Download - EL CAMINO DEL CAMBIO 24-5-2012.pdf
1
El camino del cambio en El Salvador Creando las bases de una sociedad democrática, incluyente y equitativa
Gobierno de El Salvador, mayo 2012
2
Introducción
[1.] Casi tres años han pasado desde que el primer gobierno de izquierda elegido
democráticamente llegó al poder en El Salvador. En ese entonces, una de las
principales promesas de campaña que permitió aglutinar a amplios sectores
revolucionarios, democráticos y progresistas alrededor de la candidatura de
Mauricio Funes1 fue el compromiso de impulsar un proceso de cambio estructural
e institucional que, por una parte, contribuyera a solucionar de manera gradual los
principales problemas que afectan a la población, y por otra, posibilitara la
construcción, en el mediano y largo plazo, de una sociedad más justa, democrática,
inclusiva y solidaria, como la que soñaron (y por la que muchos murieron y se
sacrificaron) cientos de miles de jóvenes, hombres y mujeres a lo largo de la
historia nacional.
[2.] El candidato Funes y su equipo de trabajo siempre tuvieron clara la diferencia
que existe en términos de poder entre victoria electoral y triunfo revolucionario y
había plena conciencia de que la nueva administración gobernaría e impulsaría el
proceso de cambio en condiciones internas y externas muy adversas y en medio de
la crisis más profunda del capitalismo mundial en su fase de globalización. En
consecuencia, se asumió desde el principio que la tarea histórica fundamental del
primer gobierno de izquierda no era, como algunos sugieren, «hacer la
revolución», sino más bien desencadenar un proceso sólido de cambio estructural e
institucional que permitiera sentar las bases sobre las cuales futuros gobiernos
comprometidos con el cambio pudieran seguir construyendo.
[3.] Por las razones anteriores, durante la campaña electoral y luego, en el período
de transición de mando, se hizo un análisis constante de los contextos político,
económico y social, tanto nacionales como regionales e internacionales, en los que
la nueva administración ejercería el poder a partir de junio de 2009. Este ejercicio
tuvo como objetivo definir la naturaleza, el contenido y el alcance del cambio que
3
de manera realista se podía aspirar. Al final se concluyó que el principal legado
que el gobierno del presidente Funes podría dejarle al país no era la
transformación total de la sociedad, sino otro más modesto, pero fundamental en
términos históricos: impulsar un proceso de cambios estructurales e institucionales que
permitiera modificar por primera vez en la historia del país la forma de ejercer el poder, que
profundizara la democracia y que sentara las bases de un nuevo modelo económico y social.
Esto suponía, por supuesto, reformar de manera profunda el aparato
gubernamental y ponerlo en función del proceso de transformación.
[4.] Ahora que está por cumplirse el tercer año de esta administración y que el país
ha entrado en otro ciclo político electoral,2 es un momento propicio para realizar
un recuento general sobre el cambio iniciado en junio de 2009, destacando la
dimensión estructural y transformativa de dicho proceso, así como sus impactos de
corto, mediano y largo plazo.3 En concreto, se pretende informar a la población
salvadoreña sobre la labor del gobierno de la república, así como contribuir a un
mayor entendimiento sobre el proceso político inédito que ha tenido lugar en el
país. A la vez, se busca llamar la atención de todas las fuerzas sociales y políticas
comprometidas con la democracia y la justicia social sobre la necesidad de
reafirmar y fortalecer las alianzas políticas y sociales que permitan impulsar y
profundizar los cambios estructurales e institucionales necesarios para construir
un mejor país.
[5.] Con tales propósitos, el presente documento se ha dividido en cuatro partes.
La primera incluye un breve resumen del diagnóstico político, económico y social
que sirvió de base para la formulación de la estrategia de cambio que impulsa el
gobierno de la república desde junio de 2009. En la segunda, se presenta la
estrategia global de cambio, sus objetivos estratégicos y sus fases de
implementación. La tercera aborda, desde una perspectiva estructural y
transformativa, los principales cambios que ya han ocurrido o que están teniendo
lugar en las esferas del poder, de la economía y de la sociedad, así como sus
implicaciones para el bienestar social, para el desarrollo y para la democracia. En la
cuarta parte se presenta la agenda pendiente de cambios que la presente
administración pretende impulsar en lo que resta del mandato.
4
El diagnóstico de la realidad que sustentó la estrategia de cambio
[6.] Durante el período de campaña electoral, el entonces candidato Mauricio
Funes y su equipo de trabajo debatieron de forma constante la estrategia que se
seguiría para llevar a cabo el proceso de cambio estructural e institucional, en el
caso de que se lograra llegar a la Presidencia de la República.4 Se partió de un
análisis que incluyó un diagnóstico de la situación socioeconómica así como una
valoración sobre la estructura de poder existente en el país y sus implicaciones en
términos del tipo y del ritmo del cambio que en realidad se podía inducir. En
particular, se analizó con cuidado cuales serían los verdaderos márgenes de
maniobra que tendría el nuevo gobierno para la definición e implementación de
políticas públicas y cómo dichos márgenes podrían modificarse en función de las
actuaciones de los diferentes actores de poder, tanto nacionales como
internacionales. Las conclusiones (e implicaciones) más importantes del análisis
fueron las siguientes:
a) En el plano del poder se partió de un hecho básico: que el eventual triunfo en las elecciones y el acceso al control del Órgano Ejecutivo no
significaba que la nueva administración sería capaz de implementar
todos los cambios estructurales e institucionales que el país requería. Por
el contrario, se asumió que la configuración histórica de poder no solo
continuaba intacta, sino que se había fortalecido en las últimas décadas, y
que por tanto era imprescindible establecer alianzas políticas y sociales
(nacionales e internacionales) que modificaran la correlación de fuerzas a
favor del cambio. Se concluyó además que para modificar la estructura
de poder sería necesario desarrollar una nueva forma de gobernar o,
5
dicho de otro modo, de cambiar la forma de ejercer el poder en el país.
Este punto es fundamental para entender la actuación del presente
gobierno, ya que al contrario de otras visiones de izquierda, siempre se
tuvo clara la diferencia que existe en términos de poder entre victoria
electoral y revolución.
b) Vinculado con lo anterior, se estableció de manera estratégica que las
posibilidades de éxito del nuevo gobierno dependerían de su capacidad
de asegurar la gobernabilidad democrática. Por esta razón se interiorizó
desde el inicio que el proceso de transformación estructural e
institucional se efectuaría en el marco que define la Constitución de la
república; es decir, en el contexto del respeto del estado social de
derecho, del régimen político democrático y de la existencia de una
economía de mercado, en donde el sector privado tiene un rol central en
el proceso de inversión y de generación de empleo. Este reconocimiento
suponía, por una parte, establecer un nuevo tipo de relaciones con el
sector empresarial que no implicara la subordinación del Gobierno a los
intereses privados; y por otra parte, imponía el reto de generar un clima
mínimo de confianza para la inversión privada, tanto nacional como
extranjera.5
c) En la dimensión económica, se partió de la constatación empírica de que
el modelo económico y social que se heredaría estaba totalmente
agotado,6 y que por tanto el reto fundamental del nuevo gobierno desde
una perspectiva estratégica sería sentar las bases de uno nuevo, que
estuviera fundamentado en el dinamismo de la inversión productiva, en
la existencia de una fuerza laboral calificada y productiva y que fuera
capaz de asegurar una distribución equitativa de la riqueza.7 Además, era
seguro que la nueva administración gobernaría en medio de la crisis
económica y social más grave desde la época de guerra, y en el momento
en que Estados Unidos y el capitalismo mundial se encontraban en la
crisis financiera más profunda desde la gran crisis de los años treinta del
siglo pasado. Por ello, se concluyó que para avanzar en el proceso de
cambio prometido se requeriría diseñar una estrategia novedosa y
creativa que combinara medidas de corto plazo para lidiar con la crisis y
medidas estructurales cuyo impacto pleno solo se concretaría en el
mediano plazo.
6
d) Relacionado con lo anterior, se proyectó que durante todo el período de gobierno, y en particular en el primer año y medio, los márgenes para la
definición e implementación de políticas públicas serían bastante
reducidos. Esto debido a la persistencia de la crisis económica interna8 e
internacional, a la grave situación fiscal resultante de la caída de los
ingresos tributarios9 y a la adopción de medidas populistas del último
gobierno de ARENA10; a los escasos instrumentos de política económica
disponibles para lidiar con la crisis11, y a la existencia de un aparato
gubernamental obsoleto, ineficiente y centralizado que había sido
restructurado profundamente durante veinte años por los cuatro
gobiernos de la derecha a favor de algunos intereses empresariales y en
detrimento de las tareas del desarrollo.12
e) Asimismo se previó que el nuevo gobierno enfrentaría un entorno
potencialmente adverso para la inversión privada: persistía la crisis
económica internacional, regional y nacional; existían reservas y temores
por parte de los sectores empresariales hacia el FMLN y había
incertidumbre, entre los grupos de poder económico sobre el futuro
manejo económico, derivada de su pérdida de control sobre el gabinete
de gobierno —especialmente el gabinete económico―.13 Además,
surgieron diferencias durante la campaña electoral entre el candidato
presidencial y algunos miembros de la dirigencia del FMLN en lo
concerniente a temas sensitivos para los empresarios, como es el caso de
la dolarización, los tratados de libre comercio, los controles de precios y
las relaciones internacionales, en particular con Estados Unidos y
Venezuela.14 En fin, se esperaba que el nuevo gobierno enfrentara
durante toda la gestión la franca oposición de una parte del sector
privado organizado y de algunos empresarios vinculados históricamente
al partido ARENA. Sin embargo, se consideró que existía la posibilidad
(y la necesidad) de establecer relaciones cordiales y de cooperación con
empresarios nacionales e internacionales y se constató que existía un
importante sector empresarial comprometido con los cambios, con el que
se podían establecer acuerdos y alianzas.
f) En el ámbito social, se anticipaba que la llegada del primer gobierno de
izquierda al poder generaría enormes expectativas de cambio que se
traducirían en un aumento de las demandas sociales por muchas décadas
postergadas, sobre todo de parte de los sectores sociales organizados, que
además reclamarían una mayor participación en la toma de decisiones de
7
política pública. Esta situación coincidiría con un aumento de la pobreza15
y la marginalidad provocada por la disminución de las remesas
familiares16 a causa de la crisis en Estados Unidos; por el aumento del
desempleo17 y del subempleo, derivado de la caída de la producción
nacional; por la existencia de un deficiente sistema de servicios sociales
básicos, sobretodo en el ámbito de la salud pública y por la ausencia de
una política social efectiva que protegiera a la población más vulnerable
del impacto de la crisis económica.
g) Respecto a los retos que enfrentaría la futura gestión gubernamental se
identificaron, entre otros: la falta de experiencia de muchos de los futuros
funcionarios y funcionarias de alto nivel en las labores públicas; la
existencia de una burocracia estatal no necesariamente identificada con el
proceso de cambio y en parte conformada por seguidores y cuadros del
partido ARENA y la composición del Gobierno, que reflejaría en buena
medida la política de alianzas electorales del candidato Funes, lo que
podía traducirse en potenciales problemas de coordinación
interinstitucional. Además, no se descartaban conflictos entre el Gobierno
y la dirigencia del partido FMLN debido al disentimiento en temas como
la agenda económica y la agenda internacional, y a la forma en que cada
uno entendía el concepto y el alcance del cambio y la forma de gobernar.
h) Ante la nueva composición de la Asamblea Legislativa, que le otorgaba
veto a los dos partidos mayoritarios en las decisiones que requerirían
mayoría calificada ―el FMLN obtuvo 35 y ARENA 32―, se concluyó que
la única manera de evitar la ingobernabilidad y de no quedar atrapado en
los intereses partidarios era mediante la adopción de una política de
alianzas realista y pragmática con todos los institutos políticos que
constituían ese órgano. Se tenía la plena convicción de que solo de esta
manera se podía asegurar la gobernabilidad democrática del país,
avanzar en la agenda de cambios y acceder a los recursos externos
requeridos para financiar la inversión pública.18 La experiencia legislativa
de los últimos tres años ha mostrado la validez de este planteamiento.
Dada la recomposición de la Asamblea Legislativa luego de la división
del partido ARENA, el gobierno de la república tuvo que desarrollar una
política de alianzas pragmática pero responsable, tanto con el partido
FMLN como con otros partidos de derecha, para alcanzar las mayorías
necesarias que permitieran impulsar la agenda de cambios y asegurar la
gobernabilidad democrática.
8
i) En el plano internacional se consideró que era factible que un eventual
gobierno de izquierda tuviera muchas simpatías y virtuales aliados, lo
que representaba una oportunidad única para construir una coalición
internacional que por una parte sirviera de contrapeso a los poderes
fácticos internos que se opondrían a los cambios; y por otra, contribuyera
a ampliar los márgenes de maniobra del Gobierno mediante la obtención
de financiamiento externo fresco y el apoyo técnico y político de la
comunidad internacional. En cuanto a las relaciones con Estados Unidos,
no cabía duda de la importancia estratégica de reforzar las relaciones con
ese país,19 pero sin caer en la política de sumisión practicada por los
gobiernos de ARENA. Igualmente se definió desde el principio que se
profundizarían las relaciones con Centroamérica, el resto de América
Latina y el Caribe, se reanudarían las relaciones con Cuba y se
fortalecerían las relaciones con Venezuela pero que no se formaría parte
de la iniciativa ALBA.
[7.] Con base en el análisis anterior se definió una estrategia política que comenzó
a implementarse durante la campaña electoral y que se terminó de afinar en la fase
llamada de transición, es decir, desde el momento en que se conoció la victoria
electoral hasta el momento que se asumió formalmente el control del Órgano
Ejecutivo, el 1 de junio de 2009.
[8.] El diagnóstico realizado fue esencialmente correcto, aunque incompleto.
Además, desde junio de 2009 hasta la fecha han ocurrido varios sucesos
imprevisibles que han complicado la labor gubernamental, incidiendo de manera
negativa en la actividad económica y afectando las condiciones de vida de la
población. Sin duda alguna el hecho más notable que nadie en el país podía haber
anticipado ha sido el impacto negativo de los eventos naturales ocurridos durante
la presente administración. En efecto, El Salvador ha sufrido cinco fenómenos
climáticos de gran magnitud en apenas tres años: cuatro tormentas tropicales
—Ida, Agatha, Álex y Mathew— y la depresión tropical 12E. Juntas ocasionaron
244 muertes, afectaron a más de medio millón de personas y obligaron a albergarse
a más de 86 mil. Los daños materiales ocasionados por estos fenómenos han sido
enormes: solamente las tormentas Ida y Agatha, y la depresión tropical 12E,
ocasionaron daños y pérdidas por un monto de 1267.3 millones de dólares, que
equivale al 5.9% del producto interno bruto (PIB). Además, los daños ocasionados
en la producción nacional impidieron alcanzar las metas proyectadas de
9
crecimiento. Por ejemplo, el impacto negativo de la depresión tropical 12E sobre la
producción —sobre todo agropecuaria— fue de alrededor de un
punto porcentual del PIB. Esta fue la razón por la que la tasa de crecimiento del
PIB del año 2011 fue de solo 1.5% y no 2.5%, como estaba originalmente
programada.
CUADRO 1
El Salvador, daños causados por desastres naturales recientes
Tormenta Ida
(noviembre, 2009) Tormenta Agatha (mayo, 2010)
Depresión tropical 12E (octubre, 2011)
Fallecidos 198 12 34
Afectados 122 000 120 000 500 000
Albergados 4200 14 800 56 0000
Nivel máximo de agua acumulada
483 mm (19 in) 672 mm (26.4 in) 1513 mm (59.5 in)
Promedio nacional de agua acumulada
248 mm (9.7 in) 274 mm (10.7 in) 747 mm (29.4 in)
Daños y pérdidas estimadas
314.8 millones de dólares (1.44% del PIB)
112.1 millones de dólares (0.5% del
PIB)
902.4 millones de dólares (4% del PIB)
Agricultura
Daños en cosechas de granos básicos y en
cultivo del café por 27.5 millones de dólares
Daños en cultivos, granos básicos y otros por 11.4
millones de dólares
Daños en cultivos, granos básicos y otros por 105.3 millones de
dólares
Territorios afectados
Zona central, en especial, San Vicente y La Paz
Buena parte de la zona oriental y
costera
Daños en 181 municipios (70% del
país)
Puentes 55 dañados 24 colapsados
25 dañados 26 dañados 8 colapsados
Viviendas dañadas y en riesgo
2350 8272 8118
Daños en carreteras
132 carreteras 61 carreteras 40% de la red vial
Escuelas dañadas
111 378 947
Unidades de salud dañadas
28 20 19 hospitales 238 unidades de salud
FUENTE: Elaborado a partir de datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y
Secretaría Técnica de la Presidencia, 2012
10
[9.] De manera simultánea a estos eventos naturales, en el transcurso de la presente
administración, hubo dos choques económicos externos: uno de oferta, provocado
por la crisis internacional, y particularmente de Estados Unidos, en los años 2008 y
2009, que llevó al país a la crisis económica más grave desde la época de guerra y
que ocasionó aumento notable del desempleo; y uno de precios, entre 2010 y 2011,
provocado por el aumento internacional de los precios de los alimentos y del
petróleo y sus derivados, que se tradujo en un aumento de la inflación interna, lo
que a su vez afectó negativamente el costo de la vida y los costos de producción de
las empresas.
