CompetenciaenelferrocarrilenEspaña
JavierCamposMéndezUniversidaddeLasPalmasdeGranCanaria
resumen
en este trabajo se analizan las posibilidades reales de introducción de competencia efectiva en el ferrocarril en españa dentro del contexto general de los distintos modelos de restructuración ferroviaria existentes en el mundo y, particularmente, el de desintegración vertical, elegido en la unión europea. Tras analizar el limitado éxito de la liberalización del transporte de mercancías desde 2006, se proponen algunos factores y reformas adicionales que podrían mejorar dichos resultados en el proceso de apertura a la competencia del transporte de viajeros, actualmente en marcha.
Palabras clave: competencia, ferrocarril, desintegración vertical, españa.Clasificación JEL: L92, r48.
abstract
This paper studies the real possibilities of introducing effective competition on the spanish railways sector within the general context of the rail restructuring models in place elsewhere since the late twentieth century and, particularly, the vertical unbundling model favoured by the European Union. After examining the limited success of the liberalization of freight traffic in 2006, we suggest several factors and additional reforms to improve the current opening to competition in passengers’ services.
Keywords: competition, railways, vertical unbundling, Spain.JEL classification: L92, R48.
1. Introducción
Hastahacenomuchosañoseltítulodeesteartículoconstituiríaprobablementeunoxímoron.Porrazonesnosiempreeconómicas,eltransporteporferrocarrilhabíaquedado fuerade losdiferentesmovimientos liberalizadoresquedesde ladécadade1980habían sacudidoaunbuennúmerodeeconomíasoccidentales, llevandoprofundas transformaciones aotras industrias de infraestructurao incluso aotrosmodosdetransporte.
Ensuépocadoradadeexpansiónenelsigloxixelsectorferroviariocontribuyóde forma notable al desarrollo económico y social, sirviendo como instrumentode promoción de la actividad industrial y comercial y como herramienta para laintegraciónde territorios.Almismotiempo,el transporteporferrocarrilsecarac-terizóporlapresenciadegrandeseconomíasvinculadasaladensidaddetráficoypor la existenciadeelevadoscosteshundidosasociadosa las infraestructuras,dedifícil o imposible recuperación. Con algunas excepciones –como el caso de losEstadosUnidos–estasrelacionestécnicasyeconómicasdieronlugaraunmodelo
28 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
organizativodemonopolioverticalmenteintegrado,confuertedependenciadelosfondospúblicosparagarantizarsusoperacionesyfinanciarnuevasinversiones(DeRus,200�).
Sinembargo,afinalesdelsigloxxeraevidentelainsatisfaccióngeneralconelrendimientodeestaindustria:sucuotademercadoeneltransportedeviajerosydemercancíasperdíarelevanciaañotrasañoylacargasobreelpresupuestopúblicoserevelabacadavezmásdifícildesostener.Lasrazonesquehabíanllevadoaestedeclive se identificaron con la incapacidad del sector para hacer frente almayordinamismointroducidoporlapopularizacióndeltransporteaéreoyasuinflexibilidadfrentealasalternativasproporcionadasporeltransporteporcarretera.
Lasoluciónelegidaparahacerfrenteaesteproblemafuelarestructuracióndelsectorylaintroduccióndecompetencia.LamayoríadelospaísesdelaUniónEuropea(UE)yAustraliaoptaronporladesintegraciónvertical,conunaseparacióntotaloparcialdelasinfraestructurasylosserviciosquefavorecieratantolacompetenciaintermodalcomolaoperacióndediferentesempresasdentrode lasmismasrutas.Otrospaíses(comoJapón,EstadosUnidosymuchosdeAméricaLatina)siguieroncon el modelo verticalmente integrado, pero introduciendo una regulación másflexibleypromoviendoabiertamentelaparticipaciónprivadaatravésdeconcesionesoprivatizaciones.
Enestecontexto,elobjetivodeesteartículoesdiscutirlasventajasydesventajasdesdeelpuntodevistadelacompetenciaqueofrececadaunodeestosmodelosdereestructuración,identificando–apartirdelaexperienciamáscercanadelaUniónEuropea– las lecciones que pudieran resultar de interés para evaluar la situaciónactualdelosferrocarrilesenEspaña.Paraello,partiendodeestaintroducciónydelaliteraturarecientesobreestetema(véaseNashet al.,2013),laSección2discutelosargumentosafavoryencontradelosdistintosmodelosdeliberalizaciónferroviariaypresentalosresultadosmásdestacadosenlaUniónEuropea.LaSección3secentraespecíficamenteenelcasoespañol,analizandolasreformasvigentes,laexperienciaeneltransportedemercancíasylacompetenciadelferrocarrildepasajerosconeltransporte aéreo.El último apartado de este trabajo proporciona unas reflexionesfinalessobre los factoresquepodrían favorecereléxitodeesteprocesoo,porelcontrario,llevaralmismoaundesafortunadodescarrilamiento.
2. Competencia en el ferrocarril: la experiencia europea
2.1. Los modelos de restructuración ferroviaria y el papel de la competencia
Larestructuracióndelsectorferroviariocomienzaamediadosde ladécadade1980condiversasexperienciasliberalizadorasenJapón,SueciayNuevaZelanda,lascualesfueronseguidasdelaprofundayfallidaprivatizacióndeBritish railenelReinoUnidoduranteladécadasiguiente.Apartirdeestemomentonumerosospaísescomenzaron a implementar reformas con el objetivo de introducir o fortalecer la
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 29
competenciaenestesector.Gómez-Ibáñez(2006)identificatresgrandesmodelosdecambio,nototalmenteexcluyentesentresí:ladesintegraciónvertical,laprivatizaciónyladesregulación.
ElmodelodedesintegraciónverticalfueeladoptadomayoritariamenteenlaUE,requiriéndose inicialmentea lospaísesmiembros la separación (almenosanivelcontable)entrelosserviciosdetransporteylagestióndeinfraestructurasconelfindepermitirprogresivamenteelaccesodeotrosoperadores(públicosyprivados)1alasmismas.Estetipodereformasseinspirabaenlaexperienciapreviadeotrossectores,comolaenergíaolastelecomunicaciones,enlosquelarupturademonopolioshabíadado lugar a una eclosión de la competencia.También existía cierto paralelismocon el transportepor carretera, dondediferentesmodosde transporte (autobuses,camiones y transporte privado) compartían una infraestructura común gestionadaporotrosoperadores(públicosoprivados).
Elsegundomodeloderestructuraciónferroviariasecentrabaenlaintroduccióndeparticipaciónprivada,biendeformacompleta(mediante laenajenacióndelosactivosdelosantiguosmonopoliospúblicos),obiendemaneraparcial(medianteconcesionesdeentre10y50añosparalaexplotaciónprivadadeserviciospúblicos).Estamedida,ampliamenteutilizadaenJapónyalgunospaísesamericanoscomoMé-xico, Brasil oArgentina, iba acompañada de una profunda reorganización de losservicios,incluyendoelcierredefinitivodelíneaspocorentablesolareestructuraciónterritorial,conelfindehacerdelferrocarrilunnegociomásatractivoparalosin-versoresprivados.Esteúltimoobjetivofuetambiénelqueindujoenmuchoscasosamanteneralasempresasverticalmenteintegradas,dandopasoamonopoliosprivados(temporalesy/odecaráctergeográfico)enlosquelaúnicacompetenciaposibleera«porelmercado».
Finalmente,eltercermodelodereestructuración(amenudocombinadoconlosdosanteriores)consistióenliberalizarlaregulaciónferroviaria,particularmenteenlorelativoalastarifasyalascondicionesdeaccesoalmercado.Estadesregulación,utilizadaenpaísescomoEstadosUnidos,CanadáoSuiza,hasidomásimportanteenelcasodel transportedemercancíasy losservicios interurbanosdepasajeros,limitándosemuchomássusefectossobrelacompetenciaeneltransporteurbanoysuburbanodebidoobviamentealasmayoresimplicacionessocialesenesteúltimoámbito.
