Implicaciones Técnicas-legales de la Ley de Gestión Integral de la Basura”
Ing. Armando Hernández Arocha
Julio 2011
Comisión de Ambiente
Comisión de Ambiente
La acción necesaria debería apoyarse en una
jerarquía de objetivos y centrarse en cuatro
principales áreas de programas:
� Reducción al mínimo de los desechos y residuos;
� Aumento al máximo de la reutilización y el
reciclado ecológicamente racionales de los
residuos;
� Promoción de la eliminación y el tratamiento
ecológicamente racionales de los desechos;
� Ampliación del alcance de los servicios que se
ocupan del manejo de los desechos residuos.
Comisión de Ambiente
� En el año 1999, la OPS realizó análisis sobre Desechos y residuos sólidos no peligrosos(DRSNP). Al
finalizar el estudio, expresaron su preocupación por los efectos negativos de la disposición de
desechos y residuos sólidos en vertederos a cielo abierto tanto en el ambiente como en la salud de
los venezolanos, por lo que recomendaron “enfrentar la problemática en toda su complejidad”
� Dos años después (2001) el gobierno venezolano declara “el problema de la basura como
emergencia nacional, y de atención prioritaria el manejo integral apropiado de los DRSNP en el país”,
considerando “que el mal manejo” de éstos es causa principal de “impactos negativos sanitarios y
ambientales”
� En el 2004, se promulgó la Ley de Manejo Integral de Residuos y Desechos Sólidos (artículo 104)
que prohibía la disposición de residuos y desechos sólidos en vertederos a cielo abierto y otorgaba un
plazo de cinco años para su clausura a los ya existentes (RBDV, 2004; PROVEA, 2010).
� Al cumplirse el plazo, aún se contabilizaban 270 vertederos a cielo abierto (MPPA, 2009b).
Gestión de los desechos y residuos sólidos en nuestro país
Antecedentes
Comisión de Ambiente
� En el período: 2004-2011: 0,5 kg/p/día (2004) a 0,90 a 1 kg/p/día (INE)
� En el período 2004- 2011: 270 vertederos y botaderos a cielo abierto (2004) a 311
� Siete años más tarde (2011), tenemos una nueva Ley de Gestión Integral de la Basura (LGIB) con el
fin de “Reducir la generación de la basura y garantizar que su recolección, aprovechamiento y
disposición final sea realizada en forma sanitaria y ambientalmente segura” (articulo 1 del objeto de la
Ley).
� La LGIB debería ser entonces una norma que coadyuve alcanzar el propósito y principio de
desarrollo sostenible plasmado en la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela-1999
(artículos 128, 310, 326)) y en la Ley Orgánica del Ambiente-2006 (artículos 1, 3 ).
� De esta manera es de esperarse que una Ley de Gestión Integral de la Basura tenga un contenido
acorde con los lineamientos establecidos en la LOA.
Gestión de los desechos y residuos sólidos en nuestro país
Antecedentes
Comisión de Ambiente
En síntesis el tema del manejo de DRS en Venezuela se caracteriza por:
a. Falta de conciencia ciudadana,
b. Creciente generación de DRS
c. Débil infraestructura adecuada en la gran mayoría de los municipios
d. Carencia generalizada de concertación entre los diversos sectores involucrados para hacer frente
a este inevitable reto que debemos afrontar para lograr un desarrollo sustentable como lo es el
establecer políticas claras y concertadas entre el sector público, los sectores industriales,
comerciales, de servicios (incluyendo aquí las empresas del estado) y los consumidores es el
único camino para encontrar una solución adecuada a este problema de carácter nacional
Una vez hecho el análisis de la LGIB que resumiré a continuación dejo en Uds.
la siguiente inquietud:
¿ La LGIB contempla los elementos legales y técnicos que permitan superar
los problemas antes resumidos y coadyuva a abonar el camino del
desarrollo sostenible antes descrito?
Gestión de los desechos y residuos sólidos en nuestro país
Antecedentes
Comisión de Ambiente
Ley de Gestión Integral de la Basura
GO número 6.017 del 30 /12/2010 (E)
Entrada en vigencia 31 de marzo de 2011
Fue modificado el nombre de la ley suprimiendo la referencia a “ Desechos y Residuos” para
sustituirlo por el término, no técnico, de “basura” (artículos 1 y 2) aún cuando luego, en el
contenido de la Ley se continúa hablando de “Desechos y Residuos Sólidos”, como técnicamente
corresponde hacerlo.
