“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR
EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
COLABORADOR:
JOSÉ MIGUEL VELÁZQUEZ GARCÍA
Primera Edición 2013.
Primera Impresión Marzo del 2013.
Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.
Derechos Reservados en trámite.
ISBN: 978-607-475-276-2
Louisiana No. 113, Esq. Nueva York, Col. Nápoles Deleg. Benito Juárez, C. P. 03810, México, D.F. Todos los derechos reservados.
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E l E d i t o r .
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INDICE DOCUMENTO METODOLOGICO. Introducción I
1. Justificación del Tema. VIII
2. Objetivo de Investigación. XIV
3. Planteamiento y Delimitación del Problema XV
4. Preguntas de Investigación XXII
5. Marco Teórico-Conceptual de Referencia XXIII
6. Formulación de Hipótesis. LXXXVII
7. Comprobación-Negación de las Hipótesis (Pruebas Empíricas o
Cualitativas) LXXXIX
Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación CVI
Bibliografía CXII
REPORTE DE INVETIGACIÓN.
Introducción. 1
Capitulo I. El Cuestionamiento al Modelo De Desarrollo y la Política de
Bienestar en México. 8
1.1. El Estado Protector en las Democracias Occidentales. 16
1.2. Las Controversias al Modelo de Estado Benefactor. 24
1.3. La Interpretación de los Países Latinoamericanos de un Estado
Benefactor 29
1.3.1. El Deterioro al Modelo de Gestión de Bienestar 33
1.3.2. La Privatización Reduce la Obligación de los Gobiernos 36
1.4. La Crisis y el Señalamiento al Estado de Bienestar 39
1.5. La Política de Bienestar en México 49
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1.6. La Discusión en Relación a la Política de Bienestar. 65
Capitulo II. El Federalismo Fiscal. 69
2.1 Análisis Económico de la Descentralización 71
2.1.1 Eficiencia 72
2.1.2 Equidad 74
2.1.3. Estabilidad 75
2.2 Los Impuestos como Medio para Solventar la Crisis. 77
2.2.1 La Cooperación en los Impuestos 81
2.2.2. Métodos de Recargos 81
2.2.3 Impuestos Adecuados 82
2.3 El Financiamiento del Gasto Público Deficitario 85
2.3.1 Financiamiento Basado en los Impuestos 85
2.3.2. Financiamiento a Base de Transferencias 87
2.3.3 Financiamiento a Base de la Deuda 89
2.3.4 Consecuencias en la Economía por Parte de la Deuda
Pública. 90
Capitulo III Políticas de Desarrollo en México 95
3.1. Las Posibilidades de Bienestar ante una Crisis en México. 95
3.2. Políticas de Desarrollo Económico. 99
3.2.1. Descentralización de los Lineamientos en la Toma de
Decisiones 99
3.2.2. Privatización. 102
3.2.3. Democratización. 103
3.3. Políticas de Desarrollo Económico en México. 103
3.3.1. Restablecimiento de los Organismos del Estado y una Mejor
Relación entre Estado Nacional y el Estado Estatal. 103
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3.3.2. Desmantelar el Estado Central Fiscalizador. 105
3.3.3. Reformas al Artículo 115 Constitucional. 105
3.4 La Política Social y de Bienestar en el Apogeo Neoliberal 108
3.5. La Aparición de una Nueva Política Social y de Bienestar 115
3.6. Los Resultados de la Política Social y de Bienestar 120
3.7 La Crisis Económica y como Resultado la Pérdida del Bienestar 123
3.8. Reflexiones 129
Capitulo IV. La Bursatilización como Alternativa de Financiamiento para
el Bienestar del Estado. 132
4.1 La Emisión de Valores. 138
4.2 Requerimientos para Consumar una Oferta Pública. 139
4.2.1 Obligaciones Necesarias para el Registro de Valores en el
Registro Nacional de Valores. 141
4.2.2 Resultado de la Inseguridad Crediticia. 141
4.2.2.1 Grados de Calificación. 145
4.2.2.2 Razonamiento de las Calificaciones Crediticias de los
Gobiernos nacionales. 148
4.2.2.3 Prioridades en la Calificación Crediticia: 149
4.2.2.4 Ejemplos de la Calificación Crediticia de los Estados de
Querétaro y Sinaloa. 150
4.3 Proyecto de Bursatilización para el Financiamiento del Estado. 152
4.3.1 Balances del Fideicomiso. 157
4.3.2 Reconocimiento del Financiamiento. 159
4.4 Gastos a Cubrir en una Presentación de Valores: 160
4.5 Casos Sobresalientes en el Pago de la Deuda en los Estado de
Aguascalientes, Veracruz y Nuevo León. 161
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4.6 Elecciones de Financiamiento para Jurisdicciones Medianas y
Pequeñas. (municipios, ejidos, etc.). 165
4.6.1 Emisión Conjunta de Valores. 165
4.6.2 Capital Revolvente. 167
4.6.3 Títulos de Capital de Desarrollo 168
4.6.3.1 Esquemas de Certificación: 168
Capitulo V. El Impuesto de la Propiedad como Alternativa de
Crecimiento Fiscal y la Creación de Mejorías en el Nivel de Bienestar
en la Sociedad Mexicana. 170
5.1. Federalismo Mexicano. 171
5.2. Finanzas Públicas y Comienzos del Federalismo Fiscal. 180
5.3. El Historia Municipal. 184
5.4. Análisis de la Hacienda Pública Municipal. 193
5.5. El Impuesto Predial como Medio para Mitigar la Crisis. 201
5.6. El Catastro como Medio de Apoyo para las Finanzas Públicas. 203
5.7. El Catastro como Instrumento Recaudatorio para el
Mejoramiento Social en México y los Municipios. 213
5.8. La Descentralización y el Federalismo Cooperativo para la
Creación de Medios de Bienestar Social. 218
5.9. Federalismo Cooperativo, Fiscal o Hacendario. 225
5.10. El Impuesto de la Propiedad como Escalón para Subsanar las
Finanzas Públicas. 231
5.11. EL Cobro Tributario Predial como Falla del Gobierno para
Incrementar sus Dividendos Económicos. 245
5.12. Resultados Internacionales y Latinoamericanos en la
Generación de Capitales para Sobrellevar una Crisis. 248
Conclusiones y Nueva Agenda de Investigación 258
Bibliografía 265
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DOCUMENTO METODOLÓGICO
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I
INTRODUCCIÓN
La crisis financiera ha impactado a todos los países, sus consecuencias
son grandes, graves y diversas. Sus efectos se expresan en la economía
real, en la pérdida de oportunidades para la reducción de la pobreza, en la
caída del comercio exterior y del Producto Interno Bruto (PIB), en las
dificultades para continuar con los planes de inversión, en la creación de
nuevas políticas de bienestar, en el desempleo y lo más probable es que
también se manifieste en el terreno político, generando problemas de
gobernabilidad en los países democráticos, en especial aquellos que han
mantenido tensiones políticas y sociales en los últimos años.
Cabe destacar que en distintos países en el mundo han tomado medidas
que buscan mitigar los efectos de la crisis financiera y proteger a sus
respectivas economías. Al respecto se puede señalar que en México se
encuentra en mejores condiciones de enfrentar esta crisis de lo que se
estuvo en las crisis anteriores, durante los años del 2000. Sin embargo,
cada uno de los planes, como corresponde, posee un fuerte sello
económico y financiero pero no se explicitan medidas equivalentes en el
terreno político, o en el de la protección social. Estas requieren de acuerdos
nacionales específicos y, quizás, esta es una de las mayores
vulnerabilidades que se visualizan en los países: concertar entre la
administración y el Congreso, establecer mesas de diálogo en las cuales
puedan participar los diversos actores; establecer conversaciones con los
partidos políticos en la búsqueda de posiciones que vayan más allá de la
coyuntura en una perspectiva de largo plazo.
Las fragilidades de la crisis en el país se manifiestan en las dificultades para
concertar políticas que posean un carácter de Estado, es decir, capaces de
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II
reflejar el conjunto de voluntades de los diversos actores en el ámbito
nacional. De igual forma estas dificultades de concertación y coordinación
se expresan también a nivel regional en donde no se han logrado construir
visiones compartidas para enfrentar la crisis. Más aún, en muchos casos
han surgido respuestas que apelan más al proteccionismo.
Una medida que ha aplicado México para frenar la crisis es la concentración
de un el federalismo fiscal que se ha caracterizado por la centralización de
los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se ha reflejado
en la escasez de recursos de las entidades y los municipios del país.
En el reporte de Finanzas Públicas 1991- 1999, la estructura de los ingresos
públicos permite observar esta característica.
Las participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo,
de tal forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos,
productos y aprovechamientos) de las entidades, el 8% en promedio en el
periodo indicado, solamente puede cubrirse una proporción muy pequeña
del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la crisis representó el 16% en
promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar dinero lo revela la
relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a 190% a nivel
nacional.
La centralización fiscal se dio en México por medio de un proceso de
apropiación por parte del gobierno federal de las fuentes más productivas
de ingresos dejando a las haciendas locales solamente ingresos raquíticos,
para ello se utilizó el sistema de participaciones.
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III
Este sistema financiero se empezó a utilizar en México desde 1922, debido
a que la Constitución no delimitó las competencias impositivas entre la
Federación y los estados. Desde esta fecha hasta 1980 se unificaron las
participaciones. Los principales motivos que llevaron a corregir este sistema
fueron los de uniformar y distribuir las participaciones. Mediante el actual
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se regulan las relaciones
fiscales intragobiernos, las entidades entregan a la Federación los
impuestos recaudados formando con ello el fondo “Recaudación Federal
Participable (RFP)”, a cambio de recibir recursos denominados
participaciones con la condición de no gravar las mismas fuentes.
En los 26 años de vigencia de este sistema, se ha perdido esta ventaja, ya
que la manera de integrar el fondo RFP ha variado de tal forma que
nuevamente se presentan importantes diferencias en el caso de ciertos
impuestos, como son el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al
Valor Agregado (IVA), los cuales son impuestos de alta recaudación
dejando como impuestos locales aquellos con baja recaudación, como son
el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV), Impuesto Sobre
Automóviles Nuevos (ISAN), impuesto del 2% sobre nóminas, entre otros.
Los datos referentes al año 2000, demuestran que existe una gran
desigualdad en el desarrollo de las entidades federativas que bajo el actual
sistema de participaciones es imposible resolver, pues la estructura fiscal
vigente no provee los recursos suficientes a ninguno de los tres ámbitos de
gobierno.
Esta estructura se caracteriza por un bajo nivel de ingresos, debido entre
otras razones: a una gran evasión fiscal, a la existencia de regímenes
especiales (o gastos fiscales en sentido amplio), a inconsistencias en el
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IV
esquema legal y a una administración complicada. La carga fiscal resulta
muy alta para la reducida población que paga impuestos (alrededor de
30%), la cual no es suficiente para cubrir las necesidades del país. La falta
de recursos provoca que no haya financiamiento para inversión, con ello no
se genere empleo y por ende falta de expansión de la producción.
En suma, el federalismo financiero en México se caracteriza por ser
centralizador de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados
dependientes del sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee
de los recursos necesarios para atender las demandas de la población
dados los bajos niveles de recaudación, lo que se expresa en los deficitarios
presupuestos, un déficit promedio de 16% en relación al presupuesto anual
asignado durante 1991-1999. Aunque los gobiernos locales podrían
incrementar la recaudación haciendo uso de sus facultades tributarias,
cuestiones políticas y de descontento social han impedido esta vía.
Por lo anterior, la importancia de proponer una forma de financiamiento vía
emisión de deuda es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que
surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado
de las complicaciones políticas y estructurales del federalismo fiscal en
México.
Algunas de las principales ventajas que presenta el financiamiento vía
emisión de bonos bursátiles es que los Estados obtienen enormes recursos
para financiar el gasto y a mayor plazo, además, el costo del financiamiento
es menor en comparación con los préstamos del sistema bancario. De las
24 emisiones realizadas durante 2001-2003, 18 de ellas fueron colocadas a
tasas variables con base en Cetes, más una sobretasa que va del 0.75% al
3%; a tasa fija en pesos y el resto a tasas fija en UDIs. Otra ventaja es que
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fomentan la transparencia de sus finanzas públicas al ser expuestos los
estados financieros al participar en el mercado de valores.
Entre otros beneficios: aumenta la capacidad de respuesta de la
administración gubernamental para atender las demandas de la población;
incrementa la demanda global, ya que mediante la adquisición de deuda se
obtienen recursos que no fueron obtenidos mediante impuestos, lo que
aumenta el poder de compra de la población y con ello el empleo, la
inversión, haciendo circular capitales ociosos. Se promueve una gestión
más apropiada de las finanzas públicas locales ya que el mercado penaliza
el manejo inadecuado de los recursos públicos con el criterio del mínimo
déficit operacional propiciando la disciplina financiera.
Creando con ello políticas de bienestar de acorde a la necesidades
apremiantes en la sociedad mexicana. Pero es importante considerar que
existe un amplio debate en torno al significado de política bienestar tanto
por su contenido como por la interacción de actores que se involucran en su
formulación y puesta en marcha. Normalmente va a evocar asistencia,
servicios sociales y bienestar social, que son etiquetas que a partir del siglo
XX sirven principalmente para describir amplias áreas de intervención
pública. Por ello, no es sencillo encontrar una definición de política social
que incluya todos los elementos que correspondan a las diferentes formas
de acercarse al problema.
Se observa que no existe claridad conceptual respecto a lo que se entiende
por política social. Los círculos académicos y oficiales debaten respecto a lo
que ese término debe describir y caracterizar. Los gobiernos tampoco han
logrado definirla con precisión. Muchas veces la equiparan con gasto social,
el cual sufre vaivenes significativos dependiendo del enfoque, sector e
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VI
incluso énfasis que en determinadas circunstancias se adopten. De manera
convencional, es una parte sustantiva de este trabajo, y sin ningún afán
reduccionista, el concepto de política de bienestar va a arropar los
programas aparecidos a partir de la década de los setenta, momento en que
la crisis económica empieza a dejar sentir sus devastadores efectos
sociales; programas denominados, también de manera convencional, como
de emergencia.
Conjuntando todo lo anterior expuesto esta investigación se compone de
cinco capítulos: en el primero se hace referencia al concepto del Estado
protector y lo que este ha hecho para crear políticas de bienestar en México
para tratar de frenar la mitigante y apremiante crisis financiera en el país.
En el segundo, se analizan el federalismo fiscal y como a través de este se
pueden generar programas e instrumentos que puedan ayudar a alcanzar
un Desarrollo Económico deseable.
En el tercer capítulo se describen algunas innovaciones (políticas de
desarrollo) que la administración pública ha adoptado y las ventajas que
éstas representan al analizar los tipos de financiamiento al momento de
elaborar estrategias para el Desarrollo Económico en el país para frenar la
crisis.
En el capítulo cuarto se hace un breve análisis de la bursatilización como
alternativa para tratar de restarle crecimiento a la crisis a través de deudas
controladas a través de capital revolvente y esquemas de certificación,
poniendo como ejemplo el caso de los Estados de Aguascalientes, Veracruz
y Nuevo León.
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VII
Finalmente en el quinto capítulo se exploran las posibilidades de
implementar el impuesto de la propiedad como alternativa de crecimiento
financiero y la creación de mejorías en el nivel de bienestar en la sociedad
mexicana. A través del impuesto predial y el mejoramiento del catastro para
la obtención de más fondos para el mejoramiento social en el país.
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VIII
1. JUSTIFICACIÓN DEL TEMA.
Los orígenes y analogías de la política de bienestar en la etapa moderna de
México, se puede enunciar en los acontecimientos económicos y sociales
que ocurren en la segunda mitad del siglo que acaba de concluir. El margen
económico y social que caracteriza a México en ese período puede ser
dividido en dos partes muy simbólicas en término de sus características
económicas y sociales: La primera que tiene sus orígenes en las
inmediaciones a la segunda guerra mundial, está caracterizada por el
crecimiento económico y el auge del estado del bienestar. La segunda parte
que se hace especialmente visible a partir de 1982, la distingue
precisamente lo contrario, es decir, la recesión económica, los programas
gubernamentales de ajuste fiscal y restructuración económica, y el
abandono del estado del bienestar como política de atención a las
necesidades de la población.
Todos estos nuevos cambios políticos y sociales en México se desataron
con la gran crisis de 1982, por ello es necesario retroceder un poco en el
tiempo y considerar con un poco más de detenimiento lo que sucedió con la
economía mexicana y las variables sociales en los años posteriores a estos
años recientes.
Entre los problemas que se hacen evidente en esos años destacan la
insuficiencia de la economía en la creación de empleos, la escasa
articulación del aparato industrial, la fuerte dependencia del exterior en el
abastecimiento de bienes de capital, la falta de competitividad internacional
de los productos mexicanos, el fuerte déficit financiero del gobierno, el
endeudamiento externo y, finalmente, un proceso inflacionario de
desconocida intensidad para la experiencia mexicana.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
IX
Los fuertes desequilibrios observados en la balanza de pagos y la
acumulación de alza de precios exagerados en relación a las de los países
con los que se comerciaba se conjugaron con otros factores para que el
gobierno mexicano decidiera abandonar el régimen histórico económico que
había imperado a través del tiempo. El programa de ajuste que el gobierno
instrumento estuvo dirigido principalmente a resolver los desequilibrios
financieros internacionales en las cuentas internas, además de contener el
proceso inflacionarios. Para hacer posible este último objetivo, el gobierno
adoptó una política de contención salarial que se ha mantenido vigente y
que ha provocado desde entonces importantes disminuciones en los
ingresos reales y en el bienestar de la población.
Aunado a esto y respaldándose en la constitución el gobierno mexicano,
implemento nuevas medidas para frenar las crisis: como la implementación
de nuevos impuestos y rescates bancarios que nada tenían que ver con la
población. El gobierno mexicano tiene capacidad para establecer su sistema
tributario y gasto público, lo cual ha provocado problemas porque cada uno
de los ámbitos gubernamentales tiene como base de su ingreso la misma
población, que a su vez es la beneficiaria de los servicios públicos y de
políticas de bienestar.
En un país con régimen federal como es el mexicano, los diversos ámbitos
de gobierno deben estar coordinados y no subordinados, lo que presupone
una estructura descentralizada que permita un crecimiento balanceado del
país. Sin embargo, en México, al igual que en otros países, hay una gran
centralización que sin duda desempeñó un papel importante en el proceso
de urbanización e industrialización. Sin embargo, en la actualidad, tanto en
el aspecto económico como político, es un obstáculo para que los estados
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X
logren los objetivos de eficiencia y equidad de recursos así como
estabilidad.
No obstante, el federalismo financiero en México se ha caracterizado por la
centralización de los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo
que se ha reflejado en la escasez de recursos de las entidades y los
municipios del país. En el reporte de Finanzas Públicas 1991-1999, la
estructura de los ingresos públicos permite observar esta característica. Las
participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo, de
tal forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos,
productos y aprovechamientos) de las entidades, el 8% en promedio en el
periodo indicado, solamente puede cubrirse una proporción muy pequeña
del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la deuda pública representó el
16% en promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar dinero lo
revela la relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a 190% a
nivel nacional. Lo anterior indica una dependencia fiscal de recursos
federales, es decir una centralización fiscal y como consecuencia una
relevante escasez de recursos y la aparición de nuevas crisis financieras.
En cuanto a la distribución de recursos, existen contradicciones en el
sistema. “El Estado constituyó durante los primeros años de vigencia un
mecanismo que coadyuvó a una desigualdad mayor en el desarrollo de las
entidades federativas que conforman la federación” La polarización entre las
entidades ha sido evidente. Los criterios utilizados como ejes de distribución
de las participaciones han sido los establecidos en la Ley de Coordinación
Fiscal de 1980. El Fondo General de Participaciones es el más importante
en cuantía, la distribución de este fondo entre las entidades se hace por
medio de cálculos porcentuales basados en la recaudación federal obtenida
en cada estado y en el total de las percepciones de la Federación; en
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XI
consecuencia se siguen repartiendo las participaciones en función del lugar
donde se obtienen los impuestos, por lo que las entidades que generen
mayores volúmenes de impuestos, las más desarrolladas económicamente
también son las que reciben los mayores montos por concepto de este
fondo, con lo cual no se resuelve la concentración en el destino de los
recursos atribuibles.
Los datos referentes al año 2000, demuestran que existe una gran
desigualdad en el desarrollo de las entidades federativas que bajo el actual
sistema de participaciones es imposible resolver, pues la estructura fiscal
vigente no provee los recursos suficientes a ninguno de los tres ámbitos de
gobierno.
Esta estructura se caracteriza por un bajo nivel de ingresos, debido entre
otras razones: a una gran evasión fiscal, a la existencia de regímenes
especiales (o gastos fiscales en sentido amplio), a inconsistencias en el
esquema legal y a una administración complicada. La carga fiscal resulta
muy alta para la reducida población que paga impuestos (alrededor de
30%), la cual no es suficiente para cubrir las necesidades del país. La falta
de recursos provoca que no haya financiamiento para inversión, con ello no
se genere empleo y por ende falta de expansión de la producción. Esta
situación resulta en una gran dependencia de las finanzas públicas con
relación a los ingresos del petróleo que durante el periodo 1980-1999
representaron en promedio 11.4% del total de los ingresos públicos. Este
energético está sujeto a fluctuaciones de precios y con ello los ajustes en el
gasto público son variantes e impredecibles arrojando con ello que se
empiece a dejar de lado las políticas de bienestar.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XII
En suma, el federalismo financiero en México se caracteriza por ser
centralizador de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados
dependientes del sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee
de los recursos necesarios para atender las demandas de la población
dados los bajos niveles de recaudación, lo que se expresa en los deficitarios
presupuestos, un déficit promedio de 16% en relación al presupuesto anual
asignado durante 1991-1999. Aunque los gobiernos locales podrían
incrementar la recaudación haciendo uso de sus facultades tributarias,
cuestiones políticas y de descontento social han impedido esta vía.
Por lo anterior, la importancia de proponer una forma de financiamiento vía
emisión de deuda estatal es una alternativa al sistema de coordinación fiscal
que surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales
resultado de las complicaciones políticas y estructurales del federalismo
financiero en México.
La emisión de deuda estatal es una alternativa de financiamiento a los
municipios del país. El municipio por su naturaleza es un ente que debe ser
considerado como sujeto especial para este tipo de financiamiento, siempre
y cuando logren la aprobación de las calificadoras de valores. Por lo mismo,
son aun pocas las entidades municipales que han accedido a este
financiamiento.
Entre otros beneficios: aumenta la capacidad de respuesta de la
administración gubernamental para atender las demandas de la población;
incrementa la demanda global, ya que mediante la adquisición de deuda se
obtienen recursos que no fueron obtenidos mediante impuestos, lo que
aumenta el poder de compra de la población y con ello el empleo, la
inversión, haciendo circular capitales ociosos. Se promueve una gestión
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XIII
más apropiada de las finanzas públicas locales ya que el mercado penaliza
el manejo inadecuado de los recursos públicos con el criterio del mínimo
déficit operacional propiciando la disciplina fiscal. Este contexto sería
benéfico para los mercados financieros ya que los gobiernos locales
reflejarían la confianza para que los capitales sigan invirtiendo en bonos de
emisión estatal.
Los gobiernos locales al poder obtener mayores recursos generan inversión,
la cual es una inversión selectiva, además que se cuenta con mayor
independencia para iniciar proyectos de coinversión con la iniciativa privada.
Otra ventaja es que constituye un método más suave para establecer
impuestos, ya que no priva definitivamente al suscriptor de su dinero;
además de escapar a los procesos políticos, siendo mejor aceptada la
deuda, que obtener recursos con los propios impuestos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XIV
2. OBJETIVO DE INVESTIGACIÓN.
General:
Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras
recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor,
y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las
políticas de bienestar en México.
Específicos:
Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en
cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la
sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas
económicos.
Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido
mitigar las crisis recientes en el interior del país con la creación de
nuevos impuestos locales.
Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos
mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las
necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas
medidas han ampliado la desigualdad.
Identificar si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la
creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis
fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno
central.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XV
3. PLANTEAMIENTO Y DELIMITACIÓN DEL PROBLEMA
Las consecuencias que se prevén de la crisis financiera permiten asegurar
que tendremos importantes limitaciones al desarrollo humano y que
aumentarán las amenazas a la seguridad humana y se perderán las
políticas de bienestar, arrojando un contexto de tensiones en los sistemas
políticos democráticos que en algunos casos pondrán en juego la
gobernabilidad y la convivencia democrática.
Para ubicar la naturaleza y los alcances de estos cambios, es preciso tomar
en cuenta el contexto internacional dominado por el ideario en que se
producen, y el contexto interno que precedió la profunda crisis que se
desencadenó en 1982. En la medida en que el Estado ha desempeñado y
sigue desempeñando todavía un papel central, trataremos de señalar en él
la manera como fue actuando y consolidándose en el presente siglo y las
transformaciones en curso.
Recuperar la Política es esencial. Cada uno de los debates sobre macro
economía, reformas a la institucionalidad, los diseños de una nueva
arquitectura financiera y global no son sólo debates técnicos, son
esencialmente debates políticos. Ellos se ligan y se entrelazan directamente
con las visiones del desarrollo que surgen de cada país y de cada
subregión. Por otra parte, y reafirmando lo anterior, los consensos y los
acuerdos que se adopten en el país, en las instancias de Integración
regional significan impulsar y promover el multilateralismo, así como el forjar
un sistema de reglas en las cuales el país pueda ser parte de quienes las
promueven, impulsan y acuerdan. Todo lo anterior reafirma la necesidad de
respuestas políticas nacionales, y regionales.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XVI
Con el fin de diseñar e implementar políticas públicas de bienestar se debe
promover un diálogo de expertos gubernamentales, de académicos y de la
sociedad civil para generar un intercambio de distintas visiones y proyección
de escenarios. Se deben construir foros de diálogo político en un amplio
abanico de actores (gobiernos, empresarios, sindicatos, académicos)
desde donde se podrán construir los consensos básicos y desarrollar una
significativa voluntad política. La desconfianza interpersonal y entre los
líderes es uno de los grandes problemas En este sentido, se debe
contribuir en el fortalecimiento de la confianza recíproca entre los líderes de
la región y del diálogo de estos con sectores fuera de la región.
Las nuevas estrategias han tenido como finalidad la reestructuración del
Estado (que, en forma paradójica, es llevada a cabo por la élite gobernante
sin la participación de la sociedad e implica, a la larga, una reducción de la
soberanía estatal y el desmantelamiento de las bases tradicionales de su
poder), así como la instauración de un nuevo modelo económico al pasar de
uno proteccionista y nacionalista a otro abierto al exterior. Por su
envergadura, estas reformas tienen repercusiones en todos los niveles de la
realidad social (en lo económico, lo político y lo social) y conciernen tanto a
las bases estructurales del sistema político (partido de Estado) como a las
ideológicas (nacionalismo, agrarismo, obrerismo).
Lo que acarrea en el ámbito del desempleo una aparición de una crisis
financiera que afecta directamente los niveles de pobreza. Una de las
principales decisiones tomada por los gobiernos es la necesidad de limitar
el riesgo del desempleo y la extensión del empleo informal por medio del
impulso a la demanda de trabajo y el mantenimiento de los niveles
salariales. Además, se debe promover la ayuda a las personas que
buscaran trabajo mejorando sus competencias, aumentando los recursos a
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XVII
disposición de los servicios públicos de empleo, poniendo en práctica
programas de formación profesional y de desarrollo de competencias
empresariales para tratar de mitigar la crisis.
El concepto básico de política de bienestar exige que el país que no
cuentan todavía con una extensa seguridad social instauren “una protección
social adecuada para todos, sustentada en un régimen básico de protección
social que incluya el acceso a la atención sanitaria, la seguridad del ingreso
para los ancianos y las personas con discapacidad, las prestaciones por
hijos a cargo y la seguridad del ingreso combinada con sistemas políticos de
garantía del empleo para los desempleados y los trabajadores pobres” El
régimen de protección debe incluir dos elementos. Primero, el acceso
geográfico y financiero a los servicios esenciales, y Segundo, un conjunto
básico de transferencias sociales esenciales pagadas a la población pobre y
vulnerable. El nivel de prestaciones debe garantizar un mínimo acceso a
alimentos básicos y servicios esenciales.
También es imperativo mejorar la calidad de inserción laboral de amplios
sectores de la población, lo que significa garantizar salarios suficientes,
contratos estables, condiciones de trabajo seguras, acceso a los sistemas
de salud y afiliación, y aporte a los sistemas de previsión social. En todo
momento se debe asegurar la protección de los derechos de los
trabajadores, fácilmente violables en contextos de escasez de trabajo.
La reducción de la oferta de crédito es otra consecuencia de la crisis
financiera. Esta consecuencia afecta a todas las personas y empresas, pero
principalmente a las pequeñas y medianas empresas, usualmente no
consideradas “sujetos de crédito” en la Banca Privada. En este escenario se
deben promover Bancos de Desarrollo y el otorgamiento de micro créditos
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XVIII
para estos sectores. En la Banca de Desarrollo debe privilegiarse la
búsqueda del bienestar socio-económico de la población y no únicamente la
rentabilidad de las operaciones bancarias.
La crisis afecta a todos, pero de manera desigual, por lo que las políticas
deben tomar en consideración los grupos más vulnerables. El país deberá
ayudar a estos grupos por medio de una combinación de medidas de apoyo
a los ingresos, desarrollo de competencias laborales y respeto del derecho
a la igualdad y del derecho a la no discriminación. Se deben generar ideas y
diseñar programas de protección para los sectores más afectados a través
de políticas promocionales, dirigidas a eliminar prácticas de asistencialismo.
Se deben crear programas que incidan en las causas—y no sólo en los
efectos—de la pobreza, asignando instrumentos más fuertes a los sectores
más débiles en el marco de una estrategia de desarrollo sostenible con
amplia participación ciudadana.
Algunas recomendaciones de políticas a implementar son las siguientes:
a) Promover estrategias y acciones que mejoren la salud y educación en
mujeres, jóvenes, niños(as) y, en particular, las comunidades
indígenas. Al señalar a la educación, la formación secundaria y
técnica se convierte en prioridad. Mejorar la calidad de la educación
secundaria y técnica contribuye con un mejor acceso de los jóvenes a
empleos de mayor productividad. En esta misma línea, se deben
promover políticas para que los padres puedan retener a sus hijos en
el sistema educativo durante la crisis.
b) Contribuir en la prevención y eliminación de toda forma de violencia es
esencial para la convivencia democrática. La discriminación contra las
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XIX
mujeres, jóvenes, niños(as) e indígenas es la base desde la cual se
producen situaciones de exclusión y violencia. Mejorar los sistemas
de inclusión es fundamental. Ello asegura la cohesión social.
c) Creación de políticas públicas que promuevan el acceso de estos
grupos a los procesos de toma de decisión y espacios de poder en la
vida pública y política, lo que garantiza más y mejor democracia.
d) Ampliación en la cobertura, así como de la calidad de los servicios
públicos es esencial para reforzar la democracia y mejores niveles de
convivencia y armonía en las sociedades.
e) En el corto plazo, ampliación de los beneficiarios de las transferencias
sociales para limitar las consecuencias de la crisis en los grupos más
vulnerables.
En el desarrollo de las políticas públicas es esencial la participación de la
sociedad civil, y en especial, de los beneficiarios de las políticas. Estos
grupos se deben constituir en actores activos del proceso, no únicamente
receptores de las medidas. También es necesario crear sistemas e
instituciones de seguimiento y monitoreo sobre las metas alcanzadas en
cada rubro. Debe haber una constante retroalimentación entre los
beneficiarios de las medidas y los generadores de políticas públicas para
asegurar el impacto deseado de cada una de las políticas.
Las decisiones de política económica y política social nacional y regional,
así como la construcción de una nueva arquitectura internacional
trascienden los aspectos meramente técnicos, los debates son
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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principalmente de carácter político. En este sentido, es necesaria una
respuesta política nacional, regional y global.
Para ello se sugiere:
1) Promover un diálogo de expertos gubernamentales, académicos y de
la sociedad civil. Intercambio de visiones prospectivas.
2) Construir mesas de diálogo político entre los diversos actores:
gobiernos, empresarios, sindicatos, ONGs y académicos.
3) Seguimiento y monitoreo para el cumplimiento de las metas y tareas
propuestas. Construcción de mecanismos institucionales para tal
efecto.
4) Promover agendas de acción con impactos en la reactivación
económica y en la concertación macro-económica regional.
5) Generar ideas y diseñar programas de protección para los sectores
más vulnerables.
6) Interconectar agendas y resultados de las iniciativas integracionistas.
7) Reafirmar la democracia para la construcción de democracia. La crisis
es el resultado de un mundo sin normas, por lo que en el futuro el
país debe diseñar una mirada global y una visión común basada en
lazos de cooperación y solidaridad entre los distintos Estados. Se
deberá superar la histórica desconfianza entre los líderes de la región
ya que la confianza política es uno de los activos principales para
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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superar la crisis. Y para lograr la creación de políticas públicas
efectivas ante la crisis, la recuperación de la política es esencial.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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4. PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN
1.- ¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de
los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando
esta aparece que hace el gobierno para frenarla?
2.- ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las
políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿cuál
ha sido su impacto?
3.- ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el
proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social?
4.- ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el
antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis
financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder
adquisitivo, etc.)?
5.- ¿La bursatilización empleada por algunos estados del país, ha servido
para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario han
sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y
solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis?
6.- ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la
crisis, entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su
respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en
los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha
frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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5. MARCO TEÓRICO-CONCEPTUAL DE REFERENCIA
EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA
POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO.
En México en particular, el modelo de desarrollo adoptado por los gobiernos
en las pasadas décadas quiso asimilarse al modelo de Estado Benefactor
que surge en la Europa de la posguerra y en los Estados Unidos tras la
Gran Depresión de finales de los años veinte. Esta versión Americana tiene
características tan propias que se puede decir que no presenta semejanza
alguna con el modelo europeo. Lo que interesa analizar en este primer
capítulo no son esas diferencias, sino la manera en la que países como
México entraron en pleno siglo XXI tenido que reconocer el fracaso del
modelo de desarrollo adoptado desde el principio de un Estado fuerte,
interventor y controlador de la vida social.
Posteriormente, en el caso mexicano se va a tomar distancia de ese modelo
para remontarse a la ola modernizadora que asimismo impactó a otras
sociedades más desarrolladas, y que propugnaba por un retiro del Estado
de actividades económicas y por la liberalización del mercado y de sus
leyes.
El análisis de las decisiones sobre programas de bienestar permite probar
que su diseño ha adolecido de fallas estructurales en tanto política pública,
primero porque no se imaginó como una política integral a la que se le
fijaran propósitos claros que resultaran de la puesta en marcha de
decisiones o programas; y, segundo, porque se concibió como programas
de corte coyuntural, de los que se esperaban no tanto resultados que
incidieran en el mejoramiento del nivel de vida de la población más
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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desprotegida, sino en apoyos para mantener la gobernabilidad. Este
enfoque se hace teniendo como referente la construcción del Estado liberal
y la incapacidad que heredan los gobiernos posteriores a la Revolución para
llevarla a cabo en una política social sustantiva. Los últimos gobiernos, los
que abarcaron el periodo que va desde 1970 a 1994, operaron bajo dos
modelos de desarrollo distintos: el del Estado interventor que funcionó
durante los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, y el llamado
neoliberal o de mercado cuyas bases las establece el gobierno de Miguel
De la Madrid y las profundiza el de Carlos Salinas de Gortari.
A partir de la década de los setenta, en América Latina y en México en
particular conocen las primeras manifestaciones de una aguda crisis
económica que en los veinticuatro años que abarca la parte sustantiva de
esos años han presentado escasos momentos de alivio y etapas de
agravamiento tan severas que han obligado a los gobiernos a una revisión a
fondo de los modelos de desarrollo adoptados. Una cuestión que parece
central para esta investigación es que la referencia a la crisis se ha
mantenido en un ámbito de argumentación estrictamente económica.
Esto ha ido generando la impresión de una punzante división entre la
política económica y el resto de las políticas y, lo que es aún peor, las
opciones y soluciones que se han ido planteando para enfrentar dicha crisis,
que no han logrado rebasar el plano económico, han tenido resultados
francamente desalentadores. En el cuadro siguiente se incluye, las cifras
que indican que desde 1981 la tasa de pobreza se ha ido incrementando
respecto a la población nacional. Es evidente que a pesar de los programas
adoptados en cada uno de los gobiernos de esa década para combatir la
pobreza esta tasa va en ascenso. De esta forma para1992, se registra un
aumento del 66%.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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A partir de cálculos hechos por Hernández Laos se definió pobreza extrema
como la población que tiene ingresos inferiores al costo de una canasta
llamada mínima, que incluye rubros como alimentación, vivienda, salude
higiene y educación. Julio Boltvinik trabajó esas mediciones para llegar a
distinguir entre pobreza relativa, que comprendía la satisfacción de las
necesidades básicas además de los elementos de participación en un estilo
de vida socialmente dominante y la reducción del trabajo doméstico
extremo. Y la absoluta (extrema) en la que se estaría incluyendo lo
indispensable para la satisfacción de todas las necesidades en condiciones
de dignidad. (Julio Boltvinik: México, El Colegio de México p. 21)
Cuadro 1
EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO DESDE 1963 A 1992
(PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN NACIONAL)
Años 1981 1984 1988 1989 1992
Tasa de pobres 48.5 % 58.5% 59% 64% 66%
Cifras estimadas por Hernández Laos y Julio Boltvinik.
Julieta Campos lo define de la siguiente manera: "en la carrera hacia el
progreso, lo único que resultó progresivo fue el empobrecimiento" (J.
Campos: México, Ed. Aguilar, 1995), y para fraseándola añadió, el país
cayó en el espejismo del progreso y el desarrollo, las élites intelectuales
avalaron los modelos adoptados, en algunos casos convencidas de que era
el ‘único camino’, y en otros por defender posiciones o intereses de grupo.
Las élites políticas los instrumentaron también en algunos casos por
convicción y en otros por conveniencia, pero siempre resultaron
beneficiadas. Sin embargo, las acciones emprendidas hasta ahora para
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXVI
encarar la crisis, no sólo han mantenido a la pobreza sino que incluso han
contribuido a agudizarla y a hacerla extensiva a muchos de los ámbitos de
la sociedad. "El desarrollo económico no se traslada mecánicamente a la
población. Por el contrario, ha sido frecuente en diversos países del mundo
en desarrollo durante las dos últimas décadas, la coexistencia de
crecimiento del producto interno y mejores equilibrios macroeconómicos,
con empeoramientos serios en la situación social de las mayorías"
(Bernardo Kliksberg: México, Fondo de Cultura Económica- INAP, 1994, p.
25). La calidad de vida de las mayorías no está en relación directa con el
monto de la producción. El PIB no mide el bienestar (J. Campos: p. 62).
El carácter sectorial de la política económica y las particularidades que de
ello se derivan, describen a los estrechos márgenes en los que se formulan
estas decisiones y de la poca incidencia e impacto que tienen en los
problemas de conjunto. Esto es especialmente válido para los programas de
bienestar. De ahí que esos servicios sociales hayan sido definidos
convencionalmente" como una de las políticas de gobierno, puesto que su
acción tiene un impacto directo sobre el bienestar de los ciudadanos al
brindarles servicios o ingresos"(T. H. Marshall: London Hutchinson
University Library, 1956, p. 7). De igual manera han sido caracterizados
como políticas sociales compensatorias, dado que están orientadas en el
mejor de los casos a aminorar los desequilibrios sociales, o suplementarias,
para acompañar a las políticas de ajuste económico.
En una revisión de cómo el Estado mexicano fue revolviendo el problema de
los desequilibrios sociales que el modelo de desarrollo generaba, parece
evidente que debió hacerlo de manera gradual y desigual. Los gobiernos
liberales, particularmente los de la llamada segunda generación, estuvieron
fundamentalmente preocupados por desmonopolizar la propiedad como una
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXVII
manera de buscar mayor equidad social, pero sin desarrollar las bases para
que este supuesto pudiera materializarse en beneficios amplios para la
sociedad mexicana. Después se iniciaron acciones de 'beneficencia',
compartiéndolas siempre con “los privados”, hasta empezar a poner en
marcha programas de desarrollo comunal o comunitario y generación de
empleo de emergencia, al igual que sucedió con otros países del continente.
Finalmente se impulsaron programas para resolver problemas urgentes en
ciertos sectores de la población a los que se les empezó a identificar como
“población objetivo”.
El tener que hacer frente al universo creciente de los marginados con
políticas de carácter propiamente compensatorio es resultado, sin duda, de
la presión demográfica, pero también por la agudización de la crisis a partir
de la década de ochenta. En ese momento se acude a la institución de los
programas de ajuste y reestructuración productiva que se van a aplicar
también en la mayor parte de los países de América Latina. Los programas
de bienestar van a entenderse:
"Como un conjunto de medidas orientadas a compensar los efectos
‘inicialmente’ negativos del ajuste macroeconómico en algunos segmentos
de la población convencionalmente integrados, merced a la irracionalidad de
la asignación de los recursos del esquema estatista anterior." (Carlos M,
Vilas: México, UNAM, julio, 1994, p. 8).
Las llamadas políticas sociales o de bienestar compensatorias van a
sustentarse en los fondos de inversión social como una respuesta de los
gobiernos frente al agravamiento de la crisis. (Carlos M, Vilas: México,
UNAM, julio, 1994, p. 18). Sin embargo, la intranquilidad por atenuar los
efectos sociales de las políticas económicas, es anterior: desde los
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXVIII
programas de desarrollo comunal o comunitario de la década de los setenta
hasta los programas de generación de empleo de emergencia de los
setenta y ochenta. Los ejemplos de este tipo de programas son el PIPIO en
Chile, el PAIT en Perú y el llamado Frentes de Trabajo en Brasil. (José
Wurgaft: PREALC, 1983, p. 2).
Bajo la designación de fondos de inversión social se agruparon esquemas
de operación administrativa, los cuales presentaron diferencias significativas
que vale la pena considerar. Primero, los fondos transitorios con vigencia de
tres o cuatro años formaron parte del conjunto de políticas de estabilización
y reestructuración productiva. Su finalidad era compensar, al menos
parcialmente, el deterioro de las condiciones de empleo, de salarios y las
reducciones de gasto social que 'acompañarían' a los procesos de
estabilización, intentando reducir los costos sociales en algunos sectores de
la actividad económica durante el período de transición de esa
reestructuración.
Su carácter transitorio narra el supuesto de que cuando se concluyera el
ajuste macroeconómico, el proceso de desarrollo y el incremento de las
inversiones que se debían derivar, se producirían aumentos en la actividad
económica, el empleo y los salarios, con el consecuente mejoramiento de
las condiciones sociales (Tomado de J. Wurgaft: p. 2-4). Al formarse la
política de estabilización, el Banco Mundial promovió y apoyó la mayor parte
de los fondos transitorios, "se consideró que éstos debían aplicarse en
países con deficiencias estructurales muy graves en los sectores sociales,
lo que hacía indispensable contar con un instrumento eficiente de política
compensatoria para atenuar los eventuales costos sociales adicionales al
ajuste" (Tomado de J. Wurgaft: p. 2).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXIX
La solución que se deriva y que es particularmente relevante para esta
investigación es que se partía de la presunción de que los organismos
reguladores del Estado ya no estaban en condiciones de cumplir dicha
función con la suficiente rapidez y eficiencia: de ahí la necesidad de crear
programas o mecanismos alternos. Sin embargo, estos organismos fueron
más eficaces en la intermediación que en la prestación de servicios de
calidad; su cobertura fue expansiva, aunque no inclusiva. Los fondos
fomentaron la aparición de unidades administrativas "alternas" a las que se
les dotó de un esquema organizativo y de atribuciones excepcionales
respecto del conjunto del sector público, lo que de manera primordial tuvo
que ver con el que su financiamiento proviniera en su mayor parte de
donaciones y créditos externos, que no se esperaba pudieran renovarse
(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-3).
Esta condición diseñaba el grave problema de resolver cómo continuar con
las actividades cuando se agotaran las aportaciones externas y se llegara al
término del período de los fondos transitorios. Una alternativa para ello fue
considerarlos como experiencias iniciales susceptibles de continuarse con
fondos permanentes financiados esencialmente con recursos nacionales
que lograran, por una parte, compensar los efectos negativos del ajuste y,
por la otra, mejorar la distribución de los beneficios del progreso económico
(Tomado de J. Wurgaft: p. 3).
Otra particularidad que vale la pena resaltar es que esos fondos no
dependían de un ministerio o secretaría, sino directamente de los titulares
de los poderes ejecutivos. Algunos fondos de inversión tuvieron carácter
permanente; surgieron también como respuesta a la agudización de los
problemas sociales, pero su vinculación no es tan directa con las políticas
de ajuste y estabilización. Mediante su instrumentación se esperaba poder
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXX
canalizar parte del gasto e inversión sociales a los sectores más pobres
urbanos y rurales, independientemente de las etapas de ajuste o
reactivación en las que se hallaran las economías. Sus características
podrían aparecer más cercanas a las de otros organismos públicos y sus
recursos provenían esencialmente de fondos nacionales.
Se observa entonces que la puesta en marcha de organismos y programas
cuya base fueron los fondos de inversión social tuvo instantes en los que
sus características fueron más parecidas a las de los transitorios, y otras a
las de los permanentes, para acabar en muchos casos en un diseño que
tomó partes de ambas propuestas. Esto es, los orígenes de financiamiento
fueron tanto internas como externas; sus objetivos fueron diversos: desde la
promoción de empleo, hasta la de actividades productivas. Lo importante
aquí es destacar que su puesta en marcha se hizo a través de unidades
administrativas distintas a las que tradicionalmente se habían ocupado de la
política social, y que invariablemente dependieron del titular del poder
ejecutivo.
Otra particularidad general que han presentado los programas y unidades
inspirados en los fondos de inversión social es que al igual que para éstos,
no han existido procedimientos adecuados para darles seguimiento y medir
los efectos producidos por estas unidades o programas. Las valoraciones
realizadas se han centrado en aspectos cuantitativos de los diferentes
programas y proyectos y en los de la eficiencia operativa, pero no en el
impacto social que se derivaría de su puesta en marcha.
Por otra parte, también se reconoció que superar la pobreza demandaba
acciones que iban más allá de las posibilidades que al menos los fondos
ofrecían: reorientar la política macroeconómica, aplicar una política tributaría
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXI
y de ingresos redistributiva, poner en marcha un conjunto de medidas en
materia de seguridad social y de capacitación para el trabajo, incidir en
mayor proporción en la institucionalización de un sólido mercado de trabajo,
instalar programas de apoyo para las actividades productivas de los grupos
más pobres, en una palabra, incrementar tanto la magnitud como la
eficiencia del gasto social del Estado (Tomado de J. Wurgaft: p. 29).
Sin embargo, lo que se intentaba demostrar en la administración es que si
bien por momentos hubo aumentos en el gasto social, éstos siempre
resultaron insuficientes en términos de las necesidades. Por otro lado, estos
aumentos no han tenido obligada correspondencia con el empuje que debía
derivarse de contar con más recursos. Esta situación acreditaría en el
supuesto de que los programas de política social fueron utilizados para
renovar los apoyos y consensos y con ello vigorizar el margen de
gobernabilidad.
1.1. El Estado Protector en las Democracias Occidentales.
A partir de la Segunda Guerra Mundial se desplegó en los países
industrializados el Estado Asistencial, llamado también Benefactor. Este
Estado se conforma ideológicamente, entre otros planteamientos, de la
teoría económica de Keynes; de una propuesta que redefine más tarde la
ideología socialista en torno al concepto de la pobreza, la cual deja de ser
un problema estrictamente individual, para convertirse en uno que adquiere
una dimensión social, lo que planteaba la necesidad de una acción pública;
y de la concepción en torno al tránsito del simple Estado de Derecho a la del
Estado Social de Derecho que desarrollara la Social democracia alemana.
(C. Macpherson: Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 39 en Gerhard Ritter:
Madrid, Ministerio del Trabajo y Bienestar Social, 1991, pp. 30-31).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Este pensamiento de Estado predominó en los países desarrollados,
principalmente en los de la Europa de la segunda posguerra. La generalidad
crucial es la posibilidad que desarrolla el Estado y el gobierno de lograr el
crecimiento económico con esquemas de distribución de sus beneficios, los
cuales resolverían o al menos sujetaran los potenciales conflictos sociales.
El modelo se basa en una trilogía de funciones reconocidas al Estado:
regulación económica, procuración del bienestar social y negociación
política corporativa (Manuel García Pelayo: Madrid, Alianza Universidad,
1982, p. 45). El Estado Benefactor impulsaba arreglos de organización
orientados hacia la redistribución y estabilización de ingresos y niveles de
consumo.
El Estado Benefactor que se desenvolvió en las democracias capitalistas
industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial y que persistió más
o menos igual hasta mediados de los años setenta, se caracterizó por tres
elementos: primero, la intervención estatal en la economía para mantener el
pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación. Segundo,
la provisión de una serie de servicios sociales universales, incluyendo
transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas en una
sociedad compleja y cambiante. La universalidad representa que los
servicios sociales están dirigidos a todos los grupos, y para acceder a ellos
no se requiere pasar ningún tipo de control de ingresos; estos servicios
tienen como objetivo la provisión de la seguridad social en un sentido más
amplio. Tercero, la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel
mínimo de vida, entendido como derecho social, es decir, no como caridad
pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad
colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXIII
democrática. (Ramesh Mishra: en Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,
Alianza Universidad, 1989, p. 56).
Más allá de las diversas formas que este tipo de Estado adoptó en cada uno
de los países, cumplía funciones tanto políticas como económicas. Políticas
en cuanto que contribuía a legitimar el modelo capitalista de producción al
intentar aminorar los efectos negativos del mercado; económicas, en cuanto
se constituía en un elemento central del proceso de acumulación, al
reactivar la economía por medio del estímulo a la demanda, creando y
manteniendo fuentes de trabajo, intentando alcanzar el pleno
empleo(Andersen Esping Gosta: New Jersey, Princeton University Press,
1990 y Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid, Alianza Editorial, 1989).
La normatividad de los derechos sociales se expandió de manera paralela a
la difusión del pensamiento keynesiano y al resto que representaba el
socialismo como alternativa para las sociedades del momento. En ese
tiempo la idea de estabilización no estaba referida al sistema de precios o a
los equilibrios macroeconómicos, sino fundamentalmente al mantenimiento
de un proceso sostenido de acumulación de capital. Keynes mismo se
encargó de aclarar cuáles eran sus preocupaciones:
"La extensión de las funciones del gobierno implícitas en la tarea de ajustar
las propensiones a consumir de unos y otros e introducir la inversión, han
de parecer, para un publicista del siglo XIX o a un hombre del mundo
financiero norteamericano de nuestros días, terribles invasiones sobre el
individualismo. Por el contrario, las defiendo por ser el único medio práctico
de evitar la destrucción de las formas económicas existentes, así como por
ser las condiciones de un funcionamiento exitoso de la iniciativa individual"
(John Keynes: New York, Harcourt, Brace & Co., 1956, p. 380).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXIV
Las instauraciones del Estado Benefactor se erigieron y difundieron
sustentadas en un determinado nivel de desarrollo de las fuerzas
productivas y sobre un escenario político donde las relaciones de poder
amenazaban la integridad del sistema social vigente. "La variante Estado de
Bienestar fue una alternativa para resolver el conflicto entre democracia y
capitalismo sin suprimir las bases fundamentales de ambos principios de
organización social" (Alberto C. Barbeito, Rubén M.: Argentina, UNICEF,
CIEPP, Losada, 1992. p. 111). De hecho el Estado de Bienestar se
consolidó paulatinamente.
"Fue universalizando cada vez más su alcance, para lo que se
desmercantilizó diversas actividades. Al mismo tiempo, en la medida en que
su expansión fue paralela a la consolidación del sistema democrático-
partidario de participación política, ambos procesos se estimularon
mutuamente. El conflicto social pudo ser vigilado a partir de un consenso
básico entre el capital y los trabajadores, que certificaba beneficios para las
dos partes a través de la acción mediadora del Estado" (Alberto Minujin-
Estela Consentino: Alberto Minujin (editor), Buenos Aires, 1993, pp. 234-
240).
El Estado Benefactor se formó en el eje de los diferentes programas
políticos. Los conservadores y social demócratas desplazaron sus
divergencias a la discusión sobre la extensión y ritmo de desarrollo. En
muchos países, especialmente en Europa, la participación estatal se daba
como un hecho, y los desacuerdos giraban en torno a su naturaleza y
magnitud. El lograr hacer coincidentes las recomendaciones keynesianas y
el auge que tomó el Estado a raíz de la Segunda Guerra Mundial.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXV
"Dio lugar a una expansión estatal sin precedentes en dos órdenes diversos:
el de la gestión pública de la economía y el de la redistribución de la renta a
través de un plan general y complejo de transferencias de capital. Esta
expansión explica el crecimiento en espiral del gasto público en todas las
sociedades industriales avanzadas desde los años sesenta" (Ramón
Cotarello: Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2a- edición, 1990. p.
98).
Paramio analiza la manera en la que los Estados que instituyeron acuerdos
ofrecían respuestas para la crisis económica que pegó en el centro del
sistema capitalista, los cuales alcanzaron una legitimidad que les permitió
gobernar durante casi medio siglo; los identifica como: gobiernos
legitimados por su gestión de la crisis (Ludolfo Paramio: Siglo XXI Editores,
1988, pp. 116-120).
Sin embargo, estos acuerdos fundamentales llegaron en algunos casos a
conformarse en lo que podría identificarse como los extremos del péndulo:
en el extremo derecho, el fascismo eliminó la democracia para preservar el
capitalismo; en el izquierdo, el ideal socialista que intentaba suprimir el
capitalismo para construir la democracia de masas, derivando en el
comunismo que acabó con ambos principios de organización al crear un
nuevo escenario de contradicciones al interior de sí mismo (Barbeito y Lu
Vuolo: pp. 111-112)."Existían ciertamente disidentes que afirmaban que el
Estado Benefactor era adverso al crecimiento económico, pero éstos eran
una minoría" (Bernardo Kliksberg: México, 1993, pp.206-207).
El Estado Benefactor que se desarrolló en la Europa de la posguerra con las
diferencias existentes entre países, fue una combinación entre welfare state
y economía mixta. Es decir, “Por un lado prestaciones públicas, en especial
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXVI
en el campo de la sanidad, la educación y la creación de viviendas
subvencionadas, más redistribución de la riqueza mediante impuestos de
signo progresivo. Y por el otro, la coexistencia de empresas públicas y
privadas" (L. Paramio: p. 126).
La mayoría de los estados nacionales consintieron el principio de que el
Estado tenía la responsabilidad de intervenir para promover el bienestar de
sus ciudadanos. "Los servicios sociales gubernamentales tenían amplio
apoyo no solamente entre la gente corriente que recibía sus beneficios, sino
también de dirigentes políticos, funcionarios públicos e intelectuales" (L.
Paramio: p. 207).
Pero los programas estatales de asistencia empezaron a experimentar
dificultades durante la década de los setenta. La crisis de la energía, la
inflación y la recesión debilitaron economías que habían sido pujantes y
esto repercutió de manera negativa en los programas sociales. Esta
situación estuvo acompañada del desarrollo de un nuevo paradigma que
tuvo como origen la escuela de economía en la Universidad de Chicago: el
llamado, neoliberalismo. En varios países europeos la ampliación de la
actividad del Estado de Bienestar provocó serios problemas de inflación,
crisis fiscal y déficits presupuestarios que pusieron en cuestionamiento
dicho modelo de Estado y le impidieron seguir conservando legitimidad y
consenso (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25 (2),
1992, pp. 139-168).
Los críticos de la participación del Estado empezaron a atraer atención, y
sus enfoques se acogieron con entusiasmo creciente en círculos
intelectuales y políticos (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political
Studies, v. 25 (2), 1992, p. 207). Las opiniones negativas giraron también en
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXVII
torno al aumento de la burocracia que el Estado Benefactor había
auspiciado, con sus correspondientes problemas de ineficiencia y
corrupción, lo cual se convirtió en una presión adicional. El Estado tuvo que
suplir necesidades que estaban fuera de su alcance además de encontrarse
sobrecargado con demandas que le resultaba imposible satisfacer (Josep
Picó: España, Siglo XXI Editores, 1990, p. 10).
De ahí que de cara a escenarios en los que los recursos se reducen
drásticamente, los estados se empiezan a ver obligados a tomar
disposiciones para establecer alguna prioridad sobre la organización de
esfuerzos en materia de política social. Sin embargo, no existe una
definición única que permita relacionar cómo se tomaron y se toman esas
decisiones en cada país con una teoría acerca del Estado de Bienestar en
general.
"La dificultad para constituir esa relación tiene que ver con la imposibilidad
de reconciliar dos mandatos en competencia: el de la necesidad de
legitimación del régimen político, en función de la respuesta del Estado a las
expectativas de los ciudadanos en términos de beneficio social. Y el de
acumulación, a partir del balance que hace el propio Estado en esfuerzos de
redistribución, contra la expectativa de que usará su autoridad para proveer
adecuados incentivos y contribuir a agregar capacidad productiva"(Sara A.
Rosenberry: British Journal of Political Science, vol. 12, part 1, January,
1982, p. 423).
De ahí que se pueda aseverar que no existe un único modelo de Estado de
Bienestar que trascienda al tiempo y al espacio, así como no existe una
única expresión de las contradicciones que se fueron engendrando en su
seno (Berbeito y Lo Vuolo: p. 112). Entonces, la 'cuestión social' también se
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXVIII
cambia junto con la sociedad, se transforma con los cambios que registran
las fuerzas productivas y en las relaciones de poder y autonomía que
surgen entre los intereses contrapuestos. La propia definición de bienestar
se convierte en un proceso permanente de construcción social (Berbeito y
Lo Vuolo: p. 112).
Aunque tampoco existe una sola explicación compartida por todos los
países para definir qué programas sociales poner en marcha o a qué campo
social atender primero, sí aparecen criterios diferentes a partir de los que se
establecen las decisiones y prioridades. En los estudios semejantes que se
han hecho hasta la fecha para analizar esos criterios, las constantes
parecen ser el empleo como variable dependiente y el desarrollo económico
y demográfico como independientes. En estos análisis también se observa
que los factores políticos siempre tienen un papel secundario en la
explicación del carácter de las políticas sociales del Estado Benefactor
(Rosenberry: pp. 423-424).
1.2. Las Controversias al Modelo de Estado Benefactor.
En los años setenta se hace un esfuerzo por igualar los niveles extremos de
la pobreza, estimulándose con proyectos de bienestar. Este propósito se
convirtió en un objetivo social prioritario que al no verse satisfecho puso en
cuestionamiento los fundamentos del modelo de Estado que mediante
programas sociales amplios e intensos había generado la perspectiva de
lograrlo, con lo que se presentaron, incluso, síntomas de una crisis de
legitimidad de los sistemas políticos. De los setenta a los ochenta se pasa
de hablar de protección y crecimiento de la demanda, a reactivación del
mercado, flexibilidad, privatización; en una palabra, disminución del Estado
de Bienestar y de su responsabilidad social.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XXXIX
"La gestión pública de la economía se ve incapaz frente a las posibilidades
de la gestión privada, El costo asistencial, en cuanto significa una
comercialización al margen del mercado ya no se considera un elemento de
estabilidad, sino de distorsión, no sólo en el orden económico, sino incluso
en el político" (Rosa Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 220-
222).
El punto de arresto de la crítica al Estado de Bienestar se basó en el
argumento de que era una estructura fundamentalmente socializadora, que
tarde o temprano tendría que entrar en colusión con el dispositivo
esencialmente privado y privatizador, como es el mercado (Rosa Asunción:
España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 209-210).
James O'Connors profundiza este argumento al describir cómo diferentes
formas de gasto social intentan satisfacer a la vez funciones de acumulación
y de legitimación. En primer lugar el Estado emprende gastos de capital
social para incrementar las tasas de rendimiento. Éstos comprenden la
inversión social en proyectos y servicios que aumentan la productividad
laboral (por ejemplo, capacitación, energía más barata e infraestructura) y
gastos de consumo social que actúan para disminuir los costos de
producción del trabajo (por ejemplo, alojamiento de interés social, subsidios
a los alimentos y al transporte público). En segundo lugar, la función
legitimadora del Estado se financia con gastos sociales que no son ni
siquiera indirectamente productivos, pero sí necesarios para mantener la
concordia y el control social (por ejemplo, esquemas para mejorar los
asentamientos y regularización de las tierras). El problema surge y se
agrava cuando la responsabilidad de estos costos recae cada vez más en el
Estado, pero las ganancias que de ella se derivan siguen siendo privadas.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XL
Las crisis económicas pero también las políticas y sociales se presentan
cuando la tendencia es que el gasto aumente con mayor rapidez que los
medios para financiarlo (Peter Ward: México, Ed. Nueva Imagen, 1ª ed.,
1989, p. 18).
La crisis del Estado Benefactor se origina en la falta de aprobación con
respecto al contenido redistributivo de sus políticas y los medios para
hacerlo efectivo. Para el caso de sociedades "con débil práctica
democrática, esta falta de consenso fortalece el avance de posiciones
favorables al abandono de toda política distributiva" (Barbeito y Lo Vuolo: p.
10).
También la oposición al Estado Benefactor va a generarse en diferentes
medios; la derecha radical marcaba que la intervención del Estado
socavaba la iniciativa y responsabilidad individuales y debilitaba los
fundamentos de la civilización occidental.
"En diversos países industriales, pero especialmente en Gran Bretaña y en
los Estados Unidos, dirigentes conservadores se comprometieron a
disminuir la participación benefactora del gobierno, a reducir los impuestos y
a promover la iniciativa privada; al alcanzar el gasto niveles sin precedente
en materia de asistencia social, aumentó la resistencia pública a la
tributación"(B. Kliksberg: p. 209).
Estas tácticas tenían atractivo electoral, lo que resultó en triunfos para
partidos conservadores. Aquéllos que se encontraban en el extremo
opuesto del espectro político también alzaron sus voces críticas contra la
noción de Estado Benefactor. Afirmaban "que los servicios sociales
gubernamentales del Estado no promovían el bienestar, sino que suprimían
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLI
los instintos revolucionarios del proletariado y afirmaban la reproducción de
su fuerza de trabajo"(B. Kliksberg: pp. 207-208).
De hecho, en la medida en que los servicios sociales brindados por el
Estado fueron puestos en tela de juicio, ganaron mayor popularidad
enfoques alternos tales como la intervención de la comunidad y la idea de
responsabilidad de la misma para su propio bienestar(B. Kliksberg: p. 208).
De esta manera, el Estado de Bienestar no podría resultar el remedio final
para las crisis constantes y estructurales del sistema capitalista. Los críticos
de este modelo de Estado, identificados de manera paralela con la corriente
neoliberal, lo situaron de víctima culpable, acusándolo de ser responsable
de los males económicos y sociales por los que cruzaban las sociedades
contemporáneas. Su crítica establecía que el Estado de Bienestar había
logrado extenderse a casi todos los espacios rentables, con la consecuente
exclusión de la actividad privada, la reducción de márgenes de beneficios
de las empresas y el crecimiento desmesurado de los aparatos burocráticos
(B. Kliksberg: p. 209).
Estos cuestionamientos se han manejado también desde diferentes
perspectivas teóricas; existe una corriente de opinión que considera al
modelo de bienestar como un recurso para lograr mayor eficacia y
prosperidad, al permitir la extensión de las fuerzas de la propiedad y del
mercado. Otro grupo de analistas, preocupado por la conservación de
valores y procesos de cohesión social, promueve el traslado de funciones
del Estado a formas y campos no políticos, pero tampoco de mercado y
gestión. La tercera considera el retiro estratégico del Estado de diversas
funciones económicas y sociales, como una forma de evitarla expansión de
demandas que se vuelven inmanejables, logrando con esto fortalecer la
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLII
gobernabilidad (Paul Starr: México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp.
27-64).
Cuando tuvo utilidad el esquema basado en un Estado Benefactor o
Asistencial, en los tiempos en los que el modelo de modernización de la
segunda posguerra era todavía dinámico, las políticas sociales constituían
sólo acción estatal.
Si bien se veía la creciente complejidad de la sociedad, también se le
imaginaba en una condición pasiva donde la solución de las cuestiones
sociales era un hecho fundamentalmente técnico, por lo que la iniciativa y la
acción quedaban ajustadas a los funcionarios, presumiblemente los únicos
capaces de manejar las propuestas y las variables económicas; de ahí el
carácter asistencialista y paternalista que ha caracterizado a esas políticas
(Tomado de SELA, Políticas sociales para América Latina…, p. 3.)
En occidente, las controversias al Estado Benefactor se han movido por dos
tipos de razonamiento; el primero de carácter más interno basado en el
desgaste del modelo económico sobre el que se sostuvo este tipo de estado
y el que se ha visto sometido a importantes críticas, pero está lejos de
desaparecer. El segundo, asociado a la dinámica externa, en el que el
anticomunismo desarrollado en algunos países del continente estuvo en la
base de las críticas del Estado Benefactor, pero que se agudizó al entrar a
la década de los setenta, cuando la ex Unión Soviética sirvió como un
ejemplo de que la acción del Estado destruía en el largo plazo, la vitalidad
de la economía, ahogando las iniciativas individuales.
El Estado Benefactor en Europa pasa entonces por un proceso en el que se
le han hecho ajustes que corresponden a una situación económica en la
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLIII
que los recursos no son tan copiosos, pero muchos de los programas
sociales amparados por el Estado siguen aún vigentes. Por otra parte, los
intentos que ha habido para desmantelar programas sociales han tenido
que enfrentar una fuerte oposición que se ha visto materializada en
movilizaciones sociales de dimensiones muy considerables, que han incluso
obligado a los gobiernos a reconsiderar sus posiciones respecto a los
recortes en materia de gasto y servicios sociales.
La desilusión de las políticas keynesianas en diversas sociedades
industriales avanzadas parece haber obligado a retomar a políticas
monetaristas clásicas. Esta 'claudicación' económica, sin embargo, no ha
tenido hasta la fecha, que sepamos, trasunto político: todos los partidos que
aplican las medidas monetaristas (conservadores y socialistas, excepto
Suecia) las normalizan sosteniendo que son para salvaguardar el Estado de
Bienestar que van dirigidas o bien para recomponer una situación que
permita retomar al Estado de Bienestar (R. Cotarello: p. 110).
