LA POLÍTICA PÚBLICA DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD EN BOGOTÁ
EN LOS ULTIMOS QUINCE AÑOS: UN ANÁLISIS DE LAS PRÁCTICAS QUE
LA HACEN INEFICAZ
MARÍA JIMENA MAHECHA LIZARAZO*
UNIVERSIDAD CATÓLICA DE COLOMBIA.
RESUMEN Este artículo contribuye a la comprensión de las causas de la ineficacia en la aplicación de las políticas públicas de la cultura de la legalidad en Bogotá. A través, de un análisis de las prácticas que la hacen ineficaz. Este estudio es producto de un ejercicio de investigación académica, realizado por su autor
1, y el cual se apoyó en la bibliografía especializada. El artículo se divide en
tres partes. En la primera se contextualiza al lector sobre que es la política pública de la cultura de la legalidad, las circunstancias sociales y políticas que han influido directamente en su aplicación, y del significado de la cultura de la legalidad, no desde el papel, si no desde la realidad y de la cultura de ilegalidad. En la segunda, se estudian las posibles causas que han generado un impacto negativo en la aplicación de las políticas públicas de la cultura de la legalidad del Distrito Capital. Y en la tercera parte, se presentan las propuestas de las prácticas que según este estudio ayudarían a la eficacia en la aplicación de las políticas públicas. No obstante es de suma importancia aclarar que no es intención de este artículo señalar o generalizar la cultura de la ilegalidad en las instituciones distritales, opuesto a esto lo que se pretende es proponer posibles soluciones para acabar con la cultura de la ilegalidad. Palabras Clave: cultura de la ilegalidad, cultura de la legalidad, ineficacia, legitimidad. políticas públicas
ABSTRACT This article contributes to the understanding of the practices that causes inefficiency in the implementation of public policies legality culture in Bogotá city. Through an analysis of the practices that make it ineffective, this study it's the product of a research made by the author academic exercises and which support the specialized biography, this article it's divide it in three parts the first one contextualizes the reader about what public policies mean of the culture of legality and the social and political circumstances that have directly influenced the implementation and the refore the meaning of the culture of legality, no from the paper or the words but from the reality and illegality culture. The second part that we study it's the possibles causes that have generated a negative impact in the implementation of public policies of the culture of legality of the capital city and the third part and last one shows the proposals of the practices that according to this study would help to the improvement of the efficiency in the implementation of public policies. However it is important to clarify that is not the intention of this article to point or widespread the culture of illegality in the district institutions opposed to. What we try to do its suggest possible solutions to end the culture of illegality. Key Words: culture of illegality, culture of legality, inefficiency, legitimacy, public policies,
1 MAHECHA LIZARAZO María Jimena. Termine materias de Derecho en la Universidad Católica de Colombia,
en la ciudad de Bogotá, alternando mis estudios con trabajo, actualmente me desempeño como consultora para el Centro Internacional de la Agricultura Tropical - CIAT. E.mail: [email protected]
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SUMARIO
Introducción. I. POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA CULTURA DE LA
LEGALIDAD. II. CAUSAS DE LA INEFICACIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA. III.
FORMULACIÓN DE POSIBLES PRÁCTICAS PARA LOGRAR LA EFICACIA.
CONCLUSIONES. Referencias.
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INTRODUCCIÒN
En este trabajo se realiza un estudio desde el punto de vista jurídico, en el que se
exponen y analizan las posibles causas que han generado la ineficacia en la
aplicación de las políticas públicas para la cultura de la legalidad en el Distrito.
Se investigarán las prácticas que han generado la ineficacia en la aplicación y
ejecución de las políticas públicas de la cultura de la legalidad en Bogota, por lo
tanto, al inicio de este artículo será indispensable estudiar que es la política
pública; nociones, estructura jurídica y su finalidad.
En el mismo sentido, se indagará sobre los diferentes factores que han causado la
ineficacia de las políticas públicas, entre los que se observarán fenómenos como
la corrupción, la irrupción de la delincuencia organizada en las instituciones, la
falta de legitimidad de las medidas implementadas del gobierno, y el impacto
negativo en la credibilidad y confianza en las entidades distritales. Otro factor que
afecta negativamente el proceso de formulación e implementación de las políticas
públicas es el clientelismo, puesto que en los últimos gobiernos distritales, la
ciudadanía ha evidenciado como con los dineros públicos se han favorecido a
terceros con la adjudicación de cuantiosos contratos, que en gran parte de los
casos no cuentan con el cumplimiento de requisitos exigidos por la ley, ni con la
debida planeación y planificación necesaria para el éxito de los mismos.
De otra parte, en los últimos quince años se ha observado un deterioro en las
instituciones gubernamentales del distrito, debido a la notable ausencia de la
cultura de la legalidad, misma que es pertinente definir como “la apuesta por un
impulso ético que se cristalice en generación de confianza política y prácticas
basadas en principios de integridad, transparencia, responsabilidad, rendición de
cuentas” (Weces, Conde & Bonilla, 2014, 21). En la anterior definición se devela
que no poner en práctica los principios enunciados, ha dado como resultado que
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los gobernantes y jefes representantes de las distintas instituciones distritales no
sean aceptados por los ciudadanos y mucho menos sus actuaciones, produciendo
un lamentable aumento de la “cultura de la ilegalidad” que se ha ido arraigando en
las costumbres de la ciudadanía, con una aprobación silenciosa por parte del
gobierno.
En aras de lo anterior, es fundamental hablar sobre la importancia de la legitimidad
de las instituciones, como uno de los grandes desafíos para la eficacia de la
aplicación y ejecución de las políticas públicas, de acuerdo con el Informe Anual
de Transparencia Internacional para Colombia del año 2014, Colombia se sitúa en
el puesto noventa y cuatro del ranking mundial de corrupción, y en los últimos
años sus estadísticas no han disminuido, pese a la gran apuesta del gobierno
nacional con la expedición del estatuto anticorrupción (Ley 1474 de 2011).