Comisión de Ambiente
Impactos a
analizar
Globales
Técnico -
Operativos
Incentivos
Sanciones
Inmediatos
Reglamento
Los impactos de la Ley de Gestión Integral de la Basura han sido categorizados en búsqueda de facilitar
el análisis y posterior puesta en marcha de acciones por parte de los miembros industriales de las
diferentes Cámaras Industriales y ADAN.
Comisión de Ambiente
La Ley desarrolla la regulación en materia de envases, empaques y envoltorios basado en el
principio de corresponsabilidad. Sin embargo, lo hace de forma desproporcional para el
productor / generador.
Artículo Aspecto Nuevo Detalle
• Declaración de Utilidad Pública, Interés Social y Servicio Público
Rol General del Productor, Distribuidor, Comercializador e Importador
• Las personas naturales y jurídicas deberán prevenir y reducir la
generación de residuos y desechos sólidos, especialmente cuando se trate
de la fabricación, distribución y uso de productos de consumo masivo
inmediato.
• Las personas naturales y jurídicas que generen o posean residuos y
desechos sólidos deberán adoptar medidas para reducir la generación, a
través de procesos productivos tecnológicamente viables
• Los fabricantes de envases y envoltorios, especialmente los contentivos
de productos de consumo masivo inmediato, deben manufacturarlos con
materiales que faciliten su retorno, reutilización, biodegradabilidad o
reciclaje efectivo
Impactos Globales
3 y 4
29
34
38
Impactos Globales Artículo
Comisión de Ambiente
La Ley desarrolla la regulación en materia de envases, empaques y envoltorios basado en el principio de
corresponsabilidad. Sin embargo, de forma desproporcional para el productor / Generador.
Artículo Aspecto Nuevo DetalleImpactos Globales
Rol General del Estado en materia de envases empaques y envoltorios
• El Estado limitará progresivamente la producción, importación,
distribución y comercialización de envases, empaques, envoltorios y
recipientes desechables
• El Estado adoptará las medidas y acciones pertinentes para prevenir o
minimizar la generación de residuos y desechos sólidos, tales como
envases, envoltorios y recipientes desechables
Rol General del Consumidor
• Es derecho de cada persona, tener la opción a comprar productos de
consumo masivo que no sean desechables, o que estén contenidos en
envases, recipientes, empaques o embalajes que sean retornables
56
55
80.6
Comisión de Ambiente
Los principales impactos técnico-operativos son en las áreas de eco-diseño, establecimiento de
programa de retorno y tratamiento de lodos y biogás
Impactos Técnico - Operativos Artículo
Aspecto
Nuevo Detalle
Plazo de
implementación
Diseño
• Los fabricantes de envases y envoltorios, especialmente los
contentivos de productos de consumo masivo inmediato,
deben manufacturarlos con materiales que faciliten su
retorno, reutilización, bio-degradabilidad o reciclaje
efectivo
Producción
• Los generadores de grandes volúmenes de residuos y
desechos sólidos deberán contar con programas de
minimización y segregación en el origen convenidos con la
autoridad municipal competente
• Los lodos producidos, una vez solidificados o
estabilizados, deben ser llevados a los sitios de
disposición final previstos en esta Ley, previa aprobación
• El biogás liberado debe ser reutilizado para minimizar su
incidencia en el calentamiento global; su
aprovechamiento energético debe contar con la
aprobación del órgano o ente con competencia en
materia de energía
38
42
67
69
Inmediato
Inmediato
Inmediato
Inmediato
Comisión de Ambiente
Artículo
Aspecto
Nuevo Detalle
Plazo de
implementación
Post-Consumo
• Las personas que importen, fabriquen o distribuyan
mercancías o productos de consumo masivo que
generen residuos sólidos, deben contar con
programas de retorno
• Las personas que importen, fabriquen o distribuyan
mercancías o productos de consumo masivo, deben
asegurar que los mismos cuenten con adecuada
identificación e información a sus consumidores
• Las personas responsables de la gestión y manejo
integral de residuos y desechos sólidos, deben llevar a
cabo procesos permanentes de educación
ambiental
35
36
91
33
Reglamento
Reglamento
Inmediato
Reglamento
• Las personas que tengan establecimientos,
equipos, materiales e instalaciones para
actividades de manejo de residuos y
desechos sólidos deben presentar un
cronograma de adecuación para su efectiva
realización 4 meses después de la
publicación del reglamento
Cronograma
de
adecuación
Impactos Técnico - Operativos
Comisión de Ambiente
La Ley establece la solicitud de nuevas autorizaciones para poder llevar a cabo la gestión integral
de los residuos y desechos sólidos.