1.3. La Interpretación de los países Latinoamericanos de un Estado
Benefactor
Para los países latinoamericanos la crisis del Estado tiene su principio en
los procesos de cambio socio-económico ocurridos en las décadas de los
cuarenta y cincuenta. "El Estado latinoamericano es, antes que nada, fruto
de la desviación sufrida por la relación Estado-sociedad en todo el mundo
capitalista después de la Gran Depresión de 1929, y de la ampliación de la
propuesta por Lord Keynes para salvar la economía del agujero en que la
depresión la sumergió" (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.),
México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-
CONACYT, México, 1992, p. 115).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLIV
Las propuestas keynesianas que fundamentan la intervención estatal en
general, y el proceso al que Latinoamérica acude como base de su modelo
de desarrollo, esto es, la sustitución de importaciones, permiten establecer
una clara diferencia entre la dirección y los resultados del proceso de
intervención del Estado Latinoamericano y el Europeo. En América Latina el
núcleo de la competencia capitalista se transfirió de la demanda como
proponía Keynes e hicieron los países europeos a la oferta, que estuvo en
la base de las propuestas de la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL). Esto se tradujo en que no se endureció la capacidad de
producción, sino que para satisfacer los gustos cambiantes de los
consumidores, los países se vieron obligados a entrar en una cadena en la
que las unidades productivas se fueron instituyendo en diferentes países, en
función de las ventajas que ofrecían para la fabricación de productos:
capacidades técnicas atadas al desarrollo tecnológico. Esto situó a los
países productores de materias primas en una posición de desventaja
respecto a aquellos productores de bienes manufacturados, obligando a los
productores de materias primas a entrar en un círculo de dependencia, que
fue pasando de ser técnica hasta convertirse en comercial y financiera.
En Europa la intervención del Estado quedó limitada por el estrecho margen
de maniobra que dejó por el embate de intereses fruto de un largo período
de sedimentación entre las clases y de construcción de mecanismos
institucionales representativos de las mismas. La intervención del Estado en
América Latina ocurrió en un contexto de transición de sociedades
tradicionales a modernas, lo que impidió esa sedimentación, dando como
resultado una desarticulación social que favoreció la 'centralidad' del
Estado, lo cual a su vez propició que se autonomizara la economía de la
política (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México Colegio
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLV
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-CONACYT, México,
1992, pp. 115-116). El resultado fue que en Europa se fortalecieron los
modelos de Estado Benefactor en los que se lograron integrar mecanismos
de forma y desarrollo democrático parlamentario. Mientras que en América
Latina aparecieron los estados nacionales populares, la participación se
tradujo en movilización y control a través de arreglos corporativos que
infringieron contra la representación (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio
Merino, (comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública-CONACYT, México, 1992, p. 118).
Del mismo modo, los sistemas de políticas públicas construidos en las
versiones latinoamericanas del Estado de Bienestar, disolvieron en cierta
manera los conflictos propios de la contradicción entre Estado Social de
Derecho e integración económica de mercado. Sin embargo, la presencia
de los gobiernos autoritarios en casi todos los países de la región
latinoamericana han demostrado que la 'estabilidad' se logró mediante un
alto costo: suprimir uno de los aspectos de la difícil cohabitación, el ejercicio
democrático del poder. Por ello es que si bien se puede afirmar que los
conflictos pueden ser esencialmente de la misma naturaleza, las formas en
las que se expresan y las iniciativas para administrarlas en los países
subdesarrollados son propiamente diferentes de aquellas adoptadas en los
países económicamente más avanzados (Tomado de Barbeito y Lo Vuolo:
p. 111).
En la interpretación latinoamericana del Estado de Bienestar no aparece un
sector de la sociedad, el obrero, como el eje de la lucha por reivindicaciones
de clase sino que ésta se inscribe en un pacto corporativo en el que se
entra en una lógica centralizada y burocrática como una vía para lograr
materializarla. La naturaleza del Estado de Bienestar latinoamericano, “no
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLVI
puede ser entendido desde la óptica exclusiva de su capacidad absoluta de
proporcionar bienestar para el conjunto de la sociedad, no es un Estado
Benefactor en sentido estricto, ni representa la decisión unilateral del Estado
o de la clase obrera, para conceder y controlar reivindicaciones, ni éstas son
resultado de las conquistas históricas de las luchas obreras" (Rose
Spalding: Comparative Politics, vol. 12, núm. 4, July 1980, pp. 419-438).
Lo que sí hizo el Estado latinoamericano fue inmiscuirse en actividades en
las que el sector privado no podía hacerlo solo, entre otras razones por el
carácter de bien colectivo de ciertos servicios, lo que lo obligó a intervenir
en campos vinculados con el proceso de desarrollo económico. Sin
embargo su desasosiego no estuvo puesto en la distribución de los
beneficios de ese desarrollo. De ahí que, las llamadas políticas sociales, no
podrían servir para aumentar los niveles de bienestar de la población, sino
para ofrecer servicios a cambio de apoyo y sostenimiento de la legitimidad
de los sistemas políticos.
Por ello, es que la crisis en los Estados latinoamericanos contempla tanto el
aspecto de los medios como el de los fines, porque ambos se establecían;
esta estrecha relación se desarrolla bajo el esquema del modelo de Estado
Interventor, relación que se ajusta cuando se decide el retiro masivo del
Estado de las áreas económicas. Desde el momento de la expansión del
Estado, a los programas sociales se les vincula dentro de una propuesta
macroeconómica, como un mecanismo de contra peso, tanto desde el punto
de vista del gasto como del de su financiamiento.
Después, al estimular los programas de ajuste, el gasto social que se había
concebido como ‘blando', entra en un proceso de recorte y reducción y sólo
quedan vigentes mínimos mecanismos compensadores, como pueden ser
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLVII
en el caso mexicano de los programas que analizaremos más adelante en
la investigación de manera detallada, diseñados para atacar problemas de
marginación. Se produce, entonces, reducción del presupuesto disponible
para sectores sociales, primero en el gasto de inversión y después en el de
operación.
Esto da como resultado que los servicios no se difundan por lo menos al
ritmo que se debiera para absorber la presión demográfica, produciéndose
una inevitable saturación de esos servicios por el exceso de la demanda. El
recorte en gasto de operación se tradujo en una falta de insumos básicos y
en el sacrificio de tareas de mantenimiento, lo que a la larga se reflejaría en
la necesidad de hacer erogaciones más caras. También se presenta una
desastrosa caída de los salarios reales, particularmente en sectores como
educación y salud, lo que inevitablemente va a manifestarse en la
degradación de la calidad de los servicios. Los recortes presupuestales
tienden además a ser de contenido altamente regresivo, ya que en primer
lugar reducen los servicios que se prestan en los lugares más apartados y
en los sectores más pobres y menos organizados.
1.3.1. El Deterioro al Modelo de Gestión de Bienestar
Además de los problemas mencionados, los estados latinoamericanos
también sufrieron problemas derivados del deterioro al modelo de gestión
de bienestar. Este desgaste no es necesariamente razón o consecuencia
del sufrido por el modelo de desarrollo con un fuerte componente de
presencia estatal, sino que puede decirse que excesos del ejercicio
centralizado del poder y de la gestión pública se sumaron a la crisis
económica y de legitimidad.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLVIII
Surgen entonces propuestas que presionan hacia un esquema
descentralizado del ejercicio del poder, y más concretamente hacia la
descentralización de algunos servicios públicos para aliviar dicha presión y
para descargarlos de la sobredemanda de bienes y servicios públicos, la
cual estaba colocando en el límite los márgenes de gobernabilidad. En
relación con la propuesta 'descentralizadora', o quizá mejor dicho con las
propuestas descentralizadoras, está también ligada a la noción de la crisis,
lo que quiere decir que es una preocupación relativamente reciente y que ha
tenido en su desarrollo distintos propósitos; de ahí que hay que ser muy
cuidadosos cuando se revisan las decisiones de los Estados centrales de
transferir servicios, por ejemplo, de salud y educación a los gobiernos
locales.
El modelo de mandato público centralizado resultó, sin duda, funcional al
modelo de desarrollo en el que la iniciativa y control del Estado parecieron
no estar acalorados. Es a partir del momento en el que este modelo,
caracterizado por una presencia estatal casi omnipresente comenzó a
presentar muestras de agotamiento, y cuando el gobierno ya no pudo
reconocer con eficacia a la presión que las crecientes demandas que
ejercieron sobre él, se acude al expediente de la descentralización, como
un medio que en primera instancia permitiría "encontrar nuevas vías de
respuesta frente a los reclamos de una sociedad que exigía soluciones a los
problemas del desarrollo urbano acelerado y a las crecientes muestras de
desigualdad regional" (Mauricio Merino: México, 1995, p.4.).
Esto fue un destino de descentralización controlada desde el centro. Más
tarde la descentralización se concibió no sólo como un mecanismo de
control político sino como "una alternativa para atenuar los efectos sociales
más duros de la crisis". (Mauricio Merino: México, 1995, p.4). La
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XLIX
descentralización ha buscado, entre otras cosas, que las decisiones
referidas a la política social puedan ser asumidas por agencias de gobierno
local (provincias o estados, departamentos, municipios y hasta por
organismos no gubernamentales). Hasta el momento, se puede decir que
esos niveles en las decisiones descentralizadoras, han incidido más en su
operación que en su diseño. Esto es, se ha dado una serie de
descentralización operativa más que política, avalando la hipótesis de que el
objetivo de la descentralización es ante todo alcanzar mayor eficacia en el
uso de los recursos escasos, al que con frecuencia se sujeta la efectiva
democratización de los programas y también hacer frente a la necesidad de
prestar servicios, dejando también pendiente el problema de la calidad.
Uno de los impedimentos para cumplir cabalmente con este propósito ha
sido la debilidad de las instancias locales. En muchos casos además de
haberse transferido, por ejemplo, redes de hospitales y puestos de salud
completamente deteriorados y con déficits en sus operaciones financieras,
habría que considerar adicionalmente que los gobiernos locales carecían de
la infraestructura física, institucional e incluso humana para recibir con
certidumbre las nuevas responsabilidades que exigía la descentralización
(Mauricio Merino: México, 1995, p.4).Además, los gobiernos locales
normalmente presentaban mayores restricciones fiscales, lo que los
obligaba a recibir esos servicios para en el mejor de los casos seguirlos
facilitando en un nivel mínimo, tanto en cantidad, pero lo que es aún peor,
en calidad.
EL depósito de atribuciones, funciones y recursos de decisiones para decirlo
en una sola palabra en las instancias centrales, tenía su correlativo, en
consecuencia, en la ausencia equivalente en las locales. La necesidad de
llenar el vacío institucional obligó a los gobiernos centrales a tratar de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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hacerlo mediante la expedición de un sin número de normas y reglamentos,
con lo que se fortaleció la propuesta centralizadora diseñada desde el
centro y sustentada en una legislación de carácter central. Bajo estos
supuestos la descentralización se convirtió en un expediente que deja sin
contenido el reforzamiento de las instancias locales, para transformarse en
la extensión del gobierno central en jurisdicciones locales. Por ello no fue
casualidad que los primeros pasos se hayan dado en materias
tradicionalmente atendidas por delegaciones de la burocracia central en las
circunscripciones territoriales, como son salud y educación (Mauricio
Merino: México, 1995, p. 5).
El Estado central se 'libera' y transfiere un problema, pero no descentraliza
un sistema. Estas propuestas descentralizadoras resultaron muy
funcionales a los ajustes que se debieron hacer cuando el modelo de
Estado Interventor agotó sus posibilidades. Las indiferencias que generaron
esta situación ambigua, la descentralización centralista, obligó a que en
algunos casos se intentaran profundizar aún más estos esquemas los
cuales resultaron también más funcionales cuando se cambió el modelo de
desarrollo y se optó por un Estado cuya presencia se ha visto forzosamente
confinada.
1.3.2. La Privatización Reduce la Obligación de los Gobiernos
Como resultado lógico del desdoblamiento del Estado, la intervención en
muchas áreas de la vida económica y social de los países latinoamericanos
se hizo a través de organismos y empresas públicas. Esta mediación buscó
corregir las desviaciones del mercado y, en la tradición keynesiana,
reactivar la economía por medio del gasto público deficitario. Esta faceta
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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adquiere un activismo que rebasaba con mucho los límites que exigía, por
ejemplo, la actividad propiamente económica.
"En México el sector público se expandió rápidamente: en 1970 existían 401
entidades públicas, para 1982, su número aumentó a 1155, aunque muchas
de ellas se constituyeron como fideicomisos, por lo que no pueden ser
consideradas como empresas productivas" (José Córdova: Nexos, núm.
158, 1991, p. 43).
Esta expansión calificada de desmedida por algunos analistas generó una
amplia discusión en la que se calificó a la empresa pública como
esencialmente deficiente en su manejo interno. Eso se debió, en muy buena
medida, a que a estas empresas se les exigió cumplir con objetivos no
siempre congruentes: obtención de ganancias, redistribución del ingreso,
subsidios a sectores privados y regionales, captación de divisas, generación
de empleo y hasta favorecer a aumentar la probabilidad de que un partido
triunfara en las elecciones (Gray Cowan: The Washington Quartelry, Center
of International Strategic Studies, Georgetown, 1985, p. 51).
La falta de claridad respecto de lo que se esperaba de las llamadas
empresas públicas y las ineficiencias del sector público resultaban
coincidentes con el desgaste del modelo de desarrollo cuyo eje fue una
fuerte intervención estatal. Por ello es que también en la base de las
propuestas que presionaban por un retiro del Estado de algunas de las
actividades económicas, aparece el expediente de la privatización. Bajo
este gran rubro se circunscribieron diversos procesos que en estricto
sentido no son necesariamente privatizaciones puesto que este concepto
alude a la venta de empresas que pasan de manos del gobierno a manos
privadas. Sin embargo, bajo este proceso se incluyeron también organismos
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LII
o empresas que se liquidaron, fusionaron y hasta transfirieron a gobiernos
locales.
En relación al tema de la privatización de los servicios, que resultó una
consecuencia natural de los procesos de venta y liquidación de empresas,
se puede decir que se experimenta a partir de la puesta en vigor de los
programas de ajuste. Conceptualmente "involucra el abandono de la noción
de servicio público y su reemplazo por una operación mercantil orientada
hacia la ganancia" (Carlos M. Vilas: p. 12), lo que incumbe en estricto
sentido a la lógica neoliberal de contar con estados más pequeños y
eficaces, en los que las leyes del mercado sean las que determinen de
manera directa, y sin intermediarismos, la oferta y demanda. Esta idea
implica que en buena medida se estuviera desistiendo al carácter gratuito
de los servicios sociales básicos, puesto que además ya no estarían
subsidiados, lo que va a descartar a importantes sectores sociales de sus
beneficios.
Si bien en algunos ejemplos de privatización los servicios conservan su
carácter 'público', éste prácticamente se pierde al introducir tarifas sin un
correspondiente sistema que asegure la prestación gratuita a los sectores
más pobres. Esta tendencia responde a otra más general: la de integrar a
los empresarios privados para hacerse cargo de los servicios públicos, con
la idea de instaurar la supuesta 'eficiencia de la administración privada' en la
administración pública. El significado puesto en la privatización de los
programas y servicios sociales se inscribe en la tendencia más amplia de
privatizar y desregular la economía, "plantea un problema de difícil solución,
la compatibilización de los criterios de rentabilidad comercial que orientan a
las empresas que quedan a cargo de las prestaciones, con los criterios de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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equidad que supone el diseño de los programas y servicios" (Carlos M.
Vilas: p. 28).
Esta tendencia hacia la privatización de servicios públicos ha provocado que
ministerios o secretarías encargados de los servicios sociales de más
amplia cobertura se estén quedando sólo con la responsabilidad
administrativa de las erogaciones de gasto corriente. Esto es, más del
90%de su presupuesto se canaliza hacia salarios, lo que los reduce a
cristianizarse en una especie de 'gestores' ante las secretarías de hacienda
o economía de los fondos que se negocian entre los desmantelados
sindicatos y los grupos corporativos que aún sobreviven. Estas unidades
administrativas centrales no tienen recursos para transferirlos a los niveles
locales, por lo que su función ministerial pierde contenido y las imposibilita
para fijar la orientación de programas amplios e inclusivos. Los ministerios
sociales han resultado en unidades administrativas sin políticas y sin
posibilidades de ponerlas en marcha. También, como resultado de la
disminución institucional a la que se han visto sometidos han ido perdiendo
la capacidad para administrar una realidad más fragmentada y por lo tanto
más compleja. Es en este escenario de vacío institucional en el que han
surgido y proliferado organizaciones no gubernamentales comprometidas
con la política social (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada,
1993, pp. 220-227).
1.4. La Crisis y el señalamiento al Estado de Bienestar
En la discusión actual sobre los acostumbrados arreglos institucionales de
las políticas sociales, subyace el cuestionamiento a las pretensiones de los
fines últimos de la política social.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LIV
"La matriz política y económica que permeó la maduración de los Estados
en la región latinoamericana no se explica por la cohabitación de partidos
políticos competitivos y políticas económicas keynesianas al estilo de la
social democracia europea, ni tampoco como un juego de presión de
fuerzas sociales organizadas alrededor de las pretensiones de clase. Más
bien aparece como una compleja telaraña donde se fueron agregando en
forma anárquica las negociaciones entre el poder político y los diferentes
grupos corporativos. El abandono de prácticas democráticas permitió que la
legitimidad del poder se construyera como un juego donde el corporativismo
y poder político intercambiaban prebendas y reaseguraban el control social"
(Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993, p. 118).
Esta situación ayudó a una visión particular del Estado al concebírsele como
un instrumento en el que de manera natural se depositaban las demandas
de la sociedad, resultando, además, el supuesto depositario de ilimitados
recursos. En estos términos, el orden social se construyó a partir de un
discurso donde todos los intereses parecían legítimos, pero la posibilidad de
hacerlos efectivos no dependía de una norma de derecho del poder
regulador, sino de la mayor o menor capacidad de acceso a los círculos del
poder político (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993,
pp. 118-119).
El punto de quiebre de este esquema comienza a partir del reconocimiento
del fracaso de los instrumentos redistributivos incluidos en el Estado
Benefactor y ensayados bajo la modalidad de un Estado intervencionista en
los años setenta en América Latina y en México. Sin embargo, un Estado
Interventor fuerte resultó en uno omnipresente, el cual fortaleció aún más su
papel tradicionalmente importante en las sociedades latinoamericanas, con
lo que la separación entre el Estado y la sociedad se hizo aún más patente
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LV
(Marcelo Cavarozzi, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, núm. 74,
octubre-diciembre 1991, pp. 85-112).
Algunos analistas consideran a este protagonismo como una de las fuentes
de conflicto entre el Estado y la sociedad (Peter Ward: p. 15).Cada vez se
evidenciaba más la brecha entre la sociedad y la política, entre las
demandas sociales y la toma de decisiones para resolverlas. Se imponía
una racionalidad técnico-económica y burocrática del Estado, en detrimento
de su racionalidad política. Ya desde los años setenta esa situación fue
presionando a la misma sociedad a empezar a desarrollar formas
autónomas de solución a sus problemas (Peter Ward: pp. 4-5). Este modelo
de Estado permaneció hasta que la crisis se agudiza de manera dramática a
principios de la década de los ochenta dejó profundas huellas que se
hicieron más patentes en los graves déficits en el área de beneficios
sociales.
Se puso en evidencia una contrariedad entre las pretensiones del principio
de organización de sus instituciones y su efectivo funcionamiento. Bajo el
modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, estas
instituciones resultaron ineficientes frente al claro desajuste en cuanto a
racionalidad económica se refiere: la presión por expandir el gasto público
no se acompañó de una política paralela de captación de recursos para
financiarlo. De ahí que se pueda afirmar que en América Latina no hubo una
experiencia exitosa en materia de planificación del desarrollo; un Estado con
esas características pudo generar más fallas y conflictos de los que era
capaz de enfrentar y resolver; sin embargo, esta situación no se traduce en
el hecho de que los conflictos puedan dejar de existir por el simple hecho de
reducir al Estado.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Frente al desengaño de este modelo se pusieron en marcha programas de
estabilización económica y de ajuste estructural ayudados e impulsados por
los organismos internacionales de financiamiento, principalmente el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos programas impuestos a
los países deudores que requerían de ampliación de créditos incluyeron la
necesidad de la estabilización a través de políticas fiscales y monetarias
ortodoxas, la apertura de la economía a la competencia internacional y la
reducción del Estado a una expresión mínima para, por el contrario,
expandir el papel del mercado a su máxima expresión (Alan Angell y Carol
Graham: Journal of Latin America Studies, vol.27, 1995, p.191).
"La obligación de requisitos de condicionalidad por parte del Fondo
Monetario Internacional y de otros organismos internacionales de
financiación, aseguraron la puesta en marcha de las ideas de la llamada
Nueva Derecha, particularmente en países en desarrollo. En algunos como
Chile, dichas ideas fueron introducidas por el sector militar, a través de
medidas coercitivas"(Alan Angell y Carol Graham: Journal of Latin America
Studies, vol.27, 1995, p. 208).La aprobación generalizada de estos
programas tuvo como justificación el hecho de que constituían una
respuesta a la crisis de la deuda de los ochenta y a la consecuente recesión
económica que conocieron la mayor parte de los países de la región.
El que la crisis haya resultado tan larga, el que las políticas públicas
particularmente las llamadas sociales no hayan estado diseñadas bajo una
concepción apropiada y de largo plazo, además de haber puesto en marcha
sucesivos ajustes para intentar eliminar déficits fiscales y lograr mejores
índices de crecimiento, resultaron en una extensión del desempleo y la
pobreza.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LVII
Los esquemas de ajuste. “Lejos de reencauzar los sistemas económicos en
Latinoamérica en un sentido progresivo, potenciaron los problemas del
subdesarrollo, creando nuevas y mayores restricciones al crecimiento,
ampliando las condiciones de inestabilidad económica y destruyendo
procesos maduros en los sistemas productivos..." (Barbeito y Lo Vuolo: p.
142).
Los servicios de beneficio social, regularmente escasos e inadecuados
antes de la crisis, se deterioraron aún más al convertirlos en fondos que
fueron recortados durante el ajuste, con la justificación de tener que hacer
un uso más racional de los recursos escasos "La inequidad era una
particularidad distintiva de los países latinoamericanos antes de la crisis de
la deuda" (Ángel y Graham: p. 191).
Es la única región en el mundo en la que la repartición del ingreso que
llegaba al sector de los más pobres (20% de la población) declinó de
manera consistente entre 1950 y el final de la década de los setenta. Aún
más, el porcentaje de ingresos que recibió a finales de la década de los
setenta, ese 20%- fue más bajo en Latinoamérica que en cualquier otra
parte del mundo en vías de desarrollo (Banco Mundial: Washington, D.C.,
1993, p. 118).Hoy día, el problema que enfrentan esas sociedades es que
los gobiernos cayeron en la tentación de usar la política macroeconómica y
los programas de ajuste, en muchos casos iniciados tardíamente, para
buscar salidas coyunturales para los problemas sociales.
De ahí que fuera absurdo que la propuesta de políticas 'compensatorias'
para esa grave situación englobadas en las de ajuste, se entendiera como
una suerte de mecanismo automático que haría que los procesos de
modernización económica generarían sucesivas modernizaciones en el
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LVIII
resto de la estructura, trayendo consigo además la solución para los graves
problemas que las sociedades enfrentaban. En ciertas enunciaciones
extremas se reconoció incluso como inevitable cierto deterioro de las
condiciones sociales, el cual se superaría cuando los ajustes estructurales
empezaran a dar sus frutos; dicho de otra manera, una vez que las fuerzas
del mercado actuaran libremente, desaparecerían los problemas de carácter
social (Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 2).
De ahí que bajo estos supuestos:
"(la política social) haya sido imaginada como algo transicional; se
considera, entonces, que después de un lapso inicial el ajuste económico
producirá crecimiento sin inflación y generará empleos en el sector moderno
de la economía, subiendo los ingresos y haciendo innecesario mantener
indefinidamente los programas sociales"(Teresa Albañez Barnola: citado por
Carlos M. Vilas: p. 10).
La pregunta que expresan algunos analistas es en el sentido de qué el
variante novedoso en el modelo propuesto por los llamados neoliberales
puede considerarse como respuesta alternativa a la contradicción entre
acumulación y reparto equitativo de los beneficios del desarrollo económico,
que bajo los supuestos del Estado Benefactor no se logró resolver. Cuando
se observa el sentido destructor y regresivo de los procesos económicos
desatados en los últimos años, resulta optimista y casi pretencioso que el
'nuevo' modelo sí logrará superar ese desequilibrio (Barbeito y Lo Vuolo: p.
121).
La nueva dinámica de las fuerzas productivas y los cambios culturales y
hasta ideológicos que la globalización ha impuesto a los países de la región,
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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no se acompañó de transformaciones en las instituciones públicas. Por lo
tanto, "los rendimientos del sistema de políticas públicas en general, y de
las políticas sociales (servicios sociales) en particular, se fueron degradando
hasta volverse contradictorios con los propios objetivos que justificaron su
existencia" (E. S. Bustelo, p. 152).
Una de las cuestiones que debe estar presente en el propósito de superar la
crisis es la de recobrar y fortalecer un sistema institucional al que se le
reconozca como medio para hacer llegar beneficios sociales a la población,
y no como intermediario de los intercambios políticos entre estos ayudas
otorgadas selectivamente a cambio de apoyo.
Las instituciones públicas afrontan un esquema de mayor complejidad,
diferente al de épocas pasadas; ya no se privilegia el acumular capital en
una sola arca, existe mayor flexibilidad en la organización de la producción,
se han reducido de manera importante las barreras proteccionistas
nacionales para aprovechar escalas de mercado, lo que sin duda debilita al
Estado como agente económico. Es ello que algunos analistas
latinoamericanos sostienen que la raíz política de la crisis de la versión
latinoamericana del Estado de Bienestar no parece provenir de su
ineficiencia para cubrir el universo poblacional con prestaciones
inequitativas y básicas. Más que una preocupación por los excluidos, la
crisis emerge de la insatisfacción de los sectores incluidos, al ya no poder
sostener el esquema de beneficios diferenciados desarrollado a partir del
estado omnipresente, que "coopta" en su estrategia corporativa a los grupos
potencialmente más interesantes como reserva de capital "político". Incluso
estos mismos analistas hacen el siguiente cuestionamiento: "si las
instituciones del Estado de Bienestar sólo pueden funcionar positivamente
en el auge económico, ¿en qué racionalidad sustenta éste supretensión de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LX
prevenir y reparar las contingencias sociales de la sociedad moderna?"
(Barbeito y Lo Vuolo: pp. 10-20).
De igual manera, la inversión pública se vino abajo; la privada productiva
decreció y la que hubo se canalizó hacia inversiones especulativas.
"La rápida caída del producto modificó los puntos de equilibrio donde la
oferta maximiza su tasa de ganancia, generando así estrangulamientos ante
mínimos movimientos de la demanda, con el consiguiente impacto
inflacionario. La inversión pública se desmoronó, deteriorando la
infraestructura básica y abandonando la pretensión de estabilizar el ciclo
económico. La inversión privada acompañó la caída de la pública, pero en
este caso no fue por falta de recursos, sino porque los mismos se
reciclaron, en gran medida, hacia la captación de rentas improductivas
(Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).
Una de las derivaciones de este proceso fue la acumulación de riqueza en
manos de pocos grupos económicos. Esto les favoreció para consolidar su
poder de veto sobre políticas públicas y se colocaron en inmejorable
posición para apropiarse del desvalorizado patrimonio público, imponiendo
exigencias de rentabilidad excepcionales y con pocos o nulos compromisos
de productividad e inversión (Barbeito y Lo Vuolo: pp. 150-151).
En la disposición en la que fue cayendo la remuneración al trabajo, se
acentuó la regresividad en la distribución del ingreso, lo que provocó su
caída global pero el aumento de los sectores que ganaban más. El ahorro
forzoso al que se vio sometida la fuerza de trabajo no repercutió en mayor
inversión, sino en fuga de capitales, concentración de la riqueza y consumo
improductivo (Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXI
De hecho se puede decir que la atmósfera social posterior a la crisis es
devastador, la población en condiciones de pobreza creció al doble del ritmo
que la población total de América Latina (44% respectivamente), poniendo
de relieve un proceso de producción de pobres que no obedece a causas
demográficas, sino estructurales y de política económica (Carlos M. Vilas: p.
11).
Frente a este recrudecimiento de la crisis, el sistema se vio forzado a un
proceso aún más drástico de reducción del margen de acción estatal. Al
adoptarse un enfoque más tecnocrático para la solución de los problemas,
las prácticas paternalistas y clientelistas perdían vigencia. Por otro lado, el
llamado esquema neoliberal también puso énfasis en la participación de los
‘usuarios'. Se asume que el involucramiento de la población en los
proyectos ofrece más perspectivas de éxito que un diseño vertical y
centralista. Sin embargo, esta participación tiene lugar en la operación de
los programas, abonando en la idea de que este llamado a la participación
no tiene su correspondiente con un afán democratizador, sino con otros
considerando, como puede ser, la necesidad de reducir los costos de
operación mediante el uso de mano de obra gratuita (Carlos M. Vilas: p. 29),
o el establecimiento de nuevas redes de "clientelas" de signo corporativo.
Los disconformes de la participación estatal se fueron convirtiendo en los
defensores de la participación de la sociedad. Esta última participación se
sustentó en diversos argumentos resumidos por Bernardo Kliksberg;
primero, se afirmaba que los servicios estatales eran insuficientes, costosos,
burocráticos y organizados de manera deficiente. Esta creencia también ha
sido evocada por la derecha radical para justificar sus esfuerzos por reducir
la participación gubernamental en la prestación de asistencia social y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXII
reemplazar los servicios estatales por los provenientes del mercado y de
organizaciones voluntarias. Segundo, quienes proponían la participación de
la comunidad, creían que la población local podía gerenciar los servicios
sociales con mayor eficiencia. Tercero, el paternalismo con el que se
caracterizaba la prestación de bienes y servicios a la comunidad por parte
del Estado; esto es, se utilizaba la creencia de que los servicios estatales
promovían sólo un enfoque para el desarrollo 'de arriba hacia abajo', en el
que se trataba a la población local como beneficiaria pasiva de los servicios,
sin implicarla en el proceso de toma de decisiones. Cuarto, la participación
estatal generaba tendencias opresoras, se suponía siempre a los gobiernos
incapaces de realizar acciones positivas y que invariablemente funcionaban
para controlar, manipular y subvertir los intereses de la gente (B. Kliksberg:
pp. 17-42).
Sin embargo, lo que en realidad ocurrió en la región latinoamericana es que
los gobiernos acuden tardíamente al expediente de la participación, una vez
que el modelo de Estado presente fracasa y que la crisis se agudiza; esto
es, cuando se ven rebasados e imposibilitados para seguir respondiendo a
las demandas que además crecieron en magnitudes considerables frente al
agotamiento de recursos. En algunos países esta participación se asiste
como un ingrediente para fortalecer esquemas democráticos; en otros,
como una posibilidad adicional para fortalecer a los autoritarios al utilizarla
para continuar manipulando y controlando grupos y sectores sociales.
1.5. La Política de Bienestar en México
El método descrito permeó el proceso de construcción y maduración de lo
que debió ser un sistema de políticas sociales en México. A partir de la
Revolución, junto al discurso de justicia social, universalista, aparece una
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXIII
realidad fragmentada, corporativista. La demanda social se rige de manera
paulatina a través de los grupos que van organizándose en estructuras
corporativas lidereados por cúpulas sindicales y empresariales las cuales se
fueron convirtiendo en los únicos interlocutores del poder político. Los
programas sociales se diseñaron para favorecer fundamentalmente a esos
grupos y a los vinculados con diversas áreas de Estado, al interior de la
burocracia o como proveedores de insumos, contratistas de obras y algunos
que agruparon a gremios de profesionistas. La expansión de las actividades
estatales favoreció la construcción de lealtades en esos grupos organizados
y, por ende, la consolidación del poder político.
El beneficio colectivo no va a expresarse y a canalizarse a partir de la
dinámica generada en las instituciones sociales construidas para tal fin, sino
que va a encarnarlo el grupo político que sexenalmente llega al poder. La
imprecisión entre la pretensión universalista de las políticas sociales y la
práctica particularista acuñada desde el siglo pasado, estuvo en la base de
la construcción del sistema de dichas políticas y encontró un terreno
favorable en el modelo económico que prevaleció durante el proceso de
sustitución de importaciones. El modelo de desarrollo a partir de las políticas
de ajuste, sólo logró incluir programas laterales que tampoco resolvieron los
graves desequilibrios sociales.
En México, dentro de la parte propia de esta investigación referida a los
sexenios analizados, las estrategias diseñadas para combatir la pobreza y
lograr una sociedad más justa englobadas convencionalmente bajo el rubro
de política social han respondido menos a un diseño de largo plazo que
efectivamente busque soluciones de fondo, que a modalidades coyunturales
imaginadas por los distintos gobiernos. La llamada política social se ha
insertado dentro de programas de muy corto plazo que han servido más
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXIV
como paliativos que como soluciones y respuestas a presiones específicas
económicas y sociales. Su ineficacia se inscribe en el hecho de que con
estos programas se buscaron diversos objetivos, además de que su
instrumentación se hizo mediante arreglos de organización distintos a las
instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los compromisos de
política social, como si en el supuesto fracaso de éstas se pudiera encontrar
la justificación por haber dado resultados tan poco favorables.
También se trató de proyectar la imagen de un Estado dedicado al bienestar
de sus grupos económicamente menos afortunados; (Peter Ward: p. 216),
esta retórica se fue cristianizando en uno de los principales recursos para
fortalecer el ámbito ejecutivo, la institución presidencial y hasta la figura del
presidente, dado que los programas diseñados para resolver problemas
sociales resultaron proyectos apoyados por la presidencia y a los que
normalmente se les concedió una atención especial. Al buscarse objetivos
diversos, como utilizarlo como un medio de control político, se limitaron
seriamente las posibilidades de contar con un efectivo esquema
democrático. De hecho se puede afirmar que:
"El grado en el que el gobierno fomenta las participaciones como requisito
para dar servicios, probablemente determina la naturaleza de esa
participación. Al respecto México tiene una tradición en fomentar el control
político de sus ciudadanos, controlando y estructurando más que ningún
otro país de América Latina con excepción de Cuba" (Peter Ward: p. 162).
La consecuencia ha sido una política social fragmentada en la que
probablemente en materia educativa se pueda hablar de un sistema con
reglas más universalistas. Sin embargo, la creciente presión de la demanda
obligó al restablecimiento de un servicio en el que se fue tejiendo una
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXV
maraña normativa que en lugar de facilitar la prestación de la encomienda
educativa pública, la complicó. Además de que hubo que aceptar la
participación no solo de instituciones privadas lo que por definición
modificaba la intención original sino también la de un poderoso sindicato
que se benefició de los intercambios con los que lo favoreció el gobierno;
adicionalmente confundió la defensa de los derechos de sus agremiados
con la intromisión en las tareas educativas, lo que a la larga se ha
convertido en un importante obstáculo para plantear la necesidad de
generar calidad en esos servicios.
En el caso de las áreas sociales que precisaron su morfología en la década
de los cuarenta, el sistema se construyó sobre los principios de la seguridad
social, con derechos y obligaciones normados sobre la categoría de
trabajador y no sobre la de ciudadano. La política en materia de salud, por
ejemplo, se organizó en un sistema cerrado alrededor de los sindicatos,
financiada parcialmente por un impuesto al salario. Bajo estos supuestos no
estuvo nunca incluido el seguro del desempleo el cual significó un elemento
clave en la construcción del Estado de Bienestar de las democracias
europeas, puesto que en estas sociedades por un lado, la economía
funcionaba en niveles cercanos al empleo; y por el otro, en la lógica del
modelo corporativo de esas sociedades, los derechos se legitimaban debido
a la pertenencia a una corporación desde donde se luchaba por beneficios
privilegiados o complementarios, pero para el conjunto (Barbeito y Lo Vuolo:
p. 121).
En materia de vivienda, el aumento del gasto público se convirtió en el eje
de esta política. No existieron ni existen mecanismos que favorezcan la
coyuntura de la demanda; cada grupo presiona para obtener una respuesta
favorable. Incluso la burocracia pública opera como un sector que se erige
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXVI
en el defensor de sus propias reivindicaciones, como un representante del
interés de ciertos grupos al interior del aparato estatal.
Bajo esta dinámica y frente al enorme reto que significaba introducir
cambios en las secretarías encargadas de los aspectos sociales entre otras
razones por lo difícil que trascendía mover el sistema de intercambios
establecido de manera fundamental con los sindicatos se acudió al
expediente de políticas asistenciales englobadas en programas específicos
dirigidos a los grupos no integrados al mercado laboral. Estas políticas
aparecen en forma residual y no se otorgan a través de las instituciones que
tradicionalmente hicieron frente a los programas incluidos en el rubro de
política social.
"Las funciones y los objetivos que se les imputan a las unidades
administrativas creadas ad hoc son difusos, los programas son volátiles y
vinculados, en gran medida, con estrategias políticas también clientelares.
Su debilidad es la contracara de su pretensión omnicomprensiva y se
canaliza en todo tipo de acciones: la entrega de bienes y servicios de todo
tipo, subsidios en dinero, entrenamiento para actividades comunitarias,
asistencia a la producción familiar, etc..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).
Además; los efectos de esos organismos alternos dificultan y posponen la
posibilidad de una auténtica reforma en los ministerios encargados de las
políticas sociales. Este ha sido notablemente el caso en Venezuela, en
donde la negligencia en la reforma de los ministerios centrales encargados
de programas sociales se ha agravado porque los únicos programas
gubernamentales de alivio a la pobreza han sido puestos en marcha por
agencias autónomas, contrariamente al caso de Chile, en donde la política
social se había caracterizado históricamente por ser relativamente eficiente
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXVII
y de cobertura amplia. Los programas de estabilización puestos en marcha
por el gobierno Pinochet, necesitaron de programas llamados de redes de
protección, sobre todo los de empleo público. Bajo el gobierno chileno
estas medidas compensatorias se integraron a los ministerios de línea y no
crearon una burocracia diferente y que entraba en competencia con la
tradicional, como sucedió en el caso de Venezuela (Angell y Graham: p.
203).Los arreglos de organización de esos programas también estuvieron
creados en relación a qué tipo de demandas podrían generar mayores
conflictos y, por lo tanto habría que darles salida, no en términos de
solución, sino de evitar la movilización y la confrontación. De ahí que con la
política social o las políticas sociales se intentaron resolver además todo
tipo de problemas: desde necesidades básicas, apoyos al pequeño
campesino, desarrollo de la agricultura, hasta los inherentes a las
actividades económicas.
Estas estrategias se vieron sistemáticamente obstruidas por una amplia
gama de problemas derivados de la situación económica por la que el país
ha atravesado y atraviesa. Asimismo, entre otros componentes contaron de
manera importante los de impacto internacional: descenso de los precios o
pérdida de la demanda de los mercados internacionales para productos
mexicanos, las crisis del petróleo, las crisis de la deuda, el estancamiento y
el proteccionismo del os países industrializados.
Una mención obligada al analizar los programas en materia de política
social son los recursos que el gobierno asigna para esas tareas. Sin
embargo, es claro que el gasto social obedece normalmente a las
prioridades que el gobierno fija los cuales son inevitablemente coyunturales.
Lo que es importante destacar para los propósitos de esta investigación es
que esa situación no necesariamente se va a traducir en una concepción
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXVIII
integral del modo en el que deben atenderse los derechos sociales, ni en el
papel que efectivamente le corresponde jugar al Estado al intervenir como
regulador de las desigualdades del mercado. De igual manera tampoco
están definidas con claridad las posibilidades de participación de los
gobiernos locales, organizaciones y ciudadanos. Esto es, el monto y la
asignación de los recursos presupuestales no son todos los insumos de una
política pública completa, que es mucho más que una estrategia de gasto y
que es justamente a lo que se ha limitado la que se ha entendido como
política de bienestar en México.
De ahí que tomando como punto de partida los años anteriores, se observa
que el sector llamado de fomento social ocupaba un lugar importante en la
dotación de recursos presupuestales. Como porcentaje del PIB, el gasto
público creció del 26.8% en 1991 al 39.6% en 1996. De este incremento,
educación, salud y seguridad social absorbieron el 23% del gasto sectorial
durante ese período. En promedio el gasto público en materia de política
social durante el gobierno de Fox como porcentaje del PIB, fue del 7.8%.
(Guillermo Farfán: Germán Pérez y Samuel León, (coord.), México, UNAM,
p. 75). Peter Ward en la obra citada (Políticas de bienestar social en México:
1970-1989), señala que en tiempos del presidente Luis Echeverría, este
rubro ocupó el segundo lugar, muy cerca del sector energético, y que
habitualmente estuvo un poco adelante del presupuesto combinado para la
administración y la defensa. La energía y la administración incluyeron
entonces el pago para el servicio de la deuda. "En términos absolutos este
sector en paralelo a la expansión del gasto gubernamental, gozó de un
enorme aumento. En términos reales representó una duplicación entre 1970
y 1986". (Políticas de bienestar social en México: 1970-1989, p. 27).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXIX
Se confirma esto puesto que también hacia finales de los sesenta y en los
setenta se produjo un desmesurado crecimiento del sector para estatal,
dentro del cual buena parte de las unidades que lo integraban tenían
relación con el campo de 'lo social', aunque esto representa un indicador de
la confusión que el propio gobierno ha tenido en la distinción que debe
haber entre políticas de apoyo al desarrollo y las propiamente destinadas al
bienestar social. Paralelamente al crecimiento del sector para estatal, y
como una de las consecuencias de la utilidad que los presidentes le
concedieron a las políticas ‘sociales' en términos mucho más de imagen que
institucionales, se creó una serie de unidades con distinta estructura
organizativa que actuaban para resolver los problemas a los que los
distintos gobiernos les fijaron alguna prioridad, o la más alta prioridad, como
ocurrió con la pobreza extrema en el sexenio de Salinas de Gortari.
A pesar de que las cifras ratifican que hasta el gobierno de López Portillo, el
desarrollo social se consideró un área importante de la política
gubernamental en términos de los recursos que le fueron asignados,
aunque no de manera tan evidente como en el sexenio anterior. Para el
período correspondiente al gobierno de López Portillo, el gasto público en
relación con el PIB va a mantener su carácter expansionista.
A principios del sexenio se tuvieron tasas comparables a las del sexenio
Echeverrista, 36.3% en 1977, 37. 1% en 1978 y 38. 1% en 1979. A partir de
1980 va a crecer vertiginosamente hasta alcanzar la cifra record de 58.9%
en 1982. El gasto en materia de política social mantiene en promedio un
7.6%, que se registró también en la administración anterior, aunque las
asignaciones anuales presentan ya un declive progresivo. Del 22. 1% en
1977 llegó hasta el 13.8% en 1982. (G. Farfán: p. 77), el análisis central de
este trabajo considera estos esfuerzos de asignación presupuestal
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXX
justamente como un indicador de que no se concibieron las decisiones de
programas sociales como una política a la que, por añadidura, tampoco se
le concedió un rango prioritario. No se diseñó una política de largo plazo
que buscara soluciones de fondo, sino que se le fijaron objetivos múltiples
que la convirtieron en una cadena de respuestas de coyuntura, con énfasis
y diseños de organización distintos, según el criterio prevaleciente en cada
gobierno, y que han resultado ineficaces para solucionar los problemas y
carencias sociales.
Aún cuando el gasto social pudo haber aumentado en términos reales, de
1970 a 1994 los sectores de bienestar y desarrollo social sufrieron una
considerable degradación como prioridades.
Cuadro 2
GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO SOCIAL de 1977 a 1985
(MILLONES DE PESOS)
Periodo Índice de
precios Gasto público en desarrollo social
Gasto público en desarrollo social
subsecuente
Tasa de crecimiento
respecto al año anterior
1977 120.7 149.271 123.671.1 -
1978 140.3 176.300 125.659.3 1.6%
1979 168.3 228.551 135,779.8 8%
1980 218.5 310.501 142,105.7 4.6%
1981 281.2 457.240 165,603.1 14.4%
1982 559.0 762.728 136,445.1 -16%
1983 1010.7 1,054.136 104,297.6 -23.5%
1984 1609.0 1,750.265 108,779.7 4.3%
1985 2634.8 2,800.506 106,321.4 -2.2%
Fuente: Índice Nacional de Precios al Consumidor. Banco de México, Informe anual. 1985. México, B.M., 1986, p. 65 Fuente: Miguel de la Madrid, Segundo Informe de Gobierno. 1984. Política Económica. Presidencia de la Republica, 1984, p. 691. Miguel de la Madrid, Cuarto Informe de Gobierno. 1986. Estadístico. Presidencia de la República. 1986, pp. 104-105.
Tal y como lo demuestra el Cuadro 2, el índice de precios y el gasto público
en desarrollo social se incrementaron. Sin embargo, la tasa de crecimiento
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXI
de 1981 contrasta notoriamente con la de los dos años siguientes en los
que sufre un importante decremento. Al respecto, puede recordarse lo que
se ha mencionado en el trabajo en el sentido de que la pretensión del
gobierno de López Portillo era la de "administrar la abundancia", expectativa
que se vio frustrada y que asientan las cifras; no existió un crecimiento que
permitiera contar con los esperados excedentes.
Además, como lo constata Ward, el aparente rango de prioridad del gasto
social incluso se vio modificado en los últimos años. Los datos indican que
el sector fomento social:
"perdió terreno, en particular a lo largo del gobierno de De laMadrid (1982-
1988), aunque el declinar empezó desde el gobierno de su predecesor,
López Portillo (1976-1982), como ya quedó apuntado. Durante el sexenio
De la madridista, la cantidad gastada en bienestar social sufrió una erosión
del 41% en términos reales, hasta cerca del doble de la cifra de 1970"(Peter
Ward: pp. 27-28).
El gasto social representaba en 1982 el 17.2% del gasto público total y en
1987 el 9.2% (Aberto Arroyo: Enrique Valencia Lomelí (coord.), México,
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de
Guadalajara, 1995, p. 29). Y no sólo se ha reducido el presupuesto para
gasto social sino que el propio gasto social real desde1982 había seguido
siendo socavado. El gasto en materia de política social acusó un
decremento en los tres primeros años del gobierno de De la Madrid de
25.5% en 1983 (con relación al año anterior), una recuperación del 4.3% en
1984 y una nueva disminución del 2.2% en 1985, lo que lo situó en un
retroceso promedio del 7.1%. (G, Farfán: p. 84); se registra, sin embargo, un
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXII
aumento entre 1986 y 1987 cuando se emprendió un programa de
reconstrucción después del terremoto de 1985.
México, en los últimos veinticuatro años se han impulsado al menos dos
modelos de desarrollo: el de un Estado interventor y el regido por las leyes
del mercado y abierto a la competencia internacional. Bajo ambos modelos
se entendió que la provisión de bienestar social representaba un medio
importante para aliviar la presión social, pero la primera función del
bienestar social siguió siendo el control social y político. Peter Ward dice
que la naturaleza de esta aportación cambió considerablemente en los
últimos sexenios (particularmente añadiría en los dos últimos) debido a que
dejaron de ser operantes las antiguas normas de apaciguamiento y a que el
Estado se vio obligado a buscar nuevas medidas para garantizar la
estabilidad.
De igual manera, señala el autor citado, se observa mayor actividad en
muchos sectores de la burocracia como resultado de la creciente
importancia de los técnicos; las respuestas individualistas de ayer, no
estaban generando un flujo de recursos suficientes para pacificar a la
mayoría, lo que significó que ya no bastaban las promesas y la retórica.
También apunta que como resultado del aumento al gasto social desde
principios de los setenta, la cobertura de los servicios se extendió y se gastó
el presupuesto de mejor manera dando respuestas más eficientes, producto
de un enfoque más tecnocrático, más en armonía con las necesidades del
pueblo; pero que pese a todo eso, el bienestar social como prioridad se
contrajo.
"Aunque el gasto público general se quintuplicó entre 1970 y1982, la
proporción en bienestar social tan sólo se triplicó y ha estado reduciéndose
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXIII
respecto de la cifra base de 1970. La política ha tratado de sostener los
niveles de bienestar social, en lugar de usar los beneficios del desarrollo
económico para estimular y mejorar las condiciones de ese desarrollo"
(Peter Ward: pp. 219-223).
Las transformaciones económicas de los últimos años rebasaban de esta
manera los viejos esquemas de control social y obligaban que los
instrumentos de mediación, como había sido la política social, se adaptaran
también a las nuevas exigencias.
"Los temas y alianzas fundamentales que habían nutrido la legitimidad del
Estado mexicano, resultaron modificados por los acelerados procesos de
transformación económica y social sufridos: la educación gratuita, el reparto
agrario y las garantías de seguridad social eran añejas aspiraciones a las
que se sumaban otras nuevas: la vivienda, la seguridad pública y los
servicios urbanos, resultado de la explosión demográfica" (Armando
González Torres: Centro de Estudios Internacionales, 1994, p. 115).
Aunque los temas y las obligaciones en los que se sustentó la legitimidad
del Estado no se transformaron radicalmente, es un hecho que sobre todo
en los dos últimos gobiernos sí se intenta una formulación de las bases en
las que se habían establecido los compromisos en materia de política social.
La evolución de las políticas sociales del gobierno de Miguel De la Madrid,
como un ejemplo de lo apuntado, no se caracteriza por la sola reducción de
las acciones del Estado, sino también porque esa evolución envuelve una
modificación sustancial de las concepciones ideológicas que le han dado
sentido al papel y funcionamiento del Estado (G Farfán: p. 82). Esto se logró
porque por un lado se argumentó en todas las formas la poca efectividad de
los instrumentos distributivos tradicionales. Y, por otro, se señalaron las
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXIV
limitaciones económicas, así como la magnitud y complejidad de las
demandas, lo que obligaba no sólo a reformular sino a cancelar
compromisos y alianzas que parecían vértebras de la articulación ideológica
de los gobiernos posrevolucionarios.
De igual manera, a partir del sexenio De la madridista se estableció una
distancia al señalar que una de las constantes del discurso social había sido
la fragilidad de las promesas del populismo y la argumentación de un
Estado 'propietario', poseedor de bienes, distribuidor ineficiente y generador
de crisis económicas. Esto hacía necesario establecer las bases para
desarrollar un Estado 'solidario', capaz de funcionar como centralizador de
las iniciativas sociales, en un marco de pluralismo y corresponsabilidad (A.
González Torres: pp. 115- 117). Seis años después de ese análisis la
situación de amplios sectores sociales no sólo no ha mejorado sino incluso,
si cabe, se puede decir que ha empeorado.
El sistema de políticas sociales se hallaba ya degradado antes de entrar a la
década de los ochenta: se había disminuido la cobertura y la calidad de los
servicios; se habían deteriorado los equipamientos técnicos, la
infraestructura y los recursos humanos; existía irracionalidad en las
relaciones entre gastos de operación e inversión; se habían abandonado los
incentivos para el reclutamiento y promoción del personal; existía capacidad
subutilizada o inutilizada, a pesar del aumento en la demanda.
Esta situación encuentra parte de su explicación en las inestabilidades del
sistema económico, pero no es la única. También ha habido una evidente
incapacidad del sistema de políticas sociales para procesar esas
inestabilidades. La crisis económica mostró que la llamada política social no
estuvo nunca pensada para resolver los desequilibrios y que el sistema de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXV
políticas sociales tiende a volverse más ineficaz en la medida en que la
sociedad más lo necesita, que es justamente en épocas de recesión,
cuando se profundiza la caída y regresividad del ingreso. Esto no se debe a
la pretensión universalista de las políticas sociales, sino a cómo se intentó
llegar a ese supuesto universalismo: por agregación de intereses
particulares y bajo el supuesto de que los ciudadanos estaban todos
incorporados al mercado. La política económica y la social debían favorecer
que los ciudadanos estuvieran efectivamente vinculados al mercado, esto
es que tuvieran una ocupación rentable.
El deterioro de los programas sociales de amplia cobertura se hizo cada vez
más evidente; no se trataba de construir políticas sociales para los pobres
sino que efectivamente llegaran a los pobres. "La idea que pretende reducir
la política social a la 'centralización' de beneficios mínimos a ciertos grupos,
sólo se ocupa de los síntomas de la pobreza, pero no de su génesis" (A.
González Torres: p. 142). Por consiguiente, en el aspecto social las
manifestaciones de la inquietud social de finales de los setenta y que se
hicieron más patentes frente a las medidas de austeridad de los años dos
mil, lejos de desaparecer presentan ahora un rostro más desesperado (A.
González Torres: p. 117).
De frente a los resultados de una política económica de ajuste estructural
cuyo resultado se ha calificado como de una situación “de emergencia”, no
se vislumbran salidas para generar oportunidades de empleo que logren dar
acomodo a una creciente fuerza de trabajo. Los altos niveles de desempleo
y subempleo desde 1982 hasta nuestros días siguen afectando a las clases
de menores ingresos y a las medias, a cambio de una creciente
concentración de la riqueza en pocas manos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXVI
"México tiene ahora (2003) más millonarios en dólares que cualquier país en
el mundo, con la excepción de Estados Unidos, Alemania y Japón. La
riqueza de estos grupos ha aumentado sustantivamente”. (Lorenzo Meyer:
Excélsior, jueves 30 de septiembre de 2003).
Lorenzo Meyer de un reporte especial sobre el Tratado de Libre Comercio
publicado por el U.S. Latin Trade sobre la alta concentración de la riqueza
lograda durante ese sexenio. En 1992, por ejemplo, las empresas de Emilio
Azcárraga tuvieron ingresos por 1,200 millones de dólares; las de Carlos
Slim, por 6,700 y las de Adrián Sada por 3,340. El reporte también informa
que al tomar Carlos Salinas el poder, México tenía únicamente un par de
millonarios en dólares y que al concluir 1992, ya tenía trece. Sin embargo, el
indicador del PIB ha tenido un comportamiento muy distinto, dice Meyer,
incluso decepcionante, ya que en ese mismo sexenio se movió entre el 2 y
el 4%.
Los salarios están en su punto más bajo, sobre todo por la pérdida de poder
adquisitivo y por el diferencial cambiario que tiene el peso en relación con el
dólar.
En fin, las promesas en términos de una recuperación económica como
consecuencia de un ajuste estructural; que en el mediano plano resolverían
además problemas derivados de los desequilibrios sociales incluidas en los
planes y programas de los gobiernos De la Madrid y Salinas, resultaron tan
retóricas como las hechas bajo los gobiernos anteriores particularmente los
de Echeverría y López Portillo, que todavía alcanzaron cobijo bajo las
consignas revolucionarias de justicia y equidad social.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXVII
Carlos Salinas, por ejemplo, dijo: "Como he reiterado no se trata de pedir
más sacrificios, sino un esfuerzo adicional; este debe ser para dar más
bienestar a los grupos mayoritarios. Cualquier esfuerzo debe tener ante
todo un propósito de equidad, porque el verdadero desarrollo se funda en la
justicia... No se trata de tener a toda costa una economía sólo sana, sino de
entender que las condiciones para aspirar con certidumbre a una vida digna
se sustentan en el trabajo. La economía es uno de los medios para elevar el
bienestar, pero lo principal es que se haga realidad la transformación,
canalizar energía para reformar lo inoperante" (Carlos Salinas De Gortari:
México, PRI, 7-8 de enero de 1988, p. 181).
Los cuatro gobiernos impulsaron modelos de desarrollo que cayeron en una
definición distinta y que para efectos analíticos se dividieron en dos, pero los
programas sociales estuvieron diseñados bajo parámetros muy similares.
Ninguno de los cuatro gobiernos los entendió como parte de una política
pública de largo aliento; ninguno de los cuatro entendió la asignación del
gasto en el renglón de lo social como un insumo, entre otros, para el diseño
y puesta en marcha de una política pública; ninguno de ellos tuvo como
preocupación esencial el establecimiento de bases estructurales que
permitieran trabajar en el equilibrio entre beneficios del desarrollo y el
bienestar social. A cambio de lo anterior, los cuatro gobiernos entendieron
esos programas como un recurso para fortalecer la gobernabilidad, la cual
aparecía más frágil en momentos de la definición del proyecto político, esto
es, al iniciar el sexenio. Por ello, los cuatro gobiernos aludieron desde los
tiempos de las campañas electorales a su compromiso social, aunque su
instrumentación favoreciera de manera muy importante la legitimidad, sobre
todo presidencial, quedando subordinado a este interés el compromiso de
sentar las bases para solucionar los graves problemas sociales.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXVIII
1.6. La Discusión en Relación a la Política de Bienestar.
La discusión en tomo a la definición y alcances de lo que debiera ser la
política de bienestar y los actores que en ella participan forma parte de uno
más amplio: el que se ha dado sobre el deterioro de un modelo de
desarrollo y el tipo de Estado que lo auspició, "el Benefactor"; y de la
llamada propuesta neoliberal que incluye una disminución importante de la
presencia del Estado en muchos de los ámbitos de la vida social, y una
redefinición, también importante de la cobertura de bienes y servicios
sociales que implica que su otorgamiento se dé en condiciones distintas.
Desde diversos autores analíticos y metodológicos, el debate en términos
globales permite constatar un tránsito de un modelo de desarrollo a otro. El
primero, se desgasta y fracasa en sus pretensiones de respuesta
universalista a las demandas sociales por haber estado sustentado en una
disponibilidad más o menos discrecional de recursos presupuestales
públicos, con una fuerte representación del Estado. En el segundo,
reaparece el mercado como actor central, y la iniciativa individual vuelve a
considerarse como elemento fundamental en la solución de problemas
sociales, exigiéndose por medios internos y presiones externas un repliegue
del Estado. Los elementos que conforman este debate sobre el tema de la
política social los sintetizaremos sólo para propósitos analíticos, con la
certeza de que en este tema, las generalizaciones sacrifican especificidades
de cada país o experiencia, que en muchos casos resultan más
significativas que las características que pueden considerarse comunes.
Primero, la política de bienestar sufre redefiniciones importantes que
acompañan a las que se han hecho a los modelos económicos. Esto ha
dado como resultado que el énfasis desde la perspectiva de los Estados
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXIX
nacionales, tanto en las democracias occidentales como en los países
subdesarrollados, haya estado puesto en las medidas económicas, lo que a
todas luces ha obligado a subordinar la política social a la económica.
Anteriormente se hablaba de la superposición que tenía que haber entre la
política económica y la social. La estrategia económica debía tener
consecuencias positivas casi de manera automática en lo social; la
tendencia actual indica que esa relación se ha vuelto de franca
subordinación.
Segundo, el debate ha modificado el tema de la relación entre el ámbito de
'lo público' y el de 'lo privado'; lo público que había transitado del interés de
la colectividad para convertirse en el interés de lo Estatal y más aún de lo
gubernamental, vuelve a retomar su definición liberal al volverse al interés
individual, o al de sectores y grupos sociales particulares. En este tránsito,
la atención a los desprotegidos deja de ser una responsabilidad estatal o
gubernamental, exigiéndose el involucramiento de los propios actores en la
resolución de sus problemas. Es bajo esta estrategia que surgen las
organizaciones no gubernamentales (ONG's) y las populares, que se van a
encargar, por ejemplo, de luchar contra la pobreza, por el bienestar social y
los derechos humanos (Berta Lerner: México, UNAM, 4-5 de julio de 1994,
p. 1-3).
También se defiende la privatización, en el sentido de que nuevas fuerzas
ocupen espacios en áreas que fueron cotos 'públicos', para imprimir criterios
más racionales y de eficiencia, en, por ejemplo, la asistencia de servicios
netamente sociales, como parte una estrategia más amplia de privatización
de la economía y de su desregulación. Los resultados más evidentes de
esto se encuentran en la privatización de pensiones y jubilaciones, la
privatización de los fondos de pensiones y jubilaciones se hizo en Chile bajo
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXX
la dictadura de Augusto Pinochet, la que abandonó el esquema de reparto y
adoptó uno de capitalización administrado por entidades privadas
(administradoras de fondos de pensiones AFP). (Carlos M. Vilas: 3-4 de julio
1994, p. 13).
Uno de los problemas graves que aflora bajo esta ‘nueva' concepción se
refiere al costo de los bienes y servicios; se introducen criterios de negocio y
ganancia, lo que ineludiblemente impacta calidad, pero también cobertura
(Carlos M. Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 12). La descentralización también se
convierte en un elemento auxiliar en esta estrategia de auspiciar la
participación de los actores directamente afectados como corresponsales de
programas sociales. Esto se ha traducido en que han obligado a los
gobiernos centrales a transferir a los locales responsabilidades y servicios
para los que no necesariamente estaban preparados, aunque siempre
quedándose con resquicios importantes de control, como pueden ser los
recursos presupuestales, lo que ha dado como resultado procesos de
descentralización incompletos, por no decir tramposos. Una de las
características indispensables para que puedan obtenerse resultados
mejores mediante procesos de privatización y hasta de descentralización,
es la inevitable fortaleza del Estado en términos institucionales y de su
capacidad reguladora; ésta es una grave falla de la que adolecen los países
situados en un nivel inferior de desarrollo.
Tercero, las políticas sociales han formado parte de las agendas con distinto
grado de integración a los programas políticos. En el debate actual se
advierte sobre ello al menos dos momentos. Bajo el esquema del Estado
Benefactor y de su versión latinoamericana de Estado Interventor, la política
social se definió equiparándola con el gasto social, que en momentos de
auge económico o de menores dificultades en el manejo de los indicadores
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXXI
macroeconómicos, llegó incluso a ser abundante. Esto permitió que formara
parte del activo del discurso de reivindicación de los grupos sociales de
menores ingresos que el Estado y los gobiernos sintieron obligación de
“proteger”. Esta protección acabó convirtiéndose en una forma de
negociación a cambio de apoyo para el sustento de la legitimidad de los
sistemas políticos. También, bajo esta concepción "la política social se
entendía como una extensión de la inversión y no del gasto" (Carlos M.
Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 4).
Bajo el supuesto del modelo modernizador (racionalizador), la política social
va a responder más a problemas derivados del ajuste tratando de
compensarlos, diseñando soluciones también sólo para grupos y segmentos
de la sociedad previamente seleccionados. "En estas condiciones, lo social
es considerado una dimensión del gasto; el concepto de desarrollo social se
diluye y cede terreno al de compensación social" (Víctor Brodersohn:
Buenos Aires, OEA, 1992). En el primer caso, bajo el esquema del Estado
Interventor, las políticas sociales fueron instrumentadas por las instituciones
tradicionales encargadas normalmente por área de la atención de los
problemas sociales. La discusión actual también refiere al fracaso de estas
instituciones debido a su falta de flexibilidad, resultado entre otras razones
de su creciente burocratización, y de la corrupción que se fue derivando de
los turbios intercambios que se fueron dando particularmente entre las
cúpulas sindicales y la alta burocracia. En el segundo, el esquema de un
estado de corte más liberal, las políticas sociales adoptan diseños de
organización particulares, con los que se intentan soluciones para grupos
identificados y seleccionados dentro de dichos esquemas de organización
puestos en marcha.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXXII
Cuarto, la burocratización que caracterizó a las instituciones públicas
favoreció su descrédito y el de un tipo de gestión hecha sobre bases de
intercambios que no tenían que ver con los propósitos de cumplir con los
objetivos institucionales. Esta situación favoreció la tendencia general
derivada del modelo modernizador de reducir la intervención del Estado y
de auspiciar que los gobiernos llevaran a cabo acciones sociales por medio
de organismos distintos a los tradicionales. Esta tendencia además
respondía a las exigencias de los organismos financieros internacionales,
cuyas disposiciones en materia de préstamos y apoyos técnicos tuvieron
como contrapartida, compromisos de los gobiernos de localizar y
seleccionar grupos a los que se canalizaría parcialmente algún tipo de
ayuda. El recambio de las instituciones tradicionales por unidades creadas
ad hoc para hacerse cargo de programas sociales diseñados con las
intenciones específicas y para núcleos de población también particulares,
abonó en el proceso de desinstitucionalización que han tenido que enfrentar
los Estado nacionales en la última década, lo que ha debilitado aún más al
Estado, suponiéndose que lo que se estaba logrando era sólo la reducción
de los núcleos estatales.
MARCO DE REFERENCIA
INTRODUCCIÓN.
CAPITULO I. EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA
POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO.
1.1. EL ESTADO PROTECTOR EN LAS DEMOCRACIAS OCCIDENTALES.
1.2. LAS CONTROVERSIAS AL MODELO DE ESTADO BENEFACTOR.
1.3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS DE UN
ESTADO BENEFACTOR
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXXIII
1.3.1. EL DETERIORO AL MODELO DE GESTIÓN DE BIENESTAR
1.3.2. LA PRIVATIZACIÓN REDUCE LA OBLIGACIÓN DE LOS GOBIERNOS
1.4. LA CRISIS Y EL SEÑALAMIENTO AL ESTADO DE BIENESTAR
1.5. LA POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO
1.6. LA DISCUSIÓN EN RELACIÓN A LA POLÍTICA DE BIENESTAR.
CAPITULO II. EL FEDERALISMO FISCAL.
2.1 ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
2.1.1 EFICIENCIA
2.1.2 EQUIDAD
2.1.3. ESTABILIDAD
2.2 LOS IMPUESTOS COMO MEDIO PARA SOLVENTAR LA CRISIS.
2.2.1 LA COOPERACIÓN EN LOS IMPUESTOS
2.2.2. MÉTODOS DE RECARGOS
2.2.3 IMPUESTOS ADECUADOS
2.3 EL FINANCIAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO DEFICITARIO
2.3.1 FINANCIAMIENTO BASADO EN LOS IMPUESTOS
2.3.2. FINANCIAMIENTO A BASE DE TRANSFERENCIAS
2.3.3 FINANCIAMIENTO A BASE DE LA DEUDA
2.3.4 CONSECUENCIAS EN LA ECONOMÍA POR PARTE DE LA DEUDA
PÚBLICA.
CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO
3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO.
3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO.
3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE
DECISIONES
3.2.2. PRIVATIZACIÓN.
3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN.
3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXXIV
3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA
MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL.
3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR.
3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL.
