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7/25/2019 DERECHO Burocratico 2.
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Es de observancia general para lostitulares trabajadores de las depen
dencias de los Poderes de la Unin, de los Gobiernos del Distrito
Territorios Federales; de las instituciones que a continuacin se enu-
l Titulares trabaiadotes Este cuerpo de normas contiene una serie
de pautas esenciales para la relacin jurdica del servidor pblico. Pres
cribe que la relacin jurdica de trabajo se entiende establecida entre
los titulares de las dependencias e instituciones citadas
y
los trabajadores
de base a su servicio artculo 2
9
declara que la ley:
B. y Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado Reglamentara
del Apartado B del artculo 123 constitucional
En 1960 se adicion el artculo 123 de la Constitucin, a fin de otor
garle jerarqua jurdica suprema a una serie de principios bsicos sobre
la condicin del servidor pblico. Se concretan en catorce fracciones del
Apartado B, de esa disposicin, a las cuales deben atenerse las leyes que
regirn entre los Poderes de la Unin, los gobiernos del Distrito
de los
Territorios Federales, sus trabajadores.
En estas bases constitucionales del derecho burocrtico ya se precis
su aplicacin respecto a los servidores de los Poderes Legislativo, Ejecu
tivo Judicial de la Unin; a los servidores del gobierno del Distrito
Federal a los servidores de los gobiernos de los territorios federales son
distintos a las entidades federativas o Estados Federales que forman la
Repblica Mexicana, junto con el Distrito Federal esos territorios espe
ciales), pero fueron exceptuados de este rgimen de principios constitu
cionales, como ya se anot, los militares, marinos miembros de los
cuerpos de seguridad pblica, as Cl el personal de servicio exterior,
que se regiran por sus propias leyes fraccin XIn:
La mayor parte de las fracciones del Apartado B, contienen disposicio- .
nes de carcter laboral jornadas, descansos, vacaciones, sindicalizacin,
huelga, etctera), debiendo destacarse el establecimiento del Tribunal
Federal de Conciliacin y Arbitraje, para dirimir los conflictos individua
les, colectivos e intersindicales fraccin XII). De importancia especial
tambin son las pautas que se sealan para la seguridad social del servidor
pblico, en la fraccin XI.
A El Apartado B del artculo 123 constitucional
Sera prolijo, prcticamente imposible, hacer mencin de todos esos
textos jurdicos, o siquiera de su mayora. Pero conviene desbrozar un
tanto ese territorio profuso del derecho burocrtico, refirindonos a cier
tos textos importantes de esa disciplina jurdica, a ciertas instituciones
del mismo
a ciertos grupos burocrticos, lo que permitir una mejor
identificacin de las reglamentaciones del derecho que nos ocupa.
HUl\[BERTO E RICORD
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Derecho administrativo
vol. 1 380 381 Librera de Manuel Porra, S. A.,
4~ edicin, Mxico, 1968.
Como se advierte en el texto legal, uno de los sujetos de la relacin
se identifica como titulares de las dependencias e instituciones , por 10
que esta clase de sujetos
es
amplia, al estar referida a simples
depen-
denci s hasta a instituciones. Ello significa que la nocin de titular
de un rgano, as como la distincin entre funcionarios y empleados
pblicos
estn excedidas por la denominacin de titulares de depen
dencias e instituciones.
No resulta muy claro, de la ley, el concepto de titular de una depen
dencia, pues al enumerar las obligaciones que le corresponden, se inclu
yen algunas quc son propias de un jefe de oficina, aunque la mayor
parte de ellas competen a la autoridad nominadora, o quc hace los nom
bramientos ver artculos 43
62 de la ley). Sin embargo, la fraccin V
del artculo 46 faculta al jefe superior ele la oficina , para ordenar el
traslado de un servidor que hubiere incurrido en falta, mientras se est
en espera de la resolucin del Tribunal Federal, en tanto que la suspen
sin de un empleado de manejo se adscribe al titular de la dependencia
respectiva artculo 45). Por otro lado, el artculo 159 menciona los
conflictos en que sea parte un Tribunal Colegiado de Circuito, un Ma
gistrado Unitario de Circuito o un Juez de Distrito , los cuales deben
tener, en tanto partes, la condicin de titulares, no obstante que en el
caso del tribunal la actuacin corresponde a un ente colegiado y no a
una persona natural. Y en el Poder Legislativo, son titulares las directivas
de la Gran Comisin de cada Cmara, las cuales asumirn dicha rela
cin , conforme al artculo 29 Titulares pueden ser, pues, tanto perso
nas fsicas como entidades colegiadas, para los efectos de la relacin
burocrtica.
Se debe distinguir el rgano de su titular El primero -como hemos
dicho- es una creacin legal, una esfera abstracta de competencia,
que se mantiene en vigor hasta que una nueva disposicin del mismo
carcter cambia los supuestos de la competencia. El titular es una
persona fsica -es decir, un ser humano-, su voluntad es la que pone
en movimiento el orden jurdico
realiza los fines que una comunidad
se ha propuesto.