Es importante aclarar que no es pretensión de este articulo generalizar la falta de
cultura de legalidad en las instituciones del Distrito y sus representantes, por el
contrario, lo que se pretende lograr con este estudio jurídico es encontrar posibles
soluciones para que la realización y la aplicación de la totalidad de las políticas
públicas estén enmarcadas en la cultura de la legalidad.
Es adecuado concluir esta introducción con una desafiante invitación hecha por
Veeduría Distrital (2014) en el documento Política Pública de Transparencia,
Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá, en la que indican que “El
reto de alcanzar una gestión transparente e integra de lo público y de prevenir
comportamientos contrarios a éste, como la corrupción, se refiere, ante todo, a la
necesidad de cambiar las creencias, los valores y las motivaciones, de
manera que se transformen los comportamientos”(p.10). Lograr que los
ciudadanos cambien la concepción de las instituciones del Distrito y sus
representantes no debe ser un pendiente imposible para Bogotá. (Negrillas fuera
de texto).
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I. POLÍTICAS PÚBLICAS DE LA CULTURA DE LA LEGALIDAD
1.1 NOCIONES GENERALES DE LA POLÍTICA PÚLBICA, SU ESTRUCTURA Y
FINALIDAD.
¿Qué es una política pública? ¿Quién las formula? ¿Para qué sirven?, estos
interrogantes son fundamentales, y que a continuación se resolverán con la
pertinencia necesaria para este artículo.
Es importante mencionar que, alrededor del significado de política pública existe
una gran riqueza de definiciones, las cuales han sido objeto de discusión desde
hace no pocos años, razón por la que se citaran algunas de ellas:
Vargas (1999) ha dicho que una política pública “es el conjunto de sucesivas
iniciativas, y acciones del régimen político frente a situaciones socialmente
problemáticas y que buscan la resolución de las mismas o llevarlas a niveles
manejables” (p. 18) .
Müller (2002) ha dicho que “política pública es un proceso de mediación social, en
la medida en que el objeto de cada política pública es tomar a cargo los
desajustes que pueden ocurrir entre un sector y otros, o aun, entre un sector y la
sociedad global” (p. 31).
Roth (2002), ha propuesto que una política pública “existe siempre y cuando
instituciones estatales asuman total o parcialmente la tarea de alcanzar objetivos
estimados como deseables o necesarios, por medio de un proceso destinado a
cambiar un estado de cosas percibido como problemático” (p. 26). “El análisis de
las políticas públicas consiste en examinar una serie de objetivos, de medios y de
acciones definidos por el Estado para transformar total o parcialmente la sociedad”
(Alcaldía Mayor de Bogotá D.C., 2011, p.3).
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El profesor Velásquez (2009) la ha definido como:
Un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e
instrumentos, adelantados por autoridades públicas con la participación eventual
de los particulares, y encaminado a solucionar, a prevenir una situación definida
como problemática. La política pública hace parte de un ambiente determinado del
cual se nutre y el cual pretende modificar y mantener (p. 149).
En la anterior definición queda claro que, son las autoridades públicas quienes
gozan de este privilegio y responsabilidad, por medio de la implementación de las
políticas públicas, harán realidad los objetivos de cada gobierno, y solo en los
casos que sea necesario esta formulación se podrá apoyar en la ciudadanía, lo
que indica que no será obligatorio, dejando la posibilidad de la importancia de su
participación.
Para la finalidad de este artículo se acogerá la del Profesor Velásquez (2009)
debido a que no solo menciona los elementos esenciales de la política pública, si
no que los desarrolla y los organiza de manera perfecta. Es apropiado citar una de
las justificaciones que el profesor Velásquez (2009). señala en su artículo, y que
disipará las dudas que existan al respecto de la elección de su definición:
(…) proponer una nueva definición de política pública es de carácter pedagógico:
una definición completa y actualizada del concepto contribuirá a que académicos,
estudiantes, profesionales, funcionarios públicos y líderes sociales y políticos
cumplan con cuatro objetivos: a) adquirir un conocimiento integral de lo que
significan las políticas públicas y los elementos que las conforman; b) reconocer
aquellos casos que no constituyen política pública; c) ganar consciencia sobre las
posibilidades para contribuir al bienestar ciudadano a través del estudio y la
formación de políticas públicas particulares; y d) identificar aquellas políticas
públicas que son defectuosas, ya sea por su inadecuada concepción o por
circunstancias ajenas a la responsabilidad de sus autores (p. 151).
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Es simplemente la creencia en la academia y en la pedagogía para transformar
esta realidad en una mejor.
La estructura de las políticas públicas se ha desarrollado de acuerdo al modelo
propuesto por Jones (1970), Meny y Thoenig (1992) que a continuación se
expondrá:
Como primer paso se realiza la elaboración de la agenda pública, se crea un
marco de referencia, y se hace una identificación de la situación potencialidad o
problema al intervenir (en este paso se estudian las situaciones específicas que se
necesita transformar o mantener, los instrumentos jurídicos, el marco político, el
que, por qué y para que de la política pública se establecen en este punto).
En el siguiente paso se efectúa la formulación; se hace la selección de alternativas
posibles, y se toma la decisión política, el plan de acción (En esta fase se
proponen y se seleccionan las acciones que el gobierno implementara para
intervenir las situaciones señaladas en el primer paso).
El tercer paso es la adopción de la decisión, en el cuarto se hace la
implementación, y en el quinto y último se realiza la evaluación (en el tercer y
cuarto paso con la implementación de la política pública, orientará la acción
pública, y esta es precisamente la finalidad de la política pública, llevar a cabo las
propuestas del gobierno, que las acciones implementadas cumplan su objetivo,
que esa situación x sea intervenida, transformada o mejorada, este es su fin
(Alcaldía Mayor de Bogotá, 2011).
