UNIDAD XOCHIMILCO
PROGRAMA DE COORDINACIÓN PARA EL APOYO A
LA PRODUCCIÓN INDÍGENA (PROCAPI) DE LA CDI
Informe sobre la evaluación de resultados
REPORTE FINAL
Marzo de 2007
2
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN . 3
I. PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
Ámbito de acción del Programa 5
II. PERTINENCIA DEL PROGRAMA
9
III. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS .. ..
Cumplimiento de los objetivos Cumplimiento de las Reglas de Operación y la normatividad complementaria Análisis de los recursos entregados a los beneficiarios Cumplimiento de metas físicas y financieras Análisis de costo-beneficio Análisis de beneficios económicos y sociales en la población objetivo y los beneficiarios directos Análisis de impacto sobre el bienestar, la equidad y la no-discriminación de las mujeres Beneficios y expectativas Escenario prospectivo y factores a considerar para la permanencia o readecuación del Programa
15
IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES . ..
76
ANEXO
Diseño metodológico de la muestra para evaluar el Programa Estadístico (con los resultados del trabajo de gabinete y de campo)
86
3
INTRODUCCIÓN
Con la presente Evaluación de Resultados del Programa de Coordinación Para el
Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI), la Comisión Nacional para el Desarrollo
de los Pueblos Indígenas (CDI) busca dar puntual cumplimiento a lo establecido en
el artículo 54, fracción IV, inciso b, del Decreto de Presupuesto de Egresos de la
Federación (PEF) para el ejercicio fiscal 2006, en el que se indica que los
programas sujetos a Reglas de Operación deberán presentar una evaluación de
resultados a la Comisión de Presupuesto y Cuenta Pública de la Cámara de
Diputados y a la Secretaría de la Función Pública, a efecto de que sus resultados
sean considerados en el proceso de análisis y aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal siguiente.
La evaluación comprende información enero-diciembre del ejercicio 2006,
proporcionada por la CDI. Está integrado con información de gabinete y de campo,
para tener una visión integral del funcionamiento del Programa y sus resultados.
El presente documento se compone de tres apartados. El primero, la
Introducción, plantea el contenido general del documento de evaluación. El
segundo apartado, Pertinencia del programa, reflexiona sobre la filosofía del
programa, su importancia y el impacto económico y social que tiene en las
comunidades indígenas y en los beneficiarios directos; se trata de una valoración
cualitativa, sustentada en los datos duros que la evaluación arrojó, sobre la
conveniencia de sostener el Programa y su posible evolución.
El tercero presenta los resultados de la evaluación, en donde se describen
las características y alcances que distinguen al Programa, así como la aplicación
de las Reglas de Operación. También contiene una revisión del cumplimiento de
algunas normas establecidas en las Reglas de Operación: recursos fiscales
4
asignados, incluyendo los destinados a proyectos productivos, que explican el
cumplimiento de las metas físicas y financieras.
Se incluyen también los indicadores sobre los resultados de operación del
Programa, en los siguientes rubros: número de proyectos y montos financieros, así
como número de beneficiarios, se analizan aspectos generales de la población
ubicada en los cincuenta municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH)
y a los proyectos y distribución entre hombres y mujeres, así como la focalización
de la población objetivo.
El documento contiene también un apartado de conclusiones y
recomendaciones, producto del análisis de la información proporcionada por la CDI
para la presente evaluación, aquí se recuperan los aspectos sobresalientes en la
operación del Programa y se hace una serie de recomendaciones que buscan
mejorar el funcionamiento del mismo. Finalmente se integra un Anexo con la
propuesta metodológica para el trabajo de campo, las bases de datos, las
estadísticas surgidas de la sistematización y todo el material aplicado
debidamente foliado.
El resumen de las actividades y trabajo de campo que se realizó en la
evaluación del PROCAPI 2006 es:
Técnica Número Unidad
Entrevistas funcionarios 13 Cuestionario
Entrevistas representantes 60 Cuestionario
Informe final 1 Documento
5
I. PRESENTACIÓN DEL PROGRAMA
Antecedentes
Con fecha 24 febrero del 2006, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
acuerdo mediante el cual se adicionó al conjunto de programas de la Comisión
Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, el Programa de
Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena (PROCAPI), mismo que se
ejecutó por primera vez en el ejercicio fiscal que acaba de concluir.
Con este programa, la CDI busca canalizar recursos fiscales a los
productores indígenas que no participan en los Fondos Regionales y cuya
actividad productiva y comercial presenta grandes desventajas frente a las nuevas
condiciones económicas donde los mercados abiertos al exterior demandan
mejorar significativamente la productividad y la competitividad. El PROCAPI busca
impulsar nuevas acciones que apoyen actividades directas a la producción y
comercialización de la población indígena, para compensar las desigualdades de
las unidades productivas de los indígenas en relación con los productores rurales
y campesinos no-indígenas.
Al mismo tiempo se pretende fortalecer la vinculación y coordinación con el
conjunto de instituciones de los gobiernos federal, estatales y municipales, ya que
se reconoce que en los últimos años han impulsado en el sector rural programas
en materia productiva para promover el desarrollo y fortalecimiento de las
actividades económicas agrícolas y no-agrícolas. Pero que sin embargo, las reglas
de operación de los programas que los regulan nos son accesibles para la
población indígena, ni prevén mecanismos para impulsar y fomentar la
combinación o mezcla de recursos provenientes de diferentes programas y
fuentes de financiamiento.
6
De tal manera que el PROCAPI ha sido pensado como una propuesta
normativa que le permite a la CDI retomar las propuestas de los gobiernos locales,
en los estados y municipios, resultado de las dinámicas de planeación regional,
para potenciar los recursos destinados a impulsar a los productores indígenas y
sus comunidades.
En suma, el PROCAPI es un instrumento de política que se ejecuta en
coordinación con los gobiernos estatales y municipales, así como con otras
dependencias o entidades de la administración pública. Durante su primer año de
operación el programa logró concertar recursos y proyectos en 11 entidades
federativas y 102 municipios (45 con menor Índice de Desarrollo Humano), para
financiar 695 proyectos productivos que incluyen desde propuestas orientadas a
garantizar la autosuficiencia alimentaria, el apoyo a proyectos de industrialización
hasta el apoyo a agroindustrias y cultivos de exportación. En este año el programa
logró ejercer 79.7 millones de pesos para el diseño y apoyo de proyectos, importe
que representa 80% de los recursos aprobados, los que junto con los recursos que
se lograron concertar constituyó una inversión de 180 millones de pesos que se
orientó directamente a las regiones indígenas, principalmente aquellas que
presentan un Índice de Desarrollo Humano bajo.
Ámbito de acción del Programa
El programa se propuso atender proyectos en las 31 entidades federativas más el
Distrito Federal. Pero se identifica como prioridad la atención focalizada a los 50
municipios con menor Índice de Desarrollo Humano (IDH).
En estas regiones y municipios del país, en donde los rezagos alcanzan
mayor profundidad, es posible identificar a través del IDH las expresiones más
severas de pobreza, ocasionadas por la falta de oportunidades que limitan una
mejora en las condiciones de vida de la población en términos de su acceso a
7
servicios, avance educativo, posibilidades de ingreso y generación de proyectos
productivos viables.
La atención focalizada en estos municipios de menor IDH forma parte de
una estrategia diseñada por el Ejecutivo Federal, la cual dispone que las
instituciones federales instrumenten programas que intensifiquen sus acciones en
los 50 municipios del país con menor IDH, los cuales se ubican en regiones con
población predominantemente indígena.
Esta estrategia de atención, incluye una vertiente de fomento a los
proyectos productivos, para tal fin se integró el denominado Grupo Operativo
Federal , a partir del cual se constituyeron a su vez los Grupos Operativos
Estatales en el presente año.
Es importante destacar que la CDI, en cumplimiento de esta estrategia,
sobre todo considerando que 92% del total de la población es indígena, define
como prioridad en este Programa la atención a estos municipios.
Los 50 municipios con menor IDH son los que aparecen en el siguiente
cuadro:
8
ESTADOS Y MUNICIPIOS CON MENOR IDH
ESTADO MUNICIPIO ESTADO MUNICIPIO CHIAPAS 10 Chalchihuitán OAXACA Santo Domingo de Morelos
Chamela Eloxochitlán de Flores Magón Chanal Huautepec Chenalhó San José Tenango Mitontic San Miguel Santa Flor Zinacantán San Pedro Ocopetatillo Aldama Santa Ana Ateixtlahuaca Santiago del Pinar Santa María la Asunción San Juan Cancuc Coicoyán de las Flores Sitalá San Martín Itunyoso
DURANGO 1 Mezquital San Simón Zahuatlán GUERRERO 8 Acatepec Santiago Amoltepec
Alcozauca de Guerrero Santiago Ixtayutla Atlixtac Santos Reyes Yucuná Copanatoyac Santa María Tepantlali Metlatónoc Santo Domingo Tepuxtepec Tlacoachistlahuaca PUEBLA 2 Hueytlalpan Xalpatláhuac Eloxochitlán Xochistlahuaca VERACRUZ 7 Ilamatlán
NAYARIT 1 El Nayar Texcatepec OAXACA 21 San Andrés Paxtlán Filomeno Mata
San Lorenzo Texmelucan Astacinga Santa Cruz Zenzontepec Atlahuilco Santa Lucía Miahuatlán Mixtla de Altamirano Santa María Temaxcaltepec Tehuipango
Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
9
II. PERTINENCIA DEL PROGRAMA
El Programa tiene como filosofía buscar y promover la coordinación institucional
con otras dependencias y entidades de la administración pública federal, estatal o
municipal como tarea central para potenciar los recursos dirigidos a la población
indígena en materia de desarrollo económico. Con la coordinación y concertación
el Programa busca evitar la duplicidad de acciones y la dispersión de recursos,
para concentrar los esfuerzos de los diversos niveles de gobierno para impulsar y
fortalecer con los servicios e incentivos necesarios
proyectos productivos y
sociales de alto impacto regional.
Si bien es cierto, las comunidades indígenas se encuentran dentro de las
regiones del país caracterizadas por la carencia de recursos económicos y
sociales necesarios para generar desarrollo sustentable, también lo es que sus
diferencias en cuanto a fuentes de ingreso, dinámicas sociales en las que se
desenvuelven, patrones de gasto y mecanismos para hacer frente a las
dificultades de todo tipo, principalmente las económicas, se vuelven sustantivas a
la hora de diseñar estrategias y construir políticas orientadas a combatir la
pobreza y generar oportunidades de desarrollo.
Entre los factores que más han contribuido en los últimos años a la
disminución de la pobreza en el campo, incluidas las zonas indígenas, se
encuentra el aumento de las transferencias monetarias OPORTUNIDADES,
PROCAMPO y remesas internacionales. Situación que genera un alto grado de
vulnerabilidad debido a la fuerte subordinación de factores que ponen en riesgo la
sustentabilidad del desarrollo en el largo plazo, a la exigua capacidad endógena
local o regional de generación productiva y al elevado nivel de dependencia
externa de la reproducción social.
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Lo anterior hace necesario propiciar en cada región del país un desarrollo
económico dinámico capaz de generar a nivel local los empleos agrícolas y no-
agrícolas necesarios e ingresos suficientes que permitan a la población rural cubrir
gran parte de sus necesidades básicas y acceder a mejores niveles de bienestar.
En este sentido, la estrategia para generar una mejoría generalizada del
campo debe buscar concentrar las inversiones productivas para lograr las masas
críticas de recursos que permitan, además del desarrollo de la infraestructura y los
servicios de apoyo a la producción, revitalizar la economía rural mediante un
mayor dinamismo de la actividad agropecuaria y forestal, mejoras en la
productividad de la tierra y el trabajo y el impulso a otras actividades como el
comercio, servicios y producción industrial.
Una estrategia de estas características reclama un enfoque territorial del
desarrollo que permita estructurar las intervenciones de los diversos agentes
públicos y orientar los recursos económicos, siempre escasos, alrededor de un
plan estratégico y concertado de mediano y largo plazos.
Este es precisamente el contexto en el que se pone en marcha e
instrumenta el Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción
Indígena (PROCAPI), el cual busca como sus objetivos lo señalan
convenir
acciones de coordinación con los gobiernos municipales y estatales, así como
con dependencias y entidades de la administración pública federal, para la
instrumentación de proyectos productivos integrales ejecutados y operados por
la población indígena.
Desde está perspectiva, el PROCAPI constituye ya una experiencia
importante, aunque todavía incipiente, que permite identificar necesidades reales
del desarrollo socioeconómico sustentable en las regiones y municipios indígenas,
grupos concretos de destinatarios, posibilidades verdaderas de las actividades y
11
sectores que podrían ser objeto de fomento, así como los mecanismos e
instrumentos a emplear.
De ahí que, entre sus propósitos específicos, tiene:
Ampliar la inversión pública en regiones indígenas para el apoyo de
proyectos productivos, mediante la mezcla de recursos federales,
estatales y municipales.
Promover la creación y consolidación de proyectos y empresas rentables
y sustentables que permitan mejorar los niveles de vida de la población
indígena, ya sea mediante los ingresos que les ofrezca su proyecto o
mediante el beneficio que ofrece el autoconsumo.
Apoyar la organización, capacitación, asistencia técnica y
comercialización de los proyectos productivos indígenas.
Mejorar la infraestructura productiva y equipamiento de las comunidades
indígenas.
Sin duda alguna, el Programa cumplió con el primero de estos propósitos al lograr
concertar una mezcla de recursos estimada en 153.6 millones de pesos y poner
en marcha 695 proyectos productivos. Los demás objetivos podrán evaluarse en el
mediano plazo una vez que puedan medirse sus impactos más duraderos.
Ninguna de estas tareas es sencilla de llevar a cabo, tal como se señala en
la justificación del Programa: en los últimos años se ha impulsado de manera
significativa por el gobierno federal, algunos programas dirigidos a la atención
del sector rural en materia productiva. Esta circunstancia ha potenciado la
capacidad de los gobiernos estatales y municipales para trabajar en el tema. Sin
embargo, las características de los programas y las reglas de operación que los
regulan no siempre facilitan el acceso a los recursos por parte de los productores
indígenas, ni prevén mecanismos para impulsar y fomentar la combinación o
12
mezcla de recursos provenientes de diferentes programas, lo que limita
potenciar la inversión federal en materia productiva en el medio rural .
Por estas razones el PROCAPI empeñó en el transcurso del año una parte
importante de sus esfuerzos en las tareas de concertación con los diversos niveles
de gobierno, para propiciar su concurrencia en el objetivo de favorecer el
desarrollo endógeno y sustentable de las regiones indígenas a través de la
inversión productiva y el impulso y fortalecimiento de proyectos productivos
integrales, que mediante la mezcla de recursos garanticen a la población indígena
involucrarse en procesos de producción y organización con los servicios e
incentivos pertinentes para mejorar sus ingresos y calidad de vida.
Se trató de apoyar proyectos agrícolas, pecuarios, forestales, pesqueros,
acuícolas, agroindustriales, artesanales, ecoturísticos y de servicios, con el
potencial para aprovechar las ventajas competitivas, las capacidades y los
recursos locales y la organización social y productiva para fomentar el crecimiento
del empleo y el ingreso, y con ello el desarrollo económico y social.
De tal manera que la CDI buscó con el PROCAPI acompañar integralmente los
proyectos para garantizar su rentabilidad y permanencia mediante la
capacitación, asistencia técnica y, en su caso, los mecanismos de
comercialización que complementen y consoliden la inversión en infraestructura
productiva, equipamiento, materiales e insumos. Aspectos que generalmente se
encuentran ausentes y que son muchas de las veces causa del fracaso de las
iniciativas productivas impulsadas por los productores rurales.
Asimismo buscó en este primer año de operaciones generar asociaciones
virtuosas, con aquellas instancias de gobierno que además de tener recursos
financieros cuenten con la experiencia, el trabajo y la presencia que permita que
los proyectos productivos convenidos tengan el respaldo y seguimiento
permanente y especializado que favorezca el cambio tecnológico y el incremento
13
en la productividad, el diseño y calidad de los productos, el cumplimiento de
normas sanitarias, el acceso a insumos a precios bajos y el ingreso a los canales
de comercialización y los mercados con precios competitivos y justos para sus
productos.
Conocer hasta dónde se cumple con estos propósitos será parte de la
presente evaluación del Programa, para ello se han diseñado diversos dispositivos
metodológicos que recogen la opinión de los operativos del programa, de los
representantes de las instancias ejecutoras y de los productores beneficiarios.
Es conveniente señalar que, como todo nuevo programa, ha sido necesario
invertir tiempo y recursos en su difusión lo que implicó llevar a cabo innumerables
reuniones de trabajo con diversas dependencias de los gobiernos estatales, con
autoridades municipales y funcionarios federales para dar a conocer los objetivos
y mecanismos del Programa, así como para convenir la necesidad de desarrollar
esfuerzos conjuntos en favor de los productores indígenas. Dicha tarea, no sin
dificultades, logró convocar voluntades que se lograron traducir en cuantiosas
coinversiones con recursos financieros que fueron presupuestados originalmente
con lógicas y propósitos a veces divergentes con los objetivos específicos del
PROCAPI, trascender estas dificultades y concitar la suma de recursos y la
coordinación interinstitucional ha sido, tal vez, el logro más importante del
Programa, que sin duda mejorará su desempeño conforme avance la experiencia
en años subsecuentes y se empiecen a alcanzar logros concretos y exitosos.
De acuerdo con la CDI, aunque el Programa se propone llegar a los 871
municipios indígenas o con presencia de población indígena, tiene como prioridad
apoyar a grupos de trabajo, comunidades u organizaciones indígenas de los 50
municipios con menor Índice de Desarrollo Humano, municipios donde los rezagos
alcanzan mayor profundidad y a los que buscará destinar dos de cada tres pesos
del presupuesto global del Programa para el presente año y que equivale a 100
millones de pesos.
14
Sin embargo, no bastan sólo las buenas intenciones, la insuficiencia de
recursos económicos, culturales y sociales, colocan a los productores de estas
regiones en desventaja frente aquellos que viven en zonas de mayor desarrollo.
