1
V1 SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOSPARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES
Córdoba, 9 y 10 de Septiembre de 2004
LO LOCAL Y EL DESARROLLO ARGENTINOPOSIBLE
Autor: Arq. Ricardo D. Zammito
Introducción
Cuando tuve que preparar mis clases para el curso de Capacitación de la CGT Nacional, me
preguntaba si les interesaría a dirigentes sindicales –algunos con muchos años de experiencia
gremial– oír hablar de desarrollo local. En general, los dirigentes sectoriales –me cuestionaba– están
abocados a los intereses específicos de sus gremios, y en rigor de verdad, el tema que nos ocupa
dista bastante de ser encerrado en un sector para poder concitar su interés. Pero mi desconfianza
comenzó a disiparse promediando la primera clase, al observar como estos dirigentes se iban
involucrando en el tema. ¿Por qué había más interés en este grupo que cuando son planteados los
requerimientos de un genuino desarrollo local entre intendentes de muchas ciudades?. Este segundo
cuestionamiento puede encontrar respuesta por un lado en la íntima relación que puede existir
entre desarrollo local y regional y a su vez éste, con el desarrollo del país, sin confundirlos
porque son diferentes, dado que la sustancia destinataria de las acciones del desarrollo son diferentes
aunque integradas en la unidad. Por otro lado la respuesta puede estar en la lógica del desarrollo
local y en los términos de su sustentabilidad: la cualidad del municipio y su gobierno, la
modalidad de participación de los actores, la delimitación del territorio donde se implementarán
las acciones planificadas y las características de la economía local para la inclusión social, y
todo referido al objetivo estratégico de la Recuperación Nacional. En síntesis no íbamos a tratar
de zanahorias y rabanitos orgánicos –no porque las huertas no cumplan ninguna función en la
alimentación familiar– ni de ver como podemos “colgarnos en algún programa” de estos que se
ofrecen por docenas y que cuentan con financiamiento externo desde antes de saber para que sirven
–no porque se pretenda proponer el suicidio de eliminarlos de un día para el otro–. Como mis
interlocutores y yo no estábamos en la comercialización de hortalizas ni de votos, decidimos descartar
algunas opciones de “desarrollo local”.
El tema central del VIº Seminario de REDMUNI es muy importante porque se hace necesario lograr
una inteligibilidad común entre los que estamos dedicados a actividades teóricas o prácticas de
desarrollos locales y el modo de lograrlo es ir dilucidando todos los aspectos de un genuino desarrollo
local y por contraste ir desechando conceptos y acciones no conducentes al fin que nos ocupa o al
2
menos jerarquizarlos. El ámbito de los seminarios de REDMUNI es adecuado para este fin. Sería
también de gran trascendencia, debido a la densidad de nuestra Red Nacional de Centros Académicos
y al involucramiento del Estado en mano del INAP, intensificar los esfuerzos de llegada a los gobiernos
locales en su condición de agentes del desarrollo local y a todo organismo que pueda ejercer
influencia sobre el tema, con recomendaciones consensuadas en REDMUNI. Éstas, lejos de la
búsqueda de novedades por las novedades mismas, deberían constituir los elementos esenciales de la
inteligibilidad común referida y ser pautas de acciones concretas.
DESARROLLO LOCAL Y REGIONAL EN EL CONTEXTO DE UN DESARROLLO ARGENTINO
Cuando analizamos en nuestra historia larga –no con toda la ciencia del historiador aunque con
apetito de verdad–, para extraer algunas conclusiones prácticas que nos puedan servir hoy, vemos
que en la evolución de la ocupación de nuestro Territorio Nacional y su estructura espacial, es fácil
encontrar la correspondencia entre estas y las acciones planificadas, políticas y económicas y los
agentes que las originaron.
Vamos a enfocar el análisis particularmente en el período colonial, es decir desde el Descubrimiento –
fines del siglo XV– hasta la creación del Virreinato del Río de la Plata –fines del XVIII–.
Recordemos que luego del Descubrimiento de América hubieron tres corrientes colonizadoras1: La del
Este, en 1516 con Solís, que descubre el Mar Dulce. En 1536, producto de los planes de conquista de
la Metrópoli, Pedro de Mendoza funda por primera vez Buenos Aires, estableciendo el asiento de las
exploraciones; manda a Ayolas que remonte el Paraná fundando este Candelaria y dejando a Irala.
Ayolas muere y Mendoza al retornar a la Metrópoli, muere también. Transcurrido algunos años, en
1540, Álvar Núñez busca comunicación con Perú, sucediéndolo Irala. Las fundaciones
interrelacionadas comienzan a estructurar el territorio. La corriente colonizadora del Norte, tiene su
origen en la acción planificada de expansión hacia el sur del Virreinato del Perú, enviando a Núñez del
Prado que funda la Ciudad del Barco, próxima a la actual Santiago del Estero; en 1565 Villaroel funda
Tucumán; en 1573 Jerónimo Luis de Cabrera funda Córdoba; en 1582 Lerma funda Salta; en 1591
Ramírez de Velazco funda La Rioja y en 1593 Argañaráz funda Jujuy por orden de Velazco. Ya queda
organizado lo que hoy denominaríamos el sistema urbanístico que estructura la actual Región NOA de
Argentina. La corriente del Oeste se produce por la reivindicación política para Valdivia, conquistador
de Chile, que en una puja de intereses con la corriente del Norte explora Cuyo, y en 1561, Del
Castillo, por orden del gobernador de Chile, funda Mendoza; en 1562 Jufré funda San Juan y en 1593
Jofré de Loaisa funda San Luis. Otro “sistema urbanístico” y otra Región estructurada en el lapso de
algo más de treinta años.
1 Ianantuoni Domingo, Cultura Ciudadana. La Economía Argentina, Ed. Chile, Buenos Aires 1955, pag. 10
3
Las primeras rutas comerciales2 posibilitarán la infraestructura para la integración interregionales,
trazarán el esbozo de unidad geopolítica continental y su vínculo con la Metrópoli. Éstas eran La
Continental, que arribando desde Cádiz “las dos Flotas”, pasaba una hacia el actual Méjico y la otra
que nos compete, de “Tierra Firme”, llegaba a Portobello, donde se celebraban 40 días de ferias para
intercambiar productos con la Metrópoli, luego cruzaba el istmo de Panamá, tocaba Quito, Lima –
Capital del Virreinato– y desde aquí por tierra: La Paz, Potosí, Jujuy, Salta, Tucumán, Córdoba y
Buenos Aires. Las interiores, fluvial y terrestre, estructuraban “la red urbana y el sistema
económico interior”, vinculando los “subsistemas productivos regionales”, aunque modestos
poblados, vivían intercambiando abundante producción realizada y distribuida por agentes locales,
significando también crecimiento, consolidación e intercambios sociales. No obstaba para ello, la
relación con la Metrópoli que contribuía al crecimiento con nuevas especies animales y vegetales. El
Norte ofreció maderas, algodón, caña de azúcar, tejidos, yerba y resinas; el Litoral, ganado, cueros,
carne, sebo y harinas y el Oeste, frutas licores, vinos y dulces. Las rutas oceánicas, que desde
principios del siglo XVI comunicarán la Metrópoli con Buenos Aires, no sólo modificará flujos internos y
externos, sino que producirá significativas modificaciones en la conformación de nuestro territorio,
pero recién a partir de la creación del Virreinato del Río de la Plata. Podemos decir que esta realidad
territorial regional “argentina”, Litoral, Tucumán y Cuyo se mantuvo durante 300 años. En 1602 con la
Real Cédula de Franquicias Comerciales gestionada por Hernandarias, rompe el monopolio de las Dos
Flotas permitiendo exportar a Brasil y Guinea desde Buenos Aires. Esto hizo que Buenos Aires
desplazara en importancia a Asunción, proponiendo Hernandarias la creación de la Gobernación del
Río de la Plata en 1617. Antes de esta situación política, económica y social, era más relevante El
Tucumán que Buenos Aires, que sólo era una aldea y en sus proximidades, sólo pampa habitada por
salvajes. Cobra una impronta nueva nuestro Territorio con la Pragmática del Comercio Libre de 1778,
la que se inscribe en la decisión política de la Metrópoli de crear el Virreinato del Río de la Plata en
1776. En lo concerniente al comercio exterior, pasamos de un monopolio absoluto de “las Dos Flotas”
–Puerto de Cádiz a Portobello y Veracruz en América–, a uno relativo –13 puertos en la Península y 24
en América–. Si le agregamos para el análisis, el Auto de Libre internación del Virrey Cevallos de 1777
que pone fin a la Aduana seca de Córdoba creada por el Virreinato del Perú3, vemos delineada la
estructura espacial de la actual República Argentina –por supuesto sin considerar las mutilaciones
territoriales–. Es decir, Buenos Aires como capital de un vasto territorio nacional y regiones
interiores. El interés que reviste analizar el período colonial no se debe a reminiscencias folclóricas –
que no estaría mal– sino a las enseñanzas prácticas que nos pueda proporcionar en orden al
Desarrollo Local y Regional. En este período no existía el Capitalismo Internacional tal como se
articuló luego de la Revolución Industrial y ahora no existe con la globalización económica, sociedad
industrial. Antes las regiones interiores eran “regiones urbanas”, por la influencia de los cabildos
sobre un territorio muchísimo más amplio que el del ejido municipal. En términos actuales, no se
hubiera podido hablar de desarrollo local, diferenciándolo del desarrollo regional. Hoy cada vez más
2 Íd., pag. 143 Aquí podemos analizar la conjunción de intereses políticos – defensa de las economías locales de parte del Virreinato del Perú– y comerciales, por la competencia de los productos que ingresaban desde Buenos Aires. Al pasar por Córdoba se debíaabonar el equivalente al 50% del valor de la mercadería ingresada.
4
adquiere trascendencia la ciudad para el desarrollo local y regional y en el presente trabajo lo que
pretendemos es poner en relieve dos elementos indispensables para cualquier propuesta valedera: un
dominio, aunque más no sea relativo sobre un territorio delimitado y el desarrollo de nuevas pautas
de economía social en ese territorio. Los Cabildos no tenían soberanía –ésta radicaba en la Metrópoli–.