Es pertinente que, el lector tenga claro que la principal causa de la ineficacia en la
aplicación de las políticas públicas, es la cultura de la ilegalidad, que ha tenido un
preocupante aumento de aceptación en la conciencia de los individuos por
razones que serán objeto de análisis en este artículo, aunque pueda parecer
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apresurado, señalar en la primera parte del trabajo el eje de estudio, en cada ítem
a continuación se podrá encontrar el fundamento a tal aseveración*.
1.2 LA CULTURA DE LA LEGALIDAD.
Al hablar de cultura de Legalidad, hay que empezar por decir que la;
Legalidad es la actuación conforme a la ley; su observancia como sinónimo de
adhesión y cumplimiento de lo que ordena, no sólo por la obligatoriedad que
encierra (imposición), sino porque se comprende y acepta que es lo mejor para
lograr los fines sociales (convicción). Posee un vínculo profundo con la
legitimidad de las leyes”. (Negrilla fuera de texto) (Procuraduría General de la
Nación, 2014, p. 8).
En el mismo sentido define la cultura como “un conjunto de valores y significados
que identifican a una organización o a una sociedad en un tiempo histórico
determinado”. Procuraduría General de la Nación, 2014, p. 5).
Sobre la cultura de la legalidad el mismo documento, señala “Esta cultura
constituye un patrón relativamente estable de conductas y actitudes legalmente
orientadas y basadas en principios y valores éticos. (…)”Procuraduría General de
la Nación (2014, p. 5) elementos que más adelante se estudiarán en este artículo.
De igual forma en el Informe Marco Conceptual Cultura de la Legalidad y la
Integridad, del Centro de Proyectos para el Desarrollo (CENDEX), cita algunas
definiciones de la cultura de la legalidad, y que por su pertenencia al objeto de
este análisis, serán mencionadas a continuación:
* Esta es una conclusión personal del autor, como resultado del análisis realizado pero que no cuenta con una
fuente textual en la que el lector podrá encontrar de primera mano esta afirmación.
10
La cultura de la legalidad supone un proceso recíproco en el que las acciones e
interpretaciones de los individuos respecto del Estado de Derecho y de las
instituciones legales, son repetidas, modeladas, estabilizadas y dichos patrones
hacen parte del sistema de significados desplegados como restricciones por y
para los individuos (Ewick & Silbey, 2002, p. 15).
La cultura de la legalidad también se ha definido como “el sometimiento de las
creencias, los valores, los intereses de una sociedad a las leyes. Más
específicamente significa subordinar, en caso de conflicto, los valores sociales y
culturales respecto de la Ley” (García, 2010, p. 15). Definición que causa
fascinación a la luz de este estudio pues aunque posiblemente las citadas
anteriormente tengan una mayor elaboración “académica” esta última contempla
elementos que serán esenciales en el desarrollo del artículo, en razón a su
claridad y su énfasis, en la subordinación de los valores (creencias) de la sociedad
a lo establecido en la ley, solo en los casos en los que estos causen conflicto. Con
esto no se quiere plantear, una forma de sociedad absolutamente subordinada a
los dictámenes “ciegos” de la ley, sino la posibilidad de que la obediencia para los
ciudadanos sea tan importante y este tan arraigada en su actuar normal que
cuando tenga que elegir, siempre tenga la convicción (interna) de decidir acorde a
lo establecido legalmente, por un beneficio general.
Quiere decir lo anterior, que para que exista una cultura de la legalidad, existen
dos elementos fundamentales (pero no sencillos), el primero es que la ley sea
clara en su regulación, que todos entiendan que señala, (que todos los ciudadanos
tengan claro que el cumplimiento de la misma es para cada uno, una garantía de
bienestar), y el segundo elemento es que la ley este legitimada por la ciudadanía;
que la autoridad legislativa cuente con la aceptación, legitimación y confianza de
todos los ciudadanos, de manera que no haya quien no la acepte así, el decidir no
solo por un individuo sino porque es lo que todos los individuos esperan de mí,
para un beneficio general, (el deber ser).
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Por eso frente a la invasiva de la ilegalidad como un fenómeno que aumenta cada
día en la capital del país, es necesario citar una de las propuestas, a favor de la
cultura de la legalidad y de los beneficios que traerían a los ciudadanos, del
profesor López (2014) en la conferencia La "Cultura de la Legalidad" Como
Discurso Académico y Como Práctica Política. Un Reporte Desde América Latina.
(…) En concreto, el movimiento en favor de una “cultura de la legalidad” identifica
que la dimensión fundamental de la vida social que hay que reforzar es el nivel de
cumplimiento voluntario, por parte de los ciudadanos, de las reglas
institucionales y compartidas de convivencia. Argumenta, igualmente, que de
lograrse una generalizada “cultura de la legalidad” en una polis, ello permitiría,
entre otras cosas deseables, altos niveles de transparencia y honestidad
gubernativa, confianza social, eficiencia económica, empoderamiento individual,
democracia política, social y económica etc., etc. Se lograría también, en un nivel
más específico, la reducción de muchas formas de criminalidad (por ejemplo, de la
piratería electrónica, de la extorsión económica y de la violencia ligada a los
comportamientos mafiosos o de ataques contra la libertad sexual) (…) si se logra
la transformación voluntaria de las convicciones de los ciudadanos, se podría
combatir la ilegalidad (Negrillas fuera del texto) (pp. 6-7).
En el mismo texto López (2014) precisa acerca del concepto de La cultura de la
legalidad:
Es el lugar de confluencia de neopositivismos jurídicos repotenciados y
repolitizados, que buscan explicar cuáles son las razones por las cuáles es
normativamente deseable tener sistemas jurídicos positivos (con reglas claras que
exijan su obediencia inobjetable), incluso si la cultura de base de los ciudadanos o
sus creencias morales no comparten el contenido de dichas normas (p. 7).
La cultura de la legalidad debe estar inmersa en el derecho positivo, ya que ella lo
“legitima” y el la “legaliza”.
