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Estructura de incentivos en Estructura de incentivos en los contratos de concesión los contratos de concesión
de transporte público: el caso de transporte público: el caso de Santiago (Chile) y Londresde Santiago (Chile) y Londres
Andrés Gómez-LoboDepartamento de Economía
Universidad de Chile
Julio BrionesDepartamento de Ingeniería de Transportes
Pontifica Universidad Católica de Chile
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Clean Air Institute (CAI)
El Clean Air Institute en la consecución de los objetivos su programa insignia, programa STAQ, el cual tiene el objetivo superior de reducir emisiones de gases de efecto invernadero generadas por el transporte urbano en América Latina mediante la promoción de modos de transporte de mayor eficiencia energética y más limpios. CAI está preparando 11 documentos de políticas relacionados con transporte sustentable y calidad de aire y son publicados a través de su página web.
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Reformas al transporte público en América Latina
Desde un modelo: Informal de baja calidad y Competencia en el mercado
Hacia un modelo: Moderno y formal con Competencia por el mercado
“Concesiones”
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Contrato de concesión
Su diseño es clave para garantizar una reforma que logre los objetivos ambientales, económicos y sociales de una reforma o modernización del transporte público
Los incentivos provistos en los contratos determinan el comportamiento de los agentes y en último término la efectividad de una reforma
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Objetivos de esta presentación
Analizar las clausulas contractuales y su efecto sobre: El comportamiento de los operadores La calidad del servicio ofrecido
Basado principalmente en el caso: Santiago, Chile (Transantiago) Londres, Inglaterra Otros
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¿Por qué estos casos?
Santiago: Único caso de reforma global al sistema de transporte público
en una ciudad de un país en desarrollo (no fue un BRT) Reforma problemática que generó al menos tres rondas de
renegociación de contratos Muchas lecciones para reformas en otros países
Londres: Experiencia de ‘mejor práctica’ en concesiones de buses en
sistemas abiertos (no BRT)
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Objetivo final
Extraer lecciones y recomendaciones para el diseño de la estructura de incentivos en futuras reformas
Es probable que a futuro muchas ciudades de la región contemplen reformas más globales a sus sistemas de transporte público SITP en Bogotá es un ejemplo
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Esquema de esta presentación
1. Discusión conceptual sobre incentivos, el comportamiento de los operadores y la calidad de servicio
2. Experiencia del Transantiago (2007-2012)
3. Experiencia de Londres
4. Otros casos
5. Conclusiones
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1. Estructura de incentivos en contratos de concesión
Contrato establece las obligaciones de servicio y calidad que debe cumplir el concesionario y el mecanismo por el cual éste es remunerado financieramente
Se asume que los operadores son firmas privadas que responden a incentivos económicos
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Dos mecanismos generales
Mecanismo de pago a los operadores: Afecta comportamiento en la medida que un agente
trata de aumentar sus ingresos o disminuir sus costos
¿Cuán alineadas están las acciones que aumentan la rentabilidad del operador con las que mejoran la calidad de servicio?
Mecanismos de multas, penalidades o premios según cumplimiento de estándares de servicio
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1.1 Mecanismo de pago a los operadores
Costos operacionales Generalmente es asumido por operadores, salvo el
riego de cambio en el precio de los insumos No se discutirá más en esta presentación
Ingreso y demanda efectiva Este es un asunto clave, ya que los contratos de
concesión en esta industria generalmente protegen a los operadores de este riesgo
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Mecanismos alternativos
Pago fijo
Pago en función de variables operacionales (no pasajeros)
Pago en función de pasajeros transportados
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Criterios para evaluar alternativas
Incentivos para “buscar” demanda
Efecto sobre frecuencia y regularidad
Seguridad en la operación
Acceso a los mercados financieros
Capacidad requerida de control y fiscalización
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EvaluaciónMecanismo de pago Fijo Variables
operacionales (asiento-km)
Pasajeros transportados
“Buscar” demanda - - +Frecuencia y regularidad de servicio
- + + (si demanda es alta)
- (si demanda es baja)
Seguridad + + -Acceso a mercado financiero
+ + -Capacidad requerida de control y fiscalización
- - +
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1.2 Multas, penalidades y premios
Establecer obligaciones de calidad de servicio en el contrato
Multar o penalizar por incumplimiento (o sub-cumplimiento)
Bonificar o premiar por sobre-cumplimiento
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Efectos no son equivalente a mecanismo de pago
Requiere definir explícitamente las obligaciones
Los resultados podrían ser ineficientes en relación a un mecanismo de pago
Mayores costos de control y fiscalización
Pueden no ser efectivas en algunos contextos
(credibilidad)
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¿Cuál es la combinación óptima?