Hoy las ciudades tampoco la tienen, y la soberanía tampoco radica en el territorio nacional. Pero pese
a esta “desmayada impotencia ante el proceso globalizador... que sirve a los intereses específicos de
grupos a los que les conviene un Estado que ha dejado de ser estado... eso no es inevitable”4 y nada
obsta proponer desarrollos locales con epicentros en los municipios, células jurídico-políticas y base de
sustentación posible del Estado-Nación, cuyo régimen constitucional es federal. Nuestro país se
constituyó como una confederación de provincias, pero estas tienen su origen en ciudades
territoriales, por eso podemos hablar de regiones urbanas. Los cabildos, además de las funciones
político-administrativas autónomas, dominaban un amplio espectro funcional –Educación, Justicia y
Defensa– aunque en nuestro análisis nos interesa destacar el dominio del territorio y la economía
local. Herencia de la cultura hispánica de implantar –conforme a las Leyes de Indias– ciudades
territoriales de raigambre romana manifiesta en el orden intra y extra urbano y expresado en sus
formas: plaza, cabildo, iglesia, casas de principales, casas, huertas, chacras, caminos vinculantes
(cardo y decúmano), etc., que la volveremos a encontrar en los fortines, reducciones y en la evolución
natural de ciudades que nacieron en oratorios antes de la inmigración europea de los siglos XIX y XX.
¿Qué elementos actuaron favorablemente para el desarrollo de la economía colonial hasta la creación
del Virreinato del Río de la Plata?. Para mencionar alguno de ellos, en primer lugar hay que destacar
las excelentes condiciones del territorio para una producción abundante y diversificada y el
espíritu emprendedor de los colonizadores y gobernantes. Se intensificó la producción primaria y se
diversificó en función de las distintas condiciones geográficas. Por los altos precios de la
importación y elevados aranceles, se desarrolló la manufactura en el interior. España no tuvo el
afán enfermo que tuvo Gran Bretaña de inundarnos con sus manufacturas. Las huellas de
carretas iban consolidando la trascendencia de las rutas interiores para el mercado interno, y
este para la economía. “La mayor producción y el crecimiento de la población determinaron un
consumo mayor. Por eso se intensificó el intercambio”5 y por consiguiente se generó un aumento
de la producción. Se mantuvo completo el ciclo económico: la producción primaria, como ya lo
expresamos, diversificada regionalmente. La industria también difería según las regiones, por
ejemplo Tucumán y Mendoza fabricaban carretas, volantas, diligencias, púlpitos y retablos. En
Corrientes se destacó la industria de los astilleros, se construían navíos, bajeles y otras
embarcaciones. La industria yerbatalera del noreste abasteció a todo el país y la industria textil fue la
industria popular por excelencia. Las mulas santafesinas se vendían muy bien en el Alto Perú y la
industria del cuero trajo sus derivados: lomilleros y talabarteros, creándose nuevas fuentes de trabajo.
¡Ni que decir de los vinos que se producían en Cuyo!. Nuestras carnes llegaban hasta Cuba e Islas de
Cabo Verde. Los saladeros se multiplicaban y a la par se multiplicaban las fuentes de trabajo. La
orfebrería no sólo era una industria destacada, sino que produjo un arte peculiar. En cuanto al
4 O’Donnell Guillermo, “Hay una visión mítica de lo global”, en diario La Capital, Rosario, 12-11- 20005 Ianantuoni Domingo, op. cit. Pag. 24
5
comercio interior podemos destacar que mientras existió la Aduana seca de Córdoba, los artículos
importados por Buenos Aires se veían obstaculizados de penetrar el mercado interno y cuando se la
suprimió, estos comenzaron a penetrar como en abanico. Por supuesto que no ignoramos los
inconvenientes, como ser el contrabando para el comercio interior, la piratería para el comercio
exterior o el altísimo costo de algunos productos importados o las injusticias en las encomiendas. Lo
que se pretende destacar es que existió durante 300 años una verdadera economía municipal, sino
¿cómo se explica dado que España, una nación con 4 millones de habitantes, de territorio reducido,
no industrializada, con el comercio con sus colonias monopolizado, en menos de 100 años del
Descubrimiento había sentado los fundamentos de más de 200 pueblos y ciudades desde California a
Buenos Aires?6. Los cabildos fijaban precio a los artículos de primera necesidad: pan, vino, carne,
calzado, ropa, etc. Disponían de las vaquerías y bagualadas –recordemos que en esa época el ganado
era cimarrón– y cobraban los derechos de exportación. Del comercio exterior podemos referir que su
importancia fue creciendo simultáneamente con la importancia de las rutas oceánicas y del Puerto de
Buenos Aires; de la libertad de comercio, de la reducción de aranceles y de la ingerencia
británica, indirectamente primero y abiertamente después, trayendo aparejado el deterioro, en
paralelo, de las economías regionales. Se podrá decir que esos sistemas económicos municipales no
permitía la libertad de movimiento para sus sociedades y eran cerrados. Por un lado esto no era
absolutamente así y hoy “en este mundo no hay libertad, en realidad, nada más que para que circulen
los capitales y el dinero. Porque para que los seres humanos salten de una frontera a otra, deben
sortear enormes dificultades. Basta recordar cómo se vigila la frontera entre México y Estados Unidos.
No es verdad que haya plena libertad de movimientos de los recursos. Hemos construido un planeta
en el que el dinero tiene más libertad que el ser humano”7. En cuanto al consumo y nivel de vida, de
los “vecinos y domiciliados” era superior al de los “jornaleros y esclavos”. Los primeros gozaban de
abundante y variada alimentación, vestían finos ropajes, poseían viviendas con detalles de lujo y se
daban frecuentes fiestas hogareñas, bailes, etc.. En cuanto a los segundos, su alimentación no le
faltaba, vestían con lo necesario, disponían de vivienda amplia, no eran, diríamos hoy, población con
NBI, supuestas también las injusticias sociales. Pero actualmente “La Argentina tiene hoy la peor
distribución del ingreso desde que el INDEC mide, a partir de la década del 70, cuánto ganan y
cómo se reparte la riqueza de los argentinos. De acuerdo a las cifras oficiales de Capital y Gran
Buenos Aires, en octubre pasado (última medición) el 10% más rico de la población recibió el
37,3% de los ingresos totales. En tanto, al 10% más pobre le correspondió apenas el 1,3%. Así,
los más ricos recibieron 28,7 veces más que los más pobres. En 1974 esa brecha era de 12,3
veces.”8. Otra medición circunscripta a la Capital Federal de julio de 2003, indicaba que el 10% de
población más rica ganaba 195 veces más que el 10% más pobre9. Hoy, según el INDEC, casi la mitad
de la población argentina vive en la pobreza, aun habiéndose hecho cargo el Estado de casi 2 millones
de nuevos “jornaleros y esclavos”.
6 Ianantuoni Domingo, op. cit. Pag. 337 Dicho por el catedrático andaluz Juan Torres López, doctor en Economía, en “El neo-liberalismo convirtió al mundo ensociedad de riesgo”, en Clarín, 23-06-028 “Los más ricos ganan 28 veces más que los más pobres”, en Clarín, 31-03-029 “La disparidad de ingresos entre los porteños bate oto record”, en La Nación, 28-07-03
6
LA LÓGICA DEL DESARROLLO LOCAL.
Uno es el desarrollo del país y otros son los desarrollos locales. Los desarrollos locales no son partes
de un desarrollo más amplio, ni el simple efecto de éste sobre el territorio de aquel. El lenguaje, el
sentido común y la etimología (localis: lugar) refieren a un lugar singular, personal, no a un fragmento
indefinido y la inmediata asociación mental lo ubica en lo municipal o provincial. Esto no va en
detrimento de un orden arquitectónico y jerárquico entre municipios, provincias y Estado dentro de la
cosmovisión del Orden Natural de la Sociedad sobre el Territorio Nacional. Aquí sí cabe el aforismo
“pensar globalmente y actuar localmente”, si por global entendemos la visión integral del país
para que el desarrollo sea sustentable también jurídica y políticamente, dado que
mundialmente no reconocemos un orden soberano. Sí reconocemos la existencia de organismos en
donde participamos los estados soberanos para una armónica y justa convivencia internacional,
aunque sistemáticamente sea avasallada. Recordemos que el aforismo se difundió “coincidentemente”
con la legítima preocupación por la defensa del medio ambiente y la enunciación de los “límites del
crecimiento” de los ’70, impuesto al Tercer Mundo por los poderosos, agrupados en el Club de Roma –
potencias coloniales y corporaciones transnacionales, sostenidas intelectualmente por cerebros de
relevancia mundial– para poder conducir los procesos económicos mundiales prescindiendo de los
estados soberanos10. Salvando la necesaria defensa de la ecología por todos los habitantes de la
Tierra, no podemos aceptar un pensamiento global que anule o restrinja la autonomía de nuestro
modo de pensar como Comunidad Nacional.