Lamayorpartedeestosmodelosnosonpurosyadmitenmúltiplescombinacionesyvariantes.Porello,comoseñalaNash(200�),enlaprácticalasdosdecisionesmáscon-trovertidasquedebetomarunpaíscuandopretendeintroducircompetenciaenelsectorferroviarioson,primero,sidebeonodesintegrarloverticalmentey,segundo(especial-
1 LaliberalizacióneuropeacomienzaconlaDirectiva91/440,sobreelDesarrollodelosFerrocarrilesComunitariosyfueimplementadaatravésdesucesivos«paquetesferroviarios»en2001,2004y2007.Esteúltimopaqueteobligabafinalmentealaaperturaalacompetenciaeneltráficodeviajerosapartirde2010,fechaposteriormentepospuestahasta2012y,segúnlasprevisionesactuales,hasta2019.Lapreparacióndeuncuartopaqueteferroviarioseencuentraendiscusiónypodríaalterarestecalendario.
30 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
menteencasoderesponderafirmativamente),cómodebegestionarseyregularseelsectorapartirdeesemomento.Ambascuestionesserelacionanconelviejodebatedesielferrocarrilesunmonopolionaturalylaconsiguientenecesidaddeevitarlamultiplicacióndesuselevados(yhundidos)costesfijosporpartedevariasempresas.Aunqueaúnpersis-tenopinionesdiscrepantes,hayciertoconsensoenlaliteraturasobrelaideadequeestoscostesseasocianprincipalmentealdesarrolloinicialdelasinfraestructuras(Foreman-Peck,1987)yque,unavezqueestáninstaladas,noexistenrestriccionestecnológicasimportantesqueimpidanquedosomásoperadorescompitansobreella(GrossmanyCole,2004).Noobstante, tantoGómez-Ibáñez (200�)comoNash (200�) insistenenlanecesidaddenosubestimarlosproblemasdecoordinaciónquepuedenemergertrasllevaracaboladesintegraciónvertical,argumentandoquelasinfraestructurasjueganunpapelmásrelevanteenelsectorferroviarioqueenotrasindustrias.
Quienesdefiendenlaparticipaciónprivadaargumentanqueestasposibilidadesdecompetenciasobrelasvíassonmuylimitadasdebidoalaseconomíasdedensidadyalescasomargendebeneficiosquedejalacompetenciaintermodal,generándoseademásinnecesariosproblemasdecoordinaciónenlasinversionesylagestióndelaseguridad.Quienes favorecen la desintegración vertical argumentan por el contrario que esprecisamenteesaespecialrelaciónentreinfraestructurasyserviciosloqueencorsetaalasempresasferroviariasyquelosproblemasdecoordinaciónsonabordablesconunadecuadomarcodesupervisión,aligualquesucedeenotrasindustrias2.
Una vez expuestos los argumentos preliminares, resulta oportuno examinarahora laevidencia internacionaldisponibleen relacióna la situaciónactualde lacompetenciaenelsectorysusresultadosmásevidentes.Porcercaníayafinidadnoscentraremosúnicamenteenelcasoeuropeo,examinandoelprocesoquediolugaralaliberalizacióndelsectorferroviarioysusimplicacionesconcretasparaEspaña3.
2.2. La competencia en el ferrocarril en la Unión Europea: situación actual
AunquelaComisiónEuropeaapostóclaramentedesde1991porunarestructura-ción basada en la desintegración vertical, el grado de entusiasmo con el que lasdirectivascomunitariasfuerontraspuestasalasdiferenteslegislacionesnacionalesfuemuyheterogéneo.TalcomoilustraelCuadro1(condatosreferidosa2012),paísescomoSuecia,ReinoUnidooFinlandiaadoptaronmuyprontomedidasdecompletaseparacióninstitucionalyoperativa(enorganismosoempresasdiferentes),mientras
2 Dehecho,ambosconcluyenqueningúnmodeloesperfectoyrealizanunllamamientoenfavordeunareorganizacióninstitucionalyregulatoriaquepuedallevaracabolacoordinacióntécnicasinmenoscabarlacompetencia.
3 La experiencia liberalizadora en el ferrocarril fuera de la Unión Europea ha sido estudiada abun-dantemente,sobretodoenloreferidoasusefectossobrelaeficienciadelosoperadoresosusimplicacionesinstitucionales.AmododeejemplopuedencitarselostrabajosdeIVALDIyMcCULLOUGH(2001)paraEstadosUnidos,ESTACHEet al.(2002)paraAméricaLatinaoPITTMANet al.(2007)paraRusia,EuropaOrientalyChina.
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 31
Cu
AD
RO
1D
ESIn
TEG
RA
CIó
n V
ERTI
CA
L y
APE
RTu
RA
A LA
CO
MPE
TEn
CIA
En
LO
S PR
InC
IPA
LES
FER
RO
CA
RR
ILES
Eu
RO
PEO
S
País
Inic
io
de la
re
form
aG
rado
de
desin
tegr
ació
n ve
rtic
alG
rado
de
com
pete
ncia
al
canz
ado
Ope
rado
r pri
ncip
al d
e lo
s se
rvic
ios
Ges
tión
de la
s in
frae
stru
ctur
as
ferr
ovia
rias
Ale
man
ia19
97Se
para
ción
org
aniz
ativ
aTo
dosl
osm
erca
dos
DBa
hna
G(e
mpr
esa
públ
ica)
+e
mpr
esas
priv
adas
DBa
hn n
etz a
G(e
mpr
esa
públ
ica)
;em
pres
asp
rivad
as.
Aus
tria
1997
Sepa
raci
ónin
stitu
cion
alR
egio
nale
sym
erca
ncía
sO
BB
(em
pres
apú
blic
a)O
BB
Net
z(e
mpr
esa
90%
pú
blic
a)B
élgi
ca19
97Se
para
ción
con
tabl
eM
erca
ncía
sSN
CB
(em
pres
apú
blic
a)SN
CB
(em
pres
apú
blic
a)Es
paña
1997
Sepa
raci
ónin
stitu
cion
alM
erca
ncía
sR
ENFE
Ope
rado
ra(e
mpr
esa
públ
ica)
AD
IF(e
mpr
esa
públ
ica)
Finl
andi
a19
95Se
para
ción
inst
ituci
onal
Mer
canc
ías
VR
(em
pres
apú
blic
a)R
HK
(em
pres
apú
blic
a)Fr
anci
a19
97Se
para
ción
inst
ituci
onal
Mer
canc
ías
SNC
F(e
mpr
esa
públ
ica)
RFK
(em
pres
apú
blic
a)G
reci
a19
97Se
para
ción
con
tabl
eM
erca
ncía
s(lim
itada
)O
SE(e
mpr
esa
públ
ica)
OSE
(em
pres
apú
blic
a)H
olan
da19
95Se
para
ción
inst
ituci
onal
Reg
iona
lesy
mer
canc
ías
NS
(em
pres
apú
blic
a)PR
OR
AIL
(em
pres
apú
blic
a)Ir
land
a19
97Se
para
ción
con
tabl
eM
erca
ncía
sIE
(em
pres
apú
blic
a)IE
(em
pres
apú
blic
a)Ita
lia19
97Se
para
ción
org
aniz
ativ
aR
egio
nale
sym
erca
ncía
sFS
(em
pres
apú
blic
a)R
FI(e
mpr
esa
públ
ica)
Portu
gal
1997
Sepa
raci
ónin
stitu
cion
alTo
dos(
limita
da)
CP
(em
pres
apú
blic
a)R
EFER
(em
pres
apú
blic
a)R
eino
Uni
do19
94Se
para
ción
inst
ituci
onal
Todo
slos
mer
cado
sEm
pres
asp
rivad
asn
etw
ork
rail
(em
pres
apú
blic
a)Su
ecia
1989
Sepa
raci
ónin
stitu
cion
alR
egio
nale
sym
erca
ncía
sVa
riasc
ompa
ñías
Banv
erke
t(em
pres
apú
blic
a)
FuEn
TE:N
ASH
yR
IVER
A-T
RU
JILL
O (2
004)
.Dat
osa
ctua
lizad
osp
ore
laut
or.
