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La gestión de la información como instrumento de política de desarrollo
rural con enfoque territorial – La experiencia del Ministerio de Desarrollo
Agrario de Brasil
Mireya Eugenia Valencia Perafán
RESUMEN
De forma complementar, pero no necesariamente articulada, las teorías del desarrollo y de la administración pública enfatizan, desde la década de los años noventa, la importancia de la participación de los ciudadanos en el diseño, ejecución y acompañamiento de las políticas públicas. La participación, además de fortalecer la democracia, ayuda a reducir los déficits de representación y contribuye con los procesos de prestación de cuentas lo que influye, a su vez, en la calidad, eficiencia y eficacia de las políticas públicas. Para hacer efectiva esta práctica se hace necesario diseñar y poner en marcha estrategias e instrumentos de gestión que faciliten a los ciudadanos el acceso a informaciones que les permitan, en tiempo oportuno, decidir sobre acciones para el bien público. El presente trabajo tiene el objetivo de analizar la relación que existe entre los presupuestos del enfoque territorial y los de una gestión pública democrática a la luz de una experiencia concreta de la Secretaria de Desarrollo Territorial del Brasil y su Sistema de Gestión Estratégica para el seguimiento y evaluación del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales.
Médica Veterinaria con Maestría en Desarrollo Rural y Doctorado en Ciencias Sociales, con énfasis en estudios comparados de las Américas de la Universidad de Brasília –UnB. Consultora en temas relacionados con el desarrollo rural, su abordaje territorial, el fortalecimiento institucional, gestión de informaciones, seguimiento y evaluación de proyectos y programas.
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Introducción
Nuevos enfoques de desarrollo y nuevos enfoques para gerenciar lo público
implican nuevas metodologías e instrumentos. El Brasil se coloca como uno de
los países que avanzaron de forma significativa en la institucionalización del
Programa Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales del Ministerio de Desarrollo
Agrario - MDA. Organizaciones, decretos, acuerdos e nuevos arreglos
institucionales fueron creados para dar soporte a acciones generadoras de un
desarrollo incluyente, multidimensional y que disminuyese las desigualdades
regionales y, en consecuencia, disminuyese el número de pobres rurales.
El enfoque territorial del Programa liderado por el MDA, no obstante
presentarse como alternativa a los agotados modelos de desarrollo de las últimas
cinco décadas del pasado siglo XX, se enfrenta a tres desafíos. El primero es
pensar los procesos de desarrollo a partir de la complejidad, diversidad y
heterogeneidad de las relaciones que construyen el territorio. Esto implica la
superación de las visiones sectoriales de las políticas públicas, la construcción de
pactos territoriales de negociación para el desarrollo y la comprensión de lo rural y
lo urbano como espacios complementarios y no antagónicos. Este enfoque se
complementa con las acciones que, desde el Gobierno Federal, se adelantan para
garantizar que la administración pública sea responsabilidad de todos y los
ciudadanos hagan parte del diseño, gestión y evaluación de las políticas y
programas públicos.
El segundo desafío es avanzar bajo las bases de una gestión pública
democrática donde se articulen las dimensiones económica –financiera,
institucional- administrativa y sociopolítica. Esta última dimensión cobra mayor
relevancia en la gestión pública que no centraliza el poder de decisión en el
aparato del Estado, contempla la complejidad de las relaciones políticas y diseña
nuevos arreglos institucionales que aproximen las diferentes escalas del territorio.
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Lo anterior coloca para las organizaciones públicas brasileñas, que lideran
procesos de desarrollo con enfoque territorial, frente al tercer desafío: Adaptarse a
esos enfoques y diseñar instrumentos que faciliten una gestión social dialógica
para el desarrollo de los territorios rurales.
El MDA, por medio de su Secretaria de Desarrollo Territorial - SDT, entiende
que para enfrentar esos desafíos uno de los principales insumos a ser
disponibilizado es la información para conocer, de forma oportuna las demandas y
ofertas del territorio, de su entorno (nacional e internacional) y los elementos que
pueden potenciar la construcción de espacios de coordinación y organización para
el desarrollo territorial. Por esta razón diseñó y puso en marcha el Sistema de
Gestión Estratégica (SGE).
El presente trabajo tiene el objetivo de analizar la relación que existe entre
los presupuestos del enfoque territorial y los de una nueva administración pública
a la luz de una experiencia concreta de la Secretaria de Desarrollo Territorial del
Brasil. Después de esta introducción, en la primera parte del texto se discute la
relación y coherencia entre el enfoque territorial y una gestión pública democrática.