Impactos Técnico – Operativos (Autorizaciones) Artículo Aspecto Nuevo Detalle
• Los equipos y tecnologías a ser utilizados en las diferentes
etapas del manejo de los residuos y desechos sólidos deben ser
adecuados a la cantidad, clasificación y cualidades de los
mismos y contar con la autorización emitida por los Ministerios
del Poder Popular con competencia en materias de ciencia,
tecnología e industrias intermedias, ambiente y salud, avalados
por el Consejo Nacional de Gestión Integral de los Residuos y
Desechos
• Se crea el Registro Nacional de Manejo de Residuos y
Desechos, a cargo del Ministerio del Poder Popular con
competencia en materia ambiental. Los prestadores del servicio
y manejadores habituales de residuos y desechos sólidos deben
estar inscritos en el registro referido, además de contar con la
autorización para el manejo específico que pretenda ejercer, de
conformidad con la normativa técnica y ambiental
32
97 y 98
Comisión de Ambiente
La Ley establece la solicitud de nuevas autorizaciones para poder llevar a cabo la gestión integral de los
residuos y desechos sólidos
Impactos Técnico – Operativos (Autorizaciones) Artículo Aspecto Nuevo Detalle
• En los casos de manejo de grandes volúmenes de alimentos,
que por razones de deterioro natural, vencimiento del lapso
para su consumo, descomposición, contaminación o cualquier
otra situación que a juicio de la autoridad sanitaria produzcan
riesgo para la salud, deben ser considerados como residuos o
desechos sólidos, según sea el caso y deben ser tratados o
llevados para su disposición final por el generador, previa
autorización de los órganos competentes en materia de salud y
ambiente
• La exportación de los residuos sólidos aprovechables podrá ser
autorizada, una vez satisfecha la demanda interna. La
regulación de dicha actividad será establecida en el reglamento
respectivo
52
61
Comisión de Ambiente
La Ley establece incentivos que se otorgarán a las personas naturales y jurídicas que formulen, ejecuten
o participen en planes, proyectos e inversiones en materia de residuos y desechos sólidos.
Incentivos Artículo
Incentivos Económicos y Fiscales
•Acceso al sistema crediticio del Estado para optar a créditos preferenciales
•Exoneraciones parciales o totales del pago de impuestos, tasas y contribuciones, de conformidad con el Código
Orgánico Tributario
• Cualquier otro incentivo económico fiscal legalmente establecido
Incentivos Sociales, Educativos y Tecnológicos
• Estarán asociados a la naturaleza de los planes, programas, proyectos o actividades endógenas formulados por
personas naturales y jurídicas, los pueblos y comunidades indígenas y las comunidades organizadas. Tales incentivos
serán normados en el Reglamento de la Ley
Incentivos Financieros
• El Ejecutivo coordinará y concertará con la banca, el establecimiento de un porcentaje de la cartera de créditos
para ser dirigidos al financiamiento de planes, programas y proyectos en materia de gestión y manejo integral de
residuos y desechos sólidos
107
108
109
Comisión de Ambiente
El Ministerio con competencia ambiental, una vez conocido el hecho irregular o en el transcurso del
procedimiento podrá adoptar las siguientes medidas preventivas
Las medidas preventivas tienen tres características esenciales que deben ser respetadas para cumplir con los parámetros
constitucionales en tutela del derecho a la defensa, a saber: instrumentalidad, reversibilidad y temporalidad
• Las medidas preventivas aquí expuestas no cumplen con el principio de temporalidad ya que no se establece la duración de cada
una de ellas, ni el tiempo otorgado a la Administración para la toma de decisión que levante la medida ¿ Se establecerán vía
reglamento?