3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL
3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR
3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR
3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL
BIENESTAR
3.8. REFLEXIONES
CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE
FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO.
4.1 LA EMISIÓN DE VALORES.
4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA.
4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL
REGISTRO NACIONAL DE VALORES.
4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA.
4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN.
4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS
GOBIERNOS NACIONALES.
4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA
4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE
QUERÉTARO Y SINALOA.
4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL
ESTADO.
4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO.
4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO.
4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES
4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO
DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
LXXXV
4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS
Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.).
4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES.
4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.
4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO
4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN
CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE
CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE
BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
5.1. FEDERALISMO MEXICANO.
5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.
5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL.
5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL.
5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS.
5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS
PÚBLICAS.
5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL
MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS.
5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA
CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL.
5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO.
5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR
LAS FINANZAS PÚBLICAS.
5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA
INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS.
5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA
GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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BIBLIOGRAFÍA
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6. FORMULACIÓN DE HIPÓTESIS.
Principal:
Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del año 2000 al
2010 han propiciado también una perdida sustantiva de las capacidades
fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las
estrategias y alcances en materia de políticas de bienestar, las cuales han
tenido resultados mixtos respecto a subsanar la caída del poder adquisitivo
de la población, y en general se observa como medidas insuficientes para
evitar el deterioro del bienestar las clases más pobres.
Secundarias:
1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito
estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial,
cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han
propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando
dependencia absoluta de los poderes federales y en su caso estatal.
2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la
privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la
constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han
provocado un profundo rezago social y caneladas vías de desarrollo
alternativo.
3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del
gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la
perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento,
particularmente grave en los municipios y gobiernos estatales, lo cual
acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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7. COMPROBACIÓN-NEGACIÓN DE LAS HIPÓTESIS (PRUEBAS EMPÍRICAS O
CUALITATIVAS)
Hipótesis Central:
Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del
año 2000 al 2010 han propiciado también una perdida sustantiva
de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha
significado la redefinición de las estrategias y alcances en
materia de políticas de bienestar, las cuales han tenido
resultados mixtos respecto a subsanar la caída del poder
adquisitivo de la población, y en general se observa como
medidas insuficientes para evitar el deterioro del bienestar las
clases más pobres.
Para comprobar el esquema de aprobación de la hipótesis principal. Si el
gobierno ha hecho algo por subsanar la crisis a través de ciertas medidas, y
programas de apoyo a las políticas de bienestar. Es necesario remitirnos a
los Capítulo I, II y III de la investigación para responder con afirmación que
el gobierno en turno ha tratado de mitigar la crisis a través de programas de
desarrollo, impuestos y un federalismo fiscal más abierto por tratar de
enmendar los males posibles que genera la aparición de una crisis
financiera y respaldar con más bases las políticas de bienestar necesarias
para la sobre vivencia de la población ante estos males.
Hipótesis Secundarias:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XC
1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el
ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados,
cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral,
entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas
entidades, generando dependencia absoluta de los poderes
federales y en su caso estatal.
Para solventar con afirmación o negación al planteamiento de la hipótesis 1
secundaria. Si la aplicación de ciertas medidas por parte del gobierno
mexicano como son los impuestos más elevados cobro de predial, de
tenencia, etc. Han servido como señal para frenar la crisis financiera. Fue
necesario plantearnos en los capítulos II, III y IV sobre si estas medidas han
frenado en algo la crisis y al parecer no han servido en mucho para hacer
frente a la misma. Hay más libertad fiscal pero no se meneja de acorde a las
necesidades presentes, el gobierno central sigue manejando y disponiendo
de los grandes capitales, y los estados y municipios con qué recursos
cuentan para hacerle frente a la crisis. Hay más impuestos pero no hay
capacidad de las personas encargadas de distribuir dichos ingresos, hay
más corrupción y la crisis sigue en aumento.
2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como
son: la privatización, descentralización, las reformas a varios
artículos de la constitución. Si bien entregan datos de unas
finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social
y canelado vías de desarrollo alternativo.
Para tratar de solucionar la hipótesis número 2. Si las políticas de desarrollo
en México como son: la privatización, la descentralización, las reformas a
varios artículos han reducido la problemática que genera la aparición de una
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XCI
crisis y todo lo que conlleva la misma. Es necesario remitirnos al Capitulo
número III de la investigación el cual nos arroja como resultado que todas
las políticas de desarrollo bien empleadas por solventar la crisis, si son bien
aplicadas arrojan resultados favorables, ya que sirven como contra peso en
la balanza por restarle poder de presencia a la crisis financiera, ya que se le
hace frente con nuevas medidas de apoyo de bienestar hacia la gente.
3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte
del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al
corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin
embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha
provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los
municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de
recursos para solventar la política de bienestar.
Para comprobar la hipótesis número 3. Si la emisión de cetes, la
bursatilización, el esquema de certificación han ayudado en algo por restarle
poder de adquisición a la crisis financiera. Es menester remitirnos al capítulo
número IV de la investigación, la cual nos arrojara resultados negativos. Ya
que la emisión de cetes y la bursatilización en nada han servido para frenar
la crisis financiera. De qué sirve pedir más préstamos para cubrir las
deudas, si existen malos manejos en las finanzas y cada día se ve con más
deudas a los Estados que han pedido apoyo crediticio, habrá estados con
finanzas pulcras que al pedir préstamos de capital han ayudado a mitigar la
crisis, como es el caso del Estado de Aguascalientes, pero ya se ha
denotado que esta medida no sirve en la mayoría de los estados que han
pedido prestado capital, siguen con sus deudas y ahora empiezan a
arrojarlas al erario federal y a heredar las misma a la población futura de los
estados mismos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XCII
El gobierno mexicano y los estados mismos han aplicado sus medidas por
subsanar la crisis, pero los municipios que son los más olvidados que han
empleado para brindar protección a sus finanzas, como manejan y emplean
los recursos provenientes del erario Federal para frenar la incipiente y
cruenta crisis financiera. Para solucionar esta hipótesis es necesario
plantearnos el contenido del capítulo V, IV y II y decir que los municipios del
país son los más olvidados y rezagados en cuanto a medidas cautelares de
apoyo del gobierno federal para subsanar las crisis financieras. De qué sirve
que el erario federal controle los grandes capitales y la captación de la
mayoría de los impuestos, si todo esto está mal distribuido, y en todo caso
los estados algunas veces no llegan a solventar las necesidades de sus
municipios y se ven obligados a pedir más prestamos, que en su mayoría
son mal empleados para frenar la crisis financiera. El municipio se ve en la
necesidad de emplear medidas más contundentes para allegarse de recurso
que sirvan para subsanar sus necesidades primarias, como es a través del
cobro predial, que en algunos caso está mal el catastro y esto impide un
cobro exacto de los contribuyentes, por lo tanto esto no sirve para controlar
la incipiente crisis financiera que se avecina.
Objetivo General Objetivos específicos
Preguntas Hipótesis Desarrollo
Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de bienestar en México.
Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas económicos.
¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando esta aparece que hace el gobierno para frenarla?
Principal: Las recurrentes crisis financieras del país en periodo que del año 2000 al 2010 han propiciado también una perdida sustantiva de las capacidades fiscales del estado mexicano, esto ha significado la redefinición de las estrategias y alcances en materia
CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
XCIII
Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las crisis recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos locales.
Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.
Identificar si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno central.
¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)? ¿La bursatilización empleada por algunos estados del país, ha servido para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario
de políticas de bienestar, las cuales han tenido resultados mixtos respecto a subsanar la caída del poder adquisitivo de la población, y en general se observa como medidas insuficientes para evitar el deterioro del bienestar las clases más pobres. Secundarias: 1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando dependencia absoluta de los poderes federales y en su caso estatal. 2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago
TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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han sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis? ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?
social y canelado vías de desarrollo alternativo. 3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.
PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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(MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL. 5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE
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MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.
Hipótesis secundarias
Objetivo General Objetivos específicos
Preguntas Hipótesis Desarrollo
Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de bienestar en México.
Identificar las medidas empleadas por el gobierno mexicano en cuanto a las políticas de bienestar y su influencia en el bienestar de la sociedad mexicana ante los escenarios de graves problemas económicos.
Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las crisis
¿La crisis financiera del estado tiene su origen en la falta de pericia de los gobernantes en turno para incentivar el desarrollo nacional, y cuando esta aparece que hace el gobierno para frenarla? ¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de
Secundarias: 1.- La aplicación de medidas por parte del gobierno mexicano en el ámbito estatal y municipal, como son: impuestos más elevados, cobro predial, cobro de tenencias vehiculares, regulación catastral, entre otros. No han propiciado el fortalecimiento financiero de estas entidades, generando dependencia absoluta de los poderes federales y
CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO
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recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos locales.
bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?
en su caso estatal.
ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES.
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4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.
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4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN
Objetivo General Objetivos específicos
Preguntas Hipótesis Desarrollo
Identificar y examinar la forma en que han repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de bienestar en México.
Analizar si el federalismo fiscal manejado en México ha permitido mitigar las crisis recientes en el interior del país con la creación de nuevos impuestos locales.
Determinar si las políticas de desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.
¿Qué ha hecho el gobierno mexicano para solventar y apoyar las políticas de bienestar en la población en épocas de crisis financieras, ¿Cuál ha sido su impacto? ¿El federalismo fiscal con toda su dinámica y pericia ha frenado el proceso de las crisis, y efecto sobre el bienestar social? ¿Las políticas de desarrollo implementadas por el gobierno son el antídoto para frenar la complejidad de los problemas que provocan la crisis financiera del estado (desempleo, escases de recursos, pérdida del poder adquisitivo, etc.)?
Secundarias: 2.- La definición de políticas de corte neoliberal en México, como son: la privatización, descentralización, las reformas a varios artículos de la constitución. Si bien entregan datos de unas finanzas públicas sanas, han provocado un profundo rezago social y canelado vías de desarrollo alternativo.
CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO 3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO. 3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO. 3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES 3.2.2. PRIVATIZACIÓN. 3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN. 3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO. 3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL. 3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR. 3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL. 3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL 3.5. LA APARICIÓN DE
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UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR 3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR 3.8. REFLEXIONES CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL
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ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.
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5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.
Objetivo General Objetivos específicos
Preguntas Hipótesis Desarrollo
Identificar y examinar la forma en que han
Determinar si las políticas de
¿La bursatilización
Secundarias:
CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN
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repercutido las crisis financieras recientes respecto a las posibilidades de intervención del estado benefactor, y si esto, ha significado una pérdida parcial o total de los alcances de las políticas de bienestar en México.
desarrollo utilizadas por los gobiernos mexicanos fiscalmente disminuidos, han ayudado a solventar las necesidades de la sociedad, o al contario con la creación de nuevas medidas han ampliado la desigualdad.
Identificar si la bursatilización, la emisión de cetes en los Estados y la creación de más deudas han detenido la aparición de nuevas crisis fiscales, o bien han servido para detener el apoyo del gobierno central.
empleada por algunos estados del país, ha servido para frenar la crisis de los gobiernos estatales, o todo lo contrario han sumergido más a los mismos en la pérdida de su poder de financiamiento y solución a la dinámica imperante de los problemas que arroja la crisis? ¿El apoyo que demandan los estados para atender los efectos de la crisis, entre ellos la más amplia recaudación del impuesto predial en su respectivo estado, ha incrementado la demanda de una mayor cobertura en los servicios básicos que proporciona el estado, y en consecuencia ha frenado la pérdida de poder adquisitivo por parte de sus habitantes?
3.- La emisión de deuda, la bursatilización de la misma por parte del gobierno y los estados que lo componen, han resarcido al corto plazo la perdida de recursos que la crisis ha significado. Sin embargo la falta de una adecuada planeación de la deuda ha provocado un sobreedeudamiento, particularmente grave en los municipios y gobiernos estatales, lo cual acentúa la carencia de recursos para solventar la política de bienestar.
COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO. 4.1 LA EMISIÓN DE VALORES. 4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA. 4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL REGISTRO NACIONAL DE VALORES. 4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA. 4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN. 4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS GOBIERNOS NACIONALES. 4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA 4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE QUERÉTARO Y SINALOA. 4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO. 4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO. 4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO. 4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES 4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS
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ESTADO DE AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN. 4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.). 4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES. 4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE. 4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO 4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR EN LA SOCIEDAD MEXICANA. 5.1. FEDERALISMO MEXICANO. 5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL. 5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL. 5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL. 5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS. 5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO
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PARA EL MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS. 5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL. 5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO. 5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS FINANZAS PÚBLICAS. 5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS. 5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.
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CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN
La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes
desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se
tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos
económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al
resto del territorio. Con el cambio adoptado por el Gobierno Mexicano desde
los años noventa, se optó por abandonar las políticas específicas que
promovían el Desarrollo Regional, ya que esto implicaba una acción
específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita consolidar
las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para
que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo
local.
Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de
corregir los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que
dicha estrategia fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal
para generar recursos propios, esto se ve reflejado precisamente en que los
ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma
de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir
de manera directa en las decisiones que han de afectar el bienestar político.
Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y
debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva
implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la
participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los
medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser
resueltos.
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Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario
trasladar competencias de órganos nacionales centrales o desconcentrados
a los municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de
ingresos autónomos capaces de financiar los servicios.
De manera particular podemos establecer la urgencia de actuar en la
solución de tres problemáticas concretas que requieren de acciones
inmediatas, entre estas se encuentran:
1) Realizar las reformas constitucionales necesarias para que los
municipios puedan diversificar sus fuentes de fondeo y financiamiento
regional, en particular es necesario establecer un sistema de
garantías con la banca de desarrollo a fin de que, sin afectar la
autonomía y libertad de los municipios, cuenten con el apoyo de la
estructura federal, cual cobra particular relevancia cuando se acude a
los mercados financieros y bursátiles.
El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de
financiar su gasto público deficitario, el cual les merma su capacidad
crediticia. Las opciones de financiamiento que ha brindado el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal: recaudación de impuestos propios,
participaciones y transferencias, ha mostrado no ser suficientes para
satisfacer las necesidades de gasto y financiamiento, provocando la
fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de nuevos
escenarios catastróficos.
Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que
se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo en las inversiones
regionales particularmente en microrregiones de alta marginalidad, debido a
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que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a
inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y
transparencia de las finanzas municipales debido a las exigencias de
participar en el mercado de valores. Pero, se deben considerar los posibles
riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente
acentuaría las deficiencias del sistema afectando las metas económicas que
justifican la descentralización.
El caso del municipio de Aguascalientes por ejemplo ilustra el acceso a esta
vía de financiamiento, y muestra que es necesario que los municipios
conozcan los requisitos para acceder al mercado de valores para que
amplíen sus opciones. Además, el tratar de acceder a esta vía implica que
el municipio maneje sus finanzas con claridad y una adecuada estimación
de sus fortalezas y debilidades.
Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado
considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos
propios y asociados a proyectos productivos. De esta forma se incentivaría
a la autonomía fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se
disminuiría la dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de
dichos ingresos para adquirir mayor endeudamiento.
Es crucial considerar la vía de financiamiento bursátil en los Estados
tomando en cuenta la afectación en la autonomía fiscal, si no se contempla
con cautela la tendencia sería hacia una pérdida de autonomía fiscal siendo
el gobierno federal la garantía de la deuda, lo cual sería catastrófica porque
la población que no viva en el municipio endeudado, tendría que pagar una
deuda que no tiene retribución alguna.
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2) Establecer los mecanismos normativos e institucionales para otorgar
plena autonomía presupuestaria a los municipios ampliando sus
áreas de competencia y sui responsabilidad ejecutiva en los
programas que contengan recursos federales y estatales. La reforma
constitucional se vuelve una condición necesaria para modificar la
inequidad y convertir a los municipios en garantes del desarrollo
económico y social.
Para lo cual los procesos de descentralización fiscal y administración en
México, son un ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y
Aportaciones Federales traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal
de las administraciones estales, y que pese a las facultades tributarias que
la ley ha otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen importantes
desequilibrios que se presentaban al momento de iniciar el proceso de
descentralización Política, Fiscal y Administrativa. Afectando el sistema de
forma vertical como horizontal.
En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la
limitada capacidad impositiva de los Estados y en las enormes
responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los
conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales
para crear políticas de bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que
ver con las enormes diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar
una mayor capacidad e igualdad a través de los recursos que la Federación
entrega a los gobiernos locales.
Lo que si queda muy claro es que procesos como la globalización y la crisis
financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales
gestionen directamente con sus recursos para el desarrollo de su entorno,
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que en el Estado aún no se rompe con los paradigmas de proyectos
sectoriales con control central y que deben de tener acciones de escala, y lo
más importante, es que existen una cantidad enorme de iniciativas locales
que sin duda son el insumo principal para el diseño de una Política de
bienestar y de Desarrollo Económico local en México.
3) Establecer un fondo nacional de financiamiento municipal con
carácter autónomo el cual establecería los criterios necesarios para el
sano desarrollo y utilización de los recursos financieros de deuda y
financiamiento alternativos buscando equilibrios financieros
fundamentales en las gobiernos municipales, partiendo de un enfoque
microregional y productivo.
El esquema de financiamiento instaurado por el gobierno federal; es decir,
el control institucional del endeudamiento de los gobiernos locales se
encuentra en el Artículo 117 del marco constitucional, que al prohibir
obtener financiamiento del exterior, y al conjugarse con otras regulaciones
en la materia, ha permitido registrar puntualmente y darle seguimiento a
diferentes aspectos de los créditos obtenidos.
Sin embargo, las reformas que las entidades federativas realizaron a sus
respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el
sobre endeudamiento y les genere una crisis incosteable, fueron
insuficientes para establecer controles eficaces.
El fondo que se propone funcionaría como un agente financiero asesor de
las municipalidades que permitan la utilización de mecanismos financieros
de mercado de forma prudencial, como por ejemplo, en la calificación de la
deuda en los diferentes órdenes de gobierno.
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Hoy en día nuestra obligación es continuar examinando las diversas
alternativas y los nuevos escenarios en que las relaciones
intergubernamentales, se enriquecen con la alternancia política en todos los
órdenes de gobierno y en los nuevos escenarios de gestión y administración
en todos los niveles.
Es por ello que a las legislaturas estatales y federal les corresponde seguir
trabajando para dotar a los estados y municipios de mayores opciones para
reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los
derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.
La demostración a lo largo de este trabajo, nos permite concluir que la
colocación de los bonos bursátiles sin un control prudencial fue negativa, ya
que instauro nuevas crisis el interior de los Estados, ya que pese a cumplir
con su objetivo de subsanar las finanzas, pero se descuidó en su manejo y
aplicación.
El reto sigue siendo, explorar más posibilidades para allegarse de una cada
vez con una mayor captación de recursos y frenar el día a día con las
carencias y necesidades de la población, y evitar el financiamiento del gasto
corriente a base de préstamos, que mal empleados en vez de solucionar el
problema lo acrecenta con la aparición de nuevas crisis financiera y la
afectación de la política de bienestar.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR
EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
REPORTE DE INVESTIGACIÓN
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INTRODUCCIÓN.
La crisis financiera ha impactado a todos los países, sus consecuencias
son grandes, graves y diversas. Sus efectos se expresan en la economía
real, en la pérdida de oportunidades para la reducción de la pobreza, en la
caída del comercio exterior y del Producto Interno Bruto (PIB), en las
dificultades para continuar con los planes de inversión, en la creación de
nuevas políticas de bienestar, en el desempleo y lo más probable es que
también se manifieste en el terreno político, generando problemas de
gobernabilidad en los países democráticos, en especial aquellos que han
mantenido tensiones políticas y sociales en los últimos años.
Cabe destacar que en distintos países en el mundo han tomado medidas
que buscan mitigar los efectos de la crisis financiera y proteger a sus
respectivas economías. Al respecto se puede señalar que en México se
encuentra en mejores condiciones de enfrentar esta crisis de lo que se
estuvo en las crisis anteriores, durante los años del 2000. Sin embargo,
cada uno de los planes, como corresponde, posee un fuerte sello
económico y financiero pero no se explicitan medidas equivalentes en el
terreno político, o en el de la protección social. Estas requieren de acuerdos
nacionales específicos y, quizás, esta es una de las mayores
vulnerabilidades que se visualizan en los países: concertar entre la
administración y el Congreso, establecer mesas de diálogo en las cuales
puedan participar los diversos actores; establecer conversaciones con los
partidos políticos en la búsqueda de posiciones que vayan más allá de la
coyuntura en una perspectiva de largo plazo.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Las fragilidades de la crisis en el país se manifiestan en las dificultades para
concertar políticas que posean un carácter de Estado, es decir, capaces de
reflejar el conjunto de voluntades de los diversos actores en el ámbito
nacional. De igual forma estas dificultades de concertación y coordinación
se expresan también a nivel regional en donde no se han logrado construir
visiones compartidas para enfrentar la crisis. Más aún, en muchos casos
han surgido respuestas que apelan más al proteccionismo.
Una medida que ha aplicado México para frenar la crisis es la concentración
de un el federalismo fiscal que se ha caracterizado por la centralización de
los ingresos y gastos públicos en el gobierno federal, lo que se ha reflejado
en la escasez de recursos de las entidades y los municipios del país.
En el reporte de Finanzas Públicas 1991- 1999, la estructura de los ingresos
públicos permite observar esta característica.
Las participaciones representaron el 76% en promedio durante este periodo,
de tal forma que con los ingresos propios (impuestos locales, derechos,
productos y aprovechamientos) de las entidades, el 8% en promedio en el
periodo indicado, solamente puede cubrirse una proporción muy pequeña
del gasto público. En cuanto al déficit fiscal, la crisis representó el 16% en
promedio. La incapacidad de los gobiernos para recaudar dinero lo revela la
relación deuda respecto a los ingresos propios que llega a 190% a nivel
nacional.
La centralización fiscal se dio en México por medio de un proceso de
apropiación por parte del gobierno federal de las fuentes más productivas
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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de ingresos dejando a las haciendas locales solamente ingresos raquíticos,
para ello se utilizó el sistema de participaciones.
Este sistema financiero se empezó a utilizar en México desde 1922, debido
a que la Constitución no delimitó las competencias impositivas entre la
Federación y los estados. Desde esta fecha hasta 1980 se unificaron las
participaciones. Los principales motivos que llevaron a corregir este sistema
fueron los de uniformar y distribuir las participaciones. Mediante el actual
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF) se regulan las relaciones
fiscales intragobiernos, las entidades entregan a la Federación los
impuestos recaudados formando con ello el fondo “Recaudación Federal
Participable (RFP)”, a cambio de recibir recursos denominados
participaciones con la condición de no gravar las mismas fuentes.
En los 26 años de vigencia de este sistema, se ha perdido esta ventaja, ya
que la manera de integrar el fondo RFP ha variado de tal forma que
nuevamente se presentan importantes diferencias en el caso de ciertos
impuestos, como son el Impuesto Sobre la Renta (ISR) y el Impuesto al
Valor Agregado (IVA), los cuales son impuestos de alta recaudación
dejando como impuestos locales aquellos con baja recaudación, como son
el Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos (ISTUV), Impuesto Sobre
Automóviles Nuevos (ISAN), impuesto del 2% sobre nóminas, entre otros.
Los datos referentes al año 2000, demuestran que existe una gran
desigualdad en el desarrollo de las entidades federativas que bajo el actual
sistema de participaciones es imposible resolver, pues la estructura fiscal
vigente no provee los recursos suficientes a ninguno de los tres ámbitos de
gobierno.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Esta estructura se caracteriza por un bajo nivel de ingresos, debido entre
otras razones: a una gran evasión fiscal, a la existencia de regímenes
especiales (o gastos fiscales en sentido amplio), a inconsistencias en el
esquema legal y a una administración complicada. La carga fiscal resulta
muy alta para la reducida población que paga impuestos (alrededor de
30%), la cual no es suficiente para cubrir las necesidades del país. La falta
de recursos provoca que no haya financiamiento para inversión, con ello no
se genere empleo y por ende falta de expansión de la producción.
En suma, el federalismo financiero en México se caracteriza por ser
centralizador de los ingresos y gastos públicos, lo cual hace a los estados
dependientes del sistema federal. Además es ineficiente ya que no provee
de los recursos necesarios para atender las demandas de la población
dados los bajos niveles de recaudación, lo que se expresa en los deficitarios
presupuestos, un déficit promedio de 16% en relación al presupuesto anual
asignado durante 1991-1999. Aunque los gobiernos locales podrían
incrementar la recaudación haciendo uso de sus facultades tributarias,
cuestiones políticas y de descontento social han impedido esta vía.
Por lo anterior, la importancia de proponer una forma de financiamiento vía
emisión de deuda es una alternativa al sistema de coordinación fiscal que
surge debido a las necesidades de las Haciendas Públicas locales resultado
de las complicaciones políticas y estructurales del federalismo fiscal en
México.
Algunas de las principales ventajas que presenta el financiamiento vía
emisión de bonos bursátiles es que los Estados obtienen enormes recursos
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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para financiar el gasto y a mayor plazo, además, el costo del financiamiento
es menor en comparación con los préstamos del sistema bancario. De las
24 emisiones realizadas durante 2001-2003, 18 de ellas fueron colocadas a
tasas variables con base en Cetes, más una sobretasa que va del 0.75% al
3%; a tasa fija en pesos y el resto a tasas fija en UDIs. Otra ventaja es que
fomentan la transparencia de sus finanzas públicas al ser expuestos los
estados financieros al participar en el mercado de valores.
Entre otros beneficios: aumenta la capacidad de respuesta de la
administración gubernamental para atender las demandas de la población;
incrementa la demanda global, ya que mediante la adquisición de deuda se
obtienen recursos que no fueron obtenidos mediante impuestos, lo que
aumenta el poder de compra de la población y con ello el empleo, la
inversión, haciendo circular capitales ociosos. Se promueve una gestión
más apropiada de las finanzas públicas locales ya que el mercado penaliza
el manejo inadecuado de los recursos públicos con el criterio del mínimo
déficit operacional propiciando la disciplina financiera.
Creando con ello políticas de bienestar de acorde a la necesidades
apremiantes en la sociedad mexicana. Pero es importante considerar que
existe un amplio debate en torno al significado de política bienestar tanto
por su contenido como por la interacción de actores que se involucran en su
formulación y puesta en marcha. Normalmente va a evocar asistencia,
servicios sociales y bienestar social, que son etiquetas que a partir del siglo
XX sirven principalmente para describir amplias áreas de intervención
pública. Por ello, no es sencillo encontrar una definición de política social
que incluya todos los elementos que correspondan a las diferentes formas
de acercarse al problema.
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Se observa que no existe claridad conceptual respecto a lo que se entiende
por política social. Los círculos académicos y oficiales debaten respecto a lo
que ese término debe describir y caracterizar. Los gobiernos tampoco han
logrado definirla con precisión. Muchas veces la equiparan con gasto social,
el cual sufre vaivenes significativos dependiendo del enfoque, sector e
incluso énfasis que en determinadas circunstancias se adopten. De manera
convencional, es una parte sustantiva de este trabajo, y sin ningún afán
reduccionista, el concepto de política de bienestar va a arropar los
programas aparecidos a partir de la década de los setenta, momento en que
la crisis económica empieza a dejar sentir sus devastadores efectos
sociales; programas denominados, también de manera convencional, como
de emergencia.
Conjuntando todo lo anterior expuesto esta investigación se compone de
cinco capítulos: en el primero se hace referencia al concepto del Estado
protector y lo que este ha hecho para crear políticas de bienestar en México
para tratar de frenar la mitigante y apremiante crisis financiera en el país.
En el segundo, se analizan el federalismo fiscal y como a través de este se
pueden generar programas e instrumentos que puedan ayudar a alcanzar
un Desarrollo Económico deseable.
En el tercer capítulo se describen algunas innovaciones (políticas de
desarrollo) que la administración pública ha adoptado y las ventajas que
éstas representan al analizar los tipos de financiamiento al momento de
elaborar estrategias para el Desarrollo Económico en el país para frenar la
crisis.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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En el capítulo cuarto se hace un breve análisis de la bursatilización como
alternativa para tratar de restarle crecimiento a la crisis a través de deudas
controladas a través de capital revolvente y esquemas de certificación,
poniendo como ejemplo el caso de los Estados de Aguascalientes, Veracruz
y Nuevo León.
Finalmente en el quinto capítulo se exploran las posibilidades de
implementar el impuesto de la propiedad como alternativa de crecimiento
financiero y la creación de mejorías en el nivel de bienestar en la sociedad
mexicana. A través del impuesto predial y el mejoramiento del catastro para
la obtención de más fondos para el mejoramiento social en el país.
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CAPITULO I. EL CUESTIONAMIENTO AL MODELO DE DESARROLLO Y LA POLÍTICA
DE BIENESTAR EN MÉXICO.
En México en particular, el modelo de desarrollo adoptado por los gobiernos
en las pasadas décadas quiso asimilarse al modelo de Estado Benefactor
que surge en la Europa de la posguerra y en los Estados Unidos tras la
Gran Depresión de finales de los años veinte. Esta versión Americana tiene
características tan propias que se puede decir que no presenta semejanza
alguna con el modelo europeo. Lo que interesa analizar en este primer
capítulo no son esas diferencias, sino la manera en la que países como
México entraron en pleno siglo XXI tenido que reconocer el fracaso del
modelo de desarrollo adoptado desde el principio de un Estado fuerte,
interventor y controlador de la vida social.
Posteriormente, en el caso mexicano se va a tomar distancia de ese modelo
para remontarse a la ola modernizadora que asimismo impactó a otras
sociedades más desarrolladas, y que propugnaba por un retiro del Estado
de actividades económicas y por la liberalización del mercado y de sus
leyes.
El análisis de las decisiones sobre programas de bienestar permite probar
que su diseño ha adolecido de fallas estructurales en tanto política pública,
primero porque no se imaginó como una política integral a la que se le
fijaran propósitos claros que resultaran de la puesta en marcha de
decisiones o programas; y, segundo, porque se concibió como programas
de corte coyuntural, de los que se esperaban no tanto resultados que
incidieran en el mejoramiento del nivel de vida de la población más
desprotegida, sino en apoyos para mantener la gobernabilidad. Este
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enfoque se hace teniendo como referente la construcción del Estado liberal
y la incapacidad que heredan los gobiernos posteriores a la Revolución para
llevarla a cabo en una política social sustantiva. Los últimos gobiernos, los
que abarcaron el periodo que va desde 1970 a 1994, operaron bajo dos
modelos de desarrollo distintos: el del Estado interventor que funcionó
durante los gobiernos de Luis Echeverría y José López Portillo, y el llamado
neoliberal o de mercado cuyas bases las establece el gobierno de Miguel
De la Madrid y las profundiza el de Carlos Salinas de Gortari.
A partir de la década de los setenta, en América Latina y en México en
particular conocen las primeras manifestaciones de una aguda crisis
económica que en los veinticuatro años que abarca la parte sustantiva de
esos años han presentado escasos momentos de alivio y etapas de
agravamiento tan severas que han obligado a los gobiernos a una revisión a
fondo de los modelos de desarrollo adoptados. Una cuestión que parece
central para esta investigación es que la referencia a la crisis se ha
mantenido en un ámbito de argumentación estrictamente económica.
Esto ha ido generando la impresión de una punzante división entre la
política económica y el resto de las políticas y, lo que es aún peor, las
opciones y soluciones que se han ido planteando para enfrentar dicha crisis,
que no han logrado rebasar el plano económico, han tenido resultados
francamente desalentadores. En el cuadro siguiente se incluye, las cifras
que indican que desde 1981 la tasa de pobreza se ha ido incrementando
respecto a la población nacional. Es evidente que a pesar de los programas
adoptados en cada uno de los gobiernos de esa década para combatir la
pobreza esta tasa va en ascenso. De esta forma para1992, se registra un
aumento del 66%.
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A partir de cálculos hechos por Hernández Laos se definió pobreza extrema
como la población que tiene ingresos inferiores al costo de una canasta
llamada mínima, que incluye rubros como alimentación, vivienda, salude
higiene y educación. Julio Boltvinik trabajó esas mediciones para llegar a
distinguir entre pobreza relativa, que comprendía la satisfacción de las
necesidades básicas además de los elementos de participación en un estilo
de vida socialmente dominante y la reducción del trabajo doméstico
extremo. Y la absoluta (extrema) en la que se estaría incluyendo lo
indispensable para la satisfacción de todas las necesidades en condiciones
de dignidad. (Julio Boltvinik: México, El Colegio de México p. 21)
Cuadro 1
EVOLUCIÓN DE LA POBREZA EN MÉXICO DESDE 1963 A 1992
(PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN NACIONAL)
Años 1981 1984 1988 1989 1992
Tasa de pobres 48.5 % 58.5% 59% 64% 66%
Cifras estimadas por Hernández Laos y Julio Boltvinik.
Julieta Campos lo define de la siguiente manera: "en la carrera hacia el
progreso, lo único que resultó progresivo fue el empobrecimiento" (J.
Campos: México, Ed. Aguilar, 1995), y para fraseándola añadió, el país
cayó en el espejismo del progreso y el desarrollo, las élites intelectuales
avalaron los modelos adoptados, en algunos casos convencidas de que era
el ‘único camino’, y en otros por defender posiciones o intereses de grupo.
Las élites políticas los instrumentaron también en algunos casos por
convicción y en otros por conveniencia, pero siempre resultaron
beneficiadas. Sin embargo, las acciones emprendidas hasta ahora para
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encarar la crisis, no sólo han mantenido a la pobreza sino que incluso han
contribuido a agudizarla y a hacerla extensiva a muchos de los ámbitos de
la sociedad. "El desarrollo económico no se traslada mecánicamente a la
población. Por el contrario, ha sido frecuente en diversos países del mundo
en desarrollo durante las dos últimas décadas, la coexistencia de
crecimiento del producto interno y mejores equilibrios macroeconómicos,
con empeoramientos serios en la situación social de las mayorías"
(Bernardo Kliksberg: México, Fondo de Cultura Económica- INAP, 1994, p.
25). La calidad de vida de las mayorías no está en relación directa con el
monto de la producción. El PIB no mide el bienestar (J. Campos: p. 62).
El carácter sectorial de la política económica y las particularidades que de
ello se derivan, describen a los estrechos márgenes en los que se formulan
estas decisiones y de la poca incidencia e impacto que tienen en los
problemas de conjunto. Esto es especialmente válido para los programas de
bienestar. De ahí que esos servicios sociales hayan sido definidos
convencionalmente “como una de las políticas de gobierno, puesto que su
acción tiene un impacto directo sobre el bienestar de los ciudadanos al
brindarles servicios o ingresos"(T. H. Marshall: London Hutchinson
University Library, 1956, p. 7). De igual manera han sido caracterizados
como políticas sociales compensatorias, dado que están orientadas en el
mejor de los casos a aminorar los desequilibrios sociales, o suplementarias,
para acompañar a las políticas de ajuste económico.
En una revisión de cómo el Estado mexicano fue revolviendo el problema de
los desequilibrios sociales que el modelo de desarrollo generaba, parece
evidente que debió hacerlo de manera gradual y desigual. Los gobiernos
liberales, particularmente los de la llamada segunda generación, estuvieron
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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fundamentalmente preocupados por desmonopolizar la propiedad como una
manera de buscar mayor equidad social, pero sin desarrollar las bases para
que este supuesto pudiera materializarse en beneficios amplios para la
sociedad mexicana. Después se iniciaron acciones de 'beneficencia',
compartiéndolas siempre con ‘los privados’, hasta empezar a poner en
marcha programas de desarrollo comunal o comunitario y generación de
empleo de emergencia, al igual que sucedió con otros países del continente.
Finalmente se impulsaron programas para resolver problemas urgentes en
ciertos sectores de la población a los que se les empezó a identificar como
‘población objetivo’.
El tener que hacer frente al universo creciente de los marginados con
políticas de carácter propiamente compensatorio es resultado, sin duda, de
la presión demográfica, pero también por la agudización de la crisis a partir
de la década de ochenta. En ese momento se acude a la institución de los
programas de ajuste y reestructuración productiva que se van a aplicar
también en la mayor parte de los países de América Latina. Los programas
de bienestar van a entenderse:
"Como un conjunto de medidas orientadas a compensar los efectos
‘inicialmente’ negativos del ajuste macroeconómico en algunos segmentos
de la población convencionalmente integrados, merced a la irracionalidad de
la asignación de los recursos del esquema estatista anterior." (Carlos M,
Vilas: México, UNAM, julio, 1994, p. 8).
Las llamadas políticas sociales o de bienestar compensatorias van a
sustentarse en los fondos de inversión social como una respuesta de los
gobiernos frente al agravamiento de la crisis. (Carlos M, Vilas: México,
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UNAM, julio, 1994, p. 18). Sin embargo, la intranquilidad por atenuar los
efectos sociales de las políticas económicas, es anterior: desde los
programas de desarrollo comunal o comunitario de la década de los setenta
hasta los programas de generación de empleo de emergencia de los
setenta y ochenta. Los ejemplos de este tipo de programas son el PIPIO en
Chile, el PAIT en Perú y el llamado Frentes de Trabajo en Brasil. (José
Wurgaft: PREALC, 1983, p. 2).
Bajo la designación de fondos de inversión social se agruparon esquemas
de operación administrativa, los cuales presentaron diferencias significativas
que vale la pena considerar. Primero, los fondos transitorios con vigencia de
tres o cuatro años formaron parte del conjunto de políticas de estabilización
y reestructuración productiva. Su finalidad era compensar, al menos
parcialmente, el deterioro de las condiciones de empleo, de salarios y las
reducciones de gasto social que 'acompañarían' a los procesos de
estabilización, intentando reducir los costos sociales en algunos sectores de
la actividad económica durante el período de transición de esa
reestructuración.
Su carácter transitorio narra el supuesto de que cuando se concluyera el
ajuste macroeconómico, el proceso de desarrollo y el incremento de las
inversiones que se debían derivar, se producirían aumentos en la actividad
económica, el empleo y los salarios, con el consecuente mejoramiento de
las condiciones sociales (Tomado de J. Wurgaft: p. 2-4). Al formarse la
política de estabilización, el Banco Mundial promovió y apoyó la mayor parte
de los fondos transitorios, "se consideró que éstos debían aplicarse en
países con deficiencias estructurales muy graves en los sectores sociales,
lo que hacía indispensable contar con un instrumento eficiente de política
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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compensatoria para atenuar los eventuales costos sociales adicionales al
ajuste" (Tomado de J. Wurgaft: p. 2).
La solución que se deriva y que es particularmente relevante para esta
investigación es que se partía de la presunción de que los organismos
reguladores del Estado ya no estaban en condiciones de cumplir dicha
función con la suficiente rapidez y eficiencia: de ahí la necesidad de crear
programas o mecanismos alternos. Sin embargo, estos organismos fueron
más eficaces en la intermediación que en la prestación de servicios de
calidad; su cobertura fue expansiva, aunque no inclusiva. Los fondos
fomentaron la aparición de unidades administrativas "alternas" a las que se
les dotó de un esquema organizativo y de atribuciones excepcionales
respecto del conjunto del sector público, lo que de manera primordial tuvo
que ver con el que su financiamiento proviniera en su mayor parte de
donaciones y créditos externos, que no se esperaba pudieran renovarse
(Tomado de J. Wurgaft: p. 2-3).
Esta condición diseñaba el grave problema de resolver cómo continuar con
las actividades cuando se agotaran las aportaciones externas y se llegara al
término del período de los fondos transitorios. Una alternativa para ello fue
considerarlos como experiencias iniciales susceptibles de continuarse con
fondos permanentes financiados esencialmente con recursos nacionales
que lograran, por una parte, compensar los efectos negativos del ajuste y,
por la otra, mejorar la distribución de los beneficios del progreso económico
(Tomado de J. Wurgaft: p. 3).
Otra particularidad que vale la pena resaltar es que esos fondos no
dependían de un ministerio o secretaría, sino directamente de los titulares
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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de los poderes ejecutivos. Algunos fondos de inversión tuvieron carácter
permanente; surgieron también como respuesta a la agudización de los
problemas sociales, pero su vinculación no es tan directa con las políticas
de ajuste y estabilización. Mediante su instrumentación se esperaba poder
canalizar parte del gasto e inversión sociales a los sectores más pobres
urbanos y rurales, independientemente de las etapas de ajuste o
reactivación en las que se hallaran las economías. Sus características
podrían aparecer más cercanas a las de otros organismos públicos y sus
recursos provenían esencialmente de fondos nacionales.
Se observa entonces que la puesta en marcha de organismos y programas
cuya base fueron los fondos de inversión social tuvo instantes en los que
sus características fueron más parecidas a las de los transitorios, y otras a
las de los permanentes, para acabar en muchos casos en un diseño que
tomó partes de ambas propuestas. Esto es, los orígenes de financiamiento
fueron tanto internas como externas; sus objetivos fueron diversos: desde la
promoción de empleo, hasta la de actividades productivas. Lo importante
aquí es destacar que su puesta en marcha se hizo a través de unidades
administrativas distintas a las que tradicionalmente se habían ocupado de la
política social, y que invariablemente dependieron del titular del poder
ejecutivo.
Otra particularidad general que han presentado los programas y unidades
inspirados en los fondos de inversión social es que al igual que para éstos,
no han existido procedimientos adecuados para darles seguimiento y medir
los efectos producidos por estas unidades o programas. Las valoraciones
realizadas se han centrado en aspectos cuantitativos de los diferentes
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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programas y proyectos y en los de la eficiencia operativa, pero no en el
impacto social que se derivaría de su puesta en marcha.
Por otra parte, también se reconoció que superar la pobreza demandaba
acciones que iban más allá de las posibilidades que al menos los fondos
ofrecían: reorientar la política macroeconómica, aplicar una política tributaría
y de ingresos redistributiva, poner en marcha un conjunto de medidas en
materia de seguridad social y de capacitación para el trabajo, incidir en
mayor proporción en la institucionalización de un sólido mercado de trabajo,
instalar programas de apoyo para las actividades productivas de los grupos
más pobres, en una palabra, incrementar tanto la magnitud como la
eficiencia del gasto social del Estado (Tomado de J. Wurgaft: p. 29).
Sin embargo, lo que se intentaba demostrar en la administración es que si
bien por momentos hubo aumentos en el gasto social, éstos siempre
resultaron insuficientes en términos de las necesidades. Por otro lado, estos
aumentos no han tenido obligada correspondencia con el empuje que debía
derivarse de contar con más recursos. Esta situación acreditaría en el
supuesto de que los programas de política social fueron utilizados para
renovar los apoyos y consensos y con ello vigorizar el margen de
gobernabilidad.
1.1. EL ESTADO PROTECTOR EN LAS DEMOCRACIAS OCCIDENTALES.
A partir de la Segunda Guerra Mundial se desplegó en los países
industrializados el Estado Asistencial, llamado también Benefactor. Este
Estado se conforma ideológicamente, entre otros planteamientos, de la
teoría económica de Keynes; de una propuesta que redefine más tarde la
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ideología socialista en torno al concepto de la pobreza, la cual deja de ser
un problema estrictamente individual, para convertirse en uno que adquiere
una dimensión social, lo que planteaba la necesidad de una acción pública;
y de la concepción en torno al tránsito del simple Estado de Derecho a la del
Estado Social de Derecho que desarrollara la Social democracia alemana.
(C. Macpherson: Madrid, Alianza Editorial, 1982, p. 39 en Gerhard Ritter:
Madrid, Ministerio del Trabajo y Bienestar Social, 1991, pp. 30-31).
Este pensamiento de Estado predominó en los países desarrollados,
principalmente en los de la Europa de la segunda posguerra. La generalidad
crucial es la posibilidad que desarrolla el Estado y el gobierno de lograr el
crecimiento económico con esquemas de distribución de sus beneficios, los
cuales resolverían o al menos sujetaran los potenciales conflictos sociales.
El modelo se basa en una trilogía de funciones reconocidas al Estado:
regulación económica, procuración del bienestar social y negociación
política corporativa (Manuel García Pelayo: Madrid, Alianza Universidad,
1982, p. 45). El Estado Benefactor impulsaba arreglos de organización
orientados hacia la redistribución y estabilización de ingresos y niveles de
consumo.
El Estado Benefactor que se desenvolvió en las democracias capitalistas
industrializadas después de la Segunda Guerra Mundial y que persistió más
o menos igual hasta mediados de los años setenta, se caracterizó por tres
elementos: primero, la intervención estatal en la economía para mantener el
pleno empleo o, al menos, garantizar un alto nivel de ocupación. Segundo,
la provisión de una serie de servicios sociales universales, incluyendo
transferencias para cubrir las necesidades humanas básicas en una
sociedad compleja y cambiante. La universalidad representa que los
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servicios sociales están dirigidos a todos los grupos, y para acceder a ellos
no se requiere pasar ningún tipo de control de ingresos; estos servicios
tienen como objetivo la provisión de la seguridad social en un sentido más
amplio. Tercero, la responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel
mínimo de vida, entendido como derecho social, es decir, no como caridad
pública para una minoría, sino como un problema de responsabilidad
colectiva hacia todos los ciudadanos de una comunidad nacional moderna y
democrática. (Ramesh Mishra: en Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid,
Alianza Universidad, 1989, p. 56).
Más allá de las diversas formas que este tipo de Estado adoptó en cada uno
de los países, cumplía funciones tanto políticas como económicas. Políticas
en cuanto que contribuía a legitimar el modelo capitalista de producción al
intentar aminorar los efectos negativos del mercado; económicas, en cuanto
se constituía en un elemento central del proceso de acumulación, al
reactivar la economía por medio del estímulo a la demanda, creando y
manteniendo fuentes de trabajo, intentando alcanzar el pleno
empleo(Andersen Esping Gosta: New Jersey, Princeton University Press,
1990 y Rafael Muñoz de Bustillo (comp.), Madrid, Alianza Editorial, 1989).
La normatividad de los derechos sociales se expandió de manera paralela a
la difusión del pensamiento keynesiano y al resto que representaba el
socialismo como alternativa para las sociedades del momento. En ese
tiempo la idea de estabilización no estaba referida al sistema de precios o a
los equilibrios macroeconómicos, sino fundamentalmente al mantenimiento
de un proceso sostenido de acumulación de capital. Keynes mismo se
encargó de aclarar cuáles eran sus preocupaciones:
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"La extensión de las funciones del gobierno implícitas en la tarea de ajustar
las propensiones a consumir de unos y otros e introducir la inversión, han
de parecer, para un publicista del siglo XIX o a un hombre del mundo
financiero norteamericano de nuestros días, terribles invasiones sobre el
individualismo. Por el contrario, las defiendo por ser el único medio práctico
de evitar la destrucción de las formas económicas existentes, así como por
ser las condiciones de un funcionamiento exitoso de la iniciativa individual"
(John Keynes: New York, Harcourt, Brace & Co., 1956, p. 380).
Las instauraciones del Estado Benefactor se erigieron y difundieron
sustentadas en un determinado nivel de desarrollo de las fuerzas
productivas y sobre un escenario político donde las relaciones de poder
amenazaban la integridad del sistema social vigente. "La variante Estado de
Bienestar fue una alternativa para resolver el conflicto entre democracia y
capitalismo sin suprimir las bases fundamentales de ambos principios de
organización social" (Alberto C. Barbeito, Rubén M.: Argentina, UNICEF,
CIEPP, Losada, 1992. p. 111). De hecho el Estado de Bienestar se
consolidó paulatinamente.
"Fue universalizando cada vez más su alcance, para lo que se
desmercantilizó diversas actividades. Al mismo tiempo, en la medida en que
su expansión fue paralela a la consolidación del sistema democrático-
partidario de participación política, ambos procesos se estimularon
mutuamente. El conflicto social pudo ser vigilado a partir de un consenso
básico entre el capital y los trabajadores, que certificaba beneficios para las
dos partes a través de la acción mediadora del Estado" (Alberto Minujin-
Estela Consentino: Alberto Minujin (editor), Buenos Aires, 1993, pp. 234-
240).
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El Estado Benefactor se formó en el eje de los diferentes programas
políticos. Los conservadores y social demócratas desplazaron sus
divergencias a la discusión sobre la extensión y ritmo de desarrollo. En
muchos países, especialmente en Europa, la participación estatal se daba
como un hecho, y los desacuerdos giraban en torno a su naturaleza y
magnitud. El lograr hacer coincidentes las recomendaciones keynesianas y
el auge que tomó el Estado a raíz de la Segunda Guerra Mundial.
"Dio lugar a una expansión estatal sin precedentes en dos órdenes diversos:
el de la gestión pública de la economía y el de la redistribución de la renta a
través de un plan general y complejo de transferencias de capital. Esta
expansión explica el crecimiento en espiral del gasto público en todas las
sociedades industriales avanzadas desde los años sesenta" (Ramón
Cotarello: Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 2a- edición, 1990. p.
98).
Paramio analiza la manera en la que los Estados que instituyeron acuerdos
ofrecían respuestas para la crisis económica que pegó en el centro del
sistema capitalista, los cuales alcanzaron una legitimidad que les permitió
gobernar durante casi medio siglo; los identifica como: gobiernos
legitimados por su gestión de la crisis (Ludolfo Paramio: Siglo XXI Editores,
1988, pp. 116-120).
Sin embargo, estos acuerdos fundamentales llegaron en algunos casos a
conformarse en lo que podría identificarse como los extremos del péndulo:
en el extremo derecho, el fascismo eliminó la democracia para preservar el
capitalismo; en el izquierdo, el ideal socialista que intentaba suprimir el
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capitalismo para construir la democracia de masas, derivando en el
comunismo que acabó con ambos principios de organización al crear un
nuevo escenario de contradicciones al interior de sí mismo (Barbeito y Lu
Vuolo: pp. 111-112)."Existían ciertamente disidentes que afirmaban que el
Estado Benefactor era adverso al crecimiento económico, pero éstos eran
una minoría" (Bernardo Kliksberg: México, 1993, pp.206-207).
El Estado Benefactor que se desarrolló en la Europa de la posguerra con las
diferencias existentes entre países, fue una combinación entre welfare state
y economía mixta. Es decir, "Por un lado prestaciones públicas, en especial
en el campo de la sanidad, la educación y la creación de viviendas
subvencionadas, más redistribución de la riqueza mediante impuestos de
signo progresivo. Y por el otro, la coexistencia de empresas públicas y
privadas" (L. Paramio: p. 126).
La mayoría de los estados nacionales consintieron el principio de que el
Estado tenía la responsabilidad de intervenir para promover el bienestar de
sus ciudadanos. "Los servicios sociales gubernamentales tenían amplio
apoyo no solamente entre la gente corriente que recibía sus beneficios, sino
también de dirigentes políticos, funcionarios públicos e intelectuales" (L.
Paramio: p. 207).
Pero los programas estatales de asistencia empezaron a experimentar
dificultades durante la década de los setenta. La crisis de la energía, la
inflación y la recesión debilitaron economías que habían sido pujantes y
esto repercutió de manera negativa en los programas sociales. Esta
situación estuvo acompañada del desarrollo de un nuevo paradigma que
tuvo como origen la escuela de economía en la Universidad de Chicago: el
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llamado, neoliberalismo. En varios países europeos la ampliación de la
actividad del Estado de Bienestar provocó serios problemas de inflación,
crisis fiscal y déficits presupuestarios que pusieron en cuestionamiento
dicho modelo de Estado y le impidieron seguir conservando legitimidad y
consenso (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political Studies, v. 25 (2),
1992, pp. 139-168).
Los críticos de la participación del Estado empezaron a atraer atención, y
sus enfoques se acogieron con entusiasmo creciente en círculos
intelectuales y políticos (Markus M. L. Crepaz: Comparative Political
Studies, v. 25 (2), 1992, p. 207). Las opiniones negativas giraron también en
torno al aumento de la burocracia que el Estado Benefactor había
auspiciado, con sus correspondientes problemas de ineficiencia y
corrupción, lo cual se convirtió en una presión adicional. El Estado tuvo que
suplir necesidades que estaban fuera de su alcance además de encontrarse
sobrecargado con demandas que le resultaba imposible satisfacer (Josep
Picó: España, Siglo XXI Editores, 1990, p. 10).
De ahí que de cara a escenarios en los que los recursos se reducen
drásticamente, los estados se empiezan a ver obligados a tomar
disposiciones para establecer alguna prioridad sobre la organización de
esfuerzos en materia de política social. Sin embargo, no existe una
definición única que permita relacionar cómo se tomaron y se toman esas
decisiones en cada país con una teoría acerca del Estado de Bienestar en
general.
"La dificultad para constituir esa relación tiene que ver con la imposibilidad
de reconciliar dos mandatos en competencia: el de la necesidad de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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legitimación del régimen político, en función de la respuesta del Estado a las
expectativas de los ciudadanos en términos de beneficio social. Y el de
acumulación, a partir del balance que hace el propio Estado en esfuerzos de
redistribución, contra la expectativa de que usará su autoridad para proveer
adecuados incentivos y contribuir a agregar capacidad productiva"(Sara A.
Rosenberry: British Journal of Political Science, vol. 12, part 1, January,
1982, p. 423).
De ahí que se pueda aseverar que no existe un único modelo de Estado de
Bienestar que trascienda al tiempo y al espacio, así como no existe una
única expresión de las contradicciones que se fueron engendrando en su
seno (Berbeito y Lo Vuolo: p. 112). Entonces, la 'cuestión social' también se
cambia junto con la sociedad, se transforma con los cambios que registran
las fuerzas productivas y en las relaciones de poder y autonomía que
surgen entre los intereses contrapuestos. La propia definición de bienestar
se convierte en un proceso permanente de construcción social (Berbeito y
Lo Vuolo: p. 112).
Aunque tampoco existe una sola explicación compartida por todos los
países para definir qué programas sociales poner en marcha o a qué campo
social atender primero, sí aparecen criterios diferentes a partir de los que se
establecen las decisiones y prioridades. En los estudios semejantes que se
han hecho hasta la fecha para analizar esos criterios, las constantes
parecen ser el empleo como variable dependiente y el desarrollo económico
y demográfico como independientes. En estos análisis también se observa
que los factores políticos siempre tienen un papel secundario en la
explicación del carácter de las políticas sociales del Estado Benefactor
(Rosenberry: pp. 423-424).
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1.2. LAS CONTROVERSIAS AL MODELO DE ESTADO BENEFACTOR.
En los años setenta se hace un esfuerzo por igualar los niveles extremos de
la pobreza, estimulándose con proyectos de bienestar. Este propósito se
convirtió en un objetivo social prioritario que al no verse satisfecho puso en
cuestionamiento los fundamentos del modelo de Estado que mediante
programas sociales amplios e intensos había generado la perspectiva de
lograrlo, con lo que se presentaron, incluso, síntomas de una crisis de
legitimidad de los sistemas políticos. De los setenta a los ochenta se pasa
de hablar de protección y crecimiento de la demanda, a reactivación del
mercado, flexibilidad, privatización; en una palabra, disminución del Estado
de Bienestar y de su responsabilidad social.
"La gestión pública de la economía se ve incapaz frente a las posibilidades
de la gestión privada, El costo asistencial, en cuanto significa una
comercialización al margen del mercado ya no se considera un elemento de
estabilidad, sino de distorsión, no sólo en el orden económico, sino incluso
en el político" (Rosa Asunción: España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 220-
222).
El punto de arresto de la crítica al Estado de Bienestar se basó en el
argumento de que era una estructura fundamentalmente socializadora, que
tarde o temprano tendría que entrar en colusión con el dispositivo
esencialmente privado y privatizador, como es el mercado (Rosa Asunción:
España, Navarra, Ed. Gakoa, 1992, pp. 209-210).
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James O'Connors profundiza este argumento al describir cómo diferentes
formas de gasto social intentan satisfacer a la vez funciones de acumulación
y de legitimación. En primer lugar el Estado emprende gastos de capital
social para incrementar las tasas de rendimiento. Éstos comprenden la
inversión social en proyectos y servicios que aumentan la productividad
laboral (por ejemplo, capacitación, energía más barata e infraestructura) y
gastos de consumo social que actúan para disminuir los costos de
producción del trabajo (por ejemplo, alojamiento de interés social, subsidios
a los alimentos y al transporte público). En segundo lugar, la función
legitimadora del Estado se financia con gastos sociales que no son ni
siquiera indirectamente productivos, pero sí necesarios para mantener la
concordia y el control social (por ejemplo, esquemas para mejorar los
asentamientos y regularización de las tierras). El problema surge y se
agrava cuando la responsabilidad de estos costos recae cada vez más en el
Estado, pero las ganancias que de ella se derivan siguen siendo privadas.
Las crisis económicas pero también las políticas y sociales se presentan
cuando la tendencia es que el gasto aumente con mayor rapidez que los
medios para financiarlo (Peter Ward: México, Ed. Nueva Imagen, 1ª ed.,
1989, p. 18).
La crisis del Estado Benefactor se origina en la falta de aprobación con
respecto al contenido redistributivo de sus políticas y los medios para
hacerlo efectivo. Para el caso de sociedades "con débil práctica
democrática, esta falta de consenso fortalece el avance de posiciones
favorables al abandono de toda política distributiva" (Barbeito y Lo Vuolo: p.
10).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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También la oposición al Estado Benefactor va a generarse en diferentes
medios; la derecha radical marcaba que la intervención del Estado
socavaba la iniciativa y responsabilidad individuales y debilitaba los
fundamentos de la civilización occidental.
"En diversos países industriales, pero especialmente en Gran Bretaña y en
los Estados Unidos, dirigentes conservadores se comprometieron a
disminuir la participación benefactora del gobierno, a reducir los impuestos y
a promover la iniciativa privada; al alcanzar el gasto niveles sin precedente
en materia de asistencia social, aumentó la resistencia pública a la
tributación"(B. Kliksberg: p. 209).
Estas tácticas tenían atractivo electoral, lo que resultó en triunfos para
partidos conservadores. Aquéllos que se encontraban en el extremo
opuesto del espectro político también alzaron sus voces críticas contra la
noción de Estado Benefactor. Afirmaban "que los servicios sociales
gubernamentales del Estado no promovían el bienestar, sino que suprimían
los instintos revolucionarios del proletariado y afirmaban la reproducción de
su fuerza de trabajo"(B. Kliksberg: pp. 207-208).
De hecho, en la medida en que los servicios sociales brindados por el
Estado fueron puestos en tela de juicio, ganaron mayor popularidad
enfoques alternos tales como la intervención de la comunidad y la idea de
responsabilidad de la misma para su propio bienestar(B. Kliksberg: p. 208).
De esta manera, el Estado de Bienestar no podría resultar el remedio final
para las crisis constantes y estructurales del sistema capitalista. Los críticos
de este modelo de Estado, identificados de manera paralela con la corriente
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neoliberal, lo situaron de víctima culpable, acusándolo de ser responsable
de los males económicos y sociales por los que cruzaban las sociedades
contemporáneas. Su crítica establecía que el Estado de Bienestar había
logrado extenderse a casi todos los espacios rentables, con la consecuente
exclusión de la actividad privada, la reducción de márgenes de beneficios
de las empresas y el crecimiento desmesurado de los aparatos burocráticos
(B. Kliksberg: p. 209).
Estos cuestionamientos se han manejado también desde diferentes
perspectivas teóricas; existe una corriente de opinión que considera al
modelo de bienestar como un recurso para lograr mayor eficacia y
prosperidad, al permitir la extensión de las fuerzas de la propiedad y del
mercado. Otro grupo de analistas, preocupado por la conservación de
valores y procesos de cohesión social, promueve el traslado de funciones
del Estado a formas y campos no políticos, pero tampoco de mercado y
gestión. La tercera considera el retiro estratégico del Estado de diversas
funciones económicas y sociales, como una forma de evitarla expansión de
demandas que se vuelven inmanejables, logrando con esto fortalecer la
gobernabilidad (Paul Starr: México, Fondo de Cultura Económica, 1993, pp.
27-64).
Cuando tuvo utilidad el esquema basado en un Estado Benefactor o
Asistencial, en los tiempos en los que el modelo de modernización de la
segunda posguerra era todavía dinámico, las políticas sociales constituían
sólo acción estatal.
Si bien se veía la creciente complejidad de la sociedad, también se le
imaginaba en una condición pasiva donde la solución de las cuestiones
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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sociales era un hecho fundamentalmente técnico, por lo que la iniciativa y la
acción quedaban ajustadas a los funcionarios, presumiblemente los únicos
capaces de manejar las propuestas y las variables económicas; de ahí el
carácter asistencialista y paternalista que ha caracterizado a esas políticas
(Tomado de SELA, Políticas sociales para América Latina…, p. 3.)
En occidente, las controversias al Estado Benefactor se han movido por dos
tipos de razonamiento; el primero de carácter más interno basado en el
desgaste del modelo económico sobre el que se sostuvo este tipo de estado
y el que se ha visto sometido a importantes críticas, pero está lejos de
desaparecer. El segundo, asociado a la dinámica externa, en el que el
anticomunismo desarrollado en algunos países del continente estuvo en la
base de las críticas del Estado Benefactor, pero que se agudizó al entrar a
la década de los setenta, cuando la ex Unión Soviética sirvió como un
ejemplo de que la acción del Estado destruía en el largo plazo, la vitalidad
de la economía, ahogando las iniciativas individuales.
El Estado Benefactor en Europa pasa entonces por un proceso en el que se
le han hecho ajustes que corresponden a una situación económica en la
que los recursos no son tan copiosos, pero muchos de los programas
sociales amparados por el Estado siguen aún vigentes. Por otra parte, los
intentos que ha habido para desmantelar programas sociales han tenido
que enfrentar una fuerte oposición que se ha visto materializada en
movilizaciones sociales de dimensiones muy considerables, que han incluso
obligado a los gobiernos a reconsiderar sus posiciones respecto a los
recortes en materia de gasto y servicios sociales.
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La desilusión de las políticas keynesianas en diversas sociedades
industriales avanzadas parece haber obligado a retomar a políticas
monetaristas clásicas. Esta 'claudicación' económica, sin embargo, no ha
tenido hasta la fecha, que sepamos, trasunto político: todos los partidos que
aplican las medidas monetaristas (conservadores y socialistas, excepto
Suecia) las normalizan sosteniendo que son para salvaguardar el Estado de
Bienestar que van dirigidas o bien para recomponer una situación que
permita retomar al Estado de Bienestar (R. Cotarello: p. 110).
1.3. LA INTERPRETACIÓN DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS DE UN ESTADO
BENEFACTOR
Para los países latinoamericanos la crisis del Estado tiene su principio en
los procesos de cambio socio-económico ocurridos en las décadas de los
cuarenta y cincuenta. "El Estado latinoamericano es, antes que nada, fruto
de la desviación sufrida por la relación Estado-sociedad en todo el mundo
capitalista después de la Gran Depresión de 1929, y de la ampliación de la
propuesta por Lord Keynes para salvar la economía del agujero en que la
depresión la sumergió" (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.),
México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-
CONACYT, México, 1992, p. 115).
Las propuestas keynesianas que fundamentan la intervención estatal en
general, y el proceso al que Latinoamérica acude como base de su modelo
de desarrollo, esto es, la sustitución de importaciones, permiten establecer
una clara diferencia entre la dirección y los resultados del proceso de
intervención del Estado Latinoamericano y el europeo. En América Latina el
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núcleo de la competencia capitalista se transfirió de la demanda como
proponía Keynes e hicieron los países europeos a la oferta, que estuvo en
la base de las propuestas de la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL). Esto se tradujo en que no se endureció la capacidad de
producción, sino que para satisfacer los gustos cambiantes de los
consumidores, los países se vieron obligados a entrar en una cadena en la
que las unidades productivas se fueron instituyendo en diferentes países, en
función de las ventajas que ofrecían para la fabricación de productos:
capacidades técnicas atadas al desarrollo tecnológico. Esto situó a los
países productores de materias primas en una posición de desventaja
respecto a aquellos productores de bienes manufacturados, obligando a los
productores de materias primas a entrar en un círculo de dependencia, que
fue pasando de ser técnica hasta convertirse en comercial y financiera.
En Europa la intervención del Estado quedó limitada por el estrecho margen
de maniobra que dejó por el embate de intereses fruto de un largo período
de sedimentación entre las clases y de construcción de mecanismos
institucionales representativos de las mismas. La intervención del Estado en
América Latina ocurrió en un contexto de transición de sociedades
tradicionales a modernas, lo que impidió esa sedimentación, dando como
resultado una desarticulación social que favoreció la 'centralidad' del
Estado, lo cual a su vez propició que se autonomizara la economía de la
política (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio Merino, (comp.), México Colegio
Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-CONACYT, México,
1992, pp. 115-116). El resultado fue que en Europa se fortalecieron los
modelos de Estado Benefactor en los que se lograron integrar mecanismos
de forma y desarrollo democrático parlamentario. Mientras que en América
Latina aparecieron los estados nacionales populares, la participación se
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tradujo en movilización y control a través de arreglos corporativos que
infringieron contra la representación (Reynaldo Maia Muñiz: Mauricio
Merino, (comp.), México Colegio Nacional de Ciencias Políticas y
Administración Pública-CONACYT, México, 1992, p. 118).
Del mismo modo, los sistemas de políticas públicas construidos en las
versiones latinoamericanas del Estado de Bienestar, disolvieron en cierta
manera los conflictos propios de la contradicción entre Estado Social de
Derecho e integración económica de mercado. Sin embargo, la presencia
de los gobiernos autoritarios en casi todos los países de la región
latinoamericana han demostrado que la 'estabilidad' se logró mediante un
alto costo: suprimir uno de los aspectos de la difícil cohabitación, el ejercicio
democrático del poder. Por ello es que si bien se puede afirmar que los
conflictos pueden ser esencialmente de la misma naturaleza, las formas en
las que se expresan y las iniciativas para administrarlas en los países
subdesarrollados son propiamente diferentes de aquellas adoptadas en los
países económicamente más avanzados (Tomado de Barbeito y Lo Vuolo:
p. 111).
En la interpretación latinoamericana del Estado de Bienestar no aparece un
sector de la sociedad, el obrero, como el eje de la lucha por reivindicaciones
de clase sino que ésta se inscribe en un pacto corporativo en el que se
entra en una lógica centralizada y burocrática como una vía para lograr
materializarla. La naturaleza del Estado de Bienestar latinoamericano,"no
puede ser entendido desde la óptica exclusiva de su capacidad absoluta de
proporcionar bienestar para el conjunto de la sociedad, no es un Estado
Benefactor en sentido estricto, ni representa la decisión unilateral del Estado
o de la clase obrera, para conceder y controlar reivindicaciones, ni éstas son
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resultado de las conquistas históricas de las luchas obreras"(Rose Spalding:
Comparative Politics, vol. 12, núm. 4, July 1980, pp. 419-438).