Posteriormente, se describe brevemente el SGE como una experiencia que
concreta tal relación y contribuye para la gestión de información, de conocimiento
y de la comunicación dentro de los procesos y flujos de decisiones que componen
el complejo esquema de la política de desarrollo rural con enfoque territorial. Na
tercera parte del artículo se presentan algunos de los resultados obtenidos por la
implementación del SGE para, cerrar el documento con consideraciones y
desafíos que, sobre este tema en particular, organizaciones como la SDT u otras
organizaciones públicas deben reconocer y superar para avanzar hacia el
desarrollo sostenible de los territorios rurales.
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1. Una gestión pública democrática para el desarrollo rural con
enfoque territorial.
Desarrollo rural y el enfoque territorial
En el marco del concepto “desarrollo” y, específicamente del desarrollo rural,
el enfoque territorial se presenta, a partir de finales de la década de los años 90,
como una alternativa para superar modelos o extremadamente centralistas de la
posteriores a la Segunda Guerra Mundial, o profundamente descentralizados de
las políticas neoliberales. Estos modelos se mostraron insuficientes para resolver
los problemas reales de las comunidades que vivían en las áreas rurales de los
países latinoamericanos.
La pobreza e indigencia rurales de los noventa eran alarmantes1. Tanto las
diferentes corrientes de la economía del desarrollo, como los modelos neoliberales
posteriores, despertaron dudas sobre su efectividad y la posibilidad de garantizar
que los países periféricos, y en ellos las populaciones más vulnerables, fueran
beneficiadas por los procesos de desarrollo económico. Esa realidad hizo con que
la época excitante, parafraseando a Hirschman (1984), de las ideas que sostenían
la economía del desarrollo como medio para romper los círculos viciosos de la
pobreza, fueran vistas con un alto grado de frustración y, de alguna manera, como
señala Navarro (2001) percibida la “aparente imposibilidad del desarrollo o, por lo
menos, sus inmensas dificultades de materialización” (p. 85).
1 Perez e Farah (2003), apoyándose en estudios del Banco Mundial y de la CEPAL, alertaban sobre el
aumento de la pobreza rural en América Latina, la cual estaba afectando en mayor medida a grupos
minoritarios, como los indígenas y la población de mayor edad, como mujeres cabeza de familia: Mientras
que en 1980, el 54% de los hogares rurales eran pobres y el 28% estaban en situación de indigencia, para
1997 el porcentaje de hogares pobres se mantenía y el de indigentes se ubicó en un 31%. Esto significa que
para 1980 73 millones de habitantes rurales del continente eran pobres, de los cuales casi 40 millones eran
indigentes, cifra que aumentó, hacia 1997, a 78 y 47 respectivamente.
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A partir de esta realidad se generaron una serie de discusiones sobre el
concepto de desarrollo rural ampliamente referenciadas en los últimos catorce
años e sintetizadas en lo que vino a llamarse de “nuevo rural”. Esas discusiones
se centran en cuatro problemas principales: la erradicación de la pobreza, la
sostenibilidad ambiental, el protagonismo de los actores sociales y su participación
política y la identificación del territorios como una unidad de referencia apropiada
para impulsar las acciones que condujeran al desarrollo (SCHNEIDER, 2003).
La erradicación de la pobreza y la sostenibilidad ambiental serán el reflejo de
espacios rurales desarrollados y los actores sociales y el territorio se sitúan en el
campo normativo y práctico para el desarrollo rural. Este último, se entiende, es
una proceso donde, gracias a acciones articuladas, es posible generar cambios en
las dimensiones socioeconómicas e ambientales de los espacios rurales. Bajo
esta perspectiva lo rural es un espacio social que implica en una gran diversidad
de actores cuyas referencias culturales, políticas, históricas y económicas están
profundamente involucradas.
Este tejido social organizado, mediado por aquellas referencias, es entendido
como territorio. En ese territorio son los sujetos históricos que moldean el espacio
estableciendo allí un nivel de cohesión que hace con que las personas se
identifiquen reconociendo su pertenencia a aquel territorio en relación a los otros.
De manera complementaria, los estudios sobre las nuevas formas de
organización industrial muestran que los buenos desempeños en el proceso de
acumulación de capital resultan de configuraciones territoriales específicas
caracterizadas por ciertas potencialidades, endógenas, que favorecían su
desarrollo (VALENCIA, 2007).
Esta constatación ayuda, igualmente, a definir las áreas rurales desde una
perspectiva espacial e no sectorial lo que, por su vez, lleva al reconocimiento de
su conformación multisectorial (VEIGA, 2005). Las unidades de referencia dejan
de ser los sistemas agrarios o alimentarios y pasan a ser aquellas donde las
personas viven y tienen una relación con la naturaleza por medio de su trabajo y
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su hábitat y por las relaciones sociales particulares de las colectividades rurales
con formas de representación del espacio, tiempo, familia inherentes a tales
colectividades (WANDERLEY, 2000).