32 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
queotrosoptaronapartir1997porunaseparacióncontableuorganizativadentrodelmismoconglomerado,conunniveldedesintegraciónmuchomenor.Entodosloscasoselsectorpúblicohamantenidoelcontrolestratégicodelasinfraestructuras,mientrasque–salvoalgunasexcepcionescomoAlemania–enlosserviciossólosehapermitido la presenciade empresas privadas competidoras en el transporte demercancíasyenlosmercadosregionales.
Comoconsecuenciadeestediseñoinstitucional,lasituaciónactualdeltransporteferroviarioenEuropapodríaconsiderarsecomodeuna«liberalizacióninconclusa»,dondelosintentosdelaComisiónporabrircompletamenteelsectoralacompetenciachocanaúnconreticenciasyretrasosporpartedealgunosEstadosmiembros.Estohaconducidoaresultadosglobalmentepocobrillantes,talcomoreconoceabiertamentelaComisiónEuropeaensuinformebianual(COM,2014)sobreunsectorparaelquedibujaclaramenteunpanoramacaracterizadoporlucesysombras.Lasprincipalesconclusiones de este informe –que se discuten a continuación– constituyen undiagnósticoprecisodelasituacióndelacompetenciaenelferrocarrilenEuropa.
2.2.1. Lasreformasfrenan,peronologranrevertireldeclivedelademanda
Laprimeraconclusiónqueseextraedelinforme,talcomomuestraelCuadro2,esquelacuotademercadodeltransporteferroviariodeviajerossehamantenidoligeramentealabajadesde1995hasta2011.Sinembargo,sudistribuciónporpaísesesmuydesigual,yaquelosviajesporferrocarrilhanaumentadoencomparaciónconlosdemásmodosenlospaísesmásliberalizados(ReinoUnidoySuecia)yenaquéllosdondelaaltavelocidadesmásimportante(Francia,BélgicayEspaña).EnpaísescomoAustria,ItaliaylaRepúblicaCheca,dondeactualmentehaycompetenciaen las líneas regionales de larga distancia, también se ha experimentado un cre-cimientonotable(entreel�yel8por100),mientrasquelosserviciosinterurbanos
CuADRO 2DISTRIBuCIón MODAL En EL TRAnSPORTE DE VIAJEROS
En EuROPA (1995-2011) (Porcentaje de pasajeros-km)
1995 2000 2005 2010 2011Transporteprivado 75,� 75,4 75,4 7�,0 75,2Autobuses 9,3 8,7 8,3 7,8 7,8Ferrocarril �,5 �,2 �,0 �,2 �,2Metrosytranvías 1,3 1,3 1,3 1,4 1,4Transporteaéreo �,5 7,7 8,4 8,0 8,8Transportemarítimo 0,8 0,7 0,� 0,� 0,�
FuEnTE:eu Transport in Figures(2013),www.eurostat.eu.
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 33
convencionales (especialmente en Grecia, Polonia, Bulgaria, Rumanía, Estonia yLituania)hansufridodescensosdramáticos(entreel�0-80por100)debidoalrecortedelossubsidiosylafaltadeinversiones.
Lacompetenciaenserviciosdelargadistancia tambiénmejoralarelevanciadeltráficointernacionaldepasajeros,quecreceatasaspromediosdel5por100anual.Noobstante,elinformeindicaquedesde2011hayseñalesdeestancamientoenlosmercadosferroviariosdelcentrodeEuropayquealgunospaíseshannotadoparticularmentelosefectosdelacrisissobreestesegmento,señaldequelostrenesconvencionalessiguensiendopococompetitivosfrenteaotrosmodos(enparticularlascompañíasaéreasdebajocoste),talcomosedemostróenItaliaoenAlemania(Anteset al.,2004).
Finalmente,eltransporteferroviariodemercancíashamantenidounacuotamáselevadaperotambiéndecreciente(20por100en1995,17por100en2011).Estamayor estabilidad se atribuye no sólo a la competencia, sino también a que estetipode tráficoesmuchomás internacional (alrededordel47por100del totaldetoneladas-kmsemuevenentrepaíses)ydependientedeladensidaddelared,siendológicamente más relevante en los países centrales (Alemania, Polonia, Francia,BélgicayHolanda)queenlosperiféricos,dondesusnivelesdeparticipaciónsontestimoniales(menosdel5por100enEspañaoReinoUnido).Eneltráficocentro-europeo,laeficienciadelosserviciosylaposibilidaddeutilizarpartedelareddealtavelocidadparaeltransportedemercancíastambiénhancontribuidoalmantenimientodelascuotasdemercado.
2.2.2. Laparticipaciónprivadahacomenzadoaintroducirdinamismoenelsector
UnsegundoaspectoquedestacaparticularmenteelinformeCOM(2014)esquelos principales grupos ferroviarios europeos han comenzado a abandonar el mo-delodemonopoliopúblicoestatalverticalmenteintegrado.DeacuerdoconelCua-dro1,muchospaíseshancorporativizadolasantiguasempresasferroviarias,creandounidades de negocio con sistemas de gestión más orientados al mercado y másfácilmenteaccesibles(enelfuturo)alcapitalprivado.Enalgunaslíneasregionalesyeneltransportedemercancíasyasepermitelaparticipacióndeoperadoresprivadosdebidamenteacreditadosy, aunqueenalgunospaísesestacompetenciaencuentraaúnobstáculosnotables,losnuevosoperadoresempleanglobalmenteaunas120.000personasytienenunacuotademercadodel21por100eneltráficodeviajerosyun28por100deltransporteferroviariodemercancíasentodaEuropa.
El informe sugiere que el sector está preparado para un mayor grado departicipaciónprivada, que lapropiaUniónEuropeaplanea incentivar a travésdealianzas internacionales, las cuales ya suponenun25por 100de los ingresosdealgunas empresas.Aunque ésta es precisamente una de las líneas de trabajo del«cuartopaquete» ferroviario, la ideadeprivatizaciónenel transportedeviajerostodavíaesvistaconrecelopornumerososgobiernosyresultaaúnpocoaceptableparalaopiniónpúblicademuchospaíses.
34 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
2.2.3. Losprecioscomienzanareflejartímidamenteelefectodelacompetencia
Otradelasrevelacionesinteresantesdelinformeserefierealaevolucióndelosprecios.Losdatosdelíndicedepreciosdeconsumoarmonizado(IPCA)muestranqueentre2005y2012losserviciosferroviariossehanencarecidoenpromedioun35por100enlaUniónEuropea,conuncrecimientomuchomayor(50por100)enlospaísesdeEuropameridionalycentral-orientalmásretrasadosenelprocesoderestructuraciónferroviaria.El informeconcluyeque lospreciossonmásbajosenlossegmentosdondehayunacompetenciamásabiertaentreempresasferroviariasy/oconotrosmodosdetransporte,obteniendogeneralmentelospasajerosmayoresopcionesdeviajeyunmejorservicio.