[10.] En suma, desde el año 2009 hasta la fecha, los choques internos y externos de
naturaleza económica y extra económica que han afectado negativamente al país y
las condiciones de vida de la población, han reducido los márgenes de maniobra
de la presente administración para la definición e implementación de políticas
públicas, ya que han puesto presiones adicionales a las finanzas públicas, y han
obligado a reorientar recursos que estaban destinados a otras prioridades
nacionales. De manera que se ha retrasado el diseño y el desarrollo de programas y
proyectos estratégicos para procurar el cambio estructural e institucional.
11
GRÁFICO 1
El Salvador, evolución de los precios internacionales de los alimentos y del
barril de petróleo (dólares/tonelada y precios promedios)
FUENTE: Datos de la Confederación Nacional de Asociaciones de Productores
Agropecuarios y el Banco Central de Reserva, 2012.
0
100
200
300
400
500
600
700
800
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Maíz amarillo Maíz blancoTrigo Arroz blancoPrecio promedio barril de petróleo
12
La estrategia de cambio y sus fases de implementación
[11.] Además del objetivo obvio de ganar las elecciones presidenciales la estrategia
política implementada en la campaña electoral también buscó generar las
condiciones mínimas que posibilitaran la gobernabilidad del país y la ampliación
de los espacios de maniobra para enfrentar la crisis económica y fiscal una vez se
accediera al gobierno. Con eso en la mira se tomaron acciones para reducir la
incertidumbre y la ansiedad de los sectores empresariales y de algunos sectores
medios y profesionales, así como para evitar una fuga masiva de capitales. El
compromiso del candidato Funes con la democracia, de respetar el orden
constitucional —y por tanto la propiedad privada en función social y el estado de
derecho—; la definición precisa y contundente sobre temas sensibles como la
dolarización, los tratados de libre comercio, las privatizaciones, los controles de
precios, las relaciones con Estados Unidos y Venezuela, y la conformación, en la
etapa de transición, del equipo económico20 formaron parte de esta estrategia.21
[12.] La estrategia política se resumió en el concepto de «cambio seguro», en el
sentido de que el proceso de cambio estructural e institucional que se impulsaría se
caracterizaría por su gradualidad, su predictibilidad y su compatibilidad con el
orden constitucional vigente. Por supuesto, este eslogan no solo era un asunto de
campaña, sino que reflejaba el pensamiento político y democrático del candidato
Funes y su equipo de asesores y tenía como fundamento el diagnóstico sobre el
poder recién expuesto. Ya en el gobierno, la estrategia de cambio seguro sirvió de
marco general para la elaboración del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014.
[13.] Una vez conocido el resultado electoral se comenzó a preparar la transición.
Esta etapa era decisiva debido a la necesidad imperiosa de que el gobierno saliente
tomara medidas fiscales que ampliaran los márgenes de maniobra del nuevo para
13
lidiar con la crisis fiscal, que en ese momento estaba fuera de control. De hecho, en
junio de 2009, cuando el presidente Funes asumió el control del Órgano Ejecutivo,
el déficit fiscal era de 1393.8 millones de dólares, cantidad equivalente al 6.3% del
PIB. Pero lo más grave era la crisis de liquidez, que se expresaba en una
incapacidad del Gobierno de honrar sus compromisos de corto plazo, incluido el
pago de la planilla salarial, la provisión de bienes y servicios básicos y el pago de la
deuda.
[14.] Por otra parte, el período de transición era fundamental para asegurar una
estabilidad social y política mínima que favoreciera el inicio de la nueva gestión, y
por el hecho de que era la primera vez en la historia del país que ocurría una
alternancia entre un gobierno de derecha (que llevaba casi veinte años en el poder)
y uno de izquierda elegido democráticamente. Desde otra perspectiva, la
transición también era esencial para el presidente electo y su equipo de trabajo,
quienes tenían la tarea monumental de definir un programa de corto plazo para
enfrentar la crisis económica y social y el reto histórico de cambiar, desde el mismo
inicio, la forma de gobernar.
[15.] En términos del proceso de cambio, los hechos más relevantes de la fase de
transición fueron al menos tres. El primero fue sin duda haber logrado una notable
estabilidad política,22 que a su vez evitó la fuga de capitales y posibilitó que el país
continuara funcionando sin sobresaltos. El segundo fue la negociación e
implementación de medidas fiscales relacionadas con el manejo de la deuda
pública interna y externa, acordadas por los equipos de transición del gobierno
saliente y del entrante, y promulgadas por la Asamblea Legislativa con el respaldo
de todos los partidos políticos allí representados.23 Estos acuerdos no solo
ampliaron los márgenes de maniobra del nuevo gobierno en el área fiscal sino que
además contribuyeron a aumentar la confianza de la comunidad internacional, ya
que representaban una prueba concreta del compromiso del presidente Funes con
la estabilidad macroeconómica y fiscal.
[16.] De manera complementaria el equipo económico del presidente Funes
estableció contactos y negociaciones con los organismos financieros
internacionales, particularmente con el Fondo Monetario Internacional (FMI), con
el que el gobierno de Antonio Saca había firmado un acuerdo Stand‐by que en el
momento de la campaña electoral no estaba vigente debido al incumplimiento de
14
las metas fiscales. En una reunión crucial realizada en Guatemala, el equipo
económico del gobierno electo hizo una renegociación con las autoridades del FMI.
El nuevo acuerdo tendría una duración de tres años, lo que le permitiría al nuevo
gobierno manejar las finanzas públicas y la deuda desde una perspectiva de
mediano plazo. Por el lado del gasto se acordaron medidas poco ortodoxas, como
el aumento de la inversión social para proteger a la población más pobre de los
efectos de la crisis económica nacional e internacional y la utilización de la
inversión pública como un instrumento contracíclico para generar empleos y
coadyuvar a la reactivación de la economía durante la crisis. Como puede
observarse, el acuerdo negociado con el FMI está lejos de ser un programa
ortodoxo y «neoliberal», como sostienen algunos detractores del Gobierno, ya que
los programas tradicionales de ese instituto propugnan por un ajuste fiscal basado
en la reducción del gasto (incluido el gasto social) y de la inversión pública, lo que
suele acarrear grandes costos sociales, sobre todo para la población más pobre.
[17.] El tercer hecho importante de la transición fue la elaboración del Plan Global
Anti Crisis. Una vez ampliados los espacios fiscales y asegurada la gobernabilidad
en el corto plazo, el equipo económico del nuevo gobierno se concentró en diseñar
la estrategia de cambio estructural que se impulsaría a partir del 1 de junio de 2009.
Con base en la nueva información económica y fiscal proporcionada por el
gobierno saliente y por los organismos financieros internacionales —que indicaba
que la crisis económica y la situación fiscal era mucho más grave de lo que se creyó
en un inicio— y tomando en consideración el diagnóstico elaborado en la campaña
electoral, se procedió a diseñar un programa de dieciocho meses, que se denominó
Plan Global Anti Crisis. Lo novedoso de este programa era que combinaba
medidas de corto plazo destinadas a lidiar con la crisis económica y a proteger a la
población más vulnerable, con medidas de naturaleza estructural diseñadas para
iniciar, aún en medio de la crisis, el camino del cambio estructural e institucional
(ver recuadro 1).24 Debido a la emergencia provocada por los fenómenos naturales
adversos (particularmente por las tormentas Ida y Agatha), hubo un retraso en la
implementación de algunas medidas contempladas en el Plan que serían
impulsadas durante el primer año y medio. Tal es el caso, por ejemplo, de la banca
estatal de fomento y la elaboración de políticas públicas sectoriales. Además,
algunos programas sociales estratégicos sufrieron recortes importantes porque se
hizo una reorientación de recursos financieros hacia la emergencia y la
reconstrucción.
15
[18.] Como ya se mencionó, de manera simultánea al proceso de elaboración del
Plan Global Anti Crisis en la fase de transición se definió la estrategia de cambio
estructural e institucional que se impulsaría durante la administración del
presidente Funes. Su objetivo central era y sigue siendo consolidar y profundizar la
democracia y sentar las bases de un nuevo modelo económico y social. Por esta
razón, el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014 está estructurado alrededor de
estos dos pilares estratégicos.
RECUADRO 1
El Salvador, Plan Global Anti Crisis, junio 2009‐diciembre 2010
Componentes Medidas
Apoyo a la
producción y
generación de
empleo
Creación de la banca estatal para el fomento productivo
Creación del sistema de garantías estatales para el acceso a
crédito productivo
Importación y distribución a precio de costo de fertilizantes a
pequeños y medianos productores agrícolas
Introducción del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
Ampliación y mejoramiento de servicios públicos e
infraestructura básica en 32 comunidades de extrema pobreza
severa
Programa de construcción y mejoramiento de viviendas de
interés social
Sistema de
Protección Social
Universal
Ampliación y fortalecimiento del programa Comunidades
Solidarias (Rurales y Urbanas)
Creación del programa de atención integral de salud y
nutrición
Ampliación del Programa de Alimentación Escolar a centros
educativos urbanos
Dotación gratuita de uniformes y útiles escolares
Garantía y extensión temporal de servicios de salud del
Instituto Salvadoreño del Seguro Social
Eliminación de cuotas en el acceso a servicios de salud
pública
Dotación de medicamentos esenciales
16
Fortalecimiento de
las finanzas
públicas
Austeridad del gasto
Combate a la elusión, la evasión, el contrabando y la
corrupción
Racionalización de los subsidios
Reestructuración del aparato del Estado
Promoción de la Ley de Acceso a la Información Pública
Construcción de
políticas de estado
para el desarrollo
Convocatoria a diálogo nacional
Creación del Consejo Económico y Social
Creación de consejos sectoriales
Elaboración de políticas de estado en temas estratégicos
FUENTE: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2010.
[19.] En lo referente a la democracia, el principal cambio que se espera alcanzar al
final de la presente administración es avanzar de forma significativa en la
democratización del ejercicio del poder mediante la creación y fortalecimiento de
una institucionalidad que garantice la participación activa de la sociedad civil en la
definición, implementación y fiscalización de las políticas públicas; que fortalezca
el estado social de derecho y la convivencia democrática y que consolide el sistema
de pesos y contrapesos, propio de un sistema en verdad democrático.
[20.] Con respecto al nuevo modelo económico y social la apuesta principal del
gobierno de la república es dejar sentadas sus bases y avanzar en la solución de los
principales problemas que afectan a la población, sobre todo la más pobre y
excluida y los sectores medios. Esto supone generar procesos sostenidos de cambio
estructural e institucional en las siguientes áreas:
a) Avanzar de manera gradual, pero sostenida, en la solución de los
principales problemas que afectan a la población salvadoreña, en especial
los relacionados con la falta de empleos e ingresos, la pobreza y la
desigualdad, y la inseguridad y el crimen.
b) Lograr progresos sustantivos en las dos apuestas estratégicas de desarrollo definidas por la presente administración: convertir El Salvador
en un país productor neto de alimentos y en un centro regional e
17
internacional de servicios logísticos, turísticos e industriales,
fundamentado en la calidad del trabajo de su gente.
c) Generar las condiciones para desencadenar un proceso sostenido de inversión productiva en el mediano y largo plazo, con el fin de terminar
con el actual patrón de crecimiento basado en el consumo y la
especulación y con el círculo vicioso de bajo crecimiento‐baja inversión‐
bajo nivel de empleo asociado a ese modelo.
d) Crear las bases institucionales y económicas que favorezcan y promuevan
el surgimiento y fortalecimiento de todos aquellos agentes económicos
que serán, en el mediano plazo, junto con los empresarios y empresarias
de todos los tamaños, uno de los actores principales sobre los que se
sustentará el nuevo modelo económico y social. Estos actores son las
micro, pequeñas y medianas empresas, los productores individuales y
asociativos, el sector cooperativo y las mujeres productoras.
e) Instaurar e institucionalizar nuevos mecanismos de distribución del
excedente económico que permitan una redistribución más equitativa de
la riqueza. Esto significa devolverle al Estado su función redistributiva
por medio de la implementación de una política fiscal globalmente
progresiva y de una nueva política social basada en derechos y en el
principio de la universalidad. Implica, a su vez, promover la generación
de empleos bien remunerados y de calidad.
f) Sentar las bases de una nueva reinserción internacional de la economía
salvadoreña mediante la reducción gradual de la excesiva dependencia
de pocos productos de exportación y de pocos mercados de destino de
estos. Esto supone avanzar en la diversificación del sector exportador y
en el fortalecimiento de las relaciones económicas y comerciales con
Centroamérica, América Latina y los países emergentes como Brasil,
China e India.
g) Promover la participación de la sociedad civil en la planificación del
desarrollo económico y social, lo que comporta la conformación de un
sistema de planificación que involucre a la ciudadanía en la definición e
implementación de políticas públicas y que haga propuestas en las
18
discusiones sobre el tipo de desarrollo que se desea impulsar en los
diferentes territorios.
[21.] Desde un principio el presidente Funes y su equipo de trabajo identificaron que era necesaria una profunda restructuración, modernización y fortalecimiento del
Estado, en particular del Órgano Ejecutivo, que era donde se tendría mayor control.
Era indudable que con el aparato gubernamental existente era en la práctica
imposible impulsar los cambios estructurales e institucionales que el país requería.
Por ello, en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014 se apuesta por la
construcción, en el mediano plazo, de un Estado fuerte, moderno y eficiente que
cumpla con las funciones que la Constitución de la república le otorga.
[22.] Con base en lo anterior, se hizo un análisis minucioso y realista sobre el tipo
de reforma del Estado que podía implementarse dada la estructura de poder
existente, sin poner en riesgo la gobernabilidad del país y sin crear una
paralización de la nueva gestión gubernamental, que además tenía poca
experiencia en el manejo de los asuntos públicos. Al final se descartó una reforma
radical y abrupta del Estado, como algunos sugerían, debido a los altos costos
financieros y políticos que implicaría.
[23.] En su lugar se apostó por una reforma del Estado gradual y progresiva,
haciendo énfasis en la estabilidad laboral de los empleados públicos,25 en el
fortalecimiento financiero y la transparencia en el uso de los recursos públicos, en
la restructuración vinculada con el diseño e implementación de las políticas
públicas y en la creación de espacios de diálogo social y de participación
ciudadana. En suma, lo que se perseguía era mejorar la capacidad de gestión
pública y democratizar el Estado. De esta manera se rompería con el monopolio
que históricamente habían ejercido los grupos de poder en las decisiones de
política pública. Se definió además que en una fase posterior, si las circunstancias
lo permitían, se instalaría el Sistema Nacional de Planificación, como el
instrumento articulador de la restructuración y modernización del Estado.
[24.] Una vez definido el contenido de la agenda del cambio estructural e
institucional la estrategia de implementación se dividió en dos grandes fases,
vinculadas a distintos momentos del período gubernamental. La primera fase
19
comprendería el primer año y medio de gobierno —entre junio de 2009 y
diciembre de 2010—, que coincidía con la duración del Plan Global Anti Crisis. La
segunda fase, por su parte, abarcaría el resto de la gestión gubernamental, de enero
2011 a mayo 2014.
[25.] Con la consciencia de que, al asumir el control del Órgano Ejecutivo, el reto
principal de la gestión sería lidiar en el corto plazo con la crisis socioeconómica
más grave de los últimos treinta años sin abandonar la visión estratégica de largo
plazo, durante la primera fase la estrategia de cambio tenía los siguientes objetivos:
a) Detener y revertir la crisis económica que se había agravado desde el
último semestre de 2008 y que se tradujo en una caída vertical de la
producción, el empleo y los ingresos; y superar la aguda crisis fiscal con
el propósito de preservar la estabilidad macroeconómica y de sentar las
bases materiales que asegurara, a partir del año 2011, el financiamiento y
la sostenibilidad del proceso de cambio. La superación de la crisis fiscal
permitiría además usar el gasto y la inversión pública como una
herramienta contracíclica para contrarrestar en parte la caída de la
inversión privada.
b) Proteger a la población más vulnerable de los efectos de la crisis
socioeconómica. Para superar la visión cortoplacista de administración de
crisis se decidió poner en marcha de manera inmediata y progresiva el
nuevo Sistema de Protección Social Universal, que constituía a su vez uno
de los componentes distributivos fundamentales del nuevo modelo
económico y social que se pretendía instaurar en el mediano plazo.
c) Construir las bases sociales y políticas que permitieran cambiar la
correlación de poder a favor de los cambios, mediante una nueva forma
de gobernar basada en el diálogo y la negociación y con el apoyo a
sectores sociales y económicos por siempre marginados, que a su vez
eran considerados fundamentales para el nuevo modelo económico y
social que se pretendía construir en el mediano plazo. Esto suponía
iniciar una reforma institucional que permitiera abrir nuevos espacios de
diálogo en torno de la definición de políticas públicas y que coadyuvara a
mejorar la coordinación dentro del Gobierno y entre este y el resto de la
institucionalidad estatal. Así se contribuiría a que el Estado tuviera
20
mayor autonomía con respecto de las elites económicas, a la vez que se
daban pasos importantes en la democratización real.
d) Finalmente, la estrategia en esta fase contemplaba la elaboración del Plan
Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014, que incluiría en detalle las políticas,
programas y proyectos estratégicos que se implementarían en el período
de gobierno para materializar el proceso de cambio, así como el
establecimiento de las brechas financieras que sería preciso cubrir con
recursos internos provenientes de la aplicación de una reforma fiscal
integral y de una mayor movilización de recursos externos. Como parte
de este proceso se contemplaba el diseño de los principales instrumentos
de política que posibilitarían, en la segunda fase, generar las
transformaciones estructurales e institucionales. Tal eran los casos, por
ejemplo, del nuevo sistema nacional de desarrollo productivo y del
diseño de las políticas sectoriales estratégicas, que constituía uno de los
principales cambios en términos del manejo económico. Se contempló
además el diseño del Sistema Nacional de Planificación y del Sistema
Nacional de Estadísticas e Indicadores.