Cuando hablamos de un lugar singular, es porque la sociedad local tiene un modus vivendi, que
reconocer y respetar. Un modo de relacionarse, de producir, transformar la producción e
intercambiarla, de estudiar, curarse y elevar su espíritu. Hoy también tiene el desafío de generar
empleo y de distribuir el ingreso. Un desarrollo que vulnerare alguno de estos aspectos, anulando
esenciales libertades humanas y obligando al desarraigo, ya sea en nombre del “desarrollo
económico”, de la “seguridad nacional”, de la “reorganización nacional”, de la “democracia y los
derechos humanos con punto final, de la estabilidad, de los derechos humanos sin punto final” no es
precisamente un desarrollo humano integral, sino totalitarismo. Respetar la identidad cultural del
10 Friedman John, Weaver Clyde, Territorio y Función. La evolución de la Planificación Regional. Ed. Instituto de Estudios deAdministración Local, Madrid, 1981, pag. 239. El tercer informe del Club de Roma de 1976, esta vez firmado por el premioNovel de economía, Jan Tinbergen. Decía en el capítulo “La necesidad de una reinterpretación de la soberanía nacional”: “Laparticipación y el control social sugieren una interpretación de la soberanía en una línea funcional más que en una líneaterritorial, o la jurisdicción sobre determinados usos, más que sobre el espacio geográfico. Conceptualmente, esta interpretaciónhará posible la progresiva internacionalización y socialización de todos los recursos mundiales –materiales y nomateriales –basados en el principio de la herencia común de la Humanidad... La aceptación del concepto de la soberaníafuncional requerirá la creación de nuevas clases de instituciones internacionales... El objetivo debe ser: confederacionesfuncionales de organizaciones internacionales descentralizadas al nivel operacional y centralizadas al nivel político.Definitivamente debemos buscar una soberanía planetaria descentralizada, con una red de instituciones internacionalesfuertes que las hagan posible”. Y un apéndice técnico del mismo informe relativo a la “misión” de las compañíastransnacionales expresa: “Si sus mercados tuvieran que ser desunidos y basarse fundamentalmente en las culturas locales yen los gustos regionales, su razón de ser podría estar fuertemente comprometida. El interés de las transnacionales descansano en la máxima respuesta a los requerimientos locales, sino en incorporar la capacidad local a los modelos de consumoglobales, donde ellas son los productores predominantes”
7
“lugar” no sólo es un deber, sino una condición para lo que Arocena denomina “gestión de la
diferencia”, algo tan sencillo, pero tan difícil para tanta intelectualidad inficionada de racionalismos o
idealismos. “Argentinos a las cosas”, nos recomendaba hace 7 décadas Ortega y Gasset.
Pese que en nuestra patria tenemos la rica tradición añeja de la vida local, como vimos, centrada en
los cabildos y anulada por el liberalismo, se comienza a difundir las bonanzas de lo local hacia fines de
los ’7011. El famoso libro de Schumacher “Small is bautiful” aparece en 1978, revalorizando la pequeña
dimensión como una alternativa a la alta tecnología aplicada a la producción y sus derivaciones
negativas. A un cuarto de siglo de esa propuesta podemos afirmar con el experto uruguayo en
desarrollo local, José Arocena que el desarrollo local “tiene más ventajas que otras formas de acción...
para establecer tejidos complejos... de negociación... y para reconocer las especificidades de los
recursos naturales”. Es necesario “tomar la integralidad del hecho local como la única forma de
consolidar ese proceso que se llama desarrollo”12. El esfuerzo intelectual, libre de prejuicios
ideológicos, debe estar concentrado en la inteligibilidad del todo común “en abstracto”, a los efectos
de una acción descentralizada circunscripta sobre la parte, sin que vulnere la integridad de la
totalidad. Los argentinos nos debemos un proyecto de país elaborado por todos los sectores de la vida
nacional en un “ámbito de Coincidencia Nacional”13. Sigue tan despreciada como vigente la propuesta
al país lanzada por el General Perón poco antes de su muerte en 1974, ofreciendo como modelo su
dilatada trayectoria de estadista, lógicamente incorporando las transformaciones producidas en los
treinta años que distan de ese trabajo, sobre todo la revalorización posterior de lo local.
Naturaleza del Municipio
Ciudad tiene la misma raíz que Civilización. La vida en la ciudad debe servir para el perfeccionamiento
del Hombre. Desarrollo local y vida municipal concurren al mismo fin. Por eso queremos recordar
escuetamente la enseñanza tradicional sobre esta institución intermedia territorial, esencial a la
constitución jurídico-política del Estado, tanto cuanto es la base de sustentación del edificio, el
Régimen Político Federal. Décadas de abandono del interior de nuestro país con sus economías
regionales arruinadas, producto de un endémico centralismo político y concentración económica,
arrastraron a estas instituciones a la condición de meros prestadores de servicio. Con la derrota de la
Confederación Argentina en Pavón en 1861 se consolida un modelo de país funcional a los intereses
del libre cambio y del Imperio Británico cuyo centro político, administrativo, económico y cultural es el
Puerto y la Ciudad de Buenos Aires. Ya Rivadavia le había dado un golpe mortal en 1826, al suprimir
los cabildos de Buenos Aires y Luján. Con el aniquilamiento de los caudillos, las provincias pasan a ser
instrumento del grupo de poder porteño. También concepciones filosóficas que niegan el Derecho
Natural, han contribuido a considerar el municipio como creación del legislador o como mera
“administración de los intereses locales”. Se confunde municipio con municipalidad, que es la
organización gubernativa y administrativa del municipio. O peor aun, se lo considera en la práctica
11 Arocena, José. “El Desarrollo local. Un desafío contemporáneo”. Ed. Nueva Sociedad. Caracas, 1995, pag. 3012 Íd. Pag. 3113 Perón Juan, “El Proyecto Nacional”, Ed. Cid Editor, Buenos Aires, Caracas, Barcelona, 1981, pag. 27
8
una sucursal del Estado nacional o provincial y es aquí donde se observan las obstrucciones a las
libertades elementales de las familias, de las asociaciones productivas y de las entidades intermedias
en general para el logro de sus bienes comunes parciales. Es oportuno recordar las palabras del
entonces Vicepresidente de la Nación Cnel. Perón en la “Primera Reunión Nacional de Municipios”
organizadas por el Consejo Nacional De Post-Guerra: “Concibo el Municipio como una comunidad de
vida con un gobierno propio, cuyos problemas han de enfocarse, plantarse y resolverse teniendo en
cuenta la naturaleza de la propia comunidad, sus necesidades y sus fines, su situación y sus
recursos”. Paradójicamente se admite la autonomía en la Constitución Nacional y en la mayoría de las
provinciales, pero en los hechos se conculcan las libertades de los municipios. La naturaleza de la
propia comunidad hace que las familias se unan por una amistad social –porque el hombre es una
criatura naturalmente social– arraigados en un territorio que le es propio y esencial para el logro del
bien común de dicha comunidad de vida municipal. No es el bien común político pleno porque éste
sólo puede conseguirse en la Comunidad Nacional Organizada como Estado. Al Municipio lo
denominamos cuasi-político porque es inferior al estado y superior a la familia –intermedio– aunque
anterior a aquel. Superior a la familia, porque es más amplio, no de mayor calidad, abarcativo de casi
la totalidad de las necesidades, porque la familia, como primera manifestación de la sociabilidad
humana, brinda el espacio necesario para la procreación, la manutención, la educación y la
transmisión de la cultura que es el rasgo distintivo de la personalidad social. Estas necesidades no
están cubiertas de un modo completo en el seno de la familia, cuando comienzan a adquirir
complejidad aparece la necesidad del municipio. Por eso abandonar al municipio, significa un
abandono de las familias, de los problemas de desempleo, de la niñez, de la ancianidad y de la
discapacidad que podrían estar contenidos y resueltos en el seno de familias protegidas en un
municipio fortalecido. Como en toda comunidad, en el municipio aparece la autoridad, como
expresión de la unidad: el gobierno municipal, y la diversidad social se manifiesta en las diferentes
familias, organizaciones productivas, del trabajo y del capital, instituciones educativas, culturales, de
esparcimiento, de culto, etc. Así como las familias y las demás organizaciones necesitan de
autonomía apropiada a su carácter para el cometido de sus bienes comunes parciales –que el
municipio sobre la base de la subsidiariedad deberá promover– éste necesita de autonomía política,
administrativa, económica y financiera para lograr el bien común municipal. Cuando el desarrollo
institucional del municipio lo impone, este debe darse su carta orgánica. Es entonces cuando cuenta
con autonomía institucional plena y ningún poder superior debe avasallarla, por el contrario, a través
del mismo principio de subsidiariedad, debe contribuir a su fortalecimiento para procurarla y sin
pretender inmiscuirse en las actividades de competencia municipal.
La mejor doctrina municipalista indica que se debe cumplir con dos aspectos fundamentales: la
escala humana, es decir que no se pierdan las relaciones personales entre vecinos, pero a la vez
deberá tener una base socio-económica y cultural adecuada para cumplir con su finalidad. Si la
población supera los 100.000 habitantes no cubre el primer aspecto y si no llega a contar con 10.000
no cubre el segundo. Cuando la población de las ciudades supera la escala municipal aludida se hace
necesario una descentralización político-administratica considerando los barrios históricos, como
9
núcleos territoriales descentralizados. En el mismo discurso mencionado expresa Perón: “Se
comprenderá pues que concibiendo el municipio como una comunidad de vida, no participe de la
concepción abstracta de unos municipios sujetos a un modelo único, al que deban ajustarse desde el
municipio rural de pocos vecinos, hasta el de la gran metrópoli porteña”.
Las cartas orgánicas de los municipios son análogas a las constituciones de los estados nacionales. Si
bien los municipios no son meras administraciones de los intereses locales, tampoco son “estados en
pequeño”. Las cartas orgánicas onforman el ordenamiento normativo fundamental y permanente del
municipio, limitado a sus competencias, ni más ni menos, en donde no sólo se enmarca la obra de
gobierno sino la participación y representación política orgánicas de la comunidad municipal.
Este ordenamiento debe estar jerárquicamente articulado en un ordenamiento mayor, cual es el
Régimen Político del Estado Nacional y sin contradicciones. Se requiere precisar el concepto de
autonomía acompañándolo del de competencia, porque no hay contradicción cuando hablamos de
autonomía municipal y de autonomía provincial, cada uno es autónomo en el orden de sus
competencias. Sólo el Estado Nacional es soberano. La Carta Orgánica Municipal, como manifestación
de la Autonomía plena del Municipio, es la consecuencia de la vigencia del Federalismo en
nuestra Patria.
El orden de prelación legislativo es el siguiente: Constitución Nacional; Constitución Provincial y Carta
Orgánica Municipal o Ley Orgánica de Municipios y comunas para aquellos que tienen autonomía
semiplena o para los que no cuentan con ella. A modo de esquema podemos decir que las cartas
orgánicas tienen tres partes:
Los Principios fundamentales. En la Constitución Nacional, por ejemplo, se los encuentra en el
Preámbulo y en las Declaraciones, Derechos y Garantías. Constituyen la pauta de interpretación de
todo el articulado.
