de Iturbide y hasta 1870,
tiene el carácter de deuda lastre, puesto que no aumentó en
forma alguna la capacidad productiva de la comunidad ni su
ingreso monetario, antes bien, constituyó una pesada carga que
hubieron de llevar sobre sus hombros todos los mexicanos, pues
sus productos los consumió así íntegramente la guerra.
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POLÍTICA DE OBRAS PÚBLICAS 113
Durante el porfirismo se combinan los tipos de deuda pasi-
va y la deuda activa. Cuando menos los 61 millones invertidos
en edificios públicos pertenecerían al primer grupo y los 16
millones gastados en la terminación de las obras del desagüe
del Valle de México, los 12 millones invertidos para la dotación
de agua potable y los 120 millones destinados a las mejoras ma'
teriales de los puertos de Veracruz, Tampico, Manzanillo, Coat'
zacoalcos y Salina Cruz, deben alinearse en el segundo grupo.
La obra constructiva de la Revolución se ha financiado en
parte, por conducto de la deuda pública, la cual al 30 de junio
de 1946, asciende a cerca de 1,400 millones de pesos. Distribuidos
en diferentes emisiones de bonos de caminos, de la industria
eléctrica, de ferrocarriles, de riego, de la defensa, de puer'
tos libres y de obras públicas; sin embargo la importancia
social y económica de esta deuda, que casi íntegramente perte'
nece al grupo de la deuda activa, no puede subestimarse.
La acción del gobierno en el campo de las obras públicas
se ha reflejado necesariamente en el volumen y estabilidad de
los ingresos gubernamentales; en un sólo año los actuales gobier'
nos disponen de un presupuesto que numéricamente es superior
al que dispuso el porfirismo en- los 30 años que se mantuvo en
el poder.
Hasta aquí nos hemos limitado a exponer en forma suma'
ría, más bien descriptiva, los esfuerzos que en cada época los
gobiernos han realizado en materia de obras públicas. El ba'
lance favorece por todos conceptos a la Revolución y sus re'
presentantes pueden sentirse satisfechos de la importancia y
magnitud de su programa de obras públicas. Las inversiones
han estado en consonancia con el alcance y trascendencia de
los problemas a resolver. Mucho se ha logrado hasta hoy, pero
en un futuro próximo quizá las obras públicas lleguen a tener un
sentido social y económico muy diferente al que hasta hoy se
les ha atribuido.
El desenvolvimiento nacional, palpable y objetivo que se
advierte por todas partes, requiere ya de un plan madurado y
técnico de las obras públicas con miras a hacer frente, con la
mayor eficacia posible, a los movimientos cíclicos de la econo'
mía mundial que nos afectarán cada vez en forma más profunda.
No negamos que por su mismo carácter, algunas obras públicas
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sean inaplazables, pero otras, menos urgentes, pueden ser reser-
vadas para ejecutarse en períodos de depresión, con lo que se
alcanzaría una elasticidad en el plan de obras públicas que per'
mitiera usarlo con eficacia, para lograr menos dolorosamente la
recuperación.
El régimen actual, que se inicia bajo los mejores auspicios,
está más obligado que ningún otro, a promover un estudio de
esta naturaleza. Queda pues en sus manos la resolución del pro-
blema, elaborando un plan que aproveche la experiencia acumu'
lada en otros países y los inmensos recursos que hoy tiene a
su disposición.