CONTRIBUCIÓN DEL PROGRAMA
Mas de un investigador ha declarado que medir la contribución del programa en los usuarios externos (o beneficiarios) es una tarea difícil de desarrollar por la falta de información disponible. Realizar esta actividad se convierte en un reto mayor al hablar de los usuarios internos del programa (actores en la gestión y organización del programa).
Como se planteara desde la propuesta, los usuarios internos del programa de vaso de leche (PVL) han sido identificados como aquellos personajes que aparecieron en la escena laboral producto de la existencia del PVL, es decir, son los actores ejecutores del programa en los ámbitos locales y regionales responsables de hacer llegar la ración a los beneficiarios.
Diagrama INT-6.1.Actores del Programa del Vaso de Leche
Actores del Programa del Vaso de Leche
Economía familiarEducaciónSalud
Economía familiarEducaciónSalud
• Municipios • Proveedores• Comités• Otros
MEF
Usuariosinternos
Usuarios externos
Economía regionalEmpleo regionalEconomía regionalEmpleo regional
Como se ve en el gráfico anterior, los usuarios internos del programa son principalmente de dos tipos, primero quienes desarrollan la parte administrativa y de gestión del programa dentro de los municipios, y en segundo lugar están
Evaluación de Impacto del Programa Vaso de Leche
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los responsables de producir el alimento a ser distribuido (proveedores y productores locales y regionales de insumos para el programa).
Este capítulo presenta los resultados en dos secciones, la primera contiene la medición de la contribución del PVL en los usuarios internos del programa, mientras que la segunda sección muestra los resultados de la contribución en los usuarios externos del programa.
La medición de la contribución en los usuarios internos ha sido separada en dos rubros, el primero mide la contribución en la economía local y regional, mientras que el segundo mide la contribución en la generación de empleo regional. La medición en la contribución en economía local y regional parte del análisis del presupuesto asignado a los distritos por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), e incluye también un análisis de la oferta y demanda de alimentos locales derivados de la existencia del PVL. Por otro lado, tomando estudios de caso realizados en los tres ámbitos visitados, el análisis en la medición de la contribución al empleo regional estudia dos aristas. Primero estima el número potencial de empleos generados basándose en la demanda y producción local de leche de vaca y luego realiza un análisis del número de empleos generados en los municipios de los distritos.
En la sección final de este informe se hace un breve análisis sobre la contribución del PVL en los hogares que reciben la ración de alimentos, este análisis incluye temas de economía familiar, educación infantil y salud del niño menor de 6 años.
I. CONTRIBUCIÓN EN LOS USUARIOS INTERNOS
1. Contribución en la economía regional
Asignación presupuestal del MEFComo se mencionara anteriormente, los gobiernos locales y regionales se benefician por diversos tipos de transferencias fiscales del gobierno central∗. La transferencia de recursos vista desde la perspectiva de eficiencia y equidad funcionaría mejor si se recaudan los fondos en el nivel central y se distribuyen de forma desigual, es decir, se entrega más a los lugares más pobres y que aportan menos, compensando de alguna forma las desigualdades nacionales.i Estas decisiones financieras son meramente manejadas por el gobierno central en sus diferentes instancias, lo que a continuación analizaremos será el resultado de dichas decisiones mas no el ¿cómo? las realizan.
Antes de sumergirnos en el análisis del presupuesto del PVL es importante tener presente el volumen de dinero que éste significa para los gobiernos regionales. Teniendo como fuente de información datos de la página web de
FONCOMUN, Canon Petrolero, Canon Minero, Renta de aduanas y Vaso de Leche.
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transparencia1 del ministerio de economía y finanzas, vemos el gráfico INT-6.1 donde se muestra la evolución de los montos transferidos (en soles constantes del 2001), desde el año 1995 al 2003, señalando que la principal fuente de transferencias proviene de FONCOMUN, seguido por el presupuesto del PVL, que en términos relativos significan aproximadamente un tercio del presupuesto anterior.
Gráfico INT-6.1.Presupuesto anual asignado por el MEF según tipo de fondo
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FONCOMUNRenta de aduanas Canon MineroCanon PetroleroVaso de leche
A diferencia del Canon Minero, petrolero y de las rentas aduaneras, que son fondos para distritos seleccionados; el presupuesto del PVL es asignado a todos los distritos del país. El mismo que ha mantenido un ligero pero constante incremento en la última década. El análisis que a continuación desarrollamos, incluye sólo el presupuesto asignado por la partida del PVL, asociándolo a la distribución de la población en general y a la población infantil.
El Ministerio de Economía y Finanzas asigna un monto anual a cada distrito atendido del país. Para poder comparar los presupuestos, dichos montos se han llevado a Nuevos Soles del 2001. Y los distritos han sido clasificados en los tres ámbitos de estudio de la presente investigación, el primer ámbito incluye los distritos de la provincia de Lima y los distritos de la Provincia Constitucional del Callao; el segundo ámbito incluye el resto de distritos que tienen 50% o más de su población viviendo en zonas urbanas y el tercer ámbito tiene al resto de distritos que tienen 50% o más de su población viviendo en zonas rurales.
Como se puede ver en el gráfico INT-6.2; en términos de montos reales, el ámbito Resto Rural es el único donde el presupuesto ha tenido un incremento significativo y constante en los últimos 5 años (excepto para el 2004). En el ámbito Resto urbano el incremento en el presupuesto se observa en los años 1998 y 1999, para luego presentar un comportamiento casi plano del presupuesto. Es importante recalcar que para el año 1995,
1 http://www.mef.gob.pe/propuesta/DNPP/gobierno_local.php
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cada uno de estos ámbitos recibían montos mayores al asignado a Lima metropolitana. Pero fue en el año 1997 donde Lima se vio beneficiada por un incremento significativo de su presupuesto en merma del resto del país. Para el año 1995, el presupuesto tuvo una distribución aceptable, pues solo un tercio del mismo estaba asignado a Lima Metropolitana. Pero esta condición cambió radicalmente para el año 1997, donde casi todo el nuevo presupuesto del programa había sido asignado a Lima Metropolitana, alcanzando el 40% del mismo.
Gráfico INT-6.2.Distribución del presupuesto del PVL por año según área
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1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
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Lima Metropolitana Resto Urbano Resto Rural
Fuente: Ministerio de Economía y FinanzasElaboración propia, llevado a Nuevos soles del 2001.
En el intento de estudiar la asignación y evolución del presupuesto en los diferentes ámbitos, generamos dos indicadores que nos permiten observar desigualdades. El primer indicador es la estimación per-cápita mensual del presupuesto asignado por tipo de individuo que reside en cada ámbito. La población de referencia ha sido la del censo del año 1993 y por efecto de comparación y disponibilidad de información la hemos mantenido constante a través del tiempo.
Como nos muestra el gráfico INT-6.3, el monto medio por persona que reside en cada ámbito varían ente 0.83 y 1.6 Nuevo soles, donde los montos menores siempre se encuentran el ámbito Resto Urbano, siendo el máximo asignado de 0.95 Nuevos Soles. Hasta el año 2001, Lima fue el ámbito que recibió los mayores montos per-cápita, pero a partir del 2002 se observa una mayor asignación en el Resto Rural.
Aunque el gráfico INT-6.3, nos esté indicando una asignación que aparentemente propicia una mayor equidad, por asignar más fondos en zonas conocidas como pobres (Zonas Rurales), los resultados cambian significativamente cuando realizamos el análisis a nivel de número de niños de 6 meses a 6 años de edad (ver gráfico INT-6.4). Este grupo de edad tiene relevancia para este análisis por ser el principal grupo de primera
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prioridad del PVL, y planteamos la hipótesis de mayor concentración del presupuesto a mayor concentración de niños.
Lo que nos muestra el gráfico INT-6.4, es que a pesar del incremento constante del presupuesto en los distritos con mayor población rural, el monto asignado por niño es inferior en 2.7 Nuevos Soles respecto al entregado en Lima. En términos demográficos, esto significa que en el resto del país hay una mayor concentración de niños que en Lima. Lo que debe estar forzando a los Municipios a diseñar estrategias para afrontar la desigualdad del recurso asignado, para ello pueden tomar tres estrategias: a) atender a menos niños, b) entregar una ración más pequeña a todos, o c) entregar una ración de bajo valor nutritivo.
Adicionalmente queremos resaltar que, aunque observamos una tendencia al incremento del presupuesto en el ámbito Resto urbano, el monto per-cápita mensual refleja una disminución debido al incremento de población atendida en el transcurso del tiempo. Es decir, en este ámbito el número de municipios atendidos entre el año 1996 y 2004 se ha incrementado en 14, por ende la disminución de la asignación per-cápita mensual.