Las competencias municipales. Suponen los derechos y facultades que asume el municipio sobre
personas y sociedades menores o iguales, cosas y actividades, dentro de la jurisdicción territorial
municipal, con el objeto de cumplir con su fin propio: el bien común municipal. Son de distinto orden:
políticas, administrativas, económico-financieras, Este tema es concluyente y es fuente de
avasallamientos del poder superior respecto del inferior cuando no están debidamente deslindadas.
Elementos e Instituciones de la organización municipal. Esta parte es el diseño orgánico del Municipio
–no sólo de la Municipalidad– que anhela una comunidad determinada para su correcto
funcionamiento. Pueden incorporarse sociedades intermedias con intereses que no son político-
partidarios, sino socioculturales, socioeconómicos, deportivos, etc., ampliando los esquemas
habituales de representación y participación políticas sin confundirlos con ellos.
10
El Municipio y su territorio14. Tomás Diego Barnard plantea tres variantes jurisdiccionales (hasta donde
ejerce su autoridad el gobierno municipal): el municipio ciudad, limitado a su ejido; el municipio
distrito, algo más extenso que el ejido, incluye el área rural hasta donde llegan los servicios
municipales; y el municipio partido, de dilatado espectro territorial, involucra otros poblados y la
sumatoria de partidos cubre la totalidad de la provincia. Las mejores escuelas municipalistas adoptan
el municipio-distrito. No es lo mismo que el área de influencia de la ciudad intermedia (cuando
hablemos de distritos de desarrollo). Este, al igual que el organismo para el Área Metropolitana, no
tiene función de gobierno, aunque imprime pautas de gobierno a los municipios y comunas
involucrados con planes y regulaciones comunes, pudiendo contar con una ley o formalizarse
convenios entre partes.
Importancia actual de las ciudades
Con la caída del Estado benefactor comienza un proceso descentralizador, haciendo descender hacia
provincias y municipios sin preocupación de los recursos, responsabilidades otrora en manos del nivel
nacional. El último nivel institucional –el municipal– es el más expuesto ante la demanda social y los
municipios acrecientan sus servicios. Por otra parte en nuestro país, el 85% de su población vivimos
en ciudades de más de 2000 habitantes15. Todos los acontecimientos culturales se desenvuelven en
ciudades. Si en otras épocas podíamos hablar de la región como hacedora de ciudades, por ejemplo si
nos referimos al momento de la expansión de nuestras fronteras agropecuarias de fines del siglo XIX
y principios del XX. La “explotación” de los recursos naturales con la tecnología de la época que
requería mucha mano de obra rural, iba a dar lugar al poblamiento. La realidad actual hace que la
vida se organice en todos sus aspectos, sociales, económicos, políticos, culturales, en el medio urbano
y la tecnología y tipo de producción agropecuaria, sumado a influencias culturales, induce cada vez
más al despoblamiento del campo y aumento de población urbana. Hoy no se concibe la región sin un
centro urbano que la articule e inerve: la ciudad hace la región; expresado esto sin hacer distinciones
de escala. Si observamos la República Argentina “en clave” urbana tenemos de mayor a menor
rango16 Buenos Aires, una única supermetrópoli –hecho inédito– que supera en más de 10 veces la
población del próximo espécimen: Córdoba y Rosario. Bajando de rango encontramos las metrópolis
de escala nacional, además de las nombradas, Mendoza, Tucumán, Salta, San Juan, Resistencia,
Corrientes, Santiago del Estero y Posadas; y las metrópolis de escala regional, La Plata, Mar del Plata,
Santa Fe, Paraná y Bahía Blanca. Luego vienen las ciudades intermedias, las que por su tamaño,
posición y jerarquía, funcionan como centros naturales de verdaderos subsistemas potenciales de
escala comarcal –intermedios– y por último los núcleos subsidiarios: pueblos vinculados por caminos o
FFCC a las ciudades intermedias a una distancia de entre 100 y 150 Km y que funcionan
complementariamente con estas y es el hecho urbano que está en íntima relación con el ambiente
14 Revista Civilidad Nº 2315 Randle, Patricio y otros. “Ciudades Intermedias. Su reactivación en la región pampeana. Bases para una política dereordenamiento de su red urbana para un más orgánico desarrollo nacional y regional”. Fundación Banco de Boston. BuenosAires, 1992, pag. 9
16 Ibídem, pag. 8
11
rural. En síntesis tenemos el Sistema Urbano Nacional, que encabezado por la supermetrópoli,
comprende las metrópolis y sus regiones, los subsistemas intermedios y sus regiones, en donde
cada centro en su rango articula e inerva desde la totalidad del territorio nacional, pasando por las
distintas escalas regionales, hasta el ambiente rural. Se habla de sistema y subsistemas porque las
ciudades no conforman un modelo estático, sino que articuladas como una red, poseen un alto grado
de interdependencia.
Sistema Urbano Nacional. Dificultades para abordarlo integralmente.
Desde hace bastante tiempo se vienen realizando planes en distintas ciudades del país, de distinto
tamaño, y están en vigencia en muchas de ellas, Planes Reguladores de 40 años o más de vida, que
han sufrido muchas actualizaciones y contradicciones. No nos detendremos en el planeamiento como
“plástica y confort urbanos”17 al que solemos ser muy afectos los arquitectos, pese a constituir una
etapa superada de nuestra formación profesional. El tema que nos ocupa es el desarrollo. También
hubieron planes regionales y nacionales de envergadura, pero no sin lamentación decimos que más
han servido para adornar anaqueles que para la eficacia de traslación a las acciones políticas
concretas. “El Sistema Nacional de Planeamiento y Acción para el Desarrollo” del año 1966, puesto en
marcha con la ley 19964/66 y DR 1907/67, pese a venir de un gobierno militar, fue el último intento
serio18 de abordar una planificación regional en el marco de “las políticas y estrategias para el
desarrollo nacional” para el “largo y mediano plazo” dando además “directivas para la programación
de corto plazo y para la elaboración de los presupuestos, programas y proyectos correspondientes” ,
sancionando “las directivas a que debe ajustarse el sector público nacional, provincial y municipal...
para el desarrollo” y “orientar las actividades privadas hacia el logro de los objetivos de desarrollo”
evaluando además como los objetivos “pueden revertir en bienestar social... y la proyección
internacional de la Nación”. Para darle cuerpo al Sistema se constituyó el Consejo Nacional de
Desarrollo (CONADE), presidido por el presidente de la Nación e integrado por los ministros
nacionales, además se crearon 14 Oficinas sectoriales en las esferas de las Secretarías de Estado. Lo
que más nos interesa destacar en la creación de las Oficinas Regionales de Desarrollo, análogas
al CONADE, que funcionaban en las “cabeceras” de las “regiones de desarrollo” para la aplicación de
los objetivos del Sistema en cada región. Coordinaban con el sistema, el Consejo Federal de
Inversiones (CFI) creado en 1959, La Comisión Nacional de la Cuenca del Plata creada en 1967, el
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) creado en 1968, el Fondo Nacional Permanente
para Estudios de Pre-inversión creado en 1967. Las regiones conformadas fueron: 1) Patagonia:
Chubut, Santa Cruz y Tierra del Fuego; 2) Comahue: Neuquen, Río Negro, La Pampa y partidos del
suroeste de Buenos Aires; 3) Cuyo: San Juan y Mendoza; 4) Centro: La Rioja, San Luis y Córdoba;
5) NOA: Catamarca, Salta, Jujuy, Tucumán y Santiago del Estero; 6) NEA: Formosa, Chaco,
Corrientes, Misiones y los 3 departamentos norteños de Santa Fe; 7) Pampeana: resto de Santa Fe,
Entre Ríos y resto de Buenos Aires menos los distritos pertenecientes a la Región Metropolitana; y 8)
Metropolitana: Capital Federal y los partidos bonaerenses del Gran Buenos Aires. El Sistema generó
17 Vigliocco Miguel, “Urbanización y Planeamiento”, Ed. Civilidad, Buenos Aires, 1995, pag. 329
12
los “lineamientos de un nuevo proyecto nacional” que tiene como precedente uno similar del
gobierno peronista de 1954. Como corresponde a las mejores tradiciones argentinas, la caída de éste
y el cambio de mano en el gobierno de la “Revolución Argentina” de los militares nacionalistas a los
liberales, lo hicieron abortar. En 1973 el gobierno nacional elabora el “Plan trienal para la
Reconstrucción y la Liberación Nacional” arranca con un paquete de leyes proteccionistas de la
industria nacional, para incrementar las exportaciones y para expandir la demanda interna a través del
incremento salarial. La muerte de Perón en 1974, la guerra de guerrillas para la “desestabilización del
Estado”19, la crisis por su sucesión... y finalmente el golpe militar. En síntesis, no hubo ni
Reconstrucción ni Liberación, ni planes hasta los ’90 que se lanzaron a la fama los planes estratégicos
en muchas ciudades del país, sobre todo en los grandes aglomerados urbanos, pero al no tener un
marco estratégico que oriente al Bien Común Nacional, en términos generales significan maravillosas
idealizaciones o “le hicieron la letra” del rol que las ciudades deben cumplir en los mercados globales.