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1.3 POLÍTICAS PÚBLICAS DE CULTURA DE LA LEGALIDAD, EL CONTEXTO
POLÍTICO, SOCIAL Y JURÍDICO
De los antecedentes de la cultura de la legalidad como política pública en Bogotá,
es obligatorio citar el nombre del profesor Antanas Mockus Sivickas, quien fue
rector de la Universidad Nacional de Colombia y dos veces Alcalde de Mayor de la
ciudad, y quien puso por primera vez a sonar la cultura de la legalidad, como parte
de plan de gobierno, en su primer mandato de 1995 a 1997, en el plan de
desarrollo económico, social y de obras públicas para Santa Fe de Bogotá,
adoptado mediante decreto 295 de 1995, con una gran apuesta por la cultura
ciudadana como principal prioridad del gobierno y en el que está inmersa de
principio a fin la cultura de la legalidad. Es precisamente gracias a la aparición del
Profesor, en el ámbito político de la ciudad que se ha decidido enmarcar el
análisis de este trabajo, en los últimos quince años de Bogotá, pues es a partir de
su propuesta por una cultura de legalidad que tiene sentido el análisis de la
eficacia de las políticas públicas*.
Siendo esta, la primera vez que en la política de la ciudad se habla de la cultura de
la legalidad, y que se implementó con estrategias pedagógicas que no
sancionaban al ciudadano, por el contrario con campañas que fueran cercanas a
todos los ciudadanos pretendían
“Modificar ciertos comportamientos individuales y colectivos que riñen fuertemente
con la vida social de la ciudad, a través de la autorregulación ciudadana, de la
capacitación de funcionarios y del rediseño y construcción de algunos espacios
urbanos en los cuales interactúan los ciudadanos entre sí y con los funcionarios”.
(Art. 7º Decreto 295 de 1995, p. 2).
* Es el enfoque que el autor ha querido dar al estudio, consciente de que tal vez se generen discrepancias
alrededor de tal decisión, pero con la certeza de que si existieren tales discrepancias seguramente enriquecerán el mundo académico con sus justificaciones.
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Esta gran apuesta, proyectaba ambiciosas metas en el incremento de la cultura de
la legalidad, de la siguiente manera:
Aumentar la proporción de la población que acepta y cumple las normas que
regulan la convivencia ciudadana, aumentar la proporción de la población que, al
menos en algunos contextos, ayuda a través de medios pacíficos a lograr el
cumplimiento de las normas y Potenciar la capacidad de los ciudadanos para
concertar fines comunes y dirimir conflictos en el marco de una imagen compartida
de ciudad (...) (Art. 8 Decreto 295 de 1995, p. 2).
En función de lo anterior, y con la implementación de la cultura ciudadana (cultura
de la legalidad en este caso), se “logro la reducción de la tasa anual de homicidios
de 72 (1994) a 51 por 100.000 habitantes (1997), y de 25 a 20 por 100.000 la tasa
de muertes violentas en accidentes de tránsito”( Mockus, 1999, p. 13). Este
resultado fue posible por el desarme legal y el desarme voluntario y mediante
control del horario del expendio de alcohol
Para esto, fue fundamental la lectura que se realizó del contexto social y del
contexto jurídico, transformar algunos comportamientos socialmente aceptados y
contrarios a la ley, con la autorregulación de los ciudadanos; interacción de
ciudadano a ciudadano en escenarios públicos, transporte y espacio público y la
concepción de los funcionarios como funcionarios que representan una autoridad
imparcial, con imagen de instituciones con lazos de confianza que fortalezcan sus
interacciones ( Mockus, 1999).
Es así como, con la implementación de la cultura ciudadana – cultura de la
legalidad, se encuentran los siguientes ejemplos acordes a la finalidad de este
trabajo, tales como la propuesta de Interrupción relación clientelista Gobierno-
Concejo: Respeto a división de competencias y a independencia de poderes. Ni
puestos ni contratos para sobornar al legislativo de la ciudad. Soluciones sin
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manejo particularista. Igualdad de trato y de oportunidades configuran identidad
ciudadana. Prácticas que aumentan la confianza del ciudadano en las
instituciones, legitimando las autoridades públicas, prácticas necesarias dentro de
una cultura de legalidad (Negrilla fuera de texto) ( Mockus, 1999).
Fue en el primer mandato del profesor Antanas, que pone sobre la mesa por
primera vez las políticas públicas de la cultura de legalidad, sin embargo, para
efectos de este análisis estudiaremos su segundo mandato que fue del año 2001
al 2003, en razón a que se le da continuidad a la cultura de la legalidad.
II. CAUSAS DE LA INEFICACIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA
2.1 LA LEGITIMIDAD DE LA AUTORIDAD QUE IMPLEMENTA LA POLÍTICA
PÚBLICA.
A lo largo del desarrollo de este artículo, se ha mencionado especialmente la
importancia de la legitimidad de las instituciones como la autoridad que
implementa la política pública, es un eje que se considera fundamental en el
estudio de las prácticas para la eficacia de las políticas que se implementan,
específicamente las de la cultura de la legalidad.
Para Weber (como se citó en Del Hierro, 2013) “la obediencia está ligada a la
legitimidad, la legitimidad es la creencia en la validez del estatuto legal que se
obedece”. (p. 179) y “La legitimidad es considerada como un elemento esencial
para el buen funcionamiento de las instituciones políticas y jurídicas” (p. 179) y
tiene que ir de la mano con principios y valores; confianza, integridad,
transparencia, identidad institucional, justicia social, ética pública, entre otras.
Porque no solo se necesita “la legitimación de origen sino la legitimidad de
ejercicio” (p. 180). no solo se legitima por que la política pública sea expedida por
15
una autoridad pública que haya sido elegida democráticamente sino que además
se legitime en el ejercicio de sus funciones.