Medidas Preventivas Artículo
• Ordenar la aplicación de las medidas ambientales y sanitarias que el caso amerite
• Ocupación temporal, total o parcial del sitio donde se esté realizando el manejo inadecuado de los residuos y
desechos sólidos
• Retención de los residuos y desechos sólidos involucrados
• Retención de maquinarias, equipos, instrumentos y demás medios utilizados en el presunto manejo inadecuado de
los residuos y desechos sólidos
• Clausura temporal del establecimiento involucrado, hasta tanto se corrija o elimine la causa degradante o minimicen
sus riesgos a la salud y el ambiente
• Prohibición temporal de las actividades relacionadas con el manejo integral de los residuos y desechos sólidos
• La retención de materiales, maquinarias u objetos y la suspensión de energía eléctrica con la finalidad de asegurar la
interrupción de la actividad
•Cualquier otra que sea necesaria para proteger el ambiente y la salud
114
Comisión de Ambiente
La Ley establece que además de las sanciones principales previstas, se deben aplicar obligatoriamente
según el caso las siguientes sanciones accesorias
La aplicación de sanciones accesorias debe tener en cuenta los criterios de Proporcionalidad, Racionalidad y Ponderación de
acuerdo con la gravedad de la infracción o delito
• En base al criterio de proporcionalidad, únicamente las infracciones gravísimas pudiesen ir acompañadas de sanciones accesorias
Sanciones Accesorias Artículo
• Revocatoria del acto administrativo autorizatorio o rescisión de la concesión
• Inhabilitación, hasta por un período de dos años, para solicitar y obtener nuevos actos administrativos autorizatorios
o contratos para la realización de actividades vinculadas con la gestión integral de residuos y desechos sólidos
• Ejecución de las fianzas aplicables al caso
• El comiso de materiales, aparatos, instalaciones, equipos y productos, envases y similares no autorizados y sus
medios de producción, distribución o transporte
• La ejecución forzosa para la efectiva reparación del daño causado
• La publicación a costa del sancionado, hasta por tres oportunidades sucesivas a través de los medios de difusión
masiva, de la decisión condenatoria administrativa, una vez que éstas hayan adquirido firmeza, con fines persuasivos y
no infamantes
• La reexportación, tratamiento o disposición final de las sustancias o materiales objeto de la infracción, a costa del
responsable
116
Comisión de Ambiente
Serán sancionados con multa de entre ciento un Unidades Tributarias (101 U.T.) y ciento noventa y
nueve Unidades Tributarias (199 U.T.) quienes:
120
Infracciones Graves Artículo
• Presenten el servicio de manejo de residuos y desechos sólidos sin estar registrado por ante el organismo competente
• Realicen el transporte y almacenamiento en contravención a las normas técnicas
• Quienes no se ajusten a los cronogramas de adecuación o no utilicen los programas de retorno o reciclaje efectivo o de
recolección segregada desde el origen
• Usen los símbolos que identifiquen la participación en programas de reutilización, recuperación o reciclaje sin que sea
real o efectivo tal programa
• Incumplan la obligación de hacerse cargo de los envases usados
• Incumplan las condiciones de seguridad previstas en la normativa técnica
• Transmitan o cedan a terceros los instrumentos otorgados para la prestación del servicio en cada una de las fases del
manejo de residuos y desechos sólidos, sin cumplir las notificaciones y requerimientos en la materia ante las autoridades
competentes
• Incumplan la obligación de suministrar la información ecológica sobre los envases y envoltorios
• Coloquen en el mercado envases que no se ajusten a los requisitos, lineamientos y obligaciones establecidos en la
normativa técnica
• Importen, fabriquen, distribuyan o comercialicen productos que utilicen los símbolos y textos alusivos a reciclaje,
retornable, reutilizable o biodegradable, sin que el mismo cumpla con tales características o no exista el programa de
retorno
Comisión de Ambiente
Serán sancionados con multa de entre doscientas Unidades Tributarias (200 U.T.) y trescientas Unidades
Tributarias (300 U.T.) quienes:
Infracciones Gravísimas Artículo
• Incineren o realicen tratamientos de residuos o desechos sólidos, en contravención a las normas técnicas
• Importen o introduzcan al territorio nacional, residuos sólidos en contravención a las normas técnicas
• Realicen la disposición final de desechos sólidos en contravención a las normas técnicas
• Coloquen en el mercado nacional envases con una concentración de sustancias, materiales o compuestos que
excedan las características de peligrosidad esperadas o que impidan los procesos tecnológicos de tratamientos,
aprovechamiento, reutilización o reciclaje
• Importen, produzcan, distribuyan o comercialicen productos de consumo masivo inmediato contenidos en envases,
envoltorios, empaques o recipientes desechables, sin estar acogidos a un programa de acopio, depósito, devolución y
retorno
• Los funcionarios públicos responsables del manejo integral de residuos y desechos sólidos que por negligencia
comprobada no cumplan con el plan de adecuación de operación en las fases de transferencia, tratamiento, disposición
final, clausura y post-clausura, para ajustar la actividad a la normativa técnica y los planes respectivos
121
Comisión de AmbienteConclusiones
� Generales
� Referidas al Vacatio Legis.
� Referidas a un reglamento y normas técnicas.
� Referidas a los aspectos educativos.
� Referidas a deficiencias jurídicas observadas.
� El sector industrial es parte de la solución y no del problema.
Comisión de Ambiente
� No se hace referencia al desarrollo sustentable, ni a la seguridad del estado, ni al bienestar de la población, y en
consecuencia estos objetivos fundamentales para la LOA, en la LGIB son accesorios o simplemente ignorados a pesar
de su evidente vinculación.
� En síntesis la LGIB no se puede considerar un importante apoyo al desarrollo sustentable del país y presenta
oportunidades de mejora para integrar eficazmente a las necesidades y capacidades de los sectores involucrados, en
la búsqueda de la solución optima para la gestión de los DRSNP, dentro del marco del desarrollo sustentable tal
como lo establecen la Ley Orgánica del Ambiente y la Constitución de la Republica Bolivariana de Venezuela.
� Hace una inclusión novedosa en el país, al entrar a regular desde la perspectiva ambiental, lo relativo a la gestión
o manejo de los envases, empaques y envoltorios de los productos que se importan, fabrican, distribuyen y
comercializan en el país, especialmente aquellos de consumo masivo inmediato, con la intención, por un lado, de
crear las bases para establecer un Sistema de Gestión de Residuos de Envases y, por otro, de responsabilizar
directamente de esa gestión a quienes introducen productos de consumo masivo inmediato en el mercado. Sin
embargo, se desconoce que en muchas ocasiones el material utilizado no obedece a caprichos, sino a las
propiedades funcionales requeridas por el producto.
� Inclusión de la categoría de “bienes o productos de consumo masivo inmediato” como parte de la regulación
dirigida a la gestión ambiental. Se trata de un aspecto novedoso del tema en el marco regulatorio ambiental
venezolano por sus importantes consecuencias
Conclusiones
Comisión de Ambiente
� El contenido del art 4 es confuso pues por una parte indica que la gestión integral de los residuos
y desechos debe ser garantizado por el Estado, y por otra que debe ser prestado en
corresponsabilidad con todas las personas (suponemos que naturales y jurídicas) a través de la
comunidad organizada. No queda claro quién es responsable de que o como se reparte esa
corresponsabilidad.
� El artículo 80, en su numeral 6to otorga al consumidor unos derechos muy amplios;
“Tener la opción a comprar productos de consumo masivo que no sean desechables o
“que estén contenidos en envases, recipientes, empaques o embalajes que sean
retornables”. No aclara cómo es posible materializar este derecho; por ejemplo, quien
proveerá una determinada marca de perfume en envase retornable o desechable.
� En general, la Ley tiene un marcado acento centralizador, habida cuenta de su sujeción a la
planificación centralizada y la reiterada dependencia del sistema de planes establecido, los cuales, en
principio, definirían los alcances de la normativa complementaria que deberán dictar tanto el
Presidente de la República, por la vía reglamentaria, como por la autoridad ambiental nacional
(artículo 101).
Conclusiones
Comisión de Ambiente
Referidas al Vacatio Legis.
� La ley establece deberes que pudieran no ser exigibles para su cumplimiento
inmediato por ser impracticables en términos técnicos, económicos o socioculturales. Esto
es, deberes que requieren entre otros, medios y recursos, transferencia de tecnología,
inversión en infraestructura pública, dotación y equipamiento, y sensibilización,
educación, capacitación y movilización de importantes recursos humanos de los sectores
oficiales, privados y sociales
� La única forma de ser exitosos en el cumplimiento de la Ley…* La Ley debe ser
declarada y considerada perfectible, es decir, objeto de mejora continua dada la
significancia de la problemática nacional del manejo integral de los DRSNP
Conclusiones
Comisión de Ambiente
Referidas a un reglamento y normas técnicas.
� La Ley pese a lo extensa y compleja, no es suficiente para cumplir con los principios de
realidad, progresividad y flexibilidad. Para su funcionalidad y operatividad satisfactorias y no
discrecionalidad requiere de variada reglamentación y de normativa técnica diversa. Lo que
no se resuelve de modo urgente y sin la participación activa de los involucrados en la Ley
� Habida cuenta de la complejidad del mundo de los envases y empaques, éstos deben
ser regulados de forma separada en un instrumento normativo, tal y como ha sido la
tendencia y la experiencia mundial
� La Ley debe ser instrumento de desarrollo sostenible del país y no herramienta de
penalización a los usuarios y beneficiarios de los servicios públicos de saneamiento.
� En la exposición de motivos de la LGIB se indica muy acertadamente que una de las
causas para la inoperatividad de la ley del 2004 sobre la materia fue la ausencia de un
reglamento. En este caso es imprescindible la necesidad es más urgente ante la ambigüedad
de los términos utilizados en algunos artículos.
Conclusiones
Comisión de Ambiente
Referidas a los aspectos educativos.
� Un aspecto positivo de la ley es el propiciar la educación de la población para
concientizar a los consumidores de la necesidad de actuar de manera ambientalmente
responsable, igualmente estimular la participación individual en actividades relacionadas
con esta materia. Pero ello, pudiera convertirse en letra muerta si no contamos con un
sistema educativo con maestros y profesores preparados y apoyados, en cualquier caso
estamos hablando de soluciones de muy largo plazo.
El sector industrial es parte de la solución y no del problema.
� El sector industrial venezolano ha sido un actor fundamental en el desarrollo del marco
regulatorio ambiental. Una vez más el sector industrial se pone a la orden para la
elaboración en conjunto del Reglamento y la Normativa Técnica necesaria para materializar
los logros que se persiguen con la LGIB
Conclusiones
Comisión de Ambiente
Referidas a deficiencias jurídicas observadas.
� Registros que no existen o no están operativos o reglamentados.
� Queda pendiente la definición, diseño y aplicación de programas de minimización y retorno
inexistentes y sin correspondencia con la infraestructura que el Estado, como responsable del
manejo de los rellenos sanitarios, tiene en la actualidad.
� Igualmente, la definición de materiales y sus proporciones a ser empleadas para la
fabricación de envases, empaques y envoltorios para cumplir los objetivos de la Ley
� Establecimiento de un procedimiento para elaborar y presentar ante la autoridad ambiental
una propuesta de adecuación para cumplir con las nuevas regulaciones planteando un
cronograma de adecuación.
� Falta de previsión sobre los símbolos que deberán usarse en Venezuela de acuerdo con la
tecnología de manejo existente y, en el caso de los importadores, la importación de mercancías
cuyos símbolos, en principio, no cuenten con posibilidades de manejo en Venezuela.
� Ausencia de dispositivos legales que aseguren la infraestructura que permita que la
clasificación de origen no se pierda una vez que las operadoras de servicios de aseo hagan el
retiro de los desechos y residuos.
Conclusiones
Comisión de Ambiente
Es posible concluir:
“…..El manejo adecuado de los desechos y en particular de los residuos sólidos
es fuente de empleo e ingresos dignos en la comunidad …..”
Hernán Papaterra
2011
Grupo Ambientalista del Reciclaje
Everest, estado Zulia
“….. Creo que el empresario local debe invertir, asumir riesgos, no
puede estar esperando las condiciones perfectas para hacerlo….
cuando se rompe la inercia de la desconfianza, se construye, se
prospera…. ”
Lorenzo Mendoza
Comisión de Ambiente