A la par de propuestas para los asentamientos irregulares que crecen a un ritmo vertiginoso, van
multiplicándose los “country” como expresiones antisociales y anti urbanas. Ante la pérdida de los
marcos referenciales de lo unitivo donde se inserten con coherencia las particularidades, se ha hecho
patética la fragmentación social. Es interesante observar como estos planes estratégicos se han
sostenido en ciudades representadas por administradores “progresistas”, estos planes cuyos
contenidos metodológicos provienen del campo militar20, utilizados durante la 2ª Guerra Mundial, para
asegurarse la producción de armamentos. Posteriormente estos conceptos se trasladaron a las
corporaciones transnacionales y hoy sin una clara distinción entre la finalidad de la empresa –el lucro–
y el fin del gobierno local –el bien común local– son trasladados a los planes estratégicos de las
ciudades. Debido a esta sustancial diferencia, no podemos compartir la asimilación que hacen en
EEUU del manager público a lo que debe ser el gobernante local. En estos típicos movimientos
pendulares argentinos se ha pasado de una planificación estatal centralizada a planes
descentralizados que han enfatizado las pautas impresas por los mercados globales, contando con la
apoyatura de la intelligenza. Analicemos lo que expresa “Ciudad Política”: “Las ciudades son el nexo
entre lo local y lo global... Tenemos que encontrar nuestro lugar en la globalización... Las ciudades
que poseen la infraestructura social, económica, cultural, y tecnológica son las protagonistas en este
proceso. Son las ciudades globales de las que habla Saskia Sassen. Funcionan como nodos de una red
global, que trasciende fronteras, pero que son decisivas para el desarrollo de las sociedades
nacionales que poseen el precioso capital que significa tener una gran ciudad... la ciudad global
conecta otras localidades nacionales que no poseen la infraestructura suficiente y multiplica el
bienestar... El avance de la globalización económica y el consiguiente debilitamiento del rol de los
estados nacionales... y las posibilidades abiertas para el protagonismo de la sociedad civil confluyen
en todas partes para generar una crisis generalizada en los mecanismos de representación y de los
sistemas políticos tradicionales... Para escapar a dicha contradicción los gobiernos más lúcidos han
18 Íd., pag. 19019 Expresado de este modo por Perón en su discurso del 24-01-74, con motivo del sangriento intento de copamiento delBatallón de Azul.20 Daneke Gregory y Steiss Alan, del Instituto Politécnico de Virginia, “Análisis de la Planificación y de las Políticas para losAdministradores Públicos”
13
emprendido un vasto esfuerzo de descentralización del estado”21. Si son “nodos de una red global” en
el contexto de ausencia de plan nacional y presencia omnímoda de planes globales no precisamente
diseñados por nosotros, ante la evidencia de la mayor crisis de la historia Argentina, por más que
contabilicemos en nuestro haber “el precioso capital que significa tener una gran ciudad” es una
falacia decir “son decisivas para el desarrollo de las sociedades nacionales” y que “multiplica el
bienestar”espontáneamente. Esto podría ser una realidad no con el abandono sino con un verdadero
“esfuerzo de descentralización del estado” que retrotraiga el ejercicio de las autonomías de las
provincias en el contexto del ejercicio de la soberanía del Estado Federal, superando su rol actual de
apéndices estatales de recepción de migajas coparticipables. Descentralización política necesaria
también de las provincias hacia los municipios, reconociéndoles su autonomía; posibilitando en los tres
niveles jurídico-políticos, una participación institucionalizada de las entidades intermedias
representativas del trabajo y del capital; y de la educación y de la cultura, lógicamente conforme a las
competencias funcionales y sobre el nivel correspondiente. No rechazamos, antes concordamos con la
conveniencia de la participación del capital en determinadas políticas públicas locales, pero no
consentimos poner el “caballo detrás del carro”. Con la concentración del gran capital en las grandes
ciudades, es fácil deducir las consecuencias para las ciudades menores y ambientes rurales que no
son atractivos para el modelo de crecimiento económico acumulativo y competitivo, sin justicia
distributiva. Debe volverse sobre la necesaria implementación en todas las ciudades del país de planes
urbanísticos-territoriales22, que juntamente con las modernas técnicas presupuestarias, constituyen
verdaderas herramientas del gobierno local. Este, para el logro del Bien Común Local, toma
jerárquicamente los valores de una vida civilizada, y no todos cotizan en la Bolsa.
El día que Argentina se vuelva a pensar para sí, único modo de insertarse en el mundo, y tenga un
plan, hay muchos elementos que, sin prejuicios ideológicos, podrían asimilarse, adaptándolo a la
época, en el Sistema Nacional de Planeamiento. Las principales consideraciones que cabrían son: la
descentralización del Estado a la que aludimos; la trascendencia actual de las ciudades para
el desarrollo; planeamiento urbanístico-territorial y presupuestos participativos; la
participación del capital en determinadas políticas públicas locales para el desarrollo de economías
urbanas conducidas por los gobiernos locales, subordinando el capital a la economía y ésta al
bienestar social; operativamente, aislar los subsistemas urbanos, “actuando localmente y
pensando globalmente”; institucionalizar la participación de las entidades intermedias del
capital y del trabajo, y de la educación y la cultura (Consejo Consultivo); legalizar la asociación de
municipios en el contexto del subsistema como unidad de planificación y ejecución para el
desarrollo.
Sistemas Urbanos intermedios.
21 Tonelli Luis, “Las ciudades. Protgonistas del siglo XXI”, miembro de Ciudad Política, Ponencia al Seminario de ManagementPolítico, publicada en su página www.ciudadpolitica.com , el 20-10-0222 Vigliocco Miguel, profesor titular de planeamiento UNLP, “Plan estratégico, plan urbanístico-territorial, gobierno local ydesarrollo regional”, en Revista Civilidad Nº 28, noviembre de 1999.
14
Intelectuales argentinos reconocidos vienen abordando la trascendencia de las ciudades pero
mayormente refieren sus estudios a las áreas metropolitanas. Ya hemos mencionado las dificultades
presentes a la hora de formular propuestas de desarrollo que tengan que ver con el Sistema Urbano
Nacional y las metrópolis de escala nacional requieren un tratamiento inter jurisdiccional donde la
presencia del Estado Nacional es ineludible. El trabajo que obtuvo el primer premio del Concurso
Bienal “Metas para el Futuro Argentino” de la Fundación Banco de Boston del año 1989, titulado
“Ciudades Intermedias”23 arroja luz para abordar el desarrollo regional y local, aun dentro del contexto
nada favorable actual.
Estas, que existen en número algo mayor de 100 en nuestro país (de estar relevado el Sistema
Urbanístico Nacional, podríamos precisar), son ciudades, cuyo número de habitantes no supera los
200. 000, sirven de enlace a núcleos subsidiarios que se encuentran a una distancia de ellas no mayor
que 150 Km.. Poseen la condición de centralidad en el radio de influencia con servicios mayores a los
necesarios para abastecerse y suficientes para cubrir las necesidades de dicha área. Mientras mayor
sea ese “plus” en cantidad y calidad, mayor será la condición de centralidad. O sea que no solamente
su peso demográfico debe ser ostensible en la región, sino que se debe registrar una mayor
diversificación funcional. Habitualmente se destaca la importancia en el ciclo económico como centro
terciario, pero no hay que desdeñar la trascendencia que puedan tener como centro secundario.
Cuando dijimos que la ciudad hoy hace la región, en su escala, la ciudad intermedia inerva el nivel
regional intermedio, siempre y cuando haya un mercado laboral adecuado e incentivos para la
radicación de inversiones, no necesariamente, más bien lo contrario, del “gran capital” y menos del
transnacional, generalmente asociados. Otras condiciones que hacen a esta categorización son su
vocación de liderazgo y las características de su equipamiento y servicios. El educacional no solo será
variado sino que debe contar con el superior. Debe tener todos los atributos de la vida urbana,
brindando variados servicios socioculturales. Su ubicación en el territorio deberá garantizar la fluidez
de los flujos exógenos (con la metrópoli) y endógenos (con los núcleos subsidiarios). “Es
indispensable remarcar que un aspecto básico de la ciudad intermedia reside en su carácter de núcleo
de transición entre pequeñas y grandes ciudades para la oferta de servicios a la región...su posición
en el cuadro territorial es el punto de partida para cualquier decisión a nivel intra urbano”24. Con
mucho menor nivel de inversiones que las que se aplican el las granes ciudades, estas pueden ser un
atractivo para el súper plus de población de las metrópoli. Dentro del Sistema Nacional, ofician de
equilibrador dinámico. Existen experiencias como estas, exitosas, en Alemania y Francia. Es curioso
que junto a Italia y Gran Bretaña, por poner ejemplo de países centrales, hayan ignorado la
significación de los planes estratégicos. En cuanto al aspecto metodológico, se sugiere la elaboración
de modelos prospectivos, tomando la realidad y con amplios criterios participativos tanto en las
políticas de obras públicas, como en la orientación de las inversiones. La riqueza de esta política
territorial radica en que nos ubicamos en un punto intermedio también, entre el país real y el país
23 Randle Patricio y Otros, op. cit. Prólogo24 Randle Patricio y Otros, op. cit. pag. 113
15
legal: un federalismo de hecho más que de derecho. En otro lugar hemos propuesto25 desde donde
puede ser adecuado trabajar, poniendo a consideración el trabajo de esta Oficina, más teórico que
práctico, dado que no contamos aun con un modelo a presentar (quizá para los próximos Seminarios
de REDMUNI), pero que nos allana la dificultad de la inexistencia en el “país legal” de un instrumento
para la acción, ni público ni privado, que aborde el desarrollo integralmente. Quedamos abiertos a
toda sugerencia que nos pueda significar perfeccionamiento a nuestra posición ante el desarrollo.
Sistemas Urbanísticos provinciales. Dificultades para abordarlos integralmente. El caso
santafesino.
Si bien los sistemas urbanísticos intermedios no son abarcativos de la totalidad espacial nacional y son
cerrados en cuanto se los aborda individualmente y aislando las variables no controlables26, en su
déficit está la virtud, porque es un modo posible de ir reconstruyendo el país real sin violentar la
naturaleza de las cosas. En la medida que se vaya logrando la coincidencia con el país legal; que sea
posible la verdadera descentralización política en los tres niveles jurídico-políticos; y que se inserte la
propuesta, ampliándose progresivamente y abarcando todo el Sistema en el marco político
institucional de una provincia, estamos a un paso de que la propuesta tenga significación nacional.
Pese a su devaluada funcionalidad, las provincias siguen siendo la “bisagra” entre lo local y lo
nacional. Para nosotros, “el federalismo argentino representa el modo natural e histórico de ordenar
las relaciones entre las ciudades–provincias fundantes primero, y el conjunto de provincias y
municipios que conforman la Nación Argentina después”27. El modelo prospectivo en este caso sería la
provincia en el contexto nacional. Dentro de un sistema urbanístico provincial podemos encontrar
todas las escalas de ciudades, por lo tanto no en todas las ciudades el poder provincial tiene dominio
exclusivo. Es el caso de las metrópolis a escala nacional. “El reto es... conseguir un gobierno del
territorio en un sistema que implica la acción concurrente de una pluralidad de gobiernos”28.