ElCuadro3ilustraestaideacomparandodiversaslíneasdealtavelocidad.Comopuede observarse, los precios por kilómetro en las rutas donde existe más de unoperadorpueden llegar a ser entreun25-40por100másbaratos.Engeneral, seconstataentrelascompañíasferroviariasunusocrecientedetécnicasdetarificaciónpersonalizada(yield management)quetienenencuentanosólolascaracterísticasdelbillete(tipoyfechadeviaje,condicionesdecompra)ydelpropiousuario(tarjetasdefidelización),sinotambiénlacompetenciadeotrosmodosdetransporte.
Juntoconlaexistenciaonodecompetencia,unodelosfactoresquemásafectanalospreciosfinalesdeltransporteenuncontextodedesintegraciónverticalsonloscánonesdeaccesoalainfraestructura,particularmenteeneltransportedemercancías,cuyosmárgenessongeneralmentemásestrechos.En2014elpreciomediodeaccesoparauntrendemercancíasde1.000toneladasoscilaentre1,60€/tren-kmy3,40€/tren-km,conalgunasexcepcioneslocalesenciertospaísesdelaUniónEuropea.Sinembargo,convienedestacarque las redesqueestáncompletamentedesintegradasimponennormalmentecánonesdeinfraestructurapordebajodelamediaeuropea,tal
CuADRO 3COMPARACIón DE PRECIOS En LínEAS DE ALTA VELOCIDAD (1995-2011)
Operador Distancia (kms)
Tarifa business Tarifa turista
RutasconunsolooperadorParís-Londres eurostar 342 1,81 0,7�Madrid-Barcelona renFe 480 0,81 0,37Rutascondosoperadores
Milán-RomaFs
Otro47� 0,48
0,470,310,22
Hamburgo-Colonia DBOtro 358 0,81
0,450,3�0,1�
FuEnTE: COM (2014). Precios promedios (en euros por km) de tres fechas diferentes para billetes consimilarescondiciones.
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 35
comoocurreenBélgica,Finlandia,España,Holanda,SueciayReinoUnido(COM,2014).Engeneral,laevolucióndelcanonmedioeuropeodeaccesoalasvíasparalos trenes de mercancías muestra una disminución constante en los últimos años(–28por100entre2008y2014)comoconsecuenciadelmayornúmerodeoperadoresyresultamásinteresantetodavíaobservarqueladispersióndelosvaloresrespectodelamediasehareducidoalamitadenelmismoperíodocomoresultadodeunaconvergenciadetarifas.
2.2.4. Elsectorestodavíademasiadodependientedelsectorpúblico
Probablemente, uno de los elementos menos brillantes de la actual situacióndel transporte ferroviario en Europa es que tanto la gestión de infraestructuras(notablemente deficitaria en casi todos los países) comomuchas rutas urbanas einterurbanas requieren aún del apoyo financiero del sector público. En 2012, losserviciosenrégimendeobligacióndeserviciopúblico(OSP)representabanel�5por100detodoslospasajeros-kmyacercadel74por100delostrenes-kmdelaUE, recibiendounvolumendesubsidioscercanoa18.000millonesdeeuros.Dehecho, casi todos los servicios suburbanos y regionales en Europa se prestan enrégimendeOSP,mientrasquelosserviciosdealtavelocidad,quesólorepresentancercadel27por100delatotalidaddepasajeros-kmtienencaráctercomercialyamenudoseutilizancomofuentedesubvencionescruzadas.
Conrespectoalasinfraestructuras,deacuerdodenuevoconelCuadro1,éstassiguen siendo mayoritariamente responsabilidad del sector público, quien debeproveerlosfondosnecesariosparasuexpansiónymantenimientodebidoaqueloscánonesdeaccesonocubrenenningúnEstadomiembrolatotalidaddeloscostesde gestión. En el año 2012, la inversión pública estimada en líneas ferroviariasconvencionalesascendióacasi30.000millonesdeeurosenelconjuntodelaUniónEuropea, mientras que la inversión en alta velocidad (sólo en España, Francia,Alemania,ItaliayBélgica)secalculabaenotros20.000millones.Ladesproporciónde estas cifras evidencia una preferencia clara por un sector de la industria (altavelocidad)frenteaotros(convencional,mercancías)cuyarentabilidadsocialpodríasermáselevada.Comohaseñaladoampliamentelaliteratura(DeRus,2011),estonoestantounproblemadecompetencia,comodegestiónpúblicaeficienteyadecuadodiseñoinstitucional.
2.3. otras evidencias sobre los efectos de la restructuración ferroviaria en europa
Finalmente,juntoalaevidenciadescriptivaqueproporcionalareinterpretacióndelinformeCOM(2014)desdeelpuntodevistadelacompetencia,resultainteresanteconcluirestaseccióndiscutiendootrotipodetrabajosempíricosquehanintentado
3� CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
evaluar los efectos de las reformas sobre los ferrocarriles europeos. Nash (200�)agrupaestetipodeestudiosendosgrandescategorías:losanálisiseconométricossobrelasfuncionesdeproducciónycostesdeempresasferroviariasenpaísescondiferentenivelderestructuraciónyloscasosdeestudioscualitativossobreaspectosparticularesdelasreformas.
DentrodelprimergrupodestacanlostrabajosdePreston(199�)yCowie(2002)sobrelarelativamenteescasaimportanciadelaseconomíasdeescalayeltamañoóptimo(menorqueelexistentehastaesemomento)quedeberíatenerunacompañíaferroviaria.Dehecho,Cantoset al. (1999)concluyenquelaproductividaddelosferrocarrilesaumentabatraslaseparaciónvertical,aunquesumuestra(entre1985y1995)sóloincluíaaReinoUnidoySueciadentrodetalsituación.Friebelet al. (2003) expanden esta línea de trabajo y confirman que las reformas conllevabanmejorasdeeficiencia.EnRivera-Trujillo(2004)sellegaaunaconclusiónsimilarapartirdeunabasededatosmáscompleta.
ConrelaciónalosestudiosdecasosdestacanlosreferidosalaprivatizacióndeBritish rail,consideradaexcesivaporlamayorpartedelaliteraturaygravementecontaminada por la injerencia política (Glaister, 200�). Otros casos interesantesson los descritos para Suecia (Nilsson, 2002) yAlemania (Link, 2004), mientrasquelasituaciónparticulardeEspañaesanalizadaconmayordetalleenlasiguientesección.
3. El largo camino hacia la competencia en España
3.1. La ruptura del modelo tradicional de monopolio público
Aligualqueenotrospaíses,eltransporteferroviarioenEspañaestuvodominadodurantedécadasporunmonopoliopúblicoverticalmenteintegrado–RENFE–cuyacuota de mercado e importancia relativa fue declinando gradualmente a lo largodeltiempo.Desdeladécadade1980,talcomomuestraelGráfico1,eldecliveeranotableylascuotasdemercadoenviajerosymercancíasapenassuperabanel5por100.Desdeelpuntodevistafinanciero,laspérdidaserantambiénmuyimportantes,particularmenteenlaslíneasdecercaníasymediadistancia,siendolalargadistanciaylaaltavelocidadlasqueconseguíanmejoresnivelesdeproductividadyunamayorcoberturadecostes4.
4 TalcomosedetallaenCAMPOS(2008),en1980eldéficitglobaldelacompañíasesituabaen5.000millonesdeeurosanuales.Estacifrafuereduciéndoseenlosañossiguientescomoresultadodelasreformas,aunqueen2005aúnsesuperaban los1.000millonesdeeurosanuales.Losnivelesdeocupaciónmediososcilabanentreel60-65por100eneltráficodelargadistanciayaltavelocidad,peroapenasllegabanal30por100enelrestodelíneas.