10
Se distingue, por tanto, entre el titular y el trabajador, pero no se
define el concepto de titular. Segn Andrs Serra Rojas:
meran se da una lista de 12 entidades}, as como de los otros orga
nismos descentralizados, similares a los anteriores, que tengan a su
cargo funcin de servicio pblico artculo 1 , l .
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Si se contrasta la fraccin anterior, con la fraccin IX, que slo permite
la suspensin o cesacin en el cargo por
causa iustiiicada
en beneficio
de los trabajadores , resulta d ifana la exclusin de esta ltima garanta
para los cargos de confianza .
De ah que la ley dividiera a los trabajadores en dos grupos: de cou
fianza de base (artculo 4), con el propsito evidente de sustraer a
los trabajadores ele confianza, de la aplicacin de la propia ley: q uedan
excluidos del rgimen de esta ley los empleados de confianza (artculo
89 ; se les priva. tambin expresamente del derecho de formar parte
de los sindicatos burocrticos (artculo 70).
La categora de trabajadores o empleados de confianza el texto legal
emplea los dos trminos en arios artculos) se encuentra algo precisada,
segn una frmula genrica ( aquellos cuyo nombramiento o ejercicio
requiera la aprobacin cxpresa del Presidente de la Repblica ) y segn
una enumeracin detallada, que menciona los empleados que se tie
nen en esa categora, en los poderes ejecutivo, legislativo judicial, as -
como en las instituciones especificadas en el artculo 1 de la ley, las
cuales quedan comprendidas por sta (artculo 59, quc detalla los car
gos de confianza).
La ey Federal del Trabajo de
93
contemplaba el caso de los em
pleados ele confianza, en sus artculos 48
126, pero las imprecisiones
conceptuales de esas normas crearon serios problemas en cuanto a la
determinacin jurdica de dicha categora. El casuismo a que hubo de
apelar la ey Federal de los Trabajadores al Servicio de} Estado, trata
de sortear esos problemas, con una enumeracin taxativa de los cargos
que son de confianza, en el sector de los Poderes de la Unin,
en el
de las instituciones a que se aplica la ley de los servidores pblicos. Es
lgico, entonces, que al crearse nuevas dependencias u organismos de
servicios pblicos, se especifiquen, en los instrumentos reglamentarios o
legales respectivos, los cargos de confianza,
as se ha venido haciendo
hasta el presente, en acatamiento del artculo 7
9
de la ley.
Por el mtodo de exclusin, y sin intentar una definicin conceptual,
la ley establece que son trabajadores de base los no incluidos en la
enumeracin anterior que, por ello, son inamovibles (artculo 69 A
los trabajadores de base se les reconocen todos los derechos y garantas
a ley determinar los cargos que sern considerados de confianza. Las
personas que los desempeen disfrutarn de las medidas de proteccin
al salario gozarn de los beneficios de la seguridad social.
2 Trabaiadotes de confianza de base Ya en la fraccin XIV, del
Apartado B, del artculo 23 constitucional, se contiene la pauta origina
ria de la categora denominada tra bajadores de confianza , en los tr
minos siguientes:
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17 En Francia, conforme al criterio de Castn [ze, el derecho administrativo,
por oposicin al derecho constitucional, se ocupa especialmente de los agentes
de los funcionarios pblicos. El derecho constitucional, en cambio, trata sobre todo
de los gobernantes. Pero los problemas
uridi os
a resolver son exactamente los
mismos los principios jurdicos sensiblemente idnticos.
rincipios generales del
derecho administrativo vol
II p. 235, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1949.
que figuran en el Apartado B, del artculo 123 constitucional
y
en la
Ley de los Servidores Pblicos.
La exclusin de los trabajadores o empleados de confianza con respecto
a este rgimen legal, hace oportuno considerar aqu, aunque de modo su-
cinto, la situacin jurdica de los funcionarios y empleados estatales que
por
la
jerarqua naturaleza especiales de sus cargos, tienen un rgimen
de servicio distinto al de los empleados o trabajadores ordinarios del
Estado. Los mismos titulares a quienes la ley de servidores pblicos con-
sidera como sujetos de la relacin de trabajo, tampoco estn amparados
por dicha ley. Ni 1 estn los que se denominan constitucionalmente
altos funcionarios , de que tratan los artculos 1 8 109 de la Carta
Poltica y el artculo. 29 de la Ley de Responsabilidades de los Funcio-
narios y Empleados de la Federacin presidente de la Repblica, sena-
dores y diputados al Congreso de la Unin, ministros de la Suprema Corte
de Justicia, secretarios de Estado, Procurador General de la Repblica,
gobernadores de los Estados, diputados de las legislaturas estatales).