Para Rawls (2004 como se citó en Del Hierro, 2013) la legitimidad está asociada al
modo en el que las instituciones distribuyen los derechos y deberes fundamentales
y determinan la división de cargas y ventajas provenientes de la cooperación
social (p. 169). Y estas prácticas lamentablemente no han sido prioridad en los
gobiernos de turno, durante las administraciones de los últimos quince años, y en
varios de ellos ni siquiera se han sido incluidas dentro de sus políticas.
Aunque desde el comienzo se ha dejado claro que no es objeto de este trabajo
generalizar la falta de cultura de la legalidad en las instituciones distritales, si es
adecuado citar casos puntuales en los que las actuaciones “indebidas” de sus
representantes han causado una deslegitimación de la autoridad e institución que
representan con fuertes daños en la confianza de los ciudadanos en las
instituciones.
Para ejemplificar, lo anteriormente expuesto es apropiado ver las estadísticas
publicadas en el informe de Veeduría Distrital (2014) Política Pública de
Transparencia, Integridad y No Tolerancia con la Corrupción en Bogotá, en la que
refleja los recursos invertidos en materia de transparencia, integridad y
prevención de la corrupción por Plan de Desarrollo en las últimas
administraciones:
En el plan de Formar Ciudad (1995-1997) se destinó el 18% de los recursos, en la
administración de (1998 – 2001) Por la Bogotá que Queremos se destinó el 8%,
en la segunda administración de Mockus, con el plan Bogotá para Vivir Todos del
Mismo Lado (2001 - 2004) se destinó el 10%, en el plan de Bogotá sin Indiferencia
(2004 -2007) se destinó el 7% y en el plan de Bogotá Positiva (2008-2011) el
3.5%. Cifras que demuestran el desinterés de las últimas cuatro administraciones
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respecto al estímulo de prácticas de integridad y transparencia, valores que se
han considerado primordiales en el marco de una cultura de la legalidad (p. 4).
En la primera administración del profesor Mockus, Formar Ciudad, Bogotá obtuvo
cifras positivas, en cuanto a la transformación de creencias sociales respecto a la
cultura de la legalidad (Ley Zanahoria), (recolección del 110% de los impuestos)
por mencionar algunos, resultado que fue posible por la legitimidad institucional
fue fortalecida en aplicación de los principios y valores, tal como lo señala él en su
informe Armonizar ley, moral y cultura, “La coordinación entre instituciones y la
comprensión social del proceso, necesarias para obtener los resultados
alcanzados, dependieron mucho de la apropiación institucional y social de la
idea misma de “cultura ciudadana”. Reformas legales recientes (estatuto de
Bogotá, ley de planeación y ley de presupuesto) facilitaron una apropiación
institucional de la noción (…). Es en atención a este ejemplo, que se puede
proponer que de la identidad, confianza y legitimidad que vean los servidores
públicos en la cabeza visible de la institución, depende gran parte del éxito de las
políticas que se pretendan implementar, pues la identificación que ellos tengan, es
la que van a presentarle al ciudadano, que seguramente la podrá percibir, y que la
verá reflejada, en la política que se implementa (Negrilla fuera de texto).
La legitimidad de las autoridades, es quizá uno de los mayores retos que tienen
que enfrentar las instituciones del distrito, debido a que han atravesado episodios
lamentables como el del “carrusel de la contratación” en el que estuvieron
involucrados representantes de varias instituciones del distrito (Personero de
Bogotá, presidente del Consejo, Alcalde Mayor, Director IDU, Secretario de Salud,
etc.,) y que seguramente está en el imaginario colectivo de los ciudadanos, como
referente del Gobierno Distrital. Posible causa de la ineficacia de las políticas
implementadas, si no legitiman la autoridad, es casi imposible que acepten sus
políticas como legitimas.
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Pues en la actualidad es muy difícil concebir una legitimidad democrática, sin que
esta sea complementada por los principios y valores mencionados, y por la
incorporación de los derechos humanos como concepción de la justicia (Veeduría
Distrital, 2014).
2.2 CONTINUIDAD DE LA POLÍTICA PÚBLICA
El sistema de organización política de Colombia, y por supuesto el de Bogotá es
democrático, por esto quien legitima la autoridad que ha sido elegida es cada
ciudadano con su voto, y precisamente por esta razón es que cada determinado
tiempo se realizan elecciones, para evitar la concentración de poder, cambiando la
administración; objetivos del gobierno y de casi de cada institución del distrito,
ocasionando inconvenientes en la continuidad de las políticas públicas, tal como
se explicará a continuación.
Sin embargo no es finalidad de este punto desmeritar el sistema democrático, ni el
ejercicio político, por el que sé que tanto le costó a este país implementar. Según
Elster ( como se cito en Del Hierro, 2013).
La política no debe ser entendida simplemente como un espacio de maximación
de preferencias sociales (si entendemos estas como una mera agregación de
preferencias individuales y auto interesadas), porque por su propia naturaleza las
decisiones políticas atañen a temas de relevancia moral, y en segundo lugar por
que implican distribuciones de recursos y, en consecuencia, tienen que ver con la
justicia. La moral y la justicia imponen restricciones a las decisiones políticas
(...).(p. 181).
Desde este punto de vista se evidencia que no se está en desacuerdo con el
sistema político – democrático, por el contrario se justifica su existencia por cuanto
garantiza teóricamente que haya pluralidad decisoria, elemento que legitima las
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políticas públicas. Según Elster (como se citó en Del Hierro, 2013) el sistema
Habermasiano señala que “la democracia está justificada porque permite tomar
las decisiones más justas, aquellas que garantizan la promoción del bien común
(…)”(p. 181).
No obstante se estudiara la falta de continuidad de las políticas públicas, como un
“error” de planificación, debido a que si “teóricamente” el “hacedor” de política
pública tiene un compromiso real con su rol, no tendrá problemas con continuar
con programas o políticas implementadas por administraciones anteriores si se ha
visto la mejora en la ciudad, sin embargo esta no ha sido la realidad que han
enfrentado los capitalino, debido a que cada gobierno, llega con la creencia de
que todo lo que se ha hecho está mal, o posiblemente los candidatos elegidos no
tienen el suficiente sentido de pertenencia con la ciudad, para reconocer que la
implementación de la política x ( recordar la justificación de la democracia), ha
dado buenos resultados y que sería positivo darle continuidad en su
administración.
