PUBUCACIONt.-SREClENTl:S
Andrés Caso 1,n¡"hardoCuatro Ensayos de tolitica,Administración y I./"/,resa
Púhlica
Raúl Salinas de I .ortariDiconsa en la Mad, -ni zacionComercial y la R, .ntacion
del Abasto P,:¡"dar
Octavio Abrogo Ayalay
Silvano Barba BehrensCorporaciones Nacionales
Enrique Salazar AbaroaDerecho Parlomentorio
Jacinto Faya ViescaEl Federalismo Mexicano
Guillermo Ha lo Belchezportacioncs /JlU a la Reforma
de la Funcion Públicaen M éxico
Romeo Flores CaballeroAdministracion y Políticaen la Historia de México
Raúl Martínez AlmazánLas Finanzas del Sistema
Federal Mexicano
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.Sección Mexicana del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
MIEMBROS FUNDADOIU:S
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REVISTA DE ADMINISTRACION PUBLICA
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Delegación Cuajimalpa
05110 México, D.f.Te!. 570-69-45 570-71-40.Impreso y hecho en México / Prtnted and madc in México
México, 1989
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, A.C.
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Coordinación de Administración y FinanzasJosé Rodolfo Raigosa Sotelo
Tamañode la
AdministraciónPública
INDICE
PRESENTACION 13
TRIBUNA 15
Tamaño y composición de la administración pública mexicana.José Merino Mañón. 17
Tamaño de la administración pública y su distribución territorial por ámbitosde gobierno.ROIíl Olmedo Carranza. 33
La racionalización del sector de empresas públicas.Jorge Tamayo
El futuro de la administración pública en México.Javier Treviño Cantú
49
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Análisis de la estrategia de repliegue estatal en el sector industrial mexicano.Enrique Cabrero Mendozu. 85
NORMATIVIDAD
Decretos de Desincorporación de Entidades Paraestatales
1982-1988
RESEÑA
Administración y politica en la historia de Méxicode Romeo Flores Caballero por Mario Camocho Salas
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PRESENTACION
El tamaño óptimo de la administración pública es desde antiguo objeto de debate. El número de instituciones, unidades y personal O de las atribuciones a su cargopara algunos es excesivo, mientras para otros es insuficiente para dar cabal respuestaa las demandas sociales acumuladas y las nuevas, resultado de un país en caminode su modernización.
La administración mexicana para vencer los desafíos de antaño insatisfechos, losde nuestra hora y los futuros, fortalece a sus organizaciones depurándolas, acercándolas al habitante, destinándolas a realizar lo esencial de la manera más simple,fomentando la participación en sus tareas de la ciudadanía, con responsabilidad compartida y visión tambíén del porvenir.
En efecto nuestro país, como ha señalado Andrés Caso, se encuentra "viviendode lleno un proceso de modernización, de reestructuración y redimensionamiento delaparato público que se hace mayormente necesario a la luz de la ya prolongada crisisde esta década. Dentro del proceso en general, hay un replanteamiento de las responsabilidades de cada uno de los sectores sociales en el desarrollo nacional; la concertación emprendida implica su corresponsabilidad en las decisiones, en la actuación yen los resultados".
El debate sobre la dimensión de las administraciones públicas está abierto en todos los países y se encuentra nutrido por diferentes teorías, posiciones ideológicase intereses. En el presente número la Revista de Administración Pública incluye trabajos destinados a precisarlo y esclarecerlo, para ser punto de partida de nuevas aportaciones.
Los ternas desarrollados tienen corno antecedente inmediato la investigación "Tamaño y Composición de la Administración Pública Mexicana", coordinada por JoséMerino Mañón. Estas contribuciones coadyuvan, además, a difundir el conocimiento de nuestra administración pública, tarea permanente delINAP. Tal conocimientoes indispensable para quienes sirven en ella como para todo habitante del país. Asise comprenden reciprocamente a las meras opinioncs que podrán encontrar argumentos sólidos para transformarse en convicciones sobre las instituciones, unidades,personal y atribuciones necesarias a nuestra administración para satisfacer las demandas sociales, sobre los criterios para determinar su dimensión óptima y sobresu papel actual y futuro.