Los altos funcionarios, los titulares y los empleados de confianza tienen
la condicin de servidores pblicos, y estn vinculados esencialmente al
Estado por una
relacin burocrtica
en el sentido que en la primera
parte le hemos dado a esta expresin. Por su alta jerarqua o por la natu-
raleza de los cargos que desempean, esa relacin
11
est sujeta a las
mismas prescripciones legales y reglamentarias que se han establecido en
diversos instrumentos para los empleados o servidores de rango comn.
Recordando una distincin muy debatida en la doctrina, entre funcio-
nario pblico, por una parte, y empleado pblico, por otra, podemos
parangonar, aunque slo para fines meramente ilustrativos
y
sin rigor
jurdico, ese conjunto de altos burcratas, titulares empleados de con-
fianza, con los funcionarios pblicos. Pero todo ese conjunto de servi-
dores pblicos se vincula al Estado, en esencia, por virtud de una relacin
jurdica que consideramos propia del derecho burocrtico, por ms que
el rgimen de estos servidores ofrezca particularidades muy especiales,
v sin que importe el medio de ingreso a la funcin pblica eleccin o
nombramiento). 17 La prueba de ello es que ese sector de alta burocracia
est protegido, al igual que los sectores de rango inferior, por el siste-
ma de seguridad social, le son aplicables muchas normas que rigen a
los otros empleados pblicos, como es
caso de la Ley de Responsabili-
dades, cuya denominacin textual incluye a funcionarios y empleados.
La
diferencia fundamental, desde el ngulo interno de la funcin p-
blica, desde el punto de vista del servicio que se presta al Estado, se
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encuentra en lo que atae al aspecto laboral de la relacin burocrtica,
entre ese COII junto de la alta burocracia (por asimilacin incluye a em
pleados modestos adscritos a los altos funcionarios), carente de derechos
laborales, y el sector
m ris
vasto de burcratas, protegidos por tales dere
chos. Pero en cuanto a seguridad social
y
otros campos de la relacin
jurdica, como el ya
sealado
de las rcsponsabilidades legales, no existe
ninguna distincin ele naturaleza entre la alta burocracia y la burocracia
ordinaria.
La condicin de altos funcionarios, de funcionarios pblicos en gene
ral, de titulares y ele empleados de confianza, no se traduce en la exclu
sin de estas categoras del campo propio del derecho
burocrtico
ni
siquiera tomando en cuenta los imprecisos criterios con que las leyes
tratan a esas categoras. Entre los titulares y empleados de confianza no
existe, lcgalmcntc, una
distincin
m
clara, puesto que muchos de
los empleados de confianza enumerados cn el artculo 59 de la y buro
crtica
son, al mismo tiempo, tirulares: directores ele organiS1110sdeseen
tralizados, jefes de departamentos,
etctera. J i
igualmente, cn ocasiones,
tambin son funcionarios
pblicos
dndose
el
caso de que un trabajador
de confianza en la enumeracin ele aquel articulo, puede ser, adicional
: s im ultneam en te
titular y funcionario pblico. Los diferentes carac
teres de los funcionarios pblicos no impiden que su servicio para el Es
tado constituya una
relacin
burocrtica. A veces, los funcionarios
pbli-
cos son designados mediante eleccin popular [presidente de la
Repbli ca
gobernadores de Estados, congresistas, presidentes municipales); o son
nombrados para un periodo fijo, como la mayor parte de los jueces; o
son cle libre nombramiento :~ remocin. En ninguno de estos casos, su
relacin de servicio queda excluida del derecho burocrtico, por las razo
ncs expuestas en
el
prrafo que antecede.
Derechos individuales colectivos Entre los derechos individuales
ms importantes, reconocidos al servidor
pblico
se encuentra el de esta
bilidad en el cargo, que la fraccin IX del Apartado B, del artculo 123
constitucional, configura al disponer que los trabajadores slo podrn
ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los trminos que fije
la Ley, a lo que el artculo 46 de sta
aade
que' ningn trabajador
podr ser cesado sino por justa causa, enunciando a continuacin las
causas [ustificadas.
Los derechos colectivos fundamentales son los de sindicalizaein v huel
~a, previstos por la fraccin X del Apartado B, norma que subordina la
huelga a la circunstancia de que se violen de manera general
y
sistemti
ca los derechos que este artculo les consagra (a los trabajadores burocr
ticos). Puede ser declarada por la mayora de los trabajadores de una
dependencia, si el titular de Ia misma no accede a sus demandas
(artculo 93), a ms de que el ejercicio del derecho de huelga est sujeto
a numerosos requisitos
y
al arbitraje del tribuna] respectivo (en contra
diccin con la exigencia de mayora, el artculo
99
estipula que la huel-
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ga debe ser declarada por las dos terceras partes de los trabajadores
de
la dependencia afectada , si
bie n
en el Estatuto de
1941
se
exiga .la
mayora para la huelga de las coaliciones,
Jos dos tercios para la de
s
sindicatos). En la rbita sindical, la le y burocrtica no permite que los
sindicatos de empleados pblicos se
afil.en a
centrales obreras
O
campesi-
nas, bajo pena de cancelacin del registro (artculos 79
y
83; prohbe
tambin toda reeleccin sindical (artculo
75,
y slo admite
la
Federa-
cin de Sindicatos de Trabajadores al Servicio del Estado (artculo 78).
l;s tas modalidades restrictivas, tanto en materia de huelga, como en ma-
teria sindical, difieren de la mayor amplitud que beneficia a los trabajado-
res particulares, segn la Ley Federal del Trabajo.