Todo contrato de concesión utiliza una combinación de mecanismo de pago y obligaciones de servicio para garantizar incentivos adecuados.
Combinación óptima depende de: Tipo de reforma Capacidad institucional Costos de cada alternativa
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Combinación óptima
Reforma tipo BRT; o reforma de extensión
limitada
Reformas globales en una ciudad completa
(menor infraestructura especializada)
Mayor énfasis en riesgo de demanda sobre
obligaciones de servicio
Mayor capacidad institucional y tecnológico
Menor capacidad institucional y tecnológico
Mayor énfasis en obligaciones de servicio
sobre riesgo de demanda
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Otros temas contractuales
Clausulas que limitan el tipo de relación contractual entre el operador y los conductores
Mecanismos flexibles para incentivar renovación de flota y otras acciones ambientales
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2. Transantiago
Fase final: “Big Bang”: 10 de Febrero, 2007
Se cambio: Sistema de pago Contratos Rutas y servicios
Resultado: caos (Más información: Documento de trabajo
SDT 354 2011: http://www.econ.uchile.cl/uploads/publicacion/)
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Antecedentes (Gran Santiago)
Ciudad de unos 5.5 millones de habitantes
56% de los viajes motorizados se realizaban en transporte público
Sistema de 8.000 buses licitados con 330 recorridos
Metro (no integrado con buses)
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Reforma Cambiar recorridos por sistema troncal-alimentador
Contratos operadores licitados el 2004 Variable licitación: PPT (Pago por Pasajero Transportado)
Integración tarifaria entre buses y entre buses y metro AFT
58% de la flota era nueva el 2007 4.500 buses Euro III o IV Buses articulados de alta capacidad (160 pasajeros)
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Contratos originales e incentivos Los pagos a los operadores eran básicamente
fijos en el contrato original Las penalidad por incumplimiento del plan
operacionales eran débiles o poco creíbles Resultado:
Pocos incentivos a sacar buses a la calle Ingresos no bajaban Costos operativos bajaban Rentabilidad aumentaba
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Revisión detallada de contratos y su evolución
Mecanismo de pago Multas y penalidades Pago a conductores Mecanismos de renovación de flota
Tres renegociaciones: mediados 2007, 2009 y 2011-2012
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Mecanismo de pago
Contrato original:
Pero:
Donde Qr era la demanda “referencial” incluida en un anexo del contrato Que además crecía a una tasa de 1,7% anual
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Efecto final
Los operadores tenían garantizado un ingreso fijo relacionado con la demanda referencial, salvo un 10% de las desviaciones de la demanda efectiva respecto a la referencial
Si demanda caía 10% en forma permanente, ingreso de operadores caía 1%, si caía 50% ingresos caían 5%
Estos ingresos eran independientes del cumplimiento de frecuencias y regularidad
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Otros mecanismos de protección de flujo de ingresos
Pago preferencial a algunos operadores en caso de insuficientes ingresos en el sistema
Mecanismo de VPI: Se extiende plazo de concesión si operador no logra
obtener el VP de los ingresos originales (PPT*Demanda referencial original)
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Resultados
Ingresos fijos, no dependía de demanda efectiva ni de variables operacionales (frecuencia o asientos-kilómetros recorridos)
En ausencia de sistema efectivo de multas y penalidades, los incentivos a operar buses eran bajos
Ningún incentivo a controlar evasión
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Primera renegociación: mediados 2007
Se aumenta algo el riesgo de demanda:
Se introduce ICPH:
ICPH: índice promedio de cumplimiento del plan operacional en términos de plazas efectivamente operando
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ICPH
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Efectos inmediatos