Además es importante tener en cuenta que la planeación del gobierno distrital ha
estado no hace poco tiempo en el ojo del huracán, puesto a que la mayoría de
planes que se lanzan en cada administración son insostenibles en la siguiente,
debido a que una gran cantidad se formulan sin saber si serán sostenibles en
determinado tiempo, o si el problema o la situación que van a intervenir puede
cambiar o empeorar y eso necesitará un replanteamiento de la política pública, si
no se puede observar como la falta de planeación, planificación, en las
administraciones han ocasionando inestabilidad, y falta de confianza en la gestión
pública, impidiendo la correcta implementación y anulando por completo alguna
posibilidad de continuidad de la misma.
Con lo anterior, no se pretende hacer de la formulación de las políticas públicas un
proceso estático que no reconozca cambios en las situaciones sociales, y
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culturales que puedan ocasionar que la política planeada hace dos años no sea la
solución a la situación actual, si no resaltar que el proceso de formulación y de
implementación es evolutivo, de acuerdo a la sociedad, pero esto no implica, ni
justifica, la improvisación que a menudo se evidencia en el Distrito. (Para la
implementación del metro en la ciudad se han hecho estudios en la historia
reciente desde 1996) (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2014).
La continuidad de las políticas públicas sin duda alguna seria el reflejo de la
estabilidad institucional, y de seguridad jurídica, características que han estado
ausentes en las últimas administraciones distritales y que ha dejado como saldo la
inestabilidad y el estancamiento de instituciones que se crearon para proteger los
derechos de los habitantes de la ciudad y que hoy tienen resultados planos en su
gestión.
Como fundamento de lo anterior, es trascendente mencionar que uno de los
factores de calidad en la evaluación de las políticas públicas es su continuidad y
estabilidad en el tiempo (Ortegón, 2008).
2.3 LA ILEGALIDAD EN LAS INSTITUCIONES DEL DISTRITO
Para hablar de la ilegalidad, es importante precisar que es la legalidad desde su
concepto general hasta su definición jurídica, por esta razón es conveniente
definirla como “ la existencia de leyes y conformidad a las mismas de los actos de
quienes a ellas están sometidos (Legaz Lacambra, 1958:6), la legalidad es una
forma manifestativa del derecho (…)” Del Hierro (2013, p. 182) la ley entendida
como la voluntad soberana del pueblo.
La ilegalidad, se puede definir entonces como el conocimiento de la ley por parte
de los individuos sin que esto implique su validez y aceptación. Y que ha ido en
20
aumento en el tiempo correspondiente a este estudio el Profesor López la ha
llamado “cultura del incumplimiento” se acata la norma pero no se cumple.
La cultura de la ilegalidad tiene más consecuencias negativas que las que conoce
el común de la gente Fariñas (2012) señala que el retroceso que genera en el
desarrollo de una sociedad puede llegar a estancarla por completo
Desde el ámbito de la ciencia jurídica, a veces se ha prestado poca atención a la
dimensión social de la eficacia y de la implementación del Derecho, siendo este,
sin embargo, un tema que afecta directamente a los mecanismos de la cohesión
social y de la vertebración de una sociedad, a la vez que determina las
condiciones de la existencia misma de un ordenamiento jurídico (p. 185).
Y con el conocimiento de que esto no solo afecta lo jurídico, es también un
problema cultural y social, por consiguiente examinaremos dos fenómenos que a
la luz de este estudio son los que más afectan la legalidad en el distrito y en sus
instituciones.
El Fenómeno de la corrupción ha permeado las instituciones distritales, esta
afirmación, no es un secreto para nadie, la falta de transparencia en las decisiones
de los jefes del gobierno, es el punto principal de la ineficacia, no solo de la cultura
de la legalidad, sino de toda su gestión. Pero para profundizar el tema se definirá
la corrupción como: “la acción o vicio de corromper. En las organizaciones,
especialmente en las públicas, práctica consistente en la utilización de las
funciones y medios de aquellas en provecho, económico o de otra índole, de sus
gestores” (Real Academia Española – RAE, 2014, p. 1).
Tanzi y Davoodi (2006) señalan que la corrupción altera la composición del gasto
público, existiendo alguna evidencia de que los países corruptos gastan menos en
salud y educación, afectando negativamente el crecimiento. Y los habitantes de
21
Bogotá, han visto como “delincuentes de cuello blanco” se han apropiado de
cuantiosas sumas de dinero que salen de las arcas del Estado, (de los impuestos
que pagan), y lo peor han vivido las consecuencias de estas acciones y es el
retraso de obras públicas, que de haber sido entregadas a tiempo hubieran
descongestionado la ciudad.
En el seminario internacional “hacia una cultura de la trasparencia” en la
conferencia “El papel que pueden desempeñar la cultura y los valores éticos en la
lucha por la trasparencia” Kliksberg (2005). señala que “la falta de transparencia y
la corrupción son creadores netos de pobreza” (p. 2) así que la corrupción en las
entidades del distrito no solo afecta su eficacia, si no que afecta a toda la
población, de igual manera señala que “una investigación de la universidad de
Harvard, demuestra como en cien países cuando hay más desigualdad hay más
corrupción (…)” (p. 2), quiere decir que a mayor desigualdad más corrupción,
según estudios del BID, América Latina es la región con mayor desigualdad del
planeta.
En Colombia las cifras no mejoran según el informe de Riesgos Globales 2014, del
Foro Económico Mundial, “el 10 por ciento de los hogares con mayores recursos
percibe más del 40 por ciento de los ingresos laborales, mientras el 90 por ciento
obtiene el 60 por ciento restante” (p. 8) estas cifras son alarmantes, Bogotá es el
escenario perfecto para practicar la corrupción.