Existe un trabajo sobre el sistema urbano provincial de Santa Fe que data de 1977. Urge pues
actualizar el relevamiento.
En nuestra provincia existe una dicotomía real pero intencionalmente manipulada. Por un lado cuenta
con grandes potencialidades para el crecimiento, localizadas en Rosario –sin ser ésta sede del
Gobierno Provincial– pero que paradójicamente es centro también de los más notorios desequilibrios.
Por otro lado la ciudad de Santa Fe, Capital Provincial, es una de las trece “ciudades regionales”,
25 ZAMMITO, Ricardo Daniel. RÍOS, Ernesto Adolfo. Ponencia: “Oficina Interdisciplinaria para el Desarrollo”. Participaciónen el IVº Seminario Nacional de REDMUNI. “Articulaciones Interinstitucionales para el Desarrollo Local”, organizado por elInstituto de Investigación y Análisis Político, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Católicade Córdoba y el Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública, Universidad Nacional de Córdoba; Córdoba,noviembre de 2002
26 Randle Patricio y Otros, op. cit. pag. 2427 Garat, Pablo. Programa Argentino de Desarrollo. “Principios para la recuperación de la República Federal”. Ed. Civilidad.Presentación en la UCA, Buenos Aires, 7 de abril de 2003, pag. 6.
28 Parejo Alfonso, Luciano. “La evolución de los sistemas urbanos”, ponencia Congreso Iberoamericano de Municipios, OICI,Lisboa, 1996, en revista Administración Local y Derecho, abril de 1997, Ed. Ciencias de la Administración SRL, Buenos Aires,1997, pag. 4
16
cabezas de las provincias fundacionales de lo que actualmente es la República Argentina; su peso
específico histórico, cultural e institucional, es más relevante que sus características físico-espaciales y
su condición “capitular” para la Nación histórica es necesario preservarla. Hay también una tensión
insoslayable entre la globalización de los mercados –campo de operaciones donde incrementar
nuestras riquezas– y los espacios físicos locales –escenario de nuestra felicidad o de nuestra
desdicha– cuya resolución no pasa por la confrontación dialéctica sino por un punto de equilibrio:
Plantear el desarrollo provincial integralmente, si es que hay vocación política de dejar de ser furgón
de cola del gobierno federal. Un pre-diagnóstico del Sistema Urbanístico Provincial indica que Santa Fe
cuenta con dos sub-sistemas intermedios pertenecientes a la Región Pampeana, cuyos centros son:
1) Rafaela y 2) Venado Tuerto con notoria vocación de liderazgo regional y 3) Reconquista,
cabecera del departamento General Obligado, perteneciente a la Región NEA; sin excluir prima-
facie otras ciudades intermedias que pudieran surgir del relevamiento completo del sistema
urbano provincial. Contamos además con 4) La Metrópoli Capitalina, funcionalmente integrada a
Paraná29, de escala regional y 5) La Metrópoli Rosarina de escala nacional. El caso de Rosario es el
más complejo y requiere un tratamiento desdoblado: 5-1) Institucionalizar el Área
Metropolitana de Rosario y 5-2) La descentralización política de la urbe rosarina, que
aunque competencia del municipio, al afectar los intereses provinciales y nacionales, es una variable
insoslayable para la planificación. En síntesis: Santa Fe “leída” en clave urbana para el desarrollo como
un sistema articulado de cinco subsistemas relativamente independientes, aunque en la realidad
funciona como tramas yuxtapuestas. Debido a las discordancias entre regionalización legal o
institucional y la realidad geográfica, se requiere flexibilidad al delimitar el área de influencia de cada
centro, sobre todo en las metrópolis que pueden ser múltiples como múltiples sean las funciones
analizadas separadamente, superponiéndose a las regiones intermedias. No obstante la necesaria
comprensión cabal del Sistema Provincial, el interés particularizado de esta ponencia son las ciudades
intermedias. En este caso “nos interesa determinar y delimitar la relación entre cada ciudad
intermedia y los núcleos subsidiarios que existen en torno a ella”30
Necesidad de institucionalizar el Área Metropolitana rosarina
Luego de la valiosa experiencia interjurisdiccional reconocida por diversos sectores políticos y
profesionales, de la Prefectura del Gran Rosario, disuelta por el gobierno de facto en 1976, se produjo
un vacío en la estructura metropolitana de Rosario. Había sido creada por ley provincial Nº 6551 de
1969 para el planeamiento y la acción para el desarrollo, siendo su principal objetivo la integración de
intereses socio-económicos del área, abarcando aspectos físicos, económicos, sociales y
administrativos. No tenía funciones de gobierno, pero como ente estatal intermedio entre Rosario y las
comunas que se integraron a la zona, y la provincia, tenía la misión de armonizar las determinaciones
de cada jurisdicción para lo que concebía como una unidad geo económica; coordinar los servicios
comunes; controlar el crecimiento y el ordenamiento demográfico. Abarcaba hacia el norte hasta
29 Randle Patricio y Otros, op. cit., pag. 6130 Randle Patricio y Otros, op. cit., pag. 24
17
Puerto General San Martín, hacia el sur, hasta Arroyo Seco y Fighiera y hacia el oeste-suroeste, Funes,
Zavalla, Álvarez y Villa Amelia. Su directorio estaba constituido por representantes de la
Nación, Provincia y Municipios y una secretaría técnica de planificación, elaboraba los estudios y
proyectos. Dictaba las normas generales para los planes reguladores del área. Tuvo como
antecedente la Comisión Coordinadora, Urbanística, Ferroviaria, Vial y Portuaria para la Ciudad de
Rosario, surgida del Convenio General Tripartito de 1968, firmado por el Gobernador de la Provincia,
el Intendente Municipal y el Presidente de la Empresa Ferrocarriles Argentinos. Tuvo la relevante
significación que por primera vez la ciudad tallara sobre servicios esenciales para el funcionamiento
del Área Metropolitana.
En 1995 se presentó un proyecto que en esencia la reeditaba y durmió el sueño de los justos en la
Legislatura Provincial. Nuevamente el año pasado fue presentado con algunas correcciones, y dicho
por su autora, está corriendo la misma suerte junto con otro similar. Ahora duermen dos. Luego de la
inoperancia del Plan Estratégico de Rosario durante siete años (reconocida por integrantes del PER y
del PEM), este año se constituyó en su reemplazo el Plan Estratégico Metropolitano. Es un poco más
grande que el otro. el Consejo Técnico Consultivo del PER reconoció (septiembre de 2002) que “Es
evidente que el actual cuadro político-institucional no sólo no estimula sino que desalienta la
intervención a un nivel o en una escala supra-local y de tal forma se pierde la oportunidad de ir
integrando las respuestas a un problema que de por si se manifiesta en una escala “integral” (es decir
en un nivel intermunicipal-comunal)”. Mientras tanto presenciamos “la desconexión prácticamente
absoluta de la gestión del sistema urbano (prefiguración planificadora del desarrollo urbano y de la
ocupación del suelo, programación y esquema financiero específicos al servicio de la planificación
urbanística) y del gobierno local “general” (dotado de un sistema de toma de decisiones, de
programación y de trabajo propios de corte departamental o especializado por sectores, basado en
todo caso en el ciclo político marcado por los mandatos políticos representativos y el presupuesto
anual). Esta separación y, por tanto, incoordinación entre la gestión general y la urbanística produce
disfunciones en una y otra”31. El acertado diagnóstico pese a que cabe a nuestra realidad, no es para
Rosario ¿será porque viene de la madre patria de los planes estratégicos?.
Tampoco Rosario tiene ingerencia práctica en las políticas económicas sectoriales. El Área
metropolitana rosarina contribuye con más del 50% del PBI provincial, posee más de la mitad del
empleo industrial y más del 60% de la producción total provincial. Posee el 50% del peso demográfico
del territorio provincial, sin ser la capital. En cuanto al sector productivo orientado a las exportaciones,
concentra casi la mitad de la oferta. El área de influencia del Área Metropolitana Rosarina con
todo su equipamiento, servicios, infraestructura, irradiación cultural, científica,
tecnológica y académica, es regional y macro regional. Es el Gobierno Provincial el que
debe “tomar el toro por las astas” y asimismo establecer con realismo las articulaciones
interinstitucionales en los ámbitos nacional e interprovincial. Se brinda como alternativa,
resguardando el ambiente, para las inversiones de envergadura favorables para nosotros por su
31 Parejo Alfonso Luciano, op. cit., pag. 7
18
rápido recupero para la expansión de la economía regional, a la vez que desconcentradora de Buenos
Aires, sin dejar de compartir los frutos de la generación de divisas. Cierto es que por esta vía, las
condiciones de competitividad hacen que más bien se pierdan antes que recuperen puestos de
trabajo, dada la incorporación de mayor nivel tecnológico que la competitividad y el mismo
crecimiento traen aparejados. Es conveniente que esta producción se seleccione y oriente hacia la
exportación, que tenga el mayor valor agregado posible y no se introduzca en el mercado interno,
dado que competiría con la producción promovida desde los municipios, con inferior nivel tecnológico
destinada al consumo interno y a la creación de puestos de trabajo, cuyos costos no competitivos con
la anterior no permitirían su desarrollo. Es evidente la necesidad de un organismo que emule la
Prefectura (con la misma salvedad que hicimos a la adaptación de la época para el Sistema Nacional
de Planeamiento), donde coexistan los distintos niveles interjurisdiccionales y exista representación
institucional de los actores sociales y económicos de competencia regional. La expulsión de mano de
obra, realidad irreversible por el nivel tecnológico aplicado a la producción en las grandes ciudades, no
preocuparía y por el contrario favorecería a la disminución del número de habitantes de la metrópoli,
descomprimiéndola, siempre y cuando existan políticas de empleo y de relocalización poblacional en el
resto del territorio provincial.