4. La iurisdiccion burocrtica.
Otro de los
extrem os
capitales dc la Ley
Federal de los
Tra b a ia dores
al Servicio del Estado
es
el
que
concierne
a
la
jurisdiccin
competente para dirimir
las
controversias
de
los servido-
rC S pblicos
con el Estado, personificado
en
los titulares. Segn la frac-
cin
XII del Apartado B, los conflictos individuales, colectivos o nter-
sindicales sern sometidos a un Tribunal Federal ele Conciliacin v
Arbitra je integrado segn lo p revenido en la Ley regla m entaria , Y sta
dispone que se integre por
un
magistrado quc designa la Federacin
de
Sindicatos de Trabajadores del Estado; por otro quc nombra el Gobierno
Federal,
por un tercer magistrado que escogen los anteriores
que ser
el presidente del organismo (artculo 118 Aqu se presenta otra dife-
rencia con el sistema de la iurirdiccin obreropatronal, que es tpicamente
tripartita
[un representante obrero; un representante patronal y el p res-
dente de las juntas nombrado por
el
gobierno), en tanto que la compo-
sicin del tribunal burocrtico atena
el
carcter tripartito que ha
qucri-
do darle l ley, al hacer concurrir a un representante del Estado, a otro
de los servidores pblicos y a un tercer rbitro ( dice la ley , al que
se puede considerar como representante
del
inters general de la co-
munidad.
Se ha establecido, pues, una jurisdiccin especial de instancia UOIca,
encargada de conocer los conflictos individuales que se susciten entre
los titulares de una dependencia y sus trabajadores, de los conflictos
colectivos que surjan entre el Estado
y
las organizacioncs de trabajado-
res a su servicio ; de los conflictos sindicales e intersindicales (a rtculo
124). Sobre la naturaleza jurdica del Tribunal Federal de Conciliacin
y Arbitraje mucho podra discutirse, como ha sucedido en
el
caso
e
las
Juntas de Conciliacin
Arbitraje, que deciden las controversias obrero-
patronales. Una opinin relativa a este particular es la que expresa Andrs
Serra Rojas, al afirmar que el Tribunal de referencia es un tribunal
administrativo desde el punto de vista formal pero materialmente debe
catalogarse dentro de los asuntos que la doctrina conoce bajo el rubro
de asuntos contencioso administrativos
IR
criterio susceptitblc de obser-
vaciones objeciones a que prximamente aludiremos.
l~
Derecho administrativo vol.
p
487.
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De acuerdo con el artculo 146 de la ley, las resoluciones dictadas por
el Tribunal Federal de Conciliacin y Arbitraje sern inapelables, lo
que reafirma la naturaleza de jurisdiccin independiente que caracteriza
la del tribunal burocrtico. No est de ms advertir que los fallos de
ste, por imperativo de
Carta Poltica Mexicana son susceptibles del
juicio constitucional de amparo, ante la Cuarta Sala de la Suprema Corte
de Justicia, en atencin a que la conformidad constitucional de las deci
siones de un tribunal de tan alta jerarqua
de jurisdiccin especial, ha
de quedar salvaguardada por la intervencin de la Suprema Corte.
segunda parte de la fraccin XII del Apartado B, del artculo 123
constitucional, sustrajo de la competencia del Tribunal Federal los con
flictos cutre el Poder Judicial de la Federacin
y
sus servidores, los
que sern resueltos por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin. Como las normas burocrticas del Apartado B rigen entre los
Poderes de la Unin ... y sus trabajadores , los servidores incorporados al
Poder Judicial quedaban amparados por esas normas, salvo los empleados
de confianza de este poder. La Ley Reglamentaria seal a estos ltimos y
organiz trmite de las controversias respectivas dentro del Poder Ju
dicial artculos 152 a 161).