Es por esto que, tal como indica Veeduría Distrital en el informe del (2014) citado
inicialmente en el trabajo,
El rechazo y la prevención de la corrupción, son comportamientos íntegros, ya que
la corrupción es opuesta a la integridad. Entonces, cuando se hace referencia a
una actitud de rechazo y prevención de la corrupción, se busca que los bogotanos
y las bogotanas, de manera individual y colectiva, expresen públicamente su
22
desacuerdo y ejerzan sanciones sociales sobre quienes cometen actos que
vulneren lo público y el interés general (p. 11).
Es vital que las políticas públicas de la cultura de la legalidad se replanteen para
lograr una transformación de las creencias sociales – acabar con la cultura del
todo vale, y el vivo vive del bobo.
Respecto al clientelismo el panorama no es mejor, pues según la información
publicada en el mencionado informe de Veeduría Distrital (2014). con fundamento
en la investigación realizada por Corpovisionarios en el año 2013,
El 97% de los servidores públicos y contratistas del Distrito está totalmente en
desacuerdo con pagarle un soborno a un funcionario público si ésta es la única
manera de obtener las cosas, el 51% considera que sí se aceptan en su entidad
influencias contrarias a la buena administración como recomendaciones políticas,
nepotismo, amiguismo y clientelismo en la vinculación de personal, mientras que
tan solo el 14% considera que no. Con respecto a contratar familiares el panorama
tampoco es muy positivo: mientras que el 51% de ellos considera que esta
práctica es incorrecta y debe ser sancionada, el 39% lo justifica al considerar que
es incorrecto pero comprensible, mientras que el 9% considera que es correcto.
(p. 26)
En relación con el fenómeno de la cultura de la ilegalidad, en el mismo informe,
hallamos estadísticas no menos alarmantes que las anteriores pues:
El 82% de las personas en Bogotá consideran que lo ordenado por la ley coincide
con lo ordenado por la costumbre, el 27% aceptarían comprar sin factura si les
ofrecen un menor precio: un 13% afirmó que se siente bien haciéndolo (3 puntos
porcentuales por debajo de los registrado para el 2011), mientras que un 9% dice
que siente culpa (2 puntos porcentuales por debajo de los registrado para el
23
2011). Le siguen quienes no lo aceptan por temor a sanciones legales (8%) y
quienes lo aceptan pero sienten vergüenza si otros lo supieran (2%) (p. 26).
Lo que deja entre ver que la desobediencia a la ley no es vista como un
comportamiento alarmante, si no por el contrario es aceptado por una importante
cantidad de individuos en la sociedad.
No sin antes mencionar el concepto de lealtad institucional, referido por López
(2014) en la conferencia antes referenciada, en el desarrollo de este artículo,
porque más que un concepto, es un reto de la administración que está atado a la
cultura de la legalidad y es que: La Cultura de la Legalidad es un tipo de
aproximación interdisciplinar al fenómeno jurídico, centrado en el estudio de las
mentalidades sociales relativas a la normatividad y se caracteriza por adoptar una
perspectiva empirista, pluralista y participativa sobre las condiciones generadoras
de lealtad institucional” (p. 11).
III. FORMULACIÓN DE POSIBLES PRÁCTICAS PARA LOGRAR LA
EFICACIA
3.1 GENERACIÓN DE CONFIANZA DE LA INSTITUCIÓN AL CIUDADANO
La confianza ha sido definida por la Procuraduría General de la Nación (2014)
como la “Expectativa positiva de dar o recibir de acuerdo con lo que se puede
esperar, con una cierta seguridad o, al menos, la esperanza de un buen resultado”
(p. 5). . Es “al menos” la esperanza de un buen resultado, que ya es mucho
cuando se trata de un trámite en alguna institución distrital, es que la gestión que
se realiza está siendo aprobada por el ciudadano y sobre todo está legitimando
conscientemente la autoridad de dicha institución, es por esto, que es la primera
propuesta de este análisis como una de las posibles prácticas que hagan eficaz la
cultura de la legalidad y las políticas públicas que se formulan para implementarla.
24
Los valores no se imponen, se ganan, merecidamente con el actuar de los
funcionarios que representan las distintas instituciones, además es el motor, es la
aprobación colectiva de la gestión que se realiza, genera credibilidad de los
funcionarios en su trabajo, compromete más al servidor público con su trabajo,
hace que prevalezca realmente el interés general por encima del particular. De los
valores que han sido evaluados por la Procuraduría General de la Nación, el valor
de la confianza ocupa el último lugar. (Procuraduría General de la Nación, 2014).
Y que en este estudio se ha propuesto como valor un valor vital, y que ha sido
subestimado, sin duda, esta es una invitación a cada servidor público a que
priorice este valor como una de sus máximas misiones institucionales.
El proceso de construcción de confianza, debe tener como valor agregado un
mejoramiento en las interacciones con el ciudadano, sin barreras, sin preferencias,
con procesos básicos para su atención, que el ciudadano se identifique con la
institución, que no sea una relación impersonal a la que el ciudadano entre con los
ojos vendados, o indispuesto, por el contrario que la atención sea una experiencia
personal del ciudadano con las instituciones ¿por qué para que existe un
institución pública?, si no para generar beneficios a los ciudadanos, para velar por
sus derechos, con mecanismos que logren acercar a la institución al ciudadano,
con lazos fundamentados en la confianza y el respeto en la institución (Cruces et
al., 2004).
Tal vez, si se crean instituciones que no sean reaccionarias a la coyuntura del
momento, o por orden del gobierno de turno, si no que sean el resultado de un
estudio que puntualice las necesidades reales de la ciudad, y sus habitantes, con
una trazabilidad clara y que no titubee al primer cambio cultural o social que
enfrente (perdurabilidad en el tiempo), el ciudadano debe ser la prioridad en el
accionar del gobierno.