.10,\(' CII(I1/('s Nieto
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TAMAÑO Y COMPOSICIONDE LA ADMINISTRACION PUBLICA MEXICANA
JaSE MERINO MAÑON
Es frecuente escuchar cuestionamientos o inquietudes sobre la dimensiónde la administración publica mexicanamedida en términos del número de losempleados que la conforman. Los argumentos esgrimidos en las controversiasadolecen, en muchos casos, de precisiones objetivas que los sustenten. Ellosderivan de falta de información sistematizada o de criterios de ponderación inadecuados.
El fenómeno no es reciente. En 1857se publicaba en París por la Librería deRosa Bouret el Manual de Estadisticade la República Mexicana; su autor, .Jesús Hermosa, señalaba en el apartadocorrespondiente a los empleados de laadministración pública: "Que no existiendo una noticia completa del número de todos los empleados que la sirvenera preciso consignar los estudios parciales que unos años antes había formulado para el efecto". Daba cuenta de la
existencia de algo más de :lO mil trabajadores civiles en los distintos niveles degobierno y los establecimientos educativos que el Estado sostenía y de cercade 20 mil elementos en el ejército y laguardia nacional.
El último censo de recursos huma.nos del sector público federal mexicanofue levantado en 1975 con un enfoquemeramente cuantitativo, en función aadscripción orgánica y referido exclusivamente al sector central. La información anual sobre recursos humanoscontenida en los presupuestos de egresosde la Federación y del Departamento delDistrito Federal se refiere, igualmente.solo al número de plazas autorizadaspara las dependencias del sector central.No existe sistematizada información sobre trabajadores al servicio del sectorparaestatal y tampoco de los dependientes de los gobiernos estatales y municipales. Estas deficiencias informativas
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impiden, o cuando menos dificultan, laformulación de juicios de valor sobrela magnitud relativa de la administración.
Al inicio de 1988 el Instituto Nacional de Administración Pública emprendió la realización de una investigaciónsobre el tamaño y composición de la administración pública mexicana que laSecretaría de la Contraloría General dela Federación le había encargado paracumplir una instrucción del Ejecutivot'ederal.'
El trabajo, cuya dirección tuve oportunidad de asumir, pretendía no sola;nente conocer en términos cuantitativosla formación de la administración, sino,fundamentalmente, analizar su distribución en orden a las funciones que atiende, su relación con la población a quese sirve y su magnitud relativa, mediante comparativos con otros países.
De manera simplista pudiera indicar. se que el propósito del proyecto era, responder objetivamente a la siguienteinterrogante tan reiterada: ¿Qué tanobeso es el aparato administrativo mexicano? .
Resolverla adecuadamente demandaba definir previamente algunas convenciones conceptuales y adoptar unametodología capaz de permitir comparaciones válidas sobre datos confiables.
El desarrollo de la investigación seinició, consecuentemente, con la formulación de un marco conceptual y metodo lógico. Tres fueron las cuestionesprincipales que se abordaron:
J) Los criterios para la determinaciónde lo que debiera considerarse como."administración pública mexicana" .
1 El estudio ha sido publicado por el INAP." Tamañoy Composición de la Administración Pública Mexicana.
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11) Los criterios para la determinaciónde "trabajador efectivo a su servício" y
111) Los criterios para las definiciones yclasificaciones funcionales.
Respecto al primer punto hubo queanalizar y discutir los diversos esquemasde conceptualización de la administración. Por una parte, los "formales" quela refieren en términos legales a una amplia e imprecisa definición en una diversidad de ordenamientos jurídicos delsistema mexicano y los criterios doctrinarios generalizados intemacionalmente, que plantean cuestionamientos sobrela inclusión o no de los órganos queconforman a los poderes Legislativo yJudicial y a las entidades del sector paraestatal constituidas como sociedadesmercantiles.