Gráfico INT-6.3.Evolución del presupuesto mensual
por personaEvolución del presupuesto mensual asignado por persona
1.3
1.51.4 1.4
1.4 1.4
0.910.83 0.88
0.94 0.95 0.930.88 0.89 0.87
1.31.2 1.2
1.31.3
1.4 1.31.41.4
1.51.51.6
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1
1.2
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1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
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Lima Metropolitana Resto Urbano Resto Rural
Gráfico INT-6.4.Evolución del presupuesto mensual por
niño entre 6 meses y 6 añosEvolución del presupuesto mensual asignado por niño
9.7
11.610.8 10.5 10.9 10.6
10.1
5.75.2 5.4 5.9 5.9 5.8 5.4 5.5 5.4
6.15.6 5.8 6.1 6.4 6.6
7.4
10.410.6
7.1 7.5
2
4
6
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14
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
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Lima Metropolitana Resto Urbano Resto Rural
Esto sugiere que, a pesar de incluir dentro de las variables de asignación el tamaño de la población objetivo en cada lugar, el presupuesto asignado está favoreciendo a Lima metropolitana, sin tener en cuenta que en el Perú aún hay aún muchas zonas con pirámides demográficas de base ancha, hecho que estaría demandando un mayor incremento en la asignación de los fondos en dichas zonas.
El segundo indicador desarrollado para poder medir desigualdades en la asignación del presupuesto, estuvo basado en las curvas de concentración del presupuesto y la población. En el gráfico INT-6.5 se muestran las curvas dos tipos de individuos; la curva continua, que está más cerca de la diagonal, corresponde a la asignación presupuestal según el total de la población; Mientras la línea punteada, más alejada de la diagonal, muestra
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la asignación según número de niños de 6 meses a 6 años de edad. La diferencia entre las curvas nos indica una mayor inequidad en la asignación de los recursos cuando evaluamos el presupuesto respecto a la población infantil que es la más importante para el PVL.
Gráfico INT-6.5.Inequidad en la asignación del presupuesto 2003 según tipo de individuo
Inequidad de la asignación del presupuesto-2003 según población
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40
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80
100
0 20 40 60 80 100% Acumulado del presupuesto
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sona
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PoblaciónNiños 6 m a 6 años
Gráfico INT-6.6.Cambio de la inequidad presupuestal del PVL en niños de 6 meses a 6 años
Cambio de la inequidad presupuestal del PVL en niños de 6 meses a 6 años
0
20
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60
80
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0 20 40 60 80 100% Acumulado de personas
% A
cum
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1996 1997 2003
Por otro lado, el gráfico INT-6.6 muestra el cambio de la asignación de los presupuestos en tres momentos importantes de la última década. En 1996 es el primer momento en el cual se tiene la asignación presupuestal por distrito. Las curvas muestran que existe mayor inequidad en la asignación del presupuesto para los distritos con mayores poblaciones, y esto se hizo
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más evidente en el año 1997 cuando el ámbito de Lima metropolitana tuvo un incremento significativo del presupuesto en merma del resto del país.
Como viéramos en el gráfico INT-6.2, el ámbito resto Rural ha tenido un constante incremento de su presupuesto, esto ha tenido como consecuencia en el año 2003 una mejora en la equidad al momento de asignación de los recursos, cuando hablamos en términos de número de niños (ver gráfico INT-6.6).
A modo de conclusión, es innegable el hecho de la contribución del estado a la economía de todos los distritos del país, debido a la transferencia de fondos; pero la asignación de éstos requiere aún de nuevas consideraciones para hacer la distribución de los recursos de forma que contribuya a la equidad.
Demanda de alimentos locales El PVL está generando localmente una demanda constante de alimentos. Lo cual se traduce en una demanda de producción local y regional de los mismos, pero ¿están los mercados locales y/o regionales en capacidad para atender dicho volumen y variedad de alimentos que el programa demanda?.
Como vimos en la sección evaluación de la ración, hay una gran variedad de productos entregados (ver tabla INT-6.1), pero los insumos son principalmente tres, avena, quinua y leche en sus diferentes presentaciones (entera, evaporada y en polvo). Las diferencias entre los productos entregados radican en el contenido de azúcar, algunos son chocolatados y otros tiene la denominación de “enriquecidos”; muy pocos incluyeron harinas de menestras, y en el resto de productos no se pudo identificar su contenido de alimentos por tener la denominación de “lácteo” o mezclas de cereales y/o leguminosas. Esto centra la demanda en tres productos principalmente.
Antes de iniciar el análisis de la demanda potencial de los productos identificamos dos aspectos determinantes, primero está el presupuesto asignado disponible para la compra de la ración y segundo está el número de beneficiarios que requiere ser atendido. El primer aspecto es claro y establecido cada año, mientras que el segundo está marcado por una mayor variabilidad entre ámbitos e inclusive entre distritos dentro de los ámbitos.
Por ello, hemos planteado como población beneficiaria total de referencia, el número de niños de 6 meses a 6 años de edad reportados por el INEI en el Censo del año 1993. Entonces el volumen alimentos necesarios para atender a estos niños se convierte el segundo factor determinante en la demanda de productos locales.
Tabla INT-6.1.Presupuesto y población según ámbito de estudio
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Presupuesto /año 2003
niños de 6 meses a 6 años
Lima Metropolitana 107,540,051 837,176
Resto urbano 115,877,385 1,709,335
Resto Rural 132,432,106 1,431,880
Total 355,849,542 3,978,391
Adicionalmente a esto, el precio de los productos es el tercer factor a considerar debido a las variaciones entre las zonas, esta información se obtuvo a partir de las encuestas realizadas a los municipios y las entrevistas realizadas a los proveedores.
Como podemos ver en la tabla INT-6.2, productos similares tienen precios diferentes entre ámbitos e inclusive dentro de un mismo ámbito. La leche evaporada se consume en los tres ámbitos y es más cara en los distritos rurales, mientras que la leche fresca tiene un precio mayor en el ámbito de Lima metropolitana, probablemente debido a la presentación del producto. Estos precios fueron obtenidos en los municipios, a quienes se les preguntó por el monto pagado por unidad de compra para cada uno de los productos que distribuye.
Como era previsible, a excepción de la leche fresca, los alimentos tienen precios más elevados en la zona Resto rural.
Tabla INT-6.2.Precio promedio por tipo de producto comprado por los municipios
(Nuevos Soles / Kg.)Lima
metropolitana Resto Urbano Resto Rural
Leche Fresca de vaca 1.47 0.99 0.94
Leche evaporada 3.95 4.14 5.08
Leche en polvo SD 12.05 9.17
Hojuela de quinua 3.65 SD SD
Hojuela de avena 3.61 3.26 3.80Hojuelas de quinua con avena 3.35 3.20 4.12
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La leche de vaca
Iniciamos el análisis con la demanda potencial de leche fresca entera de vaca. Para que una ración de leche otorgue la 207 Kcal. reglamentadas por el PVL, el volumen entregado por beneficiario debe ser de 330 cc/día.
Teniendo en cuenta que los precios en el resto del país corresponden a leche fresca y que si el programa distribuyese este producto debería ser procesado y envasado para asegurar la inocuidad del producto, se realizaron los cálculos con el costo de producción de leche fresca pasteurizada de Lima Metropolitana.
Esto significa que, con el presupuesto nacional del PVL para el año 2003 se pueden distribuir 2’008,375 raciones de 330 cc de leche. Por ende el programa estaría en capacidad de comprar 242,074.5 toneladas de leche anuales y atender al 50% de la población de niños propuesta (ver tabla INT-6.3). Este volumen de demanda de leche fresca significa el 20% de la producción nacional del año 2003 (1’226,1322 Tn/año).
Tabla INT-6.3.Demanda anual de leche fresca pasteurizada del programa PVL
Presupuesto anual
Número de niños que se pueden
atender
Tn/ anualesde leche que se puede comprar
Lima Metropolitana 107,540,051 606,942 73,156.3
Resto urbano 115,877,385 653,997 78,827.9
Resto Rural 132,432,106 747,430 90,089.6
Total 355,849,542 2,008,369 242,073.7
En términos de oferta y demanda regional podemos observar en el gráfico INT-6.7 que en la mayoría de las regiones la producción de leche es superior a lo que el programa podría comprar, salvo en los departamentos de Cusco, Loreto, madre de dios, San martín, Tumbes y Ucayali.