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 37
Aunquelasprimerasreformasyahabíancomenzadoalgunosañosantes5,elpro-cesodedesintegraciónverticalpromovidoaniveleuropeoporlaDirectiva91/440seiniciórealmenteenEspañaen1994,mediantelareorganizacióninternadeRENFEenunidadesdenegocioespecializadas(serviciosde transportee infraestructuras),concontabilidadesyobjetivosdiferenciados.En1997secreóelGestor de infra- estructuras Ferroviarias(GIF),unorganismopúblicoencargadodelaconstrucciónymantenimientodelainfraestructurayfinanciadoatravésdecánonesdeusoabo-nadosportodoslosoperadores.
Sinembargo,noeshastalaaprobaciónen2003delaLey del sector Ferroviario(LSF)cuandosetrasponendefinitivamentealalegislaciónespañolalosprincipioseuropeos de liberalización del ferrocarril, introduciéndose en ese momento dosmodificacionesimportantes:uncambioradicalenlaestructuradelsector,connuevosagentesqueconsagranelprincipiodedesintegraciónverticaly,porfin,laaperturaalacompetencia;primeroeneltransportedemercancíasy,actualmenteenproceso,eneldeviajeros.
GRáFICO 1CuOTA DE MERCADO y VOLuMEn DE TRAnSPORTE DEL FERROCARRIL
En ESPAñA
FuEnTE:ElaboraciónpropiaapartirdedatosdeeurostatyMinisteriodeFomento.
5 En1984sefirmóelprimerodevarioscontratos-programa,cuyoobjetivoeradetenereldeteriorofinancierodeRENFEatravésdeunaumentosignificativoenlacalidaddesusserviciosyelcierredealgunas rutaspoco rentables.En1987 fueaprobada laLey de ordenación del Transporte Terrestre (LOTT), que eliminó definitivamente la preferenciamodal que hasta esemomento se concedía alferrocarril, promoviendo una mayor competencia entre éste y el transporte por carretera. Para másdetalles,véaseCAMPOS(200�).
Ferrocarril (mill. pasaj-km) Ferrocarril (mill. ton-km) % Ferrocarril (pasaj.)
% Carretera (pasaj.) % Ferrocarril (carga) % Carretera (carga)
1950 1960 1970 1980 1990 2000 2005 2010 2011 2012
Cuo
ta d
e m
erca
do (%
)
100
80
60
40
20
0
Mill
ones
25.000
20.000
15.000
10.000
5.000
0
38 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
Apartirde2005,conlaentradaenvigordelaLSF,elnuevoadministrador de infraestructuras Ferroviarias(ADIF)asumiólasprincipalesfuncionesdesarrolladashastaesemomentoporelGIF.Primero, la responsabilidaddegestionarel tráficoferroviarioy adjudicar la capacidaddisponible entre los operadores con licencia;en segundo lugar, la explotaciónymantenimientode la llamadared Ferroviaria de interés General(RFIG),y,entercerlugarlaejecucióndenuevasinversiones,yafueradeformadirectaomedianteconcesionesaempresasprivadas,deacuerdoconlalegislaciónvigente.
Eladministrador de infraestructuras Ferroviariasseconstituyecomounórganode carácter empresarial, dependiente del Ministerio de Fomento, con funcionesequiparables a las desarrolladas en otros países europeos (véase Cuadro 1). Sufinanciación combina, por primera vez, tanto las aportaciones presupuestariasdelsectorpúblicocomolas tasascobradasa losoperadoresyusuariosdelsector.Dehecho,el canonporutilizaciónde las infraestructuras ferroviarias tienecomofinalidadexplícitafinanciarloscostesenlosqueincurreelADIFensurelaciónconlosoperadoresconrespectoacuatroconceptosprincipales:porconcederderechos(totalesoparciales)deutilizaciónde laRFIG (canon de acceso), porpermitir ladisponibilidad del trayecto solicitado (canon de reserva de capacidad), por lautilizaciónefectivadelacapacidadreservada(canon de circulación),yporeltráficoproducidosobrelainfraestructuraferroviaria(canon de tráfico).
El nivel de estos cánones (junto con los existentes por el uso de estaciones,apartaderosycambiosdeanchodevía)fuerevisadoen2012yhasuscitadoalgunasquejasentre losoperadores (yaquerepresentacasiun40por100desuscostes),quieneslointerpretanamenudocomounabarreraalaentrada.Aunquesucálculoconcretodependedelascondicionesdeoperacióndecadatren(trayecto,velocidad,gradodeocupación,etcétera),lacomparaciónrealizadaentrepaíseseuropeosporelinformeCOM(2014),sitúasunivelenEspañamuypordebajodelamediacomunitariaenelcasodeltransportedemercancías(0,13€/tren-km)ytráficosuburbano(0,25€/tren-km),yporencimadedichamediaenel transporteinterurbanodeviajeros(2,51€/tren-km)y,particularmente,enlaaltavelocidad(8,30€/tren-km).
Porelladodelosoperadores,laLey del sector Ferroviariopromoviódefinitiva-mente la ruptura del monopolio que se había mantenido hasta ese momento�,creándoserenFe operadora comounaempresapúblicacentradaenlosserviciosy con capacidad para competir con empresas privadas.Aunque la nueva entidadheredó la mayor parte de los activos de RENFE, una parte importante de susdeudasfuetransferidapreviamentealerariopúblico,unaoperacióndesaneamientocriticadapormuchas empresas relacionadasdel sector.Asimismo, el nivelde las
� LosserviciosdeRENFEcoexistían(sincompetir)conlosprestadosporFerrocarriles de Vía estrecha(FEVE)enelnortedeEspaña(quefueronabsorbidosen2013)yconcompañíasferroviariasregionalesymetropolitanas,cuyasactividadeseneltransportedeviajerossiguendesarrollándosefueradelaRFIG,enelmarcomonopolísticodelasobligacionesdeserviciopúblico,subvencionadasconautorizacióndelaUniónEuropeaporlosrespectivosgobiernosautonómicosylocales.
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 39
ayudasotorgadasaciertasrutasinterurbanastambiénhasuscitadoquejasdesdeelpuntodevistade lacompetencia intermodalporpartedealgunosoperadoresdeltransporteporcarretera.Sinembargo,debereconocersequeenlosúltimosaños,lasituaciónfinancieradelGrupo renfe7,hamejoradonotablemente.TraslaintegracióndeFEVEenlacompañíayladivisiónensociedadesanónimas,elresultadonetoen2013ascendióa–3,�millonesdeeurosfrentealos–39,5millonesde2012,siendodenuevolaaltavelocidadlaunidaddenegociomásrentable.
Finalmente,comoterceragenteenlaestructuradelsector,laLSFcreóelComité de regulación Ferroviaria (CRF), un órgano adscrito al Ministerio de Fomentoconcompetenciasparasalvaguardar lapluralidadde laofertaen laprestacióndelosserviciosypararesolverlosconflictosentreoperadores.Apesardelanovedadque supuso para el sector ferroviario español contar con un regulador sectorial,inmediatamenteseobservóqueéstenacíaconunperfilcompetencialyunniveldeindependenciaextremadamentebajoencomparaciónconotrossectorespreviamenteliberalizadosoconotrosreguladoresferroviarioseuropeos.AunqueestaslimitacionesfueroncorregidasconmodificacioneslegislativasposterioresylapropiaComisiónEuropeacomunicóen2012sudecisiónderetirarunapartedelademandarelativaalafaltadeindependenciadeesteregulador,elpropioorganismohareconocidoensusmemoriasquesusfuncionesnoincluyenaspectosimportantesdelaregulaciónyqueadolecedeciertaslimitacionespresupuestariasyfuncionales.Estascircunstanciasgeneranpotencialmenteunproblemadeconfianzayreputaciónquepodríainfluirenlanecesariaincidenciaqueunórganoreguladordebeejercersobrelasexpectativasdelosagenteseconómicosdelsector.