En ese sentido, la nueva dinámica territorial implica el diseño e
implementación de políticas públicas capaces de reconocer y valorar los atributos
territoriales y promover proyectos descentralizados. Los balances sobre las
políticas públicas llaman la atención para la innovación en la forma de intervención
del Estado. No se trata más de substituir el Estado por la sociedad civil sino de
asumir bajo la manera de la corresponsabilidad, el diseño, ejecución,
acompañamiento y control de las políticas públicas.
El territorio se convierte en un espacio privilegiado para implementar
procesos descentralizados de las actividades gubernamentales y para favorecer
las relaciones entre el Estado y la sociedad civil (LEITE, 2010). En este marco es
necesaria una redefinición en los papeles del Estado y de la sociedad civil y de las
formas de interacción para avanzar en el cumplimento de los objetivos y las metas
del desarrollo.
Estas dos premisas, la descentralización de las políticas públicas y el
empoderamiento de los actores locales, ganan relevancia en la normalización que
la Secretaria de Desarrollo Territorial -SDT del Ministerio de Desarrollo Agrario del
Brasil define como marco del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios
Rurales. La Secretaria concibe el enfoque territorial como una visión
esencialmente integradora de espacios, actores sociales, agentes, mercados y
políticas públicas de intervención (BRASIL, MDA/SDT, 2005 a, p.21).
Para esto la práctica de la gestión social se convierte en la principal
herramienta para, de manera conjunta con el fortalecimiento de los actores
sociales, la integración de políticas públicas e la inclusión productiva, cumplir con
el objetivo de promover y apoyar iniciativas de las institucionalidades
representativas de los territorios rurales que busquen el incremento sostenible de
los niveles de calidad de vida de la población rural (BRASIL, MDA/SDT, 2005 b).
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La SDT entiende gestión social como “cierta manera de gerenciar asuntos
públicos”. Para que esta gestión sea efectiva se debe apoyar en sistemas
descentralizados, basados en fuerte participación, con mayor fluidez y densidad
de información, de establecimiento de sociedades y de articulaciones en red
(BRASIL, MDA/SDT, 2005 c, p 11). Esta lógica de acción pública, como referida
por Leite (2010), estaría fuertemente alineada con el concepto de gobernanza y
prestación de cuentas o accountability de la política territorial.
La gestión social invita a superar la visión de la participación como condición
para la obtención de compensaciones y sugieren colocar el énfasis en la
cooperación, la corresponsabilidad y la inclusión económica y social.
Por una gestión pública democrática
Como es común en los diferentes campos de estudio, en la administración
pública, así como en las teorías de desarrollo, se habla de literatura antigua y
nueva y, a partir de ellas, se dibujan diferentes tendencias que, a veces, toman un
poco de lo antiguo y de lo nuevo para recrear conceptos y premisas.
Una de las discusiones en la administración pública es la diferencia entre los
conceptos de administración y gestión. En ocasiones la gestión es vista como un
concepto subordinado a la administración o lo contrario como referido por Fayol en
1930 (apud, LYNN, 2010), quien definía la administración como una de las
funciones de la gestión. Para este autor, gerenciar era conducir una organización
para el mejor uso posible de todos los recursos a su disposición.
Más recientemente (décadas de los ochenta y noventa) las posiciones que
ganan mayor eco son aquellas que entienden la administración como original y
primaria y la gestión como nueva e subordinada o especializada. La gestión
pública es definida como un arte, que implica una práctica hábil de individuos que
ejecutan funciones gerenciales. Cuando bien interpretada, la gestión pública es
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estructura, arte e institución; “gestión”, “gestor” y “práctica responsable” (LYNN,
2010, p.34).
Un punto crucial en estas discusiones más recientes es el énfasis que se
otorga a la gestión pública como una explicitación del interés colectivo (PETERS;
PIERE, 2010, p. 17) y, en consecuencia, su legitimidad depende de la forma en
que ese interés es buscado.
Superada, en alguna medida, esta discusión sobre administración y gestión,
se coloca una segunda cuestión relacionada con las vertientes de la gestión
pública. Una originaria del enfoque neoliberal donde el mercado se convierte en el
instrumento de destinación de recursos y deja poco soporte a las instituciones
públicas (PETERS; PIERE, 2010) y una segunda que está centrada en lo social.
Bajo la primera vertiente, se introducen soluciones basadas en el mercado
para la producción de servicios públicos lo que, a su vez, genera formas
diferencias en la relación entre el gestor público y la sociedad civil. Los extremos
de esta vertiente se refieren al ciudadano como cliente y su proximidad con el
sector público se da a través de elecciones de mercado suponiendo que los
consumidores pueden recibir servicios públicos más sintonizados con sus
preferencias, lo que de forma agregada puede inducir la destinación de recursos
públicos (PETERS; PIERE, 2010, p.19) y, a su vez volver al gobierno más
eficiente.