2 Fuente: MINAG- Direcciones regionales y subregionales de agricultura, 2003
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Gráfico INT-6.7.Oferta y demanda regional de leche fresca
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50,000
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150,000
200,000
250,000
300,000
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Lec
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OFERTA DEMANDA
Las hojuelas de quinua con avena
Para complementar el análisis de la demanda de alimentos incluimos otro ejercicio al considerar que el programa podría repartir “hojuelas de quinua con avena”, alimento que es el más difundido en los tres ámbitos de estudio, luego de la leche. La cantidad programada para distribuir de este alimento deberá ser 60 g diarios, para que cubra las 207 calorías establecidas por el programa.
El número de raciones que se pueden comprar con el presupuesto del PVL, se ha estimado teniendo en cuenta los precios de compra reportados por los municipios en los diferentes ámbitos, los mismos que se mostraron en la tabla INT-6.2. El número de raciones de hojuela de quinua con avena que se puede comprar con el presupuesto asignado para el resto del país alcanza a cubrir a la totalidad de la población beneficiaria propuesta. Mientras que para Lima metropolitana el presupuesto alcanzaría para atender a la población objetivo y a 627,882 individuos adicionales (Ver tabla INT-6.4).
Tabla INT-6.4.Demanda potencial de hojuelas de quinua con avena del PVL
Presupuesto /año
Número de raciones que se
pueden comprar
Tn/año de hojuelas de avena con
quinua requeridas
Número de niños de 6 meses a 6
años
% cobertura
Lima Metropolitana 107,540,051 1,464,819 176,558.3 837,176 175
Resto urbano 115,877,385 1,652,370 199,164.3 1,709,335 97
Resto Rural 132,432,106 1,466,745 176,790.4 1,431,880 102
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2. A la generación de empleo regional
Para identificar la generación de empleo regional del PVL, partimos por identificar a los actores encargados principalmente de la gestión y ejecución del programa. En este caso analizaremos a dos de ellos, primero están los empleos generados en los municipios y luego están los empleos generados en los proveedores durante el proceso de producción de los alimentos.
La aproximación en la medición de empleos generados se realizará en términos del número de beneficiarios atendidos necesarios para generar un empleo. Y en el caso de los proveedores se presenta además el número potencial de empleos generados si el programa distribuyera leche fresca pasteurizada, considerando el presupuesto del año 2003.
En los Municipios Para construir el indicador de número de raciones necesarias para generar un empleo en los municipios se han tomado en cuenta dos fuentes de información. El primero proveniente del capítulo de transferencia de recursos, donde se estimó el monto promedio de gasto per-cápita al día que reportaron los municipios (ver gráfico INT-6.8). Y el segundo valor es el sueldo mensual de un trabajador, que para este análisis ha sido asignado el monto 600 Nuevos Soles. Al dividir el sueldo entre el gasto per-cápita mensual se obtiene el número de raciones necesarias para generar un empleo.
Gráfico INT-6.8. Gasto mensual per-cápita en personal
realizado por el Municipio
Gráfico INT-6.9.Número de beneficiario necesarios para
generar un empleo en los MunicipiosJornales por ración para un beneficiario al
mes
0.20
0.360.33
0
0.05
0.1
0.15
0.2
0.25
0.3
0.35
0.4
Lima Metropolitana Distritos urbanos Distritos Rurales
Nu
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Costo del jornal por ración para un beneficiario al mes
3019
16831843
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Lima Metropolitana Distritos urbanos Distritos Rurales
Nú
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Como se pude observar en los gráficos previos, el gasto per cápita en personal es inferior en el ámbito de Lima Metropolitana, lo que demanda un mayor número de beneficiarios para generar un empleo, esto se debe probablemente a la densidad poblacional de beneficiarios, quienes se encuentran menos dispersos que los beneficiarios del resto del país.
Si consideramos el número de beneficiarios que puede atender el programa con su presupuesto para el año 2003 distribuyendo leche pasteurizada, podríamos decir que el programa tiene la potencialidad de generar
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alrededor de 1000 empleos en todo el país. Beneficiándose principalmente el ámbito Resto Rural (ver tabla INT-6.5).
Tabla INT-6.5Potencial número de empleos generados
en los Municipios por el PVLNúmero de niños que se
pueden atenderPotencial Número de empleos generados
Lima Metropolitana 606,942 201
Resto urbano 653,997 389
Resto Rural 747,430 406
En los proveedoresLos proveedores de alimentos, son actores que la mayor parte del tiempo se mantienen alejados de los beneficiarios, pero forman parte importante en la cadena funcional del PVL. Estos actores están normados por las bases del programa y por demandas particulares que realiza cada municipio. Identificar y describir el perfil del proveedor se hace extremadamente engorroso, por el simple hecho que éstos elaboran una gran diversidad productos distribuidos por el programa a nivel nacional.
En los estudios de caso se han podido identificar el costo de producción de último nivel para cuatro alimentos. Para realizar este análisis se ha estimado primero el número aproximado de raciones necesarias para emplear un obrero con un sueldo estimado de 150 Nuevos soles /semana. Para este cálculo fue necesario tener el volumen de producción total, el volumen de producción asignado al PVL, el número de trabajadores y sus respectivas remuneraciones y horarios de trabajo.
Adicionalmente se tuvo que estandarizar una ración de alimentos que cubriera por lo menos la cantidad de calorías normada por el PVL (207 Kcal/ día). En el caso de la leche entera la ración estándar fue de 330 cc/día, mientras que para el resto de alimentos fue de 60 g/día. Con dicha información se calculó el volumen de raciones que podía atender cada proveedor y el número de empleos que le demandaba producirlos.
Como se puede ver en el gráfico INT-6.10, el proceso de producción de la quinuavena demanda de un mayor número de raciones mientras, reflejando un proceso de menor complejidad respecto al enriquecido lácteo que es de mayor complejidad, variando entre 338 a 730 raciones/día según el tipo de producto elaborado.
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Gráfico INT-6.10. Número de raciones diarias necesarias para generar un empleo según tipo de
producto
Gráfico INT-6.11.Número potencial de empleos generados
según presupuesto nacional del 2003
Jornales por ración para un beneficiario al mes
538
338
501
730
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Leche enterapasteurizada
Enriquecidolácteo
Hojuela decebada
Quinuavena
Nú
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Jornales por ración para un beneficiario al mes
3736
5942
4011
2751
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
7000
Leche enterapasteurizada
Enriquecidolácteo
Hojuela decebada
Quinuavena
Nú
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Con la misma fuente de información, e incluyendo como tope el presupuesto disponible para el año 2003, se estimó el potencial número de empleos que se generarían en todo el país si el PVL consumiera de forma exclusiva alguno de estos productos. Debido a que el enriquecido lácteo demanda una mayor complejidad en su elaboración, por ende genera mayor empleo.
3. Contribución del Programa Vaso de Leche a la organización social
a.El Concepto de Capital Social y su relevancia en el estudio del Programa Vaso de Leche
El término capital social, es aún un concepto difuso, un campo de postulados que anuncian un paradigma emergente. En particular hace referencia a las normas, instituciones y organizaciones que promueven la confianza, la ayuda recíproca y la cooperación, en una determinada sociedad.
El concepto, introducido en la década de los ochenta, por Pierre Bordieu nos alerta sobre el valor que tienen las relaciones sociales. Bordieu señala que el capital social es “...el agregado de los recursos reales o potenciales ligados a la posesión de una red durable de relaciones mas o menos institucionalizadas, de reconocimiento mutuo”3
. Este concepto, que proviene de la sociología, es inmediatamente acogido en el ámbito económico y político. Robert Putman, politólogo, el principal difusor del concepto, añade el concepto de beneficio, definiendo capital social como “aspectos de las organizaciones tales como las redes, las normas y la confianza que facilitan la acción y la cooperación para beneficio mutuo”.
3 Citado por John Durston, en ¿Qué es el capital social comunitario?. CEPAL /ECLAC. División de Desarrollo Social. Santiago de Chile, julio del 2000.
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De la antropología el capital social toma el concepto de reciprocidad. Teniendo como antecedente los trabajos de Marcel Mauss4, refiere que en cualquier tipo de sociedad las interacciones se asientan sobre numerosas relaciones pasadas y tienen perspectivas de largo plazo. La reciprocidad, es decir el intercambio de bienes equivalentes, se establece entonces como relaciones fundacionales dentro de cualquier sociedad.