Cuando en 1941 la Suprema Corte de Justicia recibi un emplazamien
to del Tribunal de Arbitraje, para que contestara una demanda inter
puesta por un ex-empleado de la misma Corte, su presidente, autoriza
do por el Pleno de ella, se neg a admitir tal emplazamiento, fundndose
en que la Corte era, constitucionalmente, el Tribunal Mximo de la
Repblica,
y
no poda someterse a que sus actos fueran juzgados por un
tribunal de inferior categora, ni comparecer ante ese tribunal. Desde
el punto de vista jurdico, este planteamiento es inobjetable, ya que por
sobre la Suprema Corte de Justicia no puede haber ninguna competen
cia jurisdiccional. A este conflicto se debi la segunda parte de la frac
cin XI, ya reproducida, que le otorga la competencia respectiva al
Pleno de la propia Suprema Corte. Otro argumento justificativo de esta
separacin jurisdiccional fue el de que si
el
Tribunal Federal de Conci
liacin v Arbitraje dictaba un fallo con respecto a juicio promovido por
un servidor del poder judicial, las autoridades judiciales tendran que
decidir el juicio constitucional de amparo contra la sentencia del Tri
bunal Federal, y de este modo esas autoridades judiciales iban a conocer,
en la va constitucional, de un juicio burocrtico promovido original
mente en su contra,
1
que se presentaba como inaceptable. Empero,
al darle competencia al Pleno de la Suprema Corte, se cre la situacin
anloga de que en un caso promovido por un servidor de esa Corte
contra acto dictado por ella, es la misma Corte como juez y parte) la
que resuelve sobre su propio acto, si bien cuando las medidas son torna
das por un juez de distrito o por un tribunal colegiado de circuito, el
juicio que contra ellas inicie el servidor judicial ser fallado por la Su-
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El trabajo que todos los servidores pblicos llevan a cabo, si bien cons-
tituye un servicio prestado jurdicamente al Estado, se desenvuelve, di-
recta o indirectamente, como un trabajo dirigido a satisfacer necesidades
de la comunidad. Hay toda una gama infinita con respecto al contenido
material del servicio que efectan los empleados pblicos, tomando
est
expresin en el sentido ms amplio, porque ese servicio puede consistir
en tareas modestsimas como barrer calles o repartir correspondencia a
domicilio, tanto como redactar y aprobar leyes, dictar una sentencia de
control constitucional, dirigir la poltica internacional del pas, u orien-
tar la economa nacional. Mas en todos
los
casos es un servicio que, en
su lado interno , se presta al Estado, en virtud de una
relacin jurdica
quc denominamos burocrtica.
No otra cosa sucede en
el
caso de los servicios que efecta
el
perso-
nal de las fuerzas armadas
y
policiales. Ya dijimos que este sector estatal
posee leyes propias
y
reglamentos, que concretan los aspectos laborales
y de seguridad social de dicho personal. Las leyes orgnicas del Ejrcito
1926 y de la Armada (1951) recalcan que el mando supremo de las
fuerzas armadas corresponde al presidente de la Repblica, y las secreta-
ras de Defensa Nacional y de Marina (artculo
9 y 5 de l Ley de
Secretaras y Departamentos de Estado) son las dependencias oficiales
dentro de las cuales se enmarca el personal de las fuerzas armadas.
C. uerzs r md s
polic i les
prema Corte, que, desde luego, tiene superior jerarqua que la instan-
cia provocadora del conflicto.
La ley ha introducido, como elemento de juicio para la decisin corres-
pondiente, el dictamen de una comisin sustanciadora (la forman un
representante nombrado por la Suprema Corte; otro por el Sindicato de
Trabajadores del Poder Judicial de la Federacin, y un tercero escogido
por los anteriores, segn el artculo 154), pero compete al Pleno l
decisin final.
Estimamos til otra digresin confirmatoria del criterio que hemos
formulado en la primera parte. El derecho burocrtico abarca todos los
mbitos de la funcin pblica (funcionarios y empleados administrativos,
legislativos, judiciales, de ciertos organismos descentralizados, etctera),
en tanto se d en ella una rel cin burocrtic Las particularidades de
regmenes diferentes a que
estn
sujetos los servidores pblicos no afectan
la naturaleza jurdica esencial de esa relacin, ni esas particularidades im-
plican exclusin del derecho burocrtico. La inclusin de los servidores
judiciales en la Ley de los Trabajadores al Servicio del Estado (excepto
los empleados de confianza), el sealamiento de l sistema especial,
dentro de la misma ley para dirimir los conflictos burocrticos dentro
del Poder Judicial, no priva al vnculo jurdico entre el Estado y los
servidores judiciales
su carcter de relacin burocrtica.
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Un excesivo formalism de la [ntisprudcncia emanada de
l
Suprema Corte de
[usticia, sobre
el
termino autoridad. conforme a intcrprctarion difcil de compartir,
ha propiciado la couclusiou extrema de que CiCltos mganisllIos pblicos dcsccntraliz,i
dos no son autoridades. y sus actos no ( ,Ln s\lktos al control constitucional por
medio del amparo, El Scglllldo Trihnual Colcniado
id
Primer Circuito, en [('solncin
de 1:; de diciembre de 1(.l(lO (Toca R 117l 60 Y C\l QI1(:ja 152/62, presentada por
la Universidad -:' Clona1 Autnoma de \ lxico, decidi rciter adarneute que contra
los artns de sta 110 proceda el amparo, r or no ser ella autoridad. sino organismo
autnomo, totalmente independiente l Fxtado v que no ejerce poder pblico. Jur
dicamente. este criterio puede ser objeto de refutaciones importantes, ya que, entre
..tnI, razones, las Il1cdid;\o;que adopten las autoridades universitarias pueden afectar
derechos e intereses de sus propios empleados, de los estudiantes y aun de particn
lares. cuva
indcfcnsiu
no parece justificarse en modo alguno.