De otro lado, la vertiente centrada en lo social, tienen como principio a
intersubjetividad de las relaciones sociales, de una gestión social (dialógica) en la
cual se destaca la dimensión sociopolítica del proceso de toma de decisión
(TENÓRIO, 2005, p. 13). Crítica de la vertiente gerencial de la gestión pública, la
vertiente social resalta la constitución de arreglos institucionales a partir de
esferas públicas.
Contrario al modelo gerencial que, utilizando modelos de elección del
consumidor, espera filtrar los intereses políticos y establecer una comunicación
instantánea entre el individuo y la burocracia, para la vertiente social es
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indispensable discutir, en el marco del diseño y la ejecución de políticas públicas,
qué pertenece al dominio de la gestión y que pertenece al dominio de la política:
las decisiones son políticas, pero necesitan llevar en consideración variables
técnicas; la implementación es gerencial, pero envuelve administración de
conflictos e intereses que le pertenecen a la esfera política (PAES DE PAULA,
2005. P. 159).
El enfoque de desarrollo que orienta esta propuesta es aquel que prioriza la
mejoría de la calidad de vida de la población y la ampliación de las capacidades
humanas por medio de respuestas creativas, impulsando el potencial productivo y
la participación ciudadana (PAES DE PAULA, 2005).
En este punto aparece una gran convergencia con los principios que
sustentan la estrategia territorial agregando elementos sustantivos para la efectiva
gestión de la misma. El desafío es lograr una gestión donde el proceso de decisión
es ejercido por diversos sujetos sociales.
Es importante resaltar que los principios de efectividad e accountability no
son abandonados bajo esta propuesta. Una gestión pública democrática es
aquella que consigue articular las dimensiones económico –financiera, la
institucional –administrativa y la sociopolítica.
Defensores de la vertiente social de la gestión pública como Tenório (apud
PAES DE PAULA, 2005), llegan a substituir conceptos como el de gestión
estratégica por considerarlos herederos de la vertiente gerencial y del instrumental
proveniente del sector privado. Bajo esta perspectiva se corre el riesgo de olvidar
que el proceso no se agota en el momento que las decisiones son tomadas, sino
cuando estas se convierten en acciones para mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos y, los mismos, pueden acompañar la ejecución, evaluarla y medir los
cambios que esas decisiones generaron en sus condiciones de vida.
También es importante enfatizar es que, independiente de las técnicas del
sector empresarial que puedan ser útiles para la gestión pública, lo que debe estar
claro es que, como planteado por Moore (1998), el sector público crea valor de
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forma diferente del sector privado. Es decir, el sector público produce bienes y
servicios a través del dialogo comunitario, la participación social y el respeto a los
valores constitucionales y democráticos (MOORE, 1998, p. 16).
Como dicho anteriormente, el desafío de una gestión pública democrática
para el desarrollo rural con enfoque territorial es gerenciar donde el proceso de
decisión es ejercido por diversos sujetos sociales. Las herramientas que se
diseñen e implementen para contribuir con este propósito deberán llevar en cuenta
un sinnúmero de aspectos para poder ser coherentes con los principios que
comparten la gestión pública y el enfoque territorial.
Esto significa, en primera medida, que los actores territoriales y los equipos
de los técnicos deben participar en los procesos de planeación, organización,
coordinación y control social. Así mismo, deben utilizar la información como
herramienta para esa gestión e innovar en sus formas de actuar para adaptarse al
medio, novas políticas y nuevos gobiernos, como para conseguir entender, de
manera oportuna, las demandas del territorio, de su entorno (nacional e
internacional) y los elementos que pueden potenciar la construcción de espacios
de coordinación y organización para el desarrollo territorial.
De otro lado, la toma de decisiones en relación a nuevas inversiones, y/o
ajuste a los proyectos en ejecución debe ser orientada por las informaciones
resultantes de procesos de control social ejercido por los propios actores
territoriales.
Las organizaciones públicas deben fortalecer sus capacidades para reconocer,
organizar, utilizar esa información y, a la vez, convertirla en conocimiento para la
acción. Esto es lo que puede ser entendido, en términos generales, como gestión
de conocimiento. La organización que hace gestión del conocimiento, busca
convertir y capitalizar el aprendizaje individual para un conjunto de conocimiento
de la organización, lo que significa que después de un procesos de aprendizaje
sigue la contribución, o sea, “su adecuada estructuración para que otros de la
organización puedan utilizarlo” (SORDI, 2008, p. 26).