¿Por qué es importante incluir dentro de un estudio sobre el Programa Vaso de Leche (PVL), el concepto de capital social? El PVL, cuenta con una importante base social de soporte, constituida por las organizaciones de base de mujeres y los gobiernos locales a lo largo del país además de contar con una estructura legal constituida5; ha logrado el desarrollo de un importante espacio de participación ciudadana, el progreso, cuantitativo y cualitativo, de la movilización social organizada y el fortalecimiento en el liderazgo de muchas mujeres ligadas al mismo. Es, por tanto, una red social que llega desde las dirigencias hasta los hogares.
Nuestro postulado principal es que el programa se ha convertido en un importante medio de producción de capital social, incluye no solo las estructuras permanentes que permiten el intercambio sino también la existencia de señales y normas de contenido cultural que permiten la generación de confianza6
La experiencia del PVL propugnaría la acumulación de capital social, apoyada por el estado. Al respecto Robert Putman señala que en las experiencias en las que el estado ha incentivado asociaciones la ganancia ha sido incentivar confianza donde esta no necesariamente existe y fortalecer hábitos de asociación y colaboración. Para este autor “este sub producto de creación social es mucho más importante que el premio específico en satisfacción de necesidades inmediatas, ya que se logra la acumulación de capital social que se fortalece cada vez que se usa”7.
Fortalecer los espacios de participación comunitaria podría ser clave para articular los servicios públicos con el hogar o el individuo, por ejemplo el acceso a información sobre salud, el acceso a educación (ojo con lo que significa para escolaridad, acceso a educación y acceso a salud) como puede también ser un factor muy importante en la negociación entre estado y sociedad civil, en este caso la relación entre el municipio y la organización, como un mecanismo de participación ciudadana en la negociación para establecer las
4 Ver al respecto la obra de Mauss Marcel The Gift: The forma and reason for Exchange in Archaic Societies. NY. Norton5 Se pueden nombrar un conjunto de leyes y artículos legislativos aprobados que dan sustento al Programa Vaso de Leche. 1985: Ley 24059 convierte al VL en Programa de Asistencia Alimentaria presente en todos los municipios del país; 1994: Ley de Presupuesto Publico, otorgándole recursos;1995: Primer Proyecto de Reglamento de Ley, entre otros.6 Coleman, James “Foundation of Social Theory” Boston. Harvard University Press, 19907 Durston John ¿Qué es el capital social comunitario?. CEPAL /ECLAC. División de Desarrollo Social. Santiago de Chile, julio del 2000.
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prioridades en el desarrollo local. En una comunidad en la que existen lazos basados en la confianza las personas serán capaces de organizarse y cooperar para mejorar sus condiciones de vida. Sin embargo, fortalecer el capital social, no solo se refiere a las redes cercanas si no a la vinculación con las demás organizaciones de la sociedad y con los espacios de poder reconocidos. El reto para los países en desarrollo viene a ser la potenciación y fortalecimiento, desde los niveles micro, de la categoría de capital humano que apunta a la cohesión social.
Si bien el PVL es una organización importante en tanto articulación y cobertura de relaciones a nivel horizontal; No se tiene muy claro sus alcances a nivel vertical, con las fuerzas políticas y económicas, públicas y privadas, que también forman parte de su contexto. Iniciativas desde fuera de la comunidad pueden ser también catalizadores de elementos de cohesión y trabajo asertivo en torno a un problema común.
A nivel de la economía, la literatura refiere que el concepto de capital social puede ser relevante para el diseño de programas que promueven una activa participación social para avanzar en la lucha contra la pobreza. Específicamente puede contribuir a:
1. La reducción de los costos de transacción, en los riesgos de desconocimiento, de agentes sociales
2. Agilizar las transacciones en el mercado cuando se necesitan altos grados de confianza
3. La densificación del tejido social, condición necesaria para que exista sociedad civil fuerte
Entre las críticas hechas al concepto, uno de los puntos en los que se centra la discusión es que la existencia de relaciones sociales de confianza y cooperación no necesariamente producen un alto nivel de participación, y por lo tanto no necesariamente producen beneficio, muchas otras variables intervienen. El desafío entonces es no solo detectar si se encuentra o no capital social, si no determinar si el capital social ha aportado al fortalecimiento de la sociedad civil o al aumento de productividad.
La pregunta inmediata es, ¿cómo- si estamos frente a un paradigma emergente - crear categorías que nos permitan indagar sobre la contribución realizada por el capital social? A pesar de su amplio alcance y dificultad para medirlo, el capital social permite una lectura más articulada del cambio social. Así, se sostiene que el apoyo del Estado, así como de otros actores de la sociedad, incide de manera importante en las motivaciones y acciones a favor del interés común, y por esto es importante medirlo.
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A partir de una revisión de la bibliografía existente hemos mapeado las siguientes variables, que estarían asociadas a la existencia de capital social, dividiéndola por espacios respecto a un centro (el sujeto). Los lazos fuertes, al interior de la comunidad, entre pares, sustentan la cooperación al interior de cada grupo, los lazos hacia fuera de la comunidad incrementarían la cooperación más amplia, y ambos actuarían directamente en el desarrollo de capacidades a nivel individual.
Espacios VariablesCapacidad para Asociaciones horizontales:
• Capacidad organizativa (pertenencia a otras organizaciones)
• Frecuencia de relación con los miembros de las organizaciones versus Comité PVL
• Grado de confianza entre los miembrosCapacidad para Asociaciones verticales:
• Frecuencia de relación con la municipalidad• Tipo de actividades realizadas en conjunto• Compromiso asumido con estas actividades• Tipo de relación establecida con el Municipio• Desarrollo de capacidades para ideas y proyectos
Desarrollo de capacidades a nivel individual
• Influencia del PVL en el nivel individual• El comité de PVL, como referente de apoyo
Fuente: Elaboración propia
b.Contribución del programa al fortalecimiento de las capacidades para la formación de redes asociativas basadas en la cooperación y la confianza (capital social)
Capacidad asociativaPara medir los lazos establecidos, al interior de la comunidad, entre pares, que sustentan la cooperación al interior de cada grupo, es decir su capacidad asociativa se han utilizado dos variables: existencia de espacios de relación establecidos y número de ocurrencia de encuentros entre los miembros.
Para identificar la capacidad asociativa de los comités de PVL se ha tomado en cuenta: 1) si los miembros del PVL, son también miembros de otras organizaciones; 2)a los que contestaron se preguntó si asisten a espacios de encuentro en estas organizaciones.
Encontramos que todos participan de alguna organización, siendo la Asociación de Padres de Familia (APAFA) mayor al 30% en cualquiera de los ámbitos de estudio. La participación en comedor popular es la que sigue, con una significancía mucho menor, 8% a nivel Lima Metropolitana y resto urbano y 11% en el resto rural. La presencia de las demás organizaciones no es significativa.
Gráfico INT-6.12.
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Pertenencia de los beneficiarios en otras organizaciones– PVL
07.6
2 40
8
30.5
3.2
34.2
5.611.2
31.6
0
20
40
60
80
100
APAFAS ComedorPopular
Club deMadres
Clubesdeportivos
Lima
Resto urbanoResto rural
n= 1021
%
En general en los ámbitos de estudio encontramos que 54% de los comités de PVL, en Lima Metropolitana y el 75% en resto urbano y resto rural se reúnen, en mediana una vez al mes. En general el 71% de los comités de PVL celebran reuniones a las que asisten las dirigentes y los beneficiarios.
Si esta frecuencia la comparamos con las organizaciones en las que con mayor frecuencia se participa encontramos que las APAFAS tienen un promedio de reunión menor a una vez al mes (0.74). El promedio de reuniones de los clubes deportivos es de solo 0.38 al mes, mientras que los comités de PVL tienen un promedio de reuniones en este período de tiempo, solo superado por los clubes de madres con casi dos reuniones.
Tabla INT-6.6.Promedio de ocurrencia de reuniones por tipo de organización
según ámbito de estudio (mensual) Lima
MetropolitanaResto
urbano Resto rural Total
APAFA 1.1 0.7 0.5 0.74
Clubes deportivos 0.6 0.8 1.3 0.38
Club de madres 1 3.2 1.2 1.87
Comité de Vaso de Leche 1 1.1 0.8 0.98
Es decir los comités de PVL, en el ámbito resto urbano y resto rural tenderían a una mayor contribución al afianzamiento de las relaciones verticales entre sus miembros, garantizando que existe un espacio continuo donde las mujeres se encuentran. Para el caso de Lima esta contribución se estaría en un porcentaje alrededor del 50% de los comités encuestados.