}: s marcada la tendencia del Estado moderno hacia la descentralizacin
ti c
los
servicio s
pblicos.
a su organizaci n
descentralizada,
as
como
la
creciente
intervencin
estatal en
l economa,
casi
siempre
a travs
ele
organismos descentra lizados. Fn esta ltima esfera de la economa uacio -
nal, el Estado se presenta, en no pocas ocasiones, C01110 un empresario,
y
especialmente en lxico han surgido las llamadas empresas ele parti
cipacin estatal, a que antes liemos aludido, v algnnos organismos des
centralizados, como Petrleos Mexicanos v la Comisin Federal de Elec
tricidad, que monopolizan actiYidades econmicas en plan de empresas
privadas [venta de productos de petrleo y snmuistro de energa al
pblico en general), Los organismos descentralizados de la clase men
cionada
en
ltimo tcnnino, cst.in sustrados al rgimen
de
Ley de
Servidores Pblicos
se rigen, generalmente, por
el
derecho laboral,
por la Ley Federal del Trabajo v per contratos colectivos propios.
In
D. Los
organismos descentrali:::. clos
Tambin
el
artculo 5, fraccin II, de
la
L ey
de Servidores Pblicos,
clasifica como trabajadores ele confianza a todos los miembros ele los
servicios policiacos y de trnsito, exceptuando a los que desempean
funcio nes administrativas.
Quedan excluidos del rgimen de esta L ey : los empleados de confianza,
los miembros del Ejrcito
y
Armada Nacionales, con excepcin del
personal civil del Departamento ele la Industria M ilitar; el personal
militarizado o que se militarice legalmente.
Como los regmenes laboral
y
de seguridad social de las fuerzas arma
das constan en instrumentos especiales, la fraccin XIII del Apartado B,
del artculo
23 constitucional, as lo reconoce, y el articu'o 8
9
de la
Ley de Servidores Pblicos,
l[lle
es como en Ionna abreviada dcnorni
lIa1110S a
la
L ey
Federal de los TIa ba jadorcs al Servicio
del
Estado,
estipula
que:
HU\IBERTO E RICORD
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I
.o s
derechos de scguridad
so cia l
reconocidos
po r
la fraccin
del
\partaclo del articu o 3
constitucio nal,
a I-s servidores pblcos,
tic-
ncu cumplirn cnto a travcs del o rganism o pblico
descentralizado que
se denom ina
Instituto de Segurdad v
Servicio s
Sor ialcs
ele
los Trabaja
do res del F.s taclo (rSSSTl:). que haba s tlo
creado
po r Ley
de
19~9,
Las
pres ta ciones
ele seguridad sor
ia l
que atiende el
ISSSTE
son nutnc
ro sas
niu v amplias : dc enfermedades \ ma+cmdad,
de riesgos
pro fc-
-iona cs; ;ubilaein; invalidez; muerte ; vvicnda: prs tamos para vario s
fines:
ecntros
vacacionalcs v ele recuperacin, etctera, Los servidores
pblico s ,
a quienes protege l ISSSTF.. ccmpreurlcn
;
los trabajo
do res
del
scrvico civil de la Federacin, del Distrito v
Territorios
Federales: de
los
organismos pblcos que
po r ley o
por aCllCrdo
del
ejecutivo
federal se
;11
rorporcn al
rgim en respectivo y a lo s
farnilarcs
derechohabiente s de
F
El Insti tuto de Seguridad
Servicio s Socia les de los Trabajadores del
Esta do
Pero esa le y de
Servidores Pblicos, haciendo uso
de
un criterio jurdico
acertado, despus de mencionar una serie de instituciones o ficiales que
co .o ca bajo su rgim en, in clu ye a
los
otro s o rganismos descentra.izado s ,
similares
l
los anteriores,
que tengan a su cargo funciones de servicio s
{rblicos (artculo
1Q Es innega blc que
la
expresin
organismos des-
centralizados de servicios pblicos
no es lo abso l utarncntc precisa
qU:
sera de desear.