Lo que sí hizo el Estado latinoamericano fue inmiscuirse en actividades en
las que el sector privado no podía hacerlo solo, entre otras razones por el
carácter de bien colectivo de ciertos servicios, lo que lo obligó a intervenir
en campos vinculados con el proceso de desarrollo económico. Sin
embargo su desasosiego no estuvo puesto en la distribución de los
beneficios de ese desarrollo. De ahí que, las llamadas políticas sociales, no
podrían servir para aumentar los niveles de bienestar de la población, sino
para ofrecer servicios a cambio de apoyo y sostenimiento de la legitimidad
de los sistemas políticos.
Por ello, es que la crisis en los Estados latinoamericanos contempla tanto el
aspecto de los medios como el de los fines, porque ambos se establecían;
esta estrecha relación se desarrolla bajo el esquema del modelo de Estado
Interventor, relación que se ajusta cuando se decide el retiro masivo del
Estado de las áreas económicas. Desde el momento de la expansión del
Estado, a los programas sociales se les vincula dentro de una propuesta
macroeconómica, como un mecanismo de contra peso, tanto desde el punto
de vista del gasto como del de su financiamiento.
Después, al estimular los programas de ajuste, el gasto social que se había
concebido como ‘blando', entra en un proceso de recorte y reducción y sólo
quedan vigentes mínimos mecanismos compensadores, como pueden ser
en el caso mexicano de los programas que analizaremos más adelante en
la investigación de manera detallada, diseñados para atacar problemas de
marginación. Se produce, entonces, reducción del presupuesto disponible
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para sectores sociales, primero en el gasto de inversión y después en el de
operación.
Esto da como resultado que los servicios no se difundan por lo menos al
ritmo que se debiera para absorber la presión demográfica, produciéndose
una inevitable saturación de esos servicios por el exceso de la demanda. El
recorte en gasto de operación se tradujo en una falta de insumos básicos y
en el sacrificio de tareas de mantenimiento, lo que a la larga se reflejaría en
la necesidad de hacer erogaciones más caras. También se presenta una
desastrosa caída de los salarios reales, particularmente en sectores como
educación y salud, lo que inevitablemente va a manifestarse en la
degradación de la calidad de los servicios. Los recortes presupuestales
tienden además a ser de contenido altamente regresivo, ya que en primer
lugar reducen los servicios que se prestan en los lugares más apartados y
en los sectores más pobres y menos organizados.
1.3.1. EL DETERIORO AL MODELO DE GESTIÓN DE BIENESTAR
Además de los problemas mencionados, los estados latinoamericanos
también sufrieron problemas derivados del deterioro al modelo de gestión
de bienestar. Este desgaste no es necesariamente razón o consecuencia
del sufrido por el modelo de desarrollo con un fuerte componente de
presencia estatal, sino que puede decirse que excesos del ejercicio
centralizado del poder y de la gestión pública se sumaron a la crisis
económica y de legitimidad.
Surgen entonces propuestas que presionan hacia un esquema
descentralizado del ejercicio del poder, y más concretamente hacia la
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descentralización de algunos servicios públicos para aliviar dicha presión y
para descargarlos de la sobredemanda de bienes y servicios públicos, la
cual estaba colocando en el límite los márgenes de gobernabilidad. En
relación con la propuesta 'descentralizadora', o quizá mejor dicho con las
propuestas decentralizadoras, está también ligada a la noción de la crisis, lo
que quiere decir que es una preocupación relativamente reciente y que ha
tenido en su desarrollo distintos propósitos; de ahí que hay que ser muy
cuidadosos cuando se revisan las decisiones de los Estados centrales de
transferir servicios, por ejemplo, de salud y educación a los gobiernos
locales.
El modelo de mandato público centralizado resultó, sin duda, funcional al
modelo de desarrollo en el que la iniciativa y control del Estado parecieron
no estar acalorados. Es a partir del momento en el que este modelo,
caracterizado por una presencia estatal casi omnipresente comenzó a
presentar muestras de agotamiento, y cuando el gobierno ya no pudo
reconocer con eficacia a la presión que las crecientes demandas que
ejercieron sobre él, se acude al expediente de la descentralización, como
un medio que en primera instancia permitiría "encontrar nuevas vías de
respuesta frente a los reclamos de una sociedad que exigía soluciones a los
problemas del desarrollo urbano acelerado y a las crecientes muestras de
desigualdad regional" (Mauricio Merino: México, 1995, p.4.).
Esto fue un destino de descentralización controlada desde el centro. Más
tarde la descentralización se concibió no sólo como un mecanismo de
control político sino como "una alternativa para atenuar los efectos sociales
más duros de la crisis". (Mauricio Merino: México, 1995, p.4). La
descentralización ha buscado, entre otras cosas, que las decisiones
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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referidas a la política social puedan ser asumidas por agencias de gobierno
local (provincias o estados, departamentos, municipios y hasta por
organismos no gubernamentales). Hasta el momento, se puede decir que
esos niveles en las decisiones descentralizadoras, han incidido más en su
operación que en su diseño. Esto es, se ha dado una serie de
descentralización operativa más que política, avalando la hipótesis de que el
objetivo de la descentralización es ante todo alcanzar mayor eficacia en el
uso de los recursos escasos, al que con frecuencia se sujeta la efectiva
democratización de los programas y también hacer frente a la necesidad de
prestar servicios, dejando también pendiente el problema de la calidad.
Uno de los impedimentos para cumplir cabalmente con este propósito ha
sido la debilidad de las instancias locales. En muchos casos además de
haberse transferido, por ejemplo, redes de hospitales y puestos de salud
completamente deteriorados y con déficits en sus operaciones financieras,
habría que considerar adicionalmente que los gobiernos locales carecían de
la infraestructura física, institucional e incluso humana para recibir con
certidumbre las nuevas responsabilidades que exigía la descentralización
(Mauricio Merino: México, 1995, p.4).Además, los gobiernos locales
normalmente presentaban mayores restricciones fiscales, lo que los
obligaba a recibir esos servicios para en el mejor de los casos seguirlos
facilitando en un nivel mínimo, tanto en cantidad, pero lo que es aún peor,
en calidad.
EL depósito de atribuciones, funciones y recursos de decisiones para decirlo
en una sola palabra en las instancias centrales, tenía su correlativo, en
consecuencia, en la ausencia equivalente en las locales. La necesidad de
llenar el vacío institucional obligó a los gobiernos centrales a tratar de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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hacerlo mediante la expedición de un sin número de normas y reglamentos,
con lo que se fortaleció la propuesta centralizadora diseñada desde el
centro y sustentada en una legislación de carácter central. Bajo estos
supuestos la descentralización se convirtió en un expediente que deja sin
contenido el reforzamiento de las instancias locales, para transformarse en
la extensión del gobierno central en jurisdicciones locales. Por ello no fue
casualidad que los primeros pasos se hayan dado en materias
tradicionalmente atendidas por delegaciones de la burocracia central en las
circunscripciones territoriales, como son salud y educación (Mauricio
Merino: México, 1995, p. 5).
El Estado central se 'libera' y transfiere un problema, pero no descentraliza
un sistema. Estas propuestas descentralizadoras resultaron muy
funcionales a los ajustes que se debieron hacer cuando el modelo de
Estado Interventor agotó sus posibilidades. Las indiferencias que generaron
esta situación ambigua, la descentralización centralista, obligó a que en
algunos casos se intentaran profundizar aún más estos esquemas los
cuales resultaron también más funcionales cuando se cambió el modelo de
desarrollo y se optó por un Estado cuya presencia se ha visto forzosamente
confinada.
1.3.2. LA PRIVATIZACIÓN REDUCE LA OBLIGACIÓN DE LOS GOBIERNOS
Como resultado lógico del desdoblamiento del Estado, la intervención en
muchas áreas de la vida económica y social de los países latinoamericanos
se hizo a través de organismos y empresas públicas. Esta mediación buscó
corregir las desviaciones del mercado y, en la tradición keynesiana,
reactivar la economía por medio del gasto público deficitario. Esta faceta
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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adquiere un activismo que rebasaba con mucho los límites que exigía, por
ejemplo, la actividad propiamente económica.
"En México el sector público se expandió rápidamente: en 1970 existían 401
entidades públicas, para 1982, su número aumentó a 1155, aunque muchas
de ellas se constituyeron como fideicomisos, por lo que no pueden ser
consideradas como empresas productivas" (José Córdova: Nexos, núm.
158, 1991, p. 43).
Esta expansión calificada de desmedida por algunos analistas generó una
amplia discusión en la que se calificó a la empresa pública como
esencialmente deficiente en su manejo interno. Eso se debió, en muy buena
medida, a que a estas empresas se les exigió cumplir con objetivos no
siempre congruentes: obtención de ganancias, redistribución del ingreso,
subsidios a sectores privados y regionales, captación de divisas, generación
de empleo y hasta favorecer a aumentar la probabilidad de que un partido
triunfara en las elecciones (Gray Cowan: The Washington Quartelry, Center
of International Strategic Studies, Georgetown, 1985, p. 51).
La falta de claridad respecto de lo que se esperaba de las llamadas
empresas públicas y las ineficiencias del sector público resultaban
coincidentes con el desgaste del modelo de desarrollo cuyo eje fue una
fuerte intervención estatal. Por ello es que también en la base de las
propuestas que presionaban por un retiro del Estado de algunas de las
actividades económicas, aparece el expediente de la privatización. Bajo
este gran rubro se circunscribieron diversos procesos que en estricto
sentido no son necesariamente privatizaciones puesto que este concepto
alude a la venta de empresas que pasan de manos del gobierno a manos
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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privadas. Sin embargo, bajo este proceso se incluyeron también organismos
o empresas que se liquidaron, fusionaron y hasta transfirieron a gobiernos
locales.
En relación al tema de la privatización de los servicios, que resultó una
consecuencia natural de los procesos de venta y liquidación de empresas,
se puede decir que se experimenta a partir de la puesta en vigor de los
programas de ajuste. Conceptualmente "involucra el abandono de la noción
de servicio público y su reemplazo por una operación mercantil orientada
hacia la ganancia" (Carlos M. Vilas: p. 12), lo que incumbe en estricto
sentido a la lógica neoliberal de contar con estados más pequeños y
eficaces, en los que las leyes del mercado sean las que determinen de
manera directa, y sin intermediarismos, la oferta y demanda. Esta idea
implica que en buena medida se estuviera desistiendo al carácter gratuito
de los servicios sociales básicos, puesto que además ya no estarían
subsidiados, lo que va a descartar a importantes sectores sociales de sus
beneficios.
Si bien en algunos ejemplos de privatización los servicios conservan su
carácter 'público', éste prácticamente se pierde al introducir tarifas sin un
correspondiente sistema que asegure la prestación gratuita a los sectores
más pobres. Esta tendencia responde a otra más general: la de integrar a
los empresarios privados para hacerse cargo de los servicios públicos, con
la idea de instaurar la supuesta 'eficiencia de la administración privada' en la
administración pública. El significado puesto en la privatización de los
programas y servicios sociales se inscribe en la tendencia más amplia de
privatizar y desregular la economía, "plantea un problema de difícil solución,
la compatibilización de los criterios de rentabilidad comercial que orientan a
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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las empresas que quedan a cargo de las prestaciones, con los criterios de
equidad que supone el diseño de los programas y servicios" (Carlos M.
Vilas: p. 28).
Esta tendencia hacia la privatización de servicios públicos ha provocado que
ministerios o secretarías encargados de los servicios sociales de más
amplia cobertura se estén quedando sólo con la responsabilidad
administrativa de las erogaciones de gasto corriente. Esto es, más del
90%de su presupuesto se canaliza hacia salarios, lo que los reduce a
cristianizarse en una especie de ‘gestores' ante las secretarías de hacienda
o economía de los fondos que se negocian entre los desmantelados
sindicatos y los grupos corporativos que aún sobreviven. Estas unidades
administrativas centrales no tienen recursos para transferirlos a los niveles
locales, por lo que su función ministerial pierde contenido y las imposibilita
para fijar la orientación de programas amplios e inclusivos. Los ministerios
sociales han resultado en unidades administrativas sin políticas y sin
posibilidades de ponerlas en marcha. También, como resultado de la
disminución institucional a la que se han visto sometidos han ido perdiendo
la capacidad para administrar una realidad más fragmentada y por lo tanto
más compleja. Es en este escenario de vacío institucional en el que han
surgido y proliferado organizaciones no gubernamentales comprometidas
con la política social (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada,
1993, pp. 220-227).
1.4. LA CRISIS Y EL SEÑALAMIENTO AL ESTADO DE BIENESTAR
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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En la discusión actual sobre los acostumbrados arreglos institucionales de
las políticas sociales, subyace el cuestionamiento a las pretensiones de los
fines últimos de la política social.
"La matriz política y económica que permeó la maduración de los Estados
en la región latinoamericana no se explica por la cohabitación de partidos
políticos competitivos y políticas económicas keynesianas al estilo de la
social democracia europea, ni tampoco como un juego de presión de
fuerzas sociales organizadas alrededor de las pretensiones de clase. Más
bien aparece como una compleja telaraña donde se fueron agregando en
forma anárquica las negociaciones entre el poder político y los diferentes
grupos corporativos. El abandono de prácticas democráticas permitió que la
legitimidad del poder se construyera como un juego donde el corporativismo
y poder político intercambiaban prebendas y reaseguraban el control social"
(Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993, p. 118).
Esta situación ayudó a una visión particular del Estado al concebírsele como
un instrumento en el que de manera natural se depositaban las demandas
de la sociedad, resultando, además, el supuesto depositario de ilimitados
recursos. En estos términos, el orden social se construyó a partir de un
discurso donde todos los intereses parecían legítimos, pero la posibilidad de
hacerlos efectivos no dependía de una norma de derecho del poder
regulador, sino de la mayor o menor capacidad de acceso a los círculos del
poder político (Eduardo S. Bustelo: Buenos Aires, UNICEF-Losada, 1993,
pp. 118-119).
El punto de quiebre de este esquema comienza a partir del reconocimiento
del fracaso de los instrumentos redistributivos incluidos en el Estado
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Benefactor y ensayados bajo la modalidad de un Estado intervencionista en
los años setenta en América Latina y en México. Sin embargo, un Estado
Interventor fuerte resultó en uno omnipresente, el cual fortaleció aún más su
papel tradicionalmente importante en las sociedades latinoamericanas, con
lo que la separación entre el Estado y la sociedad se hizo aún más patente
(Marcelo Cavarozzi, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, núm. 74,
octubre-diciembre 1991, pp. 85-112).
Algunos analistas consideran a este protagonismo como una de las fuentes
de conflicto entre el Estado y la sociedad (Peter Ward: p. 15).Cada vez se
evidenciaba más la brecha entre la sociedad y la política, entre las
demandas sociales y la toma de decisiones para resolverlas. Se imponía
una racionalidad técnico-económica y burocrática del Estado, en detrimento
de su racionalidad política. Ya desde los años setenta esa situación fue
presionando a la misma sociedad a empezar a desarrollar formas
autónomas de solución a sus problemas (Peter Ward: pp. 4-5). Este modelo
de Estado permaneció hasta que la crisis se agudiza de manera dramática a
principios de la década de los ochenta dejó profundas huellas que se
hicieron más patentes en los graves déficits en el área de beneficios
sociales.
Se puso en evidencia una contrariedad entre las pretensiones del principio
de organización de sus instituciones y su efectivo funcionamiento. Bajo el
modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, estas
instituciones resultaron ineficientes frente al claro desajuste en cuanto a
racionalidad económica se refiere: la presión por expandir el gasto público
no se acompañó de una política paralela de captación de recursos para
financiarlo. De ahí que se pueda afirmar que en América Latina no hubo una
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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experiencia exitosa en materia de planificación del desarrollo; un Estado con
esas características pudo generar más fallas y conflictos de los que era
capaz de enfrentar y resolver; sin embargo, esta situación no se traduce en
el hecho de que los conflictos puedan dejar de existir por el simple hecho de
reducir al Estado.
Frente al desengaño de este modelo se pusieron en marcha programas de
estabilización económica y de ajuste estructural ayudados e impulsados por
los organismos internacionales de financiamiento, principalmente el Banco
Mundial y el Fondo Monetario Internacional. Estos programas impuestos a
los países deudores que requerían de ampliación de créditos incluyeron la
necesidad de la estabilización a través de políticas fiscales y monetarias
ortodoxas, la apertura de la economía a la competencia internacional y la
reducción del Estado a una expresión mínima para, por el contrario,
expandir el papel del mercado a su máxima expresión (Alan Angell y Carol
Graham: Journal of Latin America Studies, vol.27, 1995, p.191).
"La obligación de requisitos de condicionalidad por parte del Fondo
Monetario Internacional y de otros organismos internacionales de
financiación, aseguraron la puesta en marcha de las ideas de la llamada
Nueva Derecha, particularmente en países en desarrollo. En algunos como
Chile, dichas ideas fueron introducidas por el sector militar, a través de
medidas coercitivas"(Alan Angell y Carol Graham: Journal of Latin America
Studies, vol.27, 1995, p. 208).La aprobación generalizada de estos
programas tuvo como justificación el hecho de que constituían una
respuesta a la crisis de la deuda de los ochenta y a la consecuente recesión
económica que conocieron la mayor parte de los países de la región.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
43
El que la crisis haya resultado tan larga, el que las políticas públicas
particularmente las llamadas sociales no hayan estado diseñadas bajo una
concepción apropiada y de largo plazo, además de haber puesto en marcha
sucesivos ajustes para intentar eliminar déficits fiscales y lograr mejores
índices de crecimiento, resultaron en una extensión del desempleo y la
pobreza.
Los esquemas de ajuste. “Lejos de reencauzar los sistemas económicos en
Latinoamérica en un sentido progresivo, potenciaron los problemas del
subdesarrollo, creando nuevas y mayores restricciones al crecimiento,
ampliando las condiciones de inestabilidad económica y destruyendo
procesos maduros en los sistemas productivos..." (Barbeito y Lo Vuolo: p.
142).
Los servicios de beneficio social, regularmente escasos e inadecuados
antes de la crisis, se deterioraron aún más al convertirlos en fondos que
fueron recortados durante el ajuste, con la justificación de tener que hacer
un uso más racional de los recursos escasos "La inequidad era una
particularidad distintiva de los países latinoamericanos antes de la crisis de
la deuda" (Ángel y Graham: p. 191).
Es la única región en el mundo en la que la repartición del ingreso que
llegaba al sector de los más pobres (20% de la población) declinó de
manera consistente entre 1950 y el final de la década de los setenta. Aún
más, el porcentaje de ingresos que recibió a finales de la década de los
setenta, ese 20%- fue más bajo en Latinoamérica que en cualquier otra
parte del mundo en vías de desarrollo (Banco Mundial: Washington, D.C.,
1993, p. 118).Hoy día, el problema que enfrentan esas sociedades es que
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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los gobiernos cayeron en la tentación de usar la política macroeconómica y
los programas de ajuste, en muchos casos iniciados tardíamente, para
buscar salidas coyunturales para los problemas sociales.
De ahí que fuera absurdo que la propuesta de políticas 'compensatorias'
para esa grave situación englobadas en las de ajuste, se entendiera como
una suerte de mecanismo automático que haría que los procesos de
modernización económica generarían sucesivas modernizaciones en el
resto de la estructura, trayendo consigo además la solución para los graves
problemas que las sociedades enfrentaban. En ciertas enunciaciones
extremas se reconoció incluso como inevitable cierto deterioro de las
condiciones sociales, el cual se superaría cuando los ajustes estructurales
empezaran a dar sus frutos; dicho de otra manera, una vez que las fuerzas
del mercado actuaran libremente, desaparecerían los problemas de carácter
social (Banco Mundial: Washington, D.C., 1993, p. 2).
De ahí que bajo estos supuestos:
"(la política social) haya sido imaginada como algo transicional; se
considera, entonces, que después de un lapso inicial el ajuste económico
producirá crecimiento sin inflación y generará empleos en el sector moderno
de la economía, subiendo los ingresos y haciendo innecesario mantener
indefinidamente los programas sociales"(Teresa Albañez Barnola: citado por
Carlos M. Vilas: p. 10).
La pregunta que expresan algunos analistas es en el sentido de qué el
variante novedoso en el modelo propuesto por los llamados neoliberales
puede considerarse como respuesta alternativa a la contradicción entre
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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acumulación y reparto equitativo de los beneficios del desarrollo económico,
que bajo los supuestos del Estado Benefactor no se logró resolver. Cuando
se observa el sentido destructor y regresivo de los procesos económicos
desatados en los últimos años, resulta optimista y casi pretencioso que el
'nuevo' modelo sí logrará superar ese desequilibrio (Barbeito y Lo Vuolo: p.
121).
La nueva dinámica de las fuerzas productivas y los cambios culturales y
hasta ideológicos que la globalización ha impuesto a los países de la región,
no se acompañó de transformaciones en las instituciones públicas. Por lo
tanto, "los rendimientos del sistema de políticas públicas en general, y de
las políticas sociales (servicios sociales) en particular, se fueron degradando
hasta volverse contradictorios con los propios objetivos que justificaron su
existencia" (E. S. Bustelo, p. 152).
Una de las cuestiones que debe estar presente en el propósito de superar la
crisis es la de recobrar y fortalecer un sistema institucional al que se le
reconozca como medio para hacer llegar beneficios sociales a la población,
y no como intermediario de los intercambios políticos entre estos ayudas
otorgadas selectivamente a cambio de apoyo.
Las instituciones públicas afrontan un esquema de mayor complejidad,
diferente al de épocas pasadas; ya no se privilegia el acumular capital en
una sola arca, existe mayor flexibilidad en la organización de la producción,
se han reducido de manera importante las barreras proteccionistas
nacionales para aprovechar escalas de mercado, lo que sin duda debilita al
Estado como agente económico. Es ello que algunos analistas
latinoamericanos sostienen que la raíz política de la crisis de la versión
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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latinoamericana del Estado de Bienestar no parece provenir de su
ineficiencia para cubrir el universo poblacional con prestaciones
inequitativas y básicas. Más que una preocupación por los excluidos, la
crisis emerge de la insatisfacción de los sectores incluidos, al ya no poder
sostener el esquema de beneficios diferenciados desarrollado a partir del
estado omnipresente, que "coopta" en su estrategia corporativa a los grupos
potencialmente más interesantes como reserva de capital "político". Incluso
estos mismos analistas hacen el siguiente cuestionamiento: "si las
instituciones del Estado de Bienestar sólo pueden funcionar positivamente
en el auge económico, ¿en qué racionalidad sustenta éste supretensión de
prevenir y reparar las contingencias sociales de la sociedad moderna?"
(Barbeito y Lo Vuolo: pp. 10-20).
De igual manera, la inversión pública se vino abajo; la privada productiva
decreció y la que hubo se canalizó hacia inversiones especulativas.
"La rápida caída del producto modificó los puntos de equilibrio donde la
oferta maximiza su tasa de ganancia, generando así estrangulamientos ante
mínimos movimientos de la demanda, con el consiguiente impacto
inflacionario. La inversión pública se desmoronó, deteriorando la
infraestructura básica y abandonando la pretensión de estabilizar el ciclo
económico. La inversión privada acompañó la caída de la pública, pero en
este caso no fue por falta de recursos, sino porque los mismos se
reciclaron, en gran medida, hacia la captación de rentas improductivas
(Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).
Una de las derivaciones de este proceso fue la acumulación de riqueza en
manos de pocos grupos económicos. Esto les favoreció para consolidar su
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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poder de veto sobre políticas públicas y se colocaron en inmejorable
posición para apropiarse del desvalorizado patrimonio público, imponiendo
exigencias de rentabilidad excepcionales y con pocos o nulos compromisos
de productividad e inversión (Barbeito y Lo Vuolo: pp. 150-151).
En la disposición en la que fue cayendo la remuneración al trabajo, se
acentuó la regresividad en la distribución del ingreso, lo que provocó su
caída global pero el aumento de los sectores que ganaban más. El ahorro
forzoso al que se vio sometida la fuerza de trabajo no repercutió en mayor
inversión, sino en fuga de capitales, concentración de la riqueza y consumo
improductivo (Barbeito y Lo Vuolo: p. 150).
De hecho se puede decir que la atmósfera social posterior a la crisis es
devastador, la población en condiciones de pobreza creció al doble del ritmo
que la población total de América Latina (44% respectivamente), poniendo
de relieve un proceso de producción de pobres que no obedece a causas
demográficas, sino estructurales y de política económica (Carlos M. Vilas: p.
11).
Frente a este recrudecimiento de la crisis, el sistema se vio forzado a un
proceso aún más drástico de reducción del margen de acción estatal. Al
adoptarse un enfoque más tecnocrático para la solución de los problemas,
las prácticas paternalistas y clientelistas perdían vigencia. Por otro lado, el
llamado esquema neoliberal también puso énfasis en la participación de los
‘usuarios'. Se asume que el involucramiento de la población en los
proyectos ofrece más perspectivas de éxito que un diseño vertical y
centralista. Sin embargo, esta participación tiene lugar en la operación de
los programas, abonando en la idea de que este llamado a la participación
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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no tiene su correspondiente con un afán democratizador, sino con otros
considerando, como puede ser, la necesidad de reducir los costos de
operación mediante el uso de mano de obra gratuita (Carlos M. Vilas: p. 29),
o el establecimiento de nuevas redes de "clientelas" de signo corporativo.
Los disconformes de la participación estatal se fueron convirtiendo en los
defensores de la participación de la sociedad. Esta última participación se
sustentó en diversos argumentos resumidos por Bernardo Kliksberg;
primero, se afirmaba que los servicios estatales eran insuficientes, costosos,
burocráticos y organizados de manera deficiente. Esta creencia también ha
sido evocada por la derecha radical para justificar sus esfuerzos por reducir
la participación gubernamental en la prestación de asistencia social y
reemplazar los servicios estatales por los provenientes del mercado y de
organizaciones voluntarias. Segundo, quienes proponían la participación de
la comunidad, creían que la población local podía gerenciar los servicios
sociales con mayor eficiencia. Tercero, el paternalismo con el que se
caracterizaba la prestación de bienes y servicios a la comunidad por parte
del Estado; esto es, se utilizaba la creencia de que los servicios estatales
promovían sólo un enfoque para el desarrollo 'de arriba hacia abajo', en el
que se trataba a la población local como beneficiaria pasiva de los servicios,
sin implicarla en el proceso de toma de decisiones. Cuarto, la participación
estatal generaba tendencias opresoras, se suponía siempre a los gobiernos
incapaces de realizar acciones positivas y que invariablemente funcionaban
para controlar, manipular y subvertir los intereses de la gente (B. Kliksberg:
pp. 17-42).
Sin embargo, lo que en realidad ocurrió en la región latinoamericana es que
los gobiernos acuden tardíamente al expediente de la participación, una vez
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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que el modelo de Estado presente fracasa y que la crisis se agudiza; esto
es, cuando se ven rebasados e imposibilitados para seguir respondiendo a
las demandas que además crecieron en magnitudes considerables frente al
agotamiento de recursos. En algunos países esta participación se asiste
como un ingrediente para fortalecer esquemas democráticos; en otros,
como una posibilidad adicional para fortalecer a los autoritarios al utilizarla
para continuar manipulando y controlando grupos y sectores sociales.
1.5. LA POLÍTICA DE BIENESTAR EN MÉXICO
El método descrito permeó el proceso de construcción y maduración de lo
que debió ser un sistema de políticas sociales en México. A partir de la
Revolución, junto al discurso de justicia social, universalista, aparece una
realidad fragmentada, corporativista. La demanda social se rige de manera
paulatina a través de los grupos que van organizándose en estructuras
corporativas lidereados por cúpulas sindicales y empresariales las cuales se
fueron convirtiendo en los únicos interlocutores del poder político. Los
programas sociales se diseñaron para favorecer fundamentalmente a esos
grupos y a los vinculados con diversas áreas de Estado, al interior de la
burocracia o como proveedores de insumos, contratistas de obras y algunos
que agruparon a gremios de profesionistas. La expansión de las actividades
estatales favoreció la construcción de lealtades en esos grupos organizados
y, por ende, la consolidación del poder político.
El beneficio colectivo no va a expresarse y a canalizarse a partir de la
dinámica generada en las instituciones sociales construidas para tal fin, sino
que va a encarnarlo el grupo político que sexenalmente llega al poder. La
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
50
imprecisión entre la pretensión universalista de las políticas sociales y la
práctica particularista acuñada desde el siglo pasado, estuvo en la base de
la construcción del sistema de dichas políticas y encontró un terreno
favorable en el modelo económico que prevaleció durante el proceso de
sustitución de importaciones. El modelo de desarrollo a partir de las políticas
de ajuste, sólo logró incluir programas laterales que tampoco resolvieron los
graves desequilibrios sociales.
En México, dentro de la parte propia de esta investigación referida a los
sexenios analizados, las estrategias diseñadas para combatir la pobreza y
lograr una sociedad más justa englobadas convencionalmente bajo el rubro
de política social han respondido menos a un diseño de largo plazo que
efectivamente busque soluciones de fondo, que a modalidades coyunturales
imaginadas por los distintos gobiernos. La llamada política social se ha
insertado dentro de programas de muy corto plazo que han servido más
como paliativos que como soluciones y respuestas a presiones específicas
económicas y sociales. Su ineficacia se inscribe en el hecho de que con
estos programas se buscaron diversos objetivos, además de que su
instrumentación se hizo mediante arreglos de organización distintos a las
instituciones que tradicionalmente hicieron frente a los compromisos de
política social, como si en el supuesto fracaso de éstas se pudiera encontrar
la justificación por haber dado resultados tan poco favorables.
También se trató de proyectar la imagen de un Estado dedicado al bienestar
de sus grupos económicamente menos afortunados; (Peter Ward: p. 216),
esta retórica se fue cristianizando en uno de los principales recursos para
fortalecer el ámbito ejecutivo, la institución presidencial y hasta la figura del
presidente, dado que los programas diseñados para resolver problemas
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
51
sociales resultaron proyectos apoyados por la presidencia y a los que
normalmente se les concedió una atención especial. Al buscarse objetivos
diversos, como utilizarlo como un medio de control político, se limitaron
seriamente las posibilidades de contar con un efectivo esquema
democrático. De hecho se puede afirmar que:
"El grado en el que el gobierno fomenta las participaciones como requisito
para dar servicios, probablemente determina la naturaleza de esa
participación. Al respecto México tiene una tradición en fomentar el control
político de sus ciudadanos, controlando y estructurando más que ningún
otro país de América Latina con excepción de Cuba" (Peter Ward: p. 162).
La consecuencia ha sido una política social fragmentada en la que
probablemente en materia educativa se pueda hablar de un sistema con
reglas más universalistas. Sin embargo, la creciente presión de la demanda
obligó al restablecimiento de un servicio en el que se fue tejiendo una
maraña normativa que en lugar de facilitar la prestación de la encomienda
educativa pública, la complicó. Además de que hubo que aceptar la
participación no solo de instituciones privadas lo que por definición
modificaba la intención original sino también la de un poderoso sindicato
que se benefició de los intercambios con los que lo favoreció el gobierno;
adicionalmente confundió la defensa de los derechos de sus agremiados
con la intromisión en las tareas educativas, lo que a la larga se ha
convertido en un importante obstáculo para plantear la necesidad de
generar calidad en esos servicios.
En el caso de las áreas sociales que precisaron su morfología en la década
de los cuarenta, el sistema se construyó sobre los principios de la seguridad
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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social, con derechos y obligaciones normados sobre la categoría de
trabajador y no sobre la de ciudadano. La política en materia de salud, por
ejemplo, se organizó en un sistema cerrado alrededor de los sindicatos,
financiada parcialmente por un impuesto al salario. Bajo estos supuestos no
estuvo nunca incluido el seguro del desempleo el cual significó un elemento
clave en la construcción del Estado de Bienestar de las democracias
europeas, puesto que en estas sociedades por un lado, la economía
funcionaba en niveles cercanos al empleo; y por el otro, en la lógica del
modelo corporativo de esas sociedades, los derechos se legitimaban debido
a la pertenencia a una corporación desde donde se luchaba por beneficios
privilegiados o complementarios, pero para el conjunto (Barbeito y Lo Vuolo:
p. 121).
En materia de vivienda, el aumento del gasto público se convirtió en el eje
de esta política. No existieron ni existen mecanismos que favorezcan la
coyuntura de la demanda; cada grupo presiona para obtener una respuesta
favorable. Incluso la burocracia pública opera como un sector que se erige
en el defensor de sus propias reivindicaciones, como un representante del
interés de ciertos grupos al interior del aparato estatal.
Bajo esta dinámica y frente al enorme reto que significaba introducir
cambios en las secretarías encargadas de los aspectos sociales entre otras
razones por lo difícil que trascendía mover el sistema de intercambios
establecido de manera fundamental con los sindicatos se acudió al
expediente de políticas asistenciales englobadas en programas específicos
dirigidos a los grupos no integrados al mercado laboral. Estas políticas
aparecen en forma residual y no se otorgan a través de las instituciones que
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
53
tradicionalmente hicieron frente a los programas incluidos en el rubro de
política social.
"Las funciones y los objetivos que se les imputan a las unidades
administrativas creadas ad hoc son difusos, los programas son volátiles y
vinculados, en gran medida, con estrategias políticas también clientelares.
Su debilidad es la contracara de su pretensión omnicomprensiva y se
canaliza en todo tipo de acciones: la entrega de bienes y servicios de todo
tipo, subsidios en dinero, entrenamiento para actividades comunitarias,
asistencia a la producción familiar, etc..." (Barbeito y Lo Vuolo: p. 121).
Además; los efectos de esos organismos alternos dificultan y posponen la
posibilidad de una auténtica reforma en los ministerios encargados de las
políticas sociales. Este ha sido notablemente el caso en Venezuela, en
donde la negligencia en la reforma de los ministerios centrales encargados
de programas sociales se ha agravado porque los únicos programas
gubernamentales de alivio a la pobreza han sido puestos en marcha por
agencias autónomas, contrariamente al caso de Chile, en donde la política
social se había caracterizado históricamente por ser relativamente eficiente
y de cobertura amplia. Los programas de estabilización puestos en marcha
por el gobierno Pinochet, necesitaron de programas llamados de redes de
protección, sobre todo los de empleo público. Bajo el gobierno chileno
estas medidas compensatorias se integraron a los ministerios de línea y no
crearon una burocracia diferente y que entraba en competencia con la
tradicional, como sucedió en el caso de Venezuela (Angell y Graham: p.
203).Los arreglos de organización de esos programas también estuvieron
creados en relación a qué tipo de demandas podrían generar mayores
conflictos y, por lo tanto habría que darles salida, no en términos de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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solución, sino de evitar la movilización y la confrontación. De ahí que con la
política social o las políticas sociales se intentaron resolver además todo
tipo de problemas: desde necesidades básicas, apoyos al pequeño
campesino, desarrollo de la agricultura, hasta los inherentes a las
actividades económicas.
Estas estrategias se vieron sistemáticamente obstruidas por una amplia
gama de problemas derivados de la situación económica por la que el país
ha atravesado y atraviesa. Asimismo, entre otros componentes contaron de
manera importante los de impacto internacional: descenso de los precios o
pérdida de la demanda de los mercados internacionales para productos
mexicanos, las crisis del petróleo, las crisis de la deuda, el estancamiento y
el proteccionismo del os países industrializados.
Una mención obligada al analizar los programas en materia de política
social son los recursos que el gobierno asigna para esas tareas. Sin
embargo, es claro que el gasto social obedece normalmente a las
prioridades que el gobierno fija los cuales son inevitablemente coyunturales.
Lo que es importante destacar para los propósitos de esta investigación es
que esa situación no necesariamente se va a traducir en una concepción
integral del modo en el que deben atenderse los derechos sociales, ni en el
papel que efectivamente le corresponde jugar al Estado al intervenir como
regulador de las desigualdades del mercado. De igual manera tampoco
están definidas con claridad las posibilidades de participación de los
gobiernos locales, organizaciones y ciudadanos. Esto es, el monto y la
asignación de los recursos presupuestales no son todos los insumos de una
política pública completa, que es mucho más que una estrategia de gasto y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
55
que es justamente a lo que se ha limitado la que se ha entendido como
política de bienestar en México.
De ahí que tomando como punto de partida los años anteriores, se observa
que el sector llamado de fomento social ocupaba un lugar importante en la
dotación de recursos presupuestales. Como porcentaje del PIB, el gasto
público creció del 26.8% en 1991 al 39.6% en 1996. De este incremento,
educación, salud y seguridad social absorbieron el 23% del gasto sectorial
durante ese período. En promedio el gasto público en materia de política
social durante el gobierno de Fox como porcentaje del PIB, fue del 7.8%.
(Guillermo Farfán: Germán Pérez y Samuel León, (coord.), México, UNAM,
p. 75). Peter Ward en la obra citada (Políticas de bienestar social en México:
1970-1989), señala que en tiempos del presidente Luis Echeverría, este
rubro ocupó el segundo lugar, muy cerca del sector energético, y que
habitualmente estuvo un poco adelante del presupuesto combinado para la
administración y la defensa. La energía y la administración incluyeron
entonces el pago para el servicio de la deuda. "En términos absolutos este
sector en paralelo a la expansión del gasto gubernamental, gozó de un
enorme aumento. En términos reales representó una duplicación entre 1970
y 1986". (Políticas de bienestar social en México: 1970-1989, p. 27).
Se confirma esto puesto que también hacia finales de los sesenta y en los
setenta se produjo un desmesurado crecimiento del sector para estatal,
dentro del cual buena parte de las unidades que lo integraban tenían
relación con el campo de 'lo social', aunque esto representa un indicador de
la confusión que el propio gobierno ha tenido en la distinción que debe
haber entre políticas de apoyo al desarrollo y las propiamente destinadas al
bienestar social. Paralelamente al crecimiento del sector para estatal, y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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como una de las consecuencias de la utilidad que los presidentes le
concedieron a las políticas ‘sociales' en términos mucho más de imagen que
institucionales, se creó una serie de unidades con distinta estructura
organizativa que actuaban para resolver los problemas a los que los
distintos gobiernos les fijaron alguna prioridad, o la más alta prioridad, como
ocurrió con la pobreza extrema en el sexenio de Salinas de Gortari.
A pesar de que las cifras ratifican que hasta el gobierno de López Portillo, el
desarrollo social se consideró un área importante de la política
gubernamental en términos de los recursos que le fueron asignados,
aunque no de manera tan evidente como en el sexenio anterior. Para el
período correspondiente al gobierno de López Portillo, el gasto público en
relación con el PIB va a mantener su carácter expansionista.
A principios del sexenio se tuvieron tasas comparables a las del sexenio
Echeverrista, 36.3% en 1977, 37. 1% en 1978 y 38. 1% en 1979. A partir de
1980 va a crecer vertiginosamente hasta alcanzar la cifra record de 58.9%
en 1982. El gasto en materia de política social mantiene en promedio un
7.6%, que se registró también en la administración anterior, aunque las
asignaciones anuales presentan ya un declive progresivo. Del 22. 1% en
1977 llegó hasta el 13.8% en 1982. (G. Farfán: p. 77), el análisis central de
este trabajo considera estos esfuerzos de asignación presupuestal
justamente como un indicador de que no se concibieron las decisiones de
programas sociales como una política a la que, por añadidura, tampoco se
le concedió un rango prioritario. No se diseñó una política de largo plazo
que buscara soluciones de fondo, sino que se le fijaron objetivos múltiples
que la convirtieron en una cadena de respuestas de coyuntura, con énfasis
y diseños de organización distintos, según el criterio prevaleciente en cada
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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gobierno, y que han resultado ineficaces para solucionar los problemas y
carencias sociales.
Aún cuando el gasto social pudo haber aumentado en términos reales, de
1970 a 1994 los sectores de bienestar y desarrollo social sufrieron una
considerable degradación como prioridades.
Cuadro 2
GASTO PÚBLICO EN DESARROLLO SOCIAL de 1977 a 1985
(MILLONES DE PESOS)
período Índice de
precios Gasto público en desarrollo social
Gasto público en desarrollo social
subsecuente
Tasa de crecimiento
respecto al año anterior
1977 120.7 149.271 123.671.1 -
1978 140.3 176.300 125.659.3 1.6%
1979 168.3 228.551 135,779.8 8%
1980 218.5 310.501 142,105.7 4.6%
1981 281.2 457.240 165,603.1 14.4%
1982 559.0 762.728 136,445.1 -16%
1983 1010.7 1,054.136 104,297.6 -23.5%
1984 1609.0 1,750.265 108,779.7 4.3%
1985 2634.8 2,800.506 106,321.4 -2.2%
Fuente: Índice Nacional de Precios al Consumidor. Banco de México, Informe anual. 1985. México, B.M., 1986, p. 65
Fuente: Miguel de la Madrid, Segundo Informe de Gobierno. 1984. Política Económica. Presidencia
de la Republica, 1984, p. 691. Miguel de la Madrid, Cuarto Informe de Gobierno. 1986. Estadístico.
Presidencia de la República. 1986, pp. 104-105.
Tal y como lo demuestra el Cuadro 2, el índice de precios y el gasto público
en desarrollo social se incrementaron. Sin embargo, la tasa de crecimiento
de 1981 contrasta notoriamente con la de los dos años siguientes en los
que sufre un importante decremento. Al respecto, puede recordarse lo que
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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se ha mencionado en el trabajo en el sentido de que la pretensión del
gobierno de López Portillo era la de "administrar la abundancia", expectativa
que se vio frustrada y que asientan las cifras; no existió un crecimiento que
permitiera contar con los esperados excedentes.
Además, como lo constata Ward, el aparente rango de prioridad del gasto
social incluso se vio modificado en los últimos años. Los datos indican que
el sector fomento social:
"perdió terreno, en particular a lo largo del gobierno de De laMadrid (1982-
1988), aunque el declinar empezó desde el gobierno de su predecesor,
López Portillo (1976-1982), como ya quedó apuntado. Durante el sexenio
De la madridista, la cantidad gastada en bienestar social sufrió una erosión
del 41% en términos reales, hasta cerca del doble de la cifra de 1970"(Peter
Ward: pp. 27-28).
El gasto social representaba en 1982 el 17.2% del gasto público total y en
1987 el 9.2% (Aberto Arroyo: Enrique Valencia Lomelí (coord.), México,
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de
Guadalajara, 1995, p. 29). Y no sólo se ha reducido el presupuesto para
gasto social sino que el propio gasto social real desde1982 había seguido
siendo socavado. El gasto en materia de política social acusó un
decremento en los tres primeros años del gobierno de De la Madrid de
25.5% en 1983 (con relación al año anterior), una recuperación del 4.3% en
1984 y una nueva disminución del 2.2% en 1985, lo que lo situó en un
retroceso promedio del 7.1%. (G, Farfán: p. 84); se registra, sin embargo, un
aumento entre 1986 y 1987 cuando se emprendió un programa de
reconstrucción después del terremoto de 1985.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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México, en los últimos veinticuatro años se han impulsado al menos dos
modelos de desarrollo: el de un Estado interventor y el regido por las leyes
del mercado y abierto a la competencia internacional. Bajo ambos modelos
se entendió que la provisión de bienestar social representaba un medio
importante para aliviar la presión social, pero la primera función del
bienestar social siguió siendo el control social y político. Peter Ward dice
que la naturaleza de esta aportación cambió considerablemente en los
últimos sexenios (particularmente añadiría en los dos últimos) debido a que
dejaron de ser operantes las antiguas normas de apaciguamiento y a que el
Estado se vio obligado a buscar nuevas medidas para garantizar la
estabilidad.
De igual manera, señala el autor citado, se observa mayor actividad en
muchos sectores de la burocracia como resultado de la creciente
importancia de los técnicos; las respuestas individualistas de ayer, no
estaban generando un flujo de recursos suficientes para pacificar a la
mayoría, lo que significó que ya no bastaban las promesas y la retórica.
También apunta que como resultado del aumento al gasto social desde
principios de los setenta, la cobertura de los servicios se extendió y se gastó
el presupuesto de mejor manera dando respuestas más eficientes, producto
de un enfoque más tecnocrático, más en armonía con las necesidades del
pueblo; pero que pese a todo eso, el bienestar social como prioridad se
contrajo.
"Aunque el gasto público general se quintuplicó entre 1970 y1982, la
proporción en bienestar social tan sólo se triplicó y ha estado reduciéndose
respecto de la cifra base de 1970. La política ha tratado de sostener los
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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niveles de bienestar social, en lugar de usar los beneficios del desarrollo
económico para estimular y mejorar las condiciones de ese desarrollo"
(Peter Ward: pp. 219-223).
Las transformaciones económicas de los últimos años rebasaban de esta
manera los viejos esquemas de control social y obligaban que los
instrumentos de mediación, como había sido la política social, se adaptaran
también a las nuevas exigencias.
"Los temas y alianzas fundamentales que habían nutrido la legitimidad del
Estado mexicano, resultaron modificados por los acelerados procesos de
transformación económica y social sufridos: la educación gratuita, el reparto
agrario y las garantías de seguridad social eran añejas aspiraciones a las
que se sumaban otras nuevas: la vivienda, la seguridad pública y los
servicios urbanos, resultado de la explosión demográfica" (Armando
González Torres: Centro de Estudios Internacionales, 1994, p. 115).
Aunque los temas y las obligaciones en los que se sustentó la legitimidad
del Estado no se transformaron radicalmente, es un hecho que sobre todo
en los dos últimos gobiernos sí se intenta una formulación de las bases en
las que se habían establecido los compromisos en materia de política social.
La evolución de las políticas sociales del gobierno de Miguel De la Madrid,
como un ejemplo de lo apuntado, no se caracteriza por la sola reducción de
las acciones del Estado, sino también porque esa evolución envuelve una
modificación sustancial de las concepciones ideológicas que le han dado
sentido al papel y funcionamiento del Estado (G Farfán: p. 82). Esto se logró
porque por un lado se argumentó en todas las formas la poca efectividad de
los instrumentos distributivos tradicionales. Y, por otro, se señalaron las
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
61
limitaciones económicas, así como la magnitud y complejidad de las
demandas, lo que obligaba no sólo a reformular sino a cancelar
compromisos y alianzas que parecían vértebras de la articulación ideológica
de los gobiernos posrevolucionarios.
De igual manera, a partir del sexenio De la madridista se estableció una
distancia al señalar que una de las constantes del discurso social había sido
la fragilidad de las promesas del populismo y la argumentación de un
Estado 'propietario', poseedor de bienes, distribuidor ineficiente y generador
de crisis económicas. Esto hacía necesario establecer las bases para
desarrollar un Estado 'solidario', capaz de funcionar como centralizador de
las iniciativas sociales, en un marco de pluralismo y corresponsabilidad (A.
González Torres: pp. 115- 117). Seis años después de ese análisis la
situación de amplios sectores sociales no sólo no ha mejorado sino incluso,
si cabe, se puede decir que ha empeorado.
El sistema de políticas sociales se hallaba ya degradado antes de entrar a la
década de los ochenta: se había disminuido la cobertura y la calidad de los
servicios; se habían deteriorado los equipamientos técnicos, la
infraestructura y los recursos humanos; existía irracionalidad en las
relaciones entre gastos de operación e inversión; se habían abandonado los
incentivos para el reclutamiento y promoción del personal; existía capacidad
subutilizada o inutilizada, a pesar del aumento en la demanda.
Esta situación encuentra parte de su explicación en las inestabilidades del
sistema económico, pero no es la única. También ha habido una evidente
incapacidad del sistema de políticas sociales para procesar esas
inestabilidades. La crisis económica mostró que la llamada política social no
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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estuvo nunca pensada para resolver los desequilibrios y que el sistema de
políticas sociales tiende a volverse más ineficaz en la medida en que la
sociedad más lo necesita, que es justamente en épocas de recesión,
cuando se profundiza la caída y regresividad del ingreso. Esto no se debe a
la pretensión universalista de las políticas sociales, sino a cómo se intentó
llegar a ese supuesto universalismo: por agregación de intereses
particulares y bajo el supuesto de que los ciudadanos estaban todos
incorporados al mercado. La política económica y la social debían favorecer
que los ciudadanos estuvieran efectivamente vinculados al mercado, esto
es que tuvieran una ocupación rentable.
El deterioro de los programas sociales de amplia cobertura se hizo cada vez
más evidente; no se trataba de construir políticas sociales para los pobres
sino que efectivamente llegaran a los pobres. "La idea que pretende reducir
la política social a la 'centralización' de beneficios mínimos a ciertos grupos,
sólo se ocupa de los síntomas de la pobreza, pero no de su génesis" (A.
González Torres: p. 142). Por consiguiente, en el aspecto social las
manifestaciones de la inquietud social de finales de los setenta y que se
hicieron más patentes frente a las medidas de austeridad de los años dos
mil, lejos de desaparecer presentan ahora un rostro más desesperado (A.
González Torres: p. 117).
De frente a los resultados de una política económica de ajuste estructural
cuyo resultado se ha calificado como de una situación “de emergencia”, no
se vislumbran salidas para generar oportunidades de empleo que logren dar
acomodo a una creciente fuerza de trabajo. Los altos niveles de desempleo
y subempleo desde 1982 hasta nuestros días siguen afectando a las clases
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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de menores ingresos y a las medias, a cambio de una creciente
concentración de la riqueza en pocas manos.
"México tiene ahora (2003) más millonarios en dólares que cualquier país en
el mundo, con la excepción de Estados Unidos, Alemania y Japón. La
riqueza de estos grupos ha aumentado sustantivamente”. (Lorenzo Meyer:
Excélsior, jueves 30 de septiembre de 2003).
Lorenzo Meyer de un reporte especial sobre el Tratado de Libre Comercio
publicado por el U.S. Latin Trade sobre la alta concentración de la riqueza
lograda durante ese sexenio. En 1992, por ejemplo, las empresas de Emilio
Azcárraga tuvieron ingresos por 1,200 millones de dólares; las de Carlos
Slim, por 6,700 y las de Adrián Sada por 3,340. El reporte también informa
que al tomar Carlos Salinas el poder, México tenía únicamente un par de
millonarios en dólares y que al concluir 1992, ya tenía trece. Sin embargo, el
indicador del PIB ha tenido un comportamiento muy distinto, dice Meyer,
incluso decepcionante, ya que en ese mismo sexenio se movió entre el 2 y
el 4%.
Los salarios están en su punto más bajo, sobre todo por la pérdida de poder
adquisitivo y por el diferencial cambiario que tiene el peso en relación con el
dólar.
En fin, las promesas en términos de una recuperación económica como
consecuencia de un ajuste estructural; que en el mediano plano resolverían
además problemas derivados de los desequilibrios sociales incluidas en los
planes y programas de los gobiernos De la Madrid y Salinas, resultaron tan
retóricas como las hechas bajo los gobiernos anteriores particularmente los
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
64
de Echeverría y López Portillo, que todavía alcanzaron cobijo bajo las
consignas revolucionarias de justicia y equidad social.
Carlos Salinas, por ejemplo, dijo: "Como he reiterado no se trata de pedir
más sacrificios, sino un esfuerzo adicional; este debe ser para dar más
bienestar a los grupos mayoritarios. Cualquier esfuerzo debe tener ante
todo un propósito de equidad, porque el verdadero desarrollo se funda en la
justicia... No se trata de tener a toda costa una economía sólo sana, sino de
entender que las condiciones para aspirar con certidumbre a una vida digna
se sustentan en el trabajo. La economía es uno de los medios para elevar el
bienestar, pero lo principal es que se haga realidad la transformación,
canalizar energía para reformar lo inoperante" (Carlos Salinas De Gortari:
México, PRI, 7-8 de enero de 1988, p. 181).
Los cuatro gobiernos impulsaron modelos de desarrollo que cayeron en una
definición distinta y que para efectos analíticos se dividieron en dos, pero los
programas sociales estuvieron diseñados bajo parámetros muy similares.
Ninguno de los cuatro gobiernos los entendió como parte de una política
pública de largo aliento; ninguno de los cuatro entendió la asignación del
gasto en el renglón de lo social como un insumo, entre otros, para el diseño
y puesta en marcha de una política pública; ninguno de ellos tuvo como
preocupación esencial el establecimiento de bases estructurales que
permitieran trabajar en el equilibrio entre beneficios del desarrollo y el
bienestar social. A cambio de lo anterior, los cuatro gobiernos entendieron
esos programas como un recurso para fortalecer la gobernabilidad, la cual
aparecía más frágil en momentos de la definición del proyecto político, esto
es, al iniciar el sexenio. Por ello, los cuatro gobiernos aludieron desde los
tiempos de las campañas electorales a su compromiso social, aunque su
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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instrumentación favoreciera de manera muy importante la legitimidad, sobre
todo presidencial, quedando subordinado a este interés el compromiso de
sentar las bases para solucionar los graves problemas sociales.
1.6. LA DISCUSIÓN EN RELACIÓN A LA POLÍTICA DE BIENESTAR.
La discusión en tomo a la definición y alcances de lo que debiera ser la
política de bienestar y los actores que en ella participan forma parte de uno
más amplio: el que se ha dado sobre el deterioro de un modelo de
desarrollo y el tipo de Estado que lo auspició, "el Benefactor"; y de la
llamada propuesta neoliberal que incluye una disminución importante de la
presencia del Estado en muchos de los ámbitos de la vida social, y una
redefinición, también importante de la cobertura de bienes y servicios
sociales que implica que su otorgamiento se dé en condiciones distintas.
Desde diversos autores analíticos y metodológicos, el debate en términos
globales permite constatar un tránsito de un modelo de desarrollo a otro. El
primero, se desgasta y fracasa en sus pretensiones de respuesta
universalista a las demandas sociales por haber estado sustentado en una
disponibilidad más o menos discrecional de recursos presupuestales
públicos, con una fuerte representación del Estado. En el segundo,
reaparece el mercado como actor central, y la iniciativa individual vuelve a
considerarse como elemento fundamental en la solución de problemas
sociales, exigiéndose por medios internos y presiones externas un repliegue
del Estado. Los elementos que conforman este debate sobre el tema de la
política social los sintetizaremos sólo para propósitos analíticos, con la
certeza de que en este tema, las generalizaciones sacrifican especificidades
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
66
de cada país o experiencia, que en muchos casos resultan más
significativas que las características que pueden considerarse comunes.
Primero, la política de bienestar sufre redefiniciones importantes que
acompañan a las que se han hecho a los modelos económicos. Esto ha
dado como resultado que el énfasis desde la perspectiva de los Estados
nacionales, tanto en las democracias occidentales como en los países
subdesarrollados, haya estado puesto en las medidas económicas, lo que a
todas luces ha obligado a subordinar la política social a la económica.
Anteriormente se hablaba de la superposición que tenía que haber entre la
política económica y la social. La estrategia económica debía tener
consecuencias positivas casi de manera automática en lo social; la
tendencia actual indica que esa relación se ha vuelto de franca
subordinación.
Segundo, el debate ha modificado el tema de la relación entre el ámbito de
'lo público' y el de 'lo privado'; lo público que había transitado del interés de
la colectividad para convertirse en el interés de lo Estatal y más aún de lo
gubernamental, vuelve a retomar su definición liberal al volverse al interés
individual, o al de sectores y grupos sociales particulares. En este tránsito,
la atención a los desprotegidos deja de ser una responsabilidad estatal o
gubernamental, exigiéndose el involucramiento de los propios actores en la
resolución de sus problemas. Es bajo esta estrategia que surgen las
organizaciones no gubernamentales (ONG's) y las populares, que se van a
encargar, por ejemplo, de luchar contra la pobreza, por el bienestar social y
los derechos humanos (Berta Lerner: México, UNAM, 4-5 de julio de 1994,
p. 1-3).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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También se defiende la privatización, en el sentido de que nuevas fuerzas
ocupen espacios en áreas que fueron cotos 'públicos', para imprimir criterios
más racionales y de eficiencia, en, por ejemplo, la asistencia de servicios
netamente sociales, como parte una estrategia más amplia de privatización
de la economía y de su desregulación. Los resultados más evidentes de
esto se encuentran en la privatización de pensiones y jubilaciones, la
privatización de los fondos de pensiones y jubilaciones se hizo en Chile bajo
la dictadura de Augusto Pinochet, la que abandonó el esquema de reparto y
adoptó uno de capitalización administrado por entidades privadas
(administradoras de fondos de pensiones AFP). (Carlos M. Vilas: 3-4 de julio
1994, p. 13).
Uno de los problemas graves que aflora bajo esta ‘nueva' concepción se
refiere al costo de los bienes y servicios; se introducen criterios de negocio y
ganancia, lo que ineludiblemente impacta calidad, pero también cobertura
(Carlos M. Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 12). La descentralización también se
convierte en un elemento auxiliar en esta estrategia de auspiciar la
participación de los actores directamente afectados como corresponsales de
programas sociales. Esto se ha traducido en que han obligado a los
gobiernos centrales a transferir a los locales responsabilidades y servicios
para los que no necesariamente estaban preparados, aunque siempre
quedándose con resquicios importantes de control, como pueden ser los
recursos presupuestales, lo que ha dado como resultado procesos de
descentralización incompletos, por no decir tramposos. Una de las
características indispensables para que puedan obtenerse resultados
mejores mediante procesos de privatización y hasta de descentralización,
es la inevitable fortaleza del Estado en términos institucionales y de su
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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capacidad reguladora; ésta es una grave falla de la que adolecen los países
situados en un nivel inferior de desarrollo.
Tercero, las políticas sociales han formado parte de las agendas con distinto
grado de integración a los programas políticos. En el debate actual se
advierte sobre ello al menos dos momentos. Bajo el esquema del Estado
Benefactor y de su versión latinoamericana de Estado Interventor, la política
social se definió equiparándola con el gasto social, que en momentos de
auge económico o de menores dificultades en el manejo de los indicadores
macroeconómicos, llegó incluso a ser abundante. Esto permitió que formara
parte del activo del discurso de reivindicación de los grupos sociales de
menores ingresos que el Estado y los gobiernos sintieron obligación de
“proteger”. Esta protección acabó convirtiéndose en una forma de
negociación a cambio de apoyo para el sustento de la legitimidad de los
sistemas políticos. También, bajo esta concepción "la política social se
entendía como una extensión de la inversión y no del gasto" (Carlos M.
Vilas: 3-4 de julio 1994, p. 4).
Bajo el supuesto del modelo modernizador (racionalizador), la política social
va a responder más a problemas derivados del ajuste tratando de
compensarlos, diseñando soluciones también sólo para grupos y segmentos
de la sociedad previamente seleccionados. "En estas condiciones, lo social
es considerado una dimensión del gasto; el concepto de desarrollo social se
diluye y cede terreno al de compensación social" (Víctor Brodersohn:
Buenos Aires, OEA, 1992). En el primer caso, bajo el esquema del Estado
Interventor, las políticas sociales fueron instrumentadas por las instituciones
tradicionales encargadas normalmente por área de la atención de los
problemas sociales. La discusión actual también refiere al fracaso de estas
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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instituciones debido a su falta de flexibilidad, resultado entre otras razones
de su creciente burocratización, y de la corrupción que se fue derivando de
los turbios intercambios que se fueron dando particularmente entre las
cúpulas sindicales y la alta burocracia. En el segundo, el esquema de un
estado de corte más liberal, las políticas sociales adoptan diseños de
organización particulares, con los que se intentan soluciones para grupos
identificados y seleccionados dentro de dichos esquemas de organización
puestos en marcha.
Cuarto, la burocratización que caracterizó a las instituciones públicas
favoreció su descrédito y el de un tipo de gestión hecha sobre bases de
intercambios que no tenían que ver con los propósitos de cumplir con los
objetivos institucionales. Esta situación favoreció la tendencia general
derivada del modelo modernizador de reducir la intervención del Estado y
de auspiciar que los gobiernos llevaran a cabo acciones sociales por medio
de organismos distintos a los tradicionales. Esta tendencia además
respondía a las exigencias de los organismos financieros internacionales,
cuyas disposiciones en materia de préstamos y apoyos técnicos tuvieron
como contrapartida, compromisos de los gobiernos de localizar y
seleccionar grupos a los que se canalizaría parcialmente algún tipo de
ayuda. El recambio de las instituciones tradicionales por unidades creadas
ad hoc para hacerse cargo de programas sociales diseñados con las
intenciones específicas y para núcleos de población también particulares,
abonó en el proceso de desinstitucionalización que han tenido que enfrentar
los Estado nacionales en la última década, lo que ha debilitado aún más al
Estado, suponiéndose que lo que se estaba logrando era sólo la reducción
de los núcleos estatales.
CAPITULO II. EL FEDERALISMO FISCAL.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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En este capítulo analizaremos los argumentos teóricos económicos que
sustentan el federalismo fiscal, como herramienta para solventar los
estragos de la crisis en México, así como el funcionamiento y organización
del federalismo en función de sus principales metas económicas. Para con
ello reflexionar la incidencia que implica el financiamiento al gasto público
vía emisión de deuda municipal como disyuntiva dentro del federalismo
fiscal.
Economía del Sector Público. (Federalismo fiscal).
La diligencia pública en el contexto de un país federalizado entraña la
complejidad de una serie de problemáticas de las relaciones políticas,
económicas, administrativas y fiscales que el sistema establece entre las
entidades que lo conforman.
La impaciencia del proceso por medio del cual se llega a las decisiones de
carácter público significa que en un sistema federal existe una
inquebrantable búsqueda de técnicas mediante las cuales ciertos objetivos
económicos pueden lograrse.
"El sistema federal se caracteriza por una búsqueda continua de técnicas
que sirvan para obtener fines económicos predeterminados, en razón de un
cuadro de estructuras de decisión que se relacionan íntimamente con la
centralización o no centralización de dichos fines" (Retchkiman: 1987, p.
47).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
71
La presencia de gobiernos regionales y locales implica que los sectores
públicos se estructuran en niveles territoriales de decisión que se reparten
entre sí el poder decisorio de gastar e imponer. "Esto implica una serie de
cuestiones: ¿Cuál es la meta de la justificación económica de la
descentralización?, ¿Cuántos niveles de gobierno son necesarios?; ¿Cómo
se deben repartir las funciones entre los niveles de gobierno?; ¿Bajo qué
esquemas de cooperación entre gobiernos debe establecerse?" (Albi et al.:
2000, p. 160). A la parte de la Hacienda Pública que analiza estas
cuestiones se le denomina Federalismo fiscal, la cual es una teoría acerca
de cómo debe organizarse el proceso de adopción de las decisiones de
ingreso y gasto.
Primeramente, al estudiar las metas económicas del federalismo deben
aceptarse dos “restricciones importantes: primero, las autonomías de los
estados miembros en un amplio campo de cuestiones económicas, y
segundo la migración de un estado a otro, los alicientes y los obstáculos
para dichos movimientos." (Retchkiman: 1987, p. 48).
2.1 ANÁLISIS ECONÓMICO DE LA DESCENTRALIZACIÓN
El sector público se inmiscuye en la economía por razones de eficiencia, de
equidad y de estabilización. El origen de un sistema federal responde a
tipos particulares de congregaciones geográficas, idiomas diversos,
enemistades históricas y diferencias étnicas y religiosas, además de la
indiferencia que implican niveles de operación ya establecidos en que se
unen para no llegar a un estado unitario.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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La descentralización estará justificada, desde el punto de vista económico,
en la medida en que el reparto del poder decisorio entre gobierno central y
los gobiernos de ámbito territorial permita alcanzar mejor estos objetivos.
2.1.1 EFICIENCIA
El sujeto de la eficiencia está ligado a los denominados bienes públicos
locales. Un bien público local es aquel cuyos beneficios están limitados
espacialmente, solamente pueden consumirlo quienes vivan a una cierta
proximidad de donde se provee.
A los gobiernos territoriales sólo les importa el bienestar de los residentes
de su jurisdicción. Al tomar en cuenta las disposiciones de provisión
considerarán los beneficios y costes para estos residentes, solamente así
sus decisiones serán eficientes. Si por el contrario, los gobiernos decidieran
sobre la provisión de bienes de ámbito superior a su jurisdicción entonces el
resultado sería ineficiente.
Existen varias razones que indican que la descentralización es más eficiente
que la centralización para la provisión de bienes locales:
Información imperfecta y desigual. Para que el sector público provea
eficientemente los bienes públicos locales debe conocer qué bienes
públicos quieren los individuos y cuánto los valoran. El sector público
tendrá que basar sus estimaciones de lo que realmente quieren o
necesitan los individuos. Respecto a este punto, la descentralización
presenta al menos dos ventajas: al crear múltiples unidades de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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decisión independientes, descompone el problema de estimación de
todas las preferencias locales que se enfrentaría un gobierno
centralizado en diferentes subproblemas de distancia reducida y por lo
tanto más fácil de resolver.
La segunda ventaja, dado que los gobiernos territoriales están más
próximos que el gobierno central a los beneficiarios últimos de la provisión
de bienes públicos locales, conocerán mejor sus preferencias y necesidades
y podrán realizar estimaciones más precisas que el gobierno central.
Existen restricciones del gobierno central a la transformación de ofertas
regionales o locales. Algunas veces los gobiernos centrales bien sea
por prohibiciones legales tendientes a garantizar la no discriminación
tienden a la provisión uniforme de servicios en todo el país.
Los gobiernos locales no están sujetos a este tipo de restricciones por lo
que se dice que son más eficientes. La provisión eficiente exige que en
cada jurisdicción se ofrezcan bienes públicos locales diferentes.
Garantía de los derechos de las minorías. Los gobiernos electos son
los que determinan las decisiones públicas, los votos de las regiones
pequeñas no son esenciales para obtener el control político. La
descentralización, al establecer gobiernos electos en todas las
jurisdicciones, sirve entonces para garantizar los derechos de las
minorías.
Respecto a este aspecto Charles Tiebout (1956) (Tiebout: 1956, citado por
Stiglitz 1988: p 725) planteó la hipótesis de que la movilidad entre las
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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jurisdicciones refuerza las ventajas de la descentralización como
mecanismo de adecuación entre lo que el sector público ofrece y lo que los
individuos quieren. La situación es la siguiente: si hay movilidad, los
individuos a los que no les guste lo que ofrece el gobierno local se irán a
otra jurisdicción que les ofrezca una combinación gasto impuestos más
acorde a sus preferencias lo cual denominó votación con los pies,"Lo que
preocupaba a Tibout era el problema de revelación de preferencias".