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Grado de confianza entre los miembros del Programa Vaso de Leche El grado de confianza, como hemos visto seria un requisito para que se hagan efectivas acciones de cooperación que luego redunden en el beneficio del grupo, contribuyendo así a la acumulación de capital social. Hemos medido, por esto, la existencia de confianza entre los miembros del comité, es decir en los pares, pero también en aquellos que siendo sus dirigentes los representan como asociados, en este caso llamada la junta directiva. Sin embargo, solo con estos datos, no era posible medir si existe una significancia, pues ambos están referidos a miembros de la organización, por esto, y con el fin de establecer una comparación se midió también el grado de confianza establecido con los vecinos de la comunidad. Esta medición se realizó también en los no beneficiarios del programa.
Gráfico INT-6.13.Beneficiarios y no beneficiarios, por porcentaje de desconfianza hacia socias
del comité, junta directiva y vecinos
2.68.6
27
42.6
1811.43.241
24.619.7
1
9
39
2327.7
0
20
40
60
80
100
Totalmente Bastante Mas omenos
Poco Nada
Socias del comiteJunta directivaVecinos
n=1020
%
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Gráfico INT-6.14.No beneficiarios, por porcentaje de desconfianza hacia vecinos
29.3
0.64.3
39.7
0
20
40
60
80
100
Totalmente Bastante Mas o menos Poco Nadan = 704
%
Analizando las gráficas encontramos un comportamiento muy parecido entre los beneficiarios respecto a su nivel de confianza con otros beneficiarios, la junta directiva y los vecinos. La tendencia en los no beneficiarios respecto a su nivel de confianza en los vecinos corrobora una tendencia que parece darse en la población estudiada.
c.Asociaciones Verticales
Nuestra metodología para indagar sobre la formación de capital social por el PVL incluyó la evaluación de la relación establecida con espacios de poder reconocidos, representada en este caso por la municipalidad, teniendo como unidad de análisis el comité de PVL. El fortalecimiento del capital social vendría tanto por la existencia de espacios de relación con otras organizaciones y en esta relación el trabajo conjunto y comprometido, cuanto por el desarrollo de capacidades para vincularse con otro, en este caso la municipalidad (el establecimiento de relaciones equitativas, por ejemplo) y la existencia de un clima de confianza con los gobiernos locales o municipalidad. También se ha incluido la evaluación, desde el punto de vista de la municipalidad, sobre el desarrollo de capacidades para impulsar proyectos, solos o en conjunto, y para aportar ideas respecto a la marcha del programa. El desarrollo de estas actitudes, unida al establecimiento de mecanismos de comunicación eficientes, apuntaría a la cohesión social y, por tanto, serian un aporte al desarrollo de capital social.
Frecuencia de relación con la MunicipalidadEn este ítem se midió el porcentaje de las dirigentes del comité del PVL y el porcentaje de dirigentes distritales de la organización que
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manifiestan tener un espacio de comunicación establecido con la municipalidad. Las dirigentes de Comité de PVL, son aquellas que representan a un grupo de madres organizadas, mientras que las dirigentes distritales representan a un grupo de comités. Es decir tendrían una representación mayor. En el trabajo de campo del estudio encontramos pocos casos en los que existían dirigentes distritales, siendo su presencia mayor en Lima y resto urbano que en rural (n=32 dirigentes distritales).
Además el estudio contempló el conocimiento de la frecuencia con la que esta relación ocurría, en los casos en los que se constató un mecanismo de relación establecido.
Como resultado encontramos que las dirigentes distritales que se reúnen con el municipio alcanzaron, globalmente, el 97%. Para las dirigentes de comité este porcentaje significó el 80%. Si revisamos el resultado por ámbito, a nivel de dirigentes de comité encontramos que para el ámbito de Lima Metropolitana el porcentaje significó un 56%, incrementándose para resto urbano hasta significar un 90% y para resto rural un 92%.
Si bien el número de municipios que se reúne es menor en Lima Metropolitana, cuando esto sucede la frecuencia de relación es de 2.17 veces, en mediana, en el mes. Para resto urbano y resto rural esta mediana representa solamente una vez al mes.
Tipo de actividades realizadas en conjunto/compromiso asumido con estas actividadesRespecto al tipo de actividades que realizan en conjunto los municipios y las dirigentes de los comités o dirigentes distritales encontramos que en el caso de las dirigentes distritales las capacitaciones (48%) son las actividades que ocupan el primer lugar, en segundo lugar están las campañas, que suelen ser de salud (38%) y en tercer lugar las celebraciones ( 35%). Para las dirigentes de comités también las actividades de capacitación ocuparon el primer lugar (31%) , las celebraciones el segundo lugar (27%) y finalmente, el tercer lugar fue para las campañas (20%). Como vemos las actividades mas prevalentes llaman la atención sobre dos formas de relación, en general. La primera de educación o capacitación, atendiendo una demanda, como se señala en el estudio cualitativo y la segunda una relación festiva. Llama la atención la importancia a las celebraciones que influyen para crear un clima de cooperación y confianza.
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Gráfico INT-6.15.Prevalencia de dirigentes distritales vs. dirigentes de comités que realizan
trabajos junto con los representantes de la municipalidad, según ámbito de estudio
20
3127
6 6 3
3948
35
3
16
3
010
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Campanas Capacitaciones Celebraciones trabajos comunales Focalizacion Eleccion dealimentos
Dirigenta comites Dirigenta distrital
n dirigentes distritales=31 n dirigentes de comités= 176
%
Al preguntarse sobre el nivel de compromiso asumido, por ambas partes, en el trabajo conjunto con las municipalidades, se encontró que para las dirigentes de comités la prevalencia de “asumir el compromiso siempre”, es de 45%, mientras para el nivel de dirigente distritales es de 71%. Es decir el compromiso con el trabajo conjunto pareciera ser mayor en el caso de los municipios donde existe dirigencia distrital que en aquellos que existe relación con la dirigencia del comité.
Gráfico INT-6.16.Distribución de dirigentes distritales vs. dirigentes de comités según
percepción de compromiso en el trabajo conjunto con la municipalidad
71
43
01020
3040506070
8090
100
Asum e com prom iso
Dirigentas distritales Dirigentas comité
n dirigentas comités=185 n dirigentas distritales= 31
%
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Desarrollo de capacidades para trabajar de manera conjuntaHemos visto entonces que existen, en una proporción importante, espacios de relación municipio-dirigencia del PVL, que esta relación pareciera ser mas frecuente en los municipios en Lima y que las actividades más importantes realizadas son la capacitación y las celebraciones. Estos datos ya nos estarían demostrando que existen capacidades que los comités Vaso de Leche han desarrollado para establecer su relación con el municipio. Sin embargo al interior de los espacios de reunión, no conocemos que ocurre. El estudio, por lo tanto, exploró sobre las formas que puede tomar esta relación entre las partes, por ejemplo una relación de igualdad o de sumisión o una relación de negociación.
Para indagar sobre el tipo de contrato establecido, es decir las reglas de la relación, se contempló: 1) La exploración en el nivel cualitativo. Y 2) en el estudio cuantitativo se enfatizó la percepción de relaciones autoritarias e interesadas entre los dos actores.
Respecto a estos dos conceptos últimos, el primero, las relaciones autoritarias, mide un ejercicio de poder desmesurado de uno de los actores, en este caso la municipalidad. La relación interesada la hemos considerado como aquella que busca encontrar una ventaja para uno de los actores en esta relación, en este caso la municipalidad.
Como vemos en los siguientes gráficos, el estudio cuantitativo señaló que mientras los comités califican la relación como autoritaria en el 40% de los casos, los municipios solo lo hacen en el 5% de los casos. Pero al mismo tiempo los representantes de los comités respondieron que consideraban la relación como igualitaria en un 75% de los casos, mientras que el municipio solo en el 50%. Los datos, si bien lo parecen no son contradictorios.
Gráfico INT-6.17.¿Las relaciones son autoritaria e interesadas? -
4.5
19.5
8.8
41
0
20
40
60
80
100
Autoritaria Interesada
MunicipalidadCom ites de VdL
n Com ites =176 n Municipio = 66
%
Gráfico INT-6.18.