Por otra, los "funcionalistas" quesólo consideran como integrantes de laadministración a los órganos que ejercen una función pública, lo que llevaríaa considerar como parte de la administración a entidades civiles sin vinculación gubernamental pero con funcionespúblicas, como cuerpos de defensa o rescate, y a eliminar por contra a entidades públicas como el servicio de correosque se reputan como de mercado, susceptibles de prestación por los particulares. Finalmente, los "presupuestales"que únicamente consideran integrantesde la administración a las entidades incorporadas para efectos de asignaciónde recursos públicos en los presupuestos gubernamentales.
El cr iterio adoptado en la investi gación concilia en lo posible esos planteamientos cunsi de rando los principios ypr áct icas en el pa ís, sus característicaspart iculares vinculadas a nues tro esquema constitucio nal de economía mixta yelementos adecuados para posibilitarcomparaciones válidas . Confor me aello, se co nsid eró para efect os.d el estu dio. Que co nforman a la administra ciónpublica mexic ana, las dependencias de lsector centra l del Ejecutivo Federal enlos términos del articulo 11 de la 1..<' '0' Or~dnica de /0 Administración Pública Federal, las dependencias centra les de losejecutivos de los estados, y los cab ildosy depe nde ncias de los ayuntamientos enlos térm ino s de sus respectivas leyes o rgánicas . los organismos descentralizadosy las empresas de participación estatalmayoritaria independientemente de suobjeto socia l y actividad. los fondos ylos fideic o misos públ icos en los que elgobie rno fede ral sea fideicomi sar¡o o fi deicomiten te y los organismos o empresas del sect or paraesta lal depend iente sde los estados .
En el caso de los criterios para lainclusión de trabajadores la definiciónformal mas simplista implica ría la incorporación de sólo aq uellos que se reputa n como tales conforme a las normaslegales que rigen la relación laboral delEstado con sus trabajado res, contenidasen el apa rtado B del articulo 123 Co nst ituci ona l para el cas o del gobiernofedera l y el 115 para el de estados y municipios }' sus leyes reglament a rias, inclu yendo lo s orde namientos espec íficospara milita res, ma rines y personal de loscuerpo s de segur idad pub lica y del servicio exterior y los de norrnatividad deseguridad socia l relativa a los pro piosinstitut os. Este esquema, sin emba rgo,
dejaría fuera a los trabajadores de lama yoría de las entidades del sector pa raestatal regulado..\ por el apartado A dela rt icu lo 123 Co nstitucional y su ley reglam enta ria .
Para resolver y co nciliar estos planteami emos se adoptó. para efectos delestudio, el criterio de considera r qu e forman pa rle de la ad min istración públicaen ca lidad de efectivos a su servicio toda s las person as que en virtud de no mhtamicntn. designac ión o contratació nindividual o co lectiva , sujetas en surelac ión labo ral a la Ley Federal delTr abajo o a las especificas de los tr abajadores al servicio del gobierno Icdera l y de los de estados y municipios,prest en servicio en las entidade s ydependencias inco rporadas a la administración conforme al cr ite rio antesdescr ito : y considerar para efectos decua ntific ación a un Ira ba jado r efec ti vopor ca da plan presup uestal. indcpcndie ntcmentc de su tem poralidad o de ladu ra ción de la jornada de trabajo .
Con..ccucntcmcmc se co nsidera ro ncomo traba jadores a los que genera lmen te se denomi nan como de co nfianza, ba se. eventuales o de lista de raya enlos sectores centra les y a los de co nfianza. sindicalizados y eventu ales en elpatacvtat al , quedando excluido s únic ameruc los que realiza n algún trabajo bajo co nt rato suje to a legislación comúnco n co ntra prestac ión mediante pag o dehono rarios po r servicios profesionalesindependie ntes .
Tradi cion alme nte 0;1.' vincula la clasificaci ón funcio nal a un criterio o rgánica por secre tar ía coord inadora de
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sector . Si bien ese esquema resulta foromalm ente válido para cie rtos propósi-tos, dificulta su comparación con otrosagr upamientos que at iende n más a cr ite rios de "fun ci ón ad ministrativa" qu e 4 .•a convenciones orgánicas. Esta situaciónes particularmente signi ficat iva en el ca-so del sector paraestaral co mún menteidentificado co mo ~61o integrado porentidades productora s de bienes o servicios de mercado sin dist inguir eñ cicn temenle las funciones que atiendan .
infraestructura ; y ab asto popularalimenta rio .