En el mercado de bienes públicos, los individuos revelan sus preferencias
mediante su decisión de dónde vivir, de esta forma la descentralización
resuelve el problema de la no observabilidad de las preferencias y los
incentivos a no revelarlas. En la realidad varios autores han criticado el
argumento de Tiebout. Las causas que impiden que la votación con los pies
aumente significativamente las ventajas de la descentralización son los
costos de movilidad y la limitación del número de jurisdicciones.
Es difícil que exista tal complejidad de jurisdicciones que se ajuste a las
preferencias de los individuos y movilidad ineficiente. La emigración puede
conducir a situaciones ineficientes en casos en que el exceso de población
congestionara los bienes públicos, si los inmigrantes pagaran unos
impuestos iguales al coste marginal de la congestión que causan, esto es,
impuestos suficientes para mantener constantes el nivel de provisión per
capital, estos movimientos no serían ineficientes.
2.1.2 EQUIDAD
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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El problema básico radica en que todos los ciudadanos de un país deben
obtener servicios públicos en condiciones similares, cualquiera que sea el
lugar de residencia. Entonces, hasta qué punto es legítimo y ético que cada
jurisdicción pueda decidir unilateralmente cuanta redistribución desea. En la
práctica, jurisdicciones de renta elevada no realizarán ningún gasto
distributivo para fomentar la emigración.
Otro problema radica en las diferencias de capacidad redistributiva,
jurisdicciones pobres al tener una base impositiva menor sólo podrán
realizar redistribuciones limitadas.
Además, si la población es suficientemente móvil los gobiernos locales
estarán imposibilitados para llevar a cabo políticas redistributivas
independientes. Una jurisdicción que trata de ser redistributiva vería emigrar
a los individuos más ricos para evitar financiar su política redistributiva. Por
lo tanto, la movilidad fuerza a la provisión uniforme y la centralización de los
gastos redistributivos es la mejor cuantía de uniformidad.
2.1.3. ESTABILIDAD
"La estabilidad es una función de carácter macroeconómico cuyo objetivo es
atenuar las posibles crisis cíclicas de la economía en torno a su senda
potencial de crecimiento, tratando de lograr una estabilidad en los precios y
el empleo" (Albi et al: 2000, p. 169).
El objetivo de estabilización debe estar centralizado en tres razones:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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1. Los gobierno locales, al no poder emitir dinero, carecen de política
monetaria. La política monetaria es, sin embargo, un elemento
importante en el diseño de políticas de estabilización y debe estar
coordinada con la política fiscal.
2. Las jurisdicciones locales no pueden alterar las variables macro
económicas básicas: nivel de precios, tipo de interés, entre otras;
éstas son determinadas a nivel nacional incluso supranacional.
3. Debido a que la integración económica de un país es muy elevada,
una política fiscal aplicada localmente afectará de inmediato a todas
las jurisdicciones. De esta forma afectará poco a la jurisdicción que la
aplica y causará efectos externos, ya sean positivos o negativos, a las
demás.
Número de niveles de gobierno.
Un problema esencial del federalismo es acerca del tamaño óptimo que
debe alcanzar, es decir el espacio económico, las divisiones locales dadas
las condiciones de urbanización y crecimiento actuales en términos de
economías de escalas y demasías de beneficio costo. Debido a que los
gastos de estabilización y los redistributivos son responsabilidad del
gobierno central ¿Cuántos niveles de gobierno debe haber y qué gastos de
asignación debe corresponder a cada nivel de gobierno?
Buchanan responde a estas cuestiones mediante la teoría de los clubes
(Buchanan: 1965, citado por Stiglitz., 1988:725). Los individuos se unen
para un fin común que es el de proveerse de un bien público local,
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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determinar el tamaño adecuado de una jurisdicción se asemeja a decidir el
número óptimo de socios del club basándose en la capacidad tecnológica
de proveer bienes públicos.
En cuanto a qué gastos de concesión debe corresponder a cada nivel de
gobierno, para evitar la no correspondencia entre las funciones asignadas
por la constitución federal a dichos estados miembros y las fuentes de
recursos para cada uno, es otra de las preocupaciones del federalismo.
En este caso, los estados pueden verse obligados a aumentar sus tributos,
lo cual si no es necesariamente malo tampoco es forzosamente positivo;
pueden decidir no ejercitar sus funciones que se les señalaron, lo que es
peligroso para su autonomía; de otra manera, podría allegarse de recursos
mediante el endeudamiento y otro más sería aceptar ayuda financiera.
Por lo tanto, una federación debe continuamente buscar técnicas que le
permitan alcanzar los objetivos económicos para lo que fue creada. La
emisión de deuda municipal puede ser una vía mediante la cual las
entidades del país puedan mejorar o alcanzar los objetivos económicos. Los
recursos derivados de éste financiamiento pueden hacer que un municipio
sea eficiente en la provisión de bienes, los municipios al tener información
de los bienes que necesitan éste pueden cubrir los faltantes considerado
beneficios y costos; a su vez fomentando la equidad de bienes y servicios,
evitando emigraciones; además, el municipio propiciaría el crecimiento
económico al contar con mayores recursos.
2.2 LOS IMPUESTOS COMO MEDIO PARA SOLVENTAR LA CRISIS.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Los impuestos son la forma obligatoria de financiamiento que permite a los
gobiernos obtener recursos para realizar sus actividades principales, es
decir sus gastos y solventar posibles crisis. En un sistema federal los
impuestos deben tener las propiedades de eficiencia, equidad y sencillez.
Un impuesto es eficiente si no provoca a los agentes económicos a cambiar
su comportamiento económico (consumo, inversión, entre otros) para
reducir su carga fiscal. En un contenido descentralizado implica que el
impuesto no genere movimientos de personas, factores o actividades
económicas entre jurisdicciones.
Impuestos como el aplicable a bienes inmuebles e impuestos basados en el
principio del beneficio son claramente eficientes en el sentido que no
generen movimientos entre jurisdicciones. Los bienes inmuebles no pueden
deslizarse como respuesta a la diferenciación entre jurisdicciones y los
impuestos basados en el beneficio, convierten los impuestos en
aproximadamente precios por los bienes públicos similares a los precios de
los bienes privados. Los beneficios que derivan los individuos del gasto no
son observables, lo que observarán son un aumento o reducción de bienes
públicos.
En cuanto a la sencillez del sistema impositivo, la descentralización de
algún impuesto en impuesto propio no conlleva costes importantes de
eficiencia, pero en ausencia de la coordinación adecuada puede aumentar
el fraude y, cuando es un impuesto compartido la presión fiscal indirecta es
una alternativa que elimina los problemas de la sencillez creando un
sistema de recargos. Con un sistema de recargos los elementos básicos del
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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impuesto (base, estructura de tipos, etc.) serán diseñados por el gobierno
central. Llamemos a los impuestos que, como resultado de este diseño,
tienen que pagar los contribuyentes al gobierno central. Cada nivel de
gobierno local instituiría su recargo, expresado como porcentaje de esta
cantidad, que sería calificado como ingreso propio.
El impuesto será tramitado y recaudado por el gobierno central que
transferiría a los restantes niveles de gobierno su recargo (Stiglitz: 1988, p.
191).
Los impuestos representan el capítulo más importante de ingresos en los
sectores públicos de las economías. "La base económica de la
descentralización es que los gobiernos locales gastan mejor que el gobierno
central. La descentralización de los impuestos es la consecuencia lógica de
la descentralización del gasto" (Stiglitz: 1988, p. 725).
La aprobación de que los gobiernos locales gastan mejor implica el
otorgamiento de los instrumentos de recaudación. Si los gobiernos locales
no financian su gasto mediante impuestos, sino mediante transferencias, los
ciudadanos no sabrán cual es realmente el costo de sus gobiernos locales y
se producirán tensiones permanentes entre los gobiernos locales y el
gobierno central, que en última instancia pueden conducir a distracciones
ineficientes del gasto subcentral. En la medida en que los gobiernos no
tengan capacidad para aumentar sus ingresos vía impuestos, siempre
pueden tratar de justificar gestiones ineficientes de los recursos discutiendo
que no se cubren las necesidades de gasto porque el gobierno central no da
transferencias suficientes.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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"A la propiedad de que los gobiernos subcentrales financien una parte
sustantiva de su gasto mediante impuestos visibles para los contribuyentes
se le denomina corresponsabilidad fiscal" (Stiglitz: 1988, p. 726). La
corresponsabilidad fiscal permite ajustar al nivel óptimo los ingresos de los
gobiernos locales a los niveles de gasto que piensan óptimos y así limitar
expansiones ineficientes del gasto y eliminar las tensiones entre el gobierno
central y los gobiernos locales.
En resumen, el objetivo de la descentralización de los impuestos es dotar a
los gobiernos locales del instrumento necesario para financiar su gasto.
Descentralizar un impuesto es permitir que los gobiernos territoriales lo
utilicen para obtener ingresos propios, esto no implica su asignación
exclusiva a un nivel de gobierno. Cuando un impuesto es usado por más de
un nivel de gobierno se dice que es compartido. En otro caso, se dice que
es exclusivo del gobierno federal. La descentralización se puede realizar
otorgando diferentes grados de discrecionalidad normativa al gobierno
central.
En un extremo, el gobierno central delinearía todos los elementos
esenciales del impuesto (sujeto pasivo, base imponible, tipo, etc.). El
gobierno local se quedaría con todo o parte de lo que recolectara del
impuesto de su jurisdicción.
En el otro extremo sería el gobierno local el que, además de quedarse con
la recaudación, diseñaría todos los elementos del impuesto para los
residentes de su jurisdicción. Un grado de discrecionalidad intermedio
residiría en que la base imponible la diseñara el gobierno central y los
gobiernos locales tuvieran discrecionalidad para fijar los tipos que se aplican
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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a las bases. En términos simples, cuando no se descentraliza la capacidad
normativa al gobierno central se les está dando dinero, en tanto si se
descentraliza la capacidad normativa, se le está dando la posibilidad de
obtener dinero.
Las formas de descentralización más usuales entre las naciones son:
2.2.1 LA COOPERACIÓN EN LOS IMPUESTOS
Los esquemas de cooperación en los impuestos consisten en que un
impuesto es compartido por varios niveles de gobierno, el gobierno local
carece de capacidad normativa y la recaudación se encomienda al gobierno
central. Con este régimen se establece una ley, la cual divide a la
recaudación en dos, distribuyéndose ésta mediante los porcentajes de la
recaudación por ciertos impuestos que el gobierno central los cuales
transferirá a los gobiernos locales.
2.2.2. MÉTODOS DE RECARGOS
Este diseño permite compartir un impuesto y suministra a los gobiernos
locales cierta capacidad normativa sobre el impuesto compartido. El
gobierno central traza los componentes del impuesto y el gobierno local
instituye un tipo propio (recargo) que se añade al tipo establecido por el
gobierno central.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
82
2.2.3 IMPUESTOS ADECUADOS
Los impuestos propios corresponden en exclusiva a un gobierno local y éste
se encarga de recaudarlos. Lo cual implica problemas en la elección del
diseño de impuestos, en todo caso, el diseño de la forma de
descentralización del impuesto conlleva tres tipos de elecciones. Primero,
entre un sistema de conllevar impuestos y un sistema de reparto (en el que
cada tipo de impuesto se determina en exclusiva a un solo nivel de
gobierno). Segundo, entre un sistema basado en impuestos propios y otro
basado en impuestos concedidos. Tercero, entre un sistema en el que los
impuestos los recolecta el gobierno local u otro en el que recauda el
gobierno central.
En cuanto a compartir impuestos, puede plantear algunos problemas. En
primer lugar, todos los niveles de gobierno deben convenir algunos
elementos esenciales del diseño y gestión del impuesto, o de lo contrario el
contribuyente puede ver aumentar de forma considerable su presión fiscal
indirecta al aumentar el coste en forma de pagos de asesoramiento o de
tiempo perdido en que incurre el contribuyente para cumplir con sus
obligaciones fiscales.
En el caso en que un impuesto fuera utilizado por todos los gobiernos pero
cada uno precisara la base de forma diferente y lo recaudara en tiempos
diferentes; o en el caso en que varios niveles de gobierno utilizan el mismo
impuesto, resultaría en una sobre imposición de la base de imposición.
Estos problemas mostrarían que el reparto de impuestos es mejor que la
participación en impuestos a menos que existiera una adecuada
coordinación entre los niveles de gobierno.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Por otra parte, en cuanto otorgar capacidad normativa a los gobiernos
locales, parecería apropiado fomentar la corresponsabilidad fiscal, así
determinarían cuánto ingresar y cuánto gastar. Ante esta ventaja, los
gobiernos locales podrán incidir sobre la concesión de recursos desviando
del objetivo de la mera financiación del gasto público, lo cual conduciría a
asignaciones ineficientes en el sentido de reparto. Esto se debe a que en
una federación, los factores productivos son móviles entre las jurisdicciones,
los gobiernos locales se darán cuenta de que los tratos preferenciales
atraerán factores productivos a su jurisdicción y esto se traducirá en el
bienestar de los residentes. De esta forma, todos los gobiernos locales
establecerán estrategias en el diseño de las políticas impositivas para atraer
factores productivos, entonces se establecerá una "competencia fiscal, que
es simplemente la utilización de los instrumentos fiscales por parte de los
gobiernos locales para asumir a su jurisdicción a los factores productivos, y
el resultado final será una situación en la que todos los gobiernos locales
acaban estableciendo niveles de fiscalidad ineficientemente bajos" (Stiglitz:
1988, p. 180).
La eventualidad de que se desarrollen competencias fiscales no implica que
no se deba conceder capacidad normativa a los gobiernos locales sino que
se debe seleccionar aquellos impuestos que no tengan capacidad
recaudatoria significativa y así no serán susceptibles de ser utilizados en
competencias fiscales.
Como resultado, el impuesto es el principal instrumento de recaudación con
el que cuentan los municipios y el gobierno central para solventar las
posibles crisis que puedan menguar la economía del país. Es importante
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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conocer el proyecto de descentralización en México para poder conocer los
alcances y las desventajas fiscales del municipio, y de acuerdo a ello
evaluar una alternativa de financiamiento viable.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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2.3 EL FINANCIAMIENTO DEL GASTO PÚBLICO DEFICITARIO
Las diferencias entre el nivel total de gastos públicos y el nivel de recursos
públicos se muestran como desequilibrios del presupuesto público. Déficit,
si los recursos son menores a los gastos y superávit si son superiores.
De acuerdo al sistema fiscal en México, los estados pueden financiar su
gasto público deficitario mediante: impuestos, las transferencias y la emisión
de deuda.
2.3.1 FINANCIAMIENTO BASADO EN LOS IMPUESTOS
El financiar el déficit (o la crisis) público mediante impuestos implica una
carga impositiva mayor sobre la población. Un impuesto sería eficiente si no
incita a los agentes económicos a cambiar su comportamiento (consumo,
inversión, entre otros). Los gobiernos estatales pueden aplicar gravámenes
sobre el capital, los salarios, las ventas y los bienes inmuebles; y los
resultados deben ser contemplados.
Una comunidad que incremente los impuestos sobre el capital verá como
van reduciéndose las inversiones hasta que vuelva a aumentar el
rendimiento del capital antes de deducir los impuestos. El descenso de las
inversiones continuará hasta que su rendimiento neto sea igual al de otras
partes. Así pues, a largo plazo los propietarios del capital no sufren la carga
del impuesto sobre el capital. Sólo la sufren la tierra y el trabajo. Como hay
menos capital, disminuye la productividad de estos factores y, por lo tanto,
su renta.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Si como consecuencia de un impuesto sobre el capital disminuye la
productividad de los trabajadores, bajan los salarios. Pero en ese caso, a
largo plazo, los trabajadores emigran; si son perfectamente móviles,
continúan emigrando hasta obtener los mismos ingresos (una vez reducidos
los impuestos) que en otros lugares. Por lo tanto, la tierra es el único factor
que no puede emigrar. Con menos capital y menos trabajo, su rendimiento
es menor: a largo plazo, la carga del impuesto recae totalmente en los
propietarios de la tierra.
En el corto plazo, los trabajadores no emigran inmediatamente ante
pequeñas variaciones del tipo impositivo sobre el capital. Estos trabajadores
resisten los aumentos impositivos y su salario se ve reducido como
consecuencia de la salida de capital.
Los gobiernos estatales deben de tener en cuenta las consecuencias de
introducir o encumbrar los impuestos, las industrias se irán buscando
horizontes que ofrezcan mejores condiciones.
En el caso de los impuestos sobre el trabajo, si la gente no tuviera un
vínculo especial sobre su lugar de residencia, la curva de oferta de trabajo
sería elástica. Un impuesto del trabajo aumentaría el precio del trabajo
antes de reducir los impuestos y no perturbaría su precio neto. En este caso
el impuesto sobre el salario incidiría en los terratenientes, por lo que sería
un impuesto indirecto pero ineficiente sobre la tierra.
Los impuestos uniformes sobre las ventas equivalen a impuestos
proporcionales sobre la renta. Sus efectos son similares a los de los
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impuestos sobre los salarios, recaen sobre la tierra y sobre los trabajadores
que tienen reducida movilidad.
En el caso de impuestos a los bienes inmuebles, como la vivienda. En
principio estos no pueden desplazarse como respuesta a la diferenciación
de impuestos entre jurisdicciones. Por ello los impuestos que gravan estos
bienes no tendrán costos de eficiencia elevados, además es sencillo de
gestionar porque no se pueden ocultar al fisco.
En el caso de aumento en los impuestos a la vivienda, a corto plazo
disminuye el valor de mercado del apartamento. Pero eso reducirá el
atractivo de las viviendas como inversión; su oferta disminuirá conforme
envejezcan los antiguos o, en cualquier caso no aumentará al mismo tiempo
que la población. Por consiguiente, acabarán subiendo los alquileres hasta
el punto en el que el rendimiento de la vivienda una vez reducidos los
impuestos sea el mismo que podría obtener si invirtieran en otro estado. Por
lo tanto, aunque el impuesto grava a los edificios a largo plazo, es la tierra y
las personas inmóviles las que lo soportan.
Por lo visto, el suceso de cualquier impuesto recae sobre los propietarios
del suelo o de otros factores parcialmente inmóviles, de igual modo, el
acontecimiento de cualquier ventaja recae en los propietarios del suelo o de
factores parcialmente inmóviles (Stiglitz: 1988).
2.3.2. FINANCIAMIENTO A BASE DE TRANSFERENCIAS
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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"Las transferencias son aquellas cantidades de dinero que un gobierno dona
a otro beneficiario"(Albi: et al., 2000: 132). Los donantes suelen ser los
gobiernos centrales los cuales tiene una capacidad recaudatoria mayor y los
beneficiarios los gobiernos estatales y locales.
Las transferencias pueden ser condicionadas o incondicionadas. Las
condicionadas son aquellas en las que el donante especifica el uso que
debe dar el beneficiario a los fondos transferidos. Las transferencias
incondicionadas son aquéllas en las que el donante no impone ninguna
restricción de uso, entonces el beneficiario puede decidir libremente el
destino de los fondos. Las trasferencias condicionadas a su vez pueden ser
compensatorias o no, es decir el beneficiario aporta cierto porcentaje de la
transferencia.
El papel de las transferencias en un sistema federal supone que estas no
deben ser un componente importante del financiamiento del gasto local. Si
un gobierno local financiara la mayor parte de su gasto mediante
transferencias quién en realidad decidiría cuánto se gasta sería el gobierno
central. Y si además la transferencia fuese condicional compensatoria, se le
impondría al gobierno central la composición del gasto, lo cual atentaría
contra el principio de suficiencia, es decir, contra los principios que justifican
la descentralización.
Las transferencias condicionadas compensatorias se deben utilizar para
lograr el objetivo de eficiencia ya que su uso puede ser encauzado
exclusivamente a la detección de la insuficiencia o demasía, internalizando
de tal forma los efectos externos. El uso de las transferencias
incondicionadas está ligado generalmente al objetivo de equidad
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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interregional. Si cada jurisdicción tuviese que financiar su gasto público local
con sus propios recursos, en las regiones pobres este sería insuficiente. Por
ello esta herramienta es adecuada para fomentar el bienestar.
2.3.3 FINANCIAMIENTO A BASE DE LA DEUDA
Al igual que los gobiernos centrales, los gobiernos locales pueden utilizar la
deuda para cubrir diferencias entre la periodización de sus ingresos y la de
sus gastos. "El uso de crédito público significa suspender en el tiempo de
pago de las erogaciones, creando como contrapartida un derecho por parte
del acreedor a cobrar cierta suma en el futuro" (Núñez: 1998, p. 27).
Sin embargo, existen razones por lo que se debe limitar el uso de este
instrumento por parte de los gobiernos locales.
En primer lugar, "la deuda no es sólo un instrumento de financiamiento del
gasto sino también un instrumento de política macroeconómica con efectos
sobre el tipo de interés, el nivel de demanda agregada, etc." (Albi et ais.:
2000, p. 200). La emisión indiscriminada de deuda por parte de los
gobiernos locales o su retirada del mercado puede poner en riesgo la
política de estabilización del gobierno central.
En caso de que el gobierno central instituyese como objetivo eliminar el
déficit fiscal, la emisión de deuda estatal o regional por parte de varios
gobiernos puede impedir que se alcance dicho objetivo.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
90
En segundo lugar, los gobiernos locales a diferencia de los gobiernos
centrales no pueden monetizar la deuda. Una política sensata de emisión de
deuda pública sería que las emisiones estuvieran limitadas por las
emisiones futuras. El problema es que los gobiernos locales tienen
estímulos para emitir deuda en exceso de lo que sugeriría esta política
sensata y es porque el gobierno central impedirá que los ciudadanos de
dicha jurisdicción se queden sin la provisión de los servicios públicos
básicos; antes que esto suceda, el gobierno central otorgará transferencias
a tal jurisdicción. Por lo tanto, endeudándose en exceso un gobierno local
puede conseguir, que aumenten las transferencias que recibe del gobierno
central.
Debido a estas dificultades es necesario que se impongan límites legales al
endeudamiento, límites al endeudamiento anual como porcentaje al gasto
de inversión o como porcentaje de los ingresos pasados.
2.3.4 CONSECUENCIAS EN LA ECONOMÍA POR PARTE DE LA DEUDA PÚBLICA.
Al convenir deuda pública por una entidad, lo que está implícito es la
devolución en el futuro de dicha suma (más lo pagos de intereses). Hay
diversos enfoques en torno a los efectos económicos de la deuda pública.
Una primera posición es que a través de la deuda pública la generación
actual traslada a la generación siguiente o a las siguientes, la carga de
financiación del gasto actualmente realizado. Es decir, la generación actual
en lugar de pagar más impuestos para financiar el gasto requerido se
endeuda vendiendo títulos de deuda que los ahorristas voluntariamente
compran, por lo que no genera ningún sacrificio ni para los contribuyentes
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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actuales ni a los suscriptores del empréstito. En cambio la generación futura
soporta la carga, pues deberá aumentar los impuestos para atender los
servicios de la deuda pública.
Las consecuencias de este razonamiento han sido: debe evitarse la deuda
pública, ya que no es adecuado transferir a las generaciones futuras la
carga del financiamiento público de las generaciones presentes; el uso de la
deuda pública es una irresponsabilidad fiscal, debido a que la generación
presente toma sus decisiones comparando los beneficios de los gastos con
los costos implicados por los impuestos que soportará la generación futura.
Estas conclusiones fueron muy comunes en las finanzas ortodoxas. La
mentira del argumento fue demostrada por economistas clásicos. (Núñez:
1988).
El camino que Ricardo-Pigou, menciona es que la generación futura soporta
una carga en el sentido de carga financiera pues debe aumentar la
recaudación de impuestos para hacer frente al pago de la deuda. Pero no
es una carga en sentido real en cuanto a disminución de recursos
disponibles por la colectividad. Los impuestos recaudados disminuyen el
ingreso disponible de los contribuyentes de la generación futura, pero estos
montos se convierten en pagos de intereses que aumentan el ingreso
disponible de los tenedores de títulos. Como ambos importes son similares,
el ingreso disponible, donde los pagos de intereses son gastos de
transferencias permanece constante y por lo tanto la generación futura, en
su conjunto, no sufre ningún perjuicio. Si la generación futura recibe la
hipoteca de la deuda, también recibe los títulos heredados de la generación
actual.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
92
La generación presente, en cambio, es la que sufre la carga real. En
ocupación plena, el aumento del gasto público tiene como contra partida
una disminución del gasto privado (consumo privado o inversión privada).
Es la generación actual la que tiene que reducir su nivel de gasto privado
para liberar los recursos reales necesarios para la realización del gasto
público.
La opción entre deuda e impuesto se puede concebir como un impuesto
actual por una sola vez o un flujo de impuestos anuales futuros a tal tasa de
interés, en donde ambos importes son equivalentes considerando el valor
actual neto.
Si suponemos que el horizonte temporal de la economía es de dos
periodos, y que el gobierno decide financiar un volumen de gasto real dado
sin acudir a la emisión de dinero. En este caso, la restricción de
presupuesto del gobierno es:
Donde la deuda pública emitida en el año. El gobierno deberá recaudar
impuestos para financiar este gasto, para pagar los intereses de la deuda y
para amortizar el capital:
Donde el tipo de interés que se supone constante. Dividiendo y sumando el
resultado obtenemos la restricción presupuestaria intertemporal del
gobierno:
Las disposiciones de consumo de los individuos a lo largo del ciclo vital son
función del tipo de interés y del valor presente de la renta disponible.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
93
Supongamos que durante el periodo se trabaja a cambio de una renta Y.
Esta renta se utiliza en consumir y en pagar impuestos, y en ahorrar el
resto, para el siguiente periodo, en el que se produce la jubilación.
Dado que el gasto está dado, surgirá un déficit que deberá financiarse
mediante deuda. En conclusión, emitir deuda hoy equivale a pagar
impuestos mañana. Este resultado es conocido como el Teorema de
Neutralidad o Teorema de Equivalencia Ricardiana. El teorema tiene dos
implicaciones: de equidad intergeneracional y de tipo macroeconómico.
Un rasgo esencial de la deuda pública es que permite posponer en el
tiempo el pago de los impuestos. Esta posibilidad de tránsito de la carga de
financiación del gasto presente a las generaciones futuras podría suscitar
un problema de equidad intergeneracional. Para unos autores existe carga
si los impuestos asociados a la amortización de la deuda reducen el
consumo y el ahorro. Otros opinan que la carga debe estar corregida por el
uso de recursos obtenidos mediante la deuda: si las generaciones futuras
reciben una cuantía mayor de capital real de la que disfrutasen sin
emisiones de deuda, el endeudamiento público podría no tener carga
alguna.
En cuanto a los términos de la deuda pública Domar (citado por Núnez: 293,
1998), demostró que lo que interesa no es el monto absoluto de la deuda
pública o de los intereses a pagar, sino su relación con sus dimensiones
económicas globales. En su modelo permite imaginar que a mayor ritmo de
crecimiento económico, menor será el tamaño relativo de la deuda pública
acumulada y menor será la carga de intereses necesarios para financiar el
servicio de intereses de la deuda pública.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
94
En resumen, las decisiones que se adopten en los diferentes niveles de
gobierno de un país federalizado, como México, involucran un complejo de
relaciones económicas, políticas y sociales. La emisión de deuda estatal
debe ser contemplada de tal forma que se consideren las repercusiones
económicas y la pertinente evaluación con las otras alternativas de
obtención de recursos de la hacienda estatal así como los límites de ella.
Así como una planeación adecuada de la amortización de la deuda
procedente de la producción a la que se aplique y, además que no se
desestime las metas económicas que justifican la descentralización.
Los estados pueden participar en la emisión de deuda pública y están
obligados a destinar tal deuda a inversiones productivas, por lo que la
amortización de la deuda está garantizada.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
95
CAPITULO III POLÍTICAS DE DESARROLLO EN MÉXICO
3.1. LAS POSIBILIDADES DE BIENESTAR ANTE UNA CRISIS EN MÉXICO.
En México, es pertinaz el discurso sobre la importancia del desarrollo
regional, empresarios, gobernantes y otros actores promueven y dicen ser
participes de políticas innovadoras a nivel regional. Sin embargo, las
evidencias muestran un país que ha incrementado sus diferencias
regionales e intrarregionales y que arroja la existencia de 40 millones de
mexicanos en la línea de la pobreza, una concentración que se refleja en
solo tres ciudades que concentran aproximadamente el 25 por ciento de la
población (INEGI, 1990), y el 40 por ciento de la producción (INEGI, 1990);
en tanto que el 63.22 por ciento de la población ocupada recibe dos salarios
mínimos o menos, es decir máximo 188 dólares mensuales, el 24.89 por
ciento recibe entre 188 y 475 dólares mensuales y el 11.88 por ciento
restante percibe más de 475 dólares mensuales (Sánchez, Bernal, Antonio:
México 1997).
Aunque las causas de dichos resultados estén relacionadas con múltiples
variables, una de las fundamentales tienen que ver con la concepción que
se tiene de la naturaleza de las desigualdades regionales, en este sentido
podemos apuntar, que en México fueron dominantes dos visiones
económicas, la keynesiana y la neoclásica, la primera parte de que el
mercado es amplificador y reproductor de las diferencias regionales, por lo
cual se propone la intervención del Estado con la aplicación de una política
compensatoria a las regiones más subdesarrolladas.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
96
Esta forma de entender las desigualdades regionales, fue predominante en
el periodo de 1945 a 1975, durante el mismo observamos una creciente
intervención del Estado a través de políticas sectoriales encaminadas a
fortalecer extremos de crecimiento, que ya consolidados irradiarían
desarrollo hacia el resto del territorio.
Que conforma una región. En otras palabras, no se pretendió influir en las
articulaciones que conforman una región económica, sino más bien se
concentraron los recursos económicos en centros que diseminarían los
beneficios del crecimiento o en otros términos, el territorio sobre el cual se
actuaba directamente era pequeño pero se esperaban beneficios indirectos
sobre un territorio mayor. Los resultados de dicha política fue mayor
desigualdad regional e intrarregional, concentración de recursos e
inequitativa distribución de los ingresos.
Para fines de los setenta ante la fuerte inestabilidad de la economía que
culminó con el crack petrolero de 1978, era evidente para muchos analistas
de México y la región que el Estado debía reducir su participación en la
economía, ya que distorsionaba los mercados, generaba grandes y
costosas burocracias que en definitiva estaban bloqueando las posibilidades
de integrarse provechosamente al proceso de globalización de la economía
mundial.
Entonces se hizo dominante la visión neoclásica que en lo que respecta a
las desigualdades regionales, sustenta que existe la perfecta movilidad de
factores entre regiones y que si bien se parte de desigualdades regionales
los factores tenderán a moverse hacia regiones que permitan que las
productividades marginales se igualen, lo que a su vez nivelará la tasa de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
97
rentabilidad y salarios para finalmente dar como resultado la igualdad del
ingreso per cápita.
Con esta perspectiva, cuando menos del gobierno central, hemos
observado en las últimas dos décadas un retiro del gobierno de las
actividades productivas usando como vía principal la privatización de
empresas estatales, una política social enfocada a grupos (los más pobres)
no a territorios y en general desarrollando mecanismos de regulación y
promoción de los mercados.
En suma, independientemente de las explicaciones económicas dominantes
sobre las causas de las diferencias regionales, lo que resulta relevante para
el caso de México es observar como se concluye que la acción directa y
desde arriba del Estado es la mejor forma de intervención ignorando las
capacidades, proyectos y preferencias locales. La relación entre estos
modelos y la existencia de un Estado central fuerte era muy clara, ya que la
mayoría de las intenciones por desarrollar venían de arriba y del exterior,
era necesario tener el control de las instituciones y de los procesos políticos
y sociales para su legitimación. Por tanto, la promoción del desarrollo se
convirtió rápidamente en una función del Estado central, para lo cual se
contó con el apoyo de las agencias internacionales.
Para los promotores de la relación entre crecimiento y desarrollo era
evidente que el Estado tenía un papel central como responsable de la
política económica. En este modelo correspondía al Estado estimular las
inversiones privadas, realizar nuevas inversiones públicas o mantener un
nivel de gasto público para garantizar la estabilidad de la economía.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
98
Este modo de operar para defender la validez y legitimidad de los grandes
programas de desarrollo, empezó a tener problemas a raíz de dos procesos
que estaban ocurriendo a nivel internacional. Por una parte, el surgimiento
de las empresas transnacionales como principales responsables de las
acciones económicas a nivel internacional, debilitó el papel de las agencias
internacionales de ayuda en la tarea de promover el crecimiento económico
en las regiones periféricas; por otra, el surgimiento de movimientos sociales
a nivel internacional, como el movimiento feminista o los movimientos en
favor de la protección del medio ambiente, del respeto a los derechos
humanos y de la paz mundial, introdujo en la agenda de gobiernos
nacionales y organismos internacionales la necesidad de considerar las
propuestas locales, el respeto por las culturas autóctonas y de los recursos
naturales, la promoción de la igualdad de géneros y la necesidad de la
participación ciudadana en los procesos de toma de decisión (García, Ma.
Luisa: Juan Pablo Editor, México, 1998).
Se puede decir, entonces, que ante los escasos resultados de las políticas
con el objetivo de eliminar la pobreza y la desigualdad regional, la
formulación de propuestas de desarrollo entró en un proceso de
democratización irreversible caracterizado por una mayor participación de
los actores locales en la determinación de rutas de desarrollo.
De esta manera, el espacio para la discusión y la implementación de
iniciativas locales se ha incrementado gracias a la combinación de dos
fuerzas aparentemente antagónicas: por una parte, la formación de grandes
firmas transnacionales que encuentran más eficiente la toma de decisiones
en un mundo donde los gobiernos centrales de los países tienen una menor
intervención directa en las decisiones de localización, uso de recursos, etc.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
99
y, por otra, una mayor conciencia ciudadana en torno a la defensa de
intereses locales.
Una consecuencia de lo anterior es el creciente interés que comparten
representantes de diversos sectores de impulsar cambios en los paquetes
de políticas públicas. Así, se ha iniciado el diseño y ejecución de nuevas
estrategias de desarrollo que intentan estimular la actividad económica con
una mezcla particular de distribución de actividad por tipo de propiedad, por
sector y por región.
3.2. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO.
Tres políticas que han destacado por su alcance y permanencia en el
debate público son la privatización, la descentralización y la
democratización. Para solventar y tratar de frenar alguna pérdida del poder
adquisitivo y detener con esto una posible crisis nacional.
3.2.1. DESCENTRALIZACIÓN DE LOS LINEAMIENTOS EN LA TOMA DE DECISIONES
Ante los lineamientos de las intenciones de desarrollo patrocinadas por las
agencias internacionales y los gobiernos centrales, la descentralización de
los procesos de toma de decisión, se ha visto como una nueva estrategia de
desarrollo para países que, como México, tenían una larga costumbre de
procesos sumamente centralizados en la capital del país.
Por descentralización, en términos generales, se entiende "la atribución de
competencias a sujetos (personan jurídicas) distintos del Estado o gobierno
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
100
central. Con mayor insistencia se trata de la descentralización administrativa
(sea, de actividad administrativa). Los Municipios, Gobiernos Locales,
Ayuntamientos o Corporaciones Municipales se agregan al tema de la
Descentralización Administrativa" (Malavassi, Federico: Revista Acta
Académica. Núm, 20 Universidad Autónoma de Centro América 1997).
De acuerdo a lo que instituye Díaz (2002) una forma de gobierno
descentralizada ofrece una perspectiva de eficiencia económica mas
elevada, ya que los diferentes niveles de oferta de estos vienes podrían ser
tan variados como las preferencias y gustos de los grupos de consumidores.
El mismo autor describe así los siguientes teoremas como fundamento de
tal hipótesis (MALAVASSI, Federico: CIDE-Fundación Ford, 2001 y 2002,
México):
1. El teorema de Charles Tibout, conocido como "votar con los pies" en
el que destaca la opción que tiene el interesado de seleccionar aquel
lugar de residencia que cuente con la estructura ingreso-gasto que
mejor se adapte a sus preferencias, suponiendo la total movilidad de
los ciudadanos dentro de una nación.
2. El segundo, conocido como el teorema de la descentralización está
formulado en los siguientes términos: "Para un bien público cuyo
consumo está definido para subconjuntos geográficos del total de la
población y cuyos costos de previsión de cada nivel del bien en cada
jurisdicción son los mismos para el gobierno central o los respectivos
gobiernos locales será siempre más eficiente (o al menos tan
eficiente) que los gobiernos locales provean los niveles de eficiencia a
sus respectivas jurisdicciones, que la provisión por el gobierno central
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
101
de cualquier nivel determinado y uniforme para todas las
jurisdicciones.
En suma, la descentralización es un concepto genérico que comprende
diversos grados de libertad en la toma de decisiones en las entidades
territoriales, cuando tales decisiones se manifiestan en la gestión de
intereses propios mediante autoridades también propias y en la expedición
de normas ajustadas a la constitución que genera autonomía en las
decisiones locales. Desde el punto de vista económico, la descentralización
estará justificada en la medida en que permita alcanzar los objetivos de
eficiencia. Equidad y estabilización (Gutiérrez, Alfonso; Escobar Heriberto y
Gutiérrez, Eber: ITAGUI, Colombia 2000).
De acuerdo con Oates (1997) (López, González, Mauricio: México 2002),
son varios los argumentos que existen a favor de un sistema
descentralizado, estos son;
1. Una forma de descentralización de gobierno tiene la ventaja de tener
en cuenta los diferentes niveles de ciertos bienes públicos, con lo cual
los recursos pueden emplearse más eficientemente en la satisfacción
de las preferencias de los consumidores.
2. La descentralización puede dar lugar a una mayor experimentación e
innovación en la obtención de bienes públicos.
3. La descentralización puede llevar a niveles más eficientes del
público; puesto que las disposiciones de gasto están mucho más
relacionadas con el costo real de los recursos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
102
En términos generales se pueden resumir estas características en que; a
través de la descentralización se presenta una mayor cercanía entre los
ciudadanos y los sujetos encargados de la toma de decisiones públicas;
esto genera una mayor fiscalización de la ciudadanía con los políticos y
administradores y, adicionalmente, se genera una mayor competencia entre
los sujetos locales en la prestación de servicios públicos, lo cual depara una
mayor eficiencia en éstos últimos.
De otro lado, los problemas más comunes que suelen presentarse, se
resumen en: un incremento desmesurado en la transparencia de
obligaciones hacia niveles de gobierno superiores o sujetos privados,
otorgamiento de mayor poder a ciertos grupos locales, se demuestran las
debilidades a escala institucional y las principales flaquezas en cuanto a las
capacidades administrativas y, finalmente en muchas ocasiones se
presentan problemas de coherencia que se reflejan en una ambigüedad al
momento de definir responsabilidades.
3.2.2. PRIVATIZACIÓN.
Asimismo, la privatización implica descentralizar, ya que transfiere la
responsabilidad y la toma de decisiones de la generación de bienes y
servicios, del gobierno a sujetos (sector privado) con responsabilidad
jurídica distinta. Este proceso genera un gran flujo de recursos, que en el
caso de México fue utilizado después de la crisis de 1994 para disminuir la
deuda interna lo cual mitigaría las presiones sobre el crecimiento del déficit
en el largo plazo, y otra parte de los recursos se destina a la creación de un
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
103
fondo de contingencia para hacer frente a cualquier eventualidad
económica.
3.2.3. DEMOCRATIZACIÓN.
La democratización es obligatoria para avalar la participación de la
comunidad en la toma de decisiones. Generalmente, la transición hacia un
modelo de gestión local se asocia con iniciativas locales surgidas de los
gobiernos locales o de la sociedad civil. Pero esto no está garantizado, las
iniciativas locales también pueden surgir de las élites o grupos de poder
locales. De hecho existe la posibilidad de que los intereses privados tengan
un paso más rápido de adaptación a las nuevas condiciones, lo que les
permitiría alejar a los gobiernos locales, consolidar élites locales y
regionales y, en última instancia, crear grupos con capacidad para decidir
por la comunidad y apropiarse de una mayor proporción del capital y ser un
obstáculo para el desarrollo integral de las regiones. Si se carece de
instituciones, públicas o sociales, capaces de mediar en el proceso de
transformación hacia el desarrollo local, los resultados del mismo pueden
ser contrarios a las perspectivas ciudadanas de mejores condiciones de
vida. (García Ma. Luisa: Juan Pablo Editor, México, 1998).
3.3. POLÍTICAS DE DESARROLLO ECONÓMICO EN MÉXICO.
3.3.1. RESTABLECIMIENTO DE LOS ORGANISMOS DEL ESTADO Y UNA MEJOR
RELACIÓN ENTRE ESTADO NACIONAL Y EL ESTADO ESTATAL.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
104
En el caso de México, la necesidad de hacer reformas para promover el
desarrollo local se ha incrementado en los últimos años como resultado de
la mezcla de tres grandes factores: primero, en el marco de la globalización
de la economía, se ha hecho necesaria una reorganización de los aparatos
del Estado y un cambio en las relaciones entre el Estado Nación y el Estado
Local. En este mismo sentido, la diversidad de productores y de estrategias
organizacionales de las empresas, y la aparición de nuevas formas de
organización ciudadana, diseñan la necesidad de contar con una estructura
de toma de decisiones más flexible.
Lo mas difícil es que los ciudadanos han perdido la posibilidad de participar
abiertamente en la tomo de decisiones y es necesario devolver a la
comunidad el poder de influir de manera directa en las decisiones que han
de afectar su bienestar económico y su desarrollo; si bien el estado cuenta
con cierta autonomía en la toma de decisiones es necesario que sean así
mismo devueltas a las municipalidades las atribuciones que, como sujetos
representativos de los ciudadanos de una zona territorial, por derecho
propio le corresponde.
Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen: la tarea de
reformar el régimen estatal debe fundamentarse en el papel de gobierno
descentralizado que sobrelleve implícita la autentica democracia, e infunda
en la participación. Cada habitante del estado debe contar con las mayores
posibilidades de participar en las decisiones municipales; y esto se logra
garantizando formulas de participación popular en Cabildos abiertos, o en
consultas directas sobre los medios de solucionar situaciones y problemas
concretos que deban ser resueltos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
105
3.3.2. DESMANTELAR EL ESTADO CENTRAL FISCALIZADOR.
Un segundo proceso que ha despertado el interés de desmantelar el Estado
central fiscalizador, es la crisis económica que en forma recurrente ha
afectado a México durante los últimos 25 años. Esta crisis ha afectado
drástica e intensamente a las grandes áreas urbanas donde se
concentraron los beneficios del crecimiento económico registrado durante
las décadas pasadas. El declive urbano, caracterizado por la pérdida de
empleos, bienestar social y población en las áreas centrales de las grandes
regiones urbanas del país, ha aumentado el interés de encontrar otros
horizontes territoriales en donde promover el crecimiento.
Desafortunadamente la crisis económica ha debilitado también la capacidad
financiera de los gobiernos locales para enfrentar las múltiples necesidades
de la población y emprender programas de desarrollo local.
Por otra parte, los cambios globales y la crisis económica nacional han
hecho más evidentes las consecuencias negativas de la persistencia de la
visión centralista del Federalismo Fiscal Mexicano, entre estas
consecuencias destaca el atraso que viven la mayoría de los Municipios de
México y el poco desarrollo de su capacidad para inducir cambios, lo cual
contribuye a mantener las desigualdades regionales del país y limita las
posibilidades de desarrollo.
3.3.3. REFORMAS AL ARTÍCULO 115 CONSTITUCIONAL.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
106
El Gobierno Central ha reconocido a estos cambios con una nueva
estrategia de descentralización que intenta favorecer la toma de decisiones
a nivel local. En 1983, el Congreso Mexicano reformó el Artículo 115
Constitucional, con el propósito de otorgar mayor autonomía y más
responsabilidades a los Estados. La reforma marcó el inicio oficial de un
proceso de descentralización de la toma de decisiones en el sector público.
Esta reforma y los cambios que se han registrado desde entonces se
inscriben en una tendencia internacional de largo alcance en la que las
estructuras de toma de decisión, tanto en el sector público como en el
privado, se están adecuando a los cambios de la economía internacional.
La descentralización es, entonces, un intento de responder a la necesidad a
nivel local de tomar decisiones relacionadas con las condiciones de vida de
la comunidad y de su economía, la capacitación de la fuerza de trabajo, la
forma como se manejan los recursos o se producen bienes y servicios, y en
última instancia, con la formación de identidades locales y regionales que
buscan un lugar en la nueva configuración internacional.
En resumen estos tres factores favorecen el impulso del desarrollo
económico local desde el punto de vista analítico, ahora bien para observar
que esta sucediendo en el espacio local ante los mencionados cambios en
el contexto nacional e internacional se han realizado estudios que tienen
como hilo conductor examinar las estrategias de los gobiernos locales.
Específicamente en dos estudios se presentan evidencias sobre como los
actores locales están interviniendo ante los cambios que operan a nivel
nacional e internacional. En el primer estudio denominado
"Descentralización e Iniciativas Locales de Desarrollo" (García, Ma. Luisa,
González, Sergio, Sánchez, Antonio, Verduzco, Basilio 1998. Juan Pablo,
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
107
México) que tiene una cobertura para dos estado de la república mexicana,
se encontró que existen representantes locales que han emprendido
acciones que aprovechan las oportunidades que se han generado desde el
exterior, que contrarrestan los efectos negativos de la globalización y que
contribuyen a mejorar sustancialmente sus condiciones de vida. Además, se
identifica la ausencia del gobierno ante estas iniciativas.
En el segundo estudio denominado "Estrategias de las Organizaciones
Locales ante el Cambio Institucional. El Caso de los Municipios de México"
(Sánchez, Bernal: México) se reportan los resultados de distintos estudios
sobre el Municipio en distintas partes del país. En este trabajo se examina
como han encarado los gobiernos locales los cambios institucionales,
básicamente se destacó los cambios de los gobiernos locales en los
aspectos de organización interna, relación intergubernamental, marco legal,
manejo de finanzas y participación ciudadana.
Los gobiernos locales han iniciado y afianzado importantes cambios que
fortalecen su capacidad para promover políticas convenientes con el
desarrollo así a nivel de organización interna se realizan ajustes
estructurales que permiten abrir espacios para nuevos quehaceres como el
medio ambiente, además se mejoran los procesos de organización y se
cuenta con recursos humanos mas capacitados. En cuanto a la tradicional y
difícil relación entre Gobiernos Municipales con los Estatales y Federal se
observa como los Gobiernos Locales han impulsado nuevas formas de
cooperación pero aun sin romper con la toma de decisiones vertical.
Especial mención requiere los cambios que se han impulsado en lo que
respecta al marco legal, ya que podemos deducir que las organizaciones
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
108
locales aun no terminan de absorber las modificaciones constitucionales
que se realizaron en los ochenta.
En cuanto al manejo de las finanzas, ya existe una visión clara de que las
finanzas son un instrumento para impulsar el desarrollo en su entorno.
Finalmente los gobiernos locales han batallado de manera intensa con el
importante incremento de la participación ciudadana en sus territorios,
algunos han logrado crear mecanismos de participación ciudadana que
mejora la toma de decisiones, sin embargo para la mayoría ha sido difícil
involucrar y canalizar a los ciudadanos en la gestión del desarrollo.
3.4 LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR EN EL APOGEO NEOLIBERAL
El programa de bienestar cuyo nombre se le reconoció como PRONASOL
fue creado por el presidente Carlos Salinas el día de su toma de posesión
como la columna vertebral de la política social de su gobierno, orientada a
aliviar las consecuencias sociales del doloroso proceso de ajuste y
restructuración económica de la crisis anteriormente vivida, iniciada desde
el gobierno de Miguel de la Madrid para aminorar la tensión política
derivada del difícil proceso electoral. Concebido inicialmente con una
racionalidad neogerencial aplicada en todos los ámbitos de la
administración pública que descansaba en el principio de la eficiencia en el
uso de los recursos públicos el programa hacía énfasis en la participación
social comunitaria y estableció como poblaciones prioritarias de atención a
los indígenas, a los habitantes de las zonas áridas y a los pobres rurales y
urbanos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
109
Sin embargo, debido a la débil legitimidad política de su gobierno,
ocasionada por la falta de credibilidad social en los resultados de las
elecciones de 1988, la naturaleza y las características operativas del
programa fueron diseñadas también para construir una amplia base social y
política que le permitiera al gobierno construir esa legitimidad y restarle
espacios al avance de la izquierda mexicana, representada por el Partido de
la Revolución Democrática, el principal opositor del gobierno, el cual se
organizó y constituyó inmediatamente después del proceso electoral como
una coalición de los principales partidos de izquierda (Diaz-Cayeros y
Magaloni, 2003).
Por estas razones, aunque la participación social a nivel comunitario era el
elemento central en la discusión, la toma de decisiones y la implementación
de los proyectos financiados por el programa, PRONASOL era
administrado con una lógica burocrática y centralizada al más puro estilo
weberiano (Weber, 1996). El segundo día de su mandato, el presidente
Salinas anunció la creación de una Comisión (ver Consejo Consultivo del
Programa Nacional de Solidaridad, 1994) encargada del programa
encabezada por él mismo e integrada por los titulares de las diferentes
dependencias del gobierno federal relacionadas con las tareas del bienestar
social y nombró a un Coordinador del programa. Eventualmente, esa
Coordinación pasó a formar parte de la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL) cuando ésta se creó en 1992 y desde entonces se mantiene en
esa dependencia la coordinación del mayor programa de atención a los
pobres. Con ésta lógica burocrática y centralizada, la administración del
programa era nacional y la operación recaía en delegados estatales
nombrados por el titular de la SEDESOL y esa estructura de administración
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
110
de los programas del gobierno federal orientados a combatir la pobreza se
mantiene hasta la actualidad.
Sin embargo, aunque los recursos del PRONASOL eran administrados
centralmente, la gestión del programa reposaba ampliamente en la
participación social comunitaria, organizada en los llamados Comités de
Solidaridad, generando una representación directa de las diferentes
comunidades rurales y urbanas en la gestión y solución de los diferentes
problemas a nivel de comunidad.
Quizá por esa necesidad de ampliar la base social del gobierno del
presidente Carlos Salinas, el programa no siguió estrictamente una
estrategia focalizada en su operación y los Comités de Solidaridad se
extendieron por todo el país, generando una estrecha relación clientelar
entre el gobierno y los beneficiarios del programa. Esta relación clientelar le
permitió al Partido Revolucionario Institucional (PRI), volver a ganar las
elecciones presidenciales en 1994, a pesar de una extendida crisis política y
económica.
La crisis financiera de 1994, que culminó con el rescate bancario por parte
de la administración de Ernesto Zedillo con el apoyo del gobierno de los
Estados Unidos y con la transformación de los pasivos de los bancos en
deuda pública interna mediante el programa FOBAPROA, provocó que el
gobierno pusiera mayor énfasis en la eficiencia económica en la operación
de los programas sociales. Después de algunos años de parálisis, la política
social del gobierno de Ernesto Zedillo sustituyó el PRONASOL del gobierno
de Carlos Salinas por el programa PROGRESA en 1997 y la eficiencia
económica mediante la focalización se convirtió en el principio rector de las
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
111
acciones del gobierno orientadas a mitigar los efectos de este nuevo ajuste
sobre los viejos y los nuevos pobres del país, especialmente los pobres de
las zonas rurales, hacia quienes se orientaron las acciones del programa.
PROGRESA fue renombrado como OPORTUNIDADES en el segundo año
del gobierno de Vicente Fox, pero mantuvo sus características
asistencialistas y focalizadas, aunque ante el crecimiento reciente de la
pobreza, ha tenido que incluir a los pobres urbanos dentro de la población
atendida.
La coherencia neogerencial de ambos programas de atención a la pobreza
descansa en un trabajo del influyente economista mexicano Santiago Levy,
preparado durante su estancia en el Banco Mundial. La propuesta de Levy
(1991) parte de la premisa de que el gasto del gobierno en los pobres
extremos debe ser visto como una inversión que, si se mantiene de manera
sistemática, permitirá que los pobres incrementen su potencial productivo y
contribuyan al aumento del ingreso nacional.
Para decidir cuántos recursos necesitaba el gobierno invertir en los pobres
extremos, Levy realizó un análisis de la pobreza estableciendo una línea
monetaria de pobreza extrema basada en estándares de ingesta de calorías
bajo el supuesto de que la desnutrición constituye un reflejo de la falta de
recursos monetarios en las familias para adquirir cantidades adecuadas de
alimentos. De acuerdo a sus cálculos con datos de la Encuesta Nacional de
Ingresos y Gastos de los Hogares (INEGI) de 1984, mientras que la pobreza
extrema era un problema mayormente rural (los niveles de incidencia de la
pobreza que obtuvo fueron de 19.5% a nivel nacional, 37.2% en las áreas
rurales, y 9.9% en las áreas urbanas), la mayor parte de los beneficios
entregados por el PRONASOL a través de subsidios a alimentos básicos
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
112
como la tortilla y la leche se entregaban a los pobres moderados de las
zonas urbanas y metropolitanas como el Distrito Federal.
En su diagnóstico sobre la pobreza en México, Levy insta que las raíces de
la pobreza se encuentran en las áreas rurales y en el sesgo urbano de las
políticas de desarrollo impulsadas por el gobierno a partir de la década de
los sesenta y que el exceso de regulación en el sector agrícola,
especialmente en lo que se refiere a la persistencia de formas comunales y
familiares de tenencia de la tierra heredadas desde la reforma agraria
inducida por el presidente Lázaro Cárdenas han impedido que la inversión
privada impulse el crecimiento económico de ese sector y que la fuerza de
trabajo agrícola se incorpore a los mercados de trabajo remunerados.
Por lo tanto, para erradicar la pobreza Levy sustenta que se requieren dos
tipos de políticas públicas: unas dedicadas a crear condiciones para que los
pobres rurales extremos se incorporen "productivamente" a los mercados
laborales de trabajo; otras, orientadas a combatir las causas institucionales
de la pobreza, debían enfocarse a superar los sesgos urbanos en la
inversión pública en infraestructura, salud y educación y a modificar las
condiciones con énfasis en las que se refieren a las formas comunales de
tenencia de la tierra que frenan que el campo se beneficie de la inversión
privada.
En correspondencia al diseño de la política social de atención a la pobreza,
para Levy era fundamental tomar en cuenta que en los pobres extremos
rurales permanecen características, necesidades y comportamientos que
crean condiciones de complementariedad para que las familias rurales
queden atrapadas en un "círculo vicioso" de reproducción de la pobreza.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
113
Estas complementariedades se refieren en primer lugar a sus altos niveles
de fecundidad, los cuales están asociados a su vez a altas tasas de
mortalidad infantil, a las carencias en educación y a la falta de acceso a los
métodos anticonceptivos; en este contexto, tener muchos hijos puede ser
visto como un comportamiento racional por parte de las familias rurales
pobres.
En segundo lugar, los pobres extremos rurales no pueden protestar ante
una disminución transitoria en los salarios reales trabajando un mayor
número de horas, debido a que ya dedican todo su tiempo al trabajo en el
campo y a que enfrentan restricciones de movilidad hacia los mercados de
trabajo; por estas razones, las crisis económicas tienen un efecto inmediato
sobre sus ingresos y sus condiciones nutricionales.
En tercer lugar, los hijos de los pobres rurales no pueden favorecerse de la
ampliación de las oportunidades de educación creadas por el gobierno
porque tienden a incorporarse a edades tempranas a tareas familiares o al
trabajo en la parcela familiar y a que sus padres no tienen tampoco
incentivos para mandarlos a la escuela porque hacerlo implicaría dejar de
contar con su fuerza de trabajo.
En cuarto lugar, debido a que los pobres extremos rurales no poseen
activos ni tiene acceso al crédito, la disminución en las condiciones
económicas generales ante una crisis económica se traduce
inmediatamente en menores niveles de consumo y mayores niveles de
desnutrición.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
114
En quinto lugar, debido a su condición de pobreza, las familias rurales
mantienen una dieta compuesta mayormente por calorías y su demanda de
alimentos con mejores contenidos de nutrientes es prácticamente nula, aún
en condiciones de relativa mejoría en los ingresos.
En sexto lugar, estos hábitos alimenticios tienen un efecto negativo directo
en la productividad de los pobres extremos rurales. Y finalmente, en los
comportamientos internos de las familias rurales pobres persisten
inequidades internas que afectan mayormente a los niños.
Como se ha mencionado en renglones anteriores, este dictamen acerca de
las características, las necesidades y el comportamiento de los pobres
extremos rurales constituye el fundamento y la racionalidad asistencial y
focalizada en el diseño e implementación de los programas PROGRESA y
OPORTUNIDADES (Coady, 2003; Orozco y Hubert, 2005), los cuales han
constituido la base de la política social del gobierno mexicano desde 1997.
Desde ese año, el gobierno federal entrega directamente a través de estos
programas a las madres de las familias en condiciones de pobreza un
paquete de beneficios económicos marginales para no crear distorsiones en
el sistema de precios y en los mercados de bienes y de trabajo que se
encuentran condicionados a que los hijos de estas familias asistan
regularmente a la escuela y a que sus madres y ellos acudan
periódicamente a clínicas médicas de atención preventiva en materia de
fecundidad, uso de anticonceptivos, salud materna e infantil y nutrición,
mientras que en la economía se crean las condiciones adecuadas para que
los pobres rurales extremos puedan convertir esas nuevas capacidades y
comportamientos en oportunidades de desarrollo individual y familiar.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
115
Sin embargo, ante la persistencia de la pobreza y su expansión reciente
hacia las áreas urbanas, la población atendida por estos programas ha
crecido de 2.6 millones de familias con Progresa en 1997 a casi seis
millones de familias con Oportunidades en 2010.
3.5. LA APARICIÓN DE UNA NUEVA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR
La aprobación de La Ley General de Desarrollo Social en adelante LGDS
(DOF, 2004) en enero de 2004 forma un cambio significativo en la política
social y de bienestar en el México moderno por dos razones que remiten
tanto a su pensamiento analítico como a sus características, como un
sistema de acción pública deliberadamente orientado a resolver problemas
sociales como la pobreza y la exclusión social (Aguilar, 2008). En primer
lugar, el hecho de que la política social haya sido elevada al rango de
mandato legal constituye un paso importante para convertirla en una política
social de estado, cuyos objetivos, principios y funcionamiento difundan las
diferentes administraciones sexenales del gobierno federal, dándole mayor
certidumbre a todos los actores públicos y sociales involucrados en los
diferentes aspectos de la política.
En segundo lugar, el hecho de que la LGDS haya sido primero impulsada
por los partidos de oposición al partido del gobierno, pero finalmente
aprobada por todos los partidos políticos representados en el poder
legislativo nos alienta a establecer en un principio la condición de que la
política social concebida en ella puede ser conceptualizada y analizada
como un conjunto de creencias valorativas compartidas producto de algún
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
116
mecanismo de diálogo y deliberación aceptado e implementado por los
diferentes actores públicos y sociales respecto a problemas sociales no
deseados para la población.
Desde nuestro punto de vista, la LGDS (en adelante Ley) imagina en
términos generales e intencionales a la política social como una propuesta o
un sistema de acción de gobernar en modo de gobernanza por tres razones
distintivas que remiten a las referencias teóricas y conceptuales de la nueva
gobernanza y de la sociología del conocimiento (ver Aguilar, 2008a, 2008b;
Kooiman, 2004 y Kooiman et al, 2008; ver también, Berger y Luckman,
1967; Giddens, 1984; y Pzeworski, 1982).La Ley puede ser pensada como
el acuerdo o conjunto de acuerdos de los diferentes actores sociales
involucrados en la discusión y solución de los problemas que son objeto de
la Ley y que la acción del gobierno convierte en problemas públicos cuya
solución descansa en varios principios aceptados por los diferentes actores.
La Ley crea un Sistema Nacional de Desarrollo Social (SNDS) el cual es
imaginado como un mecanismo de constante afluencia en el que están
señaladas las obligaciones y las responsabilidades de los diferentes actores
públicos y sociales en el diseño, la implementación, el monitoreo y la
evaluación de la política social. El SNDS está constituido por un conjunto de
instituciones con atribuciones y responsabilidades específicas en las tareas
de formulación, implementación, coordinación y evaluación de la política
social: la Comisión Nacional de Desarrollo Social (CNDS); la Comisión
Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS); el Consejo Consultivo de
Desarrollo Social (CCDS); y el Consejo Nacional de Evaluación de la
Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Finalmente, al menos en los
enunciados principales de la Ley, la participación social y la rendición social
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
117
de cuentas parecen constituir elementos distintivos de la nueva política
social.
Sin embargo, el hecho de que la política social haya sido encumbrada al
rango de precepto legal y que su concepción tenga algunos de los
elementos distintivos de la gobernanza no garantiza, como lo instituye el
marco teórico-conceptual de referencia, que todos los objetivos y los
principios de la LGDS se cumplan en la práctica y que en las instituciones
encargadas de su diseño, implementación y evaluación existan espacios
que garanticen o al menos favorezcan la gobernanza como proceso de
gobierno.
Dos elementos que distinguen al proceso de gobernar en modo de
gobernanza son el necesario acompañamiento del estado y el gobierno por
parte de los diversos actores de la sociedad y la eficacia social de las
acciones del gobierno en la solución de problemas sociales y en la creación
de oportunidades (Aguilar, 2008a; Kooiman, 2004; Kooiman et al, 2008). Por
su parte, Aguilar (2008) ha señalado también que la investigación de la
calidad institucional de una propuesta de gobernanza está íntimamente
relacionada con la densidad y la calidad de la participación social.
Señalamos en seguida algunos problemas o inconsistencias de la política
social que pueden estar limitando a sus posibilidades como propuesta de
gobernanza: el primero se reseña a las limitaciones de la participación
social en las instituciones que conforman el SNDS; el segundo problema
está relacionado con la posibilidad administrativa de la política social en el
contexto actual de la administración pública federal mexicana.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
118
Un primer problema narra al propio marco legal que sustenta a la política
social y tiene que ver con la densidad y la calidad de la participación social
en la política s. Aunque en la LGDS se reconoce el lugar que debe ocupar la
participación social ésta tiene densidades y cualidades diferentes en cada
una de las instituciones que conforman el SNDS y en algunas es
prácticamente inexistente.
La CNDS: en esta comisión, que tiene como propósito la atención de la
integralidad de los esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno y el papel
que juegan las inequidades regionales, no participan ni actores de la
iniciativa privada ni del resto de la sociedad. La CIDS: en esta comisión, que
tiene la responsabilidad de asegurar la coordinación de las acciones y
programas del gobierno federal en la política social no participan tampoco
representantes del sector privado, asociaciones, confederaciones o
agrupaciones empresariales que tienen un peso fundamental en la
generación de oportunidades de empleo, ingreso, salud y seguridad social
ni de la sociedad civil organizada en torno a demandas específicas de
grupos minoritarios o vulnerables. El CCDS: es un consejo consultivo que
tiene atribuciones para emitir encargos para mejorar la política social,
promover la colaboración de organismos públicos y privados, nacionales e
internacionales e impulsar "la participación ciudadana y de las
organizaciones" en el seguimiento, operación y evaluación de la política
social, y está constituido por ciudadanos de los sectores privado y social y
de los ámbitos académico, profesional, científico y cultural. Finalmente está
el CONEVAL, institución del gobierno responsable de medir la pobreza y
evaluar la política social, integrado por dos representantes del gobierno y
seis académicos especialistas en evaluación de la política social, quienes
constituyen el soporte técnico científico de las tareas de evaluación y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
119
medición de la pobreza del consejo; aquí también está ausente la
participación de representantes del sector privado o de la sociedad
organizada en torno a necesidades o intereses específicos de grupos
sociales.
Un segundo problema que puede estar afligiendo la viabilidad de la política
social está relacionado con las tensiones entre los preceptos y las
instituciones de la política social y el funcionamiento actual de la estructura
administrativa del gobierno, el cual conserva muchas de sus tradiciones
jerárquicas y burocráticas. En primer lugar, en un sistema presidencialista
como el de México, que tiene raíces profundas en el modo jerárquico de
gobernar, se entendiera que ninguna decisión de gobierno es válida y
cumplida por los titulares de las diferentes dependencias federales si en la
decisión no participa el propio jefe del ejecutivo federal y este modo
jerárquico y burocrático de gobernar la política pública a nivel federal se
reproduce en los niveles estatales y municipales del gobierno e influye en la
calidad de las interacciones entre los actores públicos y entre éstos y los
actores sociales.
En este método, y los trabajos de la CIDS pueden estar procesados al
fracaso porque es difícil que los titulares del resto de las dependencias
federales atiendan los acuerdos de una comisión que es gobernada por un
par y no por el presidente, y porque los asuntos y los acuerdos verdaderos y
válidos sobre la materia se tomen en el seno del gabinete social, en el que
sí participa el jefe del ejecutivo federal instituyendo compromisos y
esquemas de rendición de cuentas para los integrantes de su gabinete de
gobierno.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
120
3.6. LOS RESULTADOS DE LA POLÍTICA SOCIAL Y DE BIENESTAR
Como se había mencionado anteriormente, Levy (1991) realizó un análisis
de la pobreza con datos de 1984, estableciendo una línea monetaria de
pobreza extrema basada en un estándar de ingesta de calorías y sus
cálculos mostraron que la incidencia de la pobreza extrema era de 19.5% a
nivel nacional, 9.9% en las áreas urbanas y 37.2% en las áreas rurales.
Aunque la canasta que se ha utilizado para medir la pobreza alimentaria en
el periodo reciente no es estrictamente comparable con la utilizada por
Levy.