Por ello, se requiere que el Programa realice un mayor esfuerzo para detonar
sinergias que permitan incluir a los productores más pobres a las acciones y
beneficios del PROCAPI. En este sentido, por un lado, los responsables del
Programa se han propuesto apoyar a los grupos indígenas de estas regiones y
subsanar sus deficiencias en cuanto a la formulación y presentación de proyectos
para que cumplan con los requisitos establecidos para su financiamiento y del otro
lado, convencer a otras instancias de gobierno de la necesidad y pertinencia de
promover el desarrollo productivo de las regiones más pobres del país.
15
III. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS
Cumplimiento de los objetivos
En la información institucional se señalan objetivos, general y específicos; para
ellos se diseñó un medio de verificación que permitió saber el cumplimiento de los
mismos. A cada objetivo le corresponde un medio de verificación, como se
describe a continuación.
Objetivo general
Acordar y convenir acciones de coordinación con los gobiernos municipales y
estatales, así como con dependencias y entidades de la administración pública
federal, para la instrumentación de proyectos productivos integrales ejecutados y
operados por la población indígena.
Medios de verificación: Para medir el cumplimiento de este objetivo, se
revisó de qué manera la CDI participa en las instancias de planeación en los
estados y cómo promueven la coordinación interinstitucional.
Sobre este aspecto sabemos que el personal de la institución participa de
manera regular en sesiones de planeación estatal mediante diversos mecanismos
que existen para ello, esos espacios fueron aprovechados para presentar el
Programa por parte del personal de la CDI.
Objetivos específicos
Ampliar la inversión pública en regiones indígenas para el apoyo de proyectos
productivos, mediante la mezcla de recursos federales, estatales y municipales.
16
Medios de verificación: Identificar en el conjunto de proyectos la mezcla de
recursos y los porcentajes de participación de las instancias concurrentes para
obtener el índice de cobertura.
Como resultado se logró el financiamiento de 695 proyectos con una
participación interinstitucional real. De tal suerte que se pudo duplicar la inversión
de la CDI en las regiones, como lo muestra el índice de cobertura que es de 92.7%,
esto significa que por cada peso de la CDI, las demás instituciones aportaron una
proporción similar.
INVERSIÓN POR ENTIDAD DE GOBIERNO
Fila Entidad Monto A Gobierno federal 4,485,784.34
B Gobierno estado 37,144,903.83
C Gobierno municipal 32,288,756.40
D Subtotal 73,919,444.57
E CDI 79,779,134.98
F Índice (D/E) 92.7
Promover la creación y consolidación de proyectos y empresas rentables y
sustentables que permitan mejorar los niveles de vida de la población indígena, ya
sea mediante los ingresos que les ofrezca su proyecto o mediante el beneficio que
ofrece el autoconsumo.
Medios de verificación: Se revisaron porcentajes de proyectos productivos y
de autoconsumo para identificar cuáles tienen más peso en el presente ejercicio,
así como posibles tendencias, además de obtener el índice de participación en
proyectos rentables y de participación en proyectos de autoconsumo.
En este aspecto se observó que del conjunto de proyectos aprobados 64%
corresponde a proyectos productivos, como lo señala el índice de participación en
17
proyectos rentables, que es de 64,60431655. Aquí encontramos que de los 449
proyectos rentables, 398 están ubicados en los municipios de menor IDH.
Apoyar la organización, capacitación, asistencia técnica y
comercialización de los proyectos productivos indígenas.
Medios de verificación: Revisar qué porcentaje de la inversión se asigna a
los aspectos señalados e identificar su suficiencia, así como el Índice de
Asistencia Técnica.
Respecto a los recursos erogados por concepto de formulación y
evaluación se ejercieron 2 millones 923 mil 300 pesos, de los cuales
correspondieron a la CDI 2.4% y a las entidades ejecutoras 97.6%. Al considerar la
inversión total se tiene que sólo se aplicó 3.6% en formulación de proyectos, por
abajo del 10% que establecen las reglas de operación.
INVERSIÓN POR RUBRO CDI
CDI-PROCAPI Importe Apoyos a proyectos 76,855,834.98
Formulación y evaluación de proyectos entidad ejecutora 2,854,300.00
Formulación y evaluación de proyectos CDI 69,000.00
Total 79,779,134.98
Fuente: CDI, enero de 2007.
Mejorar la infraestructura productiva y equipamiento de las comunidades
indígenas.
Medios de verificación: Identificar qué tanto de la inversión se destina a
infraestructura productiva y a equipamiento comunitario.
Sobre este aspecto, la información proporcionada por la institución no
muestra cuantos proyectos apoyados fueron destinados a infraestructura
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productiva y a equipamiento comunitario. Pero sí podemos señalar que la
proporción de proyectos de autoconsumo es de 36%, contra 64% de proyectos
productivos, lo cual indica que hay una posible mayor participación del
presupuesto en la adquisición de infraestructura productiva.
En suma, podemos afirmar que se cumplió con los objetivos marcados en el
Proyecto, siempre con el fin de promover y fortalecer el desarrollo de la población
indígena, privilegiando las regiones menos desarrolladas.
Cumplimiento de las reglas de operación y la normatividad complementaria
Para el ejercicio 2006 se dejaron sin efectos los lineamientos específicos para el
Programa de Coordinación para el Apoyo a la Producción Indígena, publicados en
el Diario Oficial de la Federación el 10 de noviembre de 2005 y se sustituyeron por
las Reglas de Operación del Decreto publicado el 24 de febrero de 2006.
De acuerdo con las Reglas de Operación, el propósito del Programa es
contribuir con el desarrollo social y económico de los pueblos y comunidades
indígenas a través del financiamiento de proyectos productivos, a partir de la
coordinación con los gobiernos estatales y municipales.
Se atienden grupos de trabajo, organizaciones y comunidades, integradas
por población indígena originaria o migrante, que realizan cualquier actividad
productiva, que cuenten con el apoyo económico institucional y el aval de la
autoridad correspondiente para la ejecución de sus actividades.
En sentido estricto se participó en los instrumentos de planeación estatal o
regional, para fortalecer la coordinación institucional y potenciar los recursos
federales en la atención de la población indígena. Es muy importante destacar
que, de acuerdo con las normas, se priorizaron los proyectos que surgieron de los
instrumentos de planeación del desarrollo estatal o municipal, o los propuestos por
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las instancias de planeación del desarrollo regional, así establecido en las Reglas
de Operación.
Este esquema si bien fortalece los procesos de planeación regional, en la
práctica dificultó el ejercicio de los recursos, ya que fue necesario adaptar diversos
procedimientos institucionales para la coinversión y operación. Sin embargo, estas
dificultades fueron ampliamente retribuidas porque se atrajeron y duplicaron los
recursos institucionales para la atención de la población indígena.
Según las Reglas de Operación, el flujograma del proceso de coordinación
es el siguiente:1
1 Las instancias ejecutoras podrán ser los gobiernos municipales, los gobiernos de los estados, a través de la unidad administrativa correspondiente, o alguna dependencia o entidad del gobierno federal. Dichas instancias podrán actuar solas o coordinadamente en la ejecución de los proyectos. Para ello se suscribirá el Acuerdo de Coordinación o Convenio de Colaboración correspondiente.
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CDI
PROCAPI DELEGACIÓN
ENTIDAD
EJECUTORA
POBLACIÓN OBJETIVO
Presentar el programa y difundir la Reglas de Operación en los estados
Promoción de la firma del Acuerdo
Solicitud de apoyo
Firma de Acuerdo de Coordinación
Firma de Acuerdo de Coordinación
Elaborar declaración de no haber recibido apoyo económico
Presentar a la CDI solicitud de recursos para la ejecución del proyecto y proyecto mismo
Recibir la información y turnarla a oficinas centrales
Evaluación y dictamen de la propuesta estatal y en su caso aprobación y ministración de recursos a la delegación estatal
Recepción de recursos y entrega de recursos a la entidad ejecutora
Abrir cuenta bancaria específica para la operación del proyecto
Recepción de los apoyos y ejecución del proyecto
El flujograma que construyó la institución para explicar la autorización de
los proyectos es el siguiente:
21
22
23
24
El funcionamiento de este proceso de operación fue revisado desde la percepción
de las ejecutoras, a través del análisis de las encuestas, desde su punto de vista,
son dos los principales problemas que han tenido por participar en PROCAPI: las
normas y disposiciones encontradas (de acuerdo con las normas de operación de
las diversas instituciones) para el manejo de los recursos del proyecto y la falta de
recursos propios suficientes para coinvertir. A dichas dificultades hay que agregar
que los representantes de las instituciones identificaron como una tercera
problemática que las organizaciones o grupos no saben elaborar proyectos.
En suma, estas razones incidieron directamente en la tardanza para iniciar
operaciones, son obstáculo para la mezcla de recursos, promover acciones de
mayor envergadura y dificultan la consolidación del PROCAPI como opción
interinstitucional para atender los múltiples rezagos en zonas indígenas.
PRINCIPALES PROBLEMAS QUE ENFRENTAN LAS EJECUTORAS Respuesta Sí % No % total
Falta de proyectos viables 0
0.0
12
100.0
12
Falta de recursos propios suficientes para coinvertir 3
25.0
9
75.0
12
Falta de grupos u organizaciones dispuestas a participar 0
0.0
12
100.0
12
Las organizaciones o grupos de trabajo no saben elaborar proyectos 2
16.7
10
83.3
12
Los proyectos presentados no cubrían los requerimientos establecidos 1
8.3
11
91.7
12
Normas y disposiciones encontradas para el manejo de los recursos del proyecto 4
33.3
8
66.7
12
Asignación tardía de recursos 1
8.3
11
91.7
12
El municipio no es de alta marginalidad 1
8.3
11
91.7
12
Escaso tiempo para integrar expedientes 1
8.3
11
91.7
12
Falta de conocimiento de las normas 1
8.3
11
91.7
12
Falta de información 1
8.3
11
91.7
12
No sabe 1
8.3
11
91.7
12
Ninguno 1
8.3
11
91.7
12
25
Los criterios de focalización del programa en los municipios de menor Índice de
Desarrollo Humano fueron cubiertos de manera importante al momento de aplicar
los recursos, sin embargo, como las Reglas de Operación no marcan la atención
exclusiva de estos municipios, también se atendió una parte considerable de
población indígena ubicada fuera de los municipios de menor IDH.
Respecto a la percepción de los beneficiarios sobre el PROCAPI, la encuesta
arrojó que siete de cada diez considera que es un Programa que ayuda a los
indígenas y cuatro de estos diez señaló que el Programa permite apoyar con más
recursos a los proyectos productivos.
Por su parte, en las entrevistas realizadas a los funcionarios públicos que
participan en el PROCAPI, se aprecia que su percepción no es muy diferente de la
de los beneficiarios pues consideran que el Programa ayuda principalmente a los
indígenas y de manera especial a los más pobres, por medio del financiamiento de
sus proyectos productivos. Llama la atención que mientras para los beneficiarios
fue poco relevante que el Programa fortalezca la coordinación interinstitucional, en
las entrevistas los funcionarios señalaron que ese es uno de los problemas de las
instituciones en las regiones indígenas, que con el PROCAPI se pensaba atacar.
PERCEPCIÓN QUE TIENEN LOS FUNCIONARIOS DEL PROCAPI Respuestas Sí % No % Total
Que ayuda principalmente a los indígenas 8
66.7
4
33.3
12
Que permite apoyar con más recursos a los proyectos productivos 5
41.7
7
58.3
12
Que permite destinar más dinero a la población más pobre 4
33.3
8
66.7
12
Que promueve el desarrollo regional 5
41.7
7
58.3
12
Que complementa las acciones de su dependencia 5
41.7
7
58.3
12
Que fomenta la organización productiva 1
8.3
11
91.7
12
Que fortalece la coordinación interinstitucional 1
8.3
11
91.7
12
26
En las Reglas de Operación se señala que se destinarán recursos fiscales hasta
por 10% de la inversión total del PROCAPI, en asesoría y asistencia técnica.
También señalan que no debe rebasar la cantidad del millón y medio el apoyo
autorizado a cada proyecto. Indicaciones que fueron observadas en su totalidad
por los operadores de la institución, con algunos matices como se explica más
adelante.
Cabe señalar que los recursos asignados al Programa para el apoyo de las
mujeres indígenas no fue especificado, sin embargo, se observa que la
participación de las mujeres en los proyectos apoyados es de casi 40;
probablemente sea resultado de una intención adquirida de fomentar una mayor
participación de la mujer indígena.
Como se mencionó, en la cláusula 3.2 de las Reglas de Operación se
establece que el monto del apoyo que la CDI aportará para los proyectos será de
hasta $1 500,000.00 (un millón quinientos mil pesos 00/100 M.N.), pero en ningún
caso el monto aportado deberá ser mayor a 50% del costo total del proyecto.
Estos recursos sólo podrán canalizarse al financiamiento de los componentes de:
inversión fija, inversión diferida y capital de trabajo (este último componente sólo
por una vez), de conformidad con los siguientes conceptos de inversión:
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TIPO DE INVERSIÓN PROYECTOS APOYADOS POR PROCAPI
Inversión fija Inversión diferida Capital de trabajo
Construcción, instalación rehabilitación, reparación y mantenimiento de infraestructura productiva
Adquisición y reparación de maquinaria y equipo
Herramienta y utensilios para la producción
Adquisición de ganado
Formulación y evaluación de proyectos
Gastos de instalación, prueba y arranque
Asesoría especializada
Capacitación
Promoción y difusión
Seguros
Pago de mano de obra
Adquisición de insumos y materias primas
Fletes para la adquisición de materiales e insumos
Adquisición de ganado
Fletes para la comercialización
Fuente: Reglas de Operación del Programa.
Tomando en consideración el destino de los recursos en la inversión (económicos)
en el gasto de los proyectos por parte de las organizaciones de la muestra
encuestada, la mayoría lo hizo en la inversión fija, en creación de infraestructura
productiva, seguida del capital de trabajo y, finalmente, la inversión diferida
orientada a la formación de recursos humanos.
CONCEPTOS DE INVERSIÓN POR ORGANIZACIONES Inversión fija
Organizaciones
Construcción, rehabilitación, mantenimiento de instalaciones productivas
19
Adquisición, reparación de maquinaria y equipo 34
Puesta en marcha del proyecto 7
Capacitación (formación de capital humano) 3
Asistencia técnica 1
Capital de trabajo Adquisición de materia prima e insumos 18
Pago de fuerza de trabajo 9
Pago de fletes 2
En todo proyecto son importantes las aportaciones de los beneficiarios; en el
presente caso, la principal aportación de los productores es similar a la que se
28
realiza en otro tipo de programas gubernamentales. En primer lugar se ubica su
fuerza de trabajo para poner en marcha y mantener en operación el proyecto; en
segundo lugar aparece la infraestructura propiedad de los socios, y le siguen los
vehículos automotores, la maquinaria y equipo.
Como se puede ver en el cuadro siguiente, la primera condición de una
aportación de 50% se cumple en prácticamente todos los proyectos, salvo en uno
que se desconoce pues los beneficiarios no aportaron información. La segunda
condición sobre el monto máximo establecido no se cumple pues hay proyectos
que lo superan; esto no significa que se esté dando más dinero por proyecto ya
que en esos casos (Chiapas, Puebla y Veracruz) el proyecto incluye un sinnúmero
de proyectos individuales, de ahí que los montos altos no significan proyectos de
gran escala, como se señaló anteriormente, más bien representan muchas
acciones pequeñas.
APORTACIONES DE LAS ENTIDADES EJECUTORAS EN PROCAPI
Estado Aportación CDI Aportación ejecutora
Aportación de los beneficiarios Total
$500,000.00
$250,000.00
S/resp.
$750,000.00
$799,213.00
$799,897.00
S/resp.
$1,599,110.00
$3,902,000.00
$2,307,100.00
S/resp.
$6,209,100.00
Chiapas $15,040,000.00
$4,000,000.00
$12,663,989.00
$31,703,989.00
$1,119,000.00
$1,119,000.00
$240,000.00
$2,478,000.00
Hidalgo
$219,068.00
$330,000.00
$107,000.00
$656,068.00
$942,357.00
$500,000.00
$1,054,857.00
$2,497,214.00
Oaxaca $1,498,803.00
No sabe
$1,657,294.00
$3,156,097.00
$42,512.00
$53,140.00
$10,628.00
$106,280.00
Puebla $8,000,000.00
$8,000,000.00
$0.00
$16,000,000.00
$150,000.00
No sabe
S/resp.
$150,000.00
Quintana Roo
$3,862,000.00
$3,862,000.00
S/resp.
$7,724,000.00
Veracruz
Total $36,074,953.00
$21,221,137.00
$15,733,768.00
$73,029,858.00
Nota: Información de los beneficiarios del Programa.
29
La normatividad de la CDI señala que los recursos no se podrán aplicar para el
pago de pasivos, para la adquisición de tierras o terrenos, ni para la contratación
de personal de las instancias ejecutoras responsables del proyecto; criterios que sí
fueron observados para la autorización de los proyectos. También se atendió la
norma que indica que ningún proyecto debe considerar como aportación de los
beneficiarios a las tierras donde éstos se instrumentan.
Con el propósito de conocer el desempeño de las instancias ejecutoras en
cuanto al cumplimiento de la norma, en especial sobre el manejo de los apoyos
económicos, se entrevistaron doce representantes de entidades ejecutoras del
PROCAPI, obteniéndose los resultados siguientes:
Diez representantes de instancias ejecutoras respondieron que sí
tenían conocimiento de la apertura de la cuenta bancaria específica para el
proyecto, en tanto que dos de ellos no contestaron la pregunta.
Sólo cinco de los entrevistados tenía la información correspondiente
de la institución bancaria y del número de cuenta donde se depositaron los
recursos económicos.
En cuanto a la administración del financiamiento otorgado a las
organizaciones, cinco instancias ejecutoras lo realizaron directamente. En cuatro
casos lo hicieron directamente las organizaciones beneficiarias y en tres de
manera conjunta, entre la instancia ejecutora y la organización. En cuanto a la
forma de comprobación de los gastos realizados, en cuatro casos fue mediante la
elaboración de pólizas por cada cheque emitido, una organización con facturas, en
otra con un estado financiero; las otras seis organizaciones lo hicieron con pólizas
y facturas. Además, once de ellos sí conocían la disposición de entregar informes
trimestrales del avance físico financiero, mientras que sólo uno desconocía esa
parte de la norma.