Funciones de producción de bienes )- servicios, divididas en las quese realizan por mandato co nst itucional, las de ba nca y fina nciamiento . las qu e tienen co mo objeto laprestación de servicios públ icos yla producción de bienes con sidera dos prioritari os.
A efectos de posibilitar análisis yco mparaciones, la clasificación adopt ada distingue las siguientes funcio nes enlas que fueron agrupados los disti nt osór ganos y ent idades de conformidad co nsu obj etivo part icula r prepond erante:
1.- Funcio nes de soberanía y gob iern o ,comprenden las de t itularidad de losejecutivos, relaciones co n el exterio r, segurida d nacion al, planeaciónadministración y con trol financieroy pa tr imonia l y orde n publ ico y segur idad ciudadana.
2.- Funciones sociales, incluyen educación y cultura, seguridad socia l,salud , desarrollo urbano y comunitario y ecol ogía .
J .- Funcio nes de promoción y apoyo ala activida d económ ica , desagre gados por incide ncia sectoria l en agricult ur a . ganadería. silvicultu ra ypesca : co mercio, indu st ria y servidos; comunicaciones y t ransportes,únicamente en 10 relat ivo a promoción }- ejecución de obras de
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Independien tem en te de la clasifica .ció" anterior , y para propósitos de otrosan álisis, el estudio inclu yó clasiflcacio.nes secto ria les, orgánicas y de nivel degobierno . Así fue pos ible presentar la info rmació n clasificada funcio nalm ent een for ma co nsolida da pa ra la admin istración p ública mexicana en su co njunto y para cada lino de los gr upos q ue laintegran : gobierno fed eral. secto r paraestatal federal, Departam ento delDistr ito Federal , gobierno s estatales ymun icipios.
Los pr oblemas metod ológicos másco mplicados tuvieron que ver co n laselecci ón de fuen tes y recolección dedatos y las est imacio nes e indi cad or escomparat ivos. Se optó por acudir a lasfuent es más co nfiables aun cuando elloimpli cara mayor exten sión en los tra baj os de cam po. vale dest acar por ejemplo . qu e par a efectos del sector paraesta tal los datos cor respo ndie ntes a cadaentida d fueron recabados directamentede su ad ministración , co n la valiosaintervención de la Secretaría de la Contraloria Gen era l de la Fed eración , irnplican do en algunos casos, recuentosfísicos específicos.
Fue necesa rio formular estimacio nes entida des federa tivas que ab sorben alsólo par a el caso de las administracio - 70"/0 de la po blación de los estados y ennes estatales y municipales donde 11 0 se el de los municipios con ba se en la inobtuvo la información analítica co mple- for mación d e 16 estad os que cubren ella . Las esti macion es, sin embargo . re- 5(l ll/n de la población en su co nju nto ysultán válidas si se co nsidera que pa ra al hecho de Que. en a mbos caso". la inel caso esta tal se fo rmularo n co n ba se formación a nalítica inclu yó a los estaen info rm ación an alíti ca rela tiva a 20 dos de ma yor tamaño .