Además, después de la crisis financiera y la macro devaluación del peso
mexicano de finales de 1994, Ernesto Zedillo inició su gobierno con un
incremento significativo de la pobreza. En particular, la pobreza alimentaria
afectaba en 1996 a 37 de cada 100 mexicanos a nivel nacional, a 27 de
cada 100 mexicanos de las áreas urbanas y a un poco más de la mitad de
la población en las áreas rurales. Al año siguiente, PROGRESA inicia sus
operaciones focalizadas precisamente en los pobres alimentarios de las
áreas rurales y al final del gobierno de Ernesto Zedillo, en el año 2000, la
disminución de la pobreza había sido significativa, pero los niveles se
mantenían todavía por encima de los observados a finales del gobierno de
Carlos Salinas. En el año de 2000, después de cerca de 70 años en el
poder, el PRI pierde la presidencia de la república y durante el gobierno de
Vicente Fox, especialmente en el último año, se logran reducciones
importantes en los niveles de incidencia de la pobreza alimentaria,
ubicándose ya a niveles por debajo de los observados antes de la crisis de
1994. Sin embargo, en los dos primeros años del gobierno de Felipe
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
121
Calderón ocurre un repunte de la pobreza, impulsado principalmente por el
incremento en 2008 en los precios mundiales de los alimentos. De esta
manera, las acciones y los programas de la política social en los últimos
catorce años no han sido suficientes para eliminar el problema de la
pobreza en México.
En dónde buscar las causas de esta persistencia de la pobreza a pesar de
los esfuerzos del gobierno mexicano desde PRONASOL hasta
OPORTUNIDADES para combatirla. Una parte significativa de la respuesta
a esta pregunta se encuentra en la propia racionalidad neogerencial,
asistencialista y focalizada de la política social, pues estos programas y sus
apoyos monetarios marginales están orientados a transformar las
capacidades de los individuos sin crear desviaciones en el sistema de
precios y para que los pobres con nuevas capacidades se incorporen a la
vida productiva (Levy, 1991). La otra parte de la respuesta está en el
desempeño de la economía y en la actitud de la sociedad frente a la
desigualdad social, que tiende a reproducirla
Cuadro 3
México: comportamiento de los ingresos y los precios, de 1990 a 2005.
México: Comportamiento de los Ingresos y los Precios, 1990-2005
Indicadores 1990 a1994 1994 a1995 1995 a 2000 2000 a2005 1990a2005
Producto Interno Bruto (PIB)
3.7 -6.2 6.1 1.9 3.6
PIB per cápita 1.6 -8.0 3.7 0.7 1.3
Inflación 13.4 52.0 22.9 4.9 35.0
Salarios reales % % % % %
Mínimo -3.9 -13.2 -2.2 0.7 -2.2
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
122
Contractual -0.7 -16.0 -4.8 2.8 -1.4
Manufactureros 7.7 -23.3 1.8 1.8 1.3
Ingresos laborales 1.4 -13.1 8.0 1.1 0.5
Fuente: CONEVAL
En el Cuadro 3 se puede observar que durante el período posterior a la gran
crisis de 1982 y a los emanados ajustes estructurales llevados a cabo por el
gobierno, el desempeño de la economía en la generación de ingresos no ha
sido suficiente para compensar los efectos del crecimiento de los precios.
Tomando todo el período de 1990-2005, la economía creció a un promedio
anual de apenas 3.6% y el ingreso per cápita lo hizo a una tasa de 1.3%,
mientras que la inflación creció a una tasa media anual de 35%; como
resultado, ocurrieron convulsiones anuales en los ingresos mínimos y
contractuales y los ingresos laborales y manufactureros mostraron
crecimientos muy modestos. En el mismo periodo, el índice de Gini, con el
cual se mide la desigualdad en la distribución del ingreso, ha permanecido
prácticamente constante en un valor alrededor de 0.53.
Para terminar de tener una visión del tamaño de los desafíos constantes de
la política social en México, en el Cuadro 4 se presenta la información
generada por el CONEVAL acerca de los rezagos en el disfrute de la
población de los derechos sociales examinados en la Ley General de
Desarrollo Social.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
123
Cuadro 4
México: indicadores de carencias sociales, en el año 2008
Indicadores de carencias sociales Porcentaje Millones de personas
Rezago educativo 21.7% 23.2
Acceso a los servicios de salud 40.7% 43.4
Acceso a la seguridad social 64.7% 69.0
Calidad y espacios de la vivienda 17.5% 18.6
Acceso a los servicios básicos en la vivienda 18.9% 20.1
Acceso a la alimentación 21.6% 23.1
Fuente: CONEVAL
La averiguación contenida en este cuadro muestra también los efectos
devastadores de una estructura económica que no ofrece oportunidades de
desarrollo laboral y social, pues los atraso sociales más importantes se
encuentran esencialmente en las áreas de la seguridad social y la salud
ambas muy ligadas al empleo de las personas, en las que el 64.7%
(equivalente a 69 millones de mexicanos) y el 40.7% (equivalente a 43.4
millones de mexicanos) de la población no cuenta respectivamente con
algún esquema de protección en seguridad social y salud.
3.7 LA CRISIS ECONÓMICA Y COMO RESULTADO LA PÉRDIDA DEL BIENESTAR
Los principios y características de la política de bienestar en la etapa
moderna de México se pueden trazar en los sucesos económicos y sociales
que ocurren en la segunda mitad del siglo XX. El contexto económico y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
124
social que determina a México en ese período puede ser dividido en dos
partes muy en términos de sus características económicas y sociales: la
primera, que tiene sus orígenes en los años inmediatamente posteriores a la
segunda guerra mundial, está caracterizada por el crecimiento económico y
el auge del estado del bienestar, particularmente importantes a partir de la
década de los años cuarenta; a la segunda parte, que se hace
especialmente visible a partir de 1982, la distingue precisamente lo
contrario, es decir, la recesión económica, los programas gubernamentales
de ajuste fiscal y restructuración económica, y el abandono del estado del
bienestar como política de atención universalista a las necesidades de la
población (Hernández Laos, 1999; Reygadas, 2008; ver también Aguilar,
2006, 2010).
En este tema tenemos especial interés en el segundo de estos periodos,
pues reflexionamos que la gran crisis económica y social de 1982 y los
obligados ajustes fiscales del gobierno cambiaron sustantivamente el papel
del estado en la conducción de los procesos sociales y el enfoque de
atención a problemas como la desigualdad y la pobreza, pasando de las
políticas universales que no hacían distinciones en términos de las
características de la población, a las políticas sociales asistenciales,
focalizadas y centradas en el mejoramiento de las capacidades individuales.
Sin embargo, pensamos que para entender mejor la magnitud de los
cambios políticos y sociales que ocurren en México con la gran crisis
económica de 1982 es necesario retroceder un poco en el tiempo y
considerar con un poco más de cuidado lo que sucedió con la economía
mexicana y las variables sociales en los años de 1978 a 1981.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
125
En 1976, en el contexto de la recesión económica de 1973 al 1975 de los
países industrializados, se vuelve evidente en México y en el resto de los
países de América Latina el colapso de un modelo de crecimiento apoyado
en el sector industrial principalmente la manufactura y basado en la
sustitución de importaciones, que en México estuvo orientada
principalmente al reemplazo de las importaciones de bienes de consumo y
en menor medida de los bienes intermedios.
Entre los problemas que se hacen indiscutibles en ese año destacan la
insuficiencia de la economía en la creación de empleos, la escasa
articulación del aparato industrial, la fuerte dependencia del exterior en el
abastecimiento de bienes de capital, la falta de capacidad internacional de
los productos mexicanos, el fuerte déficit financiero del gobierno, el
endeudamiento externo y, finalmente, un proceso inflacionario de
desconocida intensidad para la experiencia mexicana de la posguerra
(CEPAL, 1977; Marini, 1984).
Los fuertes desequilibrios observados en la balanza de pagos y la
acumulación de alzas de precios exageradas en relación a las de los países
con los que se comerciaba se conjugaron con otros factores para que el
gobierno decidiera abandonar el régimen histórico del tipo de cambio
controlado y como resultado, el tipo de cambio, que había permanecido fijo
en 12.49 pesos por dólar desde 1954 y que representaba un símbolo de la
estabilidad económica y financiera del país, se incrementó a cerca de 20.00
pesos en septiembre de 1976 (CEPAL, 1977).
El programa de ajuste que el gobierno fomentó estuvo dirigido
principalmente a resolver los desequilibrios financieros internacionales en
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
126
las cuentas internas, además de contener el proceso inflacionario. Para
hacer posible este último objetivo, el gobierno adoptó una política de
limitación salarial que se ha mantenido vigente y que ha provocado desde
entonces importantes disminuciones en los ingresos reales y en el bienestar
de la población (CEPAL, 1978,1984).
Sin embargo, el descubrimiento en 1978 de cuantiosas reservas de petróleo
modificó sustancialmente las perspectivas de México y le concedió al
gobierno de José López Portillo (1976-1982) un margen más amplio para
llevar a cabo su programa de ajuste y concebir la recuperación económica
del país. Así, basado en la expansión de la producción petrolera, México
pudo, con mayor éxito que el resto de los países de América Latina,
esquivar los efectos de la recesión económica y alcanzar inclusive tasas de
crecimiento históricas por arriba del 8% anual en el período 1978-1981.
En esos tres años, las necesidades crecientes de inversión pública y
privada superaron con creces la capacidad de ahorro interno y la capacidad
de captación del sistema bancario. Entonces, apoyados por las
configuraciones de crecimiento, el gobierno y las empresas privadas
recurrieron cada vez en mayor medida al financiamiento externo, aún en
condiciones muy desventajosas. En consecuencia, la deuda pública externa
aumentó de 22 mil a 53 mil millones de dólares de 1977 a 1981, mientras
que la deuda de las empresas privadas lo hizo de 7 mil a 19 mil millones de
dólares. Además, las condiciones de contratación de la deuda se volvieron
particularmente desfavorables a finales de 1981 (CEPAL, 1984).
El breve "milagro mexicano" terminó en 1982. El aumento de las tasas de
interés internacionales, la caída de los precios del petróleo, el colapso de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
127
las fuentes externas de financiamiento y la salida masiva de capitales
mexicanos mostraron que la debilidad del sistema económico mexicano que
se había vuelto mayor con el auge petrolero. La serie de medidas
devaluaciones sucesivas, ajuste fiscal, contracción salarial, entre otras
adoptadas por el gobierno de Miguel de la Madrid (1982-1988) para
contener la crisis en 1982 provocaron, entre otras cosas, que la economía
se contrajera en 0.5%, que la inflación aumentara a una tasa anual de
98.8% y que el salario mínimo, usado en esos años como referencia para
ubicar a la población en pobreza, perdiera un 12.2% adicional de su poder
adquisitivo (CEPAL, 1984, 1985).
Pero lo más difícil todavía no sucedía. En 1983, la crisis económica se
manifestó ya como un proceso generalizado de recesión económica con
elevada inflación que se extendió durante todo el gobierno de Miguel de la
Madrid. La puesta en marcha del Programa Inmediato de Reordenación
Económica, el cuál contó con el aval y apoyo del Fondo Monetario
Internacional inauguró ya definitivamente para los mexicanos un largo y
doloroso período de ajuste social cuyas consecuencias resultaron
especialmente negativas para los sectores más pobres de la población,
tanto en las áreas rurales como en las áreas urbanas.
Así, desde 1982 hasta 1988, los ajustes fiscal y financiero fueron la
prioridad para el gobierno de Miguel de la Madrid. Sin embargo, el proceso
de ajuste no siguió un proceso lineal y la fragilidad del sistema económico
ante los impactos externos se volvió a hacer evidente otra vez en 1986, año
en el que no se contó con financiamiento externo y el gobierno dejó de
recibir cerca de 8,500 millones de dólares por la caída en el precio del
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
128
petróleo. Como resultado, el producto interno bruto cayó ese año en 3.6% y
la inflación alcanzó un 105.7% (CEPAL, 1988, 1990).
Lo que sí siguió un proceso lineal fue el deterioro de los salarios reales, con
consecuencias especialmente negativas para las familias de bajos ingresos
y de los sectores medios. Con las disminuciones sucesivas de 1982 a 1988,
el salario mínimo llegó a tener a finales del gobierno de Miguel de la Madrid
un 47% del poder adquisitivo que tenía en 1976 y la participación de los
salarios en el producto interno bruto disminuyó de cerca de 40% antes de la
crisis de 1982 a un porcentaje apenas superior a 20% en 1988 (CEPAL,
1989). Para examinar los efectos de la crisis económica sobre el bienestar
de la población, Cortés, Hernández Laos y Rubalcava (1990) analizaron los
salarios de cotización en el sistema de seguridad social y sus resultados
apoyan adicionalmente la hipótesis de una creciente polarización del
ingreso en México en el período de 1982 a 1986.
El proceso de ajuste continuó todavía durante el gobierno de Carlos Salinas
(1988-1994); no obstante, las políticas neoliberales (Dunleavy y Hood, 1994;
Hood, 1991; Osbourne y Gaebler, 1992; y Osbourne y Plastrik, 1999) de
adelgazamiento del Estado mediante la venta de importantes empresas
públicas como Teléfonos de México y la privatización de otros bienes y
servicios habitualmente ofrecidos por el gobierno, junto con la estabilidad de
la inflación, permitieron que la economía mexicana reiniciara, aunque
temporalmente, el camino del crecimiento. Así, entre 1988 y 1994, el
producto interno bruto se mantuvo creciendo a tasas anuales promedio
cercanas al 3%, mientras que la inflación descendió de manera sistemática
después de su máximo histórico de 159.2% en 1987 hasta un 7.1% en
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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1994, año en el que se volvió a hacer evidente la fragilidad del sistema
financiero mexicano y la fragilidad de la recuperación económica.
Sin embargo, el respiro que se logró en las finanzas del gobierno con los
recursos obtenidos de la venta de empresas públicas y con la recuperación
económica le permitió a la administración del presidente Carlos Salinas
echar a andar el primer programa nacional de combate a la pobreza en
México, para tratar de aminorar los efectos negativos acumulados de la
recesión económica y el ajuste fiscal del gobierno sobre los sectores más
desfavorecidos de la población. De esta manera, termina "oficialmente" el
estado del bienestar en México y se inaugura una primera etapa de la
política social en el México moderno, que incluye a un grupo de estrategias
asistenciales y focalizadas de atención a los pobres que pasa de
PRONASOL en el gobierno de Carlos Salinas (1988-1994), a PROGRESA
en el gobierno de Ernesto Zedillo (1994-2000) y a OPORTUNIDADES en el
gobierno de Vicente Fox (2000-2006).
3.8. REFLEXIONES
Los resultados de la política social o de bienestar en el periodo reciente
muestran que la pobreza en México se ha convertido ya en un viejo
problema y que el gobierno no ha tenido la energía suficiente para
erradicarlo. Aún en años en los que las condiciones macroeconómicas
fueron relativamente favorables para el desarrollo social, la pobreza ha
permanecido, pues un porcentaje importante de la población mexicana en
áreas rurales y urbanas enfrenta cotidianamente el problema de la escasez
de recursos y la falta de oportunidades sociales para su desarrollo. Si a
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
130
estos pobres les sumamos los pobres que se agregan ante eventualidades
económicas nacionales como las que han ocurrido en 1994 y más
recientemente en 2008, la pobreza se amplía y llega a afectar a un sector
muy amplio de la población.
La experiencia reciente muestra también las condiciones de la política social
focalizada y asistencialista que se orienta hacia el mejoramiento de las
capacidades de los individuos que son pobres o descartados socialmente.
Aunque la focalización es una estrategia racional cuando los recursos
públicos son escasos, los enfoques focalizados y asistencialistas alcanzan
rápidamente sus límites si las capacidades de los sujetos no son
convertidas en oportunidades de desarrollo individual y colectivo y si las
estructuras sociales y normativas en las que se sustenta la desigualdad
social no son modificadas.
El gobierno tiene el compromiso de combatir la pobreza con eficacia, pero
ya no puede hacerlo solo. Para lograrlo, necesita de la participación social
efectiva de los diferentes actores sociales, nacionales e internacionales, con
capacidad de gestión y de poder para cambiar las cosas. Apenas en 2008,
la primera crisis económica del siglo XXI nos ha vuelto a recordar la
insuficiencia del gobierno para liderear el proceso de desarrollo económico y
abatir la pobreza en un nuevo y todavía más complejo contexto de
producción e intercambio de bienes y servicios especializado por la
globalización y por la creciente interdependencia entre los procesos, los
agentes económicos, las regiones y los países.
La comparación de la participación social en las instituciones de la política
social nos permite sugerir que para darle mayor viabilidad institucional a la
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
131
política social es necesario aumentar la consistencia de la participación
social y mejorar la calidad de dicha participación, de tal manera que el
sistema en su conjunto funcione de manera más adecuada, creando
condiciones favorables para que se cumpla lo manifestado en la política
social. En la nueva gobernanza se hace mucho énfasis en que los actores
participantes de la misma deben poseer poder y capacidad de gestión,
aunque las relaciones entre ellos no sean necesariamente proporcionadas y
aunque los resultados de la deliberación conjunta no dejen enteramente
satisfechos a todos los participantes en el proceso de gobernar, empezando
por el propio gobierno.
Ante la debilidad estructural de las finanzas del gobierno, es necesario
recuperar parte de la capacidad fiscal perdida por las sucesivas crisis
económicas y dejar de depender de los recursos petroleros, los cuales
siguen significando una porción importante de la recaudación total y utilizar
una nueva capacidad con eficacia en la solución de los problemas sociales
y en la creación de oportunidades de desarrollo para la población.
En el período reciente, la fragilidad del crecimiento económico ha impedido
que los ingresos de la población crezcan y contribuyan de manera suficiente
a disminuir la pobreza absoluta y a mejorar la posición relativa de los pobres
en la sociedad. Para aumentar el ingreso per cápita y los ingresos laborales
de la población es también urgente recuperar y salvaguardar el crecimiento
económico y reformar su calidad para generar una mejor vida para los
mexicanos en general.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
132
CAPITULO IV. LA BURSATILIZACIÓN COMO ALTERNATIVA DE FINANCIAMIENTO
PARA EL BIENESTAR DEL ESTADO.
Aspectos Legales y Financieros del endeudamiento en México.
Por disposición constitucional (art. 117 fracc. VIII) los Municipios están
imposibilitados para contraer ya sea de manera directa o indirecta
obligaciones o empréstitos con gobiernos, sociedades o particulares
extranjeros.
Los municipios sólo podrán contraer deuda interna y los recursos obtenidos
a través de esta vía se predestinarán exclusivamente a actividades
productivas.
Los compromisos y empréstitos contraídos por los Municipios deberán estar
normalizados conforme a las bases que establezcan las legislaturas locales,
las cuales fijarán anualmente los montos y conceptos permitidos.
Asimismo, y siguiendo con los semblantes legales más relevantes en
referencia a la deuda pública municipal, es preciso hacer mención de una
importante reforma en materia de coordinación fiscal realizada en el año de
1995, en donde la Secretaria de Hacienda y Crédito Público se deslinda de
continuar como ejecutor de garantías de estados y municipios vía
participaciones (Reforma al art. 9° de la LCF. D.O.F. 15 de diciembre 1995).
Actualmente, el artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal establece que:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
133
Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son
imbargables; no pueden perturbarse a fines específicos, ni estar
sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por
las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales
e inscritas a petición de dichas Entidades ante la Secretaria de
Hacienda y Crédito Público en el Registro de Obligaciones y
Empréstitos de Entidades y Municipios, a favor de la Federación, de las
Instituciones de Crédito que operen en el territorio nacional, así como
de las personas físicas o morales de nacionalidad mexicana.
Los deberes de los Municipios se registrarán cuando cuenten con la
garantía solidaria del Estado, comprendido cuando a juicio de la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público tengan suficientes
participaciones para responder a sus compromisos.
Las entidades y Municipios verificarán los pagos de las obligaciones
garantizadas con la afectación de las participaciones, de acuerdo con
los mecanismos y sistemas de registro determinados en sus leyes
estatales de deuda. En todo caso las Entidades Federativas deberán
contar con un registro único de obligaciones y empréstitos, así como
publicar en forma periódica información con respecto a los registros de
su deuda.
No quedarán sujetas a lo dispuesto en el primer párrafo de este
artículo, las compensaciones que se requieran efectuar a las Entidades
como resultado de ajustes en participación eso de deducciones
originadas del incumplimiento de metas pactadas con la Federación en
materia de administración de contribuciones. Asimismo, procederán las
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
134
compensaciones entre las colaboraciones federales e incentivos de las
Entidades y de los Municipios y las obligaciones que tengan con la
Federación, cuando exista convenio entre las partes interesadas o esta
ley así lo autorice.
El Gobierno Federal, por canal de la Secretaria de Hacienda y Crédito
Público, y los gobiernos de las Entidades que se hubieren incluido al
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal podrán celebrar convenios de
coordinación en materia contable y de información de finanzas
públicas.
En el reglamento que despache el Ejecutivo Federal se señalarán los
requisitos para el registro de las obligaciones de las Entidades y
Municipios.
Con dicha transformación se estableció que las Entidades Federativas y los
Municipios efectúen los pagos de los compromisos garantizados con la
afectación de las participaciones, conforme a los mecanismos y sistemas
previamente estipulados en sus leyes de deuda.
El reglamento del Artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal, en materia
de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y
Municipios también tuvo modificaciones en el año 2000.
Lo que fundamenta el Nuevo Reglamento son los siguientes aspectos:
Que mediante reforma al artículo 9° de la Ley de Coordinación Fiscal,
publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de diciembre de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
135
1995 se estableció que incumbe a las Entidades y Municipios efectuar
los pagos de las obligaciones avaladas con la afectación de sus
participaciones, de acuerdo con los mecanismos y sistemas de registro
establecidos en sus leyes estatales de deuda.
Que resulta provechoso integrar un marco jurídico que complemente la
cita de la reforma, a efecto de establecer que si bien la inscripción de
las obligaciones en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de
Entidades Federativas y Municipios, que lleva la Secretaria de
Hacienda y Crédito Público, es un requisito establecido por el artículo
9° de la Ley de Coordinación Fiscal, la misma se ejecutará para efectos
informativos, en dignidad de la existencia de sistemas de registro y
pagos estatales y que la Secretaria de Hacienda y Crédito Público ya
no tiene a su cargo la ejecución de las participaciones afectadas.
En virtud de las citadas reformas, los Municipios y las Entidades Federativas
ejecutarán directamente los pagos de los compromisos que hayan
contraído, cuando éstos estén garantizados con la afectación de sus
participaciones.
Para realizar los pagos por parte de los estados y municipios, cuando
existe una afectación con garantía de las participaciones, se
consideraron, en el seno del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal,
dos mecanismos: a) El Mandato, como mecanismo transitorio y b) El
Fideicomiso, como mecanismo definitivo.
El mandato se imaginó originalmente como un mecanismo temporal,
mientras se formalizaba en cada entidad el establecimiento de otros
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
136
mecanismos para garantizar el pago de compromisos crediticios con base
en las participaciones de ingresos federales. Por su parte, el fideicomiso fue
concebido como un mecanismo de pago de más largo alcance, toda vez
que podría operar de manera permanente, bajo las siguientes modalidades:
a) como mecanismo único de garantía de pago con base en las
participaciones de ingresos federales, b) podría complementarse con otros
mecanismos que las entidades federativas delinearan (y que no
necesariamente implicará a las participaciones federales) para garantizar el
pago de obligaciones crediticias, todo ello de acuerdo a las características y
necesidades de cada entidad federativa.
El mandato desde un principio fue estimado como un mecanismo temporal.
Por lo anterior, mientras no aplicaba el o los mecanismos de pago
definitivos en las entidades federativas, era menester resolver un problema
inmediato: la posibilidad de liquidar a los acreedores las obligaciones
garantizadas con la afectación de las cooperaciones federales. Para
resolver este problema transitorio, se diseñó el mecanismo del mandato, a
través del cual se facultaba a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
para que, a nombre de la entidad federativa, realizara el pago
correspondiente.
En este caso, se entiende por Mandato, al contrato irrevocable que
celebran, como mandante, alguna entidad federativa (por conducto del
Gobernador del Estado y del Secretario de Finanzas o su equivalente) y
como mandatario, el Gobierno Federal de los Estados Unidos Mexicanos,
(por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público) y sus
respectivos representantes.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
137
Bajo este esquema los Bancos concedían recursos al amparo del mandato
del estado a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. No obstante que
no se detallaba el mecanismo de repago ante eventos de incumplimiento,
los bancos pensaban a la deuda estatal como riesgo del Gobierno Federal.
La entrada en vigor de las nuevas Reglas de Capitalización asentadas en
las calificaciones de agencias independientes ya no permitían este
procedimiento
En el marco de las reuniones del Grupo de Trabajo de Deuda Pública
Estatal y Municipal realizadas a finales de 1999, la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público anunció los elementos centrales del nuevo esquema de
endeudamiento local:
A partir del 1° de abril de 2000 la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público no admitiría mandatos para pagar compromisos derivados de
la deuda de estados y municipios.
Con el propósito de dar tiempo a los gobiernos locales para ajustarse al
nuevo esquema, se estableció un período de transición durante el cual
sólo se admitirían mandatos cuando el gobierno solicitante, ya sea a su
nombre o en representación de un tercero, se encontrara en proceso
de obtener dos calificaciones de crédito.
En la actualidad ha cobrado fuerza la figura del Fideicomiso de
Administración y Pago como mecanismo para liquidar las obligaciones
garantizadas con las participaciones en ingresos federales. El nuevo
mecanismo operaría de la siguiente manera:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
138
1. Los gobiernos de los estados instruyen a la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público por conducto de la Tesorería de la Federación, a que
conmuevan al fideicomiso el porcentaje que se determine de sus
Participaciones Federales (Ramo 28)
2. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público entrega a las tesorerías
estatales el remanente de sus participaciones, incluyendo la totalidad
de sus participaciones que por ley le corresponden a los municipios.
3. El fideicomiso aprovecha la deuda anterior (opcional)
4. El fideicomiso deposita las cantidades asignadas a los distintos
financiamientos.
5. El excedente de las participaciones mana a las tesorerías estatales
(Bojorquez León, César: México, 2002, p. 21).
4.1 LA EMISIÓN DE VALORES.
En relación a la emisión de valores cabe destacar que la colocación pública
de estos se sujetará a lo estipulado por la Ley del Mercado de Valores, al
estatuto interior de la Bolsa Mexicana de Valores, así como las
Disposiciones de Carácter General aplicables a las Emisoras de Valores y a
otros participantes del Mercado de Valores de fecha 19 de marzo de 2003
emitida por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores; de acuerdo al
artículo 7° del citado ordenamiento sólo podrán ser materia de oferta pública
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
139
los valores inscritos en el Registro perteneciente a la Comisión Nacional
Bancaria y de Valores.
Las ofertas públicas de valores emitidos en México, que se realicen en el
extranjero, deberán notificarse a la Comisión Nacional Bancaria y de
Valores narrando las principales particularidades de la oferta y ajustándose
a las disposiciones de carácter general que para tal efecto emita la
Comisión.
4.2 REQUERIMIENTOS PARA CONSUMAR UNA OFERTA PÚBLICA.
Para formalizar una oferta pública de valores, existen requisitos que el
emisor, en este caso, el municipio, deberá satisfacer para así poder colocar
los valores entre el público inversionista.
Los valores de que se trate se comprometerán a estar inscritos en el
Registro Nacional de Valores (RNV).
Los emisores que soliciten la inscripción de sus valores en el Registro
Nacional de Valores, con independencia del tipo de valor de que se trate,
simultáneamente deberán promover el listado de dichos valores en la Bolsa
Mexicana de Valores. Para ello, suministraran a este órgano la misma
información que entreguen a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores,
para que se ponga a disposición del público inversionista.
Una vez concluido el trámite para el respectivo listado, la Bolsa entregará al
solicitante una opinión que trata sobre el cumplimiento de los requisitos
previstos al efecto en su reglamento interior, incluyendo la revelación de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
140
información contenida en el prospecto de colocación, suplemento o folleto
informativo correspondiente.
Registro Nacional de Valores
El RNV es un órgano que depende de la CNBV, ubicado en el mismo
recinto donde la Comisión tiene situadas sus oficinas. El registro es público
y en él se registran los valores objeto de oferta pública e intermediación en
el mercado de valores.
Su función es la de comprobar que la autoridad (CNBV) ha verificado que
los emisores han cumplido con las condiciones y requisitos previstos en la
ley para poder realizar una oferta pública de valores. Con ello, se resguarda
al inversionista y a su vez, se vigila e impulsa el sano desarrollo del
mercado de valores.
El registro opera a través de la asignación de folios electrónicos por emisor,
los cuales contienen los asientos referentes a la inscripción, suspensión,
cancelación y demás actos de carácter registral, referentes a las emisoras y
a los valores inscritos.
Las circunstancias para obtener dicha inscripción están previstas en la Ley
del Mercado de Valores (Art. 85), así como en las Disposiciones de Carácter
General Aplicables a las Emisoras de Valores y a Otros Participantes del
Mercado de Valores.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
141
Las leyendas en el Registro Nacional de Valores no involucran certificación
sobre la bondad de los valores inscritos en el mismo o sobre la solvencia,
liquidez o calidad crediticia de la emisora.
4.2.1 OBLIGACIONES NECESARIAS PARA EL REGISTRO DE VALORES EN EL
REGISTRO NACIONAL DE VALORES.
A continuación se presenta un esquema que detalla las obligaciones
contenidas en el artículo 85 de la Ley del Mercado de Valores.
4.2.2 RESULTADO DE LA INSEGURIDAD CREDITICIA.
Los resultados de Valores son personas morales constituidas como
sociedades anónimas, autorizadas por la CNBV, cuyo objeto social es la
prestación habitual y profesional del servicio consistente en el estudio,
Requisición para la Inscripción de Valores en el RNV
Acta Constitutiva
Sus modificaciones
Prospecto de Colocación
Información -Financiera
-Administrativa- Económica
-Legal-Contable
Estados anuales Financieros del Emisor
Opinión Legal Independiente
Opinión Favorable de una Bolsa de Valores
Opinión Adicional que la CNBV determine
Información relativa a la
emisora, datos de la emisión y de los valores a
colocar
No se requiere cuando la
emisión es sobre valores con vencimiento
igual o menor a un año.
-Existencia Legal del Emisor-Validez de los Títulos
- Validez Jurídica del Contrato de Fideicomiso
1
2
3
45
6
7
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
142
análisis, opinión, evaluación y dictaminación sobre la calidad crediticia de
los valores.
Brindan un papel relevante, toda vez que valoran el riesgo de los
instrumentos de deuda que emitirá el municipio; lo cual representa un
elemento fundamental dentro del proceso de toma de decisiones en una
posible y futura inversión.
Recordemos que un resultado no significa que se haya realizado una
auditoria y que la misma tampoco implica una certificación o absoluta
certeza sobre la autenticidad de la información provista por el municipio.
EL organismo Calificador emitirá su dictamen en base al análisis de la
información arrojada y proporcionada por el municipio emisor, tales como
los estados financieros elaborados conforme a los principios de contabilidad
previstos en su legislación aplicable.
Los resultados constituyen una opinión sobre la calidad crediticia y
administrativa del emisor. Es importante subrayar que los resultados toman
en consideración aspectos cuantitativos y cualitativos. La información y las
cifras utilizadas para la determinación de dichas calificaciones, no son
auditadas por la Calificadora por lo que su veracidad y autenticidad son
responsabilidad de la institución, o fuente que las emite; en consecuencia, la
Calificadora no será responsable de posibles errores o emisiones en la
información, o de los resultados obtenidos en el uso de la misma.
Un resultado no puede razonarse como una recomendación de compra o
venta de valores, tampoco se le podrá considerar como garantía de pago.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
143
La calificación de deuda se basa en el análisis de:
Estado de Ingresos y egresos del municipio.
Capacidad recaudatoria del municipio.
Entorno económico de la hacienda local.
Posición de la hacienda local en el escenario económico de las
entidades federativas.
Capacidad productiva del municipio.
Seguridad Pública.
Sistema de Prestación de Servicios Públicos.
El resultado se realiza previa solicitud del emisor. El proceso de la
Calificación es el siguiente:
Reunión entre los directivos del emisor y de la Calificadora de valores, para
explicar las formas establecidas para la calificación y discutir el tipo
específico de información necesaria para lograr un conocimiento sólido del
emisor.
La Calificadora recoge la información y documentación solicitada y asigna a
un funcionario que participará en el estudio.
Visita las principales instalaciones del emisor, se entrevista con
funcionarios, de así solicitarlo el funcionario de la Calificadora.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
144
Investigación de la información financiera, histórica y proyectada, al término
de la cual se dispone a entregar un resumen para presentarlo al comité
calificador.
El comité efectúa un estudio final en combinación con el funcionario a cargo
de ese caso, y determina la calificación, la cual será comunicada al emisor.
La emisora podrá tratar de mejorar su calificación si así lo considera
conveniente, mediante la presentación de información nueva o adicional.
La calificación asignada se notifica por escrito a un representante autorizado
del emisor, siendo la aceptación por parte de éste su autorización expresa
para que la Calificadora pueda publicarla.
Las calificaciones contenidas en los dictámenes se hacen del conocimiento
del público inversionista a través de los medios de comunicación que se
consideren más convenientes, independientemente de que el emisor
provenga o no a la colocación de la deuda.
La calificación tendrá la misma vigencia que los valores calificados. Por ello,
el emisor deberá mantener periódicamente informada a la Institución
Calificadora de su situación financiera así como de cualquier evento o
cambio en sus condiciones de operación que afecten o pudieran afectar su
flujo de efectivo y capacidad de pago (De la Fuente Rodríguez, Jesús:
p.763).
Las Calificadoras facultadas en México son:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
145
A) Fitch Ratings S.A. de C.V.
B) Standard & Poor´s
C) Moody´s
D) HR Ratings de México S.A. de C.V.
4.2.2.1 GRADOS DE CALIFICACIÓN.
Calificación de Moody´s para la deuda en un período prolongado (mayor a
un año).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
146
Moody´s añade modificadores numéricos (1, 2 y 3) para cada una de las
categorías inscritas anteriormente. El modificador 1 indica que los convenios
se clasifican en el extremo más alto de su categoría de calificación genérica;
el modificador 2 indica una categoría intermedia de dicha categoría, el 3
indica una clasificación en el extremo más bajo de esa misma categoría de
calificación genérica.
FITCH, S.A. DE C.V. Categorías de Calificación. Emisiones de Mediano y
Largo Plazo.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
148
Las categorías comprendidas de la “mxAA” a la “mxB” podrán ser
cambiadas añadiéndoles el signo de más (+) para recalcar su relativa
fortaleza dentro de cada una de ellas (www.condusef.gob.mx).
4.2.2.2 RAZONAMIENTO DE LAS CALIFICACIONES CREDITICIAS DE LOS
GOBIERNOS NACIONALES.
Como ya se mencionó, el estudio de la calidad crediticia de los gobiernos
locales consiste en la revisión por parte de las agencias calificadoras, tanto
de aspectos cuantitativos como cualitativos. En general las calificadoras
examinan la voluntad de pago, elemento que se refleja en el historial del
manejo de la deuda, antecedentes de actos de gobierno y la transparencia
en la información y rendición de cuentas.
Asimismo, se analiza la capacidad de pago, ésta se valora mediante el
análisis de determinados factores como lo son el PIB, la Recaudación
Federal, Presupuesto de Egresos Federal, la economía y bienestar social de
la entidad, su administración pública y deuda pública.
Los gobiernos locales calificados en la categoría “AA” sirven como ejemplo
de algunas de las mejores prácticas administrativas y financieras empleadas
en el área de finanzas públicas en México.
La mayoría de estos gobiernos locales poseen una base económica
dinámica, ya que la mayoría han atraído importantes niveles de inversión
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
149
extranjera directa lo que les ayuda a consolidar sus bases tributarias más
sólidas.
Los gobiernos calificados con “AA” se orientan en los resultados, es decir,
poseen una administración pública basada en la profesionalización y en la
permanencia de su personal; esto les brinda la posibilidad de continuidad en
las políticas financieras.
Los gobiernos calificados con “AA” presentan un desempeño fiscal sólido,
ya que poseen un control de gasto estricto y sistemas presupuestarios que
les permitan vigilar rigurosamente los ingresos y egresos, así como poseer
un marco de cobertura provisoria en caso de una caída económica o fiscal.
Es usual que dichos gobiernos posean fuertes bases tributarias con
necesidades de capital manejables y, que sus responsabilidades de gasto
están bien definidas.
La liquidez es un factor clave al momento de calificar la calidad crediticia de
una entidad. Los gobiernos calificados con “AA” ejercen políticas tendientes
a crear reservas para financiar los gastos de fin de año, como el aguinaldo;
que fomentan la contratación de líneas de crédito disponibles para efectos
de liquidez; dichos gobiernos se especializan por poseer un esquema de
pago a proveedores claro y responsable es decir, una organización de
deuda cuyo perfil de vencimiento sea equiparable con la disponibilidad
esperada de los recursos líquidos.
4.2.2.3 PRIORIDADES EN LA CALIFICACIÓN CREDITICIA:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
150
Abastece al inversionista de elementos para evaluar el riesgo de
incumplimiento de una entidad.
Mayor transparencia y validez en el manejo de las finanzas y el crédito
público.
Consiente el libre acceso al mercado financiero en mejores condiciones
y en mayores montos.
Varía las fuentes de financiamiento.
Respalda los gobiernos locales para que desarrollen y mantengan un
record e historial crediticio.
4.2.2.4 EJEMPLOS DE LA CALIFICACIÓN CREDITICIA DE LOS ESTADOS DE
QUERÉTARO Y SINALOA.
La calificadora Fitch Ratings mejoró la calificación del Estado de Querétaro
al pasar de “AA con una perspectiva positiva” a “AA con una perspectiva
estable”. La señalada calificación es de muy alta calidad crediticia.
De acuerdo con la notificación de prensa de fecha 15 de Mayo de 2009 la
calificadora señalo: que la mejora en la calificación se debe al desempeño
favorable de las finanzas estatales en los últimos dos ejercicios.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
151
La calificadora detalla las fortalezas que respaldan dicha calidad crediticia,
entre las que destacan la eficaz ejecución del gasto corriente, eficientes
esquemas administrativos y de transparencia fiscal; capacidad y experiencia
administrativa, calidad de oportunidad en administración financiera, la sólida
base económica, descansada por la infraestructura y el dinamismo de la
industria manufacturera.
Por su parte la calificadora Standard and Poor´s el pasado 7 de agosto de
2009 señalo: a través de un comunicando de prensa la calificación del
Estado de Querétaro en “mxAA y su perspectiva en estable”, lo anterior, dijo
esta respaldado en su perfil financiero.
También resalto que la entidad refleja una amplia posición de liquidez al
cierre de 2008 lo que le consentirá una mayor capacidad para financiar su
gasto de inversión sin necesidad de recurrir a montos significativos de
endeudamiento.
Por otra parte, la principal limitante se relaciona con su sistema de
pensiones, que requiere de reformas, pues no recibe contribuciones por
parte de los empleados y no se encuentra fondeado adecuadamente.
El progreso de Sinaloa obedece a la aprobación reciente de la reforma a la
Ley de Pensiones y Jubilaciones del Estado, además de la favorable
recaudación local, los controles impuestos al gasto operacional; la
estabilidad en la generación de ahorro interno e inversión; el adecuado nivel
y perfil de endeudamiento y una buena capacidad administrativa. Sin
embargo, también se equiparan contingencias en materia de pensiones y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
152
jubilaciones para el personal del magisterio estatal, y altos requerimientos
de inversión en materia de infraestructura vial e hidráulica.
Sin duda la actual crisis económica esta ejercitando fuertes presiones a las
finanzas públicas estatales al limitar la recaudación de ingresos propios y al
reducir la recaudación federal y, por ende, las transferencias federales. A
pesar de lo anterior los Estados de Querétaro y Sinaloa obtuvieron alzas en
sus calificaciones. Esto señala la fortaleza financiera de dichas entidades,
que en ambos casos se basa en una relativamente alta generación de
ingresos propios, buenos controles de gasto operativo, apropiados niveles
de inversión, un manejo responsable de la deuda pública, así como
habilidades administrativas satisfactorias.
4.3 PROYECTO DE BURSATILIZACIÓN PARA EL FINANCIAMIENTO DEL ESTADO.
El funcionamiento del esquema de bursatilización parte del iniciador, es
decir, el Estado propietario del activo financiero objeto de la bursatilización,
en este caso, las colaboraciones federales; que las afectará a un vehículo;
fideicomiso emisor de administración y pago.
Para una mayor claridad del esquema de una bursatilización, a continuación
se desglosa el proceso que sigue dicha operación bajo la modalidad
siguiente:
1. El Estado celebra un contrato de fideicomiso irrevocable con una
Institución de Crédito o Casa de Bolsa (la que fungirá como institución
fiduciaria emisora); mediante este vehículo afectará la totalidad de los
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
153
derechos que le incumben sobre las participaciones federales, así
como el producto derivado de tales derechos.
Las cooperaciones son afectadas al Fideicomiso Emisor con el objeto de
separarlas del resto de los activos que conforman el patrimonio del Estado
Originador.
2. El Estado notificará a la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, a la
Secretaria de Finanzas y a la Tesorería de la Entidad Federativa a la
que pertenece, que ha realizado la afectación de las participaciones.
3. A través del conocimiento irrevocable a la Secretaria de Hacienda y
Crédito Público, los recursos serán entregados a la Institución
Fiduciaria (Las participaciones son entregadas por la SHCP a las
tesorerías estatales mediante administraciones mensuales dentro de
un programa anual, lo que las convierte en un flujo previsible,
brindando así mayor seguridad al esquema de financiamiento).
4. La Institución Fiduciaria al recibir los recursos procederá a depositarlos
en la cuenta general.
Una vez que se constituye el fideicomiso, su finalidad será la emisión de
valores negociables representativos de deuda.
Los valores emitidos estarán asegurados y respaldados por los activos
afectados al fideicomiso, en este caso las Participaciones Federales.
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154
5. Para cada financiamiento la Institución Fiduciaria apartará de forma
oportuna y siguiendo la instrucción girada por el beneficiario respectivo,
de la cuenta general a través del abono en la cuenta de fondos de
reserva, cuenta de fondos de pago de capital o cuenta de fondos de
pago de rendimientos, según corresponda, las cantidades que le sean
notificadas a través del beneficiario mediante la respectiva solicitud de
pago (En este fideicomiso se inscribirán como beneficiarios todos
aquéllos que tengan derechos sobre las obligaciones financieras del
Estado).
Asimismo, para cada financiamiento, la Institución Fiduciaria destinará de
manera irrevocable las cantidades depositadas en la cuenta de fondos de
pago de capital y en la cuenta de fondos de pago de rendimientos, según
corresponda, al pago del citado financiamiento, conforme dichos pagos le
sean solicitados por cada beneficiario previa solicitud de pago, notificación
de prontitud o notificación de incumplimiento, según sea el caso.
6. Si las cantidades depositadas en la cuenta de fondos de pago de
capital y/o cuenta de fondos de pago de rendimientos no fuesen
suficientes para cubrir las cantidades notificadas a la Institución
Fiduciaria, ésta destinará (de forma irrevocable) al pago del
financiamiento, a través del abono a la cuenta de fondos de pago de
capital y a la cuenta de fondos de pago de rendimientos, siguiendo ese
orden, las cantidades que se encuentren depositadas en la cuenta de
fondos de reserva. (Independientemente de los derechos que tengan
los beneficiarios conforme a los documentos del Financiamiento
respectivo).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
155
A razón del pago de las cantidades vencidas, cabe subrayar que el pago de
capital de cada financiamiento en particular, se realiza con las cantidades
depositadas en la cuenta de fondos de pago de capital justamente en la
fecha en que se precisa en la solicitud de pago, o bien, en la notificación de
aceleración o incumplimiento, según sea el caso.
En cuanto al pago de rendimientos de cada financiamiento, cabe señalar
que éste se realiza con las cantidades obtenidas de la cuenta de fondos de
pago de rendimientos, en la fecha indicada en la solicitud de pago, o bien,
en la notificación de aceleración o incumplimiento, según sea el caso.
En caso de que los recursos depositados en la cuenta general no sean
suficientes para cubrir la totalidad de las transferencias solicitadas por los
beneficiarios acreedores, dentro de un determinado periodo, los recursos
disponibles en la cuenta general se repartirán a asignación entre los
distintos financiamientos conforme a la proporción que resulte de la suma
de las cantidades que deban separarse a sus respectivas cuentas de fondos
de reserva, cuenta de fondos de pago de rendimientos y, cuenta de fondos
de pago de capital que representen el total de las cantidades a separar por
la totalidad de los financiamientos en dicho periodo.
Entre los fondos de cada financiamiento, dichos recursos se comercializan
conforme a sus respectivos documentos de financiamiento y, a falta de
disposición expresa, conforme a las reglas supletorias establecidas en el
contrato de fideicomiso.
En esta tesitura, y siguiendo con el financiamiento del fideicomiso de
administración y pago es preciso recordar que el Municipio funge como
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
156
comitente y comisario a la vez; por lo anterior, tiene derecho a observar los
saldos que existan después de que se hayan efectuado los abonos
mensuales a las respectivas cuentas de fondos de pago de capital, cuenta
de fondos de pago de rendimientos y cuenta de fondos de reserva.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
157
4.3.1 BALANCES DEL FIDEICOMISO.
El beneficiario maneja diversas cuentas para la consecución de los fines del
fideicomiso. Se cuenta generalmente con cinco fondos a saber:
Cuenta General o Fondo de Acumulación.- Es la cuenta que maneja la
fiduciaria en la que se reciben las cantidades que resulten del ejercicio
de las participaciones federales fideicomitidas, las cantidades
derivadas de cualquier otra aportación verificada por el fideicomitente
(Estado), las cantidades que no estén afectas a las cuentas de fondos
de reservas y/o fondos de pago de capital, o rendimientos; así como
los beneficios financieros de estos, en tanto dichas cantidades no sean
aplicadas a los fines del fideicomiso.
Cuenta de Fondos de Pago de Capital.- En esta cuenta la fiduciaria
centralizará los montos y cantidades provenientes de las
participaciones federales fideicomitidas, así como cualquier otra
cantidad que se encuentre depositada en la Cuenta General, que le
sea comunicada por el beneficiario correspondiente, previa solicitud de
pago. Por lo anterior, el monto de las cantidades concentradas en
dicha cuenta serán destinadas irrevocablemente al pago de cada
financiamiento.
Cuenta de Fondos de Pago de Rendimientos.- Significa la cuenta
mantenida por la fiduciaria a la cual destinará de manera irrevocable
para el pago oportuno de dicho financiamiento. En esta cuenta
colocará las cantidades derivadas de las participaciones fideicomitidas
o en su defecto, cualquier otra cantidad que se encuentre depositada
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
158
en la Cuenta General, que le sean notificadas por el Representante
común previa solicitud del pago, o bien, notificación de aceleración o
incumplimiento.
Los abonos en la cuenta de fondos de pago de rendimientos de los
Certificados se destinan de forma exclusiva e inapelable al pago de
rendimientos y accesorios de los Certificados Bursátiles.
Cuenta de Fondos de Reserva.- En esta cuenta mantenida por la
fiduciaria con la Institución Financiera que designe el Representante
Común (Persona facultada para actuar frente al fiduciario en nombre y
representación de los tenedores); en dicha cuenta la fiduciaria
depositará las cantidades derivadas de las participaciones federales
fideicomitidas o en su defecto, cualquier otra cantidad que forme parte
del patrimonio del fideicomiso, que le sean notificados por el
Representante Común previa solicitud del pago, o bien, notificación de
aceleración o incumplimiento.
Los depósitos realizados en esta cuenta se consignan de forma exclusiva e
irrevocable al pago de la cuenta mediante el depósito irrevocable en la
cuenta de fondos de pago de rendimientos o en la Cuenta de Fondos de
pago de Capital en caso de que para cualquier periodo el monto requerido
en relación con los adeudos no alcance a ser cubierta por las cantidades
ingresadas por participaciones fideicomitidas.
Cuenta de Fondo de Prepago.- En esta cuenta se acreditará cualquier
cantidad que exceda el saldo mínimo requerido en la Cuenta de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
159
Fondos de Reserva, siempre y cuando el pago de intereses y principal
a los tenedores este al corriente.
4.3.2 RECONOCIMIENTO DEL FINANCIAMIENTO.
El fiduciario trasladará un registro de financiamientos, los que corresponden
a los pasivos del Estado. Dichos deberes se cubrirán con cargo al
patrimonio del fideicomiso, por ello se denomina fideicomiso de
administración y pago.
Para que un financiamiento pueda ser inscrito en el fideicomiso de
administración y pago, el beneficiario potencial y el fideicomitente deberán
satisfacer las siguientes condiciones:
Entregar al fiduciario copia certificada de la documentación que avale
el financiamiento respectivo, adyacente a está la solicitud de
inscripción (suscrito por las partes que intervengan)
Que la cantidad del volumen del financiamiento que se pretenda
inscribir en cada uno de los siguientes doce periodos de un mes, al ser
sumada con la cantidad de volumen total conforme a todos los demás
financiamientos sea igual o menor al resultado de multiplicar la
totalidad de las cantidades que se anticipa serán recibidas por
concepto de participaciones federales fideicomitidas en dichos periodos
por un factor de 0.5.
Se presten al fiduciario cartas de las Instituciones Calificadoras que
analizan y califican los financiamientos ya registrados por el fiduciario
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
160
en la cual confirmen la conservación de la mencionada calificación para
el fideicomitente y/o cada uno de los financiamientos que se
encuentren inscritos en el registro, tomando en cuenta el
financiamiento cuyo registro se solicita.
Considerados los requisitos anteriores, el financiamiento quedará registrado
sujeto a la condición de que dicho financiamiento quede debidamente
registrado en el Registro de Deuda Pública Municipal, en el Registro Estatal
de Deuda Pública del Estado que corresponda y; en el Registro de
Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios a cargo
de la Secretaria de Hacienda y Crédito Público.
Mensual y anualmente, el Municipio y la Institución Fiduciaria emitirán
reportes respecto del funcionamiento del fideicomiso de administración y
pago.
Asimismo, la Institución Fiduciaria tiene la obligación de notificar al
Municipio y a los beneficiarios sobre cualquier hecho o circunstancia que
pueda afectar los derechos del Estado o de los beneficiarios.
4.4 GASTOS A CUBRIR EN UNA PRESENTACIÓN DE VALORES:
Calificadoras
Delegado común.
Derechos de inscripción de los Certificados
Cuotas de inscripción de los certificados
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
161
Cuotas de administración y resguardo de los títulos de los Certificados
por depósito en Indeval (S. D. Indeval, S. A. de C. V., Institución para el
Depósito de Valores)
Fondos de Reserva
prelación de pagos
Comisiones (Tercero Colocador)
Gastos de divulgaciones
Costos legales
4.5 CASOS SOBRESALIENTES EN EL PAGO DE LA DEUDA EN LOS ESTADO DE
AGUASCALIENTES, VERACRUZ Y NUEVO LEÓN.
El día 11 de diciembre de 2001 el Estado de Aguascalientes realizó una
emisión de deuda en el Mercado de Valores Mexicano bajo el esquema de
la bursatilización.
Aguascalientes fue el primer Municipio en llevar a cabo una operación de
esta índole.
Se efectúo una oferta pública de 900,000 Certificados Bursátiles, con valor
nominal de $100.00 cada uno. El monto total autorizado de la oferta sumó
$90, 000,000.00 (Noventa millones de pesos 00/100), el periodo de vigencia
de dicha emisión fue de cinco años.
El Municipio estableció el Fideicomiso de Administración y Pago en el que
HSBC Bank México, S. A. fungió como Institución Fiduciaria. Afectando de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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manera irremediable ha dicho fideicomiso los derechos del Municipio sobre
participaciones federales.
En esta operación se obtuvieron altas calificaciones (las cuales destacan
incluso a nivel mundial) por parte de Standard & Poor´s, S. A. de C. V. y
Moody´s de México, S. A. de C. V.
Con este acontecimiento quedó demostrado que el mercado bursátil no sólo
sirve para financiar a grandes emisores (Gobierno Federal o corporativos
privados), sino que también sirve para regularizar el ahorro hacia medianos
y pequeños emisores que buscan financiar inversiones productivas, sean
públicas o privadas.
En el caso de estados y municipios, estos cobran singular importancia,
porque expresiones de esta naturaleza pueden financiar obras de
infraestructura, mayores recursos para la educación, servicios de salud,
entre otros servicios básicos.
Este es un ejemplo de que con acciones transformadoras y visión de futuro
los gobiernos municipales pueden y deben coadyuvar en una forma muy
importante a forjar un México más próspero y con mejores servicios a la
comunidad (Bojorquez León, César, p. 10).
El Estado de Veracruz.
El día 18 de diciembre de 2008 el Estado de Veracruz Colocó exitosamente
en la Bolsa Mexicana de Valores, Certificados Bursátiles por un monto
aproximado de quinientos millones de pesos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
163
Con esta operación se intenta beneficiar a más de 200 municipios
veracruzanos, ya que los recursos generados se encaminarán a más de 100
proyectos de infraestructura productiva.
Esto accederá a impulsar un mayor desarrollo en las comunidades que más
lo necesitan, al tiempo que permitirá al Estado de Veracruz mantener sus
niveles de crecimiento económico.
En esta operación se unieron exitosamente elementos tales como una
buena estrategia de bursatilización promovida por la Secretaria de Finanzas
y Planeación del Estado de Veracruz, el apoyo de los contribuyentes
responsables y la confianza brindada por los más de 200 municipios que
participan en el programa.
Dentro de su esquema de bursatilización el Estado de Veracruz opto por
afectar ingresos propios derivados del gravamen de la tenencia vehicular.
De acuerdo con el precepto que autorizó la creación del Fideicomiso
Bursátil, los recursos obtenidos se destinarán exclusivamente a la
construcción de obra pública productiva y en su caso, al pago de deuda
proveniente de financiamientos contratados para ser aplicado en
infraestructura básica de salud, educación, vivienda u obra social
productiva.
Gracias al esquema de la bursatilización se podrán generar recursos
adicionales a los presupuestados para el año 2009 dentro del Plan
Veracruzano de Desarrollo.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
164
Cabe destacar, que este flujo creciente de recursos generará remanentes
hacia las administraciones futuras, lo que avalará una fuente de ingresos
que permita la continuación en la atención a los problemas específicos de
cada municipio.
El esquema de la bursatilización avala un incremento en la liquidez del
fideicomitente, en este caso el Estado de Veracruz y sus Municipios.
El Estado de Nuevo León
Con el objeto de mejorar el perfil de la deuda pública directa del Estado de
Nuevo León y al mismo tiempo mejorar el uso de las participaciones, en el
mencionado Estado , se decidió en el presente año, refinanciar la deuda
pública directa, entre el público inversionista de la Bolsa Mexicana de
Valores.
La operación consistió en un programa de certificados bursátiles por un
monto de hasta $6,750,000,000.00 (seis mil setecientos cincuenta millones
de pesos) por el cual se pueden hacer una o varias emisiones. Cada
emisión tendrá como vehículo de administración y pago a un Fideicomiso el
cual tendrá como patrimonio el porcentaje de participaciones.
El Fideicomiso afectará hasta por un 20% de los derechos sobre las
participaciones en ingresos federales que le corresponden al Estado de
Nuevo León.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
165
Las aportaciones afectadas en el Fideicomiso serán de hasta el 20% como
se mencionó anteriormente y, en cada suplemento se determinará el
porcentaje de participaciones correspondiente a cada emisión el cual
modificara el acuerdo al monto de las mismas (Oportunidades de
Financiamiento a través de Bursatilizaciones. Bolsa Mexicana de Valores
Octubre, 2009).
4.6 ELECCIONES DE FINANCIAMIENTO PARA JURISDICCIONES MEDIANAS Y
PEQUEÑAS. (MUNICIPIOS, EJIDOS, ETC.).
4.6.1 EMISIÓN CONJUNTA DE VALORES.
Una solución del problema al acceso del financiamiento que enfrentan los
municipios medianos y pequeños, podría ser la emisión conjunta de valores;
a través de un financiamiento conjunto, los Municipios pueden obtener
beneficios que de forma individual no podrían concretar.
Lo anterior se basa en la conjunción de Municipios cuya finalidad sea la
emisión de un bono. Para ello se requiere el apoyo del nivel de gobierno
superior, en este caso el Ejecutivo de la Entidad Federativa de que se trate.
A primera instancia este proyecto podría presentar ciertos obstáculos
legales y políticos principalmente, pues se trata de juntar voluntades hacia
un mismo fin: el desarrollo y crecimiento económico.
Si bien es cierto que la Ley de Coordinación Fiscal prohíbe la creación de
obligaciones cruzadas entre municipios, también lo es que se pueden crear
los ajustes legales que permitan la operación de un financiamiento conjunto,
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
166
tal es el caso del Estado de México que regula y prevé dentro de su Código
Financiero la adquisición de deuda en forma consolidada.
El citado ordenamiento permite la conexión o asociación de un conjunto de
Municipios a efecto de adquirir un crédito en forma conjunta para la
consecución de sus fines, tales como la prestación de servicios públicos
municipales.
“Cuando un ayuntamiento se coordina o asocie con otro, o con el Estado
para la prestación de servicios públicos municipales, podrán contratar en
forma robustecida las obligaciones a que se refiere el presente título;
siempre y cuando se establezcan por separado las obligaciones a cargo de
cada participante y de esta forma se inscribirán en el Registro de Deuda
Pública” Art. 267.
Si se opta por este esquema de financiamiento es recomendable que:
Los Municipios participantes pertenezcan a una misma Entidad
Federativa a fin de contar con una coincidencia legal así como con la
autorización de la legislatura local.
Que cada Municipio colaborador cuente en lo individual con
capacidad financiera suficiente para hacer frente a sus obligaciones.
Que el conjunto de Municipios presenten cierta similitud respecto a su
capacidad y calidad financiera.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
167
4.6.2 CAPITAL REVOLVENTE.
La figura del capital Revolvente facilita el acceso al financiamiento de
municipios medianos y pequeños y posee cierta similitud a la bursatilización.
Los capitales Revolventes se capitalizan con aportaciones de los Gobiernos
Estatales y Federales. Dichas contribuciones se utilizan como reserva de
una emisión bursátil.
Mediante la colocación de instrumentos en el Mercado de Valores se logra
la obtención de recursos cuyo monto supere a las aportaciones originales.
Bajo este bosquejo, la reserva tiene las siguientes características:
Una parte del fondo de reserva es “asignada” a cada proyecto para
garantizarlo, la reserva sirve como protección en caso de
incumplimiento de algún proyecto.
El fondo de reserva genera intereses los cuales pueden subsidiar el
pago de intereses de los deudores del Fondo y de esta manera reducir
su costo de capital.
Conforme se paga el principal e intereses de los bonos, una porción del
fondo de reserva es “liberado” para apoyar otros créditos.
El fondo de reserva debe ser intocable y debe estar en todo momento
manipulado por un fideicomiso (Primera Convención Nacional
Hacendaria. Nuevos Esquemas De Financiamiento Para Estados y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
168
Municipios: Experiencia y Propuestas del Gobierno Del Estado de
México).
4.6.3 TÍTULOS DE CAPITAL DE DESARROLLO
Los títulos de Capital de Desarrollo son títulos fiduciarios dedicados al
financiamiento de uno o más proyectos; su utilidad se encuentra vinculada a
los bienes o activos subyacentes fideicomitidos. Dichos Títulos otorgan
derechos sobre los frutos y/o productos de la enajenación de los mismos.
4.6.3.1 ESQUEMAS DE CERTIFICACIÓN:
1) Títulos de Capital de Desarrollo consagrados a la inversión en acciones
o flujos de una sola empresa o proyecto específico.
2) Títulos de Capital de Desarrollo dedicados a la inversión en acciones o
flujos de varias empresas originadas y propósitos a financiar.
El proyecto de financiamiento de estos títulos se basa en un fideicomiso que
libera los recursos de acuerdo a un calendario semejante con las etapas de
desarrollo del proyecto financiado.
Estos instrumentos se inscribirán en la Bolsa Mexicana de Valores dentro
de una nueva sección del mercado; cabe aludir que dichos instrumentos no
son sujetos a una calificación puesto que no son instrumentos de deuda.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
169
Los interesados en este tipo de financiamiento deberán contar con un
historial de operación y manifestar la experiencia al administrador.
Esta forma de financiamiento podrá favorecer en gran medida a los
gobiernos locales ya que en la mayoría de los casos estos no cuentan con
los recursos para financiar proyectos de infraestructura tales como
carreteras, ferrocarriles, electricidad, etc. Lo que convierte a este esquema
en un elemento potencial de contribución al desarrollo económico del país,
en el que se armonizan los esfuerzos del gobierno federal y local, la
iniciativa privada y el público inversionista. (Certificados de Capital de
Desarrollo. Bolsa Mexicana de Valores. 20 Julio 2009)
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
170
CAPITULO V. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ALTERNATIVA DE
CRECIMIENTO FISCAL Y LA CREACIÓN DE MEJORÍAS EN EL NIVEL DE BIENESTAR
EN LA SOCIEDAD MEXICANA.
La crítica realidad de las finanzas públicas amerita explorar y analizar los
conceptos, historia y alternativas del Federalismo Fiscal, con la intención de
exponer alternativas que incrementen de forma positiva el balance operativo
de los Estados, y que les permita cumplir con sus obligaciones para el bien
común de los ciudadanos. El Federalismo Fiscal según Stiglitz (1986) es el
reparto de responsabilidades económicas entre la Administración central,
las regionales y locales. La distribución de facultades y responsabilidades
de los diferentes órdenes de gobierno pretende eficientar la provisión de los
servicios o bienes de bienestar. Es decir, el suministro de los bienes
públicos debe estar a cargo del orden de gobierno que permita satisfacer las
necesidades públicas, redistribuir la renta nacional y contribuir a la
estabilización económica, tal como sugiere Musgrave (1969). Esta
colocación de funciones debe ir acompañada de las responsabilidades
económicas que permitan proveer los servicios públicos y su distribución
requiere de la descentralización de funciones de asignación de los bienes
públicos locales.
En la vía de la descentralización, el Federalismo fiscal, no puede ser
separado de las problemáticas y características que generan el diseño y la
práctica federal. Por esta razón, el Federalismo Cooperativo, como práctica
federal, asiste al logro de objetivos del federalismo fiscal, o para ser más
preciso, al logro de objetivos del Federalismo Hacendario. El Federalismo
Hacendario a diferencia de citarlo federalismo fiscal, se debe a que se
pretende vincular la carga tributaria con la oferta en los servicios públicos, y
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
171
los bienes públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción por los
ingresos locales, y satisfacer las necesidades públicas locales.
La fuente de financiamiento más importante para los gobiernos locales es el
impuesto de la propiedad, y se presenta como una alternativa de la segunda
generación del Federalismo Fiscal. Esta responsabilidad económica, en su
administración y distribución de facultades, puede equipararse como fallas
de gobierno que producen ineficiencias en la recaudación tributaria, y por
tanto, no se logra cubrir la provisión de los servicios o bienestar públicos de
los cuales son responsables. Por lo que resolver estas fallas de gobierno es
preciso para modificar la realidad estatal de sus finanzas públicas. Ello
requiere de un Federalismo más comprometido con los estados y sus
finanzas públicas, un Federalismo encaminado al fortalecimiento del
impuesto de la propiedad y por ende, de la administración del catastro.
5.1. FEDERALISMO MEXICANO.
El sistema federal surgió como una respuesta a la necesidad de que
diversas provincias, manteniendo su autonomía, pudieran “unir esfuerzo” en
un modelo político administrativo que les permitiera protegerse mejor de
agresiones económicas y que desencadenara una posible crisis. Que les
diera mayor presencia en el ámbito internacional crediticio, y que las dotara
de mayor capacidad de organización en un territorio extenso (Cabrero,
2007). Debemos de recordar el espíritu del federalismo como un sistema de
equilibrios y complementariedad (Cabrero, 1996).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
172
La palabra Federalismo proviene de foedus, que significa alianza. El
federalismo es un sistema que asocia y que une entidades políticas, las
cuales mantienen su identidad pero crean otro cuerpo político que las une.
Es un sistema de autorregulación voluntaria y regulación compartida
deseada expresamente (Kinkaid, 2002). El Estado Federal es aquel que se
crea a voluntad de los estados, los cuales tienen diferencias entre sí, pero
que deciden juntarse como medida de protección y colaboración, y aceptan
el Pacto Federal como un orden y coordinación de los estados. El Estado
Federal ha sido una forma de organización política desarrollada entre las
naciones. Frenkel (1986) estimaba que existían 20 países federados
ocupando 51.8 por ciento de la superficie terrestre, con 39.6 por ciento de la
población mundial. Watts (2003) reporta 24 países federales, con dos mil
millones de habitantes, que representan 40 por ciento de la población
mundial.
El Federalismo Mexicano sólo puede entenderse, por definición, si lo
ubicamos entre la confederación y el centralismo. Sólo así, podremos
asumir que en México contamos con un Estado Federal. De otra manera, lo
flexible o purista del concepto nos lleva a controversias interminables, por
razones de origen, históricos, conceptuales o realistas. Somos un Estado
Federal, porque así lo señala la Constitución en su artículo 40: Es voluntad
del pueblo mexicano constituirse en una república representativa,
democrática, federal, compuesta de estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación
establecida según los principios de esta ley fundamental.
La historia condensada del Estado Federal Mexicano comienza en la
Constitución de 1824, pasando por las Siete Leyes Constitucionales de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
173
1836 y las Bases Orgánicas de 1843, se ratifica en la Constitución de 1857
y se consolida en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
de 1917.
La historia del federalismo mexicano se entrelaza con la influencia de la
monarquía española y su cercanía con los Estados Unidos. Por un lado, el
Estado Federal en México tiene su origen desde el centro, asumiendo
diferencias y diversos intereses de los estados de la república, y
reconociéndoselas. A lo largo de su historia se ha discutido acerca de la
existencia real de un federalismo, sobre todo si nos ocupamos que nuestro
sistema de corte presidencialista. Razón que lo hace centralista y opuesto
al federalismo. Por otro lado, se ha pretendido asegurar que México asumió
y adaptó el esquema político del vecino cercano, cimentado en los
momentos históricos en que se elaboran sus constituciones, 1787 para
Estados Unidos y 1824 para México. Sin embargo, cada uno tiene su propia
historia, y aún en el tema federalista cada uno, tuvo sus propias y válidas
razones para implantar dichos sistemas. Las similitudes que existen entre
ambos países, de acuerdo a sus constituciones, es que los dos gobiernos
son republicanos, se dividen en tres poderes, con un ejecutivo y un
congreso bicameral. Pero la principal diferencia es que los Estados Unidos,
como bien lo dice su nombre, son Estados que se unieron en una
federación, estados que tienen claramente definida su coordinación federal
a través de un documento conciso como es su Constitución, que sólo ratifica
ese Pacto Federal y sus más generales herramientas legales. Por su parte,
la Constitución mexicana muestra en su artículo 124 la gran diferencia: “las
facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a
los funcionarios federales, se entienden atesoradas a los Estados”. En
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
174
ambos casos existe un Federalismo coordinado de las entidades con el
Gobierno Federal para delimitar facultades y competencias.