30
Asimismo, el porcentaje de 10% del presupuesto total del Programa
señalado como techo financiero permitido para la formulación de proyectos y
asesoría especializada, no rebasó el monto establecido.
Para poder acceder al PROCAPI se requiere contar con un proyecto, los
resultados de la encuesta señalan que siete de cada diez beneficiarios elaboraron
su proyecto y sólo en una cuarta parte de los casos se contó con la colaboración
de la CDI o del gobierno municipal o estatal. Este resultado es un indicador positivo
pues significa que los grupos tenían al menos una idea de lo que se quería realizar
y el proyecto no les era tan ajeno; de tal forma que existe una identificación con el
proyecto que se quiere impulsar, situación que al no presentarse puede
convertirse en la razón del fracaso del mismo.
INSTANCIAS FORMULADORAS DE PROYECTOS Opciones Frecuencia
Porcentaje
Usted mismo 33
58.9
Del personal de la CDI 12
21.4
De la asamblea de su comunidad 4
7.1
Del personal del gobierno estatal y municipal 2
3.6
De una organización no gubernamental 1
1.8
De los dirigentes de su organización 1
1.8
Comisariado ejidal 1
1.8
De los consejeros 1
1.8
Despacho 1
1.8
Total* 56
100
Nota: Se marcaron más de dos opciones.
La mitad de los grupos u organizaciones se movieron para materializar su idea de
proyecto y para ello contrataron a un técnico, una asociación civil o un despacho
para que les elaborara la propuesta que se entregaría a la CDI. Dos datos destacan
por mostrar el grado de consolidación y capacidad técnica de los grupos; por un
lado, 19.6% de los grupos manifestó que ellos mismos hicieron el proyecto, contra
31
21.4% que todavía requirió del apoyo institucional para elaborarlo, lo que habla de
distintos niveles de procesos organizativos.
ELABORACIÓN DE PROYECTOS Opciones Frecuencias Porcentaje
Se contrató a un técnico 28
50.0
Los mismos integrantes de la organización o grupo de trabajo 11
19.6
Del personal del gobierno municipal 8
14.3
Personal de la CDI 4
7.1
Del personal del gobierno estatal 2
3.6
Una asociación civil 1
1.8
El representante del grupo de trabajo 1
1.8
Empresa consultora 1
1.8
Total 56
100
Nota: Se marcaron más de dos opciones.
Las tendencias anteriores se reflejan en los tipos de apoyo que se recibieron para
elaborar el proyecto. El 46.3% necesitó asistencia de un técnico, 13% de
financiamiento y 33.3% no necesitó de apoyo alguno. Es probable que estos
últimos grupos tengan mayor capacidad técnica y organizativa. El resultado de los
que no requirieron de apoyo para elaborar su propuesta es alto si consideramos
que estamos hablando de que la mayoría son grupos de trabajo con pocos años
de experiencia.
Tipo de apoyo para elaborar el proyecto Opciones Frecuencia Porcentaje
Técnico 25
46.3
Ninguno 18
33.3
Financiero 7
13.0
Sin respuesta 3
5.6
Gestión 1
1.9
Total 54
100
Nota: Información de los beneficiarios del Programa.
Un dato significativo y que apunta en el mismo sentido de la observación anterior
es cuando nos referimos a la participación de los beneficiarios: 63% de los
encuestados manifestó que los miembros de la organización o grupo de trabajo
32
participaron en la elaboración del proyecto o buscaron asesoría técnica para
elaborar el mismo.
PARTICIPARON DIRECTAMENTE EN LA ELABORACIÓN DEL PROYECTO
Opciones Frecuencia
Porcentaje Sin respuesta 3
5.6
Sí 34
63.0
No 17
31.5
Total 54
100
Nota: Información de los beneficiarios del Programa.
La misma percepción que tienen los beneficiarios manifestaron las distintas
entidades ejecutoras. Para los funcionarios públicos poco más de la mitad de los
proyectos fue iniciativa de los beneficiarios y dos terceras partes señalaron que los
grupos contrataron a un técnico para elaborar su proyecto. Es decir, en el mayor
número de proyectos su papel fue más de acompañamiento y seguimiento del
proceso.
INSTANCIA QUE PROPUSO EL PROYECTO Repuesta Frecuencia Porcentaje
De los propios integrantes de cada proyecto 5
41.7
Del Consejo de Desarrollo 2
16.7
La dependencia que usted representa 1
8.3
Del personal de la CDI 1
8.3
Del personal de otras dependencias estatales 1
8.3
De una organización no gubernamental 1
8.3
De asambleas comunitarias 1
8.3
Total 12
100
Nota: Información de los beneficiarios del Programa.
Como complemento tenemos que las instancias que finalmente se encargaron de
elaborar el proyecto fueron las siguientes:
33
INSTANCIA QUE ELABORÓ EL PROYECTO
Respuesta Frecuencia Porcentaje Se contrato a un técnico 8
66.7
Integrantes de la organización o grupo de trabajo 1
8.3
Despacho 1
8.3
Ejecutora (CDI) 1
8.3
Personal del gobierno del estado (SDR) 1
8.3
Total 12
100
Nota: Información de los beneficiarios del Programa.
Los signos positivos detectados en las entrevistas no pueden ser medidos en
estos momentos por lo novedoso del programa, se requiere de más tiempo para
saber si los grupos alcanzaron el éxito en sus proyectos. Basta señalar que
cuando se realizó el trabajo de campo, sólo 44.3% de los grupos tenía su proyecto
en operación.
CONDICIÓN DEL PROYECTO Opciones Frecuencia Porcentaje
Ya se encuentra operando 24
44.4
Apenas va iniciar 18
33.3
No ha recibido el apoyo 9
16.7
Sin respuesta 3
5.6
Total 54
100
Nota: Información de los beneficiarios del Programa.
En relación con la asistencia técnica, insumo fundamental para el éxito de los
proyectos, una tercera parte de las organizaciones manifestó que la aplica durante
la vida del proyecto; en tanto que trece organizaciones lo hacen en el arranque del
mismo. Es indicativo de cierto nivel de atraso que seis organizaciones no tienen
este servicio y diez que desconocían su instrumentación en el momento de la
entrevista.
34
ASISTENCIA TÉCNICA POR ORGANIZACIÓN
Opciones
Número
Porcentaje
Toda la operación del proyecto
16
29.8
En el arranque
13
24.1
No aplica
6
11.1
En la formulación
3
5.5
Sin respuesta
13
24
En alguna etapa
3
5.5
Total
54
100
Nota: Información de los beneficiarios del Programa.
El empleo de la asistencia técnica tiene impactos directos en las mejoras de las
empresas sociales financiadas con recursos del PROCAPI. Al respecto los
productores encuestados señalaron que esta asistencia les permitió mejorar la
calidad del producto final y organizar los procesos de producción (25.7%,
respectivamente). En segundo lugar, el apoyo técnico hizo posible la realización
de innovaciones tecnológicas para la producción (13.5%). Sorprende el hecho que
a pesar de que muchos proyectos no son exitosos por problemas de mercado, en
este caso sólo se dio asistencia técnica en este rubro a 2.6% de los beneficiarios
encuestados.
IMPACTO DE LA ASISTENCIA TÉCNICA EN LAS ORGANIZACIONES
COMPONENTE Número Porcentaje
Mejorar calidad del producto 19
25.7
Organizar proceso de producción 19
25.7
Innovaciones técnicas 10
13.5
Manejo de maquinaria y equipo 7
9.5
Presentación del producto 4
5.4
Administración y contabilidad 4
5.4
Procesos organizativos 3
4.1
Estudios de mercado 2
2.6
No recibe 6
8.1
Otros 2
2.7
Total 74
100.0
Nota: Se marcaron más de dos opciones.
En cuanto a la formación de capital humano, 61% de las organizaciones otorgó
estos servicios a sus agremiados; diez de ellas no lo hicieron. Sobresale el tema
35
de contabilidad para una mejor administración. En la mayoría de los casos la
capacitación se imparte al momento de la puesta en marcha del proyecto.
LA CAPACITACIÓN EN LAS ORGANIZACIONES Tipo de capacitación brindada Número
Aspectos técnicos Aspectos administrativos Aspectos financieros
26 2 1
Etapa en que se otorgó Puesta en marcha del proyecto Antes de la puesta en marcha del proyecto Durante todo el ciclo del proyecto
13 5
11
La capacitación y la asistencia técnica son parte de un proceso de
acompañamiento obligado de las instituciones, ya sea la CDI u otra dependencia
federal, estatal o municipal, que deben ser consideradas como insumos
imprescindibles de todo proyecto productivo que sea financiado en el futuro por el
PROCAPI.
Análisis de los recursos entregados a los beneficiarios
Los recursos fiscales asignados a este Programa ascendieron a 100 millones de
pesos, atendiendo la prioridad de beneficiar a la población ubicada en los
municipios de menor IDH. La CDI definió de manera inicial un techo presupuestal de
62,500 millones de pesos para estas regiones, lo cual significó una restricción en
la operación puesto que la maduración de la gestión del Programa se sujetó en
gran medida a la capacidad de respuesta de las contrapartes ejecutoras para
concurrir con los recursos relativos y no con techos predefinidos. Los
presupuestos asignados fueron los siguientes:
36
PRESUPUESTO ASIGNADO A LOS 50 MUNICIPIOS DE MENOR IDH Estado Municipios Monto
Chiapas 10
16,266.83
Veracruz 7
8,074.71
Durango 1
2,241.42
Guerrero 8
14,016.78
Nayarit 1
2,186.80
Oaxaca 21
17,683.55
Puebla 2
2,029.90
Total 50
62,500.00
Fuente: CDI, enero de 2007.
Se propuso atender también a la población indígena afectada por fenómenos
migratorios, de esta manera la CDI, previa solicitud y justificación de la autoridad
municipal o estatal correspondiente, podrá convenir la ejecución de acciones en
municipios que no estén considerados como indígenas por la CDI. Dando con ello
mayor flexibilidad a la normatividad de asignación presupuestal para atender este
tipo de contextos.
De igual manera se abrió la posibilidad de incluir a los productores
indígenas que no habían sido alcanzados por ningún programa de la CDI y que
sean avalados por las autoridades municipales o estatales. Lo que sin duda abrió
el abanico de posibilidades para la participación de las distintas regiones con
población indígena.
Es por eso que durante el ejercicio 2006 se apoyaron proyectos tanto en la
región prioritaria de los municipios de menor IDH, como en el resto de las regiones
con población indígena. En este análisis presentaremos, por un lado, la
información de los municipios de menor IDH y por otra parte los datos de aquellos
municipios que no lo son.
En el universo de los 50 municipios con menor IDH, se presentaron los
siguientes proyectos productivos:
37
PROYECTOS EN LOS 50
MUNICIPIOS CON MENOR IDH
Entidad federativa Número
Chiapas 297
Durango 3
Guerrero 133
Oaxaca 110
Puebla 23
Veracruz 12
Total 578
Fuente: CDI, enero de 2007.
En el cuadro de cuáles fueron las instituciones con quien se trabajó en los
municipios más pobres, se observa que fueron principalmente instituciones
estatales y municipales, además de SAGARPA como instancia federal.
INSTANCIAS EJECUTORAS EN EL UNIVERSO DE LOS
50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH
Entidad federativa Instancia ejecutora
Chiapas SDR estatal Durango SDS estatal, SAGARPA
Guerrero SDR estatal Oaxaca Municipio Puebla SDR estatal Veracruz SDS y Medio ambiente estatal
Fuente: CDI, enero de 2007.
Se cuenta con 578 proyectos en total, de los cuales sobresalen los agrícolas que
representan 55.5% de los proyectos y le siguen los pecuarios con 29.9%. Por otro
lado, se impulsaron más proyectos en Chiapas (51.4%), le sigue Guerrero con
(23%) y en tercer lugar Oaxaca con 19 por ciento.
38
GIRO PRODUCTIVO EN EL UNIVERSO DE LOS 50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH
Fuente: CDI, enero de 2007.
En el universo diferente a los 50 municipios con menor IDH, los proyectos
productivos autorizados fueron:
NÚMERO DE PROYECTOS AUTORIZADOS POR ESTADO DEL PROCAPI EN EL UNIVERSO DE NO-IDH
Entidad federativa Número
Chiapas 7
Hidalgo 4
Morelos 1
Oaxaca 21
Puebla 70
Quintana Roo 7
Tabasco 4
Sonora 3
Total 117
Fuente: CDI, enero de 2007.
Los municipios y las instancias estatales son las que ejecutan más proyectos de
PROCAPI y se aprecia menor participación de instituciones federales (CONAZA,
CONAFOR, SAGARPA); es decir que las instituciones locales están respondiendo más
al llamado de la coordinación.
Entidad Federativa
Agr
ícol
a
Pec
uario
For
esta
l
Acu
ícol
a
Art
esan
al
Ser
vici
os
Tot
al
esta
do
Chiapas 171
117
1
8
297
Durango 1
1
1
3
Guerrero 72
32
4
7
5
13
133
Oaxaca 51
21
4
13
4
17
110
Puebla 23
23
Veracruz 3
2
7
12
Total 321
173
16
20
18
30
578
39
IMPACTO REGIONAL DE PROYECTOS AUTORIZADOS EN LOS
50 MUNICIPIOS DE NO-IDH
Entidad federativa Instancia ejecutora
Chiapas Municipio, SDS estatal Hidalgo SDS estatal y municipio Morelos SDA estatal Oaxaca Municipio, CONAFOR,
CONAZA, SDR estatal Puebla SDR estatal, municipio Quintana Roo SDARI estatal Tabasco SDS y PA estatal Sonora Gobierno estatal, SAGARPA
Fuente: CDI, enero de 2007.
De acuerdo con el giro productivo de estos proyectos, destacan 16 agrícolas, 8
forestales y 7 pecuarios, de un total de 43.
GIRO PRODUCTIVO EN EL UNIVERSO DE LOS 50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH
Entidad federativa
Agr
ícol
a
Pec
uario
For
esta
l
Pes
quer
o
Acu
ícol
a
Agr
oind
ustr
ia
Art
esan
al
Ser
vici
os
Chiapas 3
1
1
2
Hidalgo 1
1
1
1
Morelos
1
Oaxaca 8
4
4
1
1
2
Puebla 3
64
1
1
1
Quintana Roo
3
2
2
Tabasco
2
1
1
Sonora
2
1
Total 18
75
8
2
1
2
9
7
Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
En resumen, se tienen 695 proyectos de los cuales 64% es rentable y 36% de
autoconsumo. También se observan que son más los proyectos apoyados en el
universo prioritario de los 50 municipios de menor IDH.
40
CONCENTRADO DE PROYECTOS
PROCAPI Número Rentables Autoconsumo
Con IDH 578
398
190
No-IDH 117
51
66
Total 695
449
256
También tenemos el concentrado de los giros productivos en donde destacan los
proyectos agrícolas, seguidos por los pecuarios.
CONCENTRADO DE GIROS PRODUCTIVOS
Giro del proyecto Agrícola 339
Pecuario 248
Forestal 24
Pesquero 2
Acuícola 21
Agroindustria 2
Artesanal 3, 18
Ecoturístico 0
Servicios 37
De los tipos de proyectos en la muestra seleccionada en el programa, 37% fue de
carácter agrícola, seguido de los forestales con 18.5%, en tercer lugar los
pecuarios con 9% y los de servicios con 7.4. Se destaca un detalle significativo de
esta muestra: los proyectos de carácter artesanal disminuyeron significativamente
(solamente uno) y los pecuarios cayeron al tercer lugar. En tanto, como se puede
advertir en el cuadro siguiente, los forestales y de servicios tienen una mayor
presencia.
TIPOLOGÍA DE PROYECTOS ATENDIDOS
Tipo Número Porcentaje
Agrícolas 20
37
Forestales 10
18.5
Pecuarios 5
9.3
Servicios 4
7.4
No sabe 10
18.5
Otros 5
9.3
Total 54
100,0
41
La encuesta realizada por este estudio se planteó analizar cómo se dio la
participación de los beneficiarios en el PROCAPI, cómo se enteraron del programa,
de quién fue la iniciativa de elaborar y proponer el proyecto, quién lo construyó,
qué tipos de apoyos recibieron, cómo participaron y cuál fue la ayuda que les
proporcionó la CDI.
Conforme a los resultados se puede observar que ocho de cada diez
entrevistados se enteraron de la existencia del Programa por medio de una
institución de gobierno y no por otras vías (radio, televisión, trípticos, folletos, etc.),
lo que es entendible pues es una acción nueva de gobierno. El municipio tiene un
papel relevante en la difusión al inicio del PROCAPI, 37% de los encuestados se
enteró por esta vía, y en seguida se ubica la CDI con 24.1% de las respuestas.
RESPONSABLE DE LA DIFUSIÓN DEL PROGRAMA Variables Frecuencia Porcentaje
Del personal del gobierno municipal 20
37.0
Del personal de la CDI 13
24.1
Del personal del gobierno estatal 9
16.7
Sin respuesta 3
5.6
Del personal de una dependencia federal 2
3.7
De los dirigentes de su organización 2
3.7
De los representantes de su comunidad 1
1.9
Del comisariado ejidal o comunal 1
1.9
Asesores 1
1.9
CDI-municipio 1
1.9
No sabe 1
1.9
Total 54
100
Para poder aplicar estos criterios, se establecieron mecanismos de difusión del
Programa, en este estudio se obtuvo que las propias instancias de participación de
los beneficiarios fueron las más utilizadas para este fin, ya que en 64.8% de los
casos se recurrió a las asambleas comunitarias o de las organizaciones. Se puede
42
observar que tanto la CDI como los gobiernos estatales y municipales, promovieron
y explicaron el Programa a los grupos de trabajo u organizaciones previamente
seleccionados en uno de cada cinco casos.