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La capacidad de las organizaciones públicas de utilizar las informaciones
para mejorar su gestión (cumplimiento de sus objetivos), innovar y adaptarse a los
cambios continuos en su entorno, puede verse fortalecida con el uso de las
Tecnologías de Información y Comunicación (TIC’s). Es importante, al utilizar las
herramientas para le gestión de informaciones y comunicación, que se supere la
idea que esa gestión está limitada al procesamiento de datos (colectar, almacenar
y distribuir). Para avanzar hacia la gestión del conocimiento es necesario tener en
cuenta la contextualización de la información, el público objetivo, las áreas
especializadas en la comunicación, herramientas flexibles para la busca de la
información, evaluación del uso de las informaciones por los usuarios,
conocimientos, habilidades y actitudes requeridas por los gestores y ejecutores de
la política de desarrollo rural con enfoque territorial.
De otro lado, las TIC’s se ofrecen, más que propicias, para fortalecer los
lazos de proximidad entre los actores territoriales. El intercambio de informaciones
que a través de estas puede ser realizado subsidia la construcción de los
referentes comunes tan importantes a la estratégica territorial.
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2. El Sistema de Gestión Estratégica de la Secretaria de
Desarrollo Territorial.
Bajo la perspectiva de la gestión social, el Programa Desarrollo Sostenible
de Territorios Rurales busca fortalecer los espacios de deliberación y consulta de
las políticas para el desarrollo y, más ampliamente, apoyar el conjunto de
iniciativas que van desde la movilización de los actores territoriales hasta la
ejecución y evaluación de acciones planeadas pasando por las etapas de
diagnóstico, de elaboración de planes, de negociación de políticas y proyectos
(BRASIL, SDT, 2005).
Para mejorar la gestión social en los territorios rurales2, la SDT, diseño e
implementó un Sistema de Gestión Estratégica –SGE (http://sge.mda.gov.br).
Este Sistema también tiene el objetivo de mejorar la gestión interna de la
Secretaria; promover y facilitar el acceso a informaciones que subsidien las
iniciativas de los actores territoriales; fortalecer el intercambio de informaciones
que contribuyan a generar lazos de identidad y cohesión territorial; realizar
evaluación de la gestión de resultados e impactos del Programa e disponibilizar
instrumentos para mejorar la calidad de las inversiones públicas.
El SGE es una herramienta de información y comunicación que cobra
sentido en la medida en que los actores que participan del desarrollo territorial
puedan interactuar con él. En el marco de la gestión del conocimiento este
sistema es el medio para adquirir y compartir informaciones. Los actores
territoriales son los encargados de utilizar/aplicar, aprender/criar, contribuir,
descartar, mapear y construir nuevos conocimientos que se convierten en uno de
2El territorio rural es la unidad de intervención del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios
Rurales gerenciado por la SDT. Está conformado por grupos de municipios generalmente continuos y se caracteriza por la identidad cultural, histórica, social y/o ambiental. El Colegiado Territorial es la principal instancia de esta estrategia y es la encargada de liderar, en cada uno de los 164 territorios apoyados por el Programa los procesos de gestión social.
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los elementos clave de la conducción del Programa Desarrollo Sostenible de de
Territorios Rurales. Se espera que a partir de esta gestión, sean los actores
territoriales que, de forma conjunta con los servidores públicos, influencien las
decisiones sobre las acciones que el Programa debe ajustar/implementar.
Para efectos del diseño del SGE, los actores son usuarios generadores de
flujos de información y están clasificados en tres grandes grupos, de acuerdo con
su relación y grado de vinculación con los procesos de la política de desarrollo
rural.
El primer grupo corresponde a los actores directamente vinculados con las
decisiones y prácticas de las acciones y programas que componen la estrategia
para el desarrollo rural sostenible. Entre ellos hay dos niveles de gestión,
correspondiendo al Consejo Nacional de Desarrollo Rural Sostenible –CONDRAF
y a la Secretaria de Desarrollo Territorial (SDT). La Secretaria es responsable por
la formulación y ejecución de la política contando para esto con una estructura
operacional con dos niveles de gestión: el nivel central, por medio de directores
operacionales, administrativos y políticos y un nivel territorial, en el cual cuenta
con articuladores regionales y estaduales.
Los actores territoriales forman el segundo grupo de actores del Sistema.
No tienen una dependencia directa con la SDT y constituyen la presencia real de
las organizaciones sociales del territorio, los agentes públicos locales, estaduales
y los diversos ministerios que tienen acciones directas en el territorio. Participan
de este grupo el Colegiado Territorial, las Células de Seguimiento e Información,
las Bases de Servicios Técnicos y las entidades socias que, nos territorios
rurales, ejecutan recursos del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios
Rurales. El tercer grupo corresponde a los estudiosos del tema y al público en
general.