Fuente: Beltrán, Gschwender and Palma (2012)
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Pero se podía “jugar” con el índice
Cambiar buses dentro de media hora Bastaban 10 señales (5 minutos) de GPS en movimiento para
contar en el ICPH
No había incentivos para controlar tiempos de descanso al final de ruta
Buses en movimiento podrían no estar en ruta
Podrían pegarse al 94% en horarios punta
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Efectos
Time of typical working day
Morning Peak Evening Peak
Effective supply
Required supply according to operational plan
Capacity supplied per unit of time
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Eventos 2008
Nuevo sistema de monitoreo de flota entró en operación a mediados del año: Ahora se podía saber cuantos buses habían en cada
recorrido
Se recurrió al 2% constitucional para financiar creciente déficit del sistema Permitió introducir “descuentos” por servicios “no
prestados”
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Dos nuevos índices ligados a descuentos
ICF: Índice de Cumplimiento de Frecuencia
ICR: Índice de Cumplimiento de Regularidad
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Resultados
ICF: el promedio del sistema durante la punta mañana pasó de 75% en agosto 2008 a 95% en agosto del 2009
ICR: el promedio del sistema durante la punta mañana pasó de 70% a 90% durante el mismo período
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Renegociación 2009
Se cambio el ICPH por el ICPHK Pagos en función de capacidad-kilómetros Similar a muchos sistemas en el mundo
Se introdujo el ICF e ICR formalmente en los nuevos contratos para controlar incumplimientos en servicios específicos
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Pero:
Evasión seguía siendo un problema Entre un 11% u 18% entre 2008-2009 Subió más el 2010 y 2011 por alza de tarifas
Operadores (y conductores) se concentraron en cumplir recorridos, pero no paraban en paraderos!!
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Renegociación 2011 Cambio profundo en los contratos
Pago:
Parte fija 70% de ingresos y depende de cumplimiento del plan operacional, parte variable depende de demanda
Pero otro mecanismo en el contrato reduce riesgo de demanda
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Pago a conductores
Contratos originales exigían formalizar a conductores y estipulaban que no podrían recibir un ingreso condicional al número de pasajeros transportados
Esto último fue eliminado del nuevo contrato renegociado el 2011
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Multas y penalidades Larga lista de multas por incumplimiento, entre ellos de
aspectos operacionales, pero: Tres meses de gracia Difícil de monitorear (¿tecnología?) Mal formulados (60% en caso de frecuencia)
Al acumular multas por 6.000 U.F. autoridad estaba obligada a caducar concesión: Amenaza no creíble
Al final la autoridad no contaba con mecanismo de control
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Renegociación 2009 y 2011
2009: El límite de 6.000 no obligaba a caducar contrato (era opcional)
2011: Se puso un límite al porcentaje de ingresos que se podían descontar
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Mecanismos de renovación de flota
Existía un mecanismo para extender el horizonte de la concesión si un operador sobre-cumplía en la renovación de flota
Mecanismo ha sido utilizado por varios operadores: T5 en el 2008 T2 hasta el presente
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Lecciones de Transantiago
Diseño de incentivos es tarea compleja y donde surgen muchas cosas inesperadas
Pago a operadores debe estar ligado, al menos, a variables operacionales, no solo contar con multas y penalidades para controlar operación
Operadores deberían enfrentar algún riesgo de demanda para garantizar buena calidad de servicio
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3. Londres 7.500 buses
700 rutas
Uno de los sistemas de buses más grandes del mundo No BRT Rutas licitadas
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Contratos
Más de 3 décadas perfeccionando contratos “Quality Incentive Contracts”