Así mismo, constituimos parte de un Federalismo de tipo dual en el
entramado institucional legal, de acuerdo a la clasificación concebida por
Cabrero (2007). Donde el nivel municipal se encuentra circunscrito
estrictamente dentro de las jurisdicciones de los estados miembros. Ya que
como lo marca el artículo 43 Constitucional “Las partes integrantes de la
Federación son los Estados...” De esta forma, se descarta en la concepción
de Federalismo a los municipios, a pesar de que el municipio es la base
territorial y de organización política y administrativa de los Estados, como lo
señala el artículo 115 Constitucional. Por lo anterior, nos encontramos
dentro de un Federalismo tipo dual, que en materia Fiscal y Hacendaria se
someten a un Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que delimita las
facultades y competencias de los tres órdenes de gobierno. Con ello,
además de un Federalismo dual, su diseño se enmarca en un federalismo
coordinado, y que en la práctica sólo ha dado lugar a un federalismo
competitivo.
El federalismo mexicano ha venido circulando, a través de su historia, de un
federalismo jerárquico muy centralista hacia un federalismo dual, y a partir
de las reformas de 1999 al artículo 115 Constitucional, más cercano a un
federalismo tripartita (Cabrero, 2007). Aunque el propio Cabrero, señala que
diversos artículos de la Constitución sugieren todavía un federalismo
jerárquico, otros un federalismo dual, pero las resoluciones de la Suprema
Corte de Justicia, se inclinan hacia un federalismo tripartita.
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Un federalismo tripartito en la práctica federal, sólo es posible con un
cambio del prototipo para el fortalecimiento de los municipios, a través del
Federalismo cooperativo, ya que se requiere clarificar las prácticas
cotidianas de las relaciones intergubernamentales.
Antes de un nuevo federalismo constitucional tenemos que consolidar una
nueva práctica del federalismo actual. Un proceso de cambio institucional de
esta magnitud requieren cambios de actitudes, de comportamientos, de
lógicas de intercambio entre actores, de mecanismos de resolución de
conflictos, de sistemas de incentivos, y de nuevas configuraciones en las
redes de agentes y agencias de la vida colectiva (Cabrero, 1996).
Expresiones recurrentes respecto a que los municipios deben ser integrados
en el Pacto Federal, nos consentiría también llegar con mayor premura, al
Federalismo Tripartita. Por lo anterior, la pugna del Federalismo en México
es lograr un Federalismo cooperativo y tripartita. Lo segundo no será
posible sin lo primero, ya que la coordinación de los tres órdenes de
gobierno en un Federalismo Dual sólo lleva a una competencia donde las
diferencias sólo se acrecientan.
La intención de trasladar facultades y recursos hacia los Estados y
Municipios es un proceso que ha permitido el crecimiento y progreso del
Federalismo en México, este mecanismo de transferencia se da a partir de
la descentralización política y fiscal. La descentralización es la forma
opuesta a la centralización. La descentralización fortalece el federalismo
fiscal, y justifica la coexistencia de un Estado Federal, ya que la
descentralización fiscal fortalece a los gobiernos locales, porque la
comunidad se identifica más estrechamente con autoridades locales que
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con las nacionales; por lo tanto, se promueve una mayor responsabilidad ya
que la población presiona a sus funcionarios locales más que a los
burócratas del gobierno central (Bahl, Roy y Linn, 1992).
Sin embargo, la descentralización no ha sido suficiente, aunque
efectivamente es una condición necesaria o facilitadora para el desarrollo
local. Desafortunadamente la política de federalismo fiscal se ha limitado a
las transferencias federales que se regulan a través del Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal. Diferentes autores como Moreno (2003), Raich
(2004), Rodríguez (2003) aseguran que las transferencias federales
desincentivan los esfuerzos recaudatorios de los municipios. De tal manera
que, si aumentan las transferencias federales y disminuyen los esfuerzos
recaudatorios, el gobierno federal seguirá concentrando el 70.9 por ciento,
los estados el 24.4 por ciento y los municipios el 4.7 por ciento de los
recursos públicos.
Entre 1978 y 1980 se elaboró la Ley de Coordinación Fiscal, con la cual
inicia la etapa del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, la cual persigue
los propósitos de disminuir la afluencia impositiva, de establecer un reparto
de competencias fiscales y de buscar que toda fuente de ingresos se
aprovechara de forma altamente eficiente (Gutiérrez, 2004).
El cambio asentó las metas siguientes (Arroyo, 1996):
a. ) Reducir hasta su eliminación la práctica de concurrencia impositiva.
b. ) Instituir un reparto de competencias entre los gobiernos en materia
impositiva.
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c. ) Buscar que las fuentes de ingresos se aprovechen totalmente como
medio para financiar los gastos públicos.
d. ) Agrupar la carga impositiva para los contribuyentes.
e. ) Compartir entre los gobiernos federal y estatal los rendimientos de
cada fuente de ingreso.
La historia de los impulsos descentralizadores en México se identifica
principalmente con el SNCF, sin embargo la historia de la descentralización
no solamente fue de tipo fiscal, aunque sí es la más importante. Las
decisiones de Miguel de la Madrid (1982 –1988) generaron la creación de la
Comisión de Planeación para el Desarrollo Estatal (COPLADE) y la
Comisión de Planeación para el Desarrollo Municipal (COPLADEMUN) con
el fin de instrumentar congruencia en la Planeación Federalista y dotarle de
herramientas administrativas a los Estados y Municipios. Las iniciativas de
Carlos Salinas (1988 1994) optaron por transferencias directas a las
comunidades a través del programa de Solidaridad, sin embargo dejaron al
esquema institucional federalista de gobierno fuera de toda intrusión. Las
iniciativas de Ernesto Zedillo (1994 – 2000) aceleraron el proceso
descentralizador, con las transferencias del ramo 26 durante los primeros
años de gobierno, y del ramo 33 al final del mismo. Y las iniciativas de
Vicente Fox (2000 –2006) se limitaron a la modificación de fórmulas del
reparto, que constituye el uno por ciento de la Recaudación Federal
Participable.
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El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste en la posibilidad que
tienen los Estados de firmar con la Federación convenios de coordinación
fiscal, por medio de los cuales los estados se comprometen a limitar sus
potestades tributarias a favor de ésta, a cambio de obtener una participación
en los ingresos fiscales federales. Y de forma automática se les ha
integrado a los municipios, por el hecho de que sus Estados han firmado el
convenio respectivo. Es decir, la personalidad jurídica de los municipios ha
sido vulnerada.
En 1979, antes de la entrada en vigencia de la Ley de Coordinación Fiscal y
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, el total de transferencias
equivalían al 12.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP),
mientras que hoy solamente las participaciones o transferencias en efectivo
representan más del 25 por ciento (Colmenares, David, Jefe de la Unidad
de Coordinación Hacendaria con Entidades Federativas. En Hernández
Fausto (2004). Antes de 1998, la Federación se quedaba con el 80 por
ciento de recursos recaudados, transfiriendo el 17 por ciento a los estados y
el 3 por ciento a los municipios. A partir de las reformas a la Ley de
Coordinación Fiscal, el gobierno federal concentro el 70.9 por ciento,
asignando a los estados el 24.4 por ciento y a los municipios el 4.7 por
ciento (Cordera y Ziccardi, 2001).
Este sistema ha sido razonablemente aceptado por los Estados en términos
del beneficio económico que representa. Pero por otro lado, asegura
Camacho Quiroz (César Camacho Quiroz ha sido Senador de la República
y Gobernador del Estado de México), la calidad del gasto no ha mejorado,
hay un dispendio enorme y un incremento tremendo del gasto corriente.
También se han generado comportamientos desfigurados Un claro ejemplo
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es la importante caída en el cobro del predial como consecuencia de que los
municipios sólo esperan que les lleguen los recursos del gobierno federal,
esto origina un incentivo perverso reflejado en un franco desinterés por
recaudar recursos propios.
Actualmente el SNCF establece el conjunto de disposiciones y órganos que
regulan la cooperación entre la Federación y las Entidades Federativas,
incluyendo el Distrito Federal (Nótese que no se incluye a los municipios),
con la finalidad de armonizar el sistema tributario mediante la coordinación y
colaboración intergubernamental, establecer y distribuir las participaciones
que correspondan a sus haciendas públicas en los ingresos federales y
apoyar al sistema de transferencias mediante los fondos de aportaciones
federales; a través de dichos órganos, el Gobierno Federal, por conducto de
la Secretaría de Hacienda, y los gobiernos de las Entidades por medio de su
órgano hacendario, participan activamente en el desarrollo, vigilancia y
perfeccionamiento del mismo (SNCF, 1980).
El Federalismo Fiscal Mexicano se agrupó en la búsqueda de equidad
horizontal y vertical en los gastos como lo establece la FGFF, a través del
SNCF convirtió a México en un país descentralizado en el gasto. Sin
embargo, estas transferencias crearon con el tiempo efectos perversos en
relación a la recaudación predial, desincentivándola al depender
cómodamente de los recursos federales. El siguiente paso del Federalismo
Fiscal Mexicano, es pensar en la relación ingreso gasto, es concientizar
hacia el desarrollo del Federalismo Cooperativo Hacendario, la nueva tarea
es seguir las políticas de la SGFF y agruparse en estimular el incremento de
los ingresos propios, específicamente el impuesto predial, transfiriendo
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capacidades administrativas y tecnología a los municipios, logrando la
descentralización del ingreso.
5.2. FINANZAS PÚBLICAS Y COMIENZOS DEL FEDERALISMO FISCAL.
El Federalismo Fiscal intenta que cada orden de gobierno cuente con los
recursos o responsabilidades económicas en proporción a sus
responsabilidades, funciones o facultades en la provisión de los servicios o
bienes públicos. Dicho de otra manera, el federalismo fiscal es el
instrumento mediante el cual, la función del Estado se traduce en recursos
económicos. Para ello, es preciso primero establecer cuál puede ser la
función del municipio en relación a los bienes públicos y las finanzas
públicas.
La teoría de las finanzas públicas en función de las fallas que presenta el
mercado en el suministro de algunos servicios y en la redistribución de la
renta, define tres funciones básicas de la política pública, de acuerdo con
Musgrave (1989).
1. Función de asignación, de servicios o de satisfacer las necesidades
públicas: Hace mención a los bienes y servicios que deben pagarse
mediante la financiación presupuestaria.
Los gobiernos locales, son más importantes en la obtención de una
asignación eficiente de recursos, particularmente en el ofrecimiento de
bienes públicos.
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2. Función de distribución: En términos prácticos se refiere a los
programas del gobierno que son trazados para redistribuir ingreso
desde las personas que se consideran en mejor posición hacia
aquellas menos afortunadas.
La función de distribución se ocupa de la provisión eficiente de bienes
sociales, inevitablemente se aparta del proceso de mercado, pero plantea el
tipo de problemas que tradicionalmente se ha planteado el análisis
económico: el uso eficiente de los recursos dadas una distribución de la
renta y una pauta de las preferencias de los consumidores determinados.
3. Función de estabilización: Inspecciona el peso de la política
macroeconómica, es decir, se preocupa por objetivos tales como un
alto nivel de empleo, un razonable grado de estabilidad de nivel de
precios, la solidez de las cuentas exteriores y una aceptable tasa de
crecimiento económico. Los instrumentos disponibles de la política de
estabilización implican tanto medidas monetarias como fiscales. La
política macroeconómica aparece más nítidamente como una función
que debe dejarse al nivel central del gobierno.
A pesar de las desigualdades económicas en la ejecución teórica de
Musgrave, se ha establecido un consenso (Obsérvese Oates (1976), Yañez
(1991), Arroyo (1996) y Merino (2001)). Acerca de que la estabilización y la
distribución son responsabilidad del gobierno federal. Mientras que los tres
órdenes de gobierno, dependiendo del ámbito regional de cada bien público,
debe ser responsable de la asignación. La principal conclusión es que la
descentralización de las finanzas públicas es aplicable sólo a la función de
asignación.
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La primera generación de Federalismo Fiscal (FGFF) estaba concentrada
en lograr la igualdad horizontal y vertical para el cumplimiento de las
funciones básicas de cada orden de gobierno. Las diferencias verticales se
presentan cuando el centro recolecta la mayor parte de los impuestos,
porque se supone que lo hará con más facilidad y menor costo que los
gobiernos Estatales. Estas diferencias también se muestran cuando el
gobierno central acapara los ingresos de los gobiernos Estatales. La
desigualdad horizontal se exhibe con las diferencias económicas regionales
en la capacidad de proveer a los ciudadanos de servicios públicos con
eficiencia. Las tres funciones básicas de la política pública engloban la
motivación del federalismo fiscal o hacendario para lograr la equidad vertical
y horizontal en un Estado Federal, cualquiera que sea su modus de diseño
o práctica federal. Sin embargo, las desigualdades económicas al desplegar
dichas funciones en relación a sus facultades recaudatorias se han
pretendido subsanar por la FGFF a través de transferencias directas a los
gobiernos regionales y locales. Éste mecanismo de descentralización fiscal
y medio para el mejoramiento de las finanzas públicas municipales, no ha
sido suficiente. Incluso sólo se ha pretendido atender la desigualdad
horizontal y no la vertical, pero sin lograr avanzar en ninguno de los dos
casos.
Para entender mejor la función de retribución para los gobiernos locales es
conveniente clasificar a los bienes públicos en dos categorías.
1. Los bienes públicos nacionales, cuyos beneficios se difunden a través
de todo el país, aquellos que son repartidos en cantidades iguales por
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todas las personas en todos los lugares del país. Como lo son la
Defensa Nacional, las Relaciones Exteriores, etc.
2. Los bienes públicos locales, en el sentido que todos aquellos quienes
los consumen tienen la misma cantidad, pero cuyos beneficios son
limitados a un área geográfica más pequeña en el país. Como lo son
caminos, señalización de tránsito, parques, plazas, alumbrado, etc.
Entonces, la provisión de los bienes públicos locales, la atención de las
necesidades sociales y de servicios locales, que conforman la función de
asignación, deben pagarse mediante la financiación presupuestaria del
gobierno local. El presupuesto del gobierno local se compone de recursos
propios y de transferencias federales, principalmente. La FGFF dio mayor
importancia al incremento de las transferencias directas para la atención de
los servicios locales, buscando lograr con ello la equidad horizontal y
vertical. Sin embargo, la falta de atención en la generación de recursos
propios y la creciente crisis ha derivado problemas en la descentralización,
que trae como consecuencia menores ingresos y menor responsabilidad en
la provisión de los servicios. Estos problemas de descentralización se
exhiben por el diseño y la práctica federalista. Los bienes públicos locales
deben ser atendidos en mayor proporción por los ingresos locales, por lo
que se debe transitar de las transferencias federales al fortalecimiento de la
recaudación local, para atender la desigualdad vertical, y la competencia
propia de los municipios y atender la desigualdad horizontal. Pero ello
requiere de un análisis del mecanismo para lograrlo que es la
descentralización de las funciones y capacidades institucionales.
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5.3. EL HISTORIA MUNICIPAL.
El municipio es un gobierno local y también subnacional. No existe una
definición estándar del gobierno local, y la literatura sobre la
descentralización del gobierno. Se refiere a los gobiernos subnacionales de
todo tipo, incluyendo a los gobiernos provinciales o estatales, así como a los
gobiernos de nivel municipal, que son más claramente locales (Anstett,
2006). Los Estados también son considerados como gobiernos
subnacionales o locales. Sin embargo, el orden de gobierno más cercano al
ciudadano, y al que nos referiremos como gobierno subnacional o local, es
justamente el del municipio mexicano.
El 15 de octubre de 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de
Autogobierno Local. El preámbulo de la carta establece:
Pensamos que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de
los asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son
compartidos por todos los Estados miembros del Consejo Europeo;
Considerando que es en el nivel local en donde se puede ejercer este
derecho más directamente; Teniendo la convicción de que la existencia de
autoridades locales con responsabilidades reales puede proporcionar una
administración que sea tanto efectiva como cercana a los ciudadanos;
Consientes de que salvaguardar y reforzar el autogobierno local en los
diferentes países europeos, es una contribución importante para la
construcción de una Europa basada en los principios de democracia y
descentralización del poder, Afirmando que esto implica la existencia de
autoridades locales provistas de organismos de toma de decisiones
democráticamente constituidos, y de un amplio grado de autonomía con
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respecto a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas
responsabilidades y los recursos que se requieren para su cumplimiento.
En este mismo sentido, los municipios mexicanos se adjudican como
espacios democráticos, con responsabilidad real y cercana a los
ciudadanos, exigen mayor grado de autonomía para ejercer sus
responsabilidades y mayores recursos para el cumplimiento de sus
obligaciones. A pesar de sus carencias, la propia historia del municipio en
México ha sido determinante para empujar hacia el federalismo y la
descentralización, en contra de un gobierno centralizado fiscalmente. Su
historia de altibajos se remonta desde la época prehispánica con los
Calpullis (En la época prehispánica en México, se identifica al municipio con
los Calpullis, en la cultura azteca, cuyo gobierno estaba formado por el
Consejo de Ancianos. El Calpulli era una organización social y territorial
autosuficiente. http://www.labarca.gob.mx.wb.ELOCAL), pasando por la
lucha revolucionaria, hasta encontrar su historia moderna a partir de 1983,
cuando se le reconoce como el tercer orden de gobierno, como un auténtico
poder, y comienza la discusión de los temas municipales y el análisis de los
municipios.
En México, el municipio es la base de la división territorial y de organización
política de los Estados (Artículo 115 de la Constitución de los Estados
Unidos Mexicanos), pero no fue así en todo momento, los altibajos de su
relevancia se observan a lo largo de su historia. Aún hoy en día, siendo la
base de la división territorial y de organización política de los Estados, no es
la base de la organización política del País, con autonomía política y
económica, como también pretendió el Constituyente de 1916.
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La historia de México y del continente Americano tiene una sola referencia
de organización política y división territorial, porque la colonización en
América se justificó jurídicamente a través de la Institución Municipal, con la
fundación del primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz
el 22 de abril de 1519. Con ello se dio el primer paso a la organización de
este cuerpo político y jurídico en el Continente Americano. En la
Constitución de Cádiz (1812), el Plan de Iguala (1821) y en el Reglamento
Provincial Político del Imperio Mexicano (1822) se reconoce la existencia de
los municipios y sus respectivos Ayuntamientos. Pero en la Constitución de
1824, se omite la referencia del gobierno local, al dictaminar que La Nación
Mexicana adopta para su gobierno la forma de República, Representativa,
Popular y Federal; con 19 estados, 4 territorios y un Distrito Federal,
dejando a los Estados la libertad de organizar sus gobiernos y territorios, lo
cual incluye a los municipios.
Fue hasta la Constitución de 1857 que retoman importancia los municipios,
ya que en ésta se precisó la organización del País en forma de República
Representativa, Democrática, Federal y Popular, siendo que la División
Política del territorio era en Departamentos, divididos en Distritos y a su vez
en municipalidades. Durante la época Porfirista (1876-1880; 1884-1911) el
Municipio fue la parte más insignificante de la estructura económica y
política mexicana. La autonomía y libertad de la Organización Municipal no
era ejercida, pues quienes determinaban verdaderamente las elecciones y
otras actividades locales eran los jefes políticos.
El movimiento social, no sólo fue reivindicatorio de las luchas sociales, ya
que de 1910 a 1917 se esforzó por enaltecer la existencia del Municipio. El
Plan del Partido Liberal Mexicano propuso consagrar la libertad Municipal;
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en los artículos 45 y 46 del Plan se señalaba la eliminación de los Jefes
Políticos y la reorganización de los Municipios que habían sido suprimidos,
así como el restablecimiento del Poder Municipal. Mientras que, el Plan de
San Luis expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los Estados,
la libertad de los Ayuntamientos y los derechos del Ciudadano. El Plan de
Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley General
sobre Libertades Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se
reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio.
Y con el Plan de Guadalupe se dan las medidas para el establecimiento de
la libertad Municipal como una Institución Constitucional. Por lo anterior, el
enaltecimiento de la figura municipal es parte de las luchas revolucionarias.
El Constituyente de 1916 trató inútilmente de garantizar a los municipios su
autonomía económica como base de su autonomía política. En el mensaje
del presidente Carranza al Constituyente se lee que "El municipio
independiente... no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que
también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y
recursos propios para la atención de todas sus necesidades, substrayéndolo
así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los
gobernadores..."; pero el texto del artículo 115 del proyecto de Constitución
enviado al Constituyente no contenía ninguna alusión explícita al régimen
hacendario municipal (Congreso de la Unión, 1978).
A pesar de lo anterior, los resultados del movimiento social y del Congreso
Constituyente pueden observarse en la elaboración del artículo 115 de la
Constitución, que trata de la organización de los Estados y de los
Municipios. En esta Constitución se habla del Municipio Libre como la base
de la Organización Política y de la Administración Pública de los Estados,
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afiliando para su régimen interior la forma de gobierno Republicano,
Representativo y Popular, tendiendo como base de su división territorial y
de su Organización Política y Administrativa el “Municipio Libre” (Esta
redacción permanece sin cambios sustanciales hasta los años ochenta).
Sin embargo, la Suprema Corte (1935) (Controversia constitucional 2/35,
tomo XLV, p. 3577, quinta época. Guerrero y Guadarrama), afirmaba en ese
tiempo, que aún cuando la base de la división política y administrativa de los
estados era el municipio libre, y aun cuando los mismos formaran un
organismo independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y tuvieran
consiguientemente personalidad jurídica para todos los efectos legales,
tales condiciones no bastaban para atribuirles el carácter de poder político
que le autorizaría para promover la controversia constitucional. Los
ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, y
esta extensión era la que indiscutiblemente daba a la Suprema Corte
competencia para intervenir en las citadas controversias. Por eso decía
Jara, Medina y Avilés (1933), los municipios quedaron en las mismas
condiciones en que estaban, sin libertad política, y por tanto, sin libertad
económica efectiva.
En 1959, los diputados Sánchez Piedras, Llorente González y Yánez Ruiz,
entre otros, abogaron por una reforma, que no prospero. Conforme a la cual
con aprobación de la legislatura del estado o estados a los que
pertenecieran podían los municipios asociarse para la prestación de
servicios públicos o para la realización de obras de interés común; en tanto
que la hacienda municipal se configuraba con los derechos por la prestación
de los servicios públicos listados; con las contribuciones principales o
adicionales que por ser necesarias para satisfacer las necesidades locales
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fijaran las correspondientes legislaturas, y con los impuestos adicionales
que les estableciera el Congreso de la Unión sobre materias gravadas con
impuestos federales; así como con las participaciones que la Federación y
los estados a los que pertenecieran determinaran sobre todos sus
impuestos.
Pero es hasta la reforma de 1983, que se modifica el artículo 115
Constitucional, la octava en su historia, cuando se puede hablar del
municipio mexicano en la actualidad.
De acuerdo con el ministro Azuela, la iniciativa de reformas de 1983 al
artículo 115 constitucional tuvo el firme propósito de brindar a la célula
básica de la organización política mexicana, un auténtico fortalecimiento
para permitirle tener una actuación más amplia apoyada en su autonomía
financiera y política. Como consecuencia de dicha reforma, la Suprema
Corte de Justicia de la Nación (1991), en controversia constitucional
(Presentada por el Ayuntamiento de Mexicali), concluyó que el municipio
realiza las tres funciones en las que se manifiesta la soberanía que procede
del pueblo: ejecutiva, legislativa y judicial, dicha jurisdicción ejerce facultad
de gobierno, y por ende constituye un poder. Reconociéndole la categoría
de poder político.
El conflicto que desembocó en ese reconocimiento se relaciona con la
materia hacendaria (El origen de la controversia fue por la reducción de
participaciones estatales provenientes del Fondo General de
Participaciones, derivado de un decreto del poder legislativo y ejecutivo del
Estado de Baja California), no en vano la más frecuente e inmediata
manifestación del poder político.
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La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3
de febrero de 1983, consistió, entre otros puntos, en:
a) Facultar a los Congresos Estatales, solucionar sobre la desaparición de
los ayuntamientos o de algunos de sus miembros.
b) Entregar las contribuciones sin condiciones por los Gobiernos de los
Estados.
c) Ampliar facultades reglamentarias a los ayuntamientos.
d) Elaborar el Presupuesto de Egresos por parte de los Ayuntamientos.
e) Determinar los servicios públicos que atenderán los gobiernos
municipales.
Pero sin duda alguna, la reforma de mayor envergadura, fue otorgarle a los
municipios la facultad del Cobro del impuesto predial, lo cual significa la
acción de descentralización fiscal más importante para los municipios en
toda su historia. Significa parte de la libertad económica deseada desde el
Congreso Constituyente. Esta primicia garantiza un mínimo de autonomía
financiera a los municipios, ya que se les señalan en la propia Constitución
exclusivas de recaudación, y correspondientemente se les obliga a prestar
los servicios más elementales para su comunidad.
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Durante 1999 se dio el proceso de consentimiento de una nueva reforma
constitucional municipal, entrando en vigor en 2000. Cuatro son los puntos
de que se ocupa esta reforma:
1. Limitar el privilegio que se había otorgado en forma genérica a todos
los bienes de dominio público de la federación, estados o municipios
relacionados con las contribuciones inmobiliarias. Sólo estarán exentos
los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los
Municipios con intenciones de su objeto público (Los inmuebles
federales utilizados para actos religiosos de culto público, se
consideran destinados a un objeto público. Art. 78 de la Ley General de
Bienes Nacionales. Las instalaciones de Telmex (empresa privada) se
consideran todavía de objeto público, por lo que no pagan impuesto
predial).
2. Establecer la obligación de que los ayuntamientos planteen ante el
Congreso estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y
construcciones.
3. Disponer que las legislaturas estatales en combinación con los
municipios, adoptaran las medidas conducentes a fin de que los
valores unitarios de suelo sean equiparables a los valores de mercado
de cada propiedad (Artículo quinto transitorio: "Antes del inicio del
ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinación
con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a
fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el
cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean
equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad).
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4. Otorgar a los municipios la facultad de plantear tasas (Las tasas
aplicables a las bases para la determinación del impuesto predial
varían de estado a estado, incluso entre los municipios de un mismo
estado), cuotas y tarifas, relacionadas con sus contribuciones.
A pesar de que son los municipios quienes deben solicitar establecer
convenios con los Estados para que se hagan cargo de funciones
catastrales o prediales, en realidad, son los Estados, como el caso de
Oaxaca y Chiapas, quienes asumen el control de la función catastral e
implícitamente la del predio, a pesar de solicitudes de sus municipios
(Entrevista realizada a Tesorero de un municipio de Oaxaca 2009) para
hacerse cargo de su catastro, en la práctica son ignorados.
Como también ha sido ignorada la disposición de equiparar los valores
catastrales a los de mercado, fijado un plazo para ello del 21 de marzo de
2001, lo cual no se ha cumplido. Actualmente la relación del valor catastral y
valor de mercado va del 10 al 90 por ciento, con un promedio del 46 por
ciento. Es decir, los valores catastrales se encuentran muy por debajo del
valor de mercado, lo que significa una enorme oportunidad de recaudación,
ya que el valor catastral determina el pago del impuesto predial.
El municipio a través de su historia ha tenido que navegar a contracorriente
de los intereses nacionales, pero al fin se puede reflexionar como un poder
político, con facultades de controversia y de defensa de sus derechos. A
partir de 1983 el municipio adquiere su facultad más importante en términos
hacendarios, la recaudación predial. Sin embargo, la omisión del catastro en
dicha reforma limita potencializar al máximo dicha facultad, al depender de
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los intereses y voluntad de los gobiernos estatales en cuanto a la
descentralización total de la administración catastral.
La reforma más importante para los municipios ha sido otorgarle facultades
recaudatorias, no así las reformas y modificaciones legales en torno al
SNCF, que mucho tiempo y discusiones en el Congreso Federal se le ha
dedicado, y que ha originado un complejo entramado hacendario municipal.
5.4. ANÁLISIS DE LA HACIENDA PÚBLICA MUNICIPAL.
La administración de la hacienda pública municipal en México, identifica seis
funciones sustantivas, las cuales se agrupan en las siguientes actividades
(Clasificación elaborada por el Comité Técnico de Normalización de la
Norma Técnica de Competencia Laboral “Funciones de la Hacienda
Pública”, para la elaboración del mapa funcional de la administración pública
municipal, coordinado por el INAFED y el Consejo de Normalización y
Certificación de Competencias Laborales (CONOCER), citado en
IHAEM(2004)).
1. Obtener recursos financiero
2. Administrar el gasto público municipal
3. Administrar el patrimonio municipal
4. Presentar la información de la cuenta pública
5. Administrar el sistema de control interno.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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El Federalismo Hacendario para México busca atender los siguientes
objetivos:
1. Fortalecer las finanzas públicas
2. Elevar la eficiencia y eficacia del gasto
3. Acercar las decisiones de asignación del gasto público a la población
local.
4. Hacer más equitativa la distribución de los recursos públicos entre las
regiones (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996).
Una forma de catalogar la hacienda pública municipal de acuerdo a sus
actividades se puede presentar como: Ingreso, Gasto, Deuda y Patrimonio
(CIDE, 2008).
Para efectos de análisis financiero (Standard & Poor`s), los ingresos
municipales se clasifican en:
Ingresos operativos. Son los ingresos periódicos, que con normalidad
recibe el municipio. Se integra por los ingresos propios y las
transferencias federales. Es decir, todos los ingresos municipales,
excepto el financiamiento y convenios adicionales, que no son
recurrentes, o son por única ocasión. Son los ingresos con lo que
cuenta el municipio para su operación en status quo.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
195
Ingresos discrecionales. Son los ingresos de los que dispone la
administración municipal para destinarlos en su libre albedrío. Es decir,
los ingresos operativos menos los ingresos derivados del Fondo de
Infraestructura Social Municipal (Aunque los ingresos del FAFM
también tiene sus reglas de aplicación, son ingresos con mayor
amplitud en el gasto. El FISM es exclusivamente para infraestructura
urbana (gasto de inversión)).
Por su parte el gasto público se clasifica de la siguiente manera, de acuerdo
con el Clasificador por objeto de gasto: Servicios Personales, Materiales y
Suministros, Servicios Generales, Transferencias y Subsidios, Bienes
Muebles e Inmuebles, Obras Públicas, y Deuda Pública.
Para efectos de análisis financiero de los gastos municipales, se clasifican
de la siguiente manera:
Gastos operativos. Son todos aquellos gastos necesarios para el
funcionamiento continuo del municipio, incluye gasto corriente, pero
también gasto comprometido que el municipio no puede dejar de
erogar en su ejercicio fiscal, tal como el pago de intereses y de
programas fijos y recurrentes del gobierno municipal.
Gasto de inversión. Son todos aquellos gastos destinados a crear la
infraestructura social o adquisición de bienes muebles o inmuebles
para el municipio.
Gasto de amortización de capital. Es la liquidación parcial o total de
una deuda contratada.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
196
El financiamiento o deuda son los ingresos que percibe el municipio por
concepto de préstamos que solicita para el cumplimiento de sus funciones.
Los créditos pueden ser otorgados por cualquier institución crediticia
nacional.
El patrimonio es el conjunto de bienes muebles e inmuebles que conciernen
a un municipio, además de los derechos que sobre los mismos ejerce y de
las inversiones financieras que realiza. Su manejo puede fortalecer la
hacienda local (CIDE, 2008).
Los ingresos del municipio se clasifican de la siguiente manera:
1. Financiamiento, que se refiere a deuda contratada a corto o largo
plazo.
2. Los ingresos propios que conforman los impuestos, derechos,
aprovechamientos y aportaciones de mejoras. Son ingresos de
recaudación municipal.
3. Las transferencias federales o ingresos provenientes del Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal, que integran las participaciones ((En
ocasiones se consideran ingresos propios ya que son libres para su
gasto. Sin embargo, no son ingresos recaudados por el municipio,
dependen de la Recaudación Federal Participable (RFP)), y
aportaciones federales. Las aportaciones federales (ramo33) son el
Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
197
Aportación para el Fomento Municipal (FAFM) (Recursos etiquetados o
también llamados condicionados).
El sistema tributario derivado del SNCF, que se imaginan como
transferencias federales, para los municipios y se agrupa en dos:
1. Las participaciones federales que provienen del ramo 28, y
2. Las aportaciones federales que provienen del ramo 33.
Las participaciones federales son recursos libres no etiquetados que
constituyen la mayor parte de los ingresos discrecionales. Las
participaciones federales son la sumatoria del Fondo General de
Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM).
El FGP se obtiene del 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable
(RFP), garantizando para los estados el monto nominal recibido en 2007, y
la diferencia se distribuye de la siguiente manera: 60 por ciento en función
del crecimiento del PIB estatal, 30 por ciento por el esfuerzo fiscal de la
entidad y 10 por ciento por la recaudación neta. El FGP se complementa
con recursos de la Tenencia, del ISAN y del IEPS. Una vez obtenido el FGP
para cada Entidad, estos distribuyen, al menos el 20 por ciento (Los
municipios. Hidalgo y Morelos distribuyen el 25 por ciento, Campeche el 24
por ciento, Querétaro el 22.5 por ciento, Baja California Sur, Colima, Jalisco
y Zacatecas el 22 por ciento, el Distrito Federal el 21.5 por ciento, y Oaxaca
el 21 por ciento). El FFM se obtiene del 1 por ciento de la RFP. Cada
entidad federativa distribuye el 100 por ciento de estos recursos que se le
asignan para los municipios.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
198
En ambos casos, cada estado tiene sus propias reglas de distribución a los
municipios, aunque en su mayoría son similares a las reglas del SNCF,
utilizando los mismos criterios. Es importante mencionar que el esfuerzo
recaudatorio que interviene para el aumento de las participaciones, se
refiere al incremento en la recaudación del impuesto predial y derechos del
agua.
Las aportaciones federales son recursos etiquetados o condicionados que
se trasladan a entidades y municipios para realizar obras o funciones
específicas. Los fondos originales del Ramo 33 para las entidades son los
siguientes:
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo
de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Aportaciones
para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones
Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) y el Fondo de
Aportaciones Múltiples.
Para los municipios se dividen en dos fondos: el Fondo de Infraestructura
Social Municipal (FISM) derivado del FAIS, y el Fondo de Aportaciones para
el Fomento Municipal (FAFM) proveniente del FORTAMUNDF.
El FISM está consignado al financiamiento de obras para agua potable,
alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural
y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica
educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
199
productiva rural. El FISM se distribuye por fórmula según magnitud y
profundidad de pobreza extrema de estados y municipios. Para el año 2009
la suma total de estos recursos son de $35,047.2 millones de pesos (No
participa el Distrito Federal). De acuerdo al artículo 32 de la Ley de
Coordinación Fiscal (LCF), el monto se determina anualmente en el
Presupuesto de Egresos de la Federación, conforme al siguiente criterio:
Tomando sólo para efectos de referencia, el 2.5 por ciento de la
Recaudación Federal Participable estimado en la Ley de Ingresos de la
Federación para ese ejercicio; de los cuales el 0.303 por ciento le
corresponde al Estatal, y el 2.197 por ciento al Municipal. Además, se
requiere identificar la proporción que comprende cada Estado, de la pobreza
extrema a nivel nacional. Esta se determina mediante la identificación de la
Masa Carencial de cada Estado, en función del número total de hogares
pobres extremos (Índice Global de Pobreza del Hogar).
Por su parte, el FAFM, de acuerdo al artículo 37 de la LCF, tienen como
destino:
Exclusivamente la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al
cumplimiento de las obligaciones financieras. Y a la atención de
necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus
habitantes.
El monto se determina tomando como referencia:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
200
Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudación
Federal Participable de acuerdo a la estimación que se realice en la
Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio;
Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede
de igual forma, pero el cálculo se realiza tomando como referencia el
0.2123 por ciento de la Recaudación Federal Participable.
Las Entidades Federativas distribuirán los recursos que correspondan a sus
Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en proporción
directa al número de habitantes con que cuente cada uno de ellos.
Cuadro 5. Diferencia entre participaciones y aportaciones
Participaciones-Ramo 28 Aportaciones-Ramo 33
Recursos libres Recursos marcados o condicionados a ciertos objetivos
Posible, gasto corriente Obligatorio, para inversión
Porción del Pacto Fiscal Recursos federales descentralizados.
FISM exige la participación ciudadana e información
Por otra parte, existe el gasto federal de tipo bipartita, en el cual los
municipios ejecutan conjuntamente el gasto y la ejecución de los programas
con el gobierno federal. A partir de 1996 se promovieron cambios a los
CEDES (Convenios de Desarrollo Social). Uno de ellos fue la introducción
de fórmulas transparentes para la distribución de ciertos recursos federales
para el desarrollo social, relacionados con índices de pobreza, marginación
y rezago. Sin embargo, los municipios buscan influir en el objeto de dichos
gastos, pero muy seguido han de atenerse a los criterios que determinen las
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
201
Secretarías de Estado Federales responsables de la asignación de los
recursos (Merino, 2001).
Los esfuerzos legislativos se han concentrado en la descentralización del
gasto, buscando impulsar el gasto de inversión condicionando los recursos
federales, relegando que la mejor forma de promover el gasto responsable,
es fomentando la recaudación propia. Es decir, recordando el valor de
origen, el gasto es más eficiente cuando proviene de recursos propios. Por
lo que los esfuerzos legislativos deben cambiar y agruparse en la
descentralización del ingreso, impulsar e incentivar la recaudación de
ingresos propios, y atender de forma prioritaria la recaudación predial,
apoyada con reformas que permitan la descentralización total de la
administración catastral para potencializar el impuesto predial.
5.5. EL IMPUESTO PREDIAL COMO MEDIO PARA MITIGAR LA CRISIS.
La distribución de autoridades tributarias para el Gobierno Federal son más
amplias para éste, que para los municipios. Se contempla el impuesto sobre
la renta, el IVA, los impuestos al comercio exterior, los derechos de
hidrocarburos y los impuestos especiales sobre producción y servicios. Para
el caso de los Estados destacan el impuesto sobre nómina, los impuestos
sobre espectáculos públicos, sobre algunas actividades de compraventa y el
impuesto sobre ventas de bebidas alcohólicas (Algunos municipios tienen la
facultad de cobro de éste derecho por la Ley de Ingresos General, Ley de
Ingresos del municipio o el Código Financiero del Estado).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
202
Las facultades tributarias de los municipios, y en especial de los estados
son limitadas y las bases gravables a las que tienen acceso son
relativamente pobres y en algunos casos de difícil explotación debido a
cuestiones administrativas, económicas o políticas. La principal potestad
tributaria para los municipios es el impuesto predial (Los municipios también
obtienen ingresos de derechos, licencias y otros conceptos, que tampoco
son explotados de manera óptima), la cual representa el 49.93 por ciento de
los ingresos propios (Cálculo propio con datos del 2007 obtenidos del
Sistema Municipal de Base de Datos, INEGI).
La recaudación del predial en México, representa alrededor del 0.2 por
ciento del PIB. Aun en años de alta recaudación, ésta no ha logrado
alcanzar el 0.3 por ciento del PIB y en algunos años ha sido cercana o
menor al 0.1 por ciento. Cuando la recaudación del predial para los países
de la OCDE representa en promedio 1 por ciento del PIB. Siendo Australia
el más alto con 2.49 por ciento del PIB (Grad, 2006). Según la SHCP
(Pérez, 2011), la tasa efectiva del impuesto predial es 30 veces más bajo
que el promedio de los países de la OCDE.
En Argentina se observa una relación del 0.92 por ciento, mientras que en
Chile es de casi 0.7 por ciento del PIB (SHCP). En Polonia 0.4 porciento, la
imposición a la propiedad inmobiliaria representa el 1.2 por ciento del PIB,
generando alrededor del 14 por ciento de los ingresos municipales. Cuando
el promedio para la Unión Europea es también cercano al 1 por ciento
(Brzeski, 2004).
El impuesto predial es una forma de imposición directa que grava la
propiedad del inmueble, tanto el terreno o suelo como las construcciones
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
203
adheridas al mismo. Su aplicación en la mayoría de las entidades
federativas es de carácter proporcional, con tasas diferenciales según el tipo
de suelo (urbano, rústico o ejidal, con servicios o sin ellos) y su ubicación, o
bien, según el uso o destino que se le da (predios comerciales, predios
industriales, predios habitacionales), así como la tipología de su edificación
o construcción. Para lograr contar con la mayor precisión de los datos, que
son los insumos para el cálculo del impuesto predial, el catastro es el
instrumento preciso para lograrlo.
Los objetivos de carácter fiscal del impuesto predial son (Santana, 2006):
1. Financiar la prestación de servicios públicos de carácter urbano.
2. Equidad tributaria.
3. Redistribución de la riqueza.
4. Mitigar posibles crisis financieras
5.6. EL CATASTRO COMO MEDIO DE APOYO PARA LAS FINANZAS PÚBLICAS.
A pesar de que el impuesto predial tiene un alto potencial como fuente de
recursos, en la actualidad no es óptima su explotación, ya que muchos
municipios no cuentan con un sistema catastral adecuado y actualizado o
carecen de capacidad técnica suficiente (Merino,2001).
El catastro es un sistema formado de bases de datos que puede acceder a
la información sobre el registro y la propiedad del suelo, características
físicas, modelo econométrico, para la valoración de propiedades,
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
204
zonificación, transporte y datos ambientales, socioeconómicos y
demográficos (Águila y Erba, 2006).
En México, el catastro se ha quedado en vaguedades legales. Si bien, en
1983 se trasladó la facultad del cobro del impuesto predial a los municipios,
no se incluyó la administración del Catastro. Para algunos pareciera
implícito, ya que es la base de cálculo del impuesto predial, pero en su
multifuncionalidad, tampoco puede asegurarse dicha deducción. Por lo
tanto, los Estados fueron descentralizando dicha función poco a poco a los
municipios. Sin embargo, actualmente los Estados de forma directa o a
través de sus Instituto Catastrales, siguen ejerciendo o influyendo en el
Catastro, que en este momento sólo tienen funciones tributarias para
efectos del impuesto predial. Así mismo, los valores unitarios de suelo,
aunque pueden ser propuestos por los municipios, tienen que ser ratificados
por los Congresos Estatales. En algunos casos, ni siquiera son a propuesta
de los municipios.
Actualmente las principales funciones administrativas se realizan de la
siguiente manera.
Existe una desviamiento en la administración del Catastro y el Predial,
trayendo como consecuencia que existan padrones de catastro y padrones
de predial, completamente diferentes en un mismo municipio, incluso
administrados por dependencias jerárquicamente independientes. Por lo
que el predial se cobra en función de la declaración voluntaria de posesión y
de estructura física que declare el contribuyente, y no con base a la
información catastral.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
205
Diferentes dependencias del Gobierno Federal han hecho esfuerzos para
modernizar los Catastros Municipales, sin contar con resultados palpables y
documentados, hasta ahora. A fines de 1992, la SEDESOL instrumentó el
programa de Modernización Catastral, sin constar con resultados
cuantificables. Dicho programa se supedita actualmente a una Dirección
General de Apoyo Técnico a los Municipios que la integran 15 personas
para atender a todo el País. En los últimos años, INDETEC ha organizado
Seminarios Internacionales, la Reunión Nacional de Responsables de
Catastro y del Impuesto Predial, Talleres Regionales para Análisis
Estratégico del Catastro y del Impuesto Predial. La Convención Nacional
Hacendaria instruyó a través de la Comisión Permanente de Funcionarios
Fiscales, que el INDETEC fabrique un programa para la modernización de
los catastros del País. Tarea que ha quedado sólo en capacitaciones y
proyectos.
BANOBRAS, a partir del año 2007 crea el Programa Catastro y Registros
Públicos de la propiedad y el Comercio, tendiente a la modernización de los
catastros municipales, otorgando financiamiento hasta por un monto total
del 60 por ciento del proyecto a Fondo Perdido. Sin embargo, su operación
a través de INEGI para el diagnóstico, capacitador y dependencia del
seguimiento técnico han imposibilitado la conclusión de los proyectos
aprobados por los Cabildos respectivos (Anexo 6 para Municipios
concluidos, en avances o con proyectos aprobados vigentes).
Por su parte, INEGI no cuenta con la Cartografía del País, actualizada a
vuelos menores de 1:5000. Tampoco cuenta con experiencia en la materia,
a pesar que de ha sido la dependencia encargada por BANOBRAS para
aterrizar el proyecto de modernización catastral. Recientemente construyó
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
206
el Inventario de Información Catastral (INDICA), del 2005 al 2008, con tan
sólo 1215 municipios, que describe las características de la información
catastral de cada municipio, a través de Cédulas de Información.
En los últimos cuatro años el gobierno federal en coordinación con los
gobiernos locales, han destinado importantes recursos (más de 5 mil
millones de pesos) a programas de modernización catastral y registral; sin
embargo, todo parece indicar que su impacto en una verdadera mejora
recaudatoria del impuesto predial aún no se ve reflejada en los resultados
que se conservan a nivel nacional (Morones, 2010).
Los municipios con esfuerzos aislados e independientes de políticas
federales y estatales respecto a los Catastros, han realizado sus propios
esfuerzos. Se conocen documentos de diversas fuentes, donde se registra
que más de 30 municipios en el país, en diferentes periodos de gobierno,
han realizado alguna acción específica, con la intención de aumentar la
recaudación del predial o actualizar y modernizar su catastro.
Diversas Instituciones Académicas, organismos mexicanos e
internacionales han organizado diversos foros para análisis de la
problemática y diagnóstico de los catastros, encontrándose las siguientes
coincidencias como caracterización de la situación actual de los catastros,
ligado al impuesto predial:
1. Los procesos catastrales y tributarios han sido desarrollados de forma
independiente. La reforma constitucional fue manifiesta en cuanto a la
funciones de recaudación predial, pero no así en cuanto a las
funciones catastrales como valuación, asignación de valores unitarios,
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
207
tasas y actualización de registros. Los Estados han ido entregando las
funciones de cobro a los municipios, pero no así la administración del
catastro.
2. El movimiento catastral se realiza en forma centralizada. La función
catastral sigue siendo estatal, en pocas entidades ha sido
descentralizada totalmente. La recaudación municipal depende del
registro y actualización de contribuyentes que en la práctica, es una
función que en más del 35 por ciento de los casos realizan los
Estados.
3. La gestión catastral y tributaria no cuenta con un procedimiento
sistematizado integral que se base en fundamentos jurídicos,
administrativos y técnicos. Las modificaciones al sistema de
recaudación, al ser esfuerzos aislados de algunos municipios, no se
complementan con cambios en las leyes y no se institucionalizan. Por
lo cual corren el peligro de no permanecer en el tiempo, durar el
periodo de gobierno o gestión del funcionario que impulsa la
modernización catastral. En ocasiones son soluciones parciales que
al no mostrar resultados tangibles para la administración terminan por
desecharse, en lugar de complementarse. Resultando un gasto
infructuoso para el municipio.
4. Existen grandes rezagos tecnológicos y debilidad en la gestión
tributaria en muchos municipios. El 30 por ciento de los municipios
utiliza producción manual para crear representaciones cartográficas
catastrales y sólo el 17 por ciento de estas representaciones cubre e
identifica el nivel de predio. La carencia de tecnología e integración
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
208
ordenada y sistematizada de la información genera deficiencias en los
registros, es decir, omisiones de predios y construcciones,
disminuyendo con ello el potencial recaudatorio del municipio.
5. Los programas de modernización han agregado cartografía digital y
Sistema de Información Geográfica, pero no han aportado una
solución completa, interactiva y complementaria entre la gestión
catastral y la tributaria. La solución tecnológica por sí sola no es
suficiente, requiere complementarse con esfuerzo recaudatorio
decidido de las autoridades, equiparar en mayor proporción los
valores catastrales a los valores de mercado, integrar la cartografía
digital con la base de cálculo del sistema de recaudación y ligar el
sistema predial con otros impuestos. Es decir, contar con tecnología
sin que ésta sea utilizada e integrada al sistema recaudatorio.
6. Los programas de modernización han sido poco beneficiosos porque
se ha invertido en componentes aislados y se ha carecido de la
capacidad integradora. El 82 por ciento de los municipios tienen su
información catastral en medios digitales, pero sólo el 43 por ciento
almacena su información en bases de datos. La información
digitalizada implica que debe estar integrada a la base de datos,
cuando esto no sucede los programas no son rentables, son
programas incompletos e inoperantes. Un programa de
modernización catastral debe ser integral, es como una maquinaria
que requiere de todas sus partes para funcionar, sin uno sólo de los
engranes la maquinaria no funciona.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
209
7. El atraso nacional por impuesto predial es desconocido,
probablemente sea más de dos veces el valor de la facturación total.
Actualmente no se cuentan con datos precisos de cuantos registros
tiene cada municipio, cuantos debería de tener registrados, y por
tanto, de cuanto es su potencial recaudatorio, por lo que no se puede
conocer con precisión el rezago predial. Este rezago podría
aproximarse por cada municipio si se considera cuantos predios
pagan en relación a los que tiene registrados, sin embargo, el número
de predios registrados puede ser menor al real, y por tanto, el rezago
no es preciso. La actualización catastral arroja un número
considerable de omisos, lo cual modifica el número de registros y el
estimado del rezago. Es por ello, que actualmente las estimaciones se
hacen en función del PIB municipal y su población. Tan sólo por
predios registrados, sin considerar omisos, se estima que
aproximadamente entre el 25 por ciento y 45 por ciento del padrón de
contribuyentes no cumple con sus obligaciones de pago predial.
8. La mayoría de las cuentas por cobrar nunca se recuperan por las
amnistías fiscales. Los programas de descuentos en multas y
recargos que llevan a cabo los municipios cada año, e incluso
subsidiando el total del rezago (Municipio de Ecatepec de Morelos,
noviembre de 2009), disminuyen la capacidad de recaudación predial.
No se ha demostrado que estos descuentos incrementen el número
de contribuyentes y el esfuerzo recaudatorio, sin embargo, los
contribuyentes que regularmente pagan su impuesto se les
desincentiva a pagar debido a estas campañas, ya que es mejor
esperarse a otro programa de amnistía fiscal. Además, los
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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contribuyentes que estarían dispuestos a pagar su rezago, se les
condona y dichos recursos no se recuperan.
9. La minoría de los estados han determinado en su legislación catastral
la obligación de equiparar los valores catastrales de suelo a valores
de mercado. Aunque era una obligación para todos los estados, sólo
lo han legislado algunos, sin embargo, no ha quedado demostrado
que en la práctica, en algún estado, los valores catastrales se hayan
equiparado a los valores de mercado.
10. Pocos Estados han determinado en su legislación catastral la facultad
de los Ayuntamientos para proponer a los Congresos Locales las
tablas de valores unitarios de suelo y construcción. La asignación de
valores unitarios y zonas homogéneas son funciones catastrales que
sólo el 19 por ciento de los municipios las realizan. Equiparar los
valores unitarios a los valores reales es uno de los retos más
importantes para incrementar el potencial recaudatorio, pero esta
función todavía se considera externa del control de los municipios.
11. Se presenta clara ausencia de personal técnico calificado. Ante la
incertidumbre de las funciones prediales y catastrales para los
municipios, así como el periodo corto de tiempo desde que han sido
descentralizadas dichas funciones y la falta de programas específicos
de profesionalización y capacitación de personal, no se cuenta con
suficiente personal técnico calificado para las diferentes funciones
como puede ser: valuación catastral, dibujo cartográfico digital,
integración de bases de datos, administración recaudatoria, entre
otras.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
211
12. El método para realizar levantamientos catastrales sigue siendo
preferentemente topográfico (46% Topográfico, 8.6 % Topográfico-
fotogramétrico. El 26 % no contestó. INDICA, 2008). Ante la
necesidad de incorporar nuevas tecnologías en la actualización
catastral, el levantamiento fotogramétrico es necesario que ocupe la
acción y preferencia en los municipios. La limitación son los recursos
financieros para la inversión en nuevas tecnologías, el conocimiento y
la capacitación del personal. Los levantamientos topográficos
requieren de mayor tiempo y personal para obtener el 100 por ciento
del territorio municipal. Uniformemente operan a petición de parte, por
lo que los levantamientos son particulares e individuales. El
levantamiento fotogramétrico requiere de mejor tecnología, mayores
recursos y menos tiempo, pero principalmente permite la detección
precisa de todos los predios y construcciones omisas, este
levantamiento se realiza por regiones y permite la integración el 100
por ciento del territorio municipal.
13. Incongruencia entre valores y datos regístrales de predios, ya que
existen predios con características semejantes, pero con diferentes
valores. En primer lugar, los valores catastrales no corresponden a los
valores de mercado. En segundo lugar, los valores unitarios por zonas
homogéneas pueden ser diferentes para dos zonas con mismas
características socio-económicas. Por otra parte, la incongruencia de
registros se da cuando los registros de la base catastral son
diferentes a la base de predio o cuando los registros en la cartografía
digital son diferentes a alguna de las bases.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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14. Olvido de predios en la base catastral, predial o de contribuyentes. La
carencia de una foto satelital o cartografía actualizada del total del
territorio municipal con lleva a un sin número de predios omisos, no
detectados, que por tanto, no se encuentran registrados en la base de
datos. Ya que la conformación original de la base se formó a partir de
la voluntad o necesidad de los contribuyentes y no de la autoridad. En
un principio, son los contribuyentes los que registran sus predios, sin
embargo, si los contribuyentes no lo hacen, y si la autoridad no
actualiza, es una base deficiente y no confiable. Por lo que la
autoridad esta obligada a la actualización de los registros, tanto en el
número de predios, como los metros de terreno y construcción de
cada uno de ellos.
15. El Catastro no es monopolizado por otras dependencias estatales o
municipales como instrumento de planeación o prevención. El registro
en línea de las licencias de construcción con el catastro, requiere de
la intervención de otras dependencias y ayuda a la actualización de la
recaudación predial. Pero también existen otras funciones para otras
dependencias en las que el Catastro puede ayudar, tal es el caso de
la ubicación de las zonas de riesgos, zonas de inseguridad,
ubicaciones de obras, servicios y programas, modelos del cauce
natural del agua ante lluvia o inundaciones, u otros fenómenos
meteorológicos. Todo con la finalidad de prevención y planeación de
las políticas públicas municipales.
De lo anterior se rescata que el catastro en México no ha sido utilizado
como instrumento de planeación o prevención de soporte para las finanzas
públicas y ni siquiera cumple con su fin hacendario, debido a que los
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
213
procesos de catastro y predio se administran de forma independiente, lo
cual es una causa para que el catastro siga siendo centralizado por los
Estados y que los municipios no incorporen nuevas soluciones
sistematizadas e integrales con tecnología, lo que ocasiona grandes
rezagos en la recaudación, aunado a las políticas erróneas de amnistías
fiscales y la carencia de legislación catastral para equiparar sus valores a
los de mercado. La falta de personal calificado, estancamiento en el método
topográfico, incongruencia y omisiones de registros son problemas
adicionales del Catastro que dificultan su adecuada administración y su
aprovechamiento para mejorar la recaudación predial.
Este conjunto de problemáticas resumen e identifican los puntos críticos en
la administración catastral, que son el origen de la baja recaudación predial
en los municipios y en el país en su conjunto. Es decir, son el punto medular
que requiere de atención, no sólo por parte de los gobiernos municipales,
sino por todo el Sistema Federal, ya que si la intención es incrementar los
ingresos propios como estrategia en la política fiscal municipal y crear
medios suficientes para el mejoramiento del bienestar en la población, es
necesaria la atención de todos los órdenes de gobierno en la modernización
y actualización de los catastros municipales.
5.7. EL CATASTRO COMO INSTRUMENTO RECAUDATORIO PARA EL
MEJORAMIENTO SOCIAL EN MÉXICO Y LOS MUNICIPIOS.
El catastro constituye un instrumento de gran apoyo para la Hacienda
Federal y Municipal, debido a que su función aporta la descripción de las
características cualitativas y cuantitativas de la propiedad raíz en un
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
214
territorio determinado; y es con base en esta información como se realizan
innumerables acciones de tipo socioeconómico, geográfico, urbanístico,
estadístico, histórico, legal y fiscal, siendo esta última de particular
importancia para los municipios mexicanos, ya que facilita la determinación
objetiva de algunos elementos tributarios, principalmente la base de los
gravámenes que inciden en la propiedad, así como en las operaciones y
trámites que sobre éstos se realicen (Sedas,2006).
La Federación Internacional de Agrimensores, propuso y fue aceptada ante
las Naciones Unidas en Bogor, Indonesia, en Marzo de 1996 la siguiente
definición de catastro:
El catastro es un sistema de información basado en la parcela, que contiene
un registro de derechos, obligaciones e intereses sobre la tierra.
Normalmente contiene una descripción geométrica de las mismas unida a
otros archivos que describen la naturaleza de los intereses de propiedad o
dominio y, a menudo, el valor de la parcela y de las construcciones que
existen sobre ella (FIG, 2009).
En América Latina como en la gran mayoría de los países del mundo, los
Catastros fueron originariamente estructurados con fines tributarios, sin
embargo, numerosos cambios se han producido en las visiones de la
institución y consecuentemente en el rol que le compete dentro de la
Administración Pública. En Argentina se define al Catastro como el
organismo administrador de los datos correspondientes a cosas inmuebles y
registro público de los datos concernientes a esos objetos legales de
derecho público y privado de su jurisdicción. En Bolivia, como el inventario
de las parcelas urbanas del país donde se registran las características
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
215
geométricas, físicas y económicas de los inmuebles y sus relaciones entre
estas y sus titulares de dominio. En Uruguay, como el sistema nacional de
información sobre los bienes inmuebles, de naturaleza geométrica y
demostrativa orientado a un uso multifinalitario, que comprende la
recopilación de procesamiento y conservación de los datos necesarios para
organizar y mantener actualizado el conjunto de documentos que describen
dichos bienes, atendiendo sus características geométricas, económicas y su
destino real o potencial. En Brasil, se habla desde 1994, del Catastro
Multifinalitario, como un sistema de información multifuncional que integre
todas las instituciones que trabajan al nivel de parcela.
En base a los cambios de espécimen y su utilización respecto del Catastro,
Miguel Águila y Diego Alfonso Erba (2006), sugieren su clasificación en dos:
El Catastro Territorial y el Catastro Multifinalitario.
El Catastro Multifinalitario es la nueva tendencia de integración como un
sistema o herramienta holística de planificación que puede usarse a nivel
local, regional y nacional con la finalidad de abordar asuntos relevantes de
expansión urbana, la erradicación de la pobreza, las políticas de suelo y el
desarrollo comunitario sostenible, integrando todas las instituciones que
trabajan al nivel de parcela.
El Catastro Territorial se refiere al catastro estructurado bajo el sistema
Geométrico-Económico-Jurídico. El denominado Catastro Económico o
Catastro Fiscal, utiliza como datos, entre otros, el valor del inmueble, su
localización, forma y dimensiones. El Catastro Geométrico o Catastro
Físico, se conforma de los relevamientos topográficos, geodésicos y
fotogramétricos, y que constan en documentos cartográficos y bases
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
216
alfanuméricas. Y el Catastro Jurídico, es entendido como el Registro de
Inmuebles.
Todos ellos son interdependientes y complementarios, y por tanto, en lo
subsecuente se hará sólo referencia al Catastro en sentido general e
incluyente de todos los anteriores. Haciendo énfasis en el Catastro
Territorial por razones del objetivo tributario.
En 1998 surgió una nueva visión para el Catastro denominada Catastro
2014. Se originó en el Congreso de Melbourne de la FIG de 1994, donde se
creó el Grupo de Trabajo 7.1 sobre Reforma Catastral. En 2004 se realizó
una revisión al trabajo original generando seis afirmaciones:
1. El Catastro 2014 mostrará una imagen completa sobre la situación
legal del terreno, señalando tanto los derechos como las restricciones.
2. Se esfumará la distancia entre mapas y registros.
3. Los mapas catastrales desaparecen. Surgirán los modelos.
4. Desaparece el catastro de lápiz y papel
5. El Catastro 2014 será mayoritariamente privado. Los sectores público
y privado trabajaran en estrecha colaboración.
6. La inversión realizada para la creación del Catastro podrá recuperarse
(Kaufman, 2004).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
217
El Catastro es entonces una herramienta mulfinalitaria, pero su principal
aportación es en términos hacendarios, ya que es el motor que da soporte
al impuesto de la propiedad. Con el catastro multifinalitario se hace más
fuerte la relación íntima entre ingreso y gasto, lo que fortalece la idea del
Federalismo Cooperativo Hacendario. No puede entenderse el impuesto de
la propiedad sin tener presente la existencia del Catastro, sus
problemáticas, su atención y sus requerimientos legales en términos de la
descentralización y el federalismo, ello con el fin de que el espíritu de la
descentralización del impuesto de la propiedad cumpla con su objetivo.
EL cuidado del catastro no es sólo materia de una adecuada coordinación
entre los órdenes de gobierno, requiere de la cooperación que permita la
adecuada inversión y capacitación en relación al catastro municipal, para su
modernización y desarrollo, que se le conceda la importancia que requiere
para el incremento de los ingresos, por concepto del impuesto de la
propiedad. Una política federalista con enfoque sistémico que incluya la
adecuada gestión de los egresos.
El Federalismo Cooperativo Hacendario pone al catastro como la parte
inicial del proceso para el incremento de los ingresos propios, pero la
considera también, como el instrumento medular en la gestión de los
recursos, ya que al ser multifinalitario auxiliará en la gestión integral de los
municipios. Contando con un catastro efectivo que ubique los valores
catastrales más aproximados a los valores de mercados, se obtendrá una
recaudación tributaria predial encaminada a consolidarse como el más
grande recurso de ingreso propio para el nivel de gobierno local.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
218
5.8. LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL FEDERALISMO COOPERATIVO PARA LA
CREACIÓN DE MEDIOS DE BIENESTAR SOCIAL.
Para distribuir y separar los bienes públicos nacionales y locales, es
necesario llevar a cabo la descentralización de funciones y facultades, tanto
para el suministro de los servicios públicos, como para la asignación en la
administración y recaudación de cargas tributarias. Es decir, la
descentralización distribuye obligaciones, pero también debe distribuir
facultades recaudatorias, para incrementar el presupuesto municipal que le
permita cumplir con su función del bienestar social, y no sólo depender de
las transferencias directas.
El Teorema de la Descentralización de Oates (1976) establece que un bien
público será siempre más eficiente si el gobierno local provee los niveles de
producto eficientes al Parejo de sus respectivas jurisdicciones, lo anterior
es más eficiente que proveer cualquier producto especificado y uniforme a
través de todas las jurisdicciones para el gobierno central. Ya que grupos
muy heterogéneos sufrirán pérdidas de bienestar mayores de una decisión
centralizada. Además, los gobiernos locales tendrán mejor información que
el gobierno nacional. De esta forma el bienestar social puede maximizarse
cuando cada bien público se produce por el orden de gobierno de menor
nivel posible, dadas las extremidades y economías de escala en la
producción (Merino, 2001).
Sin embargo, una de las principales desventajas de la descentralización que
puede entrar en conflicto en la asignación de recursos es la presencia de
economías de escala. Es por ello que dependiendo del tamaño o escala de
producción, y para un mejor aprovechamiento a lo largo de una asignación
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
219
eficiente de recursos, las economías de escala deben ser decisiones
tomadas de manera centralizada.
En la búsqueda de mayores recursos, y con la opción del financiamiento, el
municipio no debe embarcarse por su propia cuenta en la labor redistributiva
y estabilizadora; por lo tanto, no debería aplicar el principio de la capacidad
de pago para guiar sus decisiones. El endeudamiento sólo debería ser
utilizado como fuente de financiamiento municipal cuando se trate de
proyectos de inversión con una maduración de largo plazo (Yañez, 1991).
Ya que el endeudamiento de los gobiernos locales puede tener un efecto
sobre la economía nacional, de no instituirse reglas claras que eviten el
rescate acostumbrado de municipios (Merino menciona entidades),
endeudados en exceso (Merino, 2001). Para ello se demanda mayor
comunicación efectiva entre el gobierno central y local, por lo que la
distribución de funciones y facultades no es suficiente.
El conflicto en la clasificación de bienes públicos nacionales y locales, su
descentralización, la presencia de economías de escala, el financiamiento
municipal, y en general, la distribución de poder nos obliga abordar al
federalismo fiscal como parte de las problemáticas inseparables al diseño y
la práctica federal. Para posibilitar todas las alternativas para incrementar el
presupuesto municipal a partir de sus ingresos propios, es preciso
establecer un marco de referencia y acción para el federalismo fiscal, que
permita en el diseño y en la práctica lograr sus objetivos.
Según Fischman (2006), el federalismo indica la distribución del poder entre
el gobierno nacional y los estados. Para el diseño federal, Brown (1999),
establece dos conceptos: coordinación y concurrencia. Donde la
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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concurrencia implica compartir el poder que a veces se superpone y la
coordinación implica el principio de “separados pero iguales” en cuestión de
jurisdicciones y responsabilidades políticas., donde las unidades federadas
no están subordinadas al gobierno central, conservando soberanía dentro
del marco constitucional. Los límites y el nivel de autonomía de cada unidad
federada son acordados en un estado federal coordinado, dentro del
concepto de federalismo como “shared-rule and self-rule”. El diseño federal
se establece en la Constitución y sus leyes secundarias, pero no es
limitante de una práctica federal que permita el desarrollo de capacidades
que ponga en igualdad de condiciones a los municipios, junto a las
Entidades Federativas y el gobierno nacional.