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Relación establecida entre Municipio y Comité de Base
50
75
0
20
40
60
80
100
Igualitaria
Municipio
Comite
n Comites =176 n Municipio = 66
%
El estudio cualitativo nos mostró una relación entre municipalidad y dirigentes muy cercana en la relación cotidiana, sobre todo en el resto rural, pero que no excluye, por esto mismo un ejercicio autoritario del poder, como podemos observar en los siguientes testimonios:
En las reuniones hablamos lo que a veces el municipio nos manda que les digamos. Ahora que vamos a tener una reunión por el día de la madre vamos a decirles que vayan, que va a haber una reunión con el alcalde. Eso es lo que nos informan a nosotras en reuniones con el municipio. Eso es cada cierto tiempo cuando hay alguna actividad. Nos llaman y nos dicen que va a haber reunión con la junta directiva de OPV, no nos reunimos directamente con el alcalde. (LC2D2)
Eso es lo malo como saben que nosotros nos movemos por intermedio de la leche a veces, es como una obligación. Por medio de los que están a cargo del vaso de leche y nos mandan, sino nos multan y tenemos que ir a asolearnos al sol y otras personas con sus niños y así. Por eso no mas es una obligación que tenemos que ir, bueno fuera que nos cobrara la multa, nos dejan sin leche por un mes dos semanas así. (…) Para recibir una leche te van a forzar, hay muchas personas que hablan y hablan y no cumplen, que por querer que nosotros somos su pantalla, su delante de esas personas no para escucharlas. Si viene un dirigente, a quien se dirigen si no hay gente si no hay participantes que van del vaso de leche. Nos obligan a estar parados ahí. A escucharlos ya sí. Pero todo lo hacemos por que la leche es bien esencial para los niños. (LS2B1)
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Adicionalmente el 41.2% de los dirigentes de comités encuestados no confían plenamente en las municipalidades con la que establecen relación. Un alto nivel de desconfianza para una relación cercana, que como vimos representa tener espacios de relación institucionalizados en el 90% de los casos en el ámbito resto rural y resto urbano e igual al 50 % de los casos para Lima Metropolitana.
Desarrollo de capacidades para ideas y proyectos Se solicitó a la municipalidad evaluar tres variables relacionadas con capacidades para trabajo conjunto desarrolladas por los comités. Estas serian: a) la capacidad de aportar ideas sobre el PVL, b) la capacidad para impulsar proyectos y c) la capacidad para co ejecutar proyectos, con la municipalidad o con otras organizaciones.
Los resultados arrojan un saldo positivo respecto a la capacidad de las dirigentes de aportar ideas y evidencian un incipiente desarrollo respecto a la ejecución de proyectos en conjunto con otros o como comité.
Gráfico INT-6.19.Distribución de comités que aportan ideas y ejecutan proyectos
Evaluación de la Municipalidad
14
29
71
0
20
40
60
80
100
Aportan ideas Proyectos en conjunto Proyectos solos
Comites de VdL
n=66
%
d.Desarrollo de capacidades a nivel individual
La pregunta que buscamos responder en el nivel individual es ¿qué produce esta red de recursos, ligado a la red de relaciones institucionalizadas que ofrece al beneficiario la Organización del Vaso de Leche?. ¿Existe, y así es percibido, un beneficio, además del propio alimento? Si existe ¿qué beneficio es este? ¿De qué manera puede estar contribuyendo a la formación de capital social?
Buscando responder estas preguntas hemos identificado los siguientes ítems de evaluación a nivel individual, tanto para los beneficiarios del PVL, cuanto para las dirigentes de comités
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Percepción de la Influencia del PVL en el nivel individual El PVL como referente de apoyo
Percepción de la influencia del Programa Vaso de Leche en el nivel individualEn el nivel individual encontramos una serie de beneficios reconocidos por el beneficiario del programa respecto a sí mismo. La posibilidad que abre PVL para conocer personas ocupa el primer lugar seguido de la ganancia en auto estima que las madres sienten como beneficio del programa.
Gráfico INT-6.20.Influencia del PVL en el nivel Individual
Para beneficiarios
40
2618
53
35
46
20 17
61
2820
17
30
46
14
25 1818
17
48
39
01020304050
60708090
100
Nuevas amigas Aprende Gano
autoconfianza
Acceso a
informacion
Asiste a eventos Personas de
apoyo
Tiene mas
celebraciones
Lima Resto urbano Resto rural
n= 1020
%
Para las líderes, dirigentas de comités, en cambio, el beneficio está mas asociado a la ganancia de experiencia, sobre todo en el resto rural, además de haber conocido personas, a través del programa, sobre todo en el ámbito correspondiente a Lima Metropolitana.
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Gráfico INT-6.21.Influencia del PVL en el nivel individual
Dirigentes de Comité
13
4246
3
31
4942
614
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14
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Capacitado Ganadoexperiencia
Conocido gente Valoracion social
Lima Resto urbano Resto rural
n= 238
%
El PVL como referente de apoyoLos comités de PVL, en ninguno de los ámbitos de estudio fueron considerados, por los encuestados, como referentes para búsqueda de apoyo. Para medir la importancia de los comités de PVL, en este sentido, se preguntó a los beneficiarios a quien acudiría en caso de requerirlo. Los beneficiarios respondieron, en su mayoría, que buscarían apoyo en su familia, siendo este porcentaje menor en el ámbito resto rural (60% en relación a 72% y 73% de Lima y resto urbano, sucesivamente). En segundo lugar que no buscaría apoyo en nadie en un 32% en el ámbito rural, 22% en el ámbito Lima Metropolitana y 20% en el ámbito resto urbano.
Para corroborar los datos comparamos con el apoyo al que estarían accediendo los no beneficiarios encontrando que se repite la misma tendencia. Por lo tanto concluiríamos que en este grupo de estudio la organización social del PVL no estaría representando un apoyo para el beneficiario.
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Gráfico INT-6.22.Distribución de personas que ayudaron al beneficiario cuando necesito algún
apoyo – Beneficiario
22
1
20
60
1 1
32
72
1 2
73
20
20
40
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100
Familia Amigos Comite VdL Nadie
Lima Resto urbano Resto Rural
n = 1021
%
Gráfico INT-6.23.Distribución de personas que ayudaron al no beneficiario cuando necesito
algún apoyo –No beneficiario
80
1 1 0
17
79
1 2 0
17
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5 3 0
27
0
20
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100
Familia Vecinos Otras organ Comite de VdL Nadie
Lima Resto urbano Resto rural
n=704
%
Contribución del Programa Vaso de Leche al cumplimiento de los derechos ciudadanos de participación y vigilancia ciudadana
El cumplimiento de los derechos ciudadanos y el Programa Vaso de Leche
Como hemos visto el PVL, al ser una asociación civil no partidaria en pleno funcionamiento contribuiría a configurar los intereses del grupo, a la vez que reunirlo y canalizar los esfuerzos comunes en una determinada dirección.
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Al articularse a las redes sociales locales el PVL abre canales de participación democrática en la vida pública, incidiendo en la gestión del desarrollo en el nivel local, así como propiciando la creación de mecanismos de vigilancia ciudadana y control social.
Entendemos la participación ciudadana como el proceso por el cual diferentes grupos sociales influencian o comparten el control sobre el desarrollo de iniciativas o políticas que los afectan. La participación ciudadana es el derecho individual del ciudadano de poder incidir en las políticas de estado respecto de las cuales es el beneficiario directo así como tener instrumentos para enfrentar el estado cuando sus intereses son agredidos o violados por este8.
El programa Vaso de Leche se convierte en una oportunidad para ejercer el derecho para participar. No solo con la apertura de mecanismos de participación (reuniones y mecanismos de control de la ejecución), pues entre querer participar y poder participar existen una serie de factores condicionantes, como la percepción del derecho para participar, el acceso a la información y la disponibilidad de tiempo y recursos para acceder al mecanismo en cuestión.
Respecto a la vigilancia ciudadana, se entiende como una forma de participación ciudadana, que favorece la capacidad prepositiva de los ciudadanos(as) y la exigencia de atención a sus demandas y necesidades, así como la transparencia y la fiscalización y el control de las decisiones y acciones, incluida la rendición de cuentas, de las autoridades de una institución determinada9.
El PVL es también una oportunidad para ejercer vigilancia ciudadana, tanto al interior de la organización, en razón de la búsqueda de su transparencia, así como en su relación con el gobierno local.
En el interior del comité: Participación Ciudadana
i. Grado de participación en las reuniones de los comités
El nivel de asistencia a las reuniones del Comité de PVL es alto en todos los ámbitos, representando el 95% en Lima, 93% en resto urbano y 97% en resto rural.
Las razones de asistencia a las reuniones, recogidas en pregunta abierta, evidencian un interés por conocer las actividades programadas por el Programa y también el seguimiento del presupuesto que éste ejecutaría, básicamente compuesto por las cuotas de los beneficiarios. En segundo lugar también evidencian la existencia de presiones para asegurar asistencia a las reuniones (la obligación o recibir la ración).