1\0
obstante,
permite distinguir, como acabamos
de apun-
tar,
aquello s o rganismos descentralizado s
en
que la actv.dad estatal se
caracteriza como
la ele
UIl empresario privado
(en lo s que
la relacin
de
servic io s est
regida por el derecho
laho ra l ), ele
aquellos
organismos
e11
que la
funcin pblica se
desarro lla con
la
caracters tica de poder,
o
de
servic io
pblico , s iendo organ Sl l S cuyo
personal
est regido
po r l
Ley
ele Servid o res
Pblicos
o po r leyes
especiales anlogas,
La lista
de
los
o rganismos
descentralizados, de una y otra clase, es en
Mxco
bastante grande,
y auuguc
n
ocasio nes no
s r
fdcil dis tinguir
si un organismo es de servido {Jblico ) de activid ades empresariales pr-
vadas pues excepcionalm ente concurren
ambos
caracteres),
hay
caSDS
abso-
lutamente claros, como el de la Universidad Nacional Autnoma de t-
x ico ) In stituto acional de Proteccin la Infancia , por un lado
Petrleos Mexicanos o la Comisin Federal d Electricidad, por el otro.
El
nmero considerable de o rgall :s ll lcs
descentralizados
y
de
empreas
de participaci n es tatal, as
como
la arnp ituc1 y comple jidad ele las [UTas
en que intervienen. ha o1)ligac10 a
establecer
un
mecanismo
de
control
gcn~1 ;1]de
UIlOS y
o tras , en la
Ley
para el control por parte
cld
Gohicr-
no Federal, lo s o rganismos dcsccntralizadrs y empresas de partcipac-n
cstata J (1966), ele la
ue q ucdan
excluidas
las illStitueiones docentes
y
cuturalcs (artculo 1),
109
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esos servidores (artculo de la ley). No olvidemos que a los empleados
de confianza, excluidos de la proteccin laboral de la Ley Federal de los
Trabajadores al Servicio del Estado, se les reconocen constitucionalmente
los beneficios de la seguridad social .
Al iniciarse
el
funcionamiento del ISSSTE, que en 1960 sustituy a
la Direccin de Pensiones Civiles, se incorporaron al mismo numerosos
organismos estatales, pero no se dictaron los acuerdos previstos por la
ley respectiva (artculo
1
ya mencionado), razn por la cual se dict
en 1967 un acuerdo presidencial, para ratificar esa incorporacin. Los
organismos de que se trata fueron: Comisin del Ro Balsas, Instituto
Nacional de la Juventud, Instituto Nacional de la Vivienda, Instituto Na
cional de Proteccin a la Infancia, Comisin Nacional de Salarios Mini
mas, Puertos Libres Mexicanos, Aeropuertos
Servicios Auxiliares, etctera.
Por Decreto del Congreso de la Unin, de 1965, los funcionarios
empleados del Poder Legislativo Federal fueron incorporados al ISSSTE,
fue derogada
Ley de Jubilaciones Especiales (1936) que los bcnei
ciaba. El organismo denominado Caminos y Puentes Federales de Ingresos
y
Servicios Conexos (1964); el personal militarizado de la Jefatura de Po
licia y de la Direccin de Trnsito del Distrito Federal (1966); los trabaja
dores del Sistema de Transporte Colectivo (1967), que ahora maneja el
Metro,
y
en distintas pocas diversos organismos pblicos, han s-do in
corporados por acuerdos presidenciales al sistema de seguridad del ISSSTE.
El extenso rgimen de seguridad social de los servidores pblicos, es
una de las dos vertientes fundamentales de la relacin burocrtica, y am
para igualitariamente a los altos funcionarios, por regla general (los minis
tros de la Suprema Corte estn protegidos por una jubilacin legal espec
fica), a los funcionarios pblicos, a los empleados o trabajadores de confan-
za
y
a los llamados trabajadores de base, todos bajo la cobertura del
ISSSTE, excepto escasos sectores, tal el de las Fuerzas Armadas, que
tienen su propia Ley de Seguridad Social. Es, por ende, un sistema
bastante unificado, en contraste con
el rgimen l or l
de la relacin
burocrtica, cuyos derechos caractersticos no se aplican a la alta burocra
cia, a los titulares, ni a los empleados de confianza, para quienes
rg i-
men laboral de esa
relacin
es mucho menos proteccionista y se encuen
tra muy disperso, a ms de que tambin se dan reas especiales del aspecto
laboral, como en las Fuerzas Armadas y los servicios policiales, que estn
gobernados por reglamentaciones laborales independientes.
El personal del Instituto de Seguridad
Servicios Sociales de los Tra
bajadores del Estado ofreee la particularidad ele encontrarse protegido
tanto por la reglamentacin laboral genrica de la Ley de Servicios Po
blicos, con la excepcin de sus empleados ele confianza vanse los aro
rcnlos 1Q \ 50 de
LeY Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado), cmo por la reglamentacin genrica de seguridad social, cuvo
beneficio administra el propio instituto (artculo 117 de la Ley del ISSSTE,
HUM ERTO E RICORD
1
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Por tratarse, tericamente, de una esfera importante de la relacin buro
crtica, enfocamos l problema del incumplimiento de obligaciones
deberes de los servidores pblicos, que suscita la aplicacin del poder
disciplinario correspondiente. Su origen primario se encuentra en el ar
tculo 111 de la Constitucin, no slo desde su base formal, sino tambin
en su fundamento material, porque dicha norma hace descansar la res
ponsabilidad de los servidores pblicos en todos los actos u omisiones que
puedan redundar en perjuicio de los intereses pblicos
del buen despa
cho . Esos valores constitucionales de los. intereses pblicos del buen
despacho son los que, en ltima instancia, encauzan la conducta de los
servidores del Estado, hacen que toda accin omisin lesiva a ellos
merezca una sancin legal o reglamentaria.