CU A D R O
TAMAÑO HE LA AOMINISTRACION PUBLICA MEXI CA NACOMPARATI VOS ¡;ON LOS PAIS.~S BE LA COM UNIIJAD
ECO NOMIC A EUROP EA------_~
E fectiv os de la Efecti vos por cadaad ministrac ión 1000 habitan tes
Población CivilPAISES Tolal Totales (mile s) Tot al (a l C ivil
(miles)
Dinamarc a 5,144 762 731 148.1 142.1G ran Bret a ña 56,377 5,241 4,921 93.0 87.3Bélgica 9,856 7 11 616 72. 1 62. 5Francia 54,729 3,754 3,261 6 R.6 59.6Alemania (R.F .) 61,423 4,026 3,531 65.5 57.5Italia 56,825 3,342 2,969 58.8 52.2Holanda 14,367 733 630 51.0 43.9Irlanda 3,508 174 159 49.6 45.3Luxemburgo 365 17 16 46.6 43.8EspaDa 3R, I73 1,689 1,34 2 44.2 35.2Po rtu gal 10,073 430 367 42.7 36.4
MEDIA CEE 310,8 17 20,786 18,54 3 66.9 59.7
MéxicoA bsol utos 81,139 3,751 3,567 46. 2 44.0Lugar 10/ 12 9/ 12
a) Las cifras (olales incluyen trabajadores civiles y fuerzas armadas.b) Fuente: CEE. La Función Pública de loo. Doce. Juan Junquera <i ., INAP, Madrid . 1986.
México . Elaboraciones del estudio. Cifras de 1988.
2 1
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Para erectos co mparat ivos se utilizóla información relativ a a los 11 paisesde la Co munidad Económica Euro pea,a partir del trabajo que par a la medi ción de sus administraciones realizó elDr. Junquera del Instituto Español deAdministración Pública. En el futuropróxim o será posible efectuar comparaciones co n los paises del área latinoamericana en virtud de que están realizandoa sugerencias dellNI\P mexicano, estudio s similares con base en las metodologías de Junquera y de nuestro estudio.
En una comparación con los paísesde la Comunidad Económica Europeaponderando el númer o de trabajadoresal ser vicio de su administración se observa que nueve de aquellos acusa ría nun grado de "burocratismo" mayor queel del país. Si la comparación se hace exclusivam ente con el personal civil de laadministración, esto es,excluyendo a losservidores públi cos que integran lasfuerz as de seguridad nacional, Méxicotendría una administración mas pequeña que la de ocho paises de la Comunidad Económica Europea. Vale recalcarque para el caso mexicano se incluyeroncorno efectivos al servicio de la ad ministración pública los trabajadores del sectoe paraestatal ,
Algunos estud iosos de la materiasostienen que existe una estrech a correlació n entre el tamaño de la ad ministración pública de un país y su estad io dedesarrollo. correspo ndiendo una ad minist ración ma yor a los que tienen másaltos indicadores de desarrollo económico y social. Los resultad os de la co mparación citada resultan consecuentescon esa apreciación, difiriendo de otrasopini ones, menos sustentadas en evidencias pero mas generalizada s, que sostie-
nen el criterio co ntrari o , o sea, que unpaís subdesarrollado tiende, por razonesde empleo y de paz interna, a man tenerun aparato administra tivo estatal masgrande en términos relat ivos a su po blación.
PREDOMINIO DF. I.ASFUNCIONES SOCIAU:S EN LAAIlM1N1STRACION P UBUCA
MEXICANA
La composición funcion al de la administración pública mexicana confi rmael predominio de las fun ciones socialessobre otras ram as del quehacer públicoy muestra, cont ra creencias tambiéngeneralizadas, que las funciones estrictament e gubernamentales absor ben almayor número de trabajadores y que lasde producción de bienes y servicios queen el sen tido más lato y al margen deprecisiones constitucionales pudieran estim arse com o de mercado, susceptiblesde realización por el sector privado, sólo ocupan el 24.4010 de los trabajadores,porcent aje que se reduciría al 4.4 '!osi seestima n como gubernamentales las relacicnadas co n energía, banca y ferro carriles, correos y telégra fos que en elcaso mexicano se ent iende n privat ivasal Estado.
El pred ominio de las funciones socia.les en la adm inistración púb lica mexicana destaca también si se compara co n laatención que a ellas prestan los paises dela Comunidad Económica Europea, en losque la media relacionada co n los trabajadores de la seguridad social es de 3.6010frente a 14.2(r¡"o para el caso mexicano o enmateria de educación donde los por centajes en ese orden serían 20.4 "ufremea 30.7% .
CUADRO 2
COMPOS'CION fUNCIONAl.. UE tA AI>MINISTRACIONPUBLICA MEXICANA
TRABAJAOORK~ EFF