Y sólo cinco de los 54 grupos beneficiados se enteraron por su parte o
buscaron información. Estos mecanismos se explican por dos razones, una
porque es un programa nuevo y la otra por el tipo de requisitos para acceder al
Programa, como se señaló, las reglas de operación establecen que para ser
beneficiario uno debe vivir en los municipios más pobres del país y no estar
inscrito en otro programa de la CDI.
MECANISMO DE DIFUSIÓN DEL PROGRAMA Opciones Frecuencia Porcentaje
Llamaron a una asamblea de su comunidad u organización 35
64.8
Aprovecharon las reuniones del consejo distrital de la SDR 4
7.4
Personal de la CDI informó directamente 4
7.4
Convocaron a una reunión a los dirigentes de su ejido, comunidad u organización 3
5.6
No respuesta 2
3.7
Colocaron cartelones informativos 1
1.9
El presidente del patronato de obras materiales del barrio 1
1.9
No sabe 1
1.9
Se fueron a informar al municipio 1
1.9
SEDESMA les comunicó 1
1.9
Vocearon para inscripción 1
1.9
Total 54
100
Las entidades ejecutoras se enteraron del Programa por varias vías: la mitad de
los entrevistados se dirigió directamente con el titular de la CDI o bien al
representante local de esta institución en el estado, 16.7% asistió al COPLADE para
enterarse y un mismo porcentaje de personas supo de PROCAPI en reuniones con
funcionarios estatales o municipales.
43
CONCERTACIÓN INSTITUCIONAL
Opciones Frecuencia Porcentaje Se dirigieron directamente con el titular de la CDI 4
33.4
La ejecutora asistió al CCDI 2
16.7
Asistieron a una reunión del COPLADE 2
16.7
Asistieron a una reunión de funcionarios del gobierno estatal 1
8.3
Asistieron a una reunión de funcionarios del gobierno municipal 1
8.3
La ejecutora asistió a la CDZ 1
8.3
Otro 1
8.3
Total 12
100
En el apartado de financiamiento de los proyectos de la encuesta aplicada a la
muestra, se buscó conocer el monto del financiamiento; si los apoyos otorgados
cubren las necesidades de los proyectos presentados a la CDI; la forma de
administrar los recursos; la participación de los beneficiarios en el manejo de los
recursos, sus aportaciones al proyecto, y cuál fue la participación de las
instituciones de los tres órdenes de gobierno.
De acuerdo con la encuesta, sobre el monto de financiamiento autorizado
se encontraron tres tipos de proyectos: los de baja escala a los que se les autorizó
un apoyo menor a 400 mil pesos y que representan 27.8%; de escala mediana,
entre 400 mil y un millón de pesos de financiamiento y que representan 24.1%, y
los de alta inversión que sólo representan 3.7% de los proyectos. Es importante
resaltar que en este último caso el monto puede ser muy alto pero esa cantidad
cubre muchos proyectos que funcionan de manera individual. Llama la atención
que a pesar de ser un Programa que mezcla recursos de distintas instancias de
gobierno, predominan los apoyos a proyectos de mediana o baja escala; también
se aprecia que los beneficiarios solicitaron un monto para su proyecto que no les
fue autorizado, y que 35.2% de los entrevistados no sabía cuánto se solicitó y
18.5% desconocía el monto aprobado.
44
FINANCIAMIENTO SOLICITADO Y AUTORIZADO
Montos solicitado Monto autorizado Respuestas Frecuencia
Porcentaje
Frecuencia
Porcentaje
65 a 199 mil pesos 6
11.1
8
14.8
200 a 399 mil pesos 6
11.1
7
13.0
400 a 699 mil pesos 4
7.4
7
13.0
700 a 999 mil pesos 3
5.6
6
11.1
1 a 2 millones de pesos
8
14.8
0
0.0
>2 millones de pesos 2
3.7
2
3.7
Sin respuesta 19
35.2
10
18.5
No sabe 6
11.1
12
22.2
Total 54
100
54
100
Para las instituciones, más de la mitad de los proyectos fueron financiados con
montos superiores al millón de pesos; por su parte los beneficiarios contestaron
que los apoyos en la mitad de los proyectos no superaban esa cantidad. Las
diferencias que se observan entre las respuestas de los funcionarios de las
entidades ejecutoras y las de los beneficiarios, en parte tiene que ver con la
calidad de la información de que disponen los primeros. En este aspecto resalta
que los funcionarios no identificaron la solicitud del proyecto cuyo monto era
mayor a los 32 millones de pesos.
MONTO SOLICITADO Y AUTORIZADO PARA LOS PROYECTOS Monto solicitado Monto autorizado
Rango Frecuencia Porcentaje Frecuencia Porcentaje Hasta 500 mil pesos 2
16.7 4
33.3
500 a menos de un millón 2
16.7 2
16.7
Un millón a menos de dos millones 2
16.7 2
16.7
Más de dos millones hasta 32 millones 4
33.3 4
33.3
Más de 32 millones 1
8.3 0
-
No sabe 1
8.3 0
-
Total 12
100 12
100
También se identificó que el financiamiento otorgado por el programa no cubre
todas las necesidades del proyecto. De acuerdo con los entrevistados, sólo en
44.4% de los proyectos se les apoyó para llevar a cabo la mayor parte de sus
45
requerimientos. Situación similar manifestaron los representantes de las
instituciones al señalar que dos de cada tres proyectos fueron apoyados con la
mitad de lo solicitado.
PROPORCIÓN DE LAS NECESIDADES QUE SE CUBREN CON EL FINANCIAMIENTO
Beneficiarios Funcionarios Opciones Frecuencia % Frecuencia %
La mayor parte del proyecto (de 80 a 100%) 24
44.4
1
8.4
Más de la mitad (de 60 a 80%) 3
5.6
0
La mitad del proyecto (de 40 a 60%) 6
11.1
8
66.6
Sólo una parte del proyecto (menos de 40%) 5
9.3
3
25
No sabe 6
11.1
0
Sin respuesta 10
18.5
0
Total 54
100
12
Lo anterior puede significar varias cosas: que no se van a cumplir los objetivos que
se propusieron los beneficiarios; que el grupo no justificó adecuadamente las
necesidades de inversión; que las instancias ejecutoras no disponían de todos los
recursos para financiar el proyecto, o bien, que las organizaciones presentaron
sólo una etapa del proyecto para iniciar operaciones. Habría que prestar atención
para saber cuál es la razón de que no se cubrieran todas las necesidades y se
pueda prevenir las posibles soluciones a la falta de financiamiento.
Uno de los signos positivos del Programa es que los beneficiarios van a
administrar los recursos otorgados por el mismo, sea por medio de su
organización o de manera mancomunada con la institución ejecutora. Sin
embargo, llama la atención que en siete proyectos es la institución de gobierno la
que tiene el control de los recursos y no los socios, y en diez más los
representantes no sabían. Estos dos factores pueden generar problemas al
momento de ejercer el financiamiento y que no se avance en la consolidación de
los procesos organizativos y de corresponsabilidad de los beneficiarios.
46
ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS DEL PROYECTO
Opciones Frecuencia Porcentaje La misma organización o grupo de trabajo 30
55.6
La entidad ejecutora 7
13.0
En forma mancomunada la entidad ejecutora y la organización
6
11.1
No sabe 1
1.9
Sin respuesta 10
18.5
Total 54
100
La percepción anteriormente descrita se refuerza cuando se preguntó si los
recursos atorgados al proyecto se depositarían en una cuenta específica y 44.4%
de los entrevistados contestó afirmativamente contra 13% que señaló que no se
haría así, mientras que 42.6% no respondió por desconocer el tema. Este es uno
de los aspectos en los que deberá de trabajar la CDI.
DEPÓSITO EN CUENTA DEL FINANCIAMIENTO Opciones Frecuencia Porcentaje
Sí 24
44.4
No 7
13.0
No contestó 23
42.6
Total 54
100
Con relación a la aportación de recursos por parte de los beneficiarios del
Programa, seis de cada diez entrevistados manifestaron que sí aportaron recursos
económicos o en especie. Por otra parte, dos de esos diez representantes de las
organizaciones señalaron que no lo hicieron, mientras que los dos restantes
desconocían del tema. La corresponsabilidad de los beneficiarios es un signo
positivo del Programa.
APORTACIÓN DE RECURSOS Beneficiarios Funcionarios
Respuesta
Número
% Número
%
Sí 34
63.0
8
66.7
No 10
18.5
4
33.3
No sabe 10
18.5
0
0
Total 54
100.0
12
100.0
47
Los entrevistados manifestaron que en 34 proyectos se aportarán recursos; los
cuales serán de dos tipos: económicos, que representan 55.9%, y en especie,
44.1%. En el caso de los apoyos económicos, en once proyectos serán menores a
100 mil pesos, lo que contrasta con dos proyectos en donde las aportaciones de
los beneficiarios superan el millón de pesos. Es importante mencionar que sólo en
dos casos las aportaciones de los socios provienen de subsidios
gubernamentales.
APORTACIONES Y MONTOS AUTORIZADOS Tipo de aportación Frecuencia Porcentaje
Económica 19
55.9
En especie 15
44.1
Total 34
100
Monto de recursos autorizados Menos de 10 mil 2
10.5
De 10 a 25 mil 4
21.1
De 25 a 50 mil 3
15.8
De 50 a 100 mil 2
10.5
De 100 mil a 1 millón 4
21.1
Más de 1 millón 2
10.5
Sin respuesta 2
10.5
Total 19
100
De quién son las aportaciones Aportación de socios 32
94.0
Subsidios gubernamentales 2
6.0
Total 34
100
Una de las características del PROCAPI es que mezcla recursos de otras
instituciones del gobierno federal, estatal o municipal, lo que no necesariamente
identifican los beneficiarios, por ejemplo, sólo en 15 proyectos se contestó
afirmativamente, lo que representa apenas 27.8% de los grupos encuestados. El
resto de los entrevistados respondió que no hubo la mezcla de recursos y que
éstos provenían sólo de la CDI o bien no contestaron por desconocer el tema.
48
RECURSOS DE OTRAS INSTITUCIONES DE
GOBIERNO Respuestas Frecuencia Porcentaje
Sí 15
27.8
No 29
53.7
No contestó 10
18.5
Total 54
100
El esquema de cofinanciamiento más común que se encontró es aquel en donde
participan la federación y el municipio o donde sólo participa este último con la CDI.
En síntesis, dos terceras partes de quienes respondieron este apartado identifican
al municipio como una de las entidades que aporta recursos y que una parte muy
importante de los cabildos utilizó los recursos del programa Alianza para el Campo
que depende de SAGARPA.
ENTIDADES EJECUTORAS PARTICIPANTES EN PROCAPI TIPO DE INSTITUCIÓN
INSTITUCIONES DE GOBIERNO Estatal Municipal Federal Municipal y
federal Total
N 2 2 S/R % 13.33 13.33
N 1 1 SEDARI % 6.67 6.67
N 2 2 CONAFOR % 13.33 13.33
N 1 1 CONAGUA % 6.67 6.67
N 1 1 FONDO MUNICIPAL % 6.67 6.67
N 1 1 GOBIERNO MUNICIPAL % 6.67 6.67
N 6 6 MUNICIPAL, ALIANZA PARA EL CAMPO % 40.00 40.00
N 1 1 SEDESOL ESTATAL % 6.67 6.67
N 2 4 3 6 15 Total % 13.33 26.67 20.00 40.00 100.00
49
Una mayor participación del municipio en actividades productivas suena
interesante pues es la instancia más cercana a la población rural y pudiera ser que
conozca más sus necesidades. Habrá que esperar para ver cómo evalúan los
beneficiarios la participación del municipio en estas acciones y si se da
continuidad a proyectos que trascienden su administración que es de tres años.
Ahora bien, aproximadamente la mitad de las organizaciones (24) de la
muestra para este estudio (54), en el momento de la entrevista ya tenían en
operación el proyecto con los recursos del PROCAPI, mientras que 18
organizaciones (33.3%) estaban en condiciones adecuadas de arrancar con su
proyecto y nueve no lo podían hacer en virtud de no haber recibido los recursos
económicos.
SITUACIÓN DE LOS PROYECTOS Estado Número
Porcentaje
En operación 24
44.4
Por iniciar 18
33,3
No habían recibido el apoyo 9
16.7
No saben 3
5,6
Total 54
100,0
Al momento de levantar la encuesta se detectó la tendencia de comercialización
de los proyectos, al respecto se obtuvo que el destino de los productos de las
organizaciones es el siguiente: más de la mitad de las organizaciones (51.8%)
comercializa en el mercado local y estatal; 16.7% retiene su producción para el
autoconsumo; al mercado nacional accede 9.3% de las organizaciones; en tanto
que 3.7% de exporta.
50
COMERCIALIZACIÓN DE LA PRODUCCIÓN
Tipo de mercado Organizaciones Porcentaje
Local 18 33.3 Estatal 10 18.5 Autoconsumo 9 16.7 Nacional 5 9.3 Exportación 2 3.7 No sabe 10 18.5 Total 54 100
Cumplimiento de metas físicas y financieras
En los municipios de menor IDH se ejercieron los siguientes recursos:
RECURSOS EJERCIDOS EN EL UNIVERSO DE LOS 50 MUNICIPIOS CON MENOR IDH (en pesos)
Entidad federativa
Total Federal Estado Municipio PROCAPI Beneficiarios
Chiapas 32,813,703.69
4,000,000.00
1,109,714.68
15,040,000.00
12,663,989.01
Durango 2,670,652.20
487,615.20
614,140.00
114,000.00
1,203,228.00
251,670.00
Guerrero 25,105,690.77
8,144,649.08
3,480,439.10
8,797,696.42
4,682,906.17
Oaxaca 31,931,246.88
397,563.00
16,153,578.19
15,238,708.69
141,397.00
Puebla 6,000,000.00
3,000,000.00
3,000,000.00
Veracruz 8,032,010.00
4,169,110.00
3,862,900.00
Total 106,553,304.54
885,178.20
19,927,899.08
20,857,731.97
47,142,533.11
17,739,962,18
Fuente: CDI, enero de 2007.
En el cuadro se observa un ejercicio de $47,142,533.11 pesos proveniente del
PROCAPI, alcanzando una aportación de las entidades federales, estatales y
municipales, así como de los beneficiarios, por $59,410,771.44 pesos, llegando así
a una inversión de $106,553,303.55 pesos. Se observa que en este caso se
alcanzó la mayor inversión de los otros aportantes.
Con relación al ejercicio en los otros municipios diferentes a los 50 de
menor IDH, se tiene:
51
RECURSOS EJERCIDOS EN EL UNIVERSO DE NO IDH (en pesos)
ESTRUCTURA FINANCIERA Entidad federativa Total Federal Estado Municipio PROCAPI Beneficiarios
Chiapas 10.262.015,00
2,539,897.00
883.049,00
4.245.095,00
2.593.974,00
Hidalgo 4.831.124,50
1,995,375.25
246.187,00
2.241.562,25
348.000,00
Morelos 900.000,00
450.000,00
450.000,00
Oaxaca 26.686.775,03
3.600.606,14
10,124,078.27
11.482.896,62
1.479.194,00
Puebla 11.243.868,04
5,404,632.50
177.710,16
5.599.648,00
61.877,38
Quintana Roo 13.217.017,00
3,500,000.00
3.500.000,00
6.217.017,00
Tabasco 1.806.445,93
444.100,00
444.100,00
918.245,93
Sonora 4.633.000,00
-
2,883,000.00
-
1.750.000,00
-
Total 73.580.245,50
3.600.606,14
17,217,004.75
11,431,024.43
29.713.301,87
11.618.308,31
Fuente: CDI, enero de 2007.
De tal manera que se tiene una inversión ejercida de la CDI en este universo de
$29,713,301.87 pesos y de los aportantes la cantidad de $43,866,943.63 pesos, el
total de la inversión es de $73,580,245.50. De igual manera se logró promover una
mayor inversión de las otras entidades.
En suma, se ejerció un total de $180,133,549.05 pesos en ambos
universos, como aparece en el siguiente cuadro:
RECURSOS EJERCIDOS (en pesos)
ESTRUCTURA FINANCIERA PROCAPI
Total Federal Estado Municipio PROCAPI Beneficiarios
Con IDH 106,553,303.54
885,178.20
19,927,899.08
20,857,731.97
47,142,533.11
17,739,962.18
No IDH 73.580.245,50
3,600,606.14
17,217,004.75
11,431,024.43
29,713,301.87
11,618,308.31
Total 180,133,550.04
4,485,784.34
37,144,903.83
32,288,756.40
76,855,834.99
29,231,270.49
Fuente: CDI, enero de 2007.
En el conjunto de estos universos, la CDI aportó un total de $76,855,834.99 pesos
y las contrapartes y beneficiarios una total de $103.2 millones de pesos,
aportación mayor que sin duda es una muestra de un éxito del Programa en
cuanto a promover mayor inversión de otras instituciones y duplicar en los hechos
el presupuesto de la CDI para la atención de la población indígena.
52
Se observa también en los cuadros anteriores que, en esta mezcla de
recursos, la CDI mantiene un porcentaje menor a 50% de aportación, que es el
máximo de inversión en los proyectos; asimismo se aprecia que los gobiernos
estatales se ubican en segundo lugar, y que los propios beneficiarios tienen una
contribución importante.
Análisis costo-beneficio
El presupuesto modificado en el ejercicio fiscal 2006 para la operación del
PROCAPI ascendió a $98,753,550.80, sin embargo, el presupuesto ejercido fue de
83.2 millones de pesos; de estos recursos, 80.2 millones se ejercieron en los
programas y/o proyectos denominados: apoyo a proyectos productivos,
formulación y evaluación de proyectos y asesoría especializada, así como en la
publicación de acuerdos y/o convenios; por su parte, el gasto correspondiente en
los programas y/o proyectos de honorarios, gastos indirectos y evaluación externa
resultó en 2.9 millones de pesos, lo que representó el 3.7% con respecto a los
recursos ejercidos en los programas y/o proyectos anteriores.