Los Colegiados Territoriales son las instancias que lideran la política de
desarrollo rural con enfoque territorial en los territorios. Constituidos por
organizaciones públicas y de la sociedad civil, este arreglo institucional facilita la
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aproximación de los diversos actores territoriales y construye como uno de sus
principales referentes comunes una visión de futuro para el territorio.
Las Bases de Servicios Técnicos son las principales socias del Programa
para la dinamización económica de los territorios y, por fin, las Células de
Seguimiento e Información son unidades operativas, integradas por Profesores
(as) y técnicos (as) de 27 universidades públicas, encargadas por gestión de una
parcela significativa de las informaciones procesadas y disponibilizadas a través
del SGE.
La Células de Seguimiento y Evaluación operan por medio de una sociedad
con la SDT y el Consejo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (CNPq).
Se encuentran localizadas en 37 de los 164 apoyados por la SDT (Figura 1).
Figura 1 Células de Seguimiento y Evaluación en los Territorios Rurales
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La estructura lógica del Sistema está soportada en tres macro procesos:
Gestión del Programa; Gestión Territorial y Evaluación de Impacto sobre el
Desarrollo Rural (figura 2). Cada uno de estos, interconectados, responden al
conjunto de datos e informaciones que contribuyen con la gestión del Programa y,
a su vez, tales datos e informaciones son disponibilizados por los ambientes del
SGE detallados en la figura 3.
Figura 2 Estrutura Lógica del SGE
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Figura 3 Ambientes del SGE
El ambiente para la alimentación de datos es el Área de Trabajo y los
ambientes de reportes con la salida de datos son Resultados de la Gestión
Territorial e Informaciones Territoriales. Particularmente, para el caso de la
evaluación y análisis de los cambios ocurridos en el territorio el SGE es operado
por las Células anteriormente descritas.
En el primer año de operación de estas Unidades fueron realizadas cinco
investigaciones, homologadas para el total de los 37 territorios, con el objetivo de
evaluar las capacidades institucionales de los territorios rurales, la gestión de los
colegiados y de los proyectos de infraestructura financiados con recursos del
Programa, identificar los aspectos de mayor peso en la construcción de las
identidades territoriales y, por último, conocer la percepción de las familias
rurales, de esos territorios, sobre sus condiciones de vida.
Una vez terminado el primer ciclo de investigaciones, cada Célula elaboró
un informe analítico a partir de una diversa base de datos generada con las
informaciones disponibilizadas por más de 10.000 familias rurales, 600
representantes de alcaldías municipales, 1.800 integrantes de colegiados y 400
ejecutores y beneficiarios de proyectos.
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A partir de estos ambientes se espera que los Colegiados Territoriales
consulten informaciones sobre los proyectos que están siendo ejecutados en los
territorios con recursos del Programa, informaciones sobre los mismos
Colegiados, entre otros datos relevantes para subsidiar su gestión como, por
ejemplo, los que integran el ambiente de informaciones territoriales.
Específicamente para el caso de las Células de Seguimiento e Información
es importante mencionar que el ambiente diseñado para ellas en el SGE
disponibiliza las herramientas necesarias para hacer el trabajo de campo,
registrar las informaciones colectadas, procesarlas y analizarlas. Estos
resultados, de igual forma, están disponibles para los Colegiados Territoriales.
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3. Resultados obtenidos
La SDT realizó diferente tipos de acciones en la búsqueda de tener un
sistema de seguimiento y evaluación. Después de muchas propuestas y
consultorías, en 2007 constituyó una unidad con la responsabilidad de gerenciar
informaciones y le entregó la tarea de diseñar e implementar el SGE. Con la ayuda
de especialistas, un equipo permanente del área de informática y, sobretodo, con
los actores territoriales consiguió, en el transcurso de estos últimos cinco años
estructurar la mayoría de módulos que componen el SGE. Uno de los principales
desafíos es darle continuidad a las tareas de perfeccionamiento del Sistema y,
principalmente, conseguir que el uso del mismo sea generalizado por la
organización y por sus socios en los territorios rurales.
Para el control social del Programa y para subsidiar los procesos de toma de
decisión, los ciudadanos pueden acceder en el Sistema datos sobre la inversión
realizada con proyectos y la situación de los mismos. De igual manera, es posible
tener informaciones sobre características básicas de los territorios, sus planes
territoriales, la composición de los colegiados y los resultados del seguimiento a
los proyectos.