En definitiva, los cambios introducidos por la Ley del sector Ferroviario en2003dieronporfinalizadoscasisesentaañosdemonopoliodeRENFE.Elmercadoferroviarioespañolseencuentradesdeentoncesenunasituacióndondeesposiblelacompetenciaenlaprovisióndeserviciosporpartedecualquieroperador(públicoo privado) en posesión de una licencia administrativa sobre una infraestructuragestionadadesdeelsectorpúblicoporADIFybajolasupervisióndelCRF.¿Cómohafuncionadoesteproceso?Analicemosprimeroelcasodelasmercancías.
3.2. Competencia en el transporte ferroviario de mercancías
Desdeenerode200�,laliberalizaciónferroviariahasidocompletaenelcasodeltransportedemercancías,permitiéndoseelaccesoalaRFIGdetodaslasempresasenposesióndelacorrespondientelicenciahabilitante,otorgadaapartirderequisitostécnicosyfinancieros establecidosanivel europeo.Paradesarrollar su actividad,
7 En2014elMinisteriodeFomentosegrególasactividadesdelacompañíaencuatrosociedadesanó-nimas,siendorenfe operadoralapropietariayadministradoradetodasellas,alascualesselasconocecomo«Grupo Renfe»: Renfe Viajeros, S.A., Renfe Mercancías, S.A., Renfe Fabricación y Mantenimiento, S. A., y renfe alquiler de material Ferroviarios, s.a.
40 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
los operadores deben solicitar la capacidad a ADIF a cambio de los cánonescorrespondientesydisponer,enelmomentodelaadjudicación,deloscertificadosdeseguridadnecesariosparapodercircularporelitinerariosolicitado,consumaterialrodanteysupersonaldeconducción.
Enelaño2013existíanonceempresasconlicenciaycertificadodeseguridadenvigor,aunqueno todasellasestabanactivasdemaneraefectiva.Así, sóloseistransportaronmercancíasporferrocarrilen2011(renFe operadora,Continental,Tracción rail,activa rail,Comsa,Logitren)yotraslohanhechodemaneralimitadaen 2012 y 2013.Actualmente, elMinisterio de Fomentoha concedido licencia aotrascincoempresas,aunquenotodastienenaúnelcertificadodeseguridad.
CuADRO 4núMERO DE RuTAS POR OPERADOR En EL TRAnSPORTE
DE MERCAnCíAS (2012)
número de operadores número de líneas PorcentajeMásde3operadores 0 03operadores 2 <0,12operadores 15 3,31operador 443 9�,7Totallíneas 4�0 100
FuEnTE:CNC(2013),pág.��.
A pesar de ello, el panorama del sector está fuertemente limitado por lacompetenciadel transporteporcarretera.En2007se transportaronpor ferrocarrilúnicamente 25.000 toneladas (aproximadamente, �.000 millones de toneladas-km),querepresentabanmenosdeun5por100del totaldel tráficodomésticodemercancías. Entre 2008 y 2010 la actividad se redujo significativamente comoconsecuenciadelacrisis,recuperándosetímidamenteapartirde2011.DurantetodoestetiemporenFe operadora,comoempresaincumbente,haretenidounacuotademercadoabsolutacercanaal90por100encasitodoslosproductosycorredores,siendomuyminoritarialaparticipacióndelasempresasprivadassalvoenalgunostiposdemercancías(contenedores)yenzonasgeográficasconcretas(CataluñayPaísVasco).ElCuadro4,basadoenlosdatosdeuninformedelaComisiónNacionaldelaCompetencia(CNC,2013),resumeclaramentelasituación:sólohaycompetenciaefectivaenmenosdel3,5por100delasrutas.
Alavistadeestosdatos,elmencionadoinformedelaCNCrealizaunavaloraciónmuycríticadelosresultadoshastaelmomentodelaaperturaalacompetenciadeltransporteferroviariodemercancíasenEspaña.Unadelasprincipalesrazonesparasuescasoéxitoseidentificaconlapreeminenciadeloperadorpúblicoysudominiode los mercados ferroviarios secundarios, como el de material rodante o el de
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 41
mantenimientoyreparación,dondenosólocuentaconmejorknow-how(financiadocon fondos públicos), sino también con un exceso de capacidad que le concedenotablesventajascompetitivas8.
No obstante lo anterior, el informe señala también otros tres factores que di-ficultanodesincentivan laentradadenuevosoperadoresenel transportedemer-cancías.Elprimerose refierea ladotaciónde infraestructuras terrestres,queaúnbeneficia notablemente al transporte por carretera y dificulta la intermodalidadferroviaria,yaque senecesitanmejoresconexionescon lospuertos, lasáreas lo-gísticas y la frontera francesa. Un segundo factor se relaciona propiamente conADIF,cuyanaturalezapúblicaperodependientedelMinisteriodeFomentogeneraciertos incentivos perversos9. De hecho, la CNC critica aspectos concretos de lagestióndelasinfraestructuras,talescomolafaltadeflexibilidadenlaaperturadelasterminalesdemercancíasenlaRFIG,lafaltadedesarrollodelanormativadelosservicioslogísticosprestadosenestasterminalesylarelegacióndeloscriteriosdecaráctereconómicoen laasignacióndecapacidad.Finalmente,el tercerfactorse refiere a ciertos elementos discrecionales en los procesos de habilitación yconcesióndelicenciasalosoperadores,abogándoseengeneralporunmayorgradodeindependenciaytransparenciaenlaregulaciónferroviaria.
Comoresultadodeestediagnóstico,elinformeformulafinalmenteunconjuntode recomendaciones al Gobierno destinadas a superar o mitigar los factoresanticompetitivos mencionados.Algunas de ellas, con relevancia también para eltransportedeviajeros,seenumeranacontinuación,definiendo lospuntoscríticosquedeterminaráneléxitoofracasodelacompetenciaenelferrocarrilenEspañaenlospróximosaños:
1. Introducirlacompetenciaintermodalentreloscriteriosdeplanificacióndelasnuevasinfraestructuras,valorandolacontribuciónglobaldeéstasalsistemadetransporteensuconjunto,ynodemaneramodaloaislada.
2. Mejorarlagestióndeltráficoydelasterminalesparaaumentarlaeficienciadeltransportedemercancíasporferrocarrily,deestamanera,incrementarelatractivodeentradayexpansiónparalasempresasferroviarias.
3. Ajustar los requisitos de acceso al mercado a los principios de necesidad,proporcionalidad, transparencia y no discriminación, abaratándolos y redu-ciendosustiemposdetramitación.
4. Mejorareldiseñodeloscánonesparagarantizarqueelmarcopercibidoporlosoperadores sea estableypredecible, introduciendoalmismo tiempoen
8 Estaapreciaciónsehavistorecientementereforzada–enoctubrede2014–conlaaperturaporpartedelaautoridaddelacompetenciadeunexpedientesancionadorarenFe operadoraporunsupuestoabusodeposicióndominanteenelsegmentodeltransportedemercancíasylaexistenciadeunposiblepactoconotrasempresaspararepartirseelmercadodel transportedeautomóviles, segúndenunciade laAsociacióndeEmpresasFerroviariasPrivadas(AEFP).
9 NótesequeexistenclaramenteinteresescontrapuestosentreADIF,quedeseacánoneselevadosparasufragarsu elevada deuda, RENFE que desea mantener el dominio de las rutas más rentables y el propio Ministerio,comprometidopolíticamenteconeléxitodelaliberalización.
42 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
ellosincentivosalusoeficientedelainfraestructura,sostenibilidadyfomentodelasinversiones.
5. Reforzar la independenciaderenFe operadora respectoalMinisteriodeFomentoyaADIF,nosóloanivelfuncionalsinoconunaautonomíafinancierasuficiente que no genere ventajas injustas frente a operadores privados.Igualmente, se deberían separar las actividades de prestación de serviciosdelasrelacionadasconelmaterialrodanteyelmantenimientoo,almenos,garantizarunusonoabusivodeéstas.