El monto destinado a formulación y asistencia técnica del programa
ascendió a 3.66%. La cantidad destinada a gastos administrativos y de operación,
como honorarios y publicaciones, representó 3.54% del monto total asignado al
Programa, que bajo el esquema de subsidio vigente es razonable desde el punto
de vista administrativo y financiero.
Deducidas las partidas anteriores, la cantidad dedicada por el Programa
para apoyar directamente proyectos productivos sumó un total de $80,281,190.98,
equivalente a 96 del presupuesto total ejercido. En promedio, el recurso para cada
proyecto ejercido por el PROCAPI fue de $110,583.94.
53
PRESUPUESTO 2006, CIFRAS AL MES DE DICIEMBRE
Nombre del proyecto
Presupuesto modificado Ejercido Por ejercer a diciembre
SIETE COORDINACIÓN PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 98,753,550.80
83,249,550.71
15,504,000.09
COORDINACION PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 83,803,507.11
76,855,834.98
6,947,672.13
INDIRECTOS COORDINACIÓN PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 1,996,582.27
451,101.45
1,545,480.82
EVALUACIÓN EXTERNA COORDINACIÓN PARA EL APOYO A LA PRODUCCIÓN INDÍGENA 600,000.00
600,000.00
0.00
PUBLICACIÓN DE CONVENIOS DOF PROCAPI 5,400,000.00
502,056.00
4.897.944.00
FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTO PROCAPI (ASESORÍA ESPECIALIZADA) EJECUTORA 3,050,043.69
2,854,300.00
195,743.69
FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTO PROCAPI (ASESORÍA ESPECIALIZADA) CDI 1,500,000.00
69,000.00
1,431,000.00
HONORARIOS PROCAPI 2,403,417.73
1,917,258.28
486,159.45
Fuente: CDI, enero de 2007.
Análisis de beneficios económicos y sociales en la población objetivo y los beneficiarios directos
Como ya se dijo, este programa focaliza su atención en los 50 municipios con IDH
más bajo en México, cuya población conjunta es de 592,447 habitantes, de los
cuales 92.4% es indígena perteneciente a 16 pueblos: amuzgo, cora, chatino,
huichol, mazateco, mixe, mixteco, nahua, otomí, tepehuano, tlapaneco, totonaca,
triqui, tzeltal, tzotzil y zapoteca. Estos municipios se ubican en diez regiones
indígenas de siete entidades federativas: Oaxaca, Chiapas, Puebla, Veracruz,
Guerrero, Nayarit y Durango.2
Estos municipios se localizan en zonas montañosas y están marcados por
su aislamiento, dispersión de su población e incomunicación; en ellos coinciden el
2 Documento electrónico de los Cincuenta Municipios con menor IDH. Página web CDI.
54
monolingüismo, el analfabetismo, la escasez de infraestructura social y productiva,
la precariedad de los servicios, la alta conflictividad agraria y política y la creciente
migración por carencias de oportunidades que inhiben las posibilidades de
desarrollo local. Sin embargo, cada municipio cuenta con características propias,
por lo que se deberán considerar sus especificidades socioculturales para
desplegar la acción pública emergente.
Considerar las propuestas regionales a partir de las experiencias de sus
actores es el reto de este Programa, así como promover mayor interés del
conjunto institucional para participar en el diseño del desarrollo de estas regiones.
CONCENTRACIÓN DE POBLACIÓN INDÍGENA POR REGIÓN Región Población
indígena Montaña de Guerrero 160 000
Altos de Chiapas 150 000
Cuicatlán-Zongolica 86 000
Huasteca 22 000
Mixe 7 000
Selva Lacandona 26 000
Sierra Norte de Puebla-Totonacapan 16 000
Huicot o Gran Nayar 54 000
Fuente: Documento electrónico de los Cincuenta Municipios con menor IDH.
Se agrupan 3,034 localidades, de las cuales más de la mitad (59.5%) tiene entre 1
y 99 habitantes y donde viven poco más de 55 mil personas, que representan
9.4% de la población de estos municipios. En segundo lugar se encuentran las
localidades rurales que cuentan con una población de entre 500 y 2,499
habitantes, y que significan 45.5% de las localidades, en donde vive la mayoría de
la población, es decir, casi 270 mil personas; le siguen las localidades rurales
dispersas (entre 100 y 499 habitantes), con 29.7% del total de localidades y 36.7%
de la población.3
3 Ibidem.
55
Se observa que la información sobre los tamaños de las localidades indica
un patrón de asentamiento caracterizado no sólo por la ruralidad, sino también por
la dispersión de la población, este patrón de asentamiento se analiza a partir del
tamaño de las localidades y por el acceso que pudieran tener a los diferentes tipos
de carreteras o caminos.
Sin duda y de acuerdo con la filosofía del Programa, esta es la población
prioritaria, pero también se considera a la población indígena que no haya sido
beneficiada por algún programa de gobierno de cualquier nivel y la afectada por
fenómenos migratorios, para convenir la ejecución de acciones en municipios que
no estén considerados como indígenas por la CDI.
De igual manera se buscó incluir a los productores indígenas que no hayan
sido alcanzados por ningún programa de la CDI y que sean avalados por las
autoridades municipales o estatales. Estos criterios de inclusión han permitido
beneficiar a la población indígena como en ningún otro programa, pues no
presenta demasiados candados y mecanismos burocráticos como otros
programas.
Esto permitió que durante el ejercicio 2006 se apoyaran proyectos tanto en
la región prioritaria de los municipios de menor IDH, como en el resto de las
regiones de población indígena.
En cuanto a la muestra seleccionada tenemos el siguiente perfil de los
beneficiarios y de sus organizaciones: 72.3% de los entrevistados forma parte de
las mesas directivas de los consejos de administración de las 54 organizaciones
beneficiarias del PROCAPI, ya sea como presidentes, secretarios o tesoreros, y seis
de cada diez entrevistados son presidentes de su organización. Por el cargo que
ocupan, se puede decir que todos ellos son las personas que más información
manejan tanto de su organización como del proyecto apoyado por el programa.
56
CARGO DE LOS ENTREVISTADOS
Cargo Núm.
Porcentaje
Presidente 32
59,3
Tesorero 5
9,3
Vocal 3
5,6
Técnico o gerente 3
5,6
Secretario 2
3,7
Vocal vigilancia 1
1,9
Otro 5
9,3
S/Resp. 3
5,6
Total 54
100,0
Más de la mitad de las instancias ejecutoras con las que trabajaron estas
organizaciones en los estados de Chiapas, Hidalgo, Guerrero, Oaxaca Puebla,
Quintana Roo y Veracruz son instituciones estatales, la tercera parte pertenece a
los municipios y sólo en el estado de Oaxaca se dio la participación de
dependencias federales.
Para este estudio se buscó la colaboración de trece funcionarios o técnicos
de estas dependencias, a quienes se entrevistó sobre el Programa, faltando
únicamente la entrevista a la Secretaría de Desarrollo Rural del estado de
Guerrero, que a pesar de haberse concertado, en último momento fue cancelada
por la misma dependencia.
INSTANCIAS EJECUTORAS DEL PROCAPI Estado Federal Estatal Municipal Total
Chiapas 3 1 4 Hidalgo 1 1 Guerrero 1 1 Oaxaca 2 1 3 Puebla 1 1 2 Q. Roo 1 1 Veracruz 1 1 Total 2 7 4 13
57
Las organizaciones beneficiarias del PROCAPI en su mayoría cuentan con la figura
Grupo de trabajo, las cuales representan 64.8% del total; mientras que únicamente
una cuarta parte de las organizaciones tiene alguna figura legal, sobresaliendo las
Sociedades de Producción Rural (SPR) con 9.3%, las Cooperativas con 5.6% y las
Sociedades de Solidaridad Social (SSS) con 3.7%. De acuerdo con los resultados
de la encuesta, los requisitos del Programa permiten que la comunidad sea
beneficiaria, sin embargo sólo 3.7% del total cuenta con esta figura organizativa.
Esta situación es común pues ahora en muchos de los programas de gobierno la
comunidad no es vista como una instancia para acceder a los programas públicos.
TIPO DE ORGANIZACIÓN Figura Núm.
Porcentaje
Grupo de Trabajo 35
64,8
SPR 5
9,3
Cooperativa 3
5,6
SSS 2
3,7
Comunidad 2
3,7
Federación de SSS 1
1,9
AC 1
1,9
Unión de Productores 1
1,9
U.Ec.Esp.Aprov.Forest.Común 1
1,9
S/Respuesta 3
5,6
Total 54
100,0
La mitad de las organizaciones que accedieron a los beneficios del Programa tiene
menos de 30 socios, 37% del total tiene entre once y treinta socios; por otro lado,
una de cada cinco o bien es muy pequeña, pues tiene hasta diez integrantes, o
está formada por más de cien productores. Estas últimas aportan 80% del total de
socios de las organizaciones apoyadas por el PROCAPI, y cada una de ellas cuenta
con un promedio de 380 integrantes.
58
NÚMERO DE SOCIOS POR ORGANIZACIÓN
Socios Número de
organizaciones
%
Total de socios % del total de socios
Socios promedio
Hasta 10 10
18.5
84.0
1.8
8.0
De 11 a 30 20
37.0
406.0
8.6
20.0
De 31 a 50 5
9.3
186.0
3.9
37.0
De 51 a 100 4
7.4
270.0
5.7
67.0
Más de 100 10
18.5
3799.0
80.1
380.0
S/Respuesta 5
9.3
0.0
0.0
0.0
Total 54
100
4745
100
97
El 87.5% de los socios de las organizaciones participantes en el Programa cuenta
con derechos de propiedad sobre la tierra, ya sea como comuneros, propietarios
privados, ejidatarios o bien como posesionarios; entre éstos sobresalen los
comuneros que representan poco más de la tercera parte del total de productores,
les siguen los propietarios privados con tres de cada diez personas y finalmente
los ejidatarios que alcanzan a ser uno de cada cinco productores. Cabe aclarar
que un mismo entrevistado pudo haber manifestado tener más de una forma de
tenencia de la tierra.
Contrasta el hecho de que a pesar de que tres de cada diez productores
son comuneros, éstos no accedieron al Programa a partir de la comunidad, figura
organizativa que cuenta con una baja participación dentro del mismo.
TIPO DE TENENCIA DE LA TIERRA DE LOS BENEFICIARIOS
Tipo de tenencia Núm.
Porcentaje
Comuneros 24 37.5 Prop. Priv. 18 28.1 Ejidatarios 12 18.8 Avecindados 3 4.7 Posesionarios 2 3.1 Familiar con derechos 2 3.1 Otro 1 1.6 Arrendatario 1 1.6 No sabe 1 1.6 Total 64 100.0
59
La mayoría de las organizaciones que accedieron al PROCAPI no contaba con una
experiencia de trabajo mayor a seis años; cinco de cada diez manifestaron que se
integraron durante el año de operación del Programa, y menos de tres de estas
diez lo hicieron después del año 2000. Por lo tanto, se puede concluir que éstas se
formaron con la finalidad de ser beneficiarias por el mismo, como ocurre en
muchos programas de gobierno en regiones indígenas. Por otro lado, las
colectividades con mayor experiencia de trabajo representan únicamente 7.4% del
total. Esta situación pone a discusión si la organización de productores es
resultado de procesos sociales en el campo más amplios o del interés de acceder
a los recursos del Programa.
AÑO DE INICIO DE OPERACIONES DE LA ORGANIZACIÓN
Periodo Organizaciones Porcentaje
Antes del 2000 4
7,4
De 2000 a 2005 14
25,9
En el 2006 30
55,6
S/Respuesta 6
11,1
Total 54
100,0
El PROCAPI puede ser considerado un programa eminentemente indígena ya que
de acuerdo con los representantes entrevistados, en 92.6% de las organizaciones,
de cada diez integrantes más de ocho son indígenas.
COMPOSICIÓN ÉTNICA Son indígenas Número Porcentaje
80-100% 50 92,6 40-60% 1 1,9 s/r 3 5,6 Total 54 100,0
Entre los hablantes de lengua indígena sobresalen los que hablan náhuatl
(22.2%), mazateco (13%) y tzotzil o mixteco (9.3%, respectivamente); lenguas de
los estados donde inició operaciones el PROCAPI, el cual aún no alcanza una
cobertura nacional.
60
GRUPO ÉTNICO
Grupo Número
Porcentaje
Náhuatl 12
22.2
Mazateco 7
13.0
Tzotzil 5
9.3
Mixteco 5
9.3
Chatino 4
7.4
Zapoteco 3
5.6
Trique 2
3.7
Tzeltal 2
3.7
Chontal 1
1.9
Kanjobal 1
1.9
Mame 1
1.9
Maya 1
1.9
Mixe 1
1.9
Otomí 1
1.9
Totonaca 1
1.9
Zoque 1
1.9
Chol, tzeltal, tzotzil 1
1.9
Tzotzil, tzeltal, tojolabal, mame 1
1.9
S/Resp. 4
7.4
Total 54
100.0
En cuanto al grado de organización, se refleja que de las 54 organizaciones
beneficiarias del PROCAPI, sólo 22 (40.7%) tienen algún tipo de registro, ya sea que
cuenten con escritura ante notario público o bien que estén inscritas en el Registro
Agrario Nacional (RAN).
CONDICIÓN DEL REGISTRO DE LA ORGANIZACIÓN
Tipo de registro Sí Sin
Respuesta No sabe
Porcentaje con
registro Escritura ante notario público 12
3
0
22.2
Inscripción RAN 10
3
1
18.5
Total 22
6
1
40.7
61
Las organizaciones que además de estar registradas legalmente cuentan con
Registro Federal de Contribuyentes (RFC), indicativo de un nivel superior de
organización que les permite comercializar, prestar algún servicio, y que además
supone una mayor especialización, son 24.1% del total.
Dos de cada diez personas entrevistadas señalaron que contaban con otros
registros que no tienen validez jurídica por tratarse de documentos que expiden
los municipios o algunas dependencias para fines muy específicos de los
interesados, lo cual no significa un reconocimiento legal hacia la organización.
Seis organizaciones de cada diez beneficiarias del PROCAPI y que no
cuentan con registro, es decir que están conformadas como grupos de trabajo,
consideran importante consolidar su organización a través de la obtención de una
figura jurídica, entre las que mencionan como opciones están las SPR (17.9%), las
SSS (14.3%) y las cooperativas y asociaciones civiles (7.1%, respectivamente).
TIPO DE ORGANIZACIÓN Figura Número
Porcentaje SPR 5
17.9
SSS 4
14.3
Cooperativa 2
7.1
Asociación civil 2
7.1
Otro 3
10.7
No sabe 4
14.3
S/Resp. 8
28.6
Total 28
100.0
A manera de conclusión, podemos señalar que las organizaciones que accedieron
al PROCAPI en el año 2006 son pequeñas por contar con menos de 30 personas,
indígenas en su mayoría, informales por ser grupos de trabajo cuya integración se
dio recientemente y muy probablemente para acceder al Programa, y con poca
especialización ya que tres cuartas partes no cuentan con RFC.
62
Análisis de impacto sobre el bienestar, la equidad y la no-discriminación de las mujeres
El índice de atención a mujeres es de 37.84%, lo que supera al porcentaje de
participación indicado por la propia CDI en otros programas. Aunque no hay ningún
señalamiento en las reglas de operación sobre la participación de las mujeres en
este Programa, se observó una participación considerable de ellas en los
proyectos apoyados.
CONCENTRADO DE POBLACIÓN INDÍGENA BENEFICIADA Beneficiarios
PROCAPI Total Hombres Mujeres
Con IDH 13,432
6,662
6,770
No IDH 9,263
7,443
1,820
Total 22,695
14,105
8,590
Fuente: Documento electrónico de los Cincuenta Municipios con menor IDH.
Podemos observar que las mujeres están más presentes en la región de los 50
municipios de menor IDH. Aquí representan 50.5%, mientras que en el otro
universo sólo son 20% de la población beneficiada. En promedio, la participación
de las mujeres es de 37.8%, cifras que sin duda muestran un avance importante.
Beneficios y expectativas
Para ocho de cada diez beneficiarios entrevistados los apoyos autorizados les
permitieron subsanar las necesidades financieras de sus proyectos: de este total
de beneficiarios, la mitad considera que el apoyo del PROCAPI les permitió hacer
frente a la carencia de recursos de los socios para llevar a cabo su proyecto,
27.3% consideró que les ayudan a resolver los problemas que derivan de no tener
acceso al crédito y financiamiento, y al restante 22.7% le permite solventar las
insuficiencias de capital de trabajo. Por otra parte, casi tres de cada diez
63
beneficiarios consideran que dispondrán de recursos suficientes para equiparse o
construir infraestructura. De acuerdo con las respuestas obtenidas, el PROCAPI
representa para los beneficiarios una alternativa real que les ayuda a resolver la
falta de recursos líquidos para emprender sus proyectos productivos.
IMPACTO DEL PROGRAMA Respuesta Sí
% No
% Total
Problemas por falta de crédito o financiamiento
12
22.2
42
77.8
54
Falta de recursos de los socios 22
40.7
32
59.3
54
Insuficiente capital de trabajo 10
18.5
44
81.5
54
Falta de recursos para infraestructura y equipo
15
27.8
39
72.2
54
Falta de empleo 1
1.9
53
98.1
54
Hambre 1
1.9
53
98.1
54
Los mismos resultados se obtuvieron cuando les preguntamos cuáles serían los
beneficios que obtendrían por trabajar en el proyecto; las respuestas más
frecuentes fueron: obtener mayores ingresos (29.6%) y generar empleo para él y
su familia (27.8%). También lo ven como forma para adquirir experiencia
organizativa y conocimientos técnicos, y prácticamente nadie como mecanismo
para solucionar el hambre.