8 Asociación Civil Transparencia. La vigilancia como Mecanismo de Participación Ciudadana. Auspician Agencia Canadiense para el Desarrollo Institucional, Royal Danish Ministry of Foreing Affair, Desarrollo y Paz. 2001.9 IDEM
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Gráfico INT-6.24.Distribución de Razones por las que asiste a las reuniones
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5 6 3
4636
83 3
34 31
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83
0
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80
100
Monitoreo delprograma
Porobligacion
Para recibirla racion
Le gustaparticipar
Paraprogramaractividades
Lima Resto urbano Resto rural
n= 430
%
El pequeño porcentaje que declaró no participar adujo como razones principales el no tener tiempo (59%) y considerar las reuniones no fructíferas.(18%).
ii. Percepción del derecho a participar
Asumimos que el PVL se convierte en una oportunidad para ejercer el derecho a participar en la gestión de su organización, como derecho ciudadano. Sin embargo sabemos que no basta con la existencia de mecanismos de participación (reuniones y mecanismos de control de la ejecución), pues entre estos y el acto efectivo de la participación existen múltiples factores condicionantes. Nuestro acercamiento ha privilegiado entonces la exploración sobre factores relacionados a las barreras que impedirían la vigencia del derecho.
• Percepción del derecho a participar• Mecanismo de participación amigable • Acceso a información • Exploración de otras posibles variables
El mecanismo de participación, encuentro y negociación de las beneficiarias y los comités en la gestión del PVL son las reuniones, celebradas en mediana una vez al mes. Dentro de este mecanismo las beneficiarias consideraron, en su mayoría, que quienes debían asistir sería la Junta Directiva acompañada de los beneficiarios; evidenciando un reconocimiento de su derecho a participar. Los porcentajes presentan una variación por ámbito equivalente al 81% para el caso del ámbito Lima Metropolitana, 72% Resto Urbano y 66.6% resto rural. Para el resto rural y el resto
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urbano, el 19% consideraron que la participación debe ser exclusivamente para las beneficiarias.
Por otro lado, es claro también que las beneficiarias reconocen que el municipio no debe tener ingerencia en las reuniones programadas al interior de la organización, planteándose claramente un criterio de autonomía. Solo un 5.6% del total consideró alguna participación municipal en las reuniones de los comités.
Tabla INT-6.7.¿Quiénes deben asistir a las reuniones?
Variable Lima Resto Urbano Resto rural
Solo la junta directiva 1 0.4 2 0.6 13 2.9La junta directiva más beneficiarios 190 80.9 245 72.3 295 66.6
Solo los beneficiarios 31 13.2 63 18.9 85 19.2
El municipio y la Junta directiva 1 0.3 8 1.8Junta directiva, municipio y Beneficiarios 8 3.4 21 6.2 19 4.3
Otros 1 0.4 0 0 1 0.2
NS/NR 4 1.7 2 0.6 13 2.9
TOTAL 235 100 339 100 443 100
Un paso mas para el ejercicio del derecho a la participación es que se perciba el mecanismo como amigable, es decir un lugar donde la beneficiaria se sienta bien. Como vemos en el siguiente gráfico, en los tres ámbitos de estudio la beneficiaria califica a las reuniones del PVL, como espacios en los que se siente bien en el 53.5% para el ámbito de Lima Metropolitana, el 61.2% para resto urbano y el 68% para el ámbito resto rural. Partiendo de que el ideal es que todas las beneficiarias sientan que el mecanismo, o las reuniones, son amigables estaríamos hablando de brechas de entre 46.6% en Lima, 38.8% en resto urbano y 31.9% en resto rural.
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Gráfico INT-6.25.¿Cómo se siente cuando participa de las reuniones de PVL? Beneficiario
5346.5
61
22
68
40
0
20
40
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80
100
Bien No se siente bien
Lima Resto urbano Resto rural
n= 713
%
Acceso a información sobre el funcionamiento del comitéEste es uno de los aspectos por los que las beneficiarias señalan asistir a las reuniones programadas. En Lima Metropolitana, 60% asiste para enterarse de la marcha del programa, seguido de un 46% para resto urbano y solo un 34% del ámbito rural. Como sabemos existe ya, en el 71% de los casos, comités que celebran reuniones de manera continua y un restante 39% que no tiene una frecuencia de reunión establecida.
Otros mecanismos, informales, mencionados por los comités para difundir información son los propios miembros en un 19%.
En el exterior: mecanismos de participación ciudadanaRespecto al acceso a mecanismos de participación ciudadana se indagó, en el estudio cuantitativo, sobre cualquier reunión que tuviera como propósito la discusión respecto al desarrollo de la comunidad, implicando en esta categoría a provincia, departamento o región.
Encontramos que 17.6% de los beneficiarios habían concurrido a alguna actividad relacionada a la discusión de la agenda local, contra 10.37% de los no beneficiarios.
En el interior del comité: Vigilancia ciudadana
♦ Existencia de mecanismos de rendición de cuentas en el comité
El estudio cualitativo señala la existencia de una demanda de las beneficiarias para la existencia de mecanismos de rendición de cuentas al interior del comité de PVL.
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Al final de cada trimestre se rinde cuentas de lo que se ha gastado. Se les informa a las mamás, dicen, nos han dado 50 céntimos tantas mamás y se ha gastado en pasajes, tanto en cuaderno, se le pone en conocimiento a las mamás, les informamos en que se está gastando el dinero, tenemos que hacer rendición de cuentas, tenemos que hacer en un papelote para que todas las mamás vean. (…) tenemos que hacer cuanto se ha cobrado en flete, cuanto se ha recogido de tardanzas, faltas y multas y eso se compara con lo gastado. Todo eso queda en caja y se va almacenando hasta el fin de año (…) si sobre hacemos un ratito con calculadora la división y vemos cuanto le toca a cada mamá. Se reparte a toditas por igual (UH2D1)
Sin embargo solo el 58.2% de las beneficiarias manifestó que existe el mecanismo y está en funcionamiento.
En el espacio externo al comitéRespecto a la asistencia, de los beneficiarios, a mecanismos de vigilancia ciudadana encontramos que en general es mínima. Lo mismo ocurre con los mecanismos de vigilancia a la que tuvieron acceso los no beneficiarios. Es importante aquí recordar que los mecanismos de vigilancia, que tienen como objetivo la rendición de cumplimiento de actividades y rendición de cuentas, si bien han venido siendo utilizados por algunos municipios, es recién desde el año 2003 que se norman como obligación para todos los gobiernos locales. Por lo tanto aún no puede ser considerado una práctica.
Gráfico INT-6.26.Diferencia entre el acceso a mecanismos de vigilancia ciudadana
Beneficiarios/ No beneficiarios
5.21.2
-10
10
30
50
Vigilancia ciudadana
Beneficiario No beneficiario
n beneficiarios= 1019 n no beneficiarios = 704
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1. Capacidad de autogestión y generación de ingresos a las organizaciones de base
Se sabe que la capacitación para la autogestión es un instrumento fuerte para la inclusión social de capas menos favorecidas. Considerando la organización como el elemento clave para el desarrollo de las capas menos favorecidas, la participación en la misma, haría posible el fortalecimiento de emprendimientos económicos y sociales autogestionarios. Partiendo del hecho de que las comunidades cuentan con recursos humanos y materiales no utilizados que pueden ser utilizados para actividades productivas y, por tanto para la generación de ingresos adicionales, nos proponemos indagar sobre las maneras como el PVL ha utilizado sus recursos para lograr la autogestión y la mejora de sus ingresos.
La propuesta contempló la descripción de las actividades adicionales dentro del funcionamiento del PVL, y la caracterización de las potencialidades y dificultades que se presentan durante los procesos para lograr la generación de ingresos.
Desarrollo de Capacidades para la autogestiónRespecto al desarrollo de capacidades para la organización se ha medido el esfuerzo desarrollado para que las dirigentes de comités manejen elementos básicos vinculados a la gestión del PVL. El 19% de las dirigentes manifestaron haber recibido alguna capacitación vinculada a gestión del programa. Los temas más importantes abordados según referencia serían el manejo de los alimentos (53%), la normativa y el funcionamiento del PVL10. (15.6%) y el empadronamiento o focalización (13%).