25
3.2 La moral y la ética esencia de la cultura, de la ley, de la institución y
su representante.
Este enunciado tiene fundamento, en la visión Mockusiana del deber ser de la
política y por supuesto, de las políticas públicas. Con conciencia de que en los
últimos años, se ha “divorciado” la moral, la ética de la cultura y de ley, y de la
formulación de las políticas públicas. Para el profesor Mockus (1999) “(…) la
Modernidad con su invitación a la autonomía moral del individuo y su énfasis en el
Estado de derecho y sus garantías ha generado una marcada diferenciación y
separación entre los tres (…)” (p. 19).
Sin embargo, pese a la modernidad y al estado social de derecho, no puede
creerse que por que se reconozca la coexistencia de una pluralidad de morales y
de tradiciones culturales, este pluralismo (cultural y moral) no representa la falta
de regulación moral o cultural. Pues la democracia es el reconocimiento a la
infinidad de ideas, de creencias, de culturas, de morales, y esto es precisamente
el equilibrio entre la moral, la cultura y la ley. (Mockus, 1999).
Según Mockus (1999), si existiera una sociedad perfecta, esta debería estar
fundamentada en el equilibrio, anteriormente mencionado (congruencia)
Todos los comportamientos moralmente válidos a la luz del juicio moral individual
suelen ser culturalmente aceptados (no sucede necesariamente lo contrario:
existen comportamientos culturalmente aceptados que algunos individuos se
abstienen de realizar por consideraciones morales). A su vez lo culturalmente
permitido cabe dentro de lo legalmente permitido (aquí tampoco sucede lo inverso:
hay comportamientos jurídicamente permitidos pero culturalmente rechazados).
En esas sociedades la cultura simplemente exige más que la ley y la moral más
que la cultura. (...) La falta de congruencia entre la regulación cultural del
comportamiento y las regulaciones morales y jurídicas del comportamiento se
expresa en Colombia como auge de la violencia, de la delincuencia y de la
26
corrupción; como ilegitimidad de las instituciones, como debilitamiento del poder
de muchas de las tradiciones culturales y como crisis o debilidad de la moral
individual (p. 8).
Es decir, que si la cultura es más fuerte que la ley; y la ilegalidad es
absolutamente rechazada culturalmente, (antes de modificar la ley, se debe
trabajar en transformar los comportamientos que recrean la cultura de la
ilegalidad, así probablemente sean más los ciudadanos que se aventuren a la
aceptación cultural (que sería la legalidad). Y que el gobierno distrital haga una
apuesta por una cultura evolucionada que este fundamentada en la moral y la
ética, pero no como un discurso que suene bonito, si no como una reforma a la
creencia de que “ser ilegal es mejor que ser drogadicto, no” (Veeduría Distrital
(2014, p. 26.). La ilegalidad es el peor mal que puede aquejar a una sociedad,
pero eso solo será posible cuando el gobierno y sus instituciones además de ser
conscientes tengan un compromiso real con la transformación y “evolución
cultural” de la sociedad, cuando la moral y la ética sean esenciales en el ejercicio
de la función pública, de los funcionarios públicos, cuando sus creencias estén
fundamentadas en estos dos valores, podrá el gobierno soñar con una sociedad
con una cultura de la legalidad, en la que todos los que formamos parte de esa
sociedad, con nuestras acciones, con nuestras instituciones, con nuestras
creencias hacemos que la legalidad no sea una utopía más en el discurso, si no
que sea nuestra realidad, en la calle, en el transporte público, en nuestro barrio, en
nuestro trabajo, y en los trámites ante las instituciones distritales.
CONCLUSIONES.
La ilegalidad es la principal causa de la ineficacia de las políticas públicas, no
solo de las políticas que pretenden la creación de una cultura de legalidad, la
ilegalidad quiebra la intención exitosa de cada política pública que se
27
implementa (salud, educación, integración social), con comportamiento
individuales y colectivos, se hace el mismo daño.
Una de las conclusiones que debe llevarse el lector con este análisis, es que la
cultura de la legalidad, no debe ser una parte del plan de gobierno de la
administración en turno si no que debe ser transversal en la formulación de
todas las políticas públicas, las de la salud, las económicas, las de vivienda las
de espacio público, las culturales y cuanto más en las educativas porque son
los niños y jóvenes los que continuarán con el legado de la sociedad que se les
entregue, si no es corrupta pues no solo hemos reducido en gran cant0idad el
desarrollo si no que de paso se hizo un daño casi irreversible en la concepción
de lo público a toda una generación.
Las prácticas propuestas para la eficacia de las políticas públicas, son quizá un
deseo utópico del autor, producto del análisis realizado y de acuerdo a lo que
se evidencio del buen resultado de las administraciones de Mockus, y en lo
que más carencia tuvo en las siguientes.
La legitimidad institucional, nace en casa, que los servidores públicos
legitimen la función de su trabajo y la misión de su institución en la legalidad,
es el primer paso para que los ciudadanos la legitimen como su institución y su
autoridad la creación de una cultura de “lealtad institucional”.
La continuidad de la política pública, apunta a que su planeación sea tan
completa que aun cuando la situación específica por la cual se formuló,
presente algún cambio, este no sea impedimento para su continuidad si no que
sea el punto de partida para la evolución de la política implementada.
Corresponde al “poder creador” de la política pública, corresponde al ejercicio
de la gestión pública, que se legitime por que respeta los derechos
28
fundamentales de los ciudadanos por que fundamente su actuar en el principio
de la confianza, y sobre todo que su “máxima” sea velar por la justicia real en
la sociedad.
Un sistema jurídico que sea eficaz y autónomo en su actuar en sus
procedimientos, transparente ante los ciudadanos, independiente de los
intereses clientelistas, respetando la independencia de poderes, y que tenga
claro que la ética y la moral deben estar inmersos en su gestión.
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