BENEFICIOS DEL PROGRAMA Respuestas Frecuencia Porcentaje
Obtener mayores ingresos 16
29.6
Generar empleos para usted, su familia/miembros de la comunidad 15
27.8
Arraigo familiar 3
5.6
Adquirir experiencia organizativa 2
3.7
Arraigo familiar y aprender a gestionar 1
1.9
Ayuda a la comunidad para producir más 1
1.9
Ayuda a aligerar el trabajo 1
1.9
Comer 1
1.9
Conocimientos técnicos 2
3.7
Mejorar condiciones de vivienda y mejorar el traspatio 1
1.9
Sin respuesta 11
20.4
Total 54
100
La percepción anterior se refuerza con la respuesta que dieron los beneficiarios
sobre lo que significa para ellos el PROCAPI; siete de cada diez personas señalaron
64
que este es un programa para los indígenas, de estos diez, la mitad respondió que
es un programa para apoyar sus proyectos productivos, y para 5.6% es un
programa para otorgar financiamiento. Es importante mencionar que 20.4% no
respondió ninguna opción, lo que puede estar asociado a que no todos los
entrevistados habían iniciado operaciones cuando los visitamos e incluso en
algunos casos no sabían siquiera cuándo iniciarían actividades.
PERCEPCIÓN DEL PROCAPI Respuestas Frecuencia Porcentaje
Es un programa para ayudar a los indígenas 13
24.1
Es un programa para apoyar proyectos productivos de indígenas 27
50.0
Es un programa para otorgar financiamiento 3
5.6
Sin respuesta 11
20.4
Total 54
100
Otro de los resultados interesantes y que de alguna manera comprometen a la CDI
con los grupos apoyados es que 55.6% de los encuestados pensaba que su
situación económica va a mejorar gracias a su participación en el Programa. Es
decir, las expectativas sobre los beneficios que se pueden obtener del PROCAPI
son altas. Esta percepción positiva deberá de ser correspondida por las
instituciones de gobierno y acompañar el proceso de organización para que los
proyectos impulsados tengan éxito.
ESPECTATIVAS DEL PROGRAMA Respuestas Frecuencia Porcentaje
Mejor que antes 30
55.6
Igual que antes 12
22.2
Sin respuesta 12
22.2
Total 54
100
65
Con relación a cuáles serían los aspectos del PROCAPI que deberían mejorarse,
41.7% de los funcionarios entrevistados manifestó en su primera opción que las
reglas de operación, lo que incluye una definición más clara de la población
objetivo y el tipo de proyectos. Sumando las tres opciones resaltan el mejorar: las
reglas de operación, la operatividad del Programa y la información y coordinación
interinstitucional. De acuerdo con las anteriores respuestas, el PROCAPI puede
mejorarse de manera sencilla pues no depende de mayores recursos sino de que
la CDI mejore la operatividad del Programa y las instituciones se pongan de
acuerdo entre ellas para eficientar los procesos. Un funcionario de cada cuatro
entrevistados no dio ninguna opinión sobre cómo mejorar el Programa, lo cual
puede deberse a que tienen una opinión favorable del mismo, o bien a que todavía
no le ven dificultades.
ASPECTOS DEL PROCAPI QUÉ DEBERÍAN MODIFICARSE SEGÚN FUNCIONARIOS DE INSTANCIAS EJECUTORAS
Respuesta 1º
opción % 2º
opción % 3º
opción % Total % Mejorar reglas de operación 4
41.7
2
8.3
2
8.3
8
22.2
Mejorar la operatividad del programa 0
0.0
3
25.0
2
16.7
5
13.9
Mejorar la información del programa 2
16.7
1
8.3
1
8.3
4
11.1
Mejorar coordinación interinstitucional 2
16.7
2
16.7
0
0.0
4
11.1
Dar apoyos a comunidades para elaborar proyectos 0
0.0
1
8.3
1
8.3
2
5.6
Manejo de los recursos por las comunidades conjuntamente con la ejecutora 1
8.3
0
0.0
0
0.0
1
2.8
Definir estrategias para mejorar la presencia de la CDI 0
0.0
0
0.0
1
8.3
1
2.8
Participación de especialistas en formulación de proyectos 0
0.0
0
0.0
1
8.3
1
2.8
Sin respuesta 2
16.7
3
25.0
4
33.3
9
25.0
Total 12
100
12
100
12
100
36
100
66
Con relación a los aspectos que deben de fortalecerse, se señala los que tienen
que ver con la entrega suficiente y oportuna de los recursos comprometidos con
los grupos de beneficiarios, así como el fortalecimiento de los procesos
organizativos comunitarios, cinco de doce funcionarios entrevistados mencionaron
estos dos aspectos. También se propuso mejorar la información que se brinda a
las organizaciones y otorgarles mayor capacitación y que ésta sea de calidad.
ASPECTOS DEL PROCAPI QUE DEBERÍAN FORTALECERSE SEGÚN FUNCIONARIOS DE INSTANCIAS EJECUTORAS
Respuesta 1º
opción % 2º
opción % 3º
opción % Total
%
Suficiencia y oportunidad en la entrega de recursos 3
25.0
0
0.0
2
16.7
5
13.9
Fortalecer los procesos organizativos comunitarios 2
16.7
1
8.3
2
16.7
5
13.9
Mayor y mejor capacitación 0
0.0
2
16.7
1
8.3
3
8.3
Fortalecer el trabajo de la CDI
1
8.3
1
8.3
1
8.3
3
8.3
Mejorar coordinación interinstitucional 1
8.3
1
8.3
0
0.0
2
5.6
La CDI, mejorar trabajo con entidades ejecutoras 2
16.7
0
0.0
0
0.0
2
5.6
Mejor información a los beneficiarios 0
0.0
2
16.7
0
0.0
2
5.6
No se necesita fortalecer 0
0.0
1
8.3
0
0.0
1
2.8
Sin respuesta 3
25.0
4
33.3
6
50.0
13
36.1
Total 12
100
12
100
12
100
36
100
Escenario prospectivo y factores a considerar para la permanencia o
readecuación del Programa
En este apartado abordaremos aquellos aspectos que, de acuerdo con la opinión
de las personas entrevistadas delegados de la CDI, personal responsable de la
operación y representantes de las ejecutoras , diferencian al PROCAPI de otros
programas similares orientados a financiar proyectos productivos, mismos que de
67
acuerdo con su opinión, al paso del tiempo han sufrido un importante deterioro y
desgaste . Es decir, se analizan los atributos que le otorgan al Programa una
dimensión novedosa y hacen de él una nueva alternativa de desarrollo
productivo .
En este apartado también se abordan aquellos factores que constituyen
nudos o debilidades que deben corregirse para mejorar la operación del PROCAPI y
hacer llegar con mayor oportunidad sus apoyos financieros a los productores
indígenas. Es necesario tener en cuenta que algunos de los problemas que se
señalan tuvieron expresiones distintas que dependieron de los siguientes
aspectos: quién fue la dependencia ejecutora, la capacidad de las instituciones y
los grupos para elaborar los proyectos, la voluntad política y la disposición de
recursos de las contrapartes, entre otros.
Aspectos positivos
a) La concertación de recursos y capacidades con distintas dependencias y
niveles de gobierno es la principal virtud del Programa, dado que la concurrencia y
mezcla de recursos provenientes de distintas fuentes le permite incrementar la
masa de recursos monetarios destinados a la financiación de proyectos
productivos y por ende a la promoción del desarrollo económico en las regiones
indígenas, lo que constituye uno de los ejes estratégicos de trabajo de la CDI.
El PROCAPI actúa como un catalizador que permite a la CDI posicionarse, e
incidir con mayor fuerza entre los distintos niveles de gobierno, orientando y
haciendo llegar a las comunidades indígenas más recursos para el desarrollo
productivo de los que como institución dispone para ello. En este sentido, la
concertación de recursos se inserta en la transversalidad de las acciones que
viene promoviendo la CDI desde su creación como método de trabajo para
impulsar el desarrollo de los pueblos indígenas .
68
El programa le otorga a la CDI condiciones para negociar en condiciones de iguales con las otras contrapartes, principalmente con los gobiernos estatales (delegado de la CDI en Hidalgo).
La constitución de alianzas
permitió en este primer año subsanar deficiencias
propias, principalmente operativas recursos humanos
y potenciar las
capacidades institucionales, de tal manera que la CDI logró vincular a sus recursos
financieros las capacidades operativas y recursos de las instancias ejecutoras
que le permitieron apoyar diversas iniciativas de proyectos productivos
provenientes de grupos indígenas que de otra manera hubiera sido impensable
hacerlo.
El programa es un impulso muy fuerte, porque a estos grupos que nosotros atendemos les llega muy poco, ¿quién va a tomar en cuenta a esta gente?, en ese sentido es importante. La CDI tiene un perfil, una población objetivo, ahí es donde coincidimos y ahí es donde está la virtud. Porque de otro modo difícilmente a estos grupos se les apoya. Muchas veces resulta más atractivo apoyar a un exportador de naranja de la región citrícola del estado que apoyar a estos señores que siembran una hectárea o media hectárea de pino (Veracruz).
Cumplimos socialmente con la demanda de los productores. Se duplicaron los recursos en las regiones y municipios. Se duplicó la cobertura de los beneficiarios. Los productores deciden. Todos los pasos se validaron en los consejos municipales y distritales de desarrollo rural. Evitando así problemas con los productores e inconformidades (Chiapas).
b) La flexibilidad como otro de los componentes novedosos y positivos, hacen
del PROCAPI un programa versátil
que permite trabajar al mismo tiempo con
diversas contrapartes gobiernos estatales, municipales y dependencias
federales , asumir sus distintos métodos de trabajo, garantizando la correcta
aplicación y comprobación de los recursos federales aportados por la propia CDI, y
apoyar iniciativas de proyectos productivos agrícolas y no agrícolas, con diversos
niveles de organicidad, tamaño y nivel de desarrollo y tecnificación .
69
Afortunadamente es un programa ligero, nos ha tocado trabajar con otras dependencias y ahí las reglas de operación lo ahogan a uno. Aquí afortunadamente no hay unas reglas de operación muy estrictas, son flexibles, eso es una virtud. Porque permite un manejo más ágil, no nos empantanamos en que si productores de este tipo o que si tengan que cubrir un perfil específico (Veracruz).
En este sentido una de las experiencias más importantes que resultan del primer
año de operación es que abre las puertas a nuevos socios , entre ellos los
municipios que anteriormente tenían un papel marginal y que ahora pueden
promover proyectos integrales, que responden más a las necesidades regionales y
surgen de las propias necesidades de su población.
Nosotros más que apostarle a la SDR pensamos en trabajar con los municipios, porque al menos aquí en Puebla hemos encontrado una buena respuesta en los municipios y creemos que los proyectos de cualquier naturaleza productivos, infraestructura, etc. , se aplican mejor en los municipios, porque ellos están ahí, porque ellos llevan a cabo un proceso de selección y determinación de sus programas a través del COPLADEMUN, porque ahí casi tenemos la certeza de que la mayoría de las propuestas proviene de las comunidades (delegado de la CDI, Puebla).
Vemos que el PROCAPI es visto con muy buenos ojos ahora ya también por los ayuntamientos puesto que con los recursos que se les logró transferir ellos están atendiendo una demanda que recibieron, por ese lado hay una muy buena recepción de los gobiernos municipales de Guerrero (delegado de la CDI, Guerrero).
Sin embargo, las alianzas con gobiernos municipales no son en todos los
casos de la fortaleza que se requiere, las debilidades técnicas de los
municipios limitan las posibilidades de concertación y trabajo con ellos.
Además muchos presidentes municipales se encuentran más preocupados
por construir obra pública que por impulsar toda una estrategia local de
desarrollo económico.
La inversión fue superior a los nueve millones de pesos, no logramos aterrizar los 14 millones que teníamos planteados para Guerrero. Tampoco se dio cumplimiento a lo establecido en el Acuerdo de
70
Coordinación con el Gobierno del Estado, los municipios no invirtieron e incluso algunos otros recursos establecidos en el Acuerdo como Alianza municipalizada
no se depositaron en las cuentas. Eso
seguramente más adelante se va reflejar y tenemos que buscar un mecanismo para subsanarlo, puesto que eso tiene que ver con compromisos establecidos en un documento finalmente vinculatorio. (delegado de la CDI, Guerrero).
También, el nuevo esquema de operación que representa el PROCAPI permite
atender nuevos grupos y organizaciones de productores indígenas cuyas
demandas de hace años no habían sido atendidas o por diversas razones no
tenían cabida en otros programas como los FRI .
En el mundo indígena se tiene que tener esa versatilidad, dado que las regiones son diferentes, las formas de organización son diferentes, la capacidad productiva de las regiones son diferentes. Hablamos por ejemplo de organizaciones que ya están produciendo café orgánico u otros productos, que tienen una capacidad mayor, y hablamos de zonas tan miserables que a duras penas pueden entrar a proyectos de traspatio, pero no por eso se cierran las puertas sino por el contrario es un abanico amplio, eso nos gusta, de que el programa no tenga límites, puede ser un proyecto de un millón de pesos, puede ser un proyecto de cien mil pesos, puede ser un proyecto de 30 mil (delegado de la CDI, Puebla).
La suma de recursos financieros abre la posibilidad de apoyar proyectos de
mayor escala con un impacto productivo y social más fuerte . Derivado de los
mayores montos de recursos y de la normatividad más flexible del Programa se
abrió la posibilidad de invertir en infraestructura productiva, demanda recurrente
entre los productores indígenas, que aunque de entrada, por ser más costosa,
representa desembolsos mayores, posibilita la instrumentación de proyectos con
mayor impacto económico y social, lo que representa un factor positivo del
programa. Algunos de los proyectos apoyados durante el primer año planteaban
requerimientos financieros importantes que sólo con la suma de recursos era
posible atender. Se trató de proyectos que cuentan con activos, infraestructura
productiva y que tienen ya una producción estable y que requerían financiamiento
71
ya sea para mejorar técnicas de producción y la calidad de sus productos, para
adquirir maquinaria o construir infraestructura productiva, para acceder a los
mercados nacionales y extranjeros o para incrementar la escala de su producción.
De cualquier manera, los financiamientos otorgados para la mayoría de los
proyectos productivos apoyados superaron el monto promedio de financiamiento
de otros programas estatales y federales, pero sobre todo lograron cubrir las
necesidades financieras de los productores beneficiados.
Dificultades operativas
Las dificultades que se presentaron en el primer año son de orden operativo,
financiero y técnico, de acuerdo con lo que comentaron los entrevistados, muchas
de ellas fueron explicables por tratarse de un programa que inicia, que se
construye sobre la marcha y va resolviendo los problemas al andar . Problemas
difíciles de prever en las etapas de formulación y diseño programático.
Uno de los problemas que más afectaron la operación del PROCAPI tiene que
ver con los tiempos, pues por lo que señalaron los funcionarios, la tardanza en el
arranque del Programa restó la posibilidad de concretar mayores alianzas en
virtud de que las posibles entidades ejecutoras ya habían destinado sus recursos
para otros propósitos y programas, lo que dejó a muchos sin condiciones para
participar en el Programa. Este es el caso de los municipios, que generalmente
priorizan sus obras a principio de año. También provocó que la transferencia de
recursos a las ejecutoras se hiciera en casi todos los casos durante el mes de
diciembre y la entrega de recursos a los beneficiarios se estuviera realizando
durante el mes enero del 2007.
De acuerdo con lo que comentaron los ejecutores, a esa tardanza
contribuyeron dos aspectos: por un lado las dificultades para mezclar recursos con
72
diferente normatividad y el requisito de la apertura de una cuenta bancaria única
para su manejo, lo que obstaculizó la firma de los convenios o acuerdos de
colaboración y retardó la transferencia de los recursos del Programa. Aunque en
los estados visitados se logró resolver este obstáculo de diferente manera. Sin
embargo, es posible que estos problemas hubiesen dificultado la concertación y
participación en el Programa de otros gobiernos estatales y municipales.
Otra de las dificultades que se presentaron fue que ninguna de las
entidades ejecutoras tenía diseñado un mecanismo para aportar recursos a este
Programa, además de que en muchos de los casos no contaban con la capacidad
financiera para participar con cantidades similares a la aportación de la CDI. Por lo
que las ejecutoras tuvieron que utilizar recursos de Alianza para el Campo para
realizar su aportación.
La falta de proyectos técnicamente sustentados fue otro problema que
percibieron los entrevistados. En muchos de los casos las iniciativas presentadas
eran meras solicitudes que no cubrían los requerimientos de un expediente
técnico adecuado . Ello porque muchas ejecutoras tienen una función más
normativa que técnica, operan mucho en un esquema parecido al de Alianza, y no
cuentan con el personal para elaborar los expedientes con las características y
requerimientos que plantea la CDI . De tal manera que los proyectos que
prosperaron fueron aquellos en los que se contrató un técnico para la elaboración
del expediente o en donde el nivel de organicidad de los productores permitió
solventar exitosamente este problema.
El compromiso principal lo tenía el gobierno del estado con la parte de los ejecutores (municipios), siempre estuvo patinando sobre los tiempos que no se cumplían en cuanto a la integración de la cartera de proyectos, la verificación de los mismos, que fueran viables y tuvieran todos los elementos y los requisitos que plantea el programa, que realmente fueran a ser exitosos, y al no tener esta propuesta esto nos llevó contra los tiempos y finalmente empezamos a ver que los ayuntamientos no tenían la capacidad de cumplir con ellos, porque técnicamente tampoco tienen la capacidad para integrar esos
73
expedientes y ese fue uno de los factores que llevó a que no se tuviera el avance que se esperaba (delegado de la CDI, Guerrero).
Otro de los aspectos detectados es que el retraso en la concertación de los
proyectos propició que al final del día se apoyaran con recursos iniciativas que no
responden plenamente a los propósitos del PROCAPI y que se encuentran alejadas
de una perspectiva regional de desarrollo o que se fondeara con esos recursos
programas propios de las entidades ejecutoras.
Financiamos aproximadamente un promedio de entre 20 y 30 proyectos por cada uno de los nueve municipios que participaron y la mayoría eran proyectos que no estaban elaborados, que los fueron elaborando una vez que se hizo la convocatoria. Una característica que al final vino a presentarse fue que los planes de desarrollo municipal no tienen una propuesta concreta, ello se debe a la improvisación por la falta de cuadros técnicos, lo que hace que los municipios no tengan una capacidad de planeación y de proyección de su desarrollo, lo que les resta capacidad de respuesta a programas como PROCAPI, y la otra es que no existen propuestas de proyectos productivos (delegado de la CDI, Guerrero).