Específicamente, las investigaciones realizadas por las Células de
Seguimiento y Evaluación en 37 territorios rurales arrojan datos, aún preliminares3,
pero relevantes en relación a la gestión territorial. No obstante indiquen, en la
mayoría de los casos, una alta fragilidad, sobretodo, en la gestión por parte de los
Colegiados Territoriales, resaltan el grado de institucionalización de la estrategia
territorial.
3 Los informes elaborados por las Células y entregados a la SDT en diciembre de 2011 están
siendo analizados con el propósito de generar un informe nacional a ser presentado a los gestores de la SDT. Independiente de este informe los gestores y integrantes de los colegiados tienen acceso en el Sistema a los reportes de cada una de las investigaciones realizadas y a partir de los mismos hacer sus propias análisis y contribuciones.
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Fue evidenciada una alta rotatividad de los integrantes del Colegiado y un
desequilibrio político en relación a la representatividad de esta instancia habiendo
una mayor presencia de la sociedad civil y menos de los representantes de
organizaciones públicas. A pesar de esta mayor presencia de la sociedad civil se
levanta la pregunta sobre el grado de representación de grupos minoritarios de los
territorios.
De otro lado, se afirma que la política de desarrollo territorial puede verse
comprometida caso no sea ajustado el arreglo institucional para el financiamiento
de proyectos y su correspondencia con los intereses locales. La inversión hecha
en los territorios es poco diversificada lo que sugiere la realización de análisis más
detallados y técnicos sobre los mismos y su vinculación con los sistemas y
cadenas productivas territoriales.
La investigación de percepción sobre las condiciones de vida de la población
en las localidades rurales de esos 37 territorios fue aplicado a tres segmentos da
población diferenciados: agricultores familiares, domicilios con producción no
familiar y domicilios sin producción. A partir del análisis preliminar realizado, llama
la atención que los resultados del índice para estos tres grupos de la población
son muy similares. La pregunta que las Células hacen al respecto es cuál es el
papel de la agricultura familiar en los territorios? Las rentas provenientes de
políticas compensatorias están creando cierto grado de conformidad y pasividad
frene a las condiciones de vida? O, tales rentas, están creando una emancipación,
reflujo de la migración y están resolviendo la dependencia de los actores políticos
locales?
Frente a la investigación sobre las identidades territoriales, la Célula del
territorio de Borborema en el Estado de Paraiba, indica que entre todos los
indicadores apurados el que alcanzó un nivel más alto fue el que calificó a la
Agricultura Familiar como elemento definidor de la identidad territorial (0,893), lo
que es una constatación importante que evidencia el acierto de la SDT y de los
actores locales movilizados en la construcción de un territorios de identidad en ese
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espacio geográfico (Figura 4).
Figura 4 Índice de Identidad Territorial en el Territorio de Borborema-PB
Otros puntos comunes identificados son las dificultades en la gestión de
proyectos para que estos puedan funcionar de manera ideal, conforme lo señalan
los ejecutores, beneficiarios e integrantes del Colegiado entrevistados (Figura 5).
Uno de las causas identificadas es la falta de asesoría técnica para las entidades
ejecutoras de los proyectos y al colegiado.
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Figura 5 Evaluación de Proyectos de Inversión
Según lo registra la Célula del Territorio Baixo Amazonas en el Amazonas
la falta de capacitación técnica y operacional interfiere directamente en la
conducción de los proyectos de desarrollo lo que resulta en la concentración de
grandes emprendimientos en los municipios que disponen de capacitación técnica.
Estos resultados, como antes dicho, son preliminares y representan una
pequeña muestra das diferentes informaciones que el SGE disponibiliza. Las
Células y los Colegiados se encuentran en la actualidad analizando cada uno de
los informes generados y construyendo propuestas de solución que se espera
tengan eco en la administración estadual y federal.
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4. Consideraciones finales y recomendaciones
Un hecho comprobado durante la puesta en marcha del SGE es la
importancia de variables como la capacidad para el uso de tecnologías de la
información, por parte de los actores territoriales y, más aún ,las relacionadas con
la comprensión de la gestión del conocimiento como elemento clave del desarrollo.
Sin discutir que es necesario que un sistema cumpla con los atributos de
usabilidad y funcionalidad, se debe, de manera paralela a esto generar
capacidades locales para el uso de nuevas tecnologías y, sobretodo, para el uso
de informaciones que subsidien la toma de decisiones.
El desafío de la SDT es apropiarse de esas informaciones y en articulación
con los Colegiados y las Universidades, interpretarlas para orientar y/o corregir la
implementación de la política pública para el desarrollo rural con enfoque
territorial; generar nuevos conocimientos sobre las dinámicas territoriales en la
perspectiva del Programa Desarrollo Sostenible de Territorios Rurales; aproximar
la academia a los procesos de desarrollo rural y fortalecer los talentos humanos
sobre las lógicas de los mundos rurales.