[26.] En resumen, la estrategia de cambio que se definió para el primer año y
medio de gobierno intentaba, además de lidiar con la crisis económica y proteger a
la población más vulnerable, sentar las bases materiales, sociales y políticas que
permitirían a partir del año 2011 impulsar un proceso de cambio sostenible, a la
vez que buscaba de forma deliberada cambiar las reglas con que históricamente se
había ejercido el poder en El Salvador, lo que suponía sin duda, asegurar una
mayor autonomía del Gobierno con respecto de los grupos de poder económico en
todo lo concerniente a la definición e implementación de políticas públicas.
[27.] La segunda etapa de la estrategia de cambio comprendía, como ya se ha
apuntado, el período comprendido entre enero de 2011 y mayo de 2014. Esta fase
fue considerada como el desarrollo pleno y la consolidación del proceso de
cambios, ya que se partía del supuesto de que para ese entonces la implementación
del Plan Global Anti Crisis habría dado sus frutos, es decir, que la economía estaría
estabilizada y en vías de recuperación y reactivación, que las cuentas fiscales
estarían ordenadas y que las principales políticas, programas y proyectos estarían
diseñados, debidamente financiados y en completa ejecución. En este sentido, para
21
los años 2011 y 2012 se estimaba que comenzarían a desarrollarse (y a dar
resultados concretos) las principales iniciativas de cambio.
[28.] Debido a la concurrencia de situaciones fuera del control del gobierno de la república (y del país) —como son los casos de los fenómenos naturales adversos,
de los choques económicos externos y de la oposición política al proceso de
cambio—, la estrategia de cambio presentada con anterioridad se ha atrasado cerca
de un año. Y si se agrega a esto lo complejo que es llevar a cabo cambios
estructurales en una sociedad como la salvadoreña, se puede explicar en buena
medida que el ritmo haya sido más lento que lo planificado en un principio. No
obstante, como podrá verse a continuación, durante los casi tres años de la gestión
del presidente Funes se ha desencadenado un proceso de cambios sustantivos que
sin duda están contribuyendo a la construcción de una sociedad más democrática,
más justa, más incluyente y más equitativa.
22
Valoración general del proceso de cambio en El Salvador
[29.] En las páginas que siguen se sistematizan los principales procesos de cambio
estructural e institucional ocurridos durante la presente administración. También
se hace un análisis preliminar sobre los resultados concretos en función de los
objetivos estratégicos que se espera lograr al final de este período gubernamental:
profundizar la democracia y sentar las bases de un nuevo modelo económico y
social, avanzando de manera simultánea en la creación de una nueva
institucionalidad estatal y en la solución progresiva de los principales problemas
que aquejan a la población, principalmente a la más vulnerable, pobre y
marginada.
[30.] Por razones metodológicas y de presentación el análisis de los procesos de
cambio estructural e institucional se han agrupado en cinco grandes categorías:
Los cambios en la forma de gobernar y sus efectos en la estructura de
poder y en la democracia.
Los cambios en la política social y en los mecanismos de distribución y
redistribución de la riqueza y sus efectos en la pobreza, la inclusión y la
equidad.
Los cambios en el manejo de emergencias y prevención de riesgos y en la
política ambiental y sus efectos en la vulnerabilidad socioambiental.
Los cambios en los patrones de acumulación de capital y de producción y
sus efectos en la inversión, el empleo y el ingreso.
Los cambios en el Estado y en el ámbito de la seguridad y sus
implicaciones para la democracia y el desarrollo.
23
LOS CAMBIOS EN LA FORMA DE GOBERNAR Y SUS EFECTOS
EN LA ESTRUCTURA DE PODER Y EN LA DEMOCRACIA
[31.] Sin duda uno de los cambios más importantes ocurridos en El Salvador desde
junio de 2009 está relacionado con el poder. El triunfo electoral y el posterior
acceso al Órgano Ejecutivo de una coalición encabezada por el presidente Mauricio
Funes significaron una modificación importante de la matriz tradicional de poder,
ya que supuso la emergencia de actores políticos dispuestos a disputarle poder a
los sectores históricamente dominantes y a modificar, a partir del control del
aparato gubernamental, las reglas de juego que aquellos han utilizado para ejercer
su hegemonía.
[32.] El primer cambio importante en la esfera del poder es la constitución misma
de la actual administración gubernamental, que se caracteriza por su amplia
participación y por estar conformada por una coalición de fuerzas políticas y
sociales y de personas provenientes de las más diversas tendencias y orígenes,
incluyendo exfuncionarios y exfuncionarias que trabajaron en gobiernos pasados,
excomandantes guerrilleros, profesionales e intelectuales. En este sentido, este es
un gobierno de unidad nacional, en tanto representa en buena medida la
diversidad de la sociedad salvadoreña.
[33.] Otro cambio fundamental impulsado por el gobierno de la república es la
puesta en práctica de una nueva forma de gobernar, en la que las decisiones
fundamentales que afectan a la economía y a la sociedad se toman en función de lo
que se considera mejor para los intereses generales del país y privilegiando hasta
donde es posible a la población más pobre y vulnerable y a los sectores populares
en general, pero sin vulnerar los derechos del resto de sectores de la sociedad. Por
lo tanto, y a diferencia del pasado, no se gobierna en función de intereses
partidarios o de grupos tradicionales de poder. De hecho, y por primera vez en la
historia reciente del país, el Gobierno no le pide permiso a ningún grupo de poder
para tomar decisiones estratégicas, y no se permite a ningún sector social,
económico o político ejercer ningún tipo de veto sobre las decisiones relacionadas
con las políticas públicas.
24
[34.] Por supuesto que este proceder ha disgustado a algunos sectores de izquierda, que querían convertir al gobierno nacional en un simple instrumento
partidario. Y ha generado malestar y enojo en aquellos sectores de derecha que
solían utilizar el aparato gubernamental para beneficio propio. Esta mayor
autonomía del gobierno representa un cambio histórico en el país y deja ver que
el sistema de poder construido con base en el control patrimonial del Estado ha
sido modificado de manera sustancial. Este cambio en la matriz de poder explica
la oposición sistemática, radical y desmesurada de la derecha política, de algunas
cámaras empresariales y de algunos medios de comunicación a la actual gestión.
Estos sectores han perdido el control del aparato gubernamental y han visto
reducida su influencia en las decisiones que este toma. Por eso otorgan gran
importancia a las elecciones presidenciales del 2014, en las que esperan ganar,
retomar el control del Gobierno y ponerlo nuevamente a su servicio.
[35.] Por otro lado, esta nueva forma de gobernar se ha traducido en una manera
diferente y novedosa de participación ciudadana en la definición e implementación
de políticas públicas. Desde el inicio de su gestión el presidente Funes instruyó que
durante su administración se desarrollara un diálogo social intenso con diferentes
sectores de la sociedad civil.26 Como resultado de este proceso, desde el segundo
semestre de 2009 se abrieron mesas de diálogo bilaterales, la mayoría de la cuales
se mantiene hasta hoy;27en ellas se discuten, además de la agenda reivindicativa de
cada sector, políticas públicas, programas y proyectos de trascendencia nacional y
se ventilan y se administran las diferencias de visiones y de posiciones que existen
entre los diferentes sectores y el gobierno nacional.
[36.] Si bien estos procesos han enfrentado dificultades y obstáculos —debido a la
poca experiencia de los participantes en este tipo de iniciativas y por las diferentes
expectativas que cada uno de los sectores tiene de estos espacios—, han mostrado
ser un mecanismo eficiente para prevenir y administrar conflictos y para alcanzar
acuerdos alrededor de políticas públicas sectoriales. A la vez han servido para
fortalecer la organización y la capacidad de interlocución de los sectores sociales.
Los acuerdos alcanzados con la Mesa Agropecuaria28 y con las organizaciones de
veteranos y veteranas de guerra del FMLN29 sobre políticas que conciernen a
ambos sectores son evidencias claras de las potencialidades que tiene esta nueva
forma de gobernar, muy distinta a la practicada por los gobiernos de derecha que
descartaron el diálogo y recurrieron de manera frecuente a la imposición para
definir e implementar las políticas públicas.30
25
[37.] La conformación de espacios bilaterales de diálogo ha sido acompañada por
procesos participativos de construcción de políticas públicas con sectores
empresariales específicos, que han establecido una nueva forma de relación con el
Gobierno, basada en el diálogo y la negociación. Bajo esta modalidad se han
elaborado un conjunto de políticas sectoriales, como es el caso de la industrial y la
de fomento a la producción. También se ha llegado a acuerdos importantes
relacionados con reformas a leyes, por ejemplo, la Ley de Zonas Francas
Industriales y de Comercialización y la Ley de Turismo, entre otras. En esa
dirección, el gobierno de la república, junto con otros actores sociales, formuló la
política nacional de medio ambiente, los lineamientos para una propuesta nacional
de desarrollo territorial y una propuesta de estrategia nacional de
descentralización y se analizaron posibles regiones piloto.
[38.] De manera simultánea, el gobierno de la república ha fomentado una
política deliberada de construcción de espacios institucionales de diálogo. Esta
motivación tiene el doble propósito de promover la participación organizada de
la sociedad en la definición de políticas públicas y de generar contrapesos a la
participación empresarial en las instancias gubernamentales.31 Uno de los
esfuerzos más importantes en este sentido es la creación del Consejo Económico y
Social (CES), conformado por representantes del sector empresarial organizado,
diversas organizaciones sociales, parte del movimiento sindical, el sector
académico y el Gobierno.32
[39.] Pese al boicot explícito de ciertos sectores de izquierda radical, de la derecha y de algunas cámaras empresariales,33 el CES ha demostrado ser un instrumento
muy valioso para administrar conflictos y para alcanzar consensos sobre la visión
de país y sobre políticas estratégicas. Por ejemplo, el primer acuerdo que se logró
en el CES fueron las apuestas estratégicas de país de largo plazo, que fueron
incluidas en el Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014. También se alcanzaron
acuerdos importantes sobre el proyecto de ley de la banca de desarrollo y del
proyecto de ley de asocios público‐privados, que se encuentra en la Asamblea
Legislativa para su discusión y aprobación. Actualmente el CES está trabajando en
propuestas de políticas promovidas por los sectores no gubernamentales y existe el
compromiso de colaborar con el gobierno en la definición del contenido y el
alcance del proyecto Fomilenio II,34 que comenzará a ejecutarse en la zona costero‐
marina a partir del primer trimestre del próximo año.
26
[40.] Además del CES, el gobierno de la república ha creado nuevos espacios
institucionales sectoriales, donde se discuten políticas específicas. Por ejemplo, el
Ministerio de Educación creó el Consejo Nacional de Educación; el Ministerio de
Agricultura y Ganadería, el Consejo Agropecuario, y el Ministerio de Economía, en
cumplimiento con un mandato legislativo, conformó el Consejo Nacional de
Energía. En todas estas instancias participan representantes de la sociedad civil y
del Gobierno. Por su parte, el Ministerio de Relaciones Exteriores desarrolla un
diálogo permanente con organizaciones no gubernamentales en el que se discuten
temas relacionados con la cooperación internacional.
[41.] Los esfuerzos anteriores han sido acompañados de otro con igual
importancia: la creación de mecanismos institucionales de participación ciudadana
en la definición de las políticas públicas en los territorios. Es así como surgió la
iniciativa Territorios de Progreso, que busca coordinar de mejor manera el trabajo
de las instituciones gubernamentales y promover la participación ciudadana
organizada en la planificación local. El primero de ellos ha comenzado a funcionar
en la bahía de Jiquilisco,35 donde ya se constituyó el Consejo del Territorio.36 En
este programa los gobernadores departamentales tienen un rol determinante, ya
que de acuerdo a sus nuevas funciones son los encargados de coordinar los
comités de gestión departamental y se han convertido en los representantes del
gobierno central en los territorios. Su labor principal es contribuir a la coordinación
entre las entidades públicas y entre el Gobierno y el resto de la sociedad. De esta
manera los gobernadores y gobernadoras han dejado de ser los oficiales políticos
del partido en el gobierno como ocurría en el pasado.
[42.] Asimismo se ha instaurado el proceso de planificación estratégica
participativa en los municipios, que se está desarrollando con el proyecto de
fortalecimiento de los gobiernos locales. En este caso, la apuesta estratégica es
establecer, en más de cien municipios, mecanismos permanentes de participación
ciudadana, amplios y plurales, con representatividad territorial y sectorial, que
garanticen la continuidad y sostenibilidad de los procesos y planes luego del
cambio de gobierno local. También se están acompañando procesos participativos
de gestión del desarrollo en las regiones cuenca del río Torola, bahía de Jiquilisco y
golfo de Fonseca.
27
[43.] Otro cambio sustantivo impulsado por el actual gobierno está relacionado
con el balance de poder entre los diferentes órganos del Estado. Tradicionalmente
ha existido en la práctica una subordinación de los poderes judicial y legislativo al
ejecutivo, de manera que desde la Presidencia de la República el partido en el
gobierno impulsaba sus agendas particulares, con lo que se violentaba el precepto
constitucional de la división de poderes. Esta vieja práctica ha cesado, y en su lugar
se ha promovido una política de respeto y promoción de la independencia de los
tres poderes del Estado, que se ha traducido en una consolidación de la
democracia ya que cada órgano toma decisiones atendiendo a sus propios criterios
y mandatos, fortaleciéndose de esta manera el sistema de pesos y contrapesos. Es
debido a este cambio que en el transcurso de la presente administración, por
ejemplo, la Corte Suprema de Justicia y la Asamblea Legislativa han tomado
decisiones importantes que no necesariamente reflejan la posición del Órgano
Ejecutivo y que incluso han afectado de modo negativo la labor del Gobierno.
[44.] Finalmente, se debe subrayar otra dimensión fundamental de la nueva forma
de gobernar impulsada por la presente administración: el respeto escrupuloso de
los derechos humanos y de los compromisos del Estado salvadoreño en este
campo, derivados de la Constitución de la república y de tratados internacionales.
Ha habido una ruptura con las visiones de los gobiernos anteriores y se ha
integrado el enfoque de derechos humanos (y de género) en las políticas públicas.
El gobierno de la república ha reconocido los derechos de las víctimas de las
graves violaciones cometidas durante la guerra y la decisión de implementar
medidas adecuadas de reparación. Esta obligación está estipulada en los Acuerdos
de Paz y no había sido atendida; al contrario, se adoptó una posición que negaba la
historia y rechazaba la responsabilidad estatal en los crímenes de lesa humanidad
perpetrados en aquel período. Es así como en enero de 2010 se creó por decreto
ejecutivo la Comisión Nacional de Búsqueda de Niños y Niñas Desaparecidos
durante el Conflicto Armado Interno. Esta entidad goza de autonomía técnica y
apoyo presupuestario por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores. La
Comisión se encuentra ya en funcionamiento y está rindiendo los primeros
resultados favorables.
[45.] Por otra parte, el presidente Funes, en su calidad de jefe de Estado, ha reconocido en actos públicos la responsabilidad estatal y ha pedido perdón a las
28
víctimas que sufrieron graves violaciones a los derechos humanos durante la
guerra. Destacan los actos de desagravio por las violaciones a los derechos
humanos a las víctimas de la guerra en general (18° aniversario de los Acuerdos de
Paz); por el asesinato de Monseñor Óscar Arnulfo Romero (30° aniversario de su
martirio) y por la masacre del El Mozote (20° aniversario de los Acuerdos de Paz).
Actualmente una mesa de diálogo permanente, bajo la coordinación de la
Secretaría Técnica de la Presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores,
promueve la creación de un registro de víctimas de la masacre y diseña en
conjunto con las comunidades afectadas, una política específica de reparaciones
colectivas, con el fin de procurar la preservación de la memoria histórica y generar
obras de desarrollo económico y social en la zona.
[46.] Incluso se ha girado una invitación abierta para que los mecanismos
especiales del Consejo de Derechos Humanos visiten el país, especialmente los
relatores especiales; y se ha iniciado un proceso de consultas nacionales para
avanzar en la suscripción y eventual ratificación de diversos tratados aún no
suscritos por El Salvador. De igual forma, el gobierno de la república ha aceptado
la responsabilidad por casos tramitados ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, se han
abierto espacios de diálogo permanente con las víctimas y se han
institucionalizado diversos procesos específicos de reparación, en cumplimiento
con informes de fondo o sentencias impulsadas por esos organismos. Destacan
diversos casos de niñez desaparecida durante el conflicto armado, como los de las
hermanas Serrano, Contreras, Mejía y Ramírez. Igualmente el caso de Monseñor
Oscar Arnulfo Romero y el caso de la masacre de El Mozote, antes citada.
[47.] Es importante señalar, además, que en la actual administración se ha
adoptado un enfoque de protección consular a los derechos humanos de los
salvadoreños y las salvadoreñas en el exterior. Esto responde a la alta
vulnerabilidad que enfrentan durante su tránsito terrestre hacia el norte del
continente. En el marco de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares,
este trabajo se ha dirigido por medio de la red de oficiales consulares en los
Estados Unidos Mexicanos.
[48.] En conclusión, y de acuerdo al análisis que se ha planteado, en la esfera del poder han ocurrido cambios fundamentales a partir de junio de 2009, sobre todo en
29
lo que tiene que ver con el uso patrimonial del Estado, con la formulación de las
políticas públicas, con la independencia de poderes y con el respeto de los
derechos humanos y de las libertades individuales. En términos prácticos, estos
cambios han supuesto una profundización de la democracia en la sociedad y en el
Estado, ya que han contribuido a contrarrestar la estructura de poder con signos
claramente autoritarios y antidemocráticos que se había ido configurando en los
veinte años previos a esta gestión. El reto que queda por delante es consolidar
estos procesos mediante reformas institucionales que aseguren su continuidad y su
sostenibilidad más allá de 2014.
LOS CAMBIOS EN LA POLÍTICA SOCIAL Y EN LOS MECANISMOS
DE REDISTRIBUCIÓN DE LA RIQUEZA
[49.] El gobierno de la república ha impulsado, desde el inicio de su gestión,
políticas destinadas a combatir la pobreza, a corregir la desigualdad en sus
distintas manifestaciones, a procurar procesos de inclusión social y a crear nuevos
mecanismos institucionales que permitan una redistribución más equitativa de la
riqueza y de los beneficios del crecimiento económico. Para tales propósitos, el
primer cambio sustantivo que se hizo fue reivindicar la función redistributiva del
Estado salvadoreño, que a pesar de estar consignada en la Constitución de la
república no fue cumplida por los gobiernos anteriores por considerarla contraria a
los intereses de corto plazo de los grupos tradicionales de poder y porque
imperaba una ideología antiestatista y antiintervencionista característica de los
grupos dominantes del país.
[50.] La función redistributiva del Estado se está ejecutando por medio de una
nueva política social basada en derechos y que devino en la creación del Sistema
de Protección Social Universal (SPSU), con el que se espera proporcionar en el
mediano plazo un conjunto de servicios sociales básicos a todos los salvadoreños y
las salvadoreñas, independientemente de su posición social. Este es el mecanismo
institucional que se encarga de redistribuir entre la totalidad de la población
—en especial la más pobre y vulnerable— el excedente económico captado por el
Estado por medio de los impuestos. Es por eso que se ha convertido en uno de los
pilares centrales del nuevo modelo económico y social que se está configurando.
[51.] derech
prime
la int
puede
las de
progr
encue
Comu
Ingres
de gé
desar
FUENT
edició
El Sistema
hos y tom
era infancia
tegralidad
e observars
e educación
ramas espe
entran en c
unidades S
so (PATI) y
énero, la in
rollo local.3
Esq
TE: Gobiern
ón., San Salv
a de Prote
a en consi
a, niñez, ad
y por la d
se en el esqu
n, de salud,
eciales que
condición d
olidarias (R
y Ciudad M
nclusión y 37
quema gener
no de El Sal
vador, 2010
ección Soci
ideración e
dolescencia,
diversidad
uema 1, se
de segurid
e buscan b
de pobreza
Rurales y U
Mujer, entre
la segurid
ES
ral del Siste
lvador, Plan
0.
30
ial Univers
el ciclo de
, juventud,
de instrum
compone p
dad alimen
beneficiar a
a y gran vu
Urbanas), P
e otros. Sus
dad social,
SQUEMA 1
ma de Prote
n Quinquena
sal está ba
vida de la
adultez, ve
mentos que
por política
ntaria y de a
a poblacio
ulnerabilida
Programa
s ejes trans
la particip
ección Socia
al de Desarr
asado en l
as personas
ejez). Se ca
e lo confo
as sectoriale
asistencia s
nes especí
ad, como e
de Apoyo
versales so
pación com
al Universal
rollo 2010‐20
la noción
s (prenatal
aracteriza p
rman. Com
es —destac
social— y p
íficas que
es el caso
Temporal
on la equida
munitaria y
014, Segund
de
l y
por
mo
an
por
se
de
al
ad
el
da
31
[52.] El Sistema de Protección Social Universal comenzó a implementarse el
segundo semestre del año 2009 como parte del Plan Global Anti Crisis. Desde
entonces ha habido avances significativos en la concreción de sus distintos
componentes y en su despliegue territorial. Debido a las severas restricciones
presupuestarias e institucionales que ha padecido la actual administración, dentro
del Sistema se han privilegiado aquellas políticas y programas que produzcan
impactos positivos en el bienestar de la población más pobre y más vulnerable,
especialmente niñas y niños, personas adultas mayores, mujeres jefas de hogar y
jóvenes que no tienen empleo ni reciben ninguna educación. De ahí el énfasis que
se ha puesto en los programas especiales como es el caso de Ciudad Mujer que
representa por sí mismo un reconocimiento a los derechos de las mujeres y cuya
novedad y eficacia ha sido reconocida en el ámbito internacional, y en ciertas
políticas sectoriales, como es el caso de la reforma integral de salud.
[53.] La implementación del Sistema de Protección Social Universal ya ha
comenzado a rendir frutos. Desde el segundo semestre de 2009 a la fecha, se han
ampliado o creado programas de atención a la población pobre y vulnerable.
Algunos de estos programas son: las transferencias monetarias condicionadas de
educación y salud, que se entregan a las familias pobres a cambio de que envíen a
los niños y las niñas a la escuela y los cuiden de forma adecuada; la Pensión Básica
Universal, una ayuda de 50 dólares mensuales que reciben las personas de 70 años
y más;38 el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI), que brinda
capacitación y una asistencia económica temporal de 100 dólares por seis meses a
mujeres y a jóvenes;39 Ciudad Mujer, que da atención integral Y asesoría a mujeres;
el Programa de Dotación de Útiles Escolares, Uniformes y Zapatos, que favorece a
todos los estudiantes de educación primaria y secundaria de los centros educativos
públicos; Alimentación Escolar, que otorga desayuno gratuito a los estudiantes de
escuelas públicas; Vaso de Leche, que se lleva a cabo también en las escuelas
públicas; y el Programa de Dotación de Semillas, que subvenciona a campesinos y
campesinas pobres.
[54.] Con la puesta en funcionamiento de estos programas solamente en el año
2011 se benefició a cerca de 4 millones de personas, es decir, a más de la mitad de
la población total del país. El total de recursos invertidos ese mismo año ascendió a
167.7 millones. Hay que resaltar que la mayoría de estos programas sociales no
existía antes de que iniciara la actual administración y la inversión en este tipo de
32
iniciativas era mínima.40 Esto evidencia en su justa dimensión la trascendencia del
cambio registrado y de los esfuerzos realizados.
[55.] La mayor inversión en las personas se puede constatar por los cambios
registrados en la composición de la inversión social ejecutada por el Fondo de
Inversión Social para el Desarrollo Local. En 2011, el Fondo destinó 101.3 millones
de dólares a los proyectos que ejecuta, monto que representa el doble de lo que
había colocado en 2008 (50.3 millones de dólares). La inversión en capital humano
ha crecido mucho más rápido que la inversión en capital físico. El porcentaje de la
inversión en la gente dentro de la inversión total aumentó de 33% en 2008 a 44% en
2011.
GRÁFICO 2
El Salvador, composición de la inversión del Fondo de Inversión Social para el
Desarrollo Local
Fuente: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local, 2012.
[56.] Además del impacto positivo de los programas anteriores en el bienestar
social, la introducción del Sistema de Protección Social Universal es una evidencia
rotunda del cambio que ha ocurrido en el país en términos del reconocimiento y
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012(proyectado)
Capital humano Infraestructura
33
atención, por parte del gobierno de la república, de grupos poblacionales
históricamente marginados de la acción gubernamental: niñas y niños, jóvenes,
mujeres y personas de la tercera edad. En este sentido, la constitución del Sistema
representa un paso firme hacia la construcción de una sociedad más inclusiva y
solidaria. Conviene destacar en este punto la creación de la Secretaría de Inclusión
Social que, entre otras labores, coordina las políticas de atención a la niñez y la
juventud, a las personas con discapacidad, a las personas con orientaciones
sexuales diversas, a las personas adultas mayores, a los pueblos indígenas (hoy a
cargo de la Secretaría de Cultura) y a las mujeres, en coordinación con el Instituto
de Desarrollo de la Mujer.
[57.] Además del impacto positivo en términos de beneficios económicos y sociales
tangibles para la población, algunos de los programas sociales han contribuido a
dinamizar las economías locales y al surgimiento y/o fortalecimiento de nuevos
empresarios y empresarias. Por ejemplo, en el Programa de Dotación de Útiles
Escolares, Uniformes y Zapatos, durante los años 2011 y 2012, se contrataron
10 395 empresas —la gran mayoría de ellas, micro, pequeñas y medianas—, por un
monto total de 94.6 millones de dólares, y se han creado alrededor de 93 000
empleos directos. Asimismo en los lugares donde opera el programa Vaso de
Leche se ha contribuido a la reactivación de la ganadería; se han contratado 2300
ganaderos para que proporcionen la materia prima (leche fresca).
34
CUADRO 2
El Salvador, montos invertidos, participantes y cobertura de los principales
programas sociales
Programas sociales Beneficiados Inversión, montos en dólares
2008 2009 2010 2011 Proyección 2012 2008 2009 2010 2011 Proyección 2012
Programa Vaso de Leche
1
250 000 499 819 ‐ ‐ ‐ 2.0 4.0
Programa Alimentación Escolar
2
875 000 892 500 1 330 000 1 334 000 ‐ 21.0 27.0 28.0 30.0
Programa de dotación de útiles escolares, uniformes y zapatos
3
1 377 113 1 386 767 1 386 767 ‐ ‐ 76.3 71.3 73.5
Programa de Apoyo Temporal al Ingreso
4
650 13 278 23 000 ‐ ‐ 1.0 13.4 22.8
Programa Comunidades Solidarias
5 (incluye
todas las atenciones Rurales y Urbanas)
382 500 475 191 468 155 425 418 516 358 11.2 19.2 28.7 30.6 45.9
Ciudad Mujer6 35 614 45 000 ‐ ‐ ‐ 2.6 3.1
Paquetes Agrícolas7 437 990 552 415 519 256 485 000 485 000 24.3 31.3 25.9 22.4 22.4
TOTAL 820 490 1 902 606 3 257 674 3 926 077 4 289 944 35.4 71.5 158.9 170.3 201.7
1 Datos de Ministerios de Agricultura y Ganadería y de Educación con proyecciones 2012.
2 Datos de Ministerio de Educación con proyecciones 2012.
3 Datos de Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa con proyecciones 2012.
4 Datos de Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local con proyecciones 2012.
5 Para bono de Educación y Salud Comunidades Solidarias Urbanas se ha hecho un cálculo de
acuerdo con promedio según el VI Censo Nacional de Población 2007 (en el área urbana hay 3.9
personas por hogar y en el área rural, 4.5).
6 Información proporcionada por Secretaría de Inclusión Social.
7 Datos de Ministerio de Agricultura y Ganadería.
35
CUADRO 3
El Salvador, participantes en el Programa de dotación de uniformes, zapatos y
útiles escolares, y total de empleos
Segmento empresarial
Útiles escolares Calzado
(productores y distribuidores)
Uniformes escolares
Total empresas Total de empleos
Año 2011 Proyección
2012 2011
Proyección 2012
2011Proyección
2012 2011
Proyección 2012
2010 2011 Proyección
2012
Microempresa 222 496 179 508 3611 3795 4012 4799
Pequeña empresa
218 32 327 36 557 9 1102 77
Mediana empresa
250 6 74 2 28 0 352 8
Gran empresa 28 0 8 0 9 0 45 0
Total 1167 534 588 546 4205 3804 5511 4884 40000 53000 53000
FUENTE: Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, 2012.
[58.] Junto a los programas especiales, el gobierno de la república ha impulsado la
reforma de salud más sustancial y ambiciosa de la historia del país. Su objetivo
estratégico es sentar las bases de un nuevo sistema integrado de salud que permita
a todos los habitantes del país acceder de manera oportuna a servicios de salud,
equitativos, universales y de alta calidad. La importancia de esta reforma se refleja
en los recursos financieros asignados al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto se
incrementó en 171.8 millones desde 2009, que representa un aumento del 43%.
[59.] Unos de los cambios sustantivos en el área de salud desde que inició la
implementación de la reforma es la ampliación significativa de la cobertura de los
servicios, sobre todo en el primer nivel de atención. Antes de junio de 2009 el
primer nivel de atención del Ministerio de Salud contaba con una capacidad
instalada de 377 unidades de salud en todo el país y con un modelo de atención
basado en la dimensión curativa. También había algunos equipos móviles rurales
que ofertaban un paquete básico de salud materno infantil con visitas de una vez
por mes a las comunidades. Actualmente existen 624 Unidades Comunitarias de
Salud Familiar en todo el país, categorizadas como básicas, intermedias y
especializadas.
36
[60.] También se ha hecho un despliegue territorial de los Equipos Comunitarios
de Salud (ECOS),41 que pretenden extender la cobertura primaria de salud en todo
el territorio nacional para que sea más accesible a la población más pobre. En el
período 2009‐2011 se conformaron 422 ECOS Familiares y 28 ECOS
Especializados42 en 153 municipios, entre los que se encuentran los 100 municipios
más pobres del país. Para el funcionamiento de los ECOS se han contratado 2576
nuevos recursos humanos, que incluyen médicos generales, pediatras,
ginecobstetras, internistas, enfermeras, nutricionistas, odontólogos, psicólogos,
educadores para la salud, promotores de salud y otros. Este aumento de personal
ha propiciado por primera vez la contratación de médicos especialistas con
contrato de 8 horas en el primer nivel de atención.
[61.] Con esta nueva infraestructura de salud se ha aumentado la cobertura de
atención en zonas rurales tradicionalmente abandonadas y marginadas. Solo en el
año 2011 se atendieron 1 651 796 personas de forma directa en los ECOS familiares.
Ese mismo año 335 684 familias estaban adscritas a los ECOS familiares.
[62.] Se ha mejorado, además, la calidad de la red hospitalaria. Antes de que
iniciara esta administración se encontraba saturada, desmantelada, desorganizada
y presentaba serias deficiencias de gestión en la mayoría de procesos de atención,
de apoyo y de sistemas de control. Por otro lado, se cobraba una «cuota
voluntaria» que aportaba a la red hospitalaria un monto anual de 12 millones de
dólares, pero que en la práctica impedía el acceso a los servicios de salud a la
población pobre. El pago de esta cuota fue eliminado en el Plan Global Anti Crisis
y el gobierno de la república asumió estos costos. El impacto positivo de esta
medida fue inmediato. La demanda de servicios de salud aumentó de forma
considerable. En el año 2011 se alcanzó un total de 3.22 millones de consultas
externas, que equivalen a 436 798 consultas adicionales a las que se brindaron en
2008.
37
CUADRO 4
El Salvador, comparación de la implementación de los Equipos Comunitarios de
Salud Familiar (ECOS‐Familiares) y Especializados (ECOS‐Especializados),
2009‐2011
Concepto 2009 2011
Municipios intervenidos con la reforma de salud
0 153
Población atendida con ECOS Familiares
0 1 651 796
Familias atendidas con ECOS Familiares
0 335 684
ECOS Familiares instalados 0 422
ECOS Especializados instalados 0 28
Recursos humanos en el primer nivel de atención
7724 10 300
Unidades Comunitarias de Salud Familiar
377 624
Unidades de Salud)
Presupuesto para el primer nivel de atención
108 929 691 140 034 390
FUENTE: Ministerio de Salud, 2012.
[63.] Igualmente, se ha invertido en la infraestructura de salud. Se ha mejorado el
Hospital Nacional Especializado Rosales y se han construido y equipado cuatro
nuevos hospitales (Hospital Nacional General «Santa Gertrudis», de San Vicente;
Hospital Nacional General «Santa Teresa», de Zacatecoluca; Hospital Nacional
General «San Pedro», de Usulután y Hospital Nacional Regional «San Juan de
Dios», de San Miguel). Además, se está construyendo el Hospital Nacional
Especializado de Maternidad «Doctor Raúl Argüello Escolán” y está por iniciar la
construcción del Hospital Nacional General de La Unión. El monto total destinado
a estas nuevas instalaciones asciende a 130.5 millones de dólares. Es importante
mencionar además que se han construido o ampliado 46 unidades de salud y se
han invertido alrededor de 13 millones de dólares en la adquisición de equipo
médico, quirúrgico e industrial para 30 hospitales y se ha dotado a 17 hospitales
38
con equipo especializado (rayos X, tomografía axial y computarizada, resonancia
magnética, entre otros (la inversión ha sido de 4.8 millones de dólares).
[64.] La eficacia de este nuevo sistema de salud puede verificarse en el hecho de
que algunos indicadores de salud han mejorado en los últimos dos años. De
acuerdo con información preliminar de la Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples, el porcentaje de la población que se enfermó disminuyó de 16% en el
año 2009 a 14% en el año 2010. Por otra parte, la proporción de la población que se
enfermó que tuvo acceso a los servicios de salud aumentó de 52% en el año 2009 a
65% en 2010, y se benefició sobre todo a la población más pobre. Además, debe
destacarse que la tasa de mortalidad materna por cien mil nacidos vivos
disminuyó de 56% en 2009 a 51% en 2011 y la tasa de mortalidad infantil por mil
nacidos vivos disminuyó de 7% a 6% en el mismo período. Otros logros
importantes registrados son el aumento de la cobertura de mujeres embarazadas
en control prenatal inscritas antes de 12 semanas que pasó del 53% en el año 2009
al 65% en 2011, y el aumento de partos atendidos por personal calificado que
aumentó de 76 672 partos en 2009 a 80 825 partos en el año 2011.
CUADRO 5
El Salvador, atenciones realizadas por los ECOS Familiares
y ECOS Especializados, 2009‐2011
Indicador 2009 2011
Nro. de consultas por morbilidad 1 585 782 1 995 902
Nro. de atenciones preventivas 984 812 1 604 675
Cobertura de inscripción de niños menores de 1 año antes de los 8 días N/D 52.30%
Cobertura de mujeres embarazadas en control prenatal inscritas antes de las 12 semanas 53.27% 64.75%
Atención psicológica 3462 13 057
Promoción de la salud 277 944 1 347 696
FUENTE: Ministerio de Salud, 2012.
39
[65.] Otro instrumento redistributivo utilizado por la presente administración ha
sido la política fiscal. En esta área se busca avanzar en la construcción de un
sistema fiscal globalmente progresivo. Esto significa que tanto por el lado de los
ingresos como por el lado de los gastos el sistema beneficie proporcionalmente a la
población que percibe menores ingresos. En fin, lo que se persigue es redistribuir
de manera equitativa la parte de la riqueza nacional que obtiene el Estado a través
de los tributos. Para ello, se han realizado varias acciones importantes durante la
presente gestión gubernamental.
[66.] En primer lugar, dentro de la inversión pública se han priorizado proyectos
destinados a favorecer a las regiones menos desarrolladas y más aisladas, las áreas
de mayor riesgo en términos socioambientales y aquellos proyectos relacionados
con el mejoramiento o extensión de la infraestructura básica económica y social. A
esta política se le ha sumado un mayor apoyo por parte del Estado a la producción
agropecuaria y a las actividades productivas no agrícolas que se desarrollan en el
campo. De esta manera se ha coadyuvado a un mejoramiento del clima de
inversiones en las áreas rurales.
[67.] En segundo lugar, se ha implementado una política de revisión y eliminación
de privilegios, de exenciones y de exoneraciones que se otorgaba a algunos
contribuyentes; como resultado, se han eliminado instrumentos que beneficiaban a
unas pocas empresas grandes y que significaban erogaciones importantes por
parte del fisco.43 Esta política ha sido acompañada de un combate frontal a la
evasión, la elusión fiscal y el contrabando, que se ha traducido en una mayor
recaudación y en una reducción de la evasión de los principales impuestos. Por
ejemplo, durante los últimos años del gobierno anterior la tasa de evasión del
impuesto al valor agregado aumentó considerablemente, pasó de 30.4% en el año
2006 a 36.3% en el año 2008. En 2009 esta tasa alcanzó 39.2%. Pero en 2010 la tasa
de evasión se redujo a 33.1%, esto se ha debido a las medidas de fiscalización
implementadas por el Ministerio de Hacienda.
40
GRÁFICO 3
El Salvador, tasa de evasión, 2000‐2010
FUENTE: Ministerio de Hacienda, 2012.
[68.] En tercer lugar, se ha revisado la política generalizada de subsidios, que además de ser sumamente costosa, constituye una de las que más genera
desigualdad, ya que al no discriminar entre los diferentes beneficiarios, favorece a
los que más tienen en detrimento de los más pobres. Por esta razón, se ha
impulsado una política de racionalización, para que los beneficios los reciban
quienes realmente los necesitan: la población pobre y parte de los sectores medios.
El Gobierno es consciente de que esta política resulta antipopular debido a que
afecta negativamente a las personas que dejan de recibir el subsidio. Sin embargo,
es una cuestión de justicia llevarla adelante, de lo contrario se estaría renunciando
a uno de los distintivos de un gobierno de izquierda responsable: su compromiso
con la justicia social y en contra de la desigualdad. Además, existe una razón
económica para avanzar en la racionalización: entre más generalizados son los
subsidios más costosos resultan,44 lo que obliga a desviar recursos que en otras
circunstancias podrían ser utilizados en la ejecución de proyectos de desarrollo
económico y social destinados para la población más necesitada.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
41
[69.] En cuarto lugar, se ha implementado una importante reforma tributaria
destinada a aumentar los ingresos tributarios (para poder así contar con mayores
recursos y dedicarlos a programas prioritarios) y a disminuir la regresividad que
caracteriza al sistema de impuestos de El Salvador. En este campo se han logrado
avances notables: los ingresos tributarios se han incrementado de forma sustancial.
Esto ha posibilitado aumentar la carga tributaria (relación ingresos tributarios/PIB)
a niveles nunca registrados en la historia reciente del país.
GRÁFICO 4
El Salvador, evolución de la carga tributaria e ingresos tributarios, 2000‐2011
FUENTE: Ministerio de Hacienda, 2012.
[70.] Por otro lado, la nueva política social y redistributiva se ha complementado
con acciones enfocadas a mejorar y transparentar el uso de los recursos públicos y
a disminuir los niveles de corrupción. Mientras los gobiernos anteriores se
caracterizaron por un manejo poco transparente de los recursos públicos, lo que
favoreció la corrupción y el despilfarro, esta administración ha promovido y
apoyado la Ley de Acceso a la Información Pública,45 que fue aprobada por la
Asamblea Legislativa en el año 2011 y que entrará en vigor en el presente mes de
mayo. Asimismo se ha fomentado una política de rendición de cuentas de las
entidades gubernamentales.
0.0
500.0
1000.0
1500.0
2000.0
2500.0
3000.0
3500.0
4000.0
0%
2%
4%
6%
8%
10%
12%
14%
16%
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Ingresos tributarios (brutos) Carga tributaria
42
[71.] En el primer año de gestión gubernamental, 37 entidades del Órgano
Ejecutivo rindieron cuentas a la ciudadanía en audiencias públicas. En el año 2011
la cantidad de instituciones que participaron en este ejercicio se elevó a 72.
También se han hecho ejercicios de rendición de cuentas especiales, como es el caso
de la relacionada con la atención de la emergencia ocasionada por la depresión
tropical 12E. A partir del año 2010 el Ministerio de Hacienda estableció un Portal
de Transparencia Fiscal, que permite a cualquier ciudadano acceder a la
información completa relacionada con las finanzas públicas. Y debe subrayarse la
iniciativa desarrollada por el Ministerio de Obras Públicas que consiste en el
establecimiento de un observatorio independiente de la obra pública, que es
desarrollado por el capítulo nacional de la organización Transparencia
Internacional. Ya se publicaron diversos informes sobre la probidad con que se
implementan proyectos de infraestructura vial, en especial del emblemático
proyecto de construcción final de la carretera Diego de Holguín, que en el pasado
quedó inconcluso y fue sujeto de cuestionamientos y demandas por actos de
corrupción.
[72.] Una de las promesas de campaña fue combatir la corrupción en el sector
público. Consecuente con ese compromiso, durante la presente administración se
han elaborado y presentado ante la Fiscalía General de la República 75 avisos y
denuncias relacionados con presuntos casos de corrupción. Entre estos se
encuentran: el del bulevar Diego de Holguín, que causó pérdidas por 23 millones
de dólares al erario público; el vinculado con la reconstrucción de hospitales
(proyecto RHESSA) y el relacionado con la entrega irregular de propiedades de la
reforma agraria por parte de exfuncionarios del ISTA. De esta manera, el gobierno
de la república ha cumplido con la promesa de combatir la corrupción en la parte
que le corresponde. La potestad de investigar los casos y llevarlos ante la justicia
no es atribución del Órgano Ejecutivo, sino de la Fiscalía General de la República.
Asimismo, y como parte de la política anticorrupción, en el año 2011 el presidente
Funes sancionó una importante reforma a la Ley de Ética Gubernamental, que
posibilita que su organismo rector investigue de oficio acciones de funcionarios
públicos y de exfuncionarios hasta con cinco años de retroactividad y establece
multas de hasta 9000 dólares a los infractores.
43
[73.] Como puede deducirse del análisis precedente, los cambios en los
mecanismos de distribución y redistribución han permitido, por primera vez en la
historia del país, atender y beneficiar a sectores poblacionales históricamente
marginados. Además, la reforma fiscal implementada ha permitido aumentar de
manera importante la proporción del excedente económico que el Gobierno recibe
en concepto de impuestos, lo que a su vez ha contribuido a fortalecer
financieramente al Estado en su conjunto.
[74.] En suma, mediante la nueva política social y redistributiva desarrollada por
la presente administración, se han comenzado a sentar las bases de una sociedad
más justa, inclusiva y equitativa. Si bien su impacto se verá en toda su plenitud en
el mediano plazo, no obstante, aun en el corto plazo los beneficios ya comienzan a
manifestarse en términos de una reducción de la pobreza y de la desigualdad. El
reto en este campo, como en otros, es consolidar lo que se ha logrado hasta hoy y
avanzar sobre los cambios pendientes en lo que falta de la actual administración.
GRÁFICO 5
El Salvador, evolución de la pobreza 2000‐2010
FUENTE: Dirección General de Estadística y Censos, 2011.
0.0%
5.0%
10.0%
15.0%
20.0%
25.0%
30.0%
35.0%
40.0%
45.0%
50.0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
% Población en Pobreza
44
CUADRO 6
EL SALVADOR, EVOLUCIÓN DE LA DESIGUALDAD, 1992‐2010
Participación en el ingreso por quintil de hogares (%) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
1° quintil (20% más pobre) 4.0% 3.9% 4.3% 4.8% 6.0% 6.4% 5.0% 6.0% 5.9% 6.4%
2° quintil 9.4% 9.5% 10.2% 11.1% 11.6% 11.8% 9.9% 10.8% 10.8% 11.5%
3° quintil 14.8% 14.6% 15.5% 16.0% 16.8% 15.7% 13.8% 15.3% 15.7% 16.1%
4° quintil 22.2% 21.8% 22.3% 22.0% 24.5% 21.1% 18.6% 21.8% 21.4% 22.6%
5° quintil (20% más rico) 49.6% 50.3% 47.7% 46.0% 41.1% 45.0% 52.7% 46.0% 46.3% 43.5%
FUENTE: CÁLCULOS REALIZADOS CON BASE EN DATOS DE LA ENCUESTA DE HOGARES DE
PROPÓSITOS MÚLTIPLES 1992‐2010, DIRECCIÓN GENERAL DE ESTADÍSTICA Y CENSOS.
LOS CAMBIOS EN LA GESTIÓN DE RIESGOS SOCIOAMBIENTALES
Y EN LA POLÍTICA AMBIENTAL
[75.] El Salvador es considerado uno de los países más vulnerables del mundo en
términos socioambientales, y a lo largo de la historia ha sufrido constantes y
recurrentes eventos naturales que han causado destrucción y muerte (terremotos,
tormentas y depresiones tropicales, etcétera). Sin embargo, ningún Gobierno había
desarrollado políticas integrales para lidiar con ellos. Con la llegada de la presente
administración se comenzó a incorporar de manera estratégica en el diseño e
implementación de las políticas públicas la prevención integral de riesgos y la
dimensión del medio ambiente, y se ha asumido el reto de fortalecer y ampliar la
institucionalidad relacionada con las emergencias. Esto se comenzó a hacer a partir
del segundo semestre de 2009.
[76.] Una de las apuestas estratégicas del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014 es revertir la degradación ambiental y reducir la vulnerabilidad frente a los
fenómenos naturales y a las acciones humanas depredadoras, ya que se han
convertido en una amenaza para el desarrollo. Por eso se están incorporando
medidas de adaptación al cambio climático en los programas sectoriales. Unos
ejemplos son: la creación de una Dirección de Adaptación al Cambio Climático y
Gestión Estratégica del Riesgo en el Ministerio de Obras Públicas, Transporte,
Vivienda y Desarrollo Urbano; la formulación de una Estrategia Ambiental de
Adaptación y Mitigación al Cambio Climático en el Ministerio de Agricultura y
Ganadería; el establecimiento de un sistema de monitoreo bioclimático que
45
permita fortalecer la respuesta en salud a la variabilidad climática por parte del
Ministerio de Salud en conjunto con el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos
Naturales y la formulación que hizo este último del Programa Nacional de
Restauración de Ecosistemas y Paisajes. En el transcurso del presente año, estas
iniciativas y otras se integrarán en un Plan Nacional de Cambio Climático. Hay
que destacar que El Salvador actualmente es líder en la región centroamericana en
lo referente al enfoque y perspectiva con que aborda esta situación, incluso ha
contribuido a unificar la posición internacional de la región en temas sustantivos
de la agenda de negociación de cambio climático y ha logrado que se proyecte con
una voz unificada para lograr el reconocimiento internacional de su vulnerabilidad
frente al cambio climático.
[77.] Otro cambio relevante es que el país cuenta por primera vez en su historia
con una Política Nacional del Medio Ambiente, elaborada en el marco de una
amplia consulta ciudadana y que busca articular los esfuerzos del Estado, la
ciudadanía y el empresariado para avanzar en cuatro objetivos específicos: revertir
la insalubridad ambiental mediante acciones integrales de saneamiento; revertir la
degradación de los recursos naturales y ecosistemas; fomentar una cultura de
responsabilidad y cumplimiento ambiental y reducir el riesgo climático.
[78.] Se debe resaltar además que se ha creado en el país la Red de Monitoreo de
Amenazas Naturales, que constituye una de las más importantes y modernas de
América Latina. Esto se ha logrado gracias a las siguientes acciones: se duplicó el
número de estaciones de monitoreo de todo tipo de amenazas naturales (lluvia,
niveles de ríos, sismos, oleaje, etcétera); se instalaron ocho radares meteorológicos
y se estableció un Centro de Monitoreo Integrado de Amenazas que funciona las 24
horas del día y los 365 días del año. Este centro coordina, por medio de sofisticados
equipos informáticos y el apoyo de unos 600 observadores locales, los Centros de
Pronóstico Meteorológico: el Hidrológico, que alerta de inundaciones; el Centro de
Monitoreo para Deslizamientos y la Central Sísmica Nacional, que también
monitorea el comportamiento de los volcanes y las condiciones del océano para
alertar sobre oleajes fuertes o posibles tsunamis. De esta manera, el Sistema de
Protección Civil y la población cuenta con información vital y sobre todo oportuna
para responder con rapidez a emergencias relacionadas con fenómenos naturales.
En el transcurso del presente año el Centro se conectará con oficinas ministeriales,
con 59 alcaldías en situación de alto riesgo y con las 14 gobernaciones, para
enviarles la información particular más relevante de la evolución de las amenazas.
46
[79.] Por otra parte, y también por primera vez en la historia reciente del país, se
ha desarrollado una verdadera estrategia integral de restauración y conservación
inclusiva de ecosistemas. Con la designación de nuevas reservas de biósfera y la
declaratoria de sitios RAMSAR (humedales de importancia internacional), se ha
logrado incrementar del 10% al 25% el porcentaje del territorio sujeto a alguna
forma de protección, bajo un esquema que incorpora a las comunidades en la
protección y restauración. En reconocimiento internacional a estos avances, El
Salvador ostenta actualmente la vicepresidencia de la Red Iberoamericana de
Reservas de Biósfera, auspiciada por la Unesco. De igual manera, se han formulado
el Programa Nacional de Humedales y el Programa Nacional de Restauración de
Ecosistemas y Paisajes, ambos de gran importancia en el apoyo a estos esfuerzos.
[80.] En cuanto al manejo de desechos sólidos, el gobierno de la república ha
promovido el cumplimiento del Artículo 52 de la Ley de Medio Ambiente, que le
obliga a impulsar un programa de manejo integral de desechos sólidos. Cuando se
asumió el poder a mediados de 2009, el 85% del negocio de residuos sólidos en el
país pertenecía a una sola empresa, lo que se había traducido en costos
desmedidos, que sumados a la deficiente distribución territorial de los rellenos,
suponían un gasto insostenible en transporte y en servicios, para muchas
municipalidades. Por esta razón, se ha iniciado la implementación del Programa de
Manejo Integral de Desechos Sólidos, que busca fortalecer las capacidades de los
gobiernos municipales y su institucionalidad y que se propone construir 5 rellenos
sanitarios, 3 ampliaciones y 42 plantas de compostaje. Actualmente ya ha sido
construido el primer relleno sanitario, dos están en construcción y uno está siendo
ampliado. Además ya están funcionando 11 plantas de compostaje. Con estas
obras se han beneficiado 62 alcaldías de todos los partidos políticos y a más de
medio millón de habitantes, y a la vez se han dinamizado las economías locales y
se han promovido mercados de intercambio de residuos.
[81.] Otros avances están relacionados con la prevención y el manejo de riesgos,
dimensión que nunca había sido atendida de manera responsable por los
gobiernos de turno. Por el contrario, estos desmantelaron la poca institucionalidad
estatal vinculada con el manejo y prevención de riesgos y nunca apoyaron de
manera decisiva a la instancia encargada de la protección del medio ambiente.
Como resultado de la emergencia provocada por la tormenta Ida a fines de 2009, el
gobierno de la república tomó una decisión fundamental para el futuro del país y
47
de las nuevas generaciones de salvadoreñas y salvadoreños: enfrentar de modo
integral y responsable, en la medida que lo permitan las capacidades financieras e
institucionales, el problema estructural relacionado con la recurrencia de
fenómenos naturales adversos. Para ello, el presidente Funes giró instrucciones
precisas para que se elaborara una política integral de prevención y manejo de
riesgos medioambientales que incluyera el fortalecimiento de la institucionalidad
estatal y nacional responsable del manejo de las emergencias y de los temas
medioambientales, la modernización de los sistemas de alerta temprana y el
aumento de la inversión pública en zonas de alto riesgo.
[82.] Como resultado de la implementación de tales acciones en el país se ha
fortalecido y ampliado la institucionalidad estatal vinculada con el manejo de
emergencias, lo que ha posibilitado salvar un mayor número de vidas humanas. En
efecto, durante la presente administración se creó la Secretaría para Asuntos de
Vulnerabilidad, se conformó el Comité de Reconstrucción y se ha fortalecido la
Dirección General de Protección Civil que ha incrementado su personal de 33 a
233, lo que ha permitido consolidar el Sistema Nacional de Protección Civil en todo
el territorio nacional a través de una eficiente coordinación interinstitucional,
intersectorial y multidisciplinaria antes, durante y después de las emergencias.
Este Sistema cuenta en la actualidad con 14 Comisiones Departamentales, 262
Comisiones Municipales y 2062 Comisiones Comunales de Protección Civil,
Prevención y Mitigación de Desastres. Este cambio institucional en la gestión
integral de riesgos ha recibido el reconocimiento de Naciones Unidas en la
atención de las emergencias, ya que nuestro país ha superado los estándares
internacionales en este campo, convirtiéndose en un ejemplo de buenas prácticas
en el ámbito mundial. .
48
LOS CAMBIOS EN LOS PATRONES DE ACUMULACIÓN DE CAPITAL Y
SUS EFECTOS EN LA INVERSIÓN, EL EMPLEO Y EL INGRESO
[83.] A diferencia de los cambios analizados hasta ahora, en donde el Gobierno ha
incidido de forma directa para producirlos o profundizarlos mediante la
implementación de políticas públicas, los cambios en los patrones de acumulación
de capital en una economía de mercado solo pueden ser originados (y sostenidos)
por los diferentes agentes económicos, particularmente por los empresarios con
capacidad de invertir. Por supuesto, existen casos en que los Estados por su
fortaleza económica y financiera pueden inducir por sí mismos procesos de
acumulación de capital en áreas estratégicas que estos Estados controlan. Tal es el
caso de los países que poseen riquezas inmensas controladas por el Estado, como
el petróleo u otros recursos naturales. Desafortunadamente este no es el caso de El
Salvador, que además de carecer de recursos naturales estratégicos posee un
Estado financieramente débil que impide convertir a la inversión pública en un
factor determinante de dinamismo económico de mediano y largo plazo. Desde
otra perspectiva, conviene tener en cuenta que los cambios estructurales en la
dimensión económica son los más complejos y los que enfrentan mayores
dificultades. No es casualidad que sea en el ámbito económico donde la mayoría
de gobiernos de izquierda de América Latina han encontrado más obstáculos para
avanzar en los cambios prometidos. En buena medida, esto se debe a la oposición
férrea de aquellos sectores sociales políticos y económicos que se benefician del
orden que se quiere cambiar y que generalmente tienen poder suficiente para
poner trabas en el proceso de cambio ya sea con medios directos o indirectos.46
[84.] Tomando en cuenta lo anterior, el gobierno de la república ha diseñado una
estrategia económica concentrada en tres áreas fundamentales: en crear las
condiciones macroeconómicas que favorezcan la inversión privada productiva, en
diseñar e implementar políticas sectoriales de fomento productivo y nuevos
instrumentos financieros e institucionales de apoyo a los sectores empresariales y
en promover y alentar el surgimiento y fortalecimiento de nuevos actores
económicos con el propósito de ampliar y diversificar la base empresarial del país.
En términos de objetivos específicos los esfuerzos se han centrado en revertir la
crisis económica que se heredó a mediados de 2009 y que se tradujo en una caída
pronunciada de la producción, la inversión, el empleo y el ingreso; en romper el
círculo vicioso de baja inversión‐bajo crecimiento que ha caracterizado a la economía
salvadoreña en el último cuarto de siglo y desde una perspectiva estratégica en
sentar las bases de un nuevo modelo económico y social.
49
[85.] Algunas de las acciones que buscan lograr estos objetivos han sido el diseño
e implementación del Plan Global Anti Crisis, que, como ya se ha señalado incluyó
medidas de corto plazo y políticas que tendrán su impacto decisivo en el mediano
plazo. En la actualidad el objetivo de detener y revertir la caída de la producción y
el empleo registrada en los años 2008 y 2009 ha sido plenamente alcanzado. De
hecho, desde el año 2010 la economía comenzó a crecer positivamente, los empleos
perdidos durante la crisis han sido recuperados e incluso superados y la pobreza y
la desigualdad, que aumentaron en los años de crisis, han comenzado a disminuir.
GRÁFICO 6
El Salvador, evolución del crecimiento anual del PIB real y
PIB percápita real, 2000‐2011
FUENTE: Banco Central de Reserva, 2012
-8.0%
-6.0%
-4.0%
-2.0%
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
2000 2001 2002 2003 2004 2005 p/ 2006 p/ 2007 p/ 2008 p/ 2009 p/ 2010 p/ 2011 p/
Producto interno bruto por habitante a precios constantes de 1990 (millones de dólares - miles dehabitantes). Evolución porcentual a precios constantes (%)Producto interno bruto a precios constantes de 1990 (en millones de dólares). Evolución porcentual a preciosconstantes (%)
50
CUADRO 7
El Salvador, evolución trimestral del número de trabajadores inscritos en el
Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2008‐2011
Sector
Público Sector Privado Total
2008 Marzo 576 415 124 298 700 713
Junio 582 933 127 593 710 526
Septiembre 583 448 126 516 709 964
Diciembre 563 246 126 636 689 882 2009 Marzo 558 029 129 090 687 119
Junio 549 482 129 521 679 003
Septiembre 549 173 132 732 681 905
Diciembre 541 955 130 146 672 101 2010 Marzo 553 649 135 739 689 388
Junio 559 496 136 712 696 208
Septiembre 565 880 138 342 704 222
Diciembre 567 142 139 438 706 580 2011 Marzo 566 187 143 713 709 900
Junio 573 043 151 059 724 102
Septiembre 573 964 151 217 725 181
Diciembre 578 607 149 642 728 249
FUENTE: Sistema de Estadísticas del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, 2012.
[86.] Para romper el círculo vicioso de baja inversión‐bajo crecimiento los
esfuerzos se han centrado en el diseño e implementación de un nuevo marco de
incentivos económicos y financieros que promueva la inversión productiva y
desaliente la inversión especulativa; en el apoyo resuelto al sector agropecuario,
para aumentar la producción de alimentos; en la formulación de proyectos de
inversión estratégicos y en la asistencia a los actores económicos históricamente
marginados, como es el caso de las micro, pequeñas y medianas empresas, el sector
cooperativo, los productores individuales y las mujeres productoras. Para ello se
ha introducido un cambio en el rol del Estado ya que se le ha devuelto su papel de
promotor del desarrollo económico y se ha introducido una nueva planificación
económica, acompañada del diseño e implementación de políticas sectoriales de
apoyo a los diferentes sectores productivos, tareas que los gobiernos de ARENA
abandonaron de modo deliberado debido a la adopción sin ninguna crítica del
51
paradigma neoliberal que propugnaba por una reducción drástica de la
participación del Estado en la economía y a la visión antiestatista que ha
prevalecido históricamente entre los sectores dominantes.
[87.] De esta manera, ha tenido lugar un cambio sustantivo en la concepción del
manejo económico y en la forma de intervenir en la economía por parte del Estado,
ya que actualmente el país cuenta con un nuevo marco de políticas públicas
destinadas a apoyar de manera directa las iniciativas empresariales. En efecto,
durante la presente gestión se han introducido las políticas sectoriales de fomento,
que constituyeron una importante oferta de campaña del presidente Funes.
Destacan la política industrial, la política de fomento de la producción, la política
de ciencia y tecnología y la política agropecuaria. También se han promovido
nuevas leyes destinadas a fomentar la inversión privada nacional e internacional
en sectores y actividades estratégicas. Las más relevantes son la Ley de Concesión
del Puerto de La Unión y la Ley de Asocios Público‐Privados, actualmente en
discusión en la Asamblea Legislativa. En el aspecto financiero, se ha generado un
cambio fundamental al impulsar la creación del Sistema Nacional Financiero de
Fomento, que incluye la creación del nuevo banco estatal: el Banco de Desarrollo
de El Salvador, que ya inició sus operaciones y que cuenta con una oferta de más
de 40 líneas de crédito destinadas a financiar las diferentes actividades
productivas, así como la inversión en capital humano y la innovación.
[88.] Todos estos instrumentos de política económica corresponden a una nueva
visión de desarrollo que promueve la inversión productiva y la generación de
empleo de calidad y son parte del uso de la planificación como un instrumento
estratégico para promover el desarrollo económico y social en el corto, mediano y
largo plazo. En el mes de junio comenzará a implementarse formalmente el nuevo
Sistema Nacional de Planificación que dependerá directamente de la Presidencia
de la República y que constituye otra de las promesas de campaña del presidente
Funes.47
[89.] De manera complementaria a la creación de estos nuevos instrumentos de
política, la presente administración ha trabajado en otras iniciativas para promover
el crecimiento económico a través del fomento de la inversión privada nacional e
internacional. Una de las más importantes ha sido la suscripción con el gobierno de
Estados Unidos del Asocio para el Crecimiento, que busca remover los principales
52
obstáculos que en el corto plazo obstaculizan el crecimiento económico. Mediante
esta iniciativa, los gobiernos de El Salvador y de Estados Unidos desarrollarán, en
un período de cinco años, una serie de acciones encaminadas a promover la
inversión productiva mediante el mejoramiento de las condiciones de seguridad y
el aumento de la productividad de la economía, de forma particular de los sectores
comercializables internacionalmente. En el marco del asocio para el crecimiento, la
Corporación Reto del Milenio (MCC, por sus siglas en inglés), de Estados Unidos,
le otorgará al país una segunda donación financiera que será utilizada para la
formación de capital humano calificado, para mejorar el clima de negocios y para
promover la inversión productiva en los activos estratégicos localizados a lo largo
de la zona costero‐marina. La apuesta principal con esta iniciativa es desencadenar
un proceso sostenido de inversión privada, tanto nacional como internacional, que
contribuya a mejorar el bienestar de la población, a romper el círculo vicioso de
bajo crecimiento‐baja inversión que registra la economía,48 y a promover nuevos
patrones de acumulación en actividades dinámicas, incluyendo el turismo, los
servicios logísticos, la agroindustria y el sector pesquero.
[90.] Desde otra perspectiva, una apuesta estratégica del gobierno de la república ha sido la promoción de nuevos actores económicos, que están llamados a ser uno
de los principales protagonistas del nuevo modelo económico y social que se está
impulsando. Con este propósito se han dedicado enormes esfuerzos y una
cantidad importante de recursos técnicos y financieros a apoyar la organización y
el fortalecimiento de actores económicos tradicionalmente excluidos de la acción
estatal, como es el caso de las micro, pequeñas y medianas empresas, los
productores individuales, el sector cooperativo y las mujeres productoras. Como
resultado de esta acciones, en los últimos años se ha registrado un aumento
considerable de micro, pequeñas y medianas empresas así como un fortalecimiento
del sector cooperativo nacional. De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreño de
Fomento Cooperativo, el número de cooperativas inscritas y operando
normalmente aumentó de 513 en junio de 2009 a 692 en el mes de marzo del
presente año, lo que representa un incremento del 35%. El número de asociados se
incrementó de 212 814 a 227 866 en el mismo período, es decir, un total de 15 052
personas más (7%). En cuanto a los activos totales del sector cooperativo, estos
aumentaron de 656.6 millones de dólares en junio de 2009 a 772.3 millones de
dólares en el mes de marzo de 2012, que representa un aumento del 18%. Así
mismo, durante la presente administración se han constituido 343 nuevas
cooperativas de producción agropecuaria.
53
[91.] Por su importancia en términos de la promoción de nuevos actores
económicos y desde el punto de vista de la seguridad jurídica, conviene señalar el
cambio radical ocurrido en la política de titulación de tierras en manos de
campesinos y campesinas pobres. En esta área ha ocurrido un cambio notable ya
que en menos de tres años se han entregado más títulos de propiedad que los que
otorgaron los gobiernos de ARENA en los veinte años de su gestión.
GRÁFICO 7
El Salvador, número de escrituras ISTA
FUENTE: ISTA con Proyecciones 2012.
[92.] Como ya se ha señalado, también han surgido nuevas micro, pequeñas y
medianas empresas y se han reactivado otras como resultado de la
implementación de una política deliberada de apoyo gubernamental a través de
programas que dan prioridad a la contratación de este tipo de empresas, como es
el caso del Programa de Dotación de Uniformes, Útiles Escolares y Zapatos, el
Programa de Vaso de Leche ya mencionados. Conviene destacar la nueva política
de contratación del Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y
Desarrollo Urbano que además de dinamizar la industria de la construcción, ha
34 089 34 674
2667
9362
13 594
22 650
48 273
1990-2008 2009 2010 2011 2012(proyectado)
Total acumuladojunio 2009 - 2012
Personas beneficiadas por Acuerdos de Paz
Personas beneficiadas gestión Funes
Personas beneficiadas gobiernos de ARENA
54
coadyuvado a un aumento significativo de la participación de las pequeñas y
medianas empresas en la construcción y mantenimiento de obras. Está política,
además de alentar el surgimiento de nuevas empresas y de generar nuevos
empleos, ha contribuido a promover una sana competencia en el sector de la
construcción. Por lo demás, esta apuesta estratégica a la promoción de nuevos
agentes económicos se expresa con claridad en el apoyo decidido que esta
administración le ha proporcionado a las micro y pequeñas empresas a través de la
Comisión Nacional de la Micro y Pequeña Empresa, que ha proporcionado 47 045
servicios de capacitación y asistencia empresarial a 48 250 emprendedores y
empresarias.
CUADRO 8
El Salvador, número y tipo de empresas contratadas
por el Fondo de Conservación Vial de El Salvador, 2008‐2012
2008 2009 2010 2011 2012
Gran Empresa 17 16 27 18 21
MedianaEmpresa 15 19 28 18 29
PequeñaEmpresa 15 18 38 28 35
Micro Empresa 6 6 31 35 62
Totales 53 59 124 99 147
Fuente: Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano,
2012.
[93.] Luego de casi tres años de implementación de la nueva política económica,
los resultados positivos han comenzado a concretarse. En primer lugar, y como ya
ha sido señalado, se logró superar la crisis económica y fiscal que se heredó de la
administración anterior y a partir de 2010 la economía ha crecido a tasas positivas,
aunque todavía bajas. Es importante subrayar que la recuperación ha tenido lugar
en sectores intensivos en mano de obra, como es el caso del sector construcción,
que registró un crecimiento real de 8.5% en el año 2011; la industria maquiladora y
en parte en el sector agropecuario, pese al impacto negativo que ha tenido la
ocurrencia periódica de fenómenos naturales adversos. En realidad, la
recuperación de la economía hubiera sido mucho mayor de no ser por las pérdidas
en la producción, sobre todo agropecuaria, ocasionadas por la depresión tropical
12E, que produjo una reducción de cerca del 1% del PIB.
55
[94.] Otro logro importante que se ha conseguido en términos de la construcción
de un nuevo modelo económico y social tiene que ver con los avances registrados
en la seguridad alimentaria del país. En efecto, como resultado de la nueva política
agropecuaria el país se ha vuelto menos dependiente de la importación de semilla
certificada de frijol, a tal punto que en los dos últimos años agrícolas se ha
producido en el país prácticamente el 100% de dicha semilla, lo que ha significado
ahorro de divisas y una menor dependencia de las importaciones. Este logro es
mucho más significativo si se considera que la producción de semilla la realizaron
pequeños productores y el sector cooperativo. Las manzanas cultivadas de semilla
certificada de frijol pasaron de 365 en el año agrícola 2007‐2008 a 1550 en el año
2010‐2011, un incremento de más de 400%. En ese mismo período, la producción
de semilla certificada de frijol pasó de 3000 quintales a 27 527 quintales. Para el año
2011‐2012 se espera una producción de 40 000 quintales y un total de área
sembrada de 1536 manzanas. En el caso del maíz certificado, las manzanas
cultivadas pasaron de 561 en el año agrícola 2007‐2008 a 635.5 en el año 2010‐2011,
que significa un aumento de 13%. En este mismo período la producción pasó de
32 017 a 34 178 quintales. Para el año 2011‐2012 se espera una producción de 55
534 quintales.
[95.] De acuerdo a la estrategia económica diseñada el año 2012 ha sido definido
como un año estratégico. Esto debido a que es precisamente en este año donde
comenzarán a ejecutarse plenamente las política sectoriales de fomento y los
grandes proyectos de inversión, como es el caso de la construcción del sistema
metropolitano de transporte,49la modernización del Aeropuerto Internacional El
Salvadior, la negociación del segundo compacto (Fomilenio II), la creación del
fondo para financiar grandes proyectos de infraestructura y el comienzo de
operaciones del Banco de Desarrollo de El Salvador. En conjunto, todas estas
iniciativas sin duda contribuirán a propiciar un clima apropiado para el fomento
de la inversión productiva, a ampliar la capacidad instalada de la economía y a
sentar las bases del nuevo modelo económico y social.
LOS CAMBIOS EN EL ESTADO Y EN EL SECTOR DE SEGURIDAD
[96.] El análisis realizado en las secciones precedentes evidencia un cambio
fundamental impulsado por la presente administración: la transformación del
56
Estado salvadoreño. Y es que no podía ser de otra manera, ya que los cambios
estructurales e institucionales en la sociedad solo pueden impulsarse mediante la
transformación misma del Estado. Desde la campaña presidencial se había
concluido que con el Estado y el tipo de administración pública que se heredaría
no se podría iniciar un proceso de cambio sólido y sostenible. Sin embargo, se
definió una estrategia de transformación gradual del Estado y particularmente del
aparato gubernamental, que evitara la paralización y que a su vez permitiría ir
construyendo una nueva institucionalidad estatal moderna y funcional.
[97.] Un recuento breve de lo que se ha realizado en términos de modernización y
restructuración del Estado confirma el gran cambio institucional que está en
marcha en El Salvador y que busca restituirle al Estado su función principal, que es
de servir como elemento cohesionador de la sociedad. Para ello, ha sido preciso
liberarlo de las ataduras a las que ha estado históricamente sometido, tanto por
parte de los grupos de poder como de los partidos políticos, y así ponerlo al
servicio de los intereses nacionales y en función de la construcción de una sociedad
más democrática, justa, inclusiva y equitativa. Consecuente con este fin, el segundo
cambio ha sido otorgarle nuevas funciones, de tal manera que pueda cumplir con
eficiencia las responsabilidades que le asigna la Constitución de la república,
particularmente las relacionadas con la promoción del desarrollo socioeconómico y
con la búsqueda de una distribución equitativa de la riqueza nacional.
[98.] Los avances, aunque todavía en progreso, son notables, si se considera el poco tiempo transcurrido. En primer lugar, como ya se ha mostrado, el Estado ha
ganado autonomía respecto a los grupos dominantes de poder y se ha
democratizado en todo lo concerniente a la formulación y ejecución de políticas
públicas. En segundo lugar, se ha fortalecido en su capacidad de gestión de esas
políticas, sobre todo en su diseño y ejecución, y en todo lo relacionado con la
coordinación y la planificación del desarrollo económico y social. En tercer lugar,
se ha acercado más a la población y a los territorios y se ha comenzado a
desconcentrar y descentralizar. En cuarto lugar, se ha fortalecido financieramente
como resultado de la reforma fiscal que se ha implementando. En quinto lugar, se
ha vuelto más transparente y se ha reducido la corrupción y el despilfarro.
[99.] Por las razones anteriores, puede afirmarse que el gobierno de la república ha
desarrollado un proceso de rescate de la institucionalidad estatal, que constituye
57
un requisito esencial para avanzar hacia una democracia plena. Por supuesto, este
proceso está todavía lejos de ser completado. Por ello, el presidente Funes ha dado
instrucciones precisas para que en lo que resta de su administración se profundice
y se consolide, hasta donde sea posible, la reforma del Estado, la que a partir del
segundo semestre del presente año se realizará a partir de la implementación del
Sistema Nacional de Planificación, que servirá de eje articulador de dicha reforma.
RECUADRO 2
El Salvador, principales reformas del Estado efectuadas, 2009‐2011
A) NUEVAS LEYES:
Ley de Fomento de la Producción
Ley de Reintegro de Derechos Arancelarios
Ley de Creación del Centro de Trámites de Importaciones y Exportaciones
Ley de Creación del Sistema Salvadoreño para la Calidad
Ley del Sistema Financiero para el Fomento al Desarrollo
Ley de Supervisión y Regulación del Sistema Financiero
Ley de Concesión de la Terminal Portuaria Multipropósito Especializada en
Contenedores, FASE I, del Puerto de La Unión Centroamericana
Ley del Sistema de Tarjetas de Crédito
Ley Especial Integral para una Vida Libre de Violencia para la Mujeres
Ley de Ordenamiento y Desarrollo Territorial
Ley General de Prevención de Riesgos en los Lugares de Trabajo
Ley de Acceso a la Información Pública
B) REFORMAS A LEYES YA EXISTENTES:
Reformas a la Ley de Turismo
Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública
Reformas a Ley de Creación de FOSALUD
Reformas a la Ley Orgánica del Banco Central de Reserva de El Salvador
Reformas a la Ley de Bancos
Reformas a la Ley del Mercado de Valores
Reformas a la Ley de Ética Gubernamental
C) DECRETOS EJECUTIVOS:
Decretos Ejecutivos de reforma al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo
Decreto Ejecutivo de Creación PROESA
Decreto Ejecutivo de Creación del CES
Decreto Ejecutivo de Creación del CONASAN
Decreto Ejecutivo de Creación de los Gabinetes de Gestión
Decreto Ejecutivo de Creación del Consejo para el Crecimiento
Decreto Ejecutivo de reforma al Decreto Ejecutivo de Creación del CONIP
58
Decreto Ejecutivo que contiene disposiciones para evitar toda forma de
discriminación en la administración pública, por razones de identidad de género
y/o de identidad sexual
FUENTE: Secretaría Técnica de la Presidencia, 2012.
[100.] En el proceso transformador del Estado vale la pena mencionar los cambios
sustanciales que han tenido lugar en el sector de seguridad. En primer lugar, se ha
cambiado la concepción acerca de la política estatal de seguridad ciudadana. En
efecto, El Salvador, hasta mediados de 2009, contaba con más efectivos de
seguridad de las empresas privadas que de la Policía Nacional Civil. Eso
significaba que los sectores de mayores ingresos contaban con protección propia,
pero el Estado no brindaba seguridad a la gran mayoría de la población, en
momentos en que las pandillas crecían exponencialmente en número y actividad
criminal. Además, existía una visión de corto alcance del fenómeno de seguridad.
No se entendía que se estaba ante una amenaza regional ―desde Bolivia hasta la
frontera mexicana‐estadounidense― que corroía y corrompía a las instituciones.
[101.] A diferencia de gobiernos anteriores, la presente administración elaboró un
Plan de Seguridad Pública fundamentado tanto en el trabajo conjunto en el ámbito
centroamericano como en el que se tiene con México, Colombia y Estados Unidos
para hacer frente a un fenómeno transnacional de gran poder económico. Y en lo
interno se inició un proceso de fortalecimiento del aparato de prevención y
represión del delito y de depuración de las instituciones, esencialmente la Policía
Nacional Civil y la Dirección de Centros Penales, para remover de las mismas a
elementos corrompidos por las organizaciones criminales. Además, se han hecho
constantes llamados al Ministerio Público y al Órgano Judicial para que procedan
de igual manera. Un hecho de relevancia ha sido la audaz decisión presidencial de
sumar a la Fuerza Armada ―en colaboración de la PNC― a la lucha contra el
crimen organizado. Unos 7 mil efectivos militares y 2852 nuevos agentes policiales
engrosaron las fuerzas de seguridad para dar cobertura y protección a cada vez
más zonas en todo el territorio nacional. Se aumentó el número de vehículos, de
sistemas y aparatos de comunicación, se mejoró el ingreso de los agentes y sus
condiciones de trabajo. Todo esto fue posible debido al aumento significativo que
59
ha registrado el presupuesto del sector de seguridad. Los resultados, al cabo de
tres años de labor, comienzan a verse y el Plan a dar los frutos esperados.
60
La agenda pendiente de cambios
[102.] El gobierno de la república está a punto de completar su tercer año de
mandato. Por ello, el presidente Funes instruyó a la Secretaría Técnica de la
Presidencia a coordinar un proceso de revisión y actualización de la agenda de
cambios estructurales e institucionales que se requiere implementar en lo que resta
de su mandato, teniendo en cuenta varios contextos (económico, social y político)
en los que se desarrollará la gestión gubernamental en los próximos dos años. Lo
que se persigue es alcanzar los grandes objetivos estratégicos que el gobierno se
propuso al inicio de la gestión: profundizar la democracia y sentar las bases de un
nuevo modelo económico y social, a la vez que se avanza en la solución gradual de
los principales problemas que afectan a la población.
[103.] El ejercicio de actualización de la agenda pendiente de cambios se realizó en
el marco del Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014, en el que encuentran
definidas las apuestas, las prioridades y las metas del quinquenio. Luego de un
análisis riguroso del estado de avance de dicho plan, y tomando en consideración
las restricciones financieras, institucionales y temporales, así como las limitaciones
derivadas de los diversos entornos (nacional, regional e internacional), el gobierno
de la república ha definido la agenda pendiente de cambios que impulsará en los
últimos dos años de gestión, y para lo cual se espera contar con el apoyo decidido
de los sectores democráticos, progresistas y revolucionarios que aspiran a la
construcción de una sociedad más democrática, justa, inclusiva y solidaria. Se
espera además, el acompañamiento solidario de la comunidad internacional en
esta tarea histórica.
[104.] La agenda de cambios estructurales e institucionales que se desarrollará en
lo que resta de la presente administración es la siguiente:
61
a) La promoción y búsqueda de un acuerdo nacional sobre el contenido, alcance e implementación de la política de seguridad ciudadana y la lucha contra el crimen y
el narcotráfico. El gobierno de la república está plenamente consciente de que
la persistencia de la inseguridad ciudadana, la violencia y el crimen es el
principal obstáculo que impide la paz social, la convivencia pacífica y el
crecimiento económico. Por ello, en lo que resta de su mandato, hará todo lo
que sea necesario para construir e implementar una política de Estado
integral en el área de seguridad que se caracterice por garantizar un balance
adecuado entre las medidas de represión y aquellas de carácter preventivo.
Para lograrlo se promoverá y buscará un amplio acuerdo nacional que
posibilite atender las causas económicas y sociales que están en la base del
problema de la violencia y el crimen, principalmente la falta de
oportunidades de empleo y de educación para los jóvenes, sin descuidar por
ello la dimensión represiva. De manera simultánea, se intensificarán los
cambios que ya han comenzado a operarse en el sector de seguridad, sobre
todo en lo relacionado con la modernización, la profesionalización, la
despartidización y el fortalecimiento de la Policía Nacional Civil, la
coordinación de las distintas agencias de inteligencia, la coordinación
interinstitucional en lo referente a la prevención de la violencia, la
ampliación y modernización del sistema carcelario y la depuración de las
distintas instituciones del sector de seguridad. Las metas concretas en esta
área son reducir de manera permanente los homicidios y las extorsiones,
generar oportunidades de trabajo y de educación para los jóvenes y mejorar
las condiciones de vida y de seguridad en las zonas de mayor persistencia
delincuencial.
b) La promoción del crecimiento económico y del empleo de calidad mediante el fomento de la inversión productiva y de las exportaciones. Para ello, se
profundizarán los cambios en las siguientes áreas:
‐ La implementación plena del Sistema Nacional Financiero de Fomento,
particularmente la consolidación del Banco Nacional de Desarrollo
(BANDESAL). Esta acción será acompañada por la ejecución del Sistema
Nacional de Desarrollo Productivo, que busca apoyar y asesorar a las
empresas MICRO, pequeñas y medianas, al sector cooperativo, a los
propietarios individuales y a las mujeres productoras en el proceso de
formulación de proyectos sólidos que puedan ser financiados por la
banca estatal y en la implementación de dichos proyectos una vez hayan
obtenido el financiamiento de la banca estatal. Para impulsar
62
adecuadamente este Sistema se procederá a fortalecer la coordinación
interinstitucional y se procurará una transformación del Ministerio de
Economía, de tal manera que se convierta en un verdadero promotor del
desarrollo productivo del país.
‐ La consolidación de la reforma de la institucionalidad vinculada con el sector
agropecuario y la implementación plena del Programa de Agricultura Familiar;
se incluirá el desarrollo del sistema de abastecimiento de granos básicos
y el fortalecimiento de las instituciones de apoyo técnico al sector.
Además, se apoyará decididamente la producción de alimentos para que
el país siga avanzando en el objetivo de lograr la seguridad alimentaria.
‐ La aceleración de la ejecución de las políticas sectoriales de fomento y la
implementación de un nuevo sistema de incentivos económicos a la inversión
privada nacional y extranjera. Con este propósito, en los próximos meses se
presentarán ante la Asamblea Legislativa, para su discusión y
aprobación, un conjunto de reformas a la legislación vinculada con la
promoción de las inversiones y las exportaciones. Entre ellas se
encuentran las reformas a la Ley de Zonas Francas Industriales y de
Comercialización, a la Ley de Servicios Internacionales, a la Ley de
Inversiones y se promoverán nuevas leyes como son los casos de la Ley
de Estabilidad Jurídica, la Ley de Firma Electrónica, la Ley de Garantías
Mobiliarias y la Ley de Insolvencia. Además, en lo que resta de la
presente administración se fomentará una reforma institucional que
permita reducir y simplificar los procesos administrativos relacionados
con el proceso de inversión privada. Esta política será acompañada de
una revisión de la legislación antimonopólica, con el propósito de
promover la competencia leal.
‐ La concreción de proyectos emblemáticos que involucran inversiones
importantes, como es el caso de la concesión del Puerto de La Unión, la
modernización del Aeropuerto Internacional El Salvador, la construcción
del primer tramo del nuevo Sistema de Transporte Metropolitano y el
desarrollo, a partir de 2013, del proyecto Fomilenio II en la zona costero‐
marina. En esta misma dirección, se revisará el marco legal e
institucional del sector energético con el propósito de promover las
inversiones en dicho sector y de asegurar un precio competitivo de la
energía.
63
‐ El apoyo técnico, financiero e institucional a las micro, pequeñas y medianas
empresas, al sector cooperativo, a los productores individuales y a las mujeres
productoras. En los próximos veinticuatro meses el gobierno de la
república hará todo lo que esté a su alcance para fortalecer a estos
sectores, incluyendo programas de apoyo específicos que permitan
convertirlos en verdaderos agentes del desarrollo económico y social. En
el contexto de estas políticas se promoverá la Ley de Pequeñas y
Medianas Empresas, se fortalecerá el movimiento cooperativo,
incluyendo las organizaciones de mujeres productoras, y se definirá,
conjuntamente con las organizaciones de veteranos y veteranas del
FMLN, el programa de apoyo integral a dicho sector, el que quedará
plasmado en un proyecto de ley que será presentado a la Asamblea
Legislativa para su discusión y aprobación.
‐ La consolidación de la reforma fiscal, que permita el fortalecimiento de
las finanzas del Estado y la creación de las bases materiales para la
construcción del nuevo modelo económico y social. En particular, se
profundizará la lucha contra la evasión, la elusión y el contrabando, se
continuará ampliando la base tributaria y se avanzará en una mayor
racionalización y eficiencia del gasto público, con lo que se evitará
afectar la inversión social.
c) La consolidación y la institucionalización del Sistema de Protección Social Universal (SPSU) y de la reforma de salud. Este proceso incluirá la
implementación acelerada y la ampliación de la cobertura del programa
Comunidades Solidarias en las zonas urbanas, con el propósito de combatir
la pobreza y la exclusión en los asentamientos urbanos precarios y de
ayudar a los jóvenes en su inserción laboral y educativa. Además se
ampliará el programa Ciudad Mujer mediante la construcción y
funcionamiento de sedes adicionales en lugares estratégicos del territorio
nacional y se completará el equipamiento de la red de hospitales y la
finalización de la reconstrucción y ampliación de unidades de salud y la
construcción del Hospital Nacional Especializado de Maternidad «Doctor
Raúl Argüello Escolán».
d) La profundización de la reforma de la educación, que hará énfasis en la calidad, en la innovación y en el mejoramiento de la infraestructura educativa. En
esta dirección se implementará con fuerza la nueva política de innovación,
64
ciencia y tecnología y, en el marco del proyecto Fomilenio II se fortalecerá la
educación primaria y secundaria de la zona costero‐marina del país y se
desarrollarán programas de capacitación y formación laboral para la
población de dicha zona, incluyendo un programa integral de becas para
jóvenes y mujeres.
e) La promoción e impulso de nuevas reformas políticas que fortalezcan la gobernabilidad democrática, el sistema democrático y consoliden el estado social de
derecho. Con este propósito, en lo que resta de la presente gestión se
promoverá la Ley de Partidos Políticos y se elaborarán y se impulsarán
propuestas de reforma para asegurar la despartidización del Tribunal
Supremo Electoral y de otros órganos del Estado. Además, se contribuirá a
acelerar el proceso, actualmente en marcha, para volver realidad el voto de
los salvadoreños en el exterior y se continuará promoviendo la
independencia de poderes del Estado y la participación activa de la
sociedad civil en la definición e implementación de políticas públicas.
f) La profundización de la reforma del Estado mediante la implementación gradual, a partir del mes de junio del presente año, del Sistema Nacional de Planificación. El
nuevo Sistema Nacional de Planificación tiene cinco áreas estratégicas, en
las que se centrarán los esfuerzos en los próximos veinticuatro meses: la
planificación económica y social, la inversión pública, la cooperación
internacional, la modernización del Estado y la planificación territorial.
Además se priorizará la creación y consolidación de los espacios
institucionales que aseguren la participación de la sociedad civil en los
asuntos públicos y se impulsará la reforma de la Ley de Servicio Civil que
busca modernizar la administración pública y asegurar la estabilidad
laboral de los servidores públicos. Como parte de la reforma del Estado se
profundizará la lucha contra la corrupción y la impunidad.
g) La profundización y fortalecimiento de las relaciones políticas, económicas y comerciales con los países de Centroamérica, América Latina y los países
emergentes, como es el caso de Brasil, China e India. Además se profundizarán
las relaciones económicas y comerciales con los países de Asia y de Europa.
El objetivo estratégico en esta área es diversificar los mercados para
nuestros productos y servicios y atraer inversión extranjera.
65
h) Completar la construcción de un Sistema de Medios Públicos consistente en el fortalecimiento y transformación de los actuales medios de comunicación propiedad
del Estado en medios públicos, con una programación inclusiva, de calidad y de
servicio. Este sistema, al que ya pertenecen Canal 10 de Televisión y Radio
Nacional, incorporará a otros medios de comunicación que serán creados en
un futuro próximo. Los medios públicos de comunicación del país
adoptarán códigos de ética y guías prácticas que garanticen la libertad de
expresión, serán accesibles y su agenda responderá a los temas de genuino
interés de la población: democracia y sus valores fundamentales, cultura de
paz, derechos humanos, migración, construcción de ciudadanía, medios
ambiente e identidad nacional serán los principales ejes transversales de su
programación. Además adoptarán políticas editoriales que piensen más en
el ciudadano, antes que en el militante y antes que ser portadores de
ideología. Los medios públicos proporcionarán un adecuado cauce para la
discusión y la convivencia, y procurarán la cohesión social y la solidaridad.
66
1 Durante la campaña electoral se conformó una amplia alianza electoral que posibilitó el triunfo del
presidente Mauricio Funes. En esta alianza participaron el FMLN, el Movimiento Ciudadano
Amigos de Mauricio, el Partido Cambio Democrático (CD), el Partido Social Demócrata (PSD, en
formación) y diversas organizaciones sociales.
2 Este ciclo comenzó con las recientes elecciones de diputados y alcaldes en marzo de 2012 y
culminará en marzo de 2014, con la celebración de las elecciones presidenciales. Además, para 2015
están programadas nuevas elecciones de diputados y alcaldes.
3 En este sentido, no es un enfoque tradicional de corto plazo sobre la evolución de los principales
indicadores económicos y sociales, aunque se hace referencia a ellos en el contexto del análisis
estructural.
4 Esta fue una preocupación permanente durante la campaña y se sustentaba en dos premisas
básicas: a) que el triunfo electoral era posible, y que por tanto había que trabajar no solo en ganar
las elecciones sino también en cómo gobernar, y b) que el primer gobierno de izquierda en la
historia en el país no podía dedicarse solo a administrar la crisis, sino que tenía el reto de iniciar un
proceso de transformación estructural e institucional.
5 En una economía de mercado existe una dependencia estructural del sector privado, ya que son
los empresarios los que determinan al final el nivel de inversión y de empleo. Por supuesto, esta
dependencia varía de país a país en función de la capacidad económica de los Estados para
desarrollar procesos de crecimiento mediante la inversión pública y/o el control de activos
estratégicos. En el caso de El Salvador, debido a la debilidad de las finanzas públicas y a la escasez
de recursos naturales estratégicos, esta capacidad es muy limitada.
6 Un análisis sobre el agotamiento del modelo económico y social actual se encuentra en el Plan
Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014 (Gobierno de El Salvador, 2a. ed., San Salvador, 2010).
7 La apuesta estratégica para el año 2024, consensuada por el Consejo Económico y Social referida al
nuevo modelo económico y social es la siguiente: «Tener vigente, en el marco del régimen de
libertades que la Constitución de la república establece, un modelo de crecimiento y desarrollo
integral, sostenible, eficiente, equitativo e incluyente, basado en el ordenamiento y la integración
territorial y productiva interna, en el aumento de la productividad proveniente de la innovación, la
tecnología y el conocimiento, en el fortalecimiento del mercado interno, en la integración con el
resto de Centroamérica, y en la profundización y diversificación de las relaciones comerciales,
fomentando el dinamismo de un sector exportador diversificado, consolidado y competitivo». Ver
Gobierno de El Salvador, Plan Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014, p. 48.
8 La caída vertical de la producción nacional comenzó en el segundo trimestre de 2008, y llegó a su
punto más bajo en el tercer trimestre del año 2009.
67
9 Los ingresos tributarios disminuyeron 253.5 millones de dólares en el año 2009 con respecto al año
2008 como resultado de la reducción de la actividad económica y del aumento de la evasión.
10 En los últimos meses de gobierno, la administración de Antonio Saca aumentó algunos subsidios
y redujo la tarifa del transporte público, todo con el propósito de aumentar las posibilidades de
triunfo de ARENA en las elecciones de 2009.
11 En una economía dolarizada, la única herramienta disponible para lidiar con las crisis es la
política fiscal, ya que la política cambiaria y monetaria desaparecen.
12La administración de Alfredo Cristiani, por ejemplo, eliminó la planificación como herramienta de
gestión pública para el desarrollo, y por tanto desapareció el Ministerio de Planificación. Los cuatro
gobiernos de ARENA, por otra parte, abandonaron las políticas de apoyo sectoriales, por
considerarlas intervencionistas y dañinas para el funcionamiento del mercado y sustituyeron la
política social con visión universal, por una versión reduccionista y asistencialista, basada en la
focalización. Como consecuencia de todo esto el aparato estatal fue desmantelado (sobre todo en el
sector agropecuario) y reestructurado a favor de la acumulación de capital de algunas empresas y
en detrimento de las pequeñas y medianas, de los productores individuales, del sector cooperativo
e incluso de los empresarios tradicionales que no formaban parte del círculo de poder de ARENA y
de los diferentes gobiernos de turno.
13Los grupos de poder económico siempre incidieron de forma directa en la composición del
gabinete económico. Escogían a personas de su confianza o incluso a personajes que respondían de
forma directa a sus intereses particulares o gremiales.
14En la campaña electoral salieron a la luz pública las diferencias entre algunos voceros del FMLN y
el candidato Funes y su equipo alrededor de estos temas. Eso generó dudas e incertidumbre en el
sector privado organizado. En ese momento, para muchos, el candidato Funes era un simple
instrumento que estaba utilizando el partido de izquierda para acceder al poder y a partir de ahí
impulsar su proyecto histórico.
15 En el año 2008 la proporción de personas viviendo bajo la línea de pobreza aumentó 6.3% con
respecto 2007, ya que pasó de 40.1% a 46.4%. En términos absolutos, este aumento significó que 22
783 personas ingresaran a la pobreza en el año 2008.
16 En el año 2009, debido a la crisis en Estados Unidos, las remesas familiares disminuyeron 354.9
millones de dólares, lo que representó una reducción de 9.5% con respecto al año 2008.
17De acuerdo a datos del Instituto Salvadoreño del Seguro Social, entre julio de 2008 y agosto de
2009 se perdieron 39 208 empleos en el sector privado.
18Debido a la baja recaudación tributaria desde hace varias décadas la mayoría de la inversión
pública se financia con recursos externos, en especial préstamos, los que tienen que ser aprobados y
ratificados por mayoría calificada en la Asamblea Legislativa.
19 Esta decisión fue el resultado de un análisis pragmático basado en el hecho de que vive alrededor
de un tercio de la población salvadoreña en Estados Unidos, de la importancia de los flujos de
68
remesas familiares generados en ese país para la economía nacional y familiar y de la constatación
empírica de que el mercado de Estados Unidos es el principal destino de nuestras exportaciones; y
que en la composición de la inversión extranjera, la norteamericana tiene un peso fundamental.
20 Este equipo lo componían Carlos Acevedo, futuro presidente del Banco Central de Reserva;
Carlos Cáceres, futuro ministro de Hacienda; Héctor Dada Hirezi, futuro ministro de Economía, y
Alexander Segovia, quien coordinaba el equipo de transición y sería secretario técnico de la
Presidencia. También formó parte del equipo el economista Luis Membreño.
21 Paradójicamente, estas definiciones crearon conflictos con algunos dirigentes del FMLN, quienes
interpretaron estas posturas como continuidad y como «neoliberales».
22 La gobernabilidad democrática del país se aseguró la misma noche del triunfo por dos hechos
relevantes: el discurso mesurado y conciliador del presidente Funes horas después de haber
terminado el proceso electoral y el rápido reconocimiento del triunfo del presidente Funes por parte
del presidente Saca, quien fungía a su vez como el presidente de ARENA. Estos dos hechos
incidieron de un modo positivo en la construcción de un ambiente de estabilidad política y social en
la etapa de transición.
23 Los acuerdos incluyeron la aprobación de dos préstamos internacionales por 950 millones de
dólares y la emisión y colocación de títulos valores de crédito por 1803.5 millones de dólares (350
millones para la liquidación del Fideicomiso para Educación y Seguridad, 800 millones para la
conversión de deuda de corto plazo a mediano plazo y 653.5 millones para la emisión de bonos
para amortizar los eurobonos que vencían en 2011, a plazos entre 10 y 30 años).
24 El Plan Global Anti Crisis se hizo público el 18 de junio, dieciocho días después de asumir el
nuevo gobierno.
25 Como resultado de una valoración política estratégica relacionada con la gestión pública y con la
gobernabilidad, se optó por garantizar la estabilidad laboral de todos los empleados públicos. Esta
posición nunca fue comprendida por aquellos que abogaban por una especie de «purga», que
consistía en efectuar despidos masivos de funcionarios públicos que fueran militantes o
simpatizantes del partido ARENA.
26 En su primera reunión de trabajo, el Consejo de Ministros aprobó reformas al Reglamento Interno
del Órgano Ejecutivo que facultan al secretario de Asuntos Estratégicos y al secretario técnico de la
Presidencia para desarrollar procesos de diálogo con diferentes sectores sociales. En cumplimiento
de este mandato, en la Secretaría Técnica de la Presidencia se creó la Unidad de Diálogo Social.
27 Durante la primera mitad de la gestión gubernamental, desde la Presidencia se establecieron
mesas de diálogo con diferentes actores. Secretaría Técnica de la Presidencia abrió mesas bilaterales
con los siguientes sectores: Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP); Mesa
Agropecuaria; Movimiento Social por un Nuevo País; Concertación Popular por el Cambio;
Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El Salvador; Sector de Veteranos y Veteranas de
Guerra del FMLN; Sector de Veteranos de la Fuerza Armada; sector de transporte público de
pasajeros. En la actualidad, todos los diálogos bilaterales continúan, con la excepción del diálogo
bilateral con ANEP. La Secretaría de Asuntos Estratégicos, por su parte, también ha abierto mesas
69
de diálogo con distintos sectores, como es el caso de los empleados públicos organizados; además,
esta secretaría es la responsable de lidiar con los conflictos laborales y sindicales.
28 Existe una alianza estratégica entre el Gobierno y los sectores rurales y agrícolas aglutinados en la
Mesa Agropecuaria alrededor de la política agropecuaria definida en el Plan Quinquenal de
Desarrollo 2010‐2014.
29 Entre los principales acuerdos logrados por la mesa de veteranos y veteranas del FMLN se
encuentran la elaboración del censo de veteranos, que está sirviendo de base para diseñar el
Programa Integral de Apoyo a los Veteranos y Veteranas de Guerra que el gobierno y las
organizaciones de veteranos están trabajando y que próximamente presentarán a la Asamblea
Legislativa para su discusión y aprobación. Por lo demás, en dicha mesa se han acordado medidas
de apoyo a la población más vulnerable del sector.
30 Solo basta recordar la forma inconsulta y precipitada como se aprobó la dolarización y el Tratado
de Libre Comercio con Estados Unidos para constatar esta forma autoritaria de ejercer el poder.
31 ANEP forma parte de las juntas directivas u órganos de decisión en más de cuarenta instituciones
gubernamentales, mientras que el resto de la sociedad civil tiene una participación marginal. Este
desbalance refleja la estructura de poder que ha prevalecido en el país a lo largo de su historia.
32 El CES fue creado mediante decreto ejecutivo y está compuesto por los siguientes sectores: 30
miembros de la Asociación Nacional de la Empresa Privada (ANEP); 20 miembros del sector social,
representado por el Frente Social por un Nuevo País y la Concertación Popular por el Cambio; 10
miembros del sector sindical, representado por el Movimiento de Unidad Sindical y Gremial de El
Salvador y 8 miembros del sector académico representado por FUSADES, FUNDAUNGO,
FLACSO, FUNDE, UES, UCA, la Universidad Don Bosco y la Universidad José Matías Delgado. El
CES lo coordina el gobierno de la república por medio del secretario técnico de la Presidencia. El
PNUD contribuye con la administración y operatividad de dicha instancia.
33 Dicho boicot se ha efectuado de diversas formas: mediante una política de desprestigio del CES,
cuestionando la representatividad de algunos sectores participantes, utilizando tácticas dilatorias
para evitar que se obtengan resultados concretos y, algunas veces, mediante el boicot directo.
34 En diciembre de 2011, la Corporación de la Cuenta Reto del Milenio anunció que El Salvador
había sido elegido para un segundo compacto (el primero se está desarrollando en la zona norte del
país e incluye, entre otros aspectos, la construcción de la carretera longitudinal del norte). En la
actualidad se trabaja en el diseño del proyecto, y ya ha comenzado la fase de consulta que se
llevará a cabo a lo largo de los próximos tres meses.
35 El segundo Territorio de Progreso se desarrollará en la zona norte de los departamentos de San
Miguel, Morazán y La Unión.
36 El Consejo del Territorio está compuesto por 120 miembros: 60 representantes de la sociedad civil
y 60 representantes del sector público; se incluyen los seis alcaldes de los municipios en donde se
desarrolla la iniciativa.
70
37Una explicación amplia del Sistema de Protección Social Universal se encuentra en el Plan
Quinquenal de Desarrollo 2010‐2014, pp. 63‐72.
38 A partir del mes de abril del presente año se incluyó como beneficiarios de la Pensión Básica
Universal a todos los veteranos y veteranas del FMLN inscritos en el censo de veteranos.
39 Los participantes del Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) reciben 100 dólares
mensuales y capacitación laboral. A cambio, cooperan en proyectos comunitarios que favorecen a la
población local.
40 Por ejemplo, la administración de Antonio Saca implementó el programa Red Solidaria, que
incluía el otorgamiento de transferencias monetarias condicionadas a familias rurales de los 77
municipios más pobres, y el programa de entrega de semilla mejorada, que se otorgaba de manera
discriminada y en función de intereses partidarios. El monto total invertido en dichos programas el
año 2008 fue de solamente 35.43 millones de dólares (11.17 millones en Red Solidaria y 24.25
millones en semilla mejorada).
41 Los ECOS son de dos tipos. Los ECOS familiares están integrados por tres profesionales en salud
(medicina, enfermería y auxiliar de enfermería), promotores de salud (según la población total a
cargo) y un polivalente; y los ECOS especializados, que están conformados por nueve profesionales
(pediatría, ginecobstetricia, medicina interna, fisioterapia, educación para la salud, nutrición,
psicología, enfermería, auxiliar de enfermería), dos laboratoristas clínicos y tres o cuatro
profesionales en odontología según el área.
42 En Ciudad Mujer, de Lourdes, Colón, funciona un ECOS especializado con énfasis en salud
sexual y reproductiva; y en el Bajo Lempa, Usulután, existe otro que se especializa en enfermedad
renal crónica, ya que hay una elevada incidencia en esa zona.
43 Este es el caso, por ejemplo, del draw back, que fue eliminado en el año 2010 y que representaba un
costo fiscal de alrededor de 25 millones de dólares al año.
44 En el año 2008, el costo de los subsidios ascendió a cerca de 400 millones de dólares.
45 La Ley de Acceso a la Información Pública es considerada por el Centre ForLaw and Democracy
de Canadá como la cuarta mejor ley de su tipo entre 89 países del mundo.
46 En algunos casos la oposición al cambio se ha traducido en golpes de Estado o en procesos de
inestabilidad social y política impulsados por actores internos, muchas veces con la complicidad o
el involucramiento directo de actores internacionales. En otros casos, en prácticas sistemáticas de
oposición a los gobiernos que promueven e impulsan dichos cambios, con el propósito de
desprestigiarlos y desgastarlos. En ambas situaciones, algunos medios de comunicación tienen un
rol central.
47 En las reformas realizadas al Reglamento Interno del Órgano Ejecutivo, se le asignó a la Secretaría
Técnica de la Presidencia la responsabilidad de organizar y coordinar el Sistema Nacional de
Planificación y el Sistema Nacional de Estadísticas e Indicadores. Ambos sistemas están diseñados y
su implementación comenzará en el segundo semestre del presente año.
71
48 Actualmente se está negociando con la MCC el contenido y alcance global del proyecto Fomilenio
II, cuyo convenio se espera firmar a finales del presente año y cuya implementación está prevista
para 2013.
49En el mes de junio iniciará la construcción de la infraestructura del primer tramo con
financiamiento proveniente de un préstamo de 50 millones de dólares del Banco Interamericano de
Desarrollo.