Mejoras necesarias
Frente a esta situación algunas de las propuestas de mejora son:
Debe establecerse un abanico más amplio para la mezcla de recursos que
contenga diferentes opciones dependiendo del tipo de dependencia o de la
fuente de recursos con la que se tenga que sumar.
Desarrollar un proceso de planeación más real, más objetivo, que evite
destinar recursos a proyectos con bajo o nulo impacto económico y social.
Se debe trabajar para establecer correspondencia entre los proyectos
financiados con los planes de desarrollo municipal.
De acuerdo con los entrevistados, es necesario vincularse más con los
municipios y las comunidades y retomar experiencias en donde las
74
comunidades han desarrollado con las organizaciones sociales una serie de
dinámicas para hacer sus propios diagnósticos, su propia planeación
comunitaria participativa, pues tienen propuestas de desarrollo en varios
aspectos de su vida social.
Se requiere que los municipios que participen como ejecutores asuman sus
propias responsabilidades. Para el 2007, algunos funcionarios consideran
que tiene que haber un compromiso en la elaboración de los proyectos de
alto impacto de los cuales deben derivarse muchos otros subproyectos,
esos serían los tipos de proyecto modelo, claves, detonadores del
desarrollo, que se deben contemplar para de ahí exigirle a los municipios
que asuman compromisos claros en el aspecto técnico y financiero así
como en el seguimiento.
Debe abrirse la posibilidad de que los beneficiarios, las organizaciones de la
sociedad civil (ONG s), o bien organismos internacionales puedan ser los
propios ejecutores de los proyectos ya que se considera que existen grupos
de productores que tienen la capacidad de aportar el recurso necesario. Aun
cuando el PROCAPI está diseñado para que los ejecutores sean instancias de
gobierno, muchas organizaciones sociales y civiles y los productores
indígenas han demostrado que tienen la capacidad para ejecutar proyectos;
en ese sentido debe de haber una opción para que el aportante y ejecutor
de los proyectos sean estas organizaciones sin intermediación de las
instancias gubernamentales.
En la cuenta bancaria deberían estar mancomunados los beneficiarios con
la ejecutora, y debería considerarse la aportación de la CDI como la
aportación de los beneficiarios.
Respecto a la relación de la CDI con las ejecutoras, la primera debería dar
un seguimiento más puntual a las acciones que van a emprender las
segundas y no estar sólo a la expectativa; es decir, es importante que se
involucre más en el proceso.
75
Para el 2007, en el segundo año de PROCAPI, se deberá valorar y fortalecer
la asistencia técnica y la capacitación, así como abrir nuevas regiones y
municipios.
76
IV. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
En resumen, al mes de diciembre se tiene ejercida la cantidad de $83.2
millones de pesos en 695 proyectos, coordinación del Programa, gastos de
evaluación y formulación de proyectos. A partir de la información proporcionada,
los indicadores de resultados que se pueden obtener son:
INDICADORES DE RESULTADOS Índice Fórmula Resultado
Inversión pública realizada por otras instancias de gobierno para el programa Índice de cobertura
Inversión pública realizada por la CDI
X 100 73.91/79.77 92.65%
Número de proyectos rentables
Índice de participación en proyectos rentables Número total de proyectos financiados
X 100 449/695 64.60%
Número de proyectos de autoconsumo
Índice de participación en proyectos de autoconsumo Número total de proyectos financiados
X 100 246/695 35.40%
Inversión aplicada en asistencia técnica del Programa
Índice de asistencia técnica Total de la inversión aplicada
X 100 2,92/79.,77 3.66%
Número de mujeres beneficiadas Índice de atención a mujeres
Número total de beneficiarios X 100 8,590/22,695
37.85%
De acuerdo con el movimiento de autorizaciones el índice de cobertura es
de más de 92.65 puntos, lo cual significa que la participación presupuestal de la
CDI es ligeramente mayor a la de las entidades ejecutoras. También se observa
que el índice de proyectos rentables es mayor al de autoconsumo, en una relación
de dos a uno.
77
El índice de asistencia técnica es de 3.66 puntos, muy bajo para las
necesidades de asistencia técnica que se requiere. Por su parte, el índice de
atención a mujeres está en 37.85. Aunque no hay ningún señalamiento en las
reglas de operación sobre la participación de las mujeres en este programa, se
considera en la tabla de indicadores de resultados el índice de atención a las
mujeres.
Con relación a la población beneficiada, tenemos en los 50 municipios de
menor IDH la siguiente información:
Beneficiarios del PROCAPI en el universo de los 50 municipios con menor IDH
Beneficiarios Entidad federativa
Total Hombres Mujeres Chiapas 4,929
2,300
2,629
Durango 220
208
12
Guerrero 2,832
1,264
1,568
Oaxaca 3,470
1,841
1,629
Puebla 566
76
490
Veracruz 1,415
973
442
Total 13,432
6,662
6,770
Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
Se observa que en el universo con menor IDH los hombres son 49.5% de la
población beneficiada y las mujeres 50.5%. Esto significa que en este universo
prioritario se apoyó más a la mujer indígena, lo que se puede considerar como un
factor de éxito en la política del Programa.
En el siguiente cuadro del universo de no-IDH, los hombres representan
80%, mientras que las mujeres son 20% de la población beneficiada.
78
Beneficiarios de proyectos ejercidos del PROCAPI
en el universo de no-IDH
Beneficiarios Entidad federativa Total H M
Chiapas 1,494
1,441
53
Hidalgo 757
435
322
Morelos 39
39
Oaxaca 1,805
1,705
100
Puebla 1,258
390
868
Quintana r 2,785
2,506
279
Tabasco 66
13
53
Sonora 1,059
953
106
Total 9,263
7,443
1,820
Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
A diferencia del cuadro anterior, se observa una menor participación de las
mujeres en este universo. Sin embargo, en el conjunto del programa la
participación de las mujeres en promedio es de 37.8%. Lo que sin duda es un
aspecto importante ha destacar.
Proyectos productivos
Se considera que el instrumento de dictaminación técnica de los proyectos
productivos empleado por la CDI responde adecuadamente a las reglas de
operación. La cédula de dictamen es una herramienta de evaluación práctica y
sencilla que permite emitir una calificación que garantice que los proyectos
apoyados cumplan con requisitos de viabilidad técnica, social, económica y
ambiental, que evite el otorgamiento de apoyos sin la valoración correcta y logre
una inversión y coordinación interinstitucional exitosa.
También se realizan visitas de campo que es otro instrumento, acorde a lo
señalado por las reglas de operación; se trata de una validación de campo que se
aplica con un criterio selectivo y se orienta a cerciorarse de la existencia del grupo,
del conocimiento y participación del grupo en la selección del proyecto y de
obtener una semblanza de su condición socioeconómica, y de la existencia de los
elementos necesarios para llevar a cabo el proyecto, entre otros aspectos.
79
El proceso de dictaminación de los proyectos se realizó por funcionarios de
la CDI o expertos que contrata la propia institución para tener una evaluación
objetiva de las propuestas recibidas, a través de los funcionarios de las
delegaciones estatales de la CDI, que fueron presentadas por instituciones
estatales, municipales y/o federales.
Estas instituciones están involucradas en instancias de desarrollo regional
(COPLADES, consejos, etc.), que se encargan de promover la planeación del
desarrollo y son las facultadas para recibir solicitudes de apoyo de los distintos
actores regionales y, en este caso, de captar las necesidades de atención de las
comunidades indígenas e identificar si califican sus solicitudes para participar en
este programa. En suma, son las encargadas de elaborar los proyectos, de
financiarlos de manera conjunta con la CDI y de ejecutarlos.
Es por eso que la interlocución del Programa con otras instituciones, que
operan con sus propias normas y reglas de operación, hace que los proyectos
pasen por el tamiz de éstas y a su vez por las del propio programa. De tal suerte
que los proyectos que se autorizaron y que está por autorizar la CDI, ya fueron
sancionados de manera previa por otras instancias.
Este aspecto fue señalado en varias entrevistas a los funcionarios de las
ejecutoras que de alguna manera duplica el trabajo de la evaluación y que si bien
no está definido un instrumento único, en ocasiones se tiene que reajustar la
estructura de los proyectos al que solicita la CDI, lo cual puede resultar un tanto
tortuoso.
El formato del dictamen para la evaluación que maneja el personal técnico
de la institución es muy sencillo, sin embargo no muestra una metodología de
evaluación. En pláticas sostenidas con el personal de la CDI comentaron que se
utilizan las técnicas de evaluación que se manejan en el medio institucional,
respuesta que es un tanto contradictoria a la información expresada por los
80
funcionarios. Lo que sin duda es importante destacar y que debe considerarse
como una regla es que se debe flexibilizar la metodología para la evaluación del
los proyectos, para adaptarse a las diversas metodologías institucionales.
También es cierto que en tanto programa de reciente creación, el PROCAPI
crea muchas expectativas para fortalecer la actividad productiva de la población
indígena con mayor rezago y que no ha sido atendida por otros programas, sin
embargo, llamó la atención la falta de respuesta de los distintos instrumentos
regionales de planeación de manera inicial, aunque finalmente se logró duplicar la
inversión de la institución para atender a la población indígena.
El Programa se caracteriza por ser un instrumento sencillo en el contenido
de sus reglas de operación, en donde se establecen pocos requisitos para acceder
a los recursos fiscales que maneja. La publicación de las mismas fue oportuna y a
pesar de estas características la respuesta institucional no fue suficientemente
oportuna, fue hasta finales de año que se logró ejercer 64% de los recursos, como
se muestra en el siguiente cuadro.
CUADRO COMPARATIVO DEL EJERCICIO PROCAPI
PROCAPI Monto % Ejercicio enero-agosto $27,795,749.00
36.17
Ejercicio septiembre-diciembre $49,060,085.98
63.83
Total $76,855,834.99
100.00
Fuente: Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
Dos razones pueden ser las que propiciaron que la respuesta haya sido tan
lenta e insuficiente; la primera, que como programa nuevo falta experiencia entre
los distintos actores ejecutantes del mismo y la segunda, que puede ser que falta
concretar aún más los procesos de planeación en las regiones. La combinación de
ambas variables pueden ser los factores que determinan el resultado actual.
81
Durante el primer semestre se desarrolló la integración de expedientes con
una diversidad de situaciones y escenarios que dependieron, en gran medida, de
las características de las ejecutoras, tanto de tipo normativo como la variedad de
las mismas. El análisis y validación de los proyectos ha significado también una
tarea intensa y laboriosa en aras de mejorar la formulación de los proyectos.
Que el Programa responda a la estrategia de transversalidad de la
institución significa que la interlocución básica es con las ejecutoras y que la
compatibilidad y armonía de las reglas de este Programa con la de otros
programas es una situación delicada que requiere tiempo para su mejor
adaptación.
Además de lo que significa instrumentar un programa tanto en su
organización interna como en la articulación con las contrapartes, particularmente
compatibilizar las mecánicas operativas, es un reto principal de este Programa.
Se puede señalar, que a partir del recuento de las operaciones autorizadas,
se identifica que ha sido posible la interacción con: un buen número de gobiernos
estatales y municipales, y con instituciones federales como la CONAFOR, CONAGUA,
y SAGARPA. También indicó personal de la CDI que no ha sido posible articular
operaciones con SEDESOL y PIASRE, lo que obliga a considerar la revisión de los
procesos para proponer otros mecanismos que permitan esa coordinación.
Como ya se comentó, la ausencia de términos de referencia para la
formulación de los proyectos es una cuestión que presenta una doble situación,
por una parte, facilita a los grupos de solicitantes de los proyectos la elaboración
de los mismos sin mayores complicaciones y, por lo tanto, deben ser ellos quienes
se ocupen por elaborar un buena propuesta de proyecto, mientras que al momento
de evaluar el proyecto, los dictaminadores deberán considerar que un modelo para
la formulación de proyectos no forma parte de los requisitos y que se debe aplicar
entre ellos un criterio único. Sobre este aspecto, comentó el personal de la CDI que
82
retoman una metodología convencional, pero se recomienda poner atención
adecuada a este último aspecto.
Finalmente, cabe señalar que el Programa cumple con los criterios
establecidos por el Poder Legislativo en cuanto a seleccionar a una universidad
con experiencia para evaluar sus programas y sus reglas de operación.
Se considera que bajo este esquema normativo de la operación en el
PROCAPI se ha cumplido con todos los objetivos trazados. De acuerdo con las
Reglas de Operación, el propósito del Programa es contribuir al desarrollo social y
económico de los pueblos y comunidades indígenas a través del cofinanciamiento
de proyectos productivos con otras instituciones para promover el desarrollo
regional.
Recomendaciones
1. Avanzar en la introducción de formas contractuales para este conjunto de
beneficiarios y organizaciones apoyadas con recursos de PROCAPI.
Dada la práctica inexistencia de compromisos vinculantes predefinidos y
concretos con los beneficiarios, que se traduzcan en metas cuantificables y
verificables, mismas que son insumo base para evaluar la eficacia del Programa.
Con la introducción de convenios y/o contratos transparentes y sencillos
que especifiquen los compromisos de ambas partes, se puede avanzar en:
resolver buena parte de los puntos débiles que presentó
el Programa en su primer año de operación;
aterrizar metas;
transparentar subsidios;
contribuir a la conformación de una nueva base social
en los 50 municipios más marginados;
83
facilitar acuerdos en torno a los apoyos
complementarios en materia de evaluación, acompañamiento técnico
y formación de capital humano,
y contar con elementos para una evaluación y un
monitoreo efectivo del Programa y sus proyectos.
Cabe apuntar que la experiencia latinoamericana apunta que la gran
ventaja de los convenios y/o contratos es que generan certidumbre, factor clave
para recomponer la relación entre gobierno y productores y dueños de la tierra, y
alinear las políticas con las estrategias económicas de los mismos beneficiarios.
Además, el convenio y/o contrato es la antesala para generar modalidades
de fideicomisos, cajas comunitarias, fondos de ahorro y capitalización u otras
formas organizativas de carácter económico que permitan establecer apoyos
multianuales ligados a metas.
2. Mejorar las prácticas de acompañamiento (en asistencia técnica y
capacitación) y seguimiento, así como generar elementos para la evaluación.
Se parte de que la CDI no cuenta con las capacidades institucionales y con
suficientes recursos humanos especializados, por lo cual se puede explorar un
esquema similar al que utiliza FIRA para evaluar proyectos vía la terciarización del
servicio; o bien podrían desarrollarse otros esquemas para las tareas de
acompañamiento que han instrumentado tanto el FIRA como otras entidades. Los
recursos para soportar este tipo de esquemas deben salir del mismo presupuesto
de PROCAPI bajo una lógica muy sencilla: preferible bajar 10% en proyectos, pero
garantizar una multiplicación en los casos de éxito y una canalización adecuada
de los subsidios.
84
3. Debe establecerse un abanico más amplio para la mezcla de recursos
que contenga diferentes opciones dependiendo del tipo de dependencia o de la
fuente de recursos con la que se tenga que sumar.
4. Desarrollar un proceso de planeación más real, más objetivo, que evite
destinar recursos a proyectos con bajo o nulo impacto económico y social. Se
debe trabajar para establecer correspondencia entre los proyectos financiados con
los planes de desarrollo municipal.
5. De acuerdo con los entrevistados, es necesario vincularse más con los
municipios y las comunidades y retomar experiencias en donde éstas junto con las
organizaciones sociales han desarrollado una serie de dinámicas para hacer sus
propios diagnósticos, su propia planeación comunitaria participativa, pues tienen
propuestas de desarrollo en varios aspectos de su vida social.
6. Se requiere que los municipios que participen como ejecutores asuman
sus propias responsabilidades. Para el 2007, algunos funcionarios consideran que
tiene que haber un compromiso en la elaboración de los proyectos de alto impacto
de los cuales deben derivarse muchos otros subproyectos, esos serían los tipos
de proyecto modelo, claves, detonadores del desarrollo, que se deben contemplar
para de ahí exigirle a los municipios que asuman compromisos claros en el
aspecto técnico y financiero así como en el seguimiento.
7. Debe abrirse la posibilidad de que los beneficiarios, las organizaciones
de la sociedad civil (ONG s), o bien organismos internacionales puedan ser los
propios ejecutores de los proyectos ya que se considera que existen grupos de
productores que tienen la capacidad de aportar el recurso necesario. Aun cuando
el PROCAPI está diseñado para que los ejecutores sean instancias de gobierno,
muchas organizaciones sociales y civiles y los productores indígenas han
demostrado que tienen la capacidad para ejecutar proyectos, en ese sentido debe
85
de haber una opción para que el aportante y ejecutor de los proyectos sean estas
organizaciones sin intermediación de las instancias gubernamentales.
8. En la cuenta bancaria deberían estar mancomunados los beneficiarios
con la ejecutora, y debería considerarse la aportación de la CDI como la aportación
de los beneficiarios.
9. Respecto a la relación de la CDI con las ejecutoras, la primera debería dar
un seguimiento más puntual a las acciones que van a emprender las segundas y
no estar sólo a la expectativa; es decir, es importante que se involucre más en el
proceso.
Para el 2007, en el segundo año de PROCAPI, se deberá valorar y fortalecer
la asistencia técnica y la capacitación, así como abrir nuevas regiones y
municipios.
86
ANEXO
87
Diseño de la encuesta para la evaluación del PROCAPI
El marco de muestreo para la evaluación lo constituyen las 203 acciones de
PROCAPI, de las cuales 128 corresponden a solicitudes autorizadas y 75 a
solicitudes en proceso. Las solicitudes son heterogéneas en cuanto al número de
proyectos y organizaciones que las presentan, en particular en el caso del Chiapas
hay un proyecto regional conformado por 297 proyectos. Por la heterogeneidad de
los proyectos se propuso una muestra proporcional al tamaño de acuerdo con el
monto de recursos recibidos por los proyectos.
Por otro lado, en el diseño de la muestra fue importante diferenciar las
solicitudes provenientes de los 50 municipios prioritarios, es decir que presentan
los IDH más bajos del total de municipios del país.
CARACTERÍSTICAS DE LA INFORMACIÓN
Se tienen 203 acciones: 128 autorizadas y 75 en proceso.