�. Finalmente, y como elemento aglutinador del sector, se debería fortaleceral regulador ferroviario, concediéndole autonomía financiera y recursosmateriales suficientes para llevar a cabo sus competencias, reforzando supresenciaycredibilidadenelmercado.
3.3. Competencia en el transporte de pasajeros
Alcontrariode losucedidoconel transportedemercancías, laLey del sector Ferroviario supeditó laaperturaa lacompetenciadel transportedeviajerosa losplazos y calendarios establecidos por las directivas comunitarias, las cuales hanido retrasando sucesivamente la fecha límite para su completa trasposición hastafijarla(porahora)enenerode2019.Entodocaso,elprocesoestácentradofundamen-talmenteenlaslíneasdelargadistanciayeneltráficointernacional,manteniéndoselasobligacionesdeserviciopúblicoenlostráficosmásdeficitarios.Elprocedimientoprevistoen la legislaciónespañolapara llevaracabola liberalizaciónconsistedenuevoenlaconcesióndelicenciashabilitantesycertificadostécnicosalasempresasprivadasquelosoliciten,reservándosesiemprearenFe operadoraelderechoamantenerlaslíneasenlasqueoperaactualmente.
Aprincipiosde2014,elMinisteriodeFomentoanuncióeliniciodeesteprocesomediantelaaperturaalacompetenciadelcorredordealtavelocidadMadrid-Levante,queseráoperativaa lo largode2015.Apesardel importantecambioquesuponeesta medida, existen ciertas dudas sobre su éxito potencial para atraer inversoresprivadosysobrelacapacidadefectivaparacompetirquetenganestosdespués.Losretrasosen laprivatizaciónparcialdeAENAyelhorizontepolíticocomplicanelproceso.Talcomoseseñalóparalasmercancías,resultaparticularmentepreocupanteel diseño poco trasparente de los cánones y el papel que pueda desempeñar elincumbentepúblicoatravésdesucapacidadexcedentariaenmaterialrodante10.LaComisiónNacionaldelosMercadosylaCompetencia(CNMC)haadvertidosobreestascuestionese insisteenampliarpronto la liberalizacióna loscorredorescon
10 En este contexto, también resulta muy relevante, por su novedad, el reconocimiento reciente (octubre2014)porpartedelpresidentedeADIFdelalimitadarentabilidaddelAVEenEspañaconelvolumenexistentededemanda,algoqueyahabíasidoseñaladoinsistentementedesdeelmundoacadémicohacíavariosaños(CAMPOSyDERUS,2009).
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 43
mayortráfico(Madrid-BarcelonayMadrid-Sevilla),recelandodelhechodequeelMinisteriohayadecididoconcederunaúnicalicenciahabilitanteconelargumento,segúndeclaracionesoficiales,deprocederaunaapertura«gradualyprogresiva»,quepermita«aprenderdelaexperiencia»11.
Aunqueesmuyprontoparavalorarlosresultadosdeestaprimerainiciativa,laevoluciónfuturadelosserviciosdeferrocarrildelargadistanciay,particularmente,losdealtacapacidadestaráligadaasucapacidadparahacerfrentealtransporteaéreoyalcanzarunvolumendetráficoquepermitarentabilizarlascostosasinversionesque precisa y que absorben gran parte del presupuesto público. En este sentido,debeseñalarsequelaapuestarealizadaporrenFe operadorasiguesiendoladelaconfrontaciónvíapreciosynivelesdeservicios,alcanzandoalgunoséxitosrecientesen este campo (Jiménez y Betancor, 2012). No obstante, no debería descartarselabúsquedademayoresnivelesdecomplementariedade integraciónsaltandode-finitivamentelasbarrerasmodalesycreandoconglomerados«ferro-aéreos»quepue-danofrecerunmejorservicioalosviajeros.Losresultados,talcomomuestranlasexperienciasenFranciayAlemania(GivoniyBanister,200�)olosestudiosteóricosparaEspaña(SocorroyViecens,2013)parecenmuyprometedores.
4. Una reflexión final
El transporte por ferrocarril estuvo durante mucho tiempo ajeno a los movi-mientos liberalizadores que tenían lugar en otras industrias. Ello no fue debido,lamentablemente,alaobtencióndebrillantesresultadosoelevadosnivelesdeuso.Porelcontrario,elsectorserevelóincapazdehacerfrentesinelapoyopúblicoalapotenciacompetitivadeotrosmodosdetransportey,amparándoseenunaerróneaconcepcióndemonopolionaturalyenunaprotecciónmáspolíticaqueeconómica,amediadosde1980habíaentradoenundeclivecasidefinitivo.
Laaperturaalacompetenciafuelarespuestaideadaporlasautoridadespúblicaspararevertirestasituación.Paraello,losdiferentespaísesoptaronportresmodelosderestructuracióndiferentes–desintegraciónvertical,privatizaciónydesregulación–nosiemprecompletamenteestancosentresí.LaUniónEuropea,particularmente,eli-giósepararlasinfraestructurasdelosservicioseintroducir,enloposible,competen-ciaenelmercadomedianteelaccesodemúltiplesoperadores(públicosoprivados).Estemodelohafuncionadobienconrespectoalareduccióndeladependenciadelsectordelapoyopresupuestariodelosgobiernos,peronohagenerado,porelmomen-to,losnivelesdecompetenciadeseados.Portanto,lospreciosynivelesdeservicio
11 LasopinionesdelaCNMC(elorganismosucesordelaCNC)serecogenensupáginaweb:www.cnmc.es.Lamayorpartedelainformaciónrestanteprocededelaprensageneralyespecializada(yaquesetratadeunprocesoque actualmente se encuentra en ejecución) y de las notas emitidas por el Ministerio de Fomento. Según estasfuentes,loprevistoinicialmenteesqueeloperadorentrantecompitaconRENFEoperadoradurantesieteaños(conlibertadparafijarpreciosylasfrecuenciasdelosservicios)valorándosedespuéslaposibilidaddeabrirloaterceros.Hastaelmomentopocasempresashandeclaradosuinterésefectivoenelproyecto.
44 CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
no han mejorado lo suficiente (con algunas excepciones en el segmento de altavelocidad)yeltransporteferroviariocontinúasinseratractivoparalosusuarios.
Lapreguntaclavequeseformulanlosanalistasdelsectorenestemomentoes:¿sehaelegidounmodeloincorrectoosehaimplementadomalelmodelocorrecto?La respuesta no es sencilla. En los países donde se optó por la introducción decompetenciamanteniendo la integraciónvertical los resultados tampocohan sidomucho mejores con respecto a la demanda. Si bien es cierto que han aparecidomenos problemas de coordinación operativa, también se han detectado en ellosgravesfallosderegulación.Porello,resultarazonablesuponerqueprobablementeelsectornecesiteaúndenuevasreformasydequeéstasdeberánserimplementadasdeunaformamáscuidadosa.
LaUniónEuropeaaceptaesteretoyapuestadecididamenteporelferrocarrilenelhorizonte2050.ParaellopreparaactualmentenuevaspropuestasqueobligaránalosEstadosmiembrosaafinaraúnmáselprocesodereformaendosgrandeslíneasdetrabajo:facilitandolacompetenciaintermodal(atravésdeunamejorinternalizacióndeloscostessocialesdelacarretera)ypromoviendolainternacionalizaciónferro-viaria(conlibreaccesoatodoslosmercadosdomésticos,aligualqueocurrióconeltransporteaéreo).EnlamedidaenquelosEstadosmiembrosdejendeprotegerasusferrocarrilesnacionalesyadoptenunaperspectivamáspaneuropeaesteprocesotendrá mayores posibilidades de éxito, sin olvidar por supuesto la existencia decondicionantesgeográficosydemográficosqueimpediránalsectortenerlamismarelevanciaentodosloslugares.