Rosario debiera ser el foco de atención de todos los santafecinos para la resolución del desequilibrio
social que padecemos. La ciudad está a merced de las fuerzas del mercado. Mientras construimos
nuestro “Alto Palermo” y se instalan enormes cadenas de supermercados del gran capital, la exclusión
social y las migraciones internas empeoran día a día (estadísticamente ingresa a Rosario una persona
por día proveniente del Chaco o de Reconquista). Se va consolidando una población marginal con
políticas sociales y de vivienda que ofician de imán, aumentando las cifras a diario de población con
NBI y la inseguridad. ¡Cuanta acción social, cuantos micro emprendimientos podrían encararse con los
u$s 43.000.000 del crédito del BID para el Programa Hábitat de la Municipalidad de Rosario para
procurarles una subsistencia digna, no permitiendo el desarraigo y proporcionándoles desarrollo a
nuestros hermanos de Reconquista y del Chaco en sus lugares de origen!. Con un aporte local de
28.700.000 suman 71.000.000 millones de dólares. El programa está siendo duramente cuestionado.
Más allá de la entrega de viviendas muy reducidas, no es demostrable aporte alguno al desarrollo.
Ahora que en nuestra provincia se debate la autonomía municipal, la que debido a la decisión de
todas las fuerzas políticas, será un hecho de aquí a dos años. La autonomía para nuestros municipios,
auspiciosa en sí misma, de no mediar propuestas de desarrollo planificadas para la totalidad de la
Provincia, una aparente equidad en el reparto de los fondos coparticipables provinciales en el contexto
de una marcada política clientelar y estatista, puede conducirnos a una injusticia mayor, es decir
mayor concentración del poder económico, financiero, demográfico y político-partidario; con el liso y
llano abandono y “muerte por inanición de coparticipación” de la Capital santafesina, corriendo igual
suerte que el resto del territorio también abandonado a su propia suerte, menos Rosario; agregado a
este panorama, la no descartada hipótesis de segregación de la individualista “hija del progreso que
se hizo sola” (Rosario) del resto de la provincia (ver encuesta reciente).
19
La economía de acumulación, para la región visualiza una integración de provincias para darle
sustento político. Se trata de la Región Centro, denominación que no corresponde a la histórica que
hemos mencionado. Integrada por Córdoba, Santa Fe y Entre Ríos, tiene un eje geo político este-
oeste, bioceánico (Valparaíso-Río Grande do Sul). Para nuestro desarrollo no tienen valor las grandes
regiones geográficas del nivel nacional e internacional sin pasar por lo local. Concebimos la
integración de menor a mayor, de abajo hacia arriba, territorial, no funcional, respetuosa de las
soberanías nacionales (primero la nuestra). Se ha incorporado infraestructura estratégica (puente
Rosario-Victoria), pero de no ir acompañado este avance con un desarrollo regional, para Rosario,
sólo servirá como comunicación de las riquezas entre puntos distantes, sin que esa riqueza se
distribuya en la ciudad y la región y con efectos contraproducentes más que beneficiosos para una
pequeña ciudad en la otra cabecera, que aunque cerca, desvinculada del Área Metropolitana Rosarina.
Los mercados transnacionales necesitan conectar los centros de transferencia de riquezas, por eso
hay financiamiento externo (puente, accesos a las metrópolis, etc.). Las comunidades rurales, las
aldeas, los pueblos y aun las ciudades intermedias del interior del país, profundizan y consolidan la
exclusión y la postración o llanamente la extinción (pueblos fantasmas). Las escalas inferiores, cuando
no cuentan con un nivel de servicios a la medida del interés de las transnacionales, no son de su
interés, análogamente como no les interesa al mercado los trabajadores que quedan excluidos del
aparato productivo. Con esta “integración funcional, no territorial” –usando palabras de Friedmann–,
las metrópolis se integran, con los servicios e infraestructura necesarios, para la explotación de los
recursos de la macro región y para la transferencia de riquezas. A la macro-región también
corresponde un centro que puede o no estar ubicado en nuestro país, porque las fronteras nacionales
para este esquema son irrelevantes y las provincias inexistentes. Les interesa delimitar las grandes
áreas geográficas como soporte material de un mercado transnacional y luego dotar de
infraestructura a la región, principalmente, a sus metrópolis como concentradoras de servicios para
dicho mercado. Lo reiteramos, si las ciudades no tienen su política, habrá otros que la tracen por ella.
Primero la política urbana-regional, luego el proyecto y construcción de la infraestructura necesaria y
no al revés.
La prognosis no puede ser menos desoladora donde lo único que se observa es la cada vez mayor
tendencia al monocultivo que genera mayor concentración económica, mayor problema ambiental,
mayor exclusión social, mayor desempleo y más traslado de la pobreza del norte provincial a la
periferia rosarina, alimentada por el asistencialismo. En este contexto ¿para que servirán los mayores
recursos coparticipables, si tendrán que destinarse para la contención de la creciente pobreza?. La
provincia le pide a la Nación porque vendemos más soja, y Rosario le pide a la Provincia porque
seremos autónomos. ¿Quién gana si la pobreza aumenta?. El que pueda transformar la pobreza en
votos, pero es un negocio de corta mira, por la agudización de la crisis social.
Se observa que las dificultades en los Sistemas Nacional y Provincial, son de orden político interno
más que externo; de omisión más que de acción. Hoy más que nunca está vigente ese lema de Perón
cuando, parafraseando a Alberdi dijo: “gobernar es crear trabajo”. Perón en los ’50 se “enancó” sobre
el Estado Benefactor de la era del desarrollo industrial nacional, insertó a las grandes masas urbanas
20
al proceso productivo y distributivo, manejó el consenso y se mantuvo en el poder aún a 15.000 Km
de distancia. Esa realidad histórica fue superada. Hoy como ayer podrá mantenerse en el poder quien
domine los engranajes de inserción de la población en el proceso productivo y distributivo con la
diferencia que el desarrollo posible hoy con inclusión social, es el Desarrollo Local, que sólo es
sustentable con un reordenamiento territorial y con redistribución armónica de la población. Otro
modo de mantenerse en el poder –ya sea con signo neoliberal o socializante, lo mismo da– es
continuar con las inercias pendulares de la era de globalización; con el crecimiento exponencial de los
planes sociales para contener y conservar la clientela, la deuda externa, el conflicto permanente, el
vaciamiento del interior, el hacinamiento en las periferias de las grandes ciudades y la inseguridad,
hasta que el colapso produzca un cambio de mano, que aprovechándose de la fragmentación social y
–porque no– con el consenso organizado por los grandes medios, decida eliminar la población
marginal, que es otro modo de “solucionar” el problema.
EL DESARROLLO LOCAL, SINÓNIMO DE LA CREACIÓN DE EMPLEO
La economía de inclusión social en Distritos intermedios.
Este modo de considerar la economía, hasta hace poco despreciados por la intelligenza, se están
tratando en círculos académicos económico-sociales con sostenida extensión. José Luis Coraggio32 lo
aborda en la escala metropolitana. Propone tres subsistemas integrados 1) economía empresarial,
cuya lógica es la acumulación de capital y sus agentes las empresas y corporaciones ad hoc; 2)
economía pública, cuya lógica es la acumulación de poder y sus agentes las organizaciones estatales,
partidos, etc.; y 3) economía popular, cuya lógica “la reproducción ampliada de la vida y sus agentes,
las unidades domésticas. Ya Friedmann y Weaver, a la vanguardia mundial de la planificación
regional, al visualizar la acción de las transnacionales y potencias hegemónicas hacia fines de los ’70,
proponen una economía paralela sobre el territorio: “el desarrollo agropolitano”.
Con los avances tecnológicos actuales, la recuperación del empleo no pasa por el aumento de la
escala de producción, sino por el desarrollo local, desarrollo humano o desarrollo integral, con el
concurso activo de la comunidad organizada sobre el territorio. De las diversas maneras que al mismo
lo podemos concebir, hay una que por el hecho de aplicar al mismo nuestros propios recursos y poner
en acto nuestras potencialidades descentralizadamente, y con más posibilidades de superar los
obstáculos. Es decir, es sustentable en la medida que su propia lógica no se vea anulada por las
lógicas de la globalización económica-financiera y de la partidocracia, concentradora y centralizante,
respectivamente. Estos obstáculos son directamente proporcionales a la escala de ciudad, y ésta lo es
también a la posibilidad de desarrollo, de ahí la posición intermedia. “La actividad económica y la
forma en que ella se estructure, centralizada o descentralizada, es lo que maneja la distribución del
32 Investigador-Docente Titular y Director del Instituto del Conurbano de la Universidad de General Sarmiento
21
ingreso, la distribución del empleo y de la población en el territorio”33. Se logra planificando Distritos
Intermedios de Desarrollo, concebidos como subsistemas (cerrado en sí mismo, pero relacionados por
los flujos de ingreso y egreso), cuyo centro es una ciudad intermedia. El crecimiento vegetativo en las
ciudades intermedias (ver último censo) es muy superior a la de las grandes ciudades, que ven
aumentar el número de ancianos. No sólo es posible retener la población que espontáneamente
emigra hacia la gran ciudad, sino que es factible incrementarla, atrayendo el exceso de las metrópolis.