1985-1996: Gross cost contracts Ingreso en función de variables operacionales sin
riesgo de demanda
1996-1998: Net cost contracts Se introdujo riesgo de demanda
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Net cost contracts (1996-1998)
Objetivo era que empresas aumentarían calidad de servicio al buscar aumentar sus ingresos (demanda)
Pero operadores se concentraron en reducir costos en lugar de aumentar ingresos: Disminuyó calidad de servicio
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Post 1998
1998-2000 nuevamente se usaron “Gross Cost Contrats” como transición hacia los nuevo contratos
Año 2000 en adelante: Quality Incentive Contracts
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Quality incentive contracts
Pago fijo para cubrir costos de operar un servicio
Más bonos o descuentos por sobre-cumplir o incumplir estándares mínimos de: Millas recorridas Puntualidad
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Millas recorridas
Las millas no servidas por un operador se dividen en dos tipos: Las perdidas por factor externos a la empresa Las perdidas por culpa de la empresa
Se penaliza solo por las millas no cumplidas por culpa de la empresa
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Puntualidad
Dos tipos de servicios:
Más de 4 buses la hora Tiempo de espera en exceso (TEE)
4 o menos buses la hora Ventana de tiempo según itinerario establecido Desde 2,5 minutos adelantado hasta 5 minutos
atrasado
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Pagos por puntualidad 1,5% del ingreso adicional por:
Cada 0,1 minutos de TEE por debajo del estándar mínimo establecido
O, por cada 2% de arribos a tiempo por sobre el estándar mínimo
1% de reducción de ingresos por: Cada 0,1 minutos de TEE por encima del estándar mínimo
establecido O, por cada 2% de arribos a tiempo por debajo el estándar mínimo
Bono y descuentos tienen techo de 15% y 10% de ingresos respectivamente
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Extensión de plazo
Algunos contratos permiten extender el contrato por dos años si el operador cumple con exigencias de puntualidad más altas que el estándar mínimo
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TEE
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Servicios a tiempo
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Experimento 2008-2009
Se probaron algunos contratos pilotos con pagos relacionados a: Calidad de manejo, profesionalismo y trato de conductores,
parar en los paraderos, limpieza y presentación de los vehículos, y otras variables más
Se discontinuaron por costo de monitorear estas variables de calidad
También se sigue discutiendo si es conveniente o no introducir riesgo de demanda para los operadores
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Lecciones de Londres
Diseñar contratos óptimos es una tarea difícil que requiere tiempo y experimentación
Depender exclusivamente del riesgo de demanda para incentivar la calidad de servicio no es recomendable
Algunas dimensiones de calidad de servicio son costosas de monitorear por lo que no pueden formar parte de un esquema de multas y bonificaciones ¿introducir algo de riesgo de demanda?
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4. Otras experiencias
Bucaramanga, Transmilenio y SITP en Bogotá Generalmente ingresos están asociados a
variables operativas (capacidad, kilómetros)
SITP es interesante ya que los servicios zonales sí enfrentan algo de riesgo de demanda mientras los troncales no
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5. Conclusiones I
Diseñar contratos efectivos es muy difícil: Particularmente para sistemas no BRT Hay que tener mucho cuidado con los detalles contractuales en
reformas más amplias (aprender de experiencias pasadas)
Contratos siempre serán imperfectos: Reformas graduales mejor que “Big Bang” En lo posible, contratos de corta duración que puedan ser
mejorados en el tiempo sin renegociar (contratos piloto)
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Conclusiones II
Recomendable: Condicionar pagos a variables operativas
Hacer que operadores enfrenten algo de riesgo de demanda pero no todo este riesgo