De las 142 acciones en los 50 municipios con menor IDH, 83 están
autorizadas.
De las 61 acciones en los otros municipios 45 están autorizadas.
La información se refiere a 15 entidades federativas: Oaxaca,
Puebla, Veracruz, Nayarit, Chiapas, Quintana Roo, Durango, Hidalgo, Tabasco,
Sonora, Campeche, Guerrero, Morelos, Querétaro y Yucatán.
El 90% de las acciones se concentra en seis entidades: Oaxaca,
Puebla, Veracruz, Nayarit, Chiapas, Quintana Roo.
Los recursos financiados por el PROCAPI ascienden a poco más de 90
millones, de los cuales 90% fue asignado a siete entidades.
El número de beneficiarios asciende a 19 mil, sin embargo la
información al respecto es heterogénea porque puede referir a grupos de trabajo,
organizaciones o personas.
88
A partir de la información estadística disponible, para optimizar el tamaño y
distribución de la muestra se consideró necesario acotar el marco de muestreo a
las siete entidades que recibieron 90% de los recursos financiados por PROCAPI:
Oaxaca, Chiapas, Guerrero, Puebla, Quintana Roo, Veracruz e Hidalgo.
Estructura financiera del PROCAPI
Estado Recursos Porcentaje
Porcentaje
acumulado
Oaxaca 28,129,186
31.2
31.2
Chiapas 19,802,863
22.0
53.2
Guerrero 14,000,000
15.5
68.8
Puebla 8,599,648
9.6
78.3
Quintana Roo 5,000,000
5.6
83.9
Veracruz 3,862,900
4.3
88.2
Hidalgo 2,240,177
2.5
90.7
Durango 2,002,302
2.2
92.9
Sonora 1,750,000
1.9
94.8
Campeche 1,500,000
1.7
96.5
Yucatán 1,169,875
1.3
97.8
Nayarit 815,379
0.9
98.7
Morelos 450,000
0.5
99.2
Tabasco 444,100
0.5
99.7
Querétaro 269,880
0.3
100.0
Total 90,036,309
100.0
El tamaño de muestra de las solicitudes y proyectos se obtuvo a partir de la
expresión:
2
20
r
pqzno
89
Donde:
z2 es el valor de x para el cual se ha acumulado la probabilidad con que
se desean hacer las inferencias
P es la proporción de respuestas positivas al indicador
Q es la proporción de respuestas negativas al indicador
r es el error que puede aceptar las inferencias
Respecto de los valores de p y q se prefiere el valor de 0.5 con el cual se tienen
los mejores tamaños de muestra.
Dados los parámetros: 90% de nivel de confianza, error de 10%, tasa de
no-respuesta de 15%, se tiene una muestra de 58 solicitudes o acciones de
PROCAPI.
Parámetros
Nombre Símbolo Valor
Proporción p P 0.5
Proporción q (1-p) Q 0.5
Solicitudes N 208
Nivel de confianza 95% Z2 2.68
Error 10% r2 0.1
Tasa de no-respuesta 2% TNR 0.15
Muestra solicitudes 51
Muestra solicitudes y TNR 58
Por otro lado, dado que las solicitudes son muy heterogéneas en cuanto al número
de municipios, localidades, organizaciones y recursos involucrados, se propone la
90
selección de los casos de acuerdo con el muestreo proporcional al tamaño en el
cual tienen mayor probabilidad de integrar la muestra los proyectos más grandes.
Se recomienda usar probabilidades desiguales, proporcionales al tamaño
(el valor de Xi) y usando muestreo con reemplazo. Porque si bien el muestreo sin
reemplazo produce varianzas menores, las expresiones para las varianzas son
laboriosas de calcular. Por esto es ampliamente usado el p.p.t con reemplazo, que
es mucho más simple. Se denominará muestreo p.p.t. con reemplazo o ppt.
Para obtener el muestro proporcional al tamaño se tiene el siguiente
procedimiento:
1. Se obtienen los valores de Xi, acumulados en un orden arbitrario.
2. Se obtiene un número aleatorio entre 1 y X (X es el total conocido
para los valores de Xi).
3. Se ve a qué unidad corresponde el número extraído en el punto 2, y esa
unidad se selecciona en la muestra.
4. Se repite el proceso a partir del punto 2, independientemente del
resultado de las extracciones previas, hasta completar la muestra de tamaño n.
5. Los pasos 1 a 3 constituyen la extracción de una unidad de la población.
De acuerdo con esta metodología, se obtuvo un número total de 60 selecciones
aleatorias que corresponden a 35 solicitudes, distribuidas de la siguiente forma:
91
Resultados de muestra
Entidad Muestra
Número
aleatorio
Número
entidades
Chiapas 9
16
3
Guerrero 1
9
1
Hidalgo 1
1
1
Oaxaca 17
22
2
Puebla 3
4
2
Quintana Roo 1
2
1
Veracruz 3
6
1
Total 35
60
12
En cada estado varía la cantidad de ejecutoras, en algunos pueden tener acciones
con entidades federales, estatales y municipales y en otros sólo municipales. Por
esa razón se decidió realizar entrevistas a todas las entidades en cada estado, de
tal manera que se abarque el universo total de entidades. Como resultado, se
realizarán 60 entrevistas a representantes de los proyectos apoyados (según se
indica en cálculo de la muestra) y 12 entrevistas a funcionarios de entidades
ejecutoras.
Muestra seleccionada
Tipo de autorización
No.
Proyecto
Entidad
federativa
Municipio Localidad
Instancia ejecutora
Nombre del
grupo Nombre del
proyecto Giro del proyecto
Total
beneficiarios
Hombres
Mujeres
Status
Autorizados 50 M 1
Chiapas Chalchihuitan
SDR
41 Grupos de Trabajo Diversos 461
284
177
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 1
Chiapas Chamula SDR
21 Grupos de Trabajo Diversos 352
172
180
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 1
Chiapas Chanal SDR
33 Grupos de Trabajo Diversos 480
304
176
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 1
Chiapas Chenalho SDR 40 Grupos de Trabajo Diversos 666
205
461
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 1
Chiapas Mitontic SDR 13 Grupos de Trabajo Diversos 408
38
370
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 1
Chiapas San Juan Cancuc SDR
22 Grupos de Trabajo Diversos 487
184
303
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 1
Chiapas Santiago El Pinar SDR
23 Grupos de Trabajo Diversos 363
223
140
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 1
Chiapas Zinacantan SDR 19 Grupos de Trabajo Diversos 562
156
406
AUTORIZADO
autorizados no idh 1
Chiapas Las margaritas
Nuevo Huixtan
SEDESO Estado
Coordinadora de Organizaciones Democráticas de Chiapas
Envasadora de agua purificada Servicios
35
35
autorizados no idh 3
Chiapas Trinitaria Francisco I. Madero
SEDESO Estado
Rancheria Egipto S.S.S.
Construcción y manejo de vivero tecnificado Agrícola 20
20
93
Tipo de
autorización
No.
proyecto
Entidad
federativa
Municipio Localidad
Instancia ejecutora
Nombre del
grupo Nombre del
proyecto Giro del proyecto
Total beneficiarios
Hombres
Mujeres
Status
autorizados no idh 4
Chiapas
Salto de agua, Palenque, Yajalon, Chilon, Tumbala, Ocosingo Palenque
SEDESO Estado
Tiemenlola Nich Klum
Acopio, y comercialización de café organico
Servicios 554
527
27
en proceso sin idh 2
Chiapas Tapachula
Pavencul Municipio
Centro de Agroecoligia San Francisco de Asís A. C.
Hortalizas orgánicas Agrícola 250
250
Autorizados 50 M 15
Oaxaca Santiago Amoltepec
Municipio
Grupos de Trabajo
Huertos frutícolas Agrícola 30
30
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 20
Oaxaca Santiago Ixtayutla
San Lucas Atoyaquillo, La Humedad, El Huamuche, El Ocote, El Mosco, El Macahuite, Yucuyaa Municipio
El Jugo Huertos de naranja Agrícola 55
39
16
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 32
Oaxaca
San Martin Itunyoso
San Martin Itunyoso Municipio
Unión y pobreza
Adquisición de tractor agrícola Agrícola 10
10
0
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 33
Oaxaca
San Martin Itunyoso
San Martin Itunyoso Municipio
Mujeres Artesanas
Adquisición de insumos para la elaboración de artesanías textiles Artesanal
123
0
123
AUTORIZADO
94
Tipo de
autorización
No.
proyecto
Entidad
federativa
Municipio Localidad
Instancia ejecutora
Nombre del
grupo Nombre del
proyecto Giro del proyecto
Total
beneficiarios
Hombres
Mujeres
Status
Autorizados 50 M 35
Oaxaca
Eloxochixtlán de Flores Magón
Barrio Escopeta Municipio
Trucheros de Barrio Escopeta
Establecimiento de granja de producción de trucha arco iris Acuícola
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 37
Oaxaca
Eloxochixtlán de Flores Magón
Raya San Pedro, Maguey, Agua Iglesia, Peña Colorada, Puerto Rossette Municipio
Aguacatero de Eloxochixtlán
Establecimiento de una huerta de aguacate hass Agrícola AUTORIZADO
Autorizados 50 M 40
Oaxaca
Eloxochixtlán de Flores Magón Agua Ancha Municipio
Establecimiento de modulo de producción de tilapia Acuícola
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 43
Oaxaca
Eloxochixtlán de Flores Magón
Eloxochixtlán de Flores Magón Municipio
Comité Central de Eloxochixtlán de Flores Magón
Fortalecimiento a la soberanía en la producción sustentable de maíz y fríjol Agrícola 583
339
244
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 50
Oaxaca
Santo Domingo de Morelos
Santo Domingo de Morelos Municipio
Santo Domingo de Morelos
Cría de ganado bovino Pecuario
67
43
24
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 62
Oaxaca Santa Cruz Zenzontepec
Santa Cruz Zenzontepec, Santa Maria Siempre Viva
Municipio
El Centro
Granjas avícolas con incubadora Pecuario
AUTORIZADO
95
Tipo de
autorización
No.
proyecto
Entidad
federativa
Municipio Localidad
Instancia ejecutora
Nombre del grupo
Nombre del proyecto
Giro del proyecto
Total
beneficiarios
Hombres
Mujeres
Status
autorizados no idh 11
Oaxaca
Sola de Vega Sola de Vega
Municipio
Elorza Jimenez, S. P. R. de R. I.
Establecimiento de jitomate en condiciones de invernadero Agrícola 12
6
6
autorizados no idh 14
Oaxaca
San Felipe Jalapa de Diaz
30 Localidades Municipio
Productores de Ajonjolí Miguel Calixto Miranda S.P.R. DE R.L. de C.V.
Cultivo, acopio, limpieza de ajonjolí Agrícola 361
361
autorizados no idh 15
Oaxaca Nejapa de Madero
San Sebastian Jilotepec CONAFOR
Bienes Comunales
Instalación de aserradero industrial comunitario Forestal 70
70
autorizados no idh 16
Oaxaca Villa de Ixtlan
Ixtlan de Juarez Municipio
Unidad Comunal Forestal, Agropecuaria y de Servicios de Ixtlan de Juarez, Oaxaca (UCFAS)
Instalación y puesta en marcha de dos estufas de secado de madera Forestal 384
384
autorizados no idh 17
Oaxaca Magdalena Peñasco Chicabaya
CONAGUA Municipio
Grupo de Trabajo
Construcción de sistema de riego tecnificado Agrícola 25
25
autorizados no idh 18
Oaxaca San Carlos Yautepec
San Pedro Tepacaltepec
CONAFOR
Bienes Comunales
Adquisición de un aserradero portátil LT-HDD62-STRB Forestal 192
192
96
Tipo de
autorización
No.
proyecto
Entidad
federativa
Municipio Localidad
Instancia ejecutora
Nombre del
grupo Nombre del
proyecto Giro del proyecto
Total
beneficiarios
Hombres
Mujeres
Status
autorizados no idh 20
Oaxaca
Nuevo Zoquiapam
Nuevo Zoquiapam Municipio
Bienes Comunales
Adquisición e instalación de un aserradero comunal Forestal 21
21
autorizados no idh 21
Oaxaca Santiago Tilantongo
Santiago Tilantongo Municipio
Ñundito (Pueblo Vivo)
Adquisición de una cribadora de materiales pétreos Servicios
17
17
autorizados no idh 23
Oaxaca Santiago Tilantongo
Cabecera Municipal, Buenavista, Las Flores, Hermenegildo Galeana, General Vicente Guerrero, Guadalupe Hidalgo, Laguna Grande, Narciso Mendoza, La Paz, El Progreso, La Providencia, San Antonio, San Antonio, San Isidro, San José Tres Lagunas, San Martín de las Palmas Municipio
Zaragoza
Instalación de una planta purificadora de agua Servicios
2041
916
1125
97
Tipo de
autorización
No.
proyecto
Entidad
federativa
Municipio Localidad
Instancia ejecutora
Nombre del
grupo Nombre del
proyecto Giro del proyecto
Total beneficiarios
Hombres
Mujeres
Status
en proceso idh 13
Oaxaca
San Jose Tenango Municipio
Renovación de cafetales Agrícola
en proceso idh 14
Oaxaca
San Jose Tenango Municipio
Cultivo intercalado con café Agrícola
en proceso idh 28
Oaxaca Santa María La Asunción Municipio
Maíz intercalado con árboles frutales Agrícola
en proceso idh 35
Oaxaca Santa Maria Temaxcaltepec
Santa Maria Temaxcaltepec
Municipio
Ganaderos de Temaxcaltepec
Encierro tecnificado Pecuario 52
35
17
en proceso idh 40
Oaxaca Santa Maria Temaxcaltepec
Santa Maria Temaxcaltepec
Municipio
Bordando Sueños de Hilos
Bordados textiles Artesanal
26
0
26
en proceso sin idh 4
Oaxaca San José Chiltepec
en proceso sin idh 5
Oaxaca Santa Maria Jacatepec
en proceso sin idh 7
Oaxaca Santo Domingo Zanatepec
Rehabilitación de sistema de riego Agrícola
en proceso idh 1
Guerrero
Acatepec, Alcozauca de Guerrero, Atlixtac, Cochoapa el Grande, Copanatoyac, Metlatonoc, Tlacoachistlahuaca, Xalpatlahuac, Xochistlahuaca
Gobierno del Estado
98
Tipo de
autorización
No.
proyecto
Entidad
federativa Municipio Localidad Instancia ejecutora
Nombre del
grupo
Nombre del proyecto
Giro del proyecto
Total
beneficiarios
Hombres
Mujeres
Status
en proceso idh 58
Puebla Eloxochitlán
Gobierno del Estado
14 Grupos de Trabajo
Seguridad Alimentaria Agrícola
en proceso idh 59
Puebla Hueytlalpan
Gobierno del Estado
9 Grupos de Trabajo
Seguridad Alimentaria Agrícola
en proceso sin idh 10
Puebla Zoqitlan SDR, Estado
Huerto familiar tecnificado Diversos
en proceso sin idh 13
Puebla Coxcatlan SDR, Estado
Módulos de cultivo de maíz y soya Agrícola
en proceso sin idh 15
Quintana Roo
Felipe Carrillo Puerto, José María Morelos Betania Municipio
Chu´ um Pich S.P.R. DE R.L.
Producción de tomate en invernadero Agrícola 300
300
Autorizados 50 M 72
Veracruz Astacinga
Acuayucan, Huapango, Cuauhtepanka,Tepantla, Choapa, Cuauhtla, Acatitla, Buena Vista, Astacinga SEDESMA
9 Grupos de Trabajo
Proyecto de reforestación
Forestal 350
192
158
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 74
Veracruz Astacinga Choapa SEDESMA
Grupo de Trabajo
Vivero comunitario Forestal 66
32
34
AUTORIZADO
Autorizados 50 M 75
Veracruz Atlahuilco
Uitziquipa, Zacamilola, Xochitepec, Xibtla, Tepexititla, Macuilquila, Cuauhtlamanca, Atetecochco, Atlahuilapa y Atlahuilco SEDESMA
10 Grupos de Trabajo
Proyecto de reforestación
Forestal 128
112
16
AUTORIZADO
99
Tipo de
autorización
No.
proyecto
Entidad
federativa
Municipio Localidad Instancia ejecutora
Nombre del grupo
Nombre del proyecto
Giro del
proyecto
Total
Beneficiarios
H M Status
Autorizados 50 M 78
Veracruz Atlahuilco Cuauhtlamanca
SEDESMA
Grupo de Trabajo
Vivero comunitario Forestal 26
2
24
AUTORI
Autorizados 50 M 79
Veracruz Mixtla de Altamirano
Miguel Aleman, Mixtlantlakpak, Tlaxcantla, Tenexcalco, Xochitla, Ayahualulco, Axoxohuilco, Barrio Segundo, Coximalco, Mixtla de Altamirano SEDESMA
10 Grupos de Trabajo
Proyecto de reforestación Forestal 195
172
23
AUTORI
Autorizados 50 M 83
Veracruz Tehuipango
Tzompoaleca I, Tzompoaleca II, Tepepa, Tlalcospa, Tepecuitlapa, Apipitzactitla, Xiujtempa, Santa Cruz, La Joya, Tepeica, Xopilapa, Ticoma, Loma Bonita, Tepetlampa, Duraznotla, Achichipico, Zacatleixco, Tzacauala Primero, Xonacayojca, Tlachichilco, Tzacuala II, Totutla, Opotzinga, Terrero y Tehuipango SEDESMA
25 Grupos de Trabajo
Proyecto de reforestación Forestal 478
385
93
AUTORI
100
Tipo de autorización
No de proyectos
Entidad Federativa
Municipio Localidad
Instancia Ejecutora
Nombre del Grupo
Nombre del Proyecto
Giro del Proyecto
Total Beneficiarios
H M Status
Autorizados no idh 9
Hidalgo Huejutla Macuxtepetla Gobierno del Estado
Unión de Productores Agroforestales de las comunidades indígenas de la Huasteca Hidalguense, UPACIHH, S.P.R. de R.I.
Comercialización de palma camedor Forestal 667
380
287
AUTORI