La producción que debe organizarse en los distritos intermedios no es de cualquier manera ni de
cualquier cosa. Requiere un análisis en primer lugar de la relación tecnología-capital invertido. La
tecnología intermedia hace que aunque no sea elevada, pueda ser sostenible, el objetivo es que la
productividad no arroje retrocesos. Es necesario hacer tender que el capital invertido sea
destinado casi en su totalidad a la creación de puestos de trabajo, por ejemplo cada $ 10.000 que se
invierten al año se debe crear un puesto de trabajo. La oferta laboral en un distrito es indicativa del
monto de inversión que debe realizarse en dicho distrito. En una comunidad territorial, donde su base
demográfica está en retracción y constituida mayormente por ancianos, consume, si es que tienen
elevado poder adquisitivo, artículos sofisticados de elevada tecnología y si el poder adquisitivo es
bajo, consume a los sistemas previsionales y hospitales públicos, nada que favorezca a la producción
descrita. Si la base poblacional es joven y en expansión, consume bienes y servicios básicos –comida,
vivienda, ropa, educación básica– acordes al tipo de producción que se necesita promover. Por eso
tiene enorme importancia la Demografía social y es criminal en un país despoblado como el nuestro,
el control poblacional mediante políticas antinatalistas financiadas por los organismos multilaterales y
sumisamente puestas en práctica por gobiernos nacional y provinciales. En la sociedad argentina este
problema está mal planteado, se lo presenta como una lucha de la Iglesia contra “sectores
progresistas”. El ex presidente Perón decretó en marzo de 1974 “el control de la comercialización y
venta de productos medicinales anticonceptivos mediante el sistema de receta por triplicado, así como
también prohibir el desarrollo de actividades destinadas directa o indirectamente al control de la
natalidad, procurando, simultáneamente llevar a cabo una campaña intensiva de educación sanitaria
que destaque a nivel popular los riesgos que amenazan a las personas que se someten a métodos y
prácticas anticonceptivas”34. Es factible organizar una comunidad como un mercado diferencial
cerrado en el distrito, una nueva economía conviviendo con la economía clásica, sin mezclarse.
Puede hacerse la comparación con un edificio que tenga alimentación eléctrica desde dos fuentes:
desde la red pública y de un grupo electrógeno propio. Según se programe la instalación
eléctrica, la energía puede venir mayormente de la red o a la inversa, incluso ante cortes de
suministro público, funciona sólo el generador propio en los circuitos vitales, o si este deja de ser
necesario, toda la energía viene de la red. También en industrias que tienen grupos electrógenos de
gran tamaño, además de autoabastecerse, suelen vender energía. No pueden incidir sobre la red
pública, pero si dimensionar el generador o generadores o cambiarlo. Los miembros de esta
comunidad producen lo que consumen y consumen lo que producen. Al darle significación al mercado
interno vemos que la producción y la distribución se condicionan mutuamente. Se trata de construir
33 Garda Ortiz Ignacio, “Gobernar para las familias”. Ed Civilidad, Bs.As. 2002, pag. 10734 AICA, Buenos Aires, 05-06-03
22
una unidad descentralizada, autónoma, de producción: Un Distrito de Desarrollo
jurisdiccionalmente delimitado, unidad funcional, unidad de planeamiento, unidad de
financiación y unidad económica cuyo agente, garante, coordinador de la demanda y
organizador de la oferta es el gobierno municipal. Problema no sólo económico, sino político a
escala local, demostrativo del perfil de intendente y gabinete locales. Si además de producir lo que
necesite consumir la comunidad, se produce lo que resulte atractivo para otros mercados por fuera
del Distrito, significará expansión de la nueva economía. El objetivo de mínima es la contención social
sin erogaciones del Estado y con dignidad para la familia, evitando el desarraigo del interior y de los
poblados rurales evitando las migraciones indeseables, el hacinamiento en la periferia, la
marginalidad, el asistencialismo que genera endeudamiento y manipulación de la gente, la
inseguridad; etc. La Organización de la Comunidad, tiene para nosotros en la familia, una referencia
permanente. En las sociedades desarrolladas la vida económica asume complejidades que exceden la
vida familiar, pero el interés económico siempre debe ser la propia familia. Allí tiene su comienzo y allí
retorna. La sociedad local es una sociedad infrapolítica, y tiene un obrar propio. Así como el Estado
Nacional debe organizar nacionalmente su economía, ésta debe organizar localmente la suya. Debe
también diversificar su riqueza económica y procurar integrar su economía en un sistema
regional de economías diversas y complementarias, es decir interrelacionar los distritos de
desarrollo. Para que exista un verdadero desarrollo económico local, éste debe ser armónico en todos
sus sectores: primario, secundario y terciario y cerrar el ciclo producción-distribución-
consumo dentro del distrito.
Mecanismos alternativos para el arraigo y la circulación del capital en el territorio
provincial35 .
El objeto del presente tópico es aportar una síntesis de ideas innovadoras acerca de “porque” y
“como” es posible capturar el ahorro de la sociedad por fuera del sistema financiero (banca mayorista
y minorista comercial). Asimismo, se intentará reflejar los beneficios para la economía real de ésta
propuesta, al generar un aumento en la velocidad de circulación del dinero –y por ende en la actividad
económica– en un espacio territorial determinado, generando un clima socioeconómico de
“reciprocidad en el intercambio” entre tomadores y dadores de créditos productivos, sin generar
transferencia de recursos desde el sector productivo al sector financiero. Un dato de la realidad es que
en los últimos 120 años aproximadamente, salvo breves interrupciones, el monopolio del crédito
concentrado en los bancos, ha producido una impresionante transferencia de riqueza desde las
familias y los sectores de la producción (la demanda de dinero) hacia la Banca Comercial (la oferta de
dinero). Si estamos en presencia de un fenómeno que se alimentó a sí mismo en este lapso, nada
hace suponer que el mero devenir de los tiempos ponga punto final a ésta realidad. Se trata de
buscar nuevos mecanismos de captación del ahorro de particulares y empresas que beneficien a la
economía, no a los banqueros. En nuestro caso a la economía urbana-regional-distrital. Una buena
forma de desarticular ésta estructura centralizada en los bancos de captación del dinero , es
35 Palomeque Diego, “El Crédito como multiplicador de la actividad económica”. Rosario, 2003
23
sencillamente “atomizarla” en “N” cantidad de pequeñas estructuras crediticias,
absolutamente comprometidas con su realidad territorial. Si queremos verlo en el contexto de la
propuesta de desarrollo santafesino, deberíamos contar con cinco entidades. ¿Porque no podemos
pensar que en ese mismo ámbito territorial se capture y administre el crédito productivo ?. La
provincia, disponiendo de sus recursos naturales, coordinará políticas de promoción industrial que no
envilezcan la vida familiar, vecinal y cultural, que posean criterios de sustentabilidad. Debe acompañar
a reforma financiera, la fiscal. Es más ordenado al bien común, que el municipio sea el único ente
recaudador y agente de retención de los impuestos provinciales y nacionales. El municipio pagaría su
impuesto provincial y la provincia a la Nación y cada jurisdicción haría su aporte a cajas
compensatorias para las zonas deprimidas. Se hace necesario “tapar todos los agujeros de la
manguera para que riegue adentro”. También es lógico que lo que la familia se priva de consumir se
vea reflejado en mejor salud y educación pero también en el acceso por el mismo ahorro a la vivienda
propia, favoreciendo el arraigo y generando incremento de la productividad con la industria de la
construcción tradicional, que mueve más de treinta gremios, la mayoría de los insumos son de
producción local, y da de comer a la familia de los arquitectos. El orden económico es inseparable
del orden social y el orden social no está dado por una sumatoria de individuos sin
localización sino por familias vinculadas por lazos de vecindad y arraigadas en un
territorio determinado donde, además de trabajar, se asocian, se educan, rezan, se curan, se
divierten, es decir ejercitan reales libertades.
La legislación debe contemplar la figura del Banco Municipal-Regional, con su propia carta orgánica y
con independencia del poder político municipal y dotarlo de instrumentos de crédito que apoyen la
realización de proyectos productivos, sea por inversiones o por aumento del capital de tarabajo. Es
posible “asociar” al gerenciamiento de ese Banco (la forma del vínculo se puede discutir), a las
instituciones intermedias de la ciudad o región que ya operen en la actividad socioeconómica
(cooperativas de trabajo o crédito, mutuales, asociaciones empresarias) , de manera que la definición
de cómo y a quien prestar los fondos sea definida de consuno con aquellas fuerzas vivas, que
“conocen el paño” y son directos beneficiarios de la mayor producción-consumo que resultará de la
aplicación del crédito. El gobierno municipal, podrá tomar fondos de ese banco, mediante la emisión
de “Títulos de Deuda” siempre que el Órgano Directivo del banco así como el Cuerpo Consultivo (las
fuerzas vivas socioeconómicas) consideren viable la operación. Existen experiencias concretas en
nuestro país. Remitimos al lector interesado al Programa Títulos de Obras Públicas Municipales de
Guaymallen (TOG 2)36.
Esta propuesta no es antitética de la economía “convencional”, porque si le sumamos el acceso que
actualmente tienen los municipios a los mercados internacionales, la realidad les impone un fuerte
protagonismo, que redunda en peso político y económico, siempre y cuando estén en condiciones de
asumirlo. La provincia debe facilitar una articulación vertical y una asociatividad horizontal entre
municipios para potenciarlos y también gozar de sus beneficios. Surge como necesidad, las alianzas
36 Garda Ortiz Ignacio, op. cit. pag. 133
24
del municipio con el sector privado y con centros tecnológicos. Potencialmente pueden realizarlo las
ciudades intermedias, porque las que cuentan con una base poblacional inferior a los 10.000
habitantes, en términos generales, no tienen el soporte de servicios, el equipamiento, la
infraestructura y el atractivo cultural-académico para el arraigo de todas las familias de los distintos
niveles sociales que integran el factor productivo. Estos poblados menores, integrados en el
Distrito, deben tener un rol complementario y subsidiario respecto del centro haciendo
que la vinculación funcional entre ellos y con el centro, implementando todo tipo de
comunicaciones, haga irrelevante la discontinuidad espacial. Si no alcanzare la
subsidiariedad del centro del Distrito, es la provincia la que debe velar que no falten los
servicios indispensables para retener la población rural, inclusive fomentando y
promocionando con campañas ad hoc las virtudes de la vida rural. Se puede organizar en
estos poblados a pequeños productores independientes en comunidades de producción y consumo,
con emisión de vales en el municipio, canjeables en una caja de conversión municipal, para adquirir
los elementos que no puedan producir, liberarlos de impuestos y generarles mercados en otras
regiones. Esta economía no significa nada para el PBI, pero es más digna que los planes, no arroja
gasto para el estado ni deuda externa, no permite el desarraigo del ambiente rural o semi-urbano y
fomenta la solidaridad. Como se observa, la promoción y las actuaciones que deben realizarse no son
sólo económicas, aunque sin dominio sobre su economía ninguna comunidad puede ser libre.
Septiembre de 2004