El SGE es una evidencia que los gestores de la política le apuestan al
desarrollo de sistemas que sean coherentes con la propuesta compleja del
enfoque territorial. Sin embargo, aún es necesario avanzar en la apropiación, por
parte de los gestores, de los datos e informaciones generadas por el Sistema
para, a partir de estos, orientar sus acciones y fortalecer las prácticas de
planeación y gestión. De igual manera, se debe asumir que las informaciones
disponibles no siempre reflejarán el suceso de la política sino que indicarán fallas
en la ejecución de la misma con el objetivo de corregirlas. Reconocer esto hace
parte de los procesos de prestación de cuentas a la sociedad, que por definición,
son inherentes a una gestión pública democrática.
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Además de informaciones sobre la gestión de la política el SGE es un medio
para construir o reconstruir conocimientos sobre las realidades territoriales. Ese
conocimiento ayuda en la comprensión de comportamientos y prácticas que
deberán ser potencializadas o corregidas con el propósito de fortalecer los lazos
de proximidad en los territorios rurales.
Son muchos los usos que pueden ser dados a los sistemas de gestión. Lo
importante es que sean apropiados y siempre adaptados a las necesidades de
información e comunicación de sus usuarios. De otro lado, la implementación de
estos sistemas deberá venir acompañada de nuevos arreglos institucionales y
nuevas formas de gerenciar lo público, o sea, aquello que es del interés de todos.
Pensar herramientas para la gestión pública del desarrollo en territorios
rurales significa trabajar desde perspectivas integradoras de espacios, actores,
políticas, datos e informaciones. Realizar prácticas gerenciales significa identificar
de forma oportuna pequeñas aberturas en los procesos para inducir los cambios
que sean necesarios en aras de alcanzar los objetivos propuestos. Se debe
propiciar un diálogo libre y abierto entre los ciudadanos capaces de formular
juicios informados y racionales en torno a las formas de resolver situaciones
problemáticas (BOHMAN apud, PAES DE PAULA, 2005, p.161).
Las informaciones generadas por un Sistema como el SGE pueden contribuir
para mirar los territorios “desde arriba”, en el mismo sentido que es propuesto por
RIMIPS (2011). Esto puede entenderse como la construcción de mapas que
permitan tener una visión de conjunto y comprensiva de los territorios del País
para promover la cohesión territorial a partir de grados aceptables de equidad.
Esta observación, entre otras cosas, puede ser orientada por sistemas de
información, no necesariamente complejos, que permitan sistematizar y divulgar
datos actualizados sobre los territorios y sus características y así poder establecer
metas sobre brechas máximas admisibles. No bastan las percepciones y
experiencia de los gestores para la toma de decisiones. Ideas elaboradas sobre
supuestos pueden llevar a acciones costosas y poco efectivas.
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De otro lado, y continuando con la propuesta hecha por RIMIPS (2011), otro
objetivo para impulsar el desarrollo y territorial es observar el País desde el
territorio. Esto significa hacer una diferenciación según las características del
mismo y a partir de estas definir acciones de fortalecimiento y creación de
coaliciones sociales innovadoras. Para esto, indiscutiblemente la información es
un insumo clave que ayudará en esa caracterización y, esa información
sistematizada, permitirá hacer seguimiento a los logros alcanzados por esas
coaliciones innovadoras.
Los gestores públicos se enfrentan a grandes desafíos al tener la
responsabilidad de liderar programas e proyectos con enfoque territorial. Deben
superar obstáculos, comprender y dominar problemas que se presentan en las
diversas escalas territoriales y ser creativos para resolverlos. Pero ellos nunca
deben conformarse con ser sólo un buen gestor, deberán siempre buscar el mejor
desempeño del servicio público y ser coherentes con los principios del enfoque
territorial. Al operar a favor del interés público no deberá promover acciones que
centralicen el proceso de decisión en el aparato del Estado y deberán favorecer el
fortalecimiento de arreglos institucionales que, de manera informada, puedan
contribuir con la efectividad del gobierno.
La gestión estratégica es una herramienta que se ofrece, en el marco de una
nueva gestión pública, a organizaciones gubernamentales y a la sociedad civil ,
para contribuir con la generación del máximo valor posible a los recursos que les
han sido confiados para su administración. Esa nueva gestión pública reconoce la
importancia de la cogestión, entre los ciudadanos y el poder público, de nuevos
arreglos institucionales para la toma de decisiones que implican, a su vez,
negociaciones, articulaciones y resolución de conflictos. Independiente de esta
tendencia de la administración pública colocar su mayor peso en un
gerenciamiento más participativo y dialógico, también reconoce la necesidad de
contar con administraciones públicas eficaces, eficientes y responsables del
mandato político democrático.
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