Debemos deslindar, sin que precise la exhaustvidad, el mbito propio
del rgimen disciplinario, frente a la responsabilidad penal del servidor
G.
respons ilidd disciplin ri de
los
servidores plicos
Las normas
genrics
a que se sujeta el aspecto laboral de la relacin
burocrtica de los trabajadores de base se contienen en l Apartado B,
del artculo 123 constitucional, y en la Ley de Servidores Pblicos (ciertos
sectores tienen leyes y reglamentaciones especiales). Las normas
espec-
ficas de carcter laboral se hacen constar, para cada dependencia, en l
reglamento interior de condiciones generales de trabajo. Por mandato
del artculo 87 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del
Estado (que en veces denominamos Ley de Servidores Pblicos), las
condiciones generales de trabajo se fij rn por los titulares de la depon
dencia respectiva,
oyendo al sindicato correspondiente
lo que ha dado
lugar a numerosos reglamentos interiores de condiciones generales de
trabajo, suscritos por el titular por el representante sindical competente.
Est previsto
l
derecho del sindicato burocrtico a objetar las condi
ciones generales de trabajo, ante el Tribunal Federal de Conciliacin
Arbitraje, que resolver en definitiva (artculo 89); cuando esas con
diciones contengan prestaciones econmicas a cargo del Gobierno Fede
ral, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico debe aprobarlas, previa
mente a su obligatoriedad (artculo 91).
Existen reglamentos interiores de condiciones generales de trabajo muy
detallados, que establecen minuciosamente los derechos obligaciones de
servicio de los empleados respectivos, las pautas sobre nombramientos,
sobre escalafn, sobre salarios, sobre asistencia ausencias, sobre recom-
pensas sanciones, etctera. .
F. El reglamento interior de condiciones generales de tr io
que dice: Lo s trabajadores del Instituto quedan incorporados al rgi
men de la presente Ley. )
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1: n consecuencia,
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drogadiccin habitual en el servicio; falta de cumplimiento comproba-
da a las condiciones generales de trabajo; prisin por sentencia.
El artculo 46 de la Ley de Servidores Pb licos, tue contiene el anterior
catlogo de faltas, establece que ningn trabajador podr ser
cesado
sino por justa causa ; que
e l
nombramiento slo dejar de surtir efec-
tos por las causas enumeradas , y que en las faltas ms graves (probidad,
ausencia, inmoralidad, etctera) esos efectos cesan por resolucin del
Tribunal Federal de Conciliacin Arbitraje ; aadiendo la misma dis-
posicin que en estos ltimos casos
el
trabajador que diere motivo para
la terminacin de los efectos
del
nombramiento,
podr
ser, desde luego,
suspendido en su trabajo, si con ello estuviere conforme el sindicato de
su
dependencia,
pe ro
si no fuere
as, e l [efe
superior
de
la
ofic ina
podr
ordenar su
remocin a
oficina distinta de
aque lla
CIl
que estuviere
p rcs-
tando sus servicios hasta que sea resucito en definitiva el conflicto por
l Tribunal Federal ele Conciliacin Arbitraje : Estas pautas del ar-
tculo
46 imp lican,
evidentemente,
que e l
titular no podr cesar
a
ser-
vidor
pb lico ,
sino mediante
reso luc in prev de l
Tribunal Federal,
que slo podra suspenderlo, con aprobacin del sindicato. Pero el inciso
f.nal del mismo artculo 46, concebido en los siguientes terminas: s i el
Tribunal resue lve que
fue ju stific do el cese
e l trabajador no tend r de-
rccho
al
pago de
salarios cados ,
ha
dado lugar a la
p rc tica de l
despielo
inmediato
y
directo por parte
del
titular, sin someter
el
caso ni al sin-
dicato ni al tribunal, para ([ue el trabajador inconfonnc sea
e l
que dernan-
de,
y e l
titular no se vea precisado a pedir autorizacin previa para des-
tituir.
Conviene resaltar, igualmente, que en la Ley de Responsabilidades se
contiene un captulo sobre i nvestigacin del enriquecimiento incxplica-
lile de los
fu nc ionario s
y empleados pblicos (reformado en 19:;2), que
permite l dcsposesin de bienes malliabidos, cuando no se pruebe la
ic.:gt imO