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Programa Presupuesto y Gasto Público en México
Serie: ¿Gastamos para Mejorar?
Gasto en Educación:
La eficiencia del financiamiento educativo en México
Mariana Campos, Brenda Jarillo y Lucrecia Santibañez*
Sobre las autoras Mariana Campos, Brenda Jarillo y Lucrecia Santibañez* son investigadoras de Fundación Idea. Lucrecia Santibáñez, en particular, es Directora del área de Educación en la misma institución y
profesora-‐investigadora (con licencia) del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Ha publicado diversos artículos en revistas arbitradas nacionales e internacionales sobre temas de formación docente, calidad e incentivos para el magisterio, salarios de maestros, indígenas en la
educación superior y educación en México. Es miembro del Consejo Editorial sobre Educación del Periódico Reforma, del Consejo Académico de Mexicanos Primero, A.C., y del Comité Técnico de la prueba ENLACE y del CENEVAL. Tiene un Doctorado en Educación de la Universidad de Stanford,
además de la Maestría en Economía y la Maestría en Estudios Latinoamericanos de la misma institución.
Sobre México Evalúa México Evalúa es un centro de investigación que busca elevar la efectividad y calidad de la operación gubernamental a través de la elaboración de estudios especializados y el desarrollo de
indicadores que sirvan para transparentar, evaluar y comparar acciones de gobierno. Con el apoyo de académicos y expertos realizamos estudios imparciales que reflejan la realidad del país y ofrecemos recomendaciones para mejorar la ejecución y los resultados de las políticas públicas. En
México Evalúa tenemos vocación por la incidencia. Buscamos proveer a la sociedad mexicana de parámetros para evaluar al gobierno y nos interesa ofrecer al Congreso y a los tomadores de decisión ideas y propuestas para mejorar su función en la elaboración de mejores políticas
públicas.
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Contenido
I. Introducción
I.1. Propósito y objetivos del estudio
II. El financiamiento de la educación: escenario y desafíos
II.1. El contexto actual
II.2. Los desafíos en la gestión de los recursos para la educación
III.3. Consideraciones sobre el ejercicio de los recursos: Algunos
ejemplos
III. La magnitud de la ineficiencia en el uso de recursos públicos y el
financiamiento privado en la educación básica
III.1. Revisión de la literatura y evidencia internacional
III.2. El gasto educativo de los hogares
IV. El costo real por alumno como indicador de eficiencia
IV.1. ¿Cómo se puede mejorar el sistema de financiamiento educativo
en México?
IV.2. Diferencial entre el gasto ejercido y el costo real por alumno: el
caso de Sonora
V. Conclusiones: Hacia una agenda de investigación sobre la eficiencia
del financiamiento educativo
VI. Bibliografía
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El Financiamiento Educativo en México: Consideraciones sobre su eficiencia
I. Introducción El sistema de educación en México enfrenta importantes retos en términos de calidad y equidad. De las treinta naciones que conforman la OCDE, México ocupa el último lugar en las pruebas de aprovechamiento escolar, según datos del Programa Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA por sus siglas en inglés). Según PISA 2006, 50% de los estudiantes mexicanos de quince años no tienen las habilidades mínimas de comprensión lectora, o bien no son capaces de resolver problemas matemáticos básicos (OECD, 2009). Además de un bajo rendimiento nacional en promedio, persisten también importantes brechas entre los diferentes sectores socio-‐económicos del país. Según datos del Banco Mundial, en el 2008, más del 35% de la población mexicana sobre la línea de pobreza habían completado la educación secundaria, comparado con sólo un 15% de los pobres. (Vegas y Santibáñez, 2008).
La baja calidad de los rendimientos educativos contrasta con un ritmo de gasto creciente. En México, el gasto educativo como proporción del PIB ha crecido considerablemente en los últimos 20 años, al pasar de 4.1% en 1990 a 6.7% en 2010. Tan sólo entre 1995 y 2004 el gasto en educación en México se incrementó en un 47% en términos reales (OCDE, 2007). Además, México es uno de los países de la OCDE que destina mayor proporción de su gasto programable en educación, 23% (OCDE, 2007). Por otro lado, las cifras de gasto en términos absolutos pintan un panorama distinto. En el 2006, México gastó por alumno $1,650 dólares (ajustado por poder de compra) en primaria y en secundaria gastó $1,500. Esto contrasta con los $5,450 y $6,600 que se gastan en promedio los países de la OCDE en estos mismos niveles. En educación media, México gastó $2,800 por alumno y en educación superior $5,800. En comparación con $7,582 y $11,200 que se invierten en promedio, en los países de la OCDE (OCDE, 2007).
La brecha entre el gasto por alumno en México y en otros países desarrollados es todavía muy grande. Si un alumno estudiara el ciclo educativo completo en escuelas públicas (incluyendo educación superior), México se gastaría $19,200 dólares (PPP) en su educación. Esto es menos que lo que se gasta en Estados Unidos en un solo año de educación universitaria por alumno. El bajo nivel de gasto absoluto, aunado a una estructura de gasto rígida, hace que ciertas áreas importantes del quehacer educativo, como infraestructura y equipamiento de las escuelas, se encuentren desatendidas. Lo anterior sugiere que, si bien en términos relativos el esfuerzo en el gasto público educativo podría ser considerado como alto, en términos absolutos México requiere todavía mayores inversiones en el sector educativo.
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Ante esta problemática surgen dudas sobre la eficiencia del gasto educativo. La preocupación radica en que sí el gasto educativo en el país presenta importantes ineficiencias, aún a mayores niveles de gasto no se consigan los resultados esperados. Entre las razones para pensar que podría haber importantes ineficiencias en el gasto educativo en México están las siguientes: (1) Que casi la totalidad del gasto educativo está atado al gasto corriente, principalmente en sueldos de docentes y personal administrativo. Esto per se, no sería un problema si hubiesen mecanismos fuertes de exigencia hacia los docentes y el personal educativo. En México, dichos mecanismos son débiles. Por ejemplo, resulta prácticamente imposible sancionar o despedir a un maestro incompetente. Más aún, resulta difícil detectar a un maestro incompetente, dados los pobres mecanismos de evaluación docente que existen en el país. Un caso similar sucede con los directores de plantel. Un importante aumento en el gasto educativo, por lo tanto, tendería a ser absorbido por un incremento salarial el cual no está atado a ningún mecanismo de resultados que pudieran comprobar la eficiencia de dicho aumento. (2) El gasto remanente, el que se destina a inversión física, equipamiento, materiales, programas educativos, etc., está sujeto a reglas y procedimientos desarticulados y a una deficiente coordinación entre las distintas dependencias que lo ejercen. En general, las escuelas mexicanas operan en un sistema rígido y jerárquico, en el cual, la política educativa se caracteriza muchas veces por acciones aisladas, sin planificación ni coordinación entre ellas (Bonilla, 2008). Además, no existe en el país una clara asignación de atribuciones y responsabilidades de los gobiernos federal, estatal y municipal en cuanto a la gestión y el uso de recursos. Esto conlleva a una desarticulación entre objetivos, actores y funciones que afecta negativamente el flujo de recursos y su potencial impacto. Y por último, (3) el país no tiene una cultura fuerte de rendición de cuentas y transparencia. Además, la gestión de recursos educativos no está orientada a resultados. Como consecuencia, las escuelas subsisten en un medio de alta fragilidad institucional, pues algunos de sus insumos primordiales, -‐ infraestructura y materiales didácticos -‐ los reciben de manera inestable y son de baja calidad (CEE, 2007). Lo anterior aunado a una desinformación generalizada sobre el estado de los principales recursos educativos (docentes, infraestructura, equipamiento, etc.) tiene como consecuencia que no se puede determinar a ciencia cierta la efectividad del gasto ni su impacto sobre la equidad del sistema. I.1 Propósito y Objetivos del Estudio El propósito de este estudio es explorar a detalle el estado actual del financiamiento educativo en México así como de los gastos que llevan a cabo los gobiernos y los
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particulares en este rubro. Esto con la finalidad de recomendar maneras en las que el gasto educativo pudiera hacerse más eficiente. Para ello, se persiguieron tres objetivos específicos: (1) Dar un panorama del financiamiento educativo en México, incluyendo el proceso que siguen los recursos para llegar hasta las escuelas. (2) Presentar algunas cifras de gasto educativo que muestren los gastos que se hacen desde el ámbito público así como desde el privado. Y, (3) sugerir algunos parámetros de medición en la eficiencia del gasto público en educación al contrastar el costo real de las escuelas, con el presupuesto ejercido por alumno. El artículo está organizado de la siguiente manera. En la sección uno, se describe el contexto actual del financiamiento educativo y algunas partes del proceso que pudieran estar asociadas a ineficiencias. En la sección dos, se estiman los gastos de los particulares en educación. En particular se calculará la magnitud del gasto en educación que hacen los hogares y la proporción que ocupa de su ingreso/consumo. Esta estimación permite observar la carga que representa la educación para los hogares, especialmente para los más pobres. Aunque esto por sí mismo no es una prueba de que hay ineficiencias en el sistema, sí podría sugerir que el sistema público está teniendo que ser en parte sostenido con recursos particulares. Si esto es especialmente regresivo, esto podría significar un reto para la educación de las familias de menores ingresos. En la tercera sección se propone como indicador de eficiencia de la gestión de recursos, el costo real por alumno y su diferencial contra el presupuesto ejercido por alumno; y con base en la información disponible, calculamos este diferencial para la educación primaria del estado de Sonora.