EnEspaña,comohemosvisto,sehaseguidofielmenteelmodeloeuropeoylaLey del sector Ferroviariode2003impusouncambiodefinitivodeparadigmaqueporfinhizoquelacompetenciaseasomaraaunodelosúltimosmonopolios.Sinembargo,laexperienciadelaliberalizacióneneltransportedemercancíasnohasidoexitosa.Elsectornocreceniescapazdeintroducirdinamismo,enbuenapartedebidoadeficienciasinstitucionales.Laaperturaalacompetenciadeltransportedeviajerosestácomenzandoen2014ynoresultaposibleestimarsusresultados,peropareceevidenteque–salvouncambioradical–elfuturoinmediatoseguirádominadoporunaempresaincumbentequesólopermitiráunacuotademercadotestimonialasuscompetidoresprivados.Deestamanera,losefectosbeneficiososdelacompetencianosemanifestaránnunca.
Lareflexiónfinalesevidente.TraslarevisiónrealizadadelosdistintosmodelosdecompetenciaenelferrocarrilydelaformaenlaquesehanimplementadotantoenEspañacomoenlaUniónEuropea,pareceobvioquetodavíasenecesitaunesfuerzoinstitucionalmayor.De locontrario,el futurodel transporte ferroviario serámuypoco halagüeño, reduciéndose progresivamente a unos pocos segmentos y zonasgeográficas.Eltiempoapremiaynoresultaaconsejabledejarpasarestetren.
COMPETENCIAENELFERROCARRILENESPAñA 45
Referencias bibliográficas
[1]ANTES,J.,G.FRIEBEL,M.NIFFKAyD.ROMPF(2004):«Entryoflow-costairlinesinGermany.Somelessonsfortheeconomicsofrailroadsandintermodalcompetition»,Deutsche Bahn Papers,UniversityofToulouse.
[2]CAMPOS,J.(200�):«Spain:theendofanera»,enJ.A.Gómez-IbáñezyG.deRus(eds),Competition in the railway industry. an international comparative analysis,pp.111-131.EdwardElgar.Cheltenham.
[3]CAMPOS,J.(2008):«RecentchangesintheSpanishrailmodel:theroleofcompetition»,review of network economics,7,1,pp.1-17.Amsterdam.
[4]CAMPOS,J.yG.DERUS(2009):«Somestylizedfactsabouthigh-speedrail:AreviewofHSRexperiencesaroundtheworld»,Transport Policy,1�(1),pp.19-28.
[5]CANTOS,P.,J.PASTORyL.SERRANO(1999):«Productivity,efficiencyandtechnicalchangeintheEuropeanrailways:anon-parametricapproach»,Transportation,2�,pp.337-357.Amsterdam.
[�]CNC(2013):informe sobre la competencia en el transporte de mercancías por ferrocarril en españa.ComisiónNacionaldelaCompetencia.Madrid.Disponibleenwww.cnc.es.
[7]COM(2014):Cuarto informe de seguimiento de la evolución del mercado ferroviario.InformedelaComisiónalConsejoyalParlamentoEuropeo.13.�.2014.Bruselas.
[8]COWIE,J.(2002):«Theproductioneconomicsofaverticallyseparatedrailway–thecaseoftheBritishTOCs»,Transporti europei,5,pp.45-52.Milán.
[9]DERUS,G.(200�):«Theprospectsforcompetition»,enJ.A.Gómez-IbáñezyG.deRus(eds.),Competition in the railway industry. an international comparative analysis,pp.177-191.EdwardElgar.Cheltenham.
[10]DERUS,G.(2011):«TheBCAofHSR:shouldtheGovernmentinvestinhighspeedrailinfrastructure?The Journal of Benefit-Cost Analysis,2,pp.1-2�.Berlín.
[11]ESTACHE,A.,M.GONZÁLEZyL.TRUJILLO(2002):«Whatdoes“privatizations”doforefficiency?EvidencefromArgentina’sandBrazil’srailways»,World Development,30(11),pp.1885-1897.
[12]FOREMAN-PECK,J.S.(1987):«Naturalmonopolyandrailwaypolicyinthenineteenthcentury»,oxford economic Papers,39,pp.�99-718.Oxford.
[13]FRIEBEL,G.,M.IVALDIyC.VIBES(2003):«Railway(de)regulation:aEuropeanefficiencycomparison»,IDEI,UniversityofToulouse.
[14]GIVONI, M. y D. BANISTER (200�): «Airline and railway integration». Transport Policy,13,pp.38�–397.
[15]GLAISTER,S.(200�):«Britain:competitionunderminedbypolitics»,enJ.A.GómezIbáñez y G. de Rus (eds.), Competition in the railway industry. an international comparative analysis,pp.49-80.EdwardElgar.Cheltenham.
[1�]GóMEZIBÁñEZ,J.A.(200�):«Anoverviewoftheoptions»,enJ.A.Gómez-IbáñezyG.deRus(eds.),Competition in the railway industry. an international comparative analysis,pp.1-24.EdwardElgar.Cheltenham.
[17]GROSSMAN,P.yD.Cole(2004):The end of a natural monopoly,Routledge(UK).[18]IVALDI,M.yG.J.McCULLOUGH(2001):«DensityandintegrationeffectsonClass
IUSfreightrailroads»,Journal of regulatory economics,19(2),pp.1�1-182.[18]JIMÉNEZ, J. L. y O. BETANCOR (2012): «When trains go faster than planes: the
strategicreactionofairlinesinSpain».Transport Policy,23,pp.31-41.Amsterdam.
4� CUADERNOSECONóMICOSDEICEN.O88
[19]LINK,H.(2004):«Railinfrastructurechargingandon-trackcompetitioninGermany:nine years later», international Journal of Transport management, 2, 1, pp. 17-27.Amsterdam.
[20]NASH,C.A.(200�):«Europe:alternativemodelsforrestructuring»,enJ.A.Gómez-Ibáñez y G. de Rus (eds.), Competition in the railway industry. an international comparative analysis,pp.25-48.EdwardElgar.Cheltenham.
[21]NASH,C.A.yC.RIVERA-TRUJILLO(2004):«RailwayregulatoryreforminEurope:principlesandpractice»,institute for Transport studies,ITS,UniversityofLeeds.
[22]NASH,C.,J.E.NILSSONyH.LINK(2013):«Comparingthreemodelsforintroductionofcompetitionintorailways»,Journal of Transport economics and Policy,47,2,pp.191-20�.Bath.
[23]NILSSON, J.E. (2002): «Restructuring Sweden’s railways: the unintentionalderegulation»,swedish economic Policy review,9,2,pp.3-21.Estocolmo.
[24]PITTMAN,R.,O.DIACONU,E.SIP,A.TOMOVAyJ.WRONKA(2007):«Willthetraineverleavethestation?TheprivateprovisionoffreightrailwayserviceinRussiaandcentralandEasternEurope»,EconomicAnalisisGroupoftheUSAntitrustDivision,5.Washington,DC.
[25]PRESTON,J. (199�):«TheeconomicsofBritishRailprivatization:anassessment»,Transport reviews,1�,1,pp.1-21.Amsterdam.
[26]RIVERA-TRUJILLO, C. (2004): «Measuring the productivity and efficiency ofrailways:Aninternationalcomparison».UnpublishedPhDDissertation,UniversityofLeeds.
[27]SOCORRO,M.P.yF.VIECENS(2013):«Theeffectsofairlineandhigh-speedtrainintegration», Transportation Research Part A: Policy and Practice, pp. 1�0-177.Amsterdam.