Para la práctica federal, Brown (1999) establece dos conceptos:
competencia y cooperación. El federalismo competitivo es asociado
especialmente a los escritos de Albert Breton (1987) y se refiere a las ideas
de competencia de mercado dentro de la arena de gobierno. Establece que
la competencia política no es algo que los políticos escogen o quieren. La
competencia surge de la necesidad de responder a las acciones de otros,
es obligada en la gente por el ambiente. La competencia origina en las
decisiones de los gobernantes obtener el apoyo de los ciudadanos a través
de suministrarles las políticas que ellos necesitan. En este sentido, los
Estados y los políticos locales usan el dinero federal para sus propios
objetivos políticos en un ambiente de competencia. También se entiende
como”Market-preserving federalism (MPF)” que es un término acuñado por
Barry Weingast (1993) (Singh, 2007) y tiene una estructura más clara y
explícita asociada con la competencia del mercado. Cabe mencionar que
aun existiendo una práctica federal de competencia entre los diferentes
órdenes de gobierno, incluso entre gobiernos horizontalmente iguales, la
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221
cooperación no es contradictoria a la primera, sólo es una característica o
descripción de la práctica federal.
El federalismo cooperativo provee los mecanismos para conseguir objetivos
a través de medios conjuntos, que de otra forma ninguna de las órdenes de
gobierno podrían lograrse de forma separada, como puede ser la
generación de capacidades administrativas e institucionales para
incrementar los recursos propios de los gobiernos locales. El federalismo
cooperativo es un modelo de interacción estratégica entre los gobiernos
federal y estatal (Traub, 2007). Es la solución a una competencia fiscal, que
exacerba las diferencias económicas entre las regiones, la cual debe ser
eliminada por la armonización o centralización, y debe sustituirse bajo
garantías que equiparen las capacidades regionales fiscales. Porque la
competencia fiscal y una distribución regional desfavorables del ingreso
provocan que las regiones pobres sean más pobres, y las regiones ricas
sean más ricas (Feld, 2003)
El federalismo cooperativo no necesariamente elimina o sustituye el
federalismo competitivo. El régimen de distribución territorial de recursos
que establezca un sistema de federalismo fiscal debe, por lo tanto, ser
cooperativo en tanto remedie a regiones en desventaja cuando así sea
conveniente, pero al mismo tiempo competitivo en tanto que empareje los
puntos de partida y con ello ofrezca posibilidades de desarrollo económico
para todas las regiones que conforman el pacto federal (Díaz, 1995).
El federalismo cooperativo es fundamentalmente acerca de la relación entre
los niveles de gobierno (Fischman, 2006), tiene su origen en los Estados
Unidos durante los años treinta a partir del principio social o New Deal.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
222
Surge como un modelo duradero de colaboración, y sus primeros
argumentos y características son diseñados por Jane Perry Clarke en 1938,
quien fue el primero en reconocer la verdad de la cooperación administrativa
entre el gobierno federal y subnacional como una rutina claramente
experimental.
El concepto de federalismo cooperativo logra su cúspide entre 1954 y 1978
como la respuesta política a las fallas de mercado, el racismo, la pobreza
urbana y los derechos humanos. Representó el significado de la
transformación de la sociedad americana. El concepto de federalismo
cooperativo se acuña en Estados Unidos de América para caracterizar un
federalismo que concibe a los gobiernos como entes en recíproca
cooperación permanente para el mejor resultado de sus respectivas
responsabilidades (Clarke, 1939). Se institucionaliza el 24 de septiembre de
1959 con la creación de la Comisión Consultiva de la Relaciones
Intergubernamentales de los Estados Unidos (Dos de las principales
funciones de la Comisión fueron: Discutir la administración y coordinación
de los apoyos fiscales federales y otros programas federales que requieren
cooperación intergubernamental. Y proveer asistencia técnica a los poderes
ejecutivo y legislativo), en la Ley 86 – 380, y aunque fue abrogada en 1996,
es de notar que el federalismo canadiense y el australiano a la fecha
continúan operando bajo un esquema institucional similar (Barceló, 2009).
Posteriormente se fortaleció en Alemania a finales de los años sesenta, se
alude al surgimiento de un nuevo tipo de relaciones en el seno de los
estados federales. A la fecha es un concepto vigente como una solución a
las dificultades de coordinación que enfrentan los estados y la federación, y
más aún los municipios con los otros órdenes de gobierno. El federalismo
cooperativo fue el producto de una auténtica necesidad para poder operar
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
223
con eficacia y eficiencia una inmensa maquinaria burocrática, con
competencias fragmentadas por partida doble en una forma horizontal o
funcional de una parte, y vertical o territorial de la otra (Barceló, 2009). En
España, se ratifica al Federalismo Cooperativo como un fenómeno moderno
(Sheiber, 1986). Así lo confirma el Presidente de la Junta de Andalucía,
Manuel Chávez, quien apuesta por un federalismo cooperativo, no muy
alejado del mantenido por Pasqual Maragall (2000) (Alcalde de Barcelona
entre 1982 y 1997 y Presidente de la Generalitat de Cataluña entre 2003 y
2006), y los dirigentes socialistas catalanes, el cual comenta que tiene que
estar basado en la diversidad y en la igualdad, pero sobretodo en la
racionalidad y generosidad del proyecto común que para ellos es España.
En un principio, Clarke reconoció al federalismo cooperativo como un punto
intermedio pragmático, entre la reforma y la reacción, que no destruye a los
estados pero disminuye la coordinación constitucional de las políticas.
Estableció que la cooperación entre los gobiernos estatales y federales es
una solución a las dificultades causadas por la tentativa de regular las
fuerzas de la vida moderna industrial y los elementos de interés y tradición
de los estados, porque ni el gobierno federal, ni el estatal pueden contar con
absoluta independencia. Y la coordinación constitucional de los órdenes de
gobierno no es suficiente para lograr los objetivos comunes que la sociedad
espera de sus gobiernos.
Por ello se recobra la idea de la cooperación social de John Rawls (2000)
que se distingue, por ejemplo, claramente de la actividad socialmente
coordinada que haya emitida alguna autoridad central. La cooperación
implica la idea de la reciprocidad, se guía por reglas públicamente
reconocidas y por procedimientos que aceptan los cooperadores y que
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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consideran como normas apropiadas para regular su conducta. En la
cooperación participan (…) incluso los gobiernos de los pueblos, (…)
cuando existe la idea de la ventaja o bien racional de cada participante.
Pero como establece Breton (1987), en su discernimiento, la expresión
jamás ha sido formalmente definida. Por lo que para construir la teoría del
federalismo cooperativo se requiere del desarrollo de un conjunto especial
de formas de relación que se diferencien con claridad de los mecanismos
clásicos de la relación federal (Alberti, 1996). Este nuevo conjunto especial
de formas de relación son los mecanismos de la descentralización política y
fiscal, y sus mecanismos de incentivos, que en la segunda generación de
federalismo fiscal se requieren.
Así mismo, por otra parte Guerrero (2003) sugiere que los sistemas
federales pueden clasificarse de la siguiente manera: coordinado, orgánico
y cooperativo. Es decir, considera por igual el diseño y la práctica federal,
distinguiendo sólo el coordinado y cooperativo de lo planteado por Brown.
Adicionando el orgánico y desconociendo la clasificación de concurrencia y
competencia. La competencia la liga directamente con el sistema
coordinado, y la concurrencia con el sistema orgánico. En este mismo
sentido Dye (1990) plantea que el sistema coordinado, se refiere a la
competencia entre niveles de gobierno, donde cada nivel actúa bajo una
estricta y balanceada separación de esferas de competencia, y el sistema
orgánico, sugiere la dirección del gobierno federal ante las entidades
subnacionales, acumulando éste la mayor parte de funciones y actividades
por realizar y por consiguiente los recursos. Por lo tanto, el sistema
cooperativo adquiere las características ya mencionadas, donde la relación
entre los órdenes de gobierno, no se da por competencia en el marco de
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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coordinación, ni tampoco el gobierno municipal se encuentra supeditado al
gobierno federal. Se establece una relación de cooperación para el logro de
los objetivos de todos los órdenes de gobierno.
Por lo tanto, el Federalismo Cooperativo es una práctica federal que
posibilita el reemplazo de las deficiencias del diseño del Federalismo
Coordinado, para proveer mecanismos que generen capacidades
administrativas e institucionales para la generación de recursos propios en
los gobiernos locales, y con ello se incremente el presupuesto municipal, sin
la sumisión de las transferencias directas para cumplir con su funciones de
servicios. El Federalismo Cooperativo disminuye el conflicto de la
descentralización, y potencializa la posibilidad de que los gobiernos locales
compensen sus necesidades públicas con presupuesto propio. El
federalismo Cooperativo y el Federalismo Coordinado no son excluyentes
entre sí, sino complementarios.
5.9. FEDERALISMO COOPERATIVO, FISCAL O HACENDARIO.
Antes de retomar la idea del Federalismo Cooperativo, es preciso regresar a
la concepción del federalismo fiscal, ya que es importante destacar que éste
ha sido abordado más desde la perspectiva de los ingresos que desde el
punto de vista del gasto (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996). El
federalismo fiscal, según Oates (1976), reside también en una programación
adecuada del gasto de manera que dicha producción sea eficiente, la
relación ingreso gasto es intrínseca, ya que la función de servicios como
objetivo de la política presupuestaria depende de sus ingresos, y los
ingresos dependen de la forma en que se ejecute el gasto. Es por ello que
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
226
hablar de la necesidad de acrecentar el recurso económico a los municipios,
nos obliga hablar del federalismo fiscal y gasto, pero mejor dicho de
Federalismo Hacendario, ya que éste considera ingreso, gasto, patrimonio y
deuda. El Federalismo Hacendario, según Wallace Oates (Hernández,
2004), es un sistema que trata de determinar la estructura óptima del sector
público en términos de adscripción de responsabilidades.
De ninguna manera las políticas, programas, modelos que acrecienten los
ingresos deben tratarse por separado de los egresos, ya que para obtener
mejores resultados recaudatorios es indispensable la atención en el
eficiente, eficaz y legítimo ejercicio del gasto. Timmons (2005) provee
evidencia en el modelo de incentivos, en el cual muestra que el
cumplimiento voluntario de los impuestos es mayor cuando los ciudadanos
reciben servicios públicos que ellos valoran a cambio de sus impuestos. De
la misma forma, Merino (2001) pugna porque la visión de largo plazo, debe
también vincular de manera más responsable las influencias del ingreso
fiscal y la responsabilidad de gasto de las entidades.
Por lo tanto, es insuficiente hablar de federalismo fiscal, ya que la definición
del fisco, es la actividad realizada por el gobierno para acercarse de los
ingresos que le permitan desempeñar sus tareas y función social (IHEM,
2003). Esto significa que nos estaríamos concentrando exclusivamente en
los ingresos, cuando el ejercicio del gasto público es fundamental para
generar mayores ingresos. La clave está en descubrir el uso de los ingresos
municipales, en facilitar el pago de los contribuyentes, y en dar respuesta a
las demandas del ciudadano por medio de la acción pública (Mendoza,
2002).
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
227
En la teoría económica de Tiebout (1956), si bien es cierto que el voto lo
ponen los ciudadanos, los pies son de los inversionistas o empresarios. Ya
que el “voto con los pies”, que refiere a la movilidad del ciudadano
respondiendo a la efectividad del gobierno tiene ciertas limitaciones. Por
una parte, los consumidores no son perfectamente móviles, existen
preferencias diferenciadas entre los individuos, lo que requiere de un
número demasiado grande de localidades. Además que considerar la
movilidad de los ciudadanos podría reproducir resultados no deseables
desde la perspectiva de la justicia distributiva (Yañez, 1991). Sin embargo,
sí es posible pensar que el “voto con los pies” a partir de los inversionistas o
empresas tienen la capacidad de movilidad y de escoger el territorio donde
el gobierno puede ser más benevolente para sus intereses, lo cual puede
también llamarse “voto con la cartera”. Así lo comprueba Dye (1999) que los
impuestos tienen un efecto en detrimento en las decisiones de los negocios
locales y la actividad económica. Es decir, se puede influir en el desarrollo
económico de un lugar, que de forma indirecta influiría en la satisfacción del
ciudadano. La provisión de los bienes públicos locales influye en el voto del
ciudadano, pero también en el pago de impuestos, tanto de inversionistas
como de ciudadanos. La relación de ingreso gasto es intrínseca y no puede
ser tratada por separado.
Es por ello que debemos de hablar de Hacienda Pública y de Federalismo
Hacendario, como un concepto más amplio e incluyente de las políticas
públicas a desarrollar por las finanzas públicas de los estados. Donde
Hacienda Pública es la función gubernamental orientada a obtener recursos
monetarios de diversas fuentes para financiar el desarrollo del país, consiste
en recaudar directamente los impuestos, derechos, productos y
aprovechamientos; así como la acción de captar recursos complementarios
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
228
mediante la contratación de créditos y empréstitos en el interior del país y
en el extranjero.
El término de hacienda proviene del latín "facienda" (cosas que se han
de hacer) está reseñada, en la acepción común al cúmulo de bienes y
riquezas que uno tiene (ITESM, 1991).
La Hacienda pública, el Fisco o Tesoro nacional, en expresiones
sinónimas habituales, que en tiempos de las monarquías absolutas se
denominaba también Real Hacienda, personifica los derechos y
obligaciones del Estado, sus créditos y deudas, su activo y pasivo, su
haber y su debe. En sentido positivo económico, integran la Hacienda
pública las contribuciones directas e indirectas, los monopolios y
servicios explotados por la Administración, las propiedades y derechos
estatales y los recursos del Tesoro (Cabanellas, 1997).
La hacienda pública es definida como la ciencia que estudia la
actividad financiera del Estado para el cumplimiento de sus fines y se
centra en el proceso del ingreso gasto (Musgrave, 1969).
Ante tales evidencias, la nomenclatura ha cambiado, ya se habla de un
federalismo hacendario más que de un federalismo fiscal (Gutiérrez, 2004),
porque se reúnen análisis no estrictamente relativos al ingreso, sino también
referidas a gasto, deuda y fiscalización. El objetivo del Federalismo
Hacendario es determinar la estructura óptima del sector público, en
términos de la adscripción de las responsabilidades en la toma de
decisiones sobre funciones específicas, a representaciones de subconjuntos
geográficos adecuados de la sociedad.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
229
Si por un lado el federalismo fiscal que debemos impulsar es aquel que
provoca a la creación de capacidades institucionales y administrativas para
el incremento de los ingresos propios, si a éste federalismo debemos
llamarle federalismo hacendario para reconocer la relación intrínseca entre
ingreso y gasto, y si finalmente ese federalismo hacendario a través de la
coordinación se establece un esbozo federalista, y la competencia no ha
sido suficiente como práctica federalista para lograr que los municipios
desarrollen por sí solos sus capacidades, entonces se requiere probar la
cooperación como la práctica federalista que permita a los municipios ser
beneficiarios de los otros órdenes de gobierno en términos de desarrollo de
capacidades para incrementar los ingresos propios por sí solos. Ello
significa que este enfoque solo puede denominarse Federalismo
Cooperativo Hacendario.
Como dice Cabrero (2007) en la práctica federalista no hay un modelo ideal.
Pero en función de lo abordado, nuestro marco conceptual de referencia es
el Federalismo Cooperativo, pero además Hacendario, que asocia y une los
tres órdenes de gobierno con el objetivo de mejorar sus haciendas públicas,
donde la principal forma de relación entre las partes del sistema federal es
la cooperación. Con mecanismos recíprocos y de incentivos entre las
partes, enfocados a incrementar los ingresos propios de los municipios,
donde cada uno de los órdenes de gobierno tiene sus áreas de autonomía,
pero cada uno tiene facultades presentes y áreas de coordinación entre sí.
Es de interés de todos, que los municipios sean autónomos
financieramente, sin que los estados o la federación tengan que incrementar
sus transferencias. Por ese interés, la cooperación para desarrollar
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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capacidades administrativas e institucionales para incrementar los ingresos
municipales es la disyuntiva al federalismo actual, modificando la práctica
sin necesariamente modificar el diseño. Transitar de las transferencias de la
primera generación de federalismo fiscal, a la atención de incrementar los
ingresos propios enmarcados en la segunda generación de federalismo
fiscal. Pero cuáles ingresos propios y cómo incrementarlos es la tarea
específica en el análisis fiscal y el diseño de la política pública, a través de
identificar qué elementos o variables impactan en mayor medida de acuerdo
a las experiencias conocidas.
Una primera hipótesis teórica es asumir únicamente la función de
asignación para los gobiernos locales, los cuales deben atender los bienes
públicos y necesidades propias, mediante recursos que en mayor
proporción procedan de sus ingresos de recaudación propia, sin excluir las
transferencias federales, pero diseñarse como objetivo no incrementarlas,
sino más bien aumentar la autonomía financiera de los municipios, por la
razón de que dichos ingresos locales deben atender en mayor proporción
los bienes públicos locales, para eficientar y maximizar el bienestar social
que les corresponde en sus jurisdicciones. Con ello se impulsa el
federalismo fiscal al atender la desigualdad vertical, y permitir con mayores
capacidades recaudatorias y mejores ejercicio del gasto atacar las
desigualdades horizontales. Que para lograr transferir capacidades
institucionales a los gobiernos municipales, es necesaria la cooperación de
los otros órdenes de gobierno, para compensar las desigualdades
existentes y que es un objetivo del federalismo fiscal.
Dicha cooperación no debe ser concebida en sentido estrictamente
intencional y gratuito, sino mediante reglas públicamente reconocidas y que
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son aceptadas por los cooperadores. Una práctica federal que no limita la
competencia, ni la coordinación, sino fortalece y ayuda en las deficiencias
propias del diseño federal. Un Federalismo Cooperativo, pero además
hacendario, por no ser característico de la atención de los ingresos, sino de
manera intrínseca del gasto. Ya que un ingreso recaudado por los
municipios atiende un gasto más cuidadoso y más eficiente. La relaciones
ingreso propio gasto eficiente, bienes públicos locales ingreso local,
cooperación compensación de las desigualdades horizontales y verticales,
es la hipótesis que enmarca el Federalismo Cooperativo Hacendario. En
este sentido es necesario concretar el estudio a un tipo de ingreso municipal
y no de las finanzas públicas en general, para la simplificación de la
argumentación, para ello el impuesto de la propiedad es la opción del
Federalismo Cooperativo Hacendario.
5.10. EL IMPUESTO DE LA PROPIEDAD COMO ESCALÓN PARA SUBSANAR LAS
FINANZAS PÚBLICAS.
Una vez establecido el Federalismo Cooperativo Hacendario como la
práctica federal que supla las deficiencias en la descentralización fiscal en
México, es necesario identificar la estrategia para incrementar el
presupuesto de los gobiernos locales. Basta recordar que las transferencias
directas, en específico a través del impuesto de la propiedad, como
elemento importante en la generación de ingresos propios y sus efectos en
el gasto, la distribución de los ingresos propios, las diferentes visiones y
roles del impuesto de la propiedad, ventajas y desventajas.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
232
Si bien es cierto, que los bienes públicos locales pueden ser atendidos a
través de recursos acarreados desde el centro, o bien generados desde la
recaudación local, según Stiglitz (2000) los individuos ven más claramente
la relación entre los beneficios y los costos (lo que tienen que pagar en
impuestos) en el seno de las comunidades locales; cuando la gente observa
claramente la relación entre servicios e impuestos, es menos probable que
pidan servicios que no valen lo que cuestan y más probable que exijan que
estos servicios se suministren eficientemente. Y por el lado del gobierno,
una administración local realiza un gasto más eficiente cuando los recursos
provienen de ingresos propios y no de transferencias federales. Este
fenómeno se denomina “valor de origen” o se identifica como efecto
Flypaper: es la predisposición que tienen los gobernantes a aumentar el
gasto en una proporción mayor, ante un aumento en las transferencias
recibidas, que ante un incremento de la misma magnitud en el ingreso total
de los agentes de la localidad. Esta denominación fue hecha por Arthur
Okun (López, 2003), un destacado asesor presidencial de política
económica durante los gobierno de Kennedy y de Johnson en Estados
Unidos, y hace referencia a que el dinero se adhiere donde golpea. Por lo
tanto, los bienes públicos locales deben ser atendidos en mayor proporción
por ingresos locales y no por transferencias directas.
Es por ello, que la Segunda Generación de Federalismo Fiscal (SGFF) hace
énfasis en la importancia de los incentivos fiscales para producir
prosperidad económica local y bienestar. Lo cual significa proveer de
mayores capacidades a los municipios para la atención de sus ingresos,
porque esto les permite conseguir sus propios objetivos. Los modelos de la
SGFF enfatiza la importancia en la generación de ingresos por los
gobiernos subnacionales (Rodden, 2003; Singh and Srinivasan, 2006;
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
233
Careaga and Weingast, 2003, 2009). Los gobiernos municipales que
cuentan con más ingresos propios como proporción del total de sus
ingresos son lo que dan un uso más eficiente a sus recursos (Silva, 2006),
tienden a una mayor transparencia y rendición de cuentas con los
ciudadanos y a la disminución de la corrupción. El crecimiento económico
dependerá de los efectos de los impuestos y el sistema de transferencias en
los incentivos para incrementar los ingresos (Singh, Srivnivasan, 2006). En
concreto, una efectiva descentralización fiscal requiere de autonomía en
ingresos significativos para los niveles locales de gobierno (Bahl & Martinez
Vazquez, 2007).
Entonces, los ingresos locales deben tomar la proporción de los bienes
públicos locales que deben atenderse. Actualmente una casa normal, paga
200 pesos por predial en promedio pero los servicios básicos cuestan 1,100
pesos (Pérez, 2011), lo cual significa que los ingresos locales no cubren los
bienes públicos locales atendidos. La compensación a través de
transferencias directas a los gobiernos locales no debe suprimirse, sin
embargo, tampoco debe incrementarse. Por el contrario, aglutinarse en la
generación de ingresos locales es el reto del Federalismo Fiscal. La primera
y segunda generación del Federalismo Fiscal son complementarias, pero lo
más importante, es que el sistema de transferencias debe estar enfocado a
la generación de los ingresos por parte de los gobiernos locales, ya que
está demostrado que las transferencias directas sólo generan un efecto
perverso en las recaudaciones locales, e incluso incitan a una mayor
corrupción. La generación de recursos propios por parte de los gobiernos
locales los hace más responsables con los ciudadanos, reducen la
corrupción e incrementan los incentivos para proveer de mejores servicios
públicos (Weingast, 2009). Esta propuesta se respalda en la sugerencia
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
234
hecha por Cabrero y Martinez Vasquez (2000) citada en Moreno (2003) que
plantea crear fondos especiales que los gobiernos estatales compitan por
ellos, y ganen recursos para reforzar las capacidades fiscales y
administrativas de sus municipios. Éste puede ser un mecanismo de
incentivos de acuerdo a la SGFF, más no la única.
Las principales fuentes de financiamiento, conteniendo los recursos
provenientes de fuentes externas, para los gobiernos locales son:
1. Cobros directos por los bienes públicos locales que provea (Ejemplo:
pago de elementos de seguridad pública para la custodia privada).
2. Cobros indirectos (Impuestos inmobiliarios).
3. Subvenciones del gobierno central, las cuales pueden ser
subvenciones incondicionadas (Participaciones federales),
subvenciones condicionadas no equivalentes (Ramo 33) y
subvenciones condicionadas equivalentes (Hábitat, espacios públicos).
4. Endeudamiento.
Las subvenciones del gobierno central son aquellas que trata el
endeudamiento debe tomarse con reserva por las razones expuestas
anteriormente por Yañez (1991), y los cobros directos e indirectos son
aquellos que generan recursos propios para los gobiernos locales. Sin
embargo, los cobros directos no son persistentes en el tiempo y dependen
de la oferta del servicio. Por lo que el cobro indirecto puede tomar mayor
relevancia en la proporción de los ingresos propios.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
235
En todos los casos la atención de los bienes públicos locales, podría
provenir del cuidado de un mecanismo indirecto de cobro, como es la vía
tributaria. Probablemente la aplicación del impuesto territorial (impuesto
predial) sea el camino más pertinente para efectuar dicho cobro (Yañez,
1991).Uno de los supuestos es la necesidad de atribuir a los gobiernos
locales la tributación sobre los inmuebles; en esa dirección se sugiere que
los impuestos sobre la propiedad sean delegados a estos (Singh, 2006,
Wildasin, 1995; Oates, 1972). Bahl & Martinez Vazquez (2007) también
están de acuerdo con ello, al establecer que el impuesto de la propiedad es
el impuesto ideal para los gobiernos subnacionales en sistemas
descentralizados.
La vinculación entre carga tributaria y oferta de servicios públicos es un
determinante importante del grado de eficiencia en el abasto de servicios
públicos. La distribución del financiamiento de los gobiernos locales debe
descansar, fundamentalmente, en tarifas por la utilización de servicios
públicos y en impuestos sobre la propiedad que permitan una mayor
identificación entre contribuyentes y beneficiarios del sistema local de
servicios públicos. De lo anterior se ratifica que, el impuesto predial debe
ser aptitud de los gobiernos locales (Aguilar, 2009).
El impuesto de la propiedad es también conocido como impuesto
inmobiliario o impuesto predial. Según Zodrow (2007) el impuesto de la
propiedad es el más grande recurso de ingreso propio para el nivel de
gobierno local, así lo demuestra los efectos económicos del impuesto
(Mieskowki y Zodrow, 1989; y Ladd 1998). Pero también así lo demuestran
los datos de ingresos municipales para el caso mexicano.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
236
A lo largo de la historia han existido tres diferentes visiones o formas de ver
al impuesto de la propiedad.
1. La primera de ellas es la visión tradicional, con la cual referenciamos a
Simón (1943) y Netzer (1966), que se enfocan en los efectos de
incrementar el impuesto en un mercado de vivienda local, lo cual implica
que el impuesto a la propiedad reduce el tamaño de las viviendas
locales porque el impuesto se carga en proporción al consumo de la
vivienda. Es decir, al aumentar la carga impositiva disminuye el mercado
de las viviendas, como si se privara la construcción de viviendas por
motivo de dicho impuesto. Sin embargo, el impuesto de la propiedad ha
sido considerado como elástico (Bird, 2002), y Bahl (2002), es decir,
muestra que la elasticidad del PIB con respecto al impuesto de la
propiedad ha sido única por décadas.
2. La segunda es la visión del beneficio desarrollada inicialmente por
Hamilton (1975), Fischel (1975) y White (1975), quienes básicamente
transforman o modifican la teoría de Tiebo t(1956). Es una extensión del
modelo de gobierno local de Tiebout basado en el “voto con los pies”,
donde se asume al impuesto de la propiedad como una carga impositiva
que se usa para pagar el intercambio por los beneficios del servicio
público local. Básicamente arguyen a favor del impuesto de la propiedad
como el ingreso necesario para la provisión de servicios públicos
locales. Fischel (2000) (Bird, 2002) argumenta que el impuesto a la
propiedad en Estados Unidos es un impuesto de beneficio porque los
impuestos se aproximan a los beneficios recibidos por los servicios
locales.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
237
3. La tercera visión de impuesto sobre el capital desarrollada por
Mieszkowski (1972) y Zodrow (1983) asume que el impuesto paga el
suministro de los servicios, sin embargo, no acepta que la provisión de
los servicios sea una medida para que el ciudadano vote con los pies, y
ello traiga como consecuencia la modificación de los impuestos a la
propiedad. Para ello se establece el “promedio de la carga”: todo el
impuesto de la propiedad a lo largo de la nación, y los “beneficios del
impuesto”. Es decir, se disuelve la competencia de mercado en cuanto a
los impuestos locales, pero no dejan de representar las erogaciones que
cada gobierno local tiene que hacer por los servicios públicos. Para ello
es necesario que una jurisdicción fiscal, en este caso el municipio, haga
uso de diferentes cargas, como pueden ser las cargas nacionales y
locales.
Como el impuesto a la propiedad no representa exactamente la erogación
de los servicios locales, se requiere de diferentes cargas, que en su
conjunto generen el beneficio del impuesto, y de esta manera se explica la
visión de capital. Como explica Carroll y Yinger (1994) el impuesto de la
propiedad está muy lejos de ser un impuesto de beneficio, por sí solo. Con
ello se valida fuertemente la visión de capital, mostrándose en contra de la
visión del beneficio. Pero aunque no se puede refutar la visión del beneficio,
como opina Oates (1994), podemos decir que ésta no es absoluta, porque
los beneficios no son directamente proporcionales al impuesto, ni viceversa.
Sin embargo, sí pretenden serlo, y para ello se requiere de la combinación
de ingresos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
238
Bird (2002) menciona que existen diversos estudios comparados sobre
tierra e impuesto de la propiedad en diferentes países y para diferentes
propósitos, como pueden ser estudios para países desarrollados por la
OCDE (1983) para países en transición (2001), algunos enfocados en tierra
rural e impuestos (1987) y otros para impuestos de la propiedad urbanos
(1992). Basado en los estudios de por lo menos 40 países, enumera los
diferentes roles del impuesto de la propiedad.
A) El impuesto de la propiedad es el mejor ingreso menor de los recursos en
todos los países.
B) El impuesto de la propiedad es el recurso más importante para los
ingresos subnacionales en muchos países, más aún en países en desarrollo
que en los países desarrollados o en transición.
C) Los impuestos de propiedad es mucho más importantes en los países
ricos (OCDE) que en los países en desarrollo o en transición. En Canadá
representa el 4.1 % del PIB, seguido por Estados Unidos con el 2.9% y
Australia con el 2.5%.
D) Ninguna de estas características han cambiado mucho en las recientes
décadas.
Por otra parte, Bird (2002) establece que derivado del análisis de las tasas
seguras del impuesto a la propiedad (ERPT) que significa la tasa aplicada al
valor catastral de los predios para el cálculo del impuesto predial, ofrece las
siguientes conclusiones:
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
239
1. Los impuestos a la propiedad generalmente son más altos para
propiedades no residenciales, es decir comerciales o industriales, que
para las propiedades residenciales o habitacionales.
2. Cuando la discreción local es considerable con respecto a los
impuestos de propiedad, como en el caso de los Estados Unidos, se
encuentran grandes diferencias con respecto a las tasas efectivas.
Efectivamente las tasas y el esfuerzo son variables determinantes para la
recaudación del impuesto de la propiedad, pero no son las únicas. Se puede
decir, que las tasas simbolizan las variables externas, sin olvidar la
importancia de los valores unitarios, y que el esfuerzo engloba un conjunto
de elementos que representan las variables internas. También es
importante definir qué se entiende por esfuerzo, ya que puede sólo
representar los mecanismos de recaudación y de mitigar el rezago del
padrón existente, ó incluir un conjunto de variables que determinan el
padrón de contribuyentes y también los esfuerzos de recaudación. Es decir,
el origen de la información que es el sistema catastral y los instrumentos de
recaudación propias de un sistema predial.
Bird (2002) concluye que existen por lo menos cuatro características que
diversifican el impuesto de la propiedad de otros impuestos, que son la
visibilidad, la inelasticidad, su inherente arbitrariedad y la autonomía local.
La visibilidad soporta la visión del beneficio donde el impuesto de la
propiedad pretende traducirse en los servicios locales, y es más fácil que el
ingreso se vea influenciado por el gasto que realiza el gobierno. Es decir, el
pago del contribuyente aumenta cuando ve reflejados sus impuestos en los
servicios locales. Es inelástico porque los valores de la propiedad
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
240
responden muy lentamente a los cambios periódicos de la actividad
económica, a diferencia de cómo lo hacen los ingresos. Los valores
unitarios se alteran más por razones políticas en los Congresos de los
Estados que por cuestiones de crecimiento económico o plusvalía de las
propiedades. Por tal razón, los valores catastrales (oficiales) no representan
los valores de la propiedad en el mercado de vivienda. Los valores
catastrales se encuentran en promedio de 25 a 50 por ciento debajo de los
valores de mercado (Bahl, 2009). Aunque en algunos casos es más grave,
ya que existen valores catastrales con mayor separación al valor de
mercado. Finalmente, la autonomía del gobierno local, donde algunos
factores administrativos e institucionales determinan el nivel de recaudación
del impuesto.
De las bondades o ventajas que destacan Bahl & Martinez Vazquez (2007)
sobre el impuesto de la propiedad están su relativa estabilidad, su ingreso
potencial, su equidad y justicia en su tabulación, es manejable en cuanto a
inversiones se refiere, bajo costo en la recaudación y no hay competencia
en la aplicación de la base o tasa por el gobierno central.
Entre las desventajas están el alto costo administrativo, es difícil de elaborar
los cobros de morosos y es impopular para los votantes. La última
desventaja se empeora o se disminuye dependiendo de la relación que
exista con el gasto eficiente, es decir, si la recaudación y los impuestos
aumentan, pero también lo hace la inversión y el gasto eficiente que los
votantes observan, el impacto impopular disminuye. Sin embargo, si los
impuestos aumentan y esto no se ve reflejado en la atención de los bienes
públicos y necesidades locales, se exacerba la impopularidad del impuesto.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
241
Por otra parte, el impuesto de la propiedad es un impuesto indirecto (Stiglitz,
2000), sobre un bien inmueble que generalmente tabula la tierra y la
construcción (algunos de los países solo la tierra, en otros sólo la
construcción, Bird 2002), así como las propiedad o genealogías del
inmueble como puede ser residencial, comercial o industrial. Para conocer
el valor del terreno y de la construcción, primero, es indispensable
establecer los valores unitarios, que representan el valor por metro
cuadrado del terreno y de la construcción. Es decir, cuánto vale cada metro
cuadrado de terreno del inmueble, y cuánto vale cada metro cuadrado de la
construcción que se posee. Con ello se conocerá el valor catastral, y el
impuesto de la propiedad grava un porcentaje (tasa) de dicho valor.
Los valores unitarios de terreno y construcción, así como las tasas se
establecen por el gobierno nacional o municipal. En Canadá, Japón,
Ucrania, Chile, Tailandia y Túnez, por ejemplo, es el gobierno federal el que
instituye los valores y las tasas. En el caso de Hungría, Colombia, y Filipinas
es discreción del gobierno local con límites impuestos de forma
centralizada. En Argentina y Kenia es completamente a discreción del
gobierno local (Bird, 2002). En el caso de México, las tasas se establecen
por los gobiernos estatales (congreso local) y los valores son propuestos, en
ocasiones, por el gobierno municipal a ratificación del Congreso Local.
Para establecer los valores se siguen diferentes métodos:
La evaluación de mercado, por valor de rentas, o la autoevaluación. La
evaluación de mercado se realiza por medio del cotejo de ventas del
inmueble, la estimación potencial del ingreso por renta, o la estimación
del valor del terreno como si fuera baldío y se adiciona el costo de la
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
242
construcción. La evaluación es usada en todos los países de la OCDE
como Indonesia, Filipinas, Sudáfrica, Argentina y México.
La estimación de las rentas por una propiedad es utilizada en la India,
Australia, China, Tailandia, Guinea. Sin embargo, Netzer (1966)
comenta que este método afronta diversas dificultades por la falta de
información de rentas anuales de propiedades comparables
principalmente.
La autoevaluación es utilizada en Hungría, Túnez con auto
declaraciones de la propiedad por parte de los contribuyentes.
Derivado de la discrecionalidad y poca exactitud en el establecimiento de
los valores unitarios, y por ende, de los valores catastrales, en el Reino
Unido se estableció desde 1993 el sistema de rangos o bandas “banding
system”, con el cual no es necesaria la descripción del valor de cada
propiedad, o al menos, no es necesario tenerlo de forma exacta, ya que las
valuaciones y estimaciones no son una ciencia exacta (McCluskey,
Plimmer, Connellan, 1998). Este sistema divide en rangos el valor de las
propiedades y cobra el mismo impuesto de la propiedad a todos los
inmuebles que se encuentren dentro del mismo rango. A diferencia de las
tasas, que gravan un porcentaje del valor catastral, por lo que todas las
propiedades pagan impuesto diferenciado.
La principal razón del establecimiento de bandas, es que los valores
catastrales por los métodos de cálculo no son exactos, y por lo tanto,
pueden resultar injustos entre una y otra propiedad que se encuentran
tabuladas en su valor de forma cercana, ya que por razones de evaluación
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
243
puede resultar una de ellas perjudicada. La simplicidad, la comprensión, la
practicidad, la administración, la transparencia, la estabilidad del ingreso
son algunas de las características que sobresalen del sistema de bandas.
Por lo que según McCluskey (1998) un paso lógico en el desarrollo de la
valoración de los impuestos de la propiedad debe ser considerar el
impuesto por bandas. Simplificar la discrecionalidad y las desigualdades
cercanas en la tabulación son factores que pueden resolverse recobrando la
propuesta de sistema de bandas.
Una vez establecidos los valores se puede conocer el valor catastral del
inmueble, y conociendo la tasa a gravar o la banda, se conoce el importe a
pagar del impuesto de la propiedad o predial.
Por otra parte, la tarea de conocer los metros de terreno o de construcción
de cada predio, por cada contribuyente obligado a pagar el impuesto
predial, requiere de diversas tareas administrativas complejas. Es por ello,
que en muchos países, la pobre administración del impuesto es un
obstáculo para implementar el impuesto de la propiedad. Las autoridades
locales no cuentan con la capacidad para administrar el impuesto. Muchas
funciones administrativas se desarrollan de forma manual, cuando podrían
ser computarizadas (Bird, 2002).
Los pasos clave para resolver un impuesto real de la propiedad son:
1. Identificación de las propiedades que van a gravarse. El catastro fiscal
requiere un mínimo de información para cada propiedad, detallar y
definir sus límites, utilizando mapas catastrales, es decir, el inventario
de las propiedades (En Kenia solo se encuentran el 70 % de los
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
244
inmuebles gravables registrados en el Catastro. En Guinea sólo una
tercera parte (Bird, 2002)). Dicho inventario debe incluir la dirección, los
metros cuadrados y la edad del inmueble.
2. Elaboración de los recursos para la implementación.
3. Cobro y recolección de los impuestos. Es una función del gobierno
local. El atraso tiende a ser mayor en los países que no tienen
suficientes recursos o expertos para administrar el impuesto de la
propiedad.
El impuesto de la propiedad es la alternativa del federalismo fiscal, cuando
la estrategia de la SGFF es fortalecer las capacidades de los municipios
para mejorar sus ingresos propios. Esta estrategia sólo puede ser posible
cuando se relaciona el ingreso con el gasto, y cuando la estrategia es
conjunta y cooperativa por los tres órdenes de gobierno para gestionar la
distribución de capacidades, la cual se asume con la práctica federal que
hemos denominado Federalismo Cooperativo Hacendario. El impuesto de la
propiedad permite una mayor identificación entre contribuyentes y
beneficiarios del sistema local de servicios públicos, es un impuesto
elástico, de visibilidad, arbitrario y dependiente de la autonomía local,
estable, con ingreso potencial, equitativo y justo en su tabulación,
exportable en cuanto a inversiones se refiere, de bajo costo en la
recaudación y sin competencia. Pero también tiene un alto costo
administrativo pero sobre todo político, porque es impopular para los
votantes. Por ello cualquier reforma, renovación, actualización o cambio
para incrementar la recaudación del impuesto de la propiedad es más un
tema político que un ejercicio técnico.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
245
Sin embargo, el impuesto de la propiedad sigue siendo la opción
sobresaliente para incrementar los ingresos de los gobiernos locales en
Latinoamérica (Cesare, 2002). El impuesto de la propiedad, es sin duda la
maniobra a seguir en términos de Política Fiscal Municipal. Los dos factores
que permiten incrementar los valores catastrales son el esfuerzo y las tasas.
El esfuerzo implica un conjunto de elementos que podrán ser detectados
como parte de las fallas de gobierno que se presentan en la recaudación
tributaria predial. Las tasas dependen de aprobaciones del Congreso Local,
pero vale la pena rescatar la propuesta de tabulación por bandas, para el
diseño de la política pública a proponer y con ello sanar las finanzas
públicas.
5.11. EL COBRO TRIBUTARIO PREDIAL COMO FALLA DEL GOBIERNO PARA
INCREMENTAR SUS DIVIDENDOS ECONÓMICOS.
La recaudación del impuesto predial y su necesidad de contar con un
Catastro actualizado es un problema que puede encuadrarse dentro de las
fallas de gobierno (Weimer & Vininig, 2005) de oferta burocrática y de
gobierno descentralizado, como se explica a continuación:
La falla de oferta burocrática que se detecta es el resultado de la
ineficiencia, que representa la combinación entre la pérdida del costo de
oportunidad y el desperdicio de recursos, por la forma en que se gastan los
mismos o se pierde la posibilidad de lograr la eficiencia. La cual no se logra
cuando no existe capacidad en el sector, por lo que se requieren de
incentivos que estimulen la innovación en las agencias públicas para la
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
246
utilización de métodos y tecnologías en la operación. La falta de un catastro
actualizado conlleva la pérdida de oportunidad en la obtención de recursos,
y mantenerse lejos de la capacidad tributaria de cada Estado.
La falla de gobierno descentralizado se enmarca en el abandono fiscal. La
descentralización permite la provisión de los servicios públicos locales que
emparejan de mejor manera las demandas locales. La descentralización del
catastro no se ha llevado a cabo en el total de los municipios, y esto origina
que no se recaude ni se provean los servicios que la ciudadanía está
requiriendo. Adicionalmente, la falla también se enmarca en los problemas
de implementación de la descentralización. La implementación describe los
esfuerzos que se hacen para ejecutar los medios, esfuerzos que no siempre
logran las intenciones de los objetivos. Aunque constitucionalmente se
descentralizó el impuesto predial, en la implementación debió
descentralizarse en su totalidad el catastro, por lo que los objetivos
constitucionales no se han logrado derivado de autoridad difusa en la
implementación de la descentralización.
Todo lo anterior engloba los problemas del sistema de recaudación tributaria
del impuesto predial para los municipios en México. Los municipios están
obligados a cumplir con determinadas obligaciones legales enmarcadas en
el artículo 115 Constitucional, así como aquellas demandas que los
ciudadanos exigen y evalúan su cumplimiento, y que en caso de
incumplimiento u omisión están dispuestos a castigar con el voto, y que los
gobernantes en turno desean conservar para dar continuidad a su grupo
político o Partido en el poder. Para lograrlo se requieren de recursos
suficientes para cubrir su gasto operativo e incrementar su gasto de
inversión. Cuando ello sucede existe un balance operativo positivo en el
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
247
Estado, el cual sólo puede incrementarse (También se mejora cuando
disminuyen los gastos, principalmente el gasto corriente), cuando aumentan
los ingresos propios, mismos que pueden mejorar si el impuesto predial
tiene un crecimiento.
Primero, es importante conocer si las insuficiencias en el sistema catastral
son las causantes de la baja recaudación predial, por lo que es importante
determinar un modelo de Catastro y de sistema de recaudación predial para
identificar los problemas que existen en relación a la realidad de los
municipios. Segundo, si el sistema catastral influye en la recaudación del
impuesto de la propiedad, establece los mecanismos internos y externos
para el desarrollo. Tercero, si los Estados están incapacitados en realizar
estos trabajos con los recursos y capacidades con las que cuentan, es
necesario generar una práctica federal que propicie la cooperación de otros
órdenes de gobierno para cumplir con estos objetivos.
También estos ingresos propios no pueden analizarse ni desarrollarse sin
considerar al gasto público, por lo que el Federalismo Fiscal se entiende
mejor como Federalismo Hacendario. Con la participación de otros órdenes
de gobierno podemos hablar de una nueva práctica Federal que hemos
denominado Federalismo Cooperativo Hacendario, el cual propone como
estrategia de Política Fiscal Municipal el cobro indirecto y tributario, para
cumplir con su función de asignación o provisión de servicios, a través del
impuesto de la propiedad. El impuesto de la propiedad requiere de voluntad
política y eficiencia técnica para resolver las fallas de gobierno que en su
administración y recaudación se presentan, en donde el sistema catastral
toma especial preeminencia ya que es la base de origen y cálculo para el
cobro del impuesto. Es decir, no puede concebirse una adecuada
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
248
administración del impuesto inmobiliario, de la propiedad o predial, sin
examinar la administración del catastro, sus implicaciones tributarias, pero
sobre todo sus potencialidades tributarias.
5.12. RESULTADOS INTERNACIONALES Y LATINOAMERICANOS EN LA
GENERACIÓN DE CAPITALES PARA SOBRELLEVAR UNA CRISIS.
La Agenda Particular 21 de la Organización de Naciones Unidas es el
proceso para la definición de políticas locales para el desarrollo sustentable,
la cual infunde un sistema de indicadores básicos para las gestiones
estatales que permiten realizar un auto diagnóstico (El conjunto de
indicadores específicos fue desarrollado por el INAFED a través del
programa Desde lo local), tomando como referente los siguientes aspectos:
1. Desarrollo institucional para un buen gobierno.
2. Desarrollo social de bienestar incluyente.
3. Desarrollo ambiental sustentable.
4. Desarrollo económico sostenible.
La adecuada gestión de los recursos estatales, su administración y
recaudación se enmarcan en la necesidad de fortalecer el Desarrollo
Institucional para un buen gobierno. El indicador en específico que
contempla estos factores corresponden a: estados administrados con
responsabilidad y calidad, estados Fiscalmente Responsable y estados con
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
249
Finanzas Sanas. Contar con finanzas sanas e ingresos suficientes para
atender las necesidades y obligaciones del gobierno, es necesario para
poder desarrollar políticas sociales de bienestares incluyentes, ambientales
sustentables y economías sostenibles. Sin un adecuado desarrollo
institucional el resto de los indicadores serán deficientes en su desempeño.
Es por ello que el tema de la generación de ingresos propios, del impuesto
de la propiedad y el catastro se ha convertido en un tema globalizado. Es
decir, la idea de que los gobiernos locales deben generar mayores recursos,
incrementar su autonomía financiera y depender cada vez menos de las
transferencias directas de la federación comienza a ser un consenso
globalizado, así como la idea, de que el impuesto que debe ser la punta de
lanza para lograr dichos objetivos es el impuesto de la propiedad o impuesto
predial. Reestructurar el impuesto de la propiedad se ha convertido en una
estrategia común para reformar las finanzas públicas locales en muchas
economías de transición y en crisis financiera (Bird y Slack, 2004; Malme y
Youngman, 2003) (Yu-Hung Hong, 2005). Pero además, como dice Bird &
Zolt (2003) los países ya no se dan el lujo de delinear sus sistemas de
impuestos en aislamiento.
Diversos estudios de casos internacionales y latinoamericanos muestran los
esfuerzos cooperativos de los gobiernos centrales para impulsar el
desarrollo institucional de los gobiernos locales en la materia. Sin intentar
realizar un estudio comparado de las reformas efectuadas sobre el impuesto
de la propiedad, a continuación se sustraen algunas de las enseñanzas de
dichas investigaciones.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
250
Kaldor`s (1980) establece que la validez en un sistema o reforma del
impuestos no está determinado solamente por una regulación legal
apropiada, sino también por la eficiencia e integridad en la administración
del impuesto. Las reformas que se han efectuado en el mundo han
dependido en su éxito, en la voluntad política de la consumación y en la
integración administrativa de los sistemas recaudatorios, más que a
modificaciones legales en su sistema político. Jenkins (1991) también
comenta que las reformas de impuestos fracasan debido a la ineficiencia de
la administración del impuesto. Por lo que la forma en que se administra
todo el sistema de recaudación es el cambio significativo para la recolección
de los ingresos. El internet, las nuevas tecnologías, el uso eficiente de
técnicas computacionales y comunicaciones modernas son parte del nuevo
tema en la eficiencia de la administración del impuesto. Así lo destaca
Predag en los casos de Polonia, Slovenia, Croacia, España, Perú, Chile,
Colombia, Singapur y Corea. Quien además interpreta que el crecimiento
económico no es suficiente para garantizar los ingresos del gobierno. El uso
de la tecnología y los medios para el pago del impuestos significa orden y
sistematización de la recaudación, reducir los costos administrativos y
reorganizar el impuesto de la propiedad. En Indonesia, el SISTEP o sistema
de recaudación bancaria incrementó la recaudación en su primer año de
implementación del 65 al 79 por ciento la recaudación convirtiéndose en el
nuevo sistema de recolección (Kelly, 2003), aunado al sistema de
administración gerencial del impuesto de la propiedad, basado en controlar
el catastro fiscal, la valuación, la recolección, ejecución y servicios de pago.
De acuerdo a Martínez Vázquez (2000), entre la diversidad de temas por
atender para la estructura y organización de la administración del impuesto
están: los métodos deficientes de recolección, carencia de auditorías,
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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inadecuada capacitación del personal, insuficientes recursos para construir
adecuados sistemas de información, incapacidad para registrar y procesar
un largo número de nuevos contribuyentes, personal poco calificado para
detectar la evasión fiscal.
Para Denne (2005) basado en el caso de Bosnia, algunas de las actividades
que se requieren para modernizar el sistema catastral y recaudatorio son:
desarrollar e implementar una base de datos para el registro del impuesto
de la propiedad, desplegar metodologías para la evaluación de la propiedad,
integrar los datos del registro de tierra y el catastro, identificar las
características relevantes de la propiedad, entrenamiento en técnicas de
recolección de datos, educación al contribuyente y relaciones públicas. Otra
propuesta importante es la integración y uso de la misma base de datos
para el catastro y la administración del impuesto. El uso de mapas
catastrales en escalas de 1:1000 para zonas urbanas y 1:5000 para zonas
rurales, y la utilización de metodología de valuación asistida por
computadora para reducir el costo de valuación de las propiedades.
La valoración del mercado en relación a los valores del impuesto de la
propiedad es característicamente el primer instrumento disponibles de los
gobiernos locales para incrementar sus recursos de ingresos propios
(Denne, 2005).En países como Australia, Brasil, Canadá, Alemania,
España, Estados Unidos, Austria, Dinamarca, Francia, Holanda, Suecia y
Reino Unido, los gobiernos locales tienen la libertad de instituir sus propias
bases, tasas y retener los ingresos recolectados con una estructura y marco
nacional.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
252
Por su parte, De Cesare (2006) presentó una ponencia por parte del Lincoln
Institute of Land Policy en el Seminario Internacional sobre Contribuciones
Inmobiliarias y el Catastro, organizado por el INDETEC en septiembre de
2002, en la cual proporciona un aspecto de los impuestos a la propiedad en
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador y México. El caso de
Argentina es el más próspero de Latinoamérica en función de su
recaudación con respecto al PIB.
Cuadro 5.1. En Porcentaje del PIB
Países Porcentaje del PIB
Canadá 4%
Estados Unidos 2.90%
Australia 2.50%
OCDE 2.12 o 2.5%
Argentina 0.92%
Chile 0.70%
Países en transición 0.68%
Países Desarrollados 0.60%
Estándar Internacional 0.5 al 3%
Indonesia 0.35%
MÉXICO 0.20%
Austria 0.01%
Según Serravalle (2001) (De Cesare, 2006), como resultado de la escasez
de recursos para la inversión en el sector público, se identificó la necesidad
de recuperar ingresos derivados de impuestos y, desde principios de la
década de los noventa, Argentina se involucró en proyectos de reforma
fiscal. Tales proyectos se dividen básicamente en dos áreas principales:
catastro y administración tributaria.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
253
Se invirtieron cerca de 120 millones de dólares en las reformas y las
revisiones del catastro, con lo cual se desarrollaron algunas actividades,
tales como: fotos aéreas o imágenes satelitales, confección de mapas
digitales y actividades específicas de acuerdo con las condiciones
existentes en los catastros de cada municipio. Dichas actividades radicaron
en llevar a cabo un censo general en los municipios en los cuales no existía
información catastral o en las situaciones en las cuales la información era
escasa. Posteriormente se trasladó la tecnología catastral utilizada por los
estados a los municipios, porque el acceso a los datos catastrales
administrados por las provincias es esencial para mejorar la recaudación de
los impuestos cuya base está relacionada con el valor de la propiedad en el
nivel del gobierno local. Los procedimientos para el futuro incluyen el
proceso de valuación de la propiedad. A finales de la década de los 80´s, el
impuesto a la propiedad personificaba menos del 15 por ciento de los
ingresos tributarios totales en las jurisdicciones, después de concluir la
reforma, el ingreso recolectado se incrementó en cerca de 35.66 por ciento
de 1993 a 1999.
En resumen, el uso de tecnologías para la administración del catastro y
recaudación predial, un adecuado y eficiente sistema administrativo,
atención en los valores y tasas del impuesto de la propiedad son los
principales temas que requieren la atención de los gobiernos en todos los
niveles para incrementar la recaudación predial y poder sobrellevar una
crisis económica. Más allá de las reformas legales, se requiere constancia
en reformar los sistemas administrativos de recaudación, con la cooperación
del gobierno central y regional, con los gobiernos locales.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
254
Cuadro 5.2. Ingresos propios contra Ingresos totales
Naciones % del predio o ingresos propios en relación a
los ingresos locales.
Austria 90
Australia 83
Suecia 76
Alemania 75
España 74
Estados Unidos 66
Francia 64
Dinamarca 57
Canadá 53
Reino Unido 45
Estándar Internacional 80
Países en Desarrollo 40
Países Desarrollados 30
Brasil 28
Holanda 26
Sudáfrica 19
Países en Transición 12
Indonesia 11
MÉXICO 9.27
México se sitúa en los más bajos niveles de recaudación del impuesto de la
propiedad, con apenas el 0.2 por ciento del PIB y el 9.27 por ciento de
recaudación predial en relación a sus ingresos totales, por debajo de los
esquemas internacionales, de los países en desarrollo o transición y
diferentes países latinoamericanos, todo ello a pesar de que las tasas
arancelarias se encuentran dentro de los estándares internacionales. Por tal
razón el problema recaudatorio no está en la regulación, sino en soluciones
administrativas, cooperativas y tecnológicas.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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Cuadro 5.3 Regulaciones arancelarias
Naciones Regulaciones
Estados Unidos 1.20%
Argentina 1%
España 0.82 - 0.99%
MÉXICO 0.54%
Estándar Internacional 0.4 al 2.9%
Colombia 0.41%
Filipinas 0.07%
Indonesia 0.01 al 0.41%
En México, todos los gobiernos locales deben administrar libremente, total e
integralmente su catastro municipal, con elementos tecnológicos que les
permita orden, sistematización, confiabilidad en la recaudación fiscal y
predial. El éxito en los esfuerzos recaudatorios del impuesto predial no
puede seguir siendo esfuerzos aislados de algunos municipios, por el
contrario, debe ser un inmutable de todos los gobiernos municipales, que
sólo podrá lograrse con un eficaz federalismo, con la cooperación del
gobierno federal y apoyo de sus gobiernos estatales, es decir, de la práctica
del Federalismo Cooperativo Hacendario, donde todos los órdenes de
gobierno ayuden con el gobierno municipal para apoyarle en su tarea de
ejecución y operación eficiente de la recaudación del impuesto de la
propiedad, trabajo que comienza en el catastro por lo que se requiere
utilización de tecnologías, donde también se requiere de la utilización de
diversos medios de pago, y mecanismos coercitivos o de incentivos.
Con base en la revisión literaria se puede establecer que los gobiernos
locales, por su función de retribución dentro de las finanzas públicas, deben
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
256
atender los bienes públicos locales incrementando su recaudación propia, y
dependiendo menos de las transferencias federales, para maximizar y
eficientar el bienestar social e evitar brotes de posibles crisis. La relación
gasto ingreso no puede separase cuando el objetivo es incrementar los
ingresos propios, ya que por su valor de origen, los recursos serán ejercidos
con mayor responsabilidad.
La descentralización de facultades y capacidades permitirá atender y
compensar las desigualdades horizontales y verticales, a través de la
cooperación con reglas reconocidas por los cooperadores. Por tal razón, lo
anterior se encuadra en el Federalismo Cooperativo Hacendario, que es la
práctica federalista que convoca la participación de los tres órdenes de
gobierno en la atención de la Hacienda Municipal bajo los preceptos de la
segunda generación del federalismo fiscal.
El desarrollo catastral es su única estrategia y el incremento de la
recaudación predial, y por ende de los ingresos propios, el principal objetivo.
El impuesto predial es el impuesto local por excelencia con más ventajas
que desventajas, ya que estas se disuelven con una adecuada gestión y
ejercicio del gasto. Su recaudación depende no sólo de tasa y esfuerzo,
sino de versátiles formas internas y externas del gobierno local. Las
variables internas, que representan en suma el esfuerzo de recaudación
incluyen un conjunto de elementos que deben de ser analizados y
evaluados con detalle, para conocer su impacto en el impuesto.
Dentro de las variables internas, no puede dispersarse el origen del
impuesto, que son los datos catastrales. Por ello, el Catastro es la base, el
origen de la adecuada o ineficiente captación del impuesto predial. Pero
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
257
además, el sistema catastral vigoriza el ejercicio del gasto como fuente de
información para la gestión pública. Es por ello, que la atención del Catastro
con visión multifinalitaria por sí mismo atiende el ejercicio y el incremento de
las finanzas públicas y reduce en un porciento el gasto del Estado o
Municipio, creando finanzas sanas que pueden ayudar en algo cuando llega
a desatarse una posible crisis financiera.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
258
CONCLUSIONES Y NUEVA AGENDA DE INVESTIGACIÓN
La crisis en México asociada a un gobierno centralista que generó grandes
desigualdades entre las regiones así como al interior de las mismas, se
tradujo en pequeños territorios que concentraron población, recursos
económicos y políticos, y que jamás difundieron el deseado desarrollo al
resto del territorio. Con el cambio adoptado por el Gobierno Mexicano desde
los años noventa, se optó por abandonar las políticas específicas que
promovían el Desarrollo Regional, ya que esto implicaba una acción
específica por parte del Gobierno Federal y Estatal, que permita consolidar
las iniciativas locales de desarrollo y fortalecer los gobiernos locales para
que estos sean quienes coordinan los esfuerzos para impulsar el desarrollo
local.
Las reformas neoliberales, que si bien es cierto surgen con el interés de
corregir los desequilibrios de un estado obeso, lo que salta a la vista que
dicha estrategia fracaso, y devino en un debilitamiento del régimen estatal
para generar recursos propios, esto se ve reflejado precisamente en que los
ciudadanos han perdido la posibilidad de participar abiertamente en la toma
de decisiones y que es necesario devolver a la comunidad el poder de influir
de manera directa en las decisiones que han de afectar el bienestar político.
Es necesario reformar la normatividad y concepción del régimen estatal, y
debe fundamentarse en el papel del gobierno descentralizado y que lleva
implícito la auténtica democracia y un sistema republicano, e inspire en la
participación popular en cabildos abiertos, o en consultas directas sobre los
medios de solucionar situaciones y problemas concretos que deben ser
resueltos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
259
Con relación a los Ingresos Estatales y la potestad tributaria es necesario
trasladar competencias de órganos nacionales centrales o desconcentrados
a los municipios, ya que esto implica que estos cuenten con fuentes de
ingresos autónomos capaces de financiar los servicios.
De manera particular podemos establecer la urgencia de actuar en la
solución de tres problemáticas concretas que requieren de acciones
inmediatas, entre estas se encuentran:
1) Realizar las reformas constitucionales necesarias para que los
municipios puedan diversificar sus fuentes de fondeo y financiamiento
regional, en particular es necesario establecer un sistema de garantías
con la banca de desarrollo a fin de que, sin afectar la autonomía y
libertad de los municipios, cuenten con el apoyo de la estructura
federal, cual cobra particular relevancia cuando se acude a los
mercados financieros y bursátiles.
El problema básico que enfrentan los gobiernos municipales es el de
financiar su gasto público deficitario, el cual les merma su capacidad
crediticia. Las opciones de financiamiento que ha brindado el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal: recaudación de impuestos propios,
participaciones y transferencias, ha mostrado no ser suficientes para
satisfacer las necesidades de gasto y financiamiento, provocando la
fragilidad financiera de los gobiernos locales, y la aparición de nuevos
escenarios catastróficos.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
260
Mediante la bursatilización de la deuda de los Estados es muy probable que
se reduzca la brecha entre sector financiero y productivo en las inversiones
regionales particularmente en microrregiones de alta marginalidad, debido a
que la participación de los municipios en el mercado es condicionada a
inversiones productivas; además, propiciará un saneamiento y
transparencia de las finanzas municipales debido a las exigencias de
participar en el mercado de valores. Pero, se deben considerar los posibles
riesgos de esta vía de financiamiento, pues si no se aplica cautelosamente
acentuaría las deficiencias del sistema afectando las metas económicas que
justifican la descentralización.
El caso del municipio de Aguascalientes por ejemplo ilustra el acceso a esta
vía de financiamiento, y muestra que es necesario que los municipios
conozcan los requisitos para acceder al mercado de valores para que
amplíen sus opciones. Además, el tratar de acceder a esta vía implica que
el municipio maneje sus finanzas con claridad y una adecuada estimación
de sus fortalezas y debilidades.
Es recomendable que el financiamiento por deuda bursátil sea otorgado
considerando un límite de endeudamiento en proporción con los ingresos
propios y asociados a proyectos productivos. De esta forma se incentivaría
a la autonomía fiscal, se incrementaría la capacidad de recaudación y se
disminuiría la dependencia fiscal; además, se motivaría el incremento de
dichos ingresos para adquirir mayor endeudamiento.
Es crucial considerar la vía de financiamiento bursátil en los Estados
tomando en cuenta la afectación en la autonomía fiscal, si no se contempla
con cautela la tendencia sería hacia una pérdida de autonomía fiscal siendo
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
261
el gobierno federal la garantía de la deuda, lo cual sería catastrófica porque
la población que no viva en el municipio endeudado, tendría que pagar una
deuda que no tiene retribución alguna.
2) Establecer los mecanismos normativos e institucionales para otorgar
plena autonomía presupuestaria a los municipios ampliando sus áreas
de competencia y sui responsabilidad ejecutiva en los programas que
contengan recursos federales y estatales. La reforma constitucional
se vuelve una condición necesaria para modificar la inequidad y
convertir a los municipios en garantes del desarrollo económico y
social.
Para lo cual los procesos de descentralización fiscal y administración en
México, son un ejemplo, de que el actual sistema de Participaciones y
Aportaciones Federales traen consigo cierta reducción en el sistema fiscal
de las administraciones estales, y que pese a las facultades tributarias que
la ley ha otorgado a los municipios mexicanos, se mantienen importantes
desequilibrios que se presentaban al momento de iniciar el proceso de
descentralización Política, Fiscal y Administrativa. Afectando el sistema de
forma vertical como horizontal.
En el primer caso, el desequilibrio vertical se origina básicamente en la
limitada capacidad impositiva de los Estados y en las enormes
responsabilidades de gasto público que deben efectuar. Esta situación los
conduce a depender considerablemente de las transferencias Federales
para crear políticas de bienestar. Los desequilibrios horizontales tienen que
ver con las enormes diferencias entre regiones, y la necesidad de buscar
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
262
una mayor capacidad e igualdad a través de los recursos que la Federación
entrega a los gobiernos locales.
Lo que si queda muy claro es que procesos como la globalización y la crisis
financiera están abriendo oportunidades para que los actores locales
gestionen directamente con sus recursos para el desarrollo de su entorno,
que en el Estado aún no se rompe con los paradigmas de proyectos
sectoriales con control central y que deben de tener acciones de escala, y lo
más importante, es que existen una cantidad enorme de iniciativas locales
que sin duda son el insumo principal para el diseño de una Política de
bienestar y de Desarrollo Económico local en México.
3) Establecer un fondo nacional de financiamiento municipal con carácter
autónomo el cual establecería los criterios necesarios para el sano
desarrollo y utilización de los recursos financieros de deuda y
financiamiento alternativos buscando equilibrios financieros
fundamentales en las gobiernos municipales, partiendo de un enfoque
microregional y productivo.
El esquema de financiamiento instaurado por el gobierno federal; es decir,
el control institucional del endeudamiento de los gobiernos locales se
encuentra en el Artículo 117 del marco constitucional, que al prohibir
obtener financiamiento del exterior, y al conjugarse con otras regulaciones
en la materia, ha permitido registrar puntualmente y darle seguimiento a
diferentes aspectos de los créditos obtenidos.
Sin embargo, las reformas que las entidades federativas realizaron a sus
respectivas leyes de deuda a fin de instaurar controles que prevengan el
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
263
sobre endeudamiento y les genere una crisis incosteable, fueron
insuficientes para establecer controles eficaces.
El fondo que se propone funcionaría como un agente financiero asesor de
las municipalidades que permitan la utilización de mecanismos financieros
de mercado de forma prudencial, como por ejemplo, en la calificación de la
deuda en los diferentes órdenes de gobierno.
Hoy en día nuestra obligación es continuar examinando las diversas
alternativas y los nuevos escenarios en que las relaciones
intergubernamentales, se enriquecen con la alternancia política en todos los
órdenes de gobierno y en los nuevos escenarios de gestión y administración
en todos los niveles.
Es por ello que a las legislaturas estatales y federal les corresponde seguir
trabajando para dotar a los estados y municipios de mayores opciones para
reducir su dependencia financiera hacía los recursos provenientes de los
derivados de la Ley de Coordinación Fiscal.
La demostración a lo largo de este trabajo, nos permite concluir que la
colocación de los bonos bursátiles sin un control prudencial fue negativa, ya
que instauro nuevas crisis el interior de los Estados, ya que pese a cumplir
con su objetivo de subsanar las finanzas, pero se descuidó en su manejo y
aplicación.
El reto sigue siendo, explorar más posibilidades para allegarse de una cada
vez con una mayor captación de recursos y frenar el día a día con las
carencias y necesidades de la población, y evitar el financiamiento del gasto
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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corriente a base de préstamos, que mal empleados en vez de solucionar el
problema lo acrecenta con la aparición de nuevas crisis financiera y la
afectación de la política de bienestar.
“LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”
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M O V I M I E N T O
C I U D A D A N O
Tarea Editorial
1ª Edición Marzo del 2013.
1ª Impresión Marzo del 2013.
DISTRIBUCIÓN GRATUITA, PROHIBIDA SU VENTA.
La obra denominada “LA CRISIS FINANCIERA DEL ESTADO Y LA POLÍTICA DEL BIENESTAR EN MÉXICO: ¿CRÓNICA DE UN SUICIDIO? 2000-2010”, es una publicación de Movimiento Ciudadano y
se terminó de imprimir en el municipio de Tlalnepantla de Baz, Estado de México, el día 6 de marzo del 2013.
Esta impresión consta de 149 ejemplares más sobrantes y fueron impresos por: Diseños
Publicitarios de Master, S.A. de C.V., en Calle Paseo Convento de Santa Mónica Número 126, Oficina 5, Col. Jardines de Santa Mónica, Municipio Tlalnepantla de Baz, Estado de México, C.P:
54050. La edición estuvo al cuidado de la Tesorería Nacional de Movimiento Ciudadano, Partido Político Nacional.