II. El financiamiento de la educación: escenario y desafíos
II.1 El contexto actual
En México, el gasto educativo en el 2009 ascendió a 791,674.8 millones de pesos, 6.7% del PIB. Este gasto se conforma de recursos públicos y privados. El gasto público se ubicó en 620,954 millones de pesos, lo que equivale a 5.3% del PIB y el gasto privado fue de 170,720.0, 1.4% del PIB. Entre 2000 y 2007, se ha observado un decremento de la proporción de gasto público a la par de un incremento de la proporción de gasto privado para el conjunto de todos los niveles educativos. En el 2000, la proporción de gasto público se ubicó en 85.3% y la de gasto privado en 14.7%, mientras que en el 2007, la proporción de gasto público fue de 80.3% y la de gasto privado fue de 19.7%. El desglose por nivel educativo refleja la misma tendencia. En el caso de la educación básica y media superior, el gasto público se redujo de 86.1% a 82.1%, mientras que el gasto privado aumento de 13.9% a 18.2%, mientras que en la educación superior, el gasto publico paso de 79.4% a 71.4% y el gasto privado aumento de20.6% a 28.6% en ese mismo periodo (OECD ,2010). En términos absolutos México todavía presenta niveles de gasto por alumno bajos, con respecto a otros países más desarrollados. Como se discutió en la introducción, en el
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2006, México gastó $1,650 dólares (ajustado por poder de compra) en primaria y en secundaria gastó $1,500. Esto contrasta con los $5,450 y $6,600 que se gastan en promedio los países de la OCDE en estos mismos niveles. En educación media México gastó $2,800 por alumno y en educación superior $5,800. En comparación con $7,582 y $11,200 que se invierten en promedio, en los países de la OCDE (OCDE, 2007). Si un alumno estudiara el ciclo educativo completo en escuelas públicas (incluyendo educación superior), México se gastaría $19,200 dólares (PPP) en su educación. Esto es menos que lo que se gasta por alumno en Estados Unidos en un solo año de educación universitaria.
a) Inversión y mejoras El bajo nivel de gasto absoluto, aunado a una restrictiva estructura de financiamiento, hace que ciertas áreas importantes del quehacer educativo, como infraestructura y equipamiento de las escuelas, se encuentren desatendidas. Según datos del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, casi una cuarta parte de las escuelas en México tiene problemas importantes de mantenimiento y conservación de las instalaciones. Más del 75% de las escuelas primarias en México carecen de salón de cómputo y biblioteca, y menos del 5% de las escuelas en las zonas rurales e indígenas cuentan con dichas instalaciones. En más del 15% de las escuelas rurales, el profesor no tiene un lugar en donde sentarse (INEE, 2007).
Es posible que el sector educativo necesite una mayor inyección de recursos. La infraestructura y equipamiento en muchas escuelas es deficiente, hace falta mayor cobertura y opciones educativas en media y superior, y sobre todo, es posible que se necesiten recursos adicionales para elevar la calidad en todos los niveles. Sin embargo, debe resaltarse la preocupación de que las ineficiencias actuales del gasto repercutan negativamente en cualquier inversión adicional que pueda hacerse en el sector.
b) La estructura de gasto corriente Uno de los principales problemas con el financiamiento actual es que se dispone de pocos recursos para atender aspectos no-‐salariales. De hecho, casi todo el presupuesto federal educativo se va a gasto corriente, 97.2%. En la gráfica 1 se observa que el 82.6% del gasto federal en el 2010, fue destinado a pagar servicios personales, el 2.6% fue asignado a gasto de operación, y tan solo 0.4% se correspondió a inversión educativa.
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Gráfica 1. Gasto Federal en Educación Básica del 2010 (Distribución porcentual según Función Económica, %)
Fuente: Estimaciones propias con información del PEF, 2010.
Incluso comparado con otros países, México destina una alta proporción de su gasto educativo al gasto corriente. Como se observa en la gráfica 2, el gasto corriente como porcentaje del gasto público en educación para el promedio de los países de la OECD fue de 91.7%, y solo Portugal nos supera en dicho indicador.
Gráfica 2. Gasto corriente como porcentaje del Gasto Público en Educación Básica, 2006 (%)
Fuente: OECD, 2006
82.6
2.6 8.0
4.6 2.2
Servicios personales Gasto de operación
97.6
91.7
60
70
80
90
100
Portugal
Mexico
Belgium
Slovak Rep
ublic
Italy
Hun
gary
Austria
Turkey
France
Den
mark
Swed
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Germany
Poland
OECD average
Ireland
Spain
Finland
Japan
Australia
Switzerland
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United States
Korea
Czech Re
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Norway
Iceland
Nethe
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Luxembo
urg
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La actual distribución de gasto ha desatendido necesidades apremiantes en materia de operación de las escuelas, inversión en infraestructura física, e implementación de programas educativos. Por ejemplo, el 9% y 5% de las primarias y secundarias respectivamente no cuentan con electricidad y menos de un tercio de las escuelas tiene acceso a Internet (Guichard, 2005).
Además de destinar casi la totalidad de su presupuesto educativo a salarios del personal educativo, éste ha sido el rubro que mayor crecimiento ha experimentado. En años recientes, una gran parte de los incrementos al gasto se han destinado a mejoras salariales (Guichard, 2005). La alta proporción de gasto educativo destinado a prestaciones y salarios responde en gran medida a la nueva configuración de la negociación salarial del magisterio después de la descentralización. El actual esquema de negociación salarial tiene dos etapas: primero se realiza una negociación entre el SNTE con el Gobierno Federal en mayo de cada año; posteriormente, cada uno de los gobiernos estatales tiene una negociación local con las secciones sindicales de su estado. Algunos especialistas argumentan que esta situación pone mayores presiones presupuestarias para los gobiernos estatales, pues la negociación federal establece una “cota inferior” para cada estado, el incremento será igual o superior a ese nivel. (Andere, 2006; Villanueva, 2009).
Destinar una proporción mayúscula a gasto corriente, especialmente a sueldos de maestros y directores de escuela, es problemático cuando el gobierno tiene pocos instrumentos de rendición de cuentas para exigir un cierto desempeño de dichos maestros y directores. Esto se discutirá a mayor detalle más adelante. Aunado a una estructura de gasto restrictiva, los estados presentan esfuerzos financieros muy heterogéneos para atender el sector educativo. A casi 20 años de la descentralización educativa, el sistema sigue siendo prácticamente financiado por la federación. Según la gráfica 3, el gasto educativo nacional en el 2009 se integró por un 64.0% de gasto federal; seguido de un 21.6% proveniente del sector privado. El gobierno estatal y el municipal son los que menos aportaron, 14.3% y 0.02%, respectivamente.
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Gráfica 3. Distribución porcentual del gasto nacional en Educación en el 2009 (%)
Fuente: Informe de gobierno, 2009
II.2 Los desafíos en la gestión de recursos para la educación.
En el centro de la discusión sobre el financiamiento educativo se encuentra una reorganización local del sistema que ha permanecido ambigua desde su concepción original (Aguilar y Maya, 2006). En mayo de 1992, el gobierno federal, los estados y el SNTE firmaron el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica y Normal (ANMEB) con el objeto de descentralizar los servicios educativos. Una de las tres estrategias planteadas en la ANMEB fue la reorganización del sistema educativo, con dos ejes principales: i) Federalismo educativo; ii) La centralidad de la escuela en la definición de políticas educativas. Los cuales discutiremos a continuación.
a) El Federalismo educativo
En cuanto al federalismo educativo, la firma de la ANMEB implicó que el gobierno federal entregara la administración de recursos a los gobiernos estatales. Los estados recibieron cerca de 100 mil edificios escolares e inmuebles para la administración, 22 millones de bienes muebles en equipo y materiales, casi 513 mil plazas de maestros, 115 mil puestos administrativos y más de 14 millones de estudiantes (Moctezuma, 1994; Aguilar y Maya, 2004).