10 Agrupado por estar así referido por las dirigentas
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Gráfico INT-6.27.Prevalencia de comités donde las dirigentas recibieron capacitación sobre la
gestión del programa
53
151379
2.0
20
40
60
80
100
Contabilidad Manejo de
alimentos
Manejo de grupos Otros Empadronamiento Normativa y
funcionamiento
PVLn=45
%
Solo 36% de las dirigentes de comités declararon que sus comités de procedencia realizan programación de actividades. La tendencia a la asistencia a las reuniones de programación no varía de la asistencia a reuniones en general, declarando 35% que la asistencia es masiva.
Respecto al proceso de toma de decisiones el mecanismo más difundido son las reuniones. En ellas participan por lo general, tanto la directiva como los beneficiarios (81.9%). La asistencia es calificada como “buena” en el 38.2% de los casos, y como “regular” en el 37% de los casos. Los criterios que establecen el concepto de bueno o regular están referidos a una percepción que tiene la beneficiaria.
Los comités, respecto a la existencia de mecanismos de evaluación, en general, declaran en el 74% que cuentan con por lo menos una forma de evaluación del programa.
Ya de un modo mas general se indagó también respecto a la contribución del PVL para el acceso a capacitación en general para la población estudiada. Encontramos que un 2.9% de los beneficiarios encuestados recibieron capacitación en manualidades y un 1.7%, todos del área rural, obtuvieron a través del programa información sobre los programas de alfabetización.
Desarrollo de e strategias dirigidas al desarrollo de actividades para generación de ingresos33.6% de las dirigentes de comités declaran que en algún momento han pensado realizar actividades para incrementar los ingresos de las beneficiarias. De éstas, un 44% pensaron realizar actividades vinculadas
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a manualidades, el 35% a repostería o cocina, un 18% a microempresas diversas, un 15% actividades relacionadas a agricultura o ganadería y solo un 10% a cosmetología. Sin embargo solamente el 25% lograron llevar a la práctica los planes, un 67% no lograron hacerlo. Un 7% estaban en el proceso de toma de decisión en el momento de la encuesta.
Gráfico INT-6.28Distribución de Comités que realizaron actividades para incrementar
ingresos de los beneficiarios
25
67
7
0
20
40
60
80
100
Generacion de ingresos
SI NO En proceso
n = 80
%
De aquellos comités que concretaron algunos de los proyectos, a los que llamamos exitosos, solo por el hecho de haberse desarrollado, el 85% mencionó haber logrado un incremento en los ingresos de los beneficiarios, evaluándose como el factor que ayudó a realizar la actividad la buena predisposición de las beneficiarias.
Estos mismos reportaron que un 47% obtuvieron algún tipo de apoyo, siendo este de donación de recursos, capacitación y asesoria, en el orden mencionado. Las municipalidades fueron las instituciones que brindaron mas apoyo a estas iniciativas significando un 45%, seguida de las empresas que significaron un 27%.
Para aquellos comités que no pudieron desarrollar las actividades de auto gestión previstas encontramos que las dificultades mas nombradas fueron el dinero (37%) y la desorganización (29%).
La tendencia que encontramos, a partir del estudio cualitativo, sobre estos proyectos es que tienen como características ser de corto plazo, con metas muy concretas, vinculadas sobre todo a conseguir fondos para celebraciones, apoyo concreto a los socios y la implementación del propio local comunal, como se mencionan en los siguientes testimonios.
Ahí en sesión se decide también para hacer actividades para día de la madre, para navidad, para el regalo de los niñitos.
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Colabora uno también. Se hace actividad: inchicapiada, rifa, bingo. Una vez hubo inchicapiada, de inchicapi, una sopa de gallina con maní. Eso lo han vendido, eso sale al toque. Con eso salieron fondos para que compren la olla y otras cosas del comité. (…)También se ha hecho otras actividades: chocolatada, rifa. Cada cual ponía lo que pueda, un arroz, un jabón, hacíamos una canasta y lo rifábamos entre nosotras. Para navidad también a los niños les dábamos su chocolatada, su panetón. (UT1B2)
Se supone que las latas cuando quedan vacías, se quedan ahí no es cierto las chancamos y las llevamos a reciclar para tener un fondo. Ayudar pues. (LS2D2)
Yo ningún apoyo he recibido, estamos apoyando a algunas madres. Tienen que no tienen y están solas, su esposo está enfermo y siempre viene la señora para darle su vaso de leche. Siempre viene, yo le doy su Quaker. La vez pasada si hay alguien que tiene un accidente todas nos vemos para reunirnos y hacer una actividad ayudar en algo. Todas apoyamos, las señoras. Otras señoras han llevado cositas a las señoras. Pero bueno el señor siempre se pone mal. Incentivamos para que la gente apoye. Apoyarnos a nosotras. (RI1D2.)
El local lo sacamos por medio de actividades, después se empezó a pedir que los vecinos apoyaran con tres ladrillos cada uno y al menos peleando se sacó. (LS2E2.)
Potencialidades y dificultades para desarrollar actividades de autogestiónEn general, en el estudio cualitativo encontramos como elementos que están relacionados a la posibilidad de desarrollar actividades de autogestión, en los tres ámbitos de actuación, los siguientes:
a.Potencialidades
La principal potencialidad reconocida fue, para todos los ámbitos, la de concebir una idea que contribuya a la organización, ya sea económica o socialmente; se reconoce que conseguir la realización de ésta depende de la participación activa de sus miembros, así como, según las entrevistadas, depende de sus dirigentes para llevarlas a cabo, y de su inclusión como una meta del programa.
Pero actividades con fines de generación de ingresos no hemos hecho. Si nos propusiéramos si lo haríamos. (LC2D1)
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b.Dificultades
Poca ParticipaciónSegún las entrevistadas, el principal problema para la realización de las actividades de autogestión es la poca participación e interés de las beneficiarias de involucrase en estas.
El comité no realiza actividades porque acá la gente no es unida, solo les interesa recibir la leche, además que todos trabajan. (...)Actividades de autogestión tampoco hacemos, porque la gente trabaja, no tiene tiempo para hacer esas cosas, pero si nos propusiéramos creo que si sé podría hacer, la dificultad que tendríamos es que no todas participan. (LC1D1)
IniciativaSiendo reconocido como un elemento motivador su no existencia afecta el desarrollo de actividades de tipo productivo. Algunas entrevistadas, reconocen que su participación en este tipo de actividades depende de la iniciativa de sus dirigentes, o de la propia municipalidad. La dificultad nombrada parece referirse a que no pueden concebir un proyecto si es que no son motivadas y delegan la responsabilidad en la dirigente o en la municipalidad.
Depende de las beneficiarias, también seria de las dirigentas. Si ella va con una idea y se las pregunta a las mamás o sea aprueban y trabajar todo, más que nada seria de la cabeza. Por ejemplo yo si quiero tejer chompas, todos tejemos chompas. Terminamos tal día y lo llevamos al mercado. Si las mamas desean lo hacen sino. Hay algunas que no, son la mayoría. (UH2E1)
Como promotoras deben incentivar muchas cosas, crear micro empresas, no tan grande pero siempre incentivar esas cosas. Otro tipo de cosas, mas nos incentivan a actividades que vas a invertir dinero, no nos incentivan a crear nuestro propio negocio. No hay promotoras que nos han dado ese incentivo que nos han ilusionado, no veo eso. (UH1E1)
Factor TiempoPor otro lado, en muchos casos se encontró que las capacitaciones o los proyectos empresariales se ven frustrados por la falta de tiempo de las madres. A veces el municipio ha planteado un proyecto en ese sentido y no ha encontrado eco en las madres. En el caso de los ámbitos rurales, las labores de campo suelen exigirles estar fuera de casa gran parte del día
No tenemos tiempo, acá las mamás trabajan, pero si nos hubiéramos propuesto hacer una actividad, si lo
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hubiéramos hecho, las facilidades que hubiéramos tenido sería los logros que sacaríamos de la actividad, la dificultad es el tiempo con que cuentan”. (LC1E1)
MercadoSi bien la municipalidad se encarga de capacitar a las madres en la generación de herramientas de autogestión, no les brinda o crea un espacio donde puedan desarrollar lo aprendido, además de cómo colocarlas en el mercado.
En actividades para generar ingresos si hemos pensado, pero no hay una institución que nos apoye, por ejemplo mi amiga hace peluches, pero no tenemos mercado, justamente nos van a dar clases de exportación, eso nos va a dar el colegio Agusto Casorla, eso lo ha conseguido el presidente de la junta vecinal, dice estas clases van ha ser para aprender hacer carteras, zapatos, es decir vamos aprender comercio exterior, creo que es vía microondas con México. (LC2E1)
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