Sin embargo, el acuerdo no propuso una redistribución de atribuciones a las entidades federativas y tampoco una clara asignación de funciones entre órdenes de gobierno en materia de gestión y el uso de los recursos. A estas últimas correspondieron funciones
64.0
21.6
14.3
0.2
Federal Privado Estatal Municipal
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meramente operativas, casi siempre condicionadas y sujetas a la supervisión del gobierno Federal (Latapí y Ulloa, 2000)1. El marco legal y programático que rige actualmente el federalismo educativo ha heredado esos problemas históricos de la descentralización educativa. Los artículos 25, 26, 27 de la Ley General de Educación establecen los principios para el financiamiento educativo. En dichos artículos se especifica que el Ejecutivo federal y los gobiernos de las entidades federativas concurrirán al financiamiento de los servicios educativos y contribuirán en el fortalecimiento de las fuentes de financiamiento y su crecimiento en términos reales (Villareal, 2003). Sin embargo, dichos principios de financiamiento no van más allá de la concurrencia; es decir, no se establece una clara definición de atribuciones y, por ende, los recursos y las responsabilidades de los estados ni de los municipios sobre el gasto educativo, tampoco se establecen criterios, indicadores ni normas que regulen el ejercicio eficiente de los recursos.
Prueba de ello es la heterogénea participación de las entidades federativas en la inversión educativa en sus estados. De acuerdo con datos de la SEP para 2009, del gasto total en educación ejercido en los estados, el 34% en promedio proviene de recursos estatales (ver Cuadro 1). En 16 entidades federativas se observan márgenes de financiamiento estatal superiores o iguales al promedio nacional. Los estados que más aportan de sus recursos estatales son Baja California, Yucatán, Sonora, Jalisco Sinaloa, Chihuahua, Nuevo León, Guanajuato, entre otros. En 14 estados el margen de financiamiento es menor al promedio nacional; entre ellos destacan Chiapas, Hidalgo, Oaxaca, Morelos, Colima, y Guerrero.
1De acuerdo con un reporte de la OECD, realizado por Fierro, Tapia y Rojo (2009), los gobiernos estatales resolvieron la problemática de integración de los sistemas estatales y federales dependiendo de sus condiciones políticas locales y su capacidad institucional para crear nuevas estructuras organizativas. Según este estudio, para el año 2009, en 28 entidades existía una secretaría de educación responsable de los servicios educativos en el estado. Solamente en 18 de estas 28 entidades opera en forma exclusiva una Secretaría de educación estatal, la cual se encarga de los servicios estatales y los federales transferidos. En 10 entidades coexisten la Secretaría de educación y un Instituto descentralizado, a cargo de los servicios federales transferidos. Los autores afirman que la integración y coexistencia de dos sistemas educativos se ha caracterizado en muchos casos por ser una yuxtaposición conflictiva de las tramas burocráticas que afecta la estructura media, las escuelas y los docentes.
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Cuadro 1. Presupuesto Educativo Total Ejercido por Fuente de Financiamiento y Entidad Federativa del
2009 (Millones de pesos)
Fuente: Cuestionario Financiamiento Educativo Estatal, SEP. 2009
b) La centralidad de la escuela en la definición de políticas educativas.
El segundo eje de la descentralización educativa fue instituir a la escuela como centro de la definición de políticas educativas y desde entonces el tema de la gestión escolar ha ido ganando terreno en el discurso político. A partir de 1993, se han establecido diversos programas federales para mejorar la gestión escolar, por ejemplo, el Consejo Nacional
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Técnico de la Educación (1992-‐1993), los programas compensatorios del PAREIB2 (1995-‐2010), la gestión en la escuela primaria (1996-‐2001) y el Programa Escuelas de Calidad, PEC (2001-‐2010). En general, dichos programas han tenido como objetivo promover la autoevaluación del plantel, la elaboración del proyecto escolar, la planeación estratégica, el liderazgo directivo, etc. (Bonilla, 2008).3
No obstante algunos resultados positivos,4 la gestión escolar basada en programas externos provenientes del gobierno federal ha tenido algunas limitaciones entre las que destaca el hecho de que la mayoría han sido implantados como estrategias verticales en el que las autoridades locales (supervisores o directores escolares) no tienen capacidad para modificarlos o adecuarlos a su contexto particular (Fierro et al., 2009). Además, la naturaleza cerrada de los programas también dificulta la comunicación de los objetivos a cumplir y las actividades a realizar: “Los puntos de contacto entre los equipos técnicos, el personal de la supervisión escolar y los directores son esporádicos. Más intensos al arranque del programa, menos frecuentes conforme avanza la implantación” (ibid., p. 20). Otro problema de la gestión institucional educativa en México es que no está orientada a resultados. Actualmente, ni el aparato burocrático ni las escuelas están sujetos a rendir cuentas sobre las funciones que ejercen y su desempeño eficiente. Esto genera un clima de incentivos débiles para la eficiencia del gasto porque cuando no se justifica constante y concretamente la relación entre el insumo, el ejercicio de los recursos y el resultado o producto obtenido, el margen para actuar discrecional e ineficientemente es mayor (Schröder, 2000).
La literatura sugiere que lograr un acercamiento efectivo con la ciudadanía continua siendo un reto grande para las políticas de rendición de cuentas en México. Al respecto, Hernández Trillo y Torres Rojo (2006) realizaron una encuesta5 para sondear el nivel de conocimiento de la ciudadanía sobre la rendición de cuentas. Los autores encontraron altos niveles de desconocimiento de la población con respecto a asuntos educativos.6
Finalmente “no se puede gestionar con eficiencia sobre una realidad que no se conoce” (UNESCO, 2004). La escasez de información y conocimiento sobre los aspectos más 2 Programas para Abatir el Rezago Educativo en la Educación Básica, los cuales se desarrollan con financiamiento del Banco Mundial. 3El proyecto PEC destaca por poner en práctica estrategias novedosas de autogestión, como dar recursos a laescuela a cambio de un proyecto escolar, mayor rendición de cuentas, y mayor liderazgo directivo y participación social a nivel escuela. 4Algunas evaluaciones realizadas por el Banco Mundial y otros autores han encontrado efectos positivos del PEC sobre indicadores de deserción y repetición. Ver por ejemplo Skoufias y Shapiro (2001). 5De acuerdo con los autores, la muestra es de 3,330 observaciones. Las encuestas fueron levantadas en ocho ciudades seleccionadas aleatoriamente; la metodología utilizada para el diseño muestral es similar a la de la Encuesta Nacional de Empleo Urbano que levanta el INEGI. 6 Por ejemplo, según la encuesta únicamente 4% de los encuestados sabe qué tanto el gobierno federal y el
estatal se encargan de elaborar los programas de estudio de educación básica (Hernández Trillo y Torre Rojo, 2006)
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básicos de la educación en México es un asunto pendiente. Por ejemplo, una auditoría externa practicada a los recursos del Fondo de Aportaciones a la Educación Básica del Presupuesto Federal de Egresos de 2008 encontró que: “no existen controles adecuados para conocer con certeza el número de planteles, así como la matrícula de educación básica que existe en las entidades federativas. A pesar de existir el Formato 911 de la SEP, la Auditoría refleja que no en todas las entidades se utiliza de manera adecuada y no existen los mecanismos para su manejo y resguardo” (Cámara de Diputados, 2008).
La información confiable y sistematizada es un requisito indispensable para mejorar la gestión; sin ella no es posible realizar diagnósticos de asuntos críticos de la educación, ni evaluaciones de las necesidades, ni conocimientos confiables para planear estrategias de largo plazo (UNESCO, 2004).
II.3 Consideraciones sobre el ejercicio de recursos: Algunos ejemplos Como se discutió en párrafos anteriores, en el sistema educativo mexicano, la gestión institucional y escolar está condicionada por una estructura rígida y jerárquica que no responde a criterios de eficiencia y rendición de cuentas. Como consecuencia, ante la coordinación deficiente entre órdenes de gobierno y/ o dependencias burocráticas al interior de las autoridades educativas estatales y la federal, la política educativa tiene mayores posibilidades de caracterizarse por acciones aisladas y proyectos fragmentados. En este contexto, entre los más afectados, están las escuelas que subsisten en un medio de alta fragilidad institucional(Bonilla, 2008). Por ejemplo, en cuanto a infraestructura educativa se refiere, ante la falta de coordinación, planificación y la insuficiencia presupuestaria, las escuelas públicas han recurrido a diversas instancias (gobierno municipal, estatal, padres de familia) para financiar necesidades apremiantes de infraestructura. La falta de coordinación entre órdenes de gobierno locales o con la secretarías de educación estatales, genera ineficiencias debido a duplicidades7 o bien, porque las obras no se realizan a tiempo.
En esta administración presidencial, se promulgó la Ley General de la Infraestructura Física Educativa (2008) con el objetivo de regular la infraestructura del país. Como parte de la ley, la SEP creó el Instituto Nacional de la Infraestructura Física Educativa (INIFED), el cual cuenta con la capacidad normativa, de consultoría y certificación de la calidad de la infraestructura física educativa del país, además de construir, equipar, y rehabilitar la inmuebles (SEP, 2007). Esto representa un gran avance que puede eventualmente repercutir favorablemente en la infraestructura escolar, si es que a partir de este nuevo
7 En un caso, la escuela X solicitó de manera independiente, recursos tanto al gobierno municipal como a los padres de familia para instalar sanitarios en su plantel. Los recursos municipales se recibieron a destiempo, y los baños ya habían sido comprados e instalados con recursos de los padres de familia. Sin embargo, como el recurso de gobierno municipal ya estaba “etiquetado” las autoridades municipales ordenaron quitar los sanitarios recién instalados para poner los suyos y así no caer en un subejercicio de los recursos. Fuente: Entrevistas en el BID en el 2010.
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diseño institucional se mejora la planeación, ejercicio y fiscalización de los recursos destinados a la infraestructura.
De la misma forma, en el ciclo escolar 2007-‐2008 se levantó el primer censo de infraestructura educativa, el Catálogo de Inmuebles Escolares. Este instrumento es primordial para la planeación de los obras de infraestructura escolar y focalizar la inversión a escuelas más necesitadas. No obstante, la SEP no ha hecho público el diagnóstico del catálogo, y no se sabe si esta utilizándose como herramienta para la planeación de presupuestos a infraestructura tanto a nivel federal como estatal.
Otro ejemplo de la fragilidad institucional de las escuelas se relaciona con los recursos que se les destinan para su operación cotidiana. Con base en entrevistas realizadas a funcionarios de la SEP, pudimos mapear el flujo de recursos que se destinan para el funcionamiento cotidiano de las escuelas públicas generales8. Cabe mencionar que este es un esquema general y puede variar según las particularidades institucionales en cada estado. Como se observa en el Diagrama 1, el primer actor relevante del flujo es la Secretaría de Finanzas estatal quien se encarga de compilar los fondos federales y estatales y distribuirlos para su ejercicio. Lo correspondiente al pago de salarios y prestaciones de los trabajadores de la educación se realiza por la misma Secretaría de Finanzas estatal; mientras que la Secretaría de Educación estatal se encarga de gestionar los recursos destinados al funcionamiento de las escuelas, y los programas educativos. En cuanto al funcionamiento cotidiano de las escuelas, las escuelas no cuentan con recursos propios para operar. Para ello, reciben subsidios federales y estatales en especie. Este financiamiento llega a través de la propia Secretaría de Educación estatal, la cual realiza los pagos de servicios de contrato (luz, agua, teléfono, etc.). Las autoridades estatales también son las responsables de adquirir, muchas veces de manera centralizada, los insumos para las escuelas. Dichos insumos se distribuyen a través de las delegaciones regionales educativas a las escuelas. Esta lógica de operar debilita la gestión escolar pues la escuela tiene muy poco margen de acción. Incluso sobre los recursos más básicos que requiere para su funcionamiento está a merced de la ineficiencia interna de las estructuras medias.
8 Las escuelas públicas generales excluyen a las escuelas financiadas por CONAFE.
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Diagrama 1. Flujo de recursos destinados a la operación de las escuelas
Fuente: Entrevistas SEP, 2009
En suma, la rigidez de la composición del gasto y el aumento en las previsiones salariales para los trabajadores de la educación contrastan con una insuficiencia presupuestaria para financiar la infraestructura, equipamiento, operación y mantenimiento de las escuelas. También contrastan con una política que poco ha hecho para mejorar la exigencia que se tiene del personal educativo (maestros, directores y otros) de forma que se puedan buscar mecanismos para lograr una mayor productividad y calidad educativa. La ausencia de reglas claras, la falta de planeación y descoordinación, y la poca transparencia en el uso de recursos, podrían estar generando importantes ineficiencias en la gestión de los recursos destinados a los servicios educativos. Esto podría tener repercusiones sobre la calidad y equidad de la educación. Con frecuencia, estas ineficiencias se traducen en insuficiencia presupuestaria que afecta negativamente la ejecución u operación de los programas educativos; además, la evidencia internacional muestra que en estas circunstancias las familias (o los particulares) financian en mayor proporción la educación pública básica. En la siguiente sección se profundiza sobre este segundo punto.
III. La magnitud de la ineficiencia en el uso de recursos públicos y el financiamiento privado en la educación básica
III.1 Revisión de literatura y evidencia internacional Como fue mencionado anteriormente, el gasto nacional educativo está constituido de dos fuentes principales: una es el financiamiento público, que son los recursos que destinan tanto el gobierno federal como el estatal y el municipal a la educación pública, otro es el gasto privado, que son los recursos que destinan los particulares como usuarios de los
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servicios educativos en instituciones públicas como privadas. El diagrama 2 muestra la taxonomía de costos de servicios educativos en los que incurren los hogares.
Diagrama 2. Taxonomía de los gastos de los hogares en servicios educativos
Fuente: Elaboración propia con base en Tilak (2002) y Bray (2004).
Dichos costos se dividen en dos grandes rubros: costos de oportunidad y los gastos tangibles. Los costos de oportunidad, se refieren a aquellas actividades que los individuos (o las familias en su conjunto) renuncian a cambio de invertir en educación. Los gastos tangibles se refieren a la erogación de recursos que las familias hacen para financiar su educación. Dentro de los gastos tangibles, la literatura diferencia entre los gastos dentro de la escuela y gastos fuera de la escuela (Bray 2006; pág. 19). Los gastos dentro de la escuela se refieren a cooperaciones y cuotas(esporádicas y planeadas) que las familias realizan para financiar la operación de las escuelas o actividades escolares. Los gastos fuera de la escuela, se refieren a los gastos asociados a la asistencia escolar (uniformes, transporte escolar, papelería, libros, calculadora, computadoras, trámites escolares, etc.) En los sistemas de educación pública de países industrializados, los costos dentro de la escuela son satisfactoriamente cubiertos por los gobiernos y los costos fuera de la escuela son pequeños en relación al gasto total de los hogares. Sin embargo, en países donde la capacidad del Estado para financiar la educación pública es limitada, la evidencia internacional indica que las familias financian en mayor proporción la educación pública básica en comparación con los países desarrollados (OECD y UNESCO 2002; Bray y Bunly 2005, Bray 2006). En el caso de la educación pública, la evidencia internacional sugiere que las cuotas escolares son la forma más común de gastos dentro de la escuela que absorben las familias. Las cuotas pueden ser generales o específicas para libros, reparaciones,
Gastos Educativos de los Hogares
Gastos tangibles
Gastos dentro de la escuela
Gastos fuera de la escuela
Costos de Oportunidad
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actividades extracurriculares, etc. (Bray, 2006; Banco Mundial, 2004; Marchand, 2000; Lerotholi, 2000). Una encuesta del Banco Mundial (2001) sobre el uso de cuotas en educación primaria y secundaria realizada a 92 países, estima que el gasto en cuotas escolares representa el 20 % del gasto familiar en educación; y es mayor en países donde la proporción de hogares pobres es mayor, por ejemplo, en África representa el 30% y en la Comunidad de Estados Independientes (CEI) y en países asiáticos de régimen socialista asciende a 40%. Además estos gastos dentro de la escuela son de carácter regresivo en todos los países, ya que las familias más pobres son las que pagan más por cuotas como proporción de su gasto educativo. En el caso de México, la literatura sobre el financiamiento educativo es muy diversa; sin embargo, dichos estudios tienden a centrarse en la estructura del financiamiento, el proceso de presupuestación, el funcionamiento de las fórmulas, o la progresividad del gasto (ver por ejemplo Latapí y Sarre, 2000; López Acevedo y Salinas, 2000; Larre y Bonturi, 2001; Ortega, 2004; Canales, 2005; Márquez, 2005; Granados Roldán, 2004). Sin embargo, no hay evidencia rigurosa publicada sobre la ineficiencia del uso de los recursos destinados a la operación de las escuelas públicas, tampoco hay estudios sobre los gastos dentro de la escuela que las familias incurren, a pesar de que las cooperaciones y las cuotas sean una práctica común tanto en las escuelas públicas de este país.
Debido a que no se ha realizado un estudio cuyo objetivo sea estudiar el involucramiento de padres de familia en el financiamiento de las escuelas públicas, no es posible generalizar el contexto de porque existen y como operan la participación de los hogares en el gasto escolar. Sin embargo, en trabajo de campo que hemos realizado en diversos estados del país, identificamos algunas cooperaciones que realizan las familias:1) cuotas de inscripción que se paga en efectivo a principios del año escolar; 2) cooperaciones y eventos sociales (quermeses, rifas, etc.) organizados por la asociación de padres de familia para mejoras de la escuela; 3) cooperaciones esporádicas que cobra la escuela a través de director o los maestros para necesidades de operación o infraestructura de la escuela; 4) Las cooperativas escolares de consumo o de producción.9 De estas cuatro modalidades, solamente las cooperativas escolares están reguladas por la SEP desde 1982. En esta sección, se estimará la magnitud del gasto en educación que hacen los hogares y la proporción que ocupa de su ingreso/consumo en México, en especifico se buscara tener una medida de la magnitud de los gastos dentro de las escuelas –relacionados con la operación de las escuelas -‐ que están absorbiendo las familias. Bajo el supuesto de que este indicador puede ser una medida de las ineficiencias del sistema. También podría ser un indicador de las inequidades del financiamiento si los gastos educativos de los hogares son especialmente regresivos. Sin embargo, es posible que un gasto elevado de los
9De acuerdo al reglamento de las cooperativas escolares de la SEP, las cooperativas de consumo están organizadas para la adquisición y venta de materiales didácticos, útiles escolares, vestuario y alimentos que requieran los socios durante su permanencia en la escuela. Las cooperativas de producción administran y explotan bienes, instalaciones, talleres, herramientas u otros elementos, con objeto de elaborar productos y en su caso prestar servicios que beneficien a la comunidad escolar.
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particulares en educación sea un reflejo de sus preferencias. Se podría argumentar que un sistema público utiliza de manera eficiente su gasto educativo, y aún así las familias pagan una proporción considerable de su bolsa, por tener preferencias distintas a las del gobierno. Por otro lado, en un país como México que cuenta con una gran proporción de hogares de bajos recursos, es difícil pensar que las preferencias educativas serían lo que motivaría que una parte importante de su ingreso familiar se destinara a la educación de sus hijos en el sistema público, especialmente cuando dichos gastos se destinan a cuestiones básicas como material escolar o transporte, o a gastos no-‐voluntarios como cuotas de inscripción.
III.2 El gasto educativo de los hogares En México, como en la mayoría de los países, la educación pública no es totalmente gratuita. El Cuadro 2 muestra la distribución del gasto privado a nivel nacional, según la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH) del 2008. El gasto educativo total de los hogares, estimado según la ENIGH es de 223,284 millones de pesos, lo que equivale a 1.8% del PIB. El gasto de los hogares, que tienen miembros en el sistema de educación pública, asciende a 100,284 millones de pesos, lo cual representa 0.8% del PIB. A su vez, los hogares que tienen miembros en el sistema de educación privada gastan 118,486 millones de pesos, lo cual representa un 0.9% del PIB. En términos per cápita, es evidente que el gasto por alumno es mayor en el sistema privado que en el público, 25.3 mil pesos versus 3.6 miles de pesos por año.
Cuadro 2. Distribución del gasto privado en Educación del 2008
Gasto por Alumno
Rubro de gasto (Millones de
pesos) % PIB (miles de pesos)
Gasto total del hogar 3,554,028 29.35
Educación (total) 267,000 2.57 7.26
Educación en el sistema público1 70,000 0.67 2.43
Preescolar Público 6,570 0.06 1.83
Primaria Pública 24,200 0.23 1.86
Secundaria Pública 14,800 0.14 2.45
Educación en el sistema Privado2 51,800 0.50 13.25
Preescolar Privado 4,740 0.05 9.81
Primaria Privada 14,400 0.14 11.58
Secundaria Privada 7,310 0.07 16.65 Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008 1 Sistema público incluye todos los niveles educativos: básico, medio y superior. Por lo tanto, es mayor a la suma de preescolar, primaria y Secundaria. 2 Sistema privado incluye todos los niveles educativos: básico, medio y superior.
19
De acuerdo el Cuadro 3, nuestras estimaciones del gasto de los hogares por alumno en 2008, se ubican en 565 pesos mensuales, lo cual representa un 14% el gasto del hogar. El gasto por alumno promedio en el sistema público es de 321 pesos, lo que equivale a un 6.2% del gasto del hogar; mientras que en el sistema privado el gasto por alumno asciende a 2,591 pesos, es decir, un 15% de gasto familiar. En educación preescolar pública, las familias pagan al mes, un promedio 265 pesos, lo que equivale a 7.0% de su gasto del hogar, mientras que en preescolar privada, es de 1,734 pesos equivalente a un 12.0% del gasto del hogar. En nivel primaria, las familias que pertenecen al sistema público pagan 272 pesos, 6.3% del gasto familiar, y los que asisten al sistema privado pagan por alumno 2,336 pesos, 13.4% de su gasto. Finalmente, en escuelas secundarias públicas, las familias pagan en promedio alrededor de 332 pesos mensuales por alumno, lo que representa 8.1% de su gasto total, y en privada pagan 2,396 pesos, equivalentes al 15.5% del gasto total familiar.
Cuadro 3.
Gasto por alumno mensual por sistema y nivel de estudios, a precios corrientes del 2008
Rubro de gasto (pesos
mensuales)
% gasto total
Educación 565 14.0
Sistema Público 321 6.2
Preescolar 265 7.0
Primaria 272 6.3
Secundaria 332 8.1
Sistema Privado 2,591 15.0
Preescolar 1,734 12.0
Primaria 2,236 13.4
Secundaria 2,396 15.5 Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008
El Cuadro 4 muestra la distribución porcentual del gasto educativo de los hogares por alumno. EL mayor gasto lo realiza el décimo decil, el cual representa el 34% del gasto educativo total. Mientras que el gasto educativo de las familias en el decil más pobre representa menos del 2% del gasto familiar en educación por alumno. A su vez, en el sistema público, la distribución tiende a ser más equitativa siendo las familias de los deciles intermedios quienes destinan mayores recursos a la educación. Como era de esperarse, el contraste con el sistema privado es evidente, en este caso, el décimo decil concentra el 62.1% del gasto educativo por alumno que realizan los hogares.
20
Cuadro 4. Distribución porcentual del gasto de los hogares por decil de ingreso
a precios corrientes del 2008 (%)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.
La Gráfica 4 muestra el gasto educativo como proporción del gasto familiar en el sistema público y en el privado por deciles de ingreso/consumo. El gasto educativo en el sistema público representa entre un 3% y casi 8% del gasto familiar. En el sistema privado va desde 8% hasta 18%. Es interesante notar que la proporción del gasto familiar invertida en educación pública es relativamente uniforme en todos los deciles, exceptuando el primero y último. Por otro lado, queda claro que los deciles más altos destinan una mayor proporción de su ingreso al sistema privado. Es interesante notar, sin embargo, que el gasto en educación privada también es elevado en los deciles menores.
Gráfica 4. Distribución porcentual del gasto educativo como proporción del gasto familiar por decil de
ingreso en el 2008 (%)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008.
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2
4
6
8
10
12
14
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I II III IV V VI VII VIII IX X
Sistema público
Sistema Privado
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La ENIGH 2008 permite saber con detalle el gasto de las familias por tipo de gasto. La base de datos reporta los siguientes rubros de gasto educativo:
1. Servicios educativos: Inscripciones, colegiaturas y material escolar. 2. Servicios varios: Estancias infantiles, enseñanza adicional, educación especial para
discapacitados, cuidado de niños. 3. Artículos educativos: Libros de texto, computadoras, calculadoras. 4. Imprevistos: Se dividen en dos, los trámites escolares (derecho a examen, cursos
de regularización) y las cooperaciones sistemáticas o esporádicas de padres de familia para festividades y necesidades de la escuela.
5. Transporte escolar proporcionando por la escuela o particulares. La Gráfica 5 muestra la distribución de gastos educativos de las familias por tipo sistema educativo. El gasto en servicios educativos representa un poco más de la mitad de gasto en educación de las familias cuyos miembros del hogar asisten a escuelas públicas, mientras que para las familias cuyos miembros asisten al sistema privado dicho gasto representa más del 80% de gasto total.
Gráfica 5. Distribución porcentual del gasto educativo (%)
Fuente: Estimaciones propias con datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008
Estas cifras resultan reveladoras (como fue mencionado anteriormente, los servicios educativos incluyen inscripciones, colegiaturas y material escolar), porque aunque no es posible asegurar que tanto de este gasto se destina a material escolar (como libretas,
54.7
83.5
20.8
10.8
4.7
3.0 19.3
2.0
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Sistema público Sistema Privado
Imprevistos
Transporte
Servicios varios
Arvculos Educavvos
Servicios Educavvos
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lápices, etc.) y que tanto es para las cooperaciones que piden las escuelas; así mismo, tampoco podemos garantizar que estos datos esta libres de errores de medición en la encuesta, sin embargo, de cierta forma esta información respalda lo que hemos podido observar informalmente en estudios de campo: las escuelas públicas piden a los padres de familia cooperaciones “voluntarias” para distintos fines. Por otro lado, también destaca que el gasto en imprevistos de las familias es mucho mayor en el sistema público que en el privado, 19% comparado con un 2%, respectivamente. Desgraciadamente, no es posible desglosar el gasto en imprevistos en cooperaciones a las escuelas y trámites escolares que las familias pagan. Sin embargo no es absurdo suponer que dentro de los gastos imprevistos, la proporción destinada a los gastos por trámites escolares (como pagar un examen extraordinario) es menor, respecto a las cooperaciones que las escuelas piden a las familias para eventos sociales, culturales y festividades, así como para la construcción o mejora de algún inmueble de la escuela. Bajo este supuesto, el gasto imprevisto es un indicador de que las familias están financiando parcialmente necesidades y actividades escolares.
Diversos factores determinan el gasto familiar en educación (preferencias, nivel de ingresos, etc.). Por lo tanto, no podemos asegurar que las cooperaciones por concepto de imprevistos estén solamente en función de problemas de gestión e insuficiencia de recursos y que la escuela, las cuales satisfacen con financiamiento “alterno e informal” de los padres de familia. Como se mencionó anteriormente, es posible que los padres de familia elijan (o prefieran) donar dinero a la escuela a cualquier nivel dado de calidad. Sin embargo, dada la insuficiencia presupuestaria que parece aquejar a las escuelas en México y a resultados de la literatura sobre financiamiento educativo en países en desarrollo, estas cuotas imprevistas probablemente estén destinadas a financiar necesidades básicas en las escuelas (como infraestructura, material didáctico, etc.). Por lo tanto, este análisis sugiere que el gasto privado en educación no solo se utiliza en útiles escolares, uniformes y otros gastos personales de los alumnos, sino que también las familias están destinando recursos a gastos a la operación cotidiana y el abastecimiento de material de las escuelas. Nuestro argumento es que en parte, esto se debe a que las escuelas no tienen suficiente presupuesto para operar. Si este fuera el caso, esperaríamos ver que en contextos más desfavorecidos, el gasto en imprevistos de las familias es mayor.
La Gráfica 6 muestra el desglose de gastos imprevistos como proporción del gasto familiar por deciles de ingreso.
23
Gráfica 6. Gasto en imprevistos como porcentaje de gasto educativo de los hogares,
por decil de ingreso del 2008 (%)
Fuente: Estimaciones propias con datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008
En el primer decil, el gasto en imprevistos para el sistema público es de casi un 30% del gasto educativo, mientras que para el decil más alto es de alrededor de un 10%. Esto sugiere que los gastos imprevistos representan una mayor carga para las poblaciones más desfavorecidas. En el sistema privado, el gasto para el primer decil en imprevistos es de alrededor de 7%, mientras que para las familias en el último decil es de un 2%. Lo anterior podría sugerir que las escuelas privadas realizan una mejor planeación de sus gastos (por lo que no surgen tantos imprevistos), o que quizá, como se sugirió con anterioridad, las familias más pobres tienen que continuamente ayudar a solventar insuficiencias presupuestarias, tanto en escuelas públicas como en privadas. En cualquier caso y aunque la relación no es perfectamente lineal, puede decirse que el gasto en imprevistos es regresivo: a menores ingresos mayores es el gasto en imprevistos. Las Gráficas 7 y 8 muestran el gasto en imprevistos como proporción del gasto educativo de las familias por tamaño de localidad e índice de marginación, respectivamente. La evidencia es similar que en el caso anterior de los deciles. El cruce de gasto en imprevistos y tamaño de localidad refleja que en localidades rurales (menos de 2,500 habitantes), el gasto en imprevisto que gastan las familias en el sistema público es de 21.1%, mientras que para el sistema privado es 4.3%. A su vez, en las poblaciones más urbanas (100, 000 habitantes y mas), el gasto en imprevistos es 15.2% en el sistema público y 1.1% en el sistema privado.
0
5
10
15
20
25
30
I II III IV V VI VII VIII IX X
Sistema público
Sistema Privado
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Gráfica 7. Gasto en imprevistos como porcentaje de gasto educativo de los hogares,
por tamaño de localidad del 2008 (%)
Fuente: Estimaciones propias con datos de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008
El cruce de gasto en imprevistos como porcentaje del gasto educativo de los hogares muestra en localidades de muy alta marginación, el gasto en imprevistos en el sistema público es 26.6% y en el sistema privado es de 3.3%, a su vez, en lugares de muy baja marginación, el gasto en imprevistos es de 15.2% en el sistema público, mientras que en el privado es de casi 5%.
15.3
19.1
14.0
21.1
1.1 1.2 1.6
4.3
0
5
10
15
20
25
100 000 habitantes y más
15 000 a 99 999 habitantes
2 500 a 14 999 habitantes
menores a 2500 habitantes
Público Privado
%
25
Gráfica 8. Gasto en imprevistos como porcentaje de gasto educativo de los hogares,
por Índice de Marginación (%)
Fuente: Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares, INEGI, 2008
En suma, la evidencia internacional y el análisis de la ENIGH, sugieren que en condiciones más precarias, cuando las escuelas no pueden financiar sus necesidades apremiantes, acuden a las familias para financiarlos. Las escuelas públicas pueden obtener recursos vía cuotas como inscripción, y por medio otras cuotas fijas o variables, que se contabilizan en la ENIGH, como gastos imprevistos. El gasto imprevisto no sólo es regresivo, sino también es el más caro, ya que precisamente su carácter de imprevisto implica que las familias más pobres no pueden planearlo y se ven probablemente forzadas a desplazar otras necesidades básicas del hogar (especialmente dado el bajo índice de ahorro de las familias mexicanas).
A la fecha, el financiamiento compartido de las familias que participan en el sistema de educación pública ha sido un tema relegado. Por ley, las escuelas están impedidas de cobrar cuotas a los padres de familia, entonces los montos que pagan tienen carácter de “aportaciones voluntarias”. Sin embargo, si estos recursos co-‐financian gastos imprescindibles de la escuela como gastos de operación, infraestructura y equipamiento escolar, entonces su carácter “voluntario” puede estar fuera de lugar. Consideramos imprescindible que se profundice el tema para conocer en mayor medida el uso de estas cuotas y en su caso reglamentarlas adecuadamente.
Para concluir, es importante destacar que los padres en México tienen mucho menos influencia en las escuelas que en la mayoría de los países de la OCDE. Por ejemplo, México
26.6
19.4
24.2
17.2 15.4
3.2 4.5
3.5 1.6
4.6
0
5
10
15
20
25
30
Muy Alta Alto Media Baja Muy Baja
Público
Privada
%
26
es el único país donde una característica permanente de las escuelas públicas es no tener un organismo rector en el que los padres pueden participar (aunque en algunos países, dichos organismos sólo existen de forma esporádica). México es uno de los tres países que no cuentan con asociaciones de padres, cuyo papel es recomendar o influenciar la toma de decisiones, ni con leyes en virtud de las cuales los padres pueden constituir una demanda formal.
IV. El costo real por alumno como indicador de eficiencia
IV.1 ¿Cómo se puede mejorar el sistema de financiamiento educativo en México? La reducción de las ineficiencias internas del sistema educativo es particularmente urgente en un país que enfrenta grandes rezagos en la materia. Los organismos internacionales promueven la renovación de la gestión institucional como estrategia esencial previa a incrementar el financiamiento educativo en los países en desarrollo. Por ejemplo, se propone la profesionalización de los cuerpos burocráticos, mayor información y conocimiento para evaluar procesos y monitorear cambios, utilizar criterios e instrumentos objetivos para la asignación y el uso de los recursos humanos, de la infraestructura y los materiales de aprendizaje (UNESCO, 2004). En México el tema de los cuerpos burocráticos es un problema generalizado de la administración pública. Martínez Puón (2009) argumenta que en varios niveles de gobierno se practica la incorporación al servicio público por cuotas partidistas y compromisos políticos. De acuerdo con el autor esto genera una subcultura administrativa en la que los incentivos del desempeño están alineados con la lealtad individual y la disciplina de grupo que poco tienen que ver con el desempeño de las funciones asignadas. Actualmente la información sobre los recursos que se destinan a la educación a nivel nacional presenta limitaciones importantes que impiden hacer un diagnóstico adecuado de la eficiencia del gasto educativo. Sin embargo, los bajos resultados de las asignaturas que la prueba ENLACE evalúa permiten deducir que el sistema educativo no es efectivo y está afectado por deficiencias. No obstante, para poder atender las deficiencias es necesario identificar con precisión cuáles son los factores o conjuntos de factores que las ocasionan y para esto último es elemental contar con indicadores de los recursos financieros y humanos que integran el sistema, de los servicios que produce y de los resultados e impactos en los que resulta. Desafortunadamente en México no contamos con información precisa y pertinente ni del gasto por alumno, ni del costo por alumno de los diferentes servicios educativos. Por un lado, la información presupuestal sobre el gasto educativo, en la mayoría de los estados,
27
no está disponible o desagregada por objeto de gasto o función económica. Además de lo anterior, es importante poder identificar que parte de los costos educativos son administrativos y cuanto se destina a la provisión del servicio educativo (materiales, infraestructura, docentes, etc.). Con la información disponible en la actualidad no es posible identificar que porción del gasto en educación se destina a financiar las actividades administrativas y que parte se destina a cubrir la operación de los centros escolares, dificultando el análisis de la eficiencia del gasto.
Tampoco se tiene información disponible desagregada a nivel escuela para calcular el costo real de su operación. Por ejemplo, no existen (o no está disponible públicamente) datos sobre la plantilla de personal de las escuelas -‐ docentes, personal administrativo y auxiliar por puesto de trabajo-‐, incluyendo su antigüedad y nivel educativo, horas de trabajo, las prestaciones asignadas al personal según puesto de trabajo o los incrementos salariales por antigüedad/Carrera Magisterial/nivel de escolaridad; se desconoce información sobre gastos recurrentes y no recurrentes (compras de bienes y servicios, mantenimiento y utilidades, viajes, etc.). Por otro lado, la información que existe se encuentra desintegrada. Cada estado y nivel de gobierno controla su propia información y no es integrada en un sistema. Esto ocasiona que sea puesta a disposición del público en distintos formatos y clasificaciones, lo que dificulta su análisis, monitoreo y evaluación, entre otros. Es recomendable diseñar e implementar un sistema de información que consolide la información de cada fuente de financiamiento (Federación, gobiernos locales y hogares) para permitir tener mayor claridad sobre la totalidad de recursos que se invierten. Esto podría además facilitar la coordinación entre los niveles de gobierno. Adicionalmente se recomienda que el sistema cuente con indicadores relevantes sobre los costos del servicio para evaluar la eficiencia del gasto educativo como el costo real por escuela y por alumno. Un sistema de información también es una herramienta metodológica útil y recomendable, ya que posibilita el diseño, el monitoreo, la evaluación y el control de los planes, programas y proyectos, mediante la sistematización de indicadores, de procesos y de logros, contribuyendo a la toma de decisiones sobre la continuidad y modificación de políticas públicas (Herrera, 2006). En específico, consideramos la adopción de un sistema de información contable que permita la elaboración de costos. El costo por alumno es un instrumento básico para la planeación y el presupuesto de políticas educativas. Implementar un sistema de costos podrían mejorar la eficiencia del sistema de financiamiento educativo sería utilizado como herramienta para: 1) el monitoreo y reducción de costos a través de la comparación con otras entidades, con otras actividades o su evolución temporal; 2) la evaluación y mejora de programas, que requiere el cálculo de su costo como un factor necesario para tomar decisiones; 3) determinar los costos en el corto y largo plazo de algún proyecto educativo; 4) verificar las implicaciones económicas y la factibilidad de decisiones de política antes de que éstas sean tomadas. (Coombs y Hallak, 1972; Webster, 1997; Guinart i Solá, 2003).
28
Además de ser una herramienta de gestión, el análisis de costos es útil como herramienta para la rendición de cuentas, porque puede utilizarse para monitorear la eficiencia interna del sistema educativo. En específico nosotros proponemos como indicador la brecha entre gasto ejercido por alumno y el costo real por alumno por nivel educativo. En la siguiente sección, realizamos un esfuerzo por aproximar una estimación de costos realas de la educación primaria en un estado de la República. Se eligió el estado de Sonora, ya que dicho estado posee información fácilmente accesible que permite estimar un aproximado de costos reales de la educación primaria estatal. Aunque esta estimación es muy aproximada, permite dar cuenta de lo que sería un modelo de costos reales y el tipo de información y conclusiones en las que podría derivar. IV.2 Diferencial entre el gasto ejercido y el costo real por alumno: Caso Sonora La intención de esta sección es medir la eficiencia del gasto educativo en un caso de estudio mediante el cálculo de la diferencia entre el gasto en docentes de primaria y directores que reporta la Secretaría de Educación del estado de Sonora y el costo real que puede estimarse con base en el número de docentes y directores para ese nivel educativo que reciben salario y el pago que reciben. El diferencial entre el gasto ejercido para un servicio y su costo real puede ser una medida de la eficiencia del manejo de los recursos. Si el gasto ejercido es mayor al costo real de los servicios educativos se puede considerar ineficiente debido a que hubo un desperdicio de recursos en el proceso. Si la diferencia fuera cero, entonces el gasto sería 100% eficiente.
Primero se identificará cuál es el gasto que Sonora hace en docentes y directores de primaria. En forma alterna se estimará el costo real de dicho insumo con base en los reportes que establecen la cantidad de docentes y directores a nivel primaria que reciben nómina y el pago que reciben. Se eligió el caso de Sonora como ejemplo debido a que para dicho estado encontramos la información suficiente para aproximar un cálculo del diferencial entre costo y gasto en docentes. Dos fuentes de información primordiales para nuestra estimación fueron el escalafón estatal 2009 de Sonora y el presupuesto de egresos del Estado. El escalafón es la comisión mixta organizada en la Secretaría de Educación Pública de cada entidad federativa y el SNTE, la cual tiene como objetivo establecer los montos y efectuar las promociones de ascenso de los trabajadores de base. Por otro lado, el gobierno de Sonora tiene información presupuestal pública desagregada por capítulo de gasto y dependencia de gobierno, lo cual nos permite identificar el monto de recursos destinados a la secretaria de educación de Sonora y saber a detalle cómo fueron ejercidos. El costo real de salarios de maestros y directores de primarias estatales se estimó con base en el escalafón estatal 2009. Se obtuvo información de salarios base para docentes y directores de primarias estatales: sueldo base, sobresueldo, apoyo para despensa, material didáctico, previsión múltiple, asignación docente, incremento por antigüedad,
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fortalecimiento curricular, servicios curriculares, estimulo de preparación, incrementos por carrera magisterial. Cabe mencionar que el escalafón estatal de Sonora no contiene información sobre algunos otras prestaciones que reciben los maestros, como son prima vacacional, gratificaciones de fin de año, bono navideño, ayuda para transporte, aportaciones al ISSSTE, seguro de vida, seguro de retiro, previsión para incrementos de sueldos. Esta información se obtuvo a partir del presupuesto de egresos 2009 de Sonora10. Los datos sobre el total de matrícula, número de docentes, número de directores y de escuelas primarias estatales corresponde al ciclo escolar 2009-‐10 fueron obtenidos del formato 911. Ante la falta de información disponible, se hicieron algunos supuestos. Por ejemplo, como no es posible saber los años de experiencia del personal docente a partir del formato 911, se tomó como supuesto que los profesores y directores tienen 15 años de experiencia11. Otro supuesto es sobre la distribución de directores en carrera magisterial. La forma 911 indica el número de docentes que se encuentran en cada nivel de carrera magisterial, sin embargo, no se hace mención respecto a la carrera magisterial de los directores, por lo tanto, aplicamos a los directores la distribución de carrera magisterial de los docentes. Finalmente, como se mencionó anteriormente, imputamos los servicios personales que no estaban en el escalafón a partir de la información del PEF de Sonora12. El salario total para docentes/directores se calculó como la suma de promedio de prestaciones por docente multiplicado por el número total de docentes/directores. Para obtener el gasto total de docentes y directores por alumno, se dividió el salario total para docentes y directores entre el total alumnos en primarias estatales. Así mismo, pudimos calcular el gasto ejercido en la operación de primarias estatales13 para Sonora a partir del analítico por partidas del gasto del presupuesto de egresos 2009 de Sonora. En dicho documento se encuentra el desglose de información por subsecretaría, y direcciones adjuntas y por partida presupuestal14. Con estos datos es posible estimar15: 1) 10De la Dirección General de Educación Primaria, se tomó del rubro Servicios de educación primaria y se identificaron los servicios personales del Capítulo 1000 que no están en el escalafón. 11Este cifra es la experiencia promedio de los profesores en Primaria para Sonora según el INEE, 2007. 12Para obtener cuanto le corresponden a cada profesor, sumamos el total de estos servicios que no están en el escalafón y lo dividimos entre el total de docentes y directores estatales. Esta cifra sin duda esta sobreestimada, pues idealmente debiera dividirse entre total de trabajadores que reciben ingresos de rubro “SERVICIOS DE EDUCACION PRIMARIA”, sin embargo no tenemos acceso a dicha información. 13 Solo hicimos la estimación para el sistema estatal educativo por la siguiente razón. Como lo mencionamos anteriormente, la coexistencia de niveles estatal y federal, dificulta el entendimiento del sistema de financiamiento educativo. Personal del gobierno de Sonora nos aclaró que la información que viene en el PEF para la Secretaria de Educación estatal solamente corresponde al sistema estatal y que los recursos federales se contabilizan en otra sección. Desagraciadamente, no es evidente a partir del PEF como se manejan los recursos federales. 14Capítulo 1000: Salarios y prestaciones. Los gastos en operación se contabilizan generalmente en Capítulo 2000: Gastos algunos gastos operación (Servicio telefónico, agua potable). sin embargo también pueden contabilizarse en Capítulo 3000 como viáticos, Gastos en Difusión, y transferencias a otras dependencias del gobierno). Capítulo 6000: Infraestructura, manteamiento de infraestructura. 15 Utilizamos obtener la proporción de los gasta en educación primaria con respecto al sistema educativo total y para educación básica, utilizamos como ponderadores la matrícula en primarias estatales entre la matrícula total en el sistema educativo de Sonora, y la matrícula en primarias estatales entre la matrícula total en educación pública básica, respectivamente.
30
el overead total de la secretaría de educación correspondiente a primaria; 2) el overhead de educación básica correspondiente a primaria; 3) el overhead de la dirección de Educación primaria; 4) El gasto de las prestaciones a trabajadores de educación primaria; 5) El gasto operativo de primarias; 6) El gasto por infraestructura para escuelas primarias. Es importante mencionar que debido a la falta de información sobre las escuelas, no tenemos un estimado del costo real en la operación y la infraestructura escolar. La única comparación posible con nuestras cifras, es la del gasto y el costo de los salarios del personal que trabaja en el sector educativo, de los cuales la mayoría son maestros. Esto tiene sus limitaciones, porque no podemos estimar realmente el costo total de las escuelas. Sin embargo sigue siendo un indicador importante para medir la ineficiencia del sistema porque la mayor parte de los recursos que se gastan a nivel escuela es en la nomina. De acuerdo con la Gráfica 9, del presupuesto para la educación primaria estatal en Sonora, el 96% se destina a sueldos de trabajadores educativos, y una ínfima proporción del presupuesto estatal que se va a infraestructura y operación educativa (2.1%), la cual es incluso menor que la proporción mayor que se gasta en overhead de la Secretaría de Educación estatal (2.3%).
Gráfica 9. Distribución costos en el Presupuesto Estatal de Sonora del 2009 (%)
Fuente: Presupuesto de Egresos de Sonora, 2009
95.6
2.1
1.2
0.7
0.4
0.0
Salarios para trabajadores de la educ. primarias estatales
Infraestructura Educación Básica
Overhead Sria. de Educación Estatal
Overhead Sria. Educación Básica
Overhead Direccion de Educación Primaria
Operación Escuelas Estatales
31
La Gráfica 10 muestra un diferencial importante entre el costo real de sueldos para docentes y directores por alumno y el presupuesto asignado para salarios y prestaciones a los servicios de educación primaria, $5,862 vs. $10,608, respectivamente.
Gráfica 10. Gasto ejercido en salarios trabajadores en educación básica y costo real de docentes y directores
en escuelas estatales de Sonora en el 2009 (pesos)
Fuente: Presupuesto de Egresos de Sonora, 2009. Estimaciones propias con información del Escalafón estatal 2009 y Formato 911, incluye Carrera Magisterial.
Este diferencial podría deberse a los sueldos de otro personal de educación primaria (administrativos, funcionarios, supervisores, delegados, personal comisionado, etc.). Lo cual sugiere que el sistema gasta una gran proporción de sus recursos en trabajadores educativos que no están en la escuela.
5,862
10,608
0
2,000
4,000
6,000
8,000
10,000
12,000
Salario para trabajadores educacion primaria estatal
Presupuestado
Asignado
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V. Conclusiones: Hacia una agenda de investigación sobre la eficiencia del financiamiento educativo
México tiene un sistema educativo que no es barato en términos relativos y que presenta pobres resultados. Algunos factores que explican la ineficiencia del financiamiento son la rigidez de la composición del gasto asociado a la ausencia de reglas claras y delimitación de responsabilidades entre órdenes de gobierno y dentro de las instituciones educativas. Las escuelas operan en un sistema educativo cuya estructura es altamente rígida y jerárquica, y la gestión institucional no está orientada a resultados. Por lo anterior no existe una cultura fuerte de rendición de cuentas, ni tampoco existe sistema de información de contable y presupuestaria básica, el cual es indispensable para la planeación y evaluación de programas y proyectos educativos. El uso ineficiente de recursos puede tener consecuencias en la calidad y en la equidad educativa. Las escuelas subsisten en un medio de alta fragilidad institucional en el que los insumos más básicos que necesitan para operar son inestables y de baja calidad (CEE, 2007). Este artículo propone dos maneras para explorar las dimensiones de eficiencia del sistema educativo. Una, estimando el gasto educativo de las familias; de acuerdo con nuestro análisis de la ENIGH 2008, existen indicios de que familias, en particular las más pobres, están destinando parte importante de su gasto familiar a cuotas escolares diversas que muy posiblemente se utilizan para financiar necesidades de las escuelas como operación, infraestructura, mantenimiento, etc. Es necesario un análisis más riguroso sobre estas cuotas “voluntarias” para determinar con mayor exactitud que cual es la cantidad que se destina a ellas y cuáles son sus usos.
Otra forma para medir la eficiencia interna del sistema de financiamiento educativo, es contrastar el gasto ejercido por alumno con el costo real por alumno por nivel educativo. Desafortunadamente en México no contamos con información precisa y pertinente ni del gasto por alumno, ni del costo por alumno de los diferentes servicios educativos. Actualmente, en la mayoría de las entidades federativas, no se desagrega información a este nivel haciendo muy difícil el análisis de su eficiencia.
Como ejemplo de cómo se podría estimar el costo real por alumno, en este artículo se presenta un análisis breve para el estado de Sonora. Este análisis utiliza fuentes públicas de información que permiten aproximara este ejercicio. El análisis arrojó que existe un diferencial importante entre el gasto ejercido en personal que labora en servicios de educación básica a nivel estatal y el costo de los maestros y directores de escuelas. El diferencial podría deberse a los sueldos de otro personal que cobre en educación primaria (administrativos, funcionarios, supervisores, delegados, personal comisionado, etc.). Esto sugiere que el sistema gasta una gran proporción de sus recursos docentes, en trabajadores educativos que no están en la escuela.
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El sistema educativo en México presenta importantes deficiencias y necesita de una mayor inyección de recursos para mejorar la infraestructura escolar, mejorar la calidad docente y mejorar el acceso en los niveles medio y superior. Sin embargo, es difícil imaginar que una mayor inyección de recursos al sector pueda darse en un escenario de probables ineficiencias y poca transparencia en el uso de dichos recursos. Por lo tanto, es necesario desarrollar un sistema de información escolar y presupuestal que permita el cálculo de indicadores de costo de la eficiencia en el uso de los recursos. El uso de indicadores de este tipo apoyaría la planeación, evaluación, y ayudaría a transparentar el uso de recursos federales y estatales. Y por supuesto, ayudaría a justificar un aumento de recursos para el sector educativo en un clima de competencia y recursos limitados.
Cuadro 5. Métricas sugeridas para avanzar en la medición de la eficiencia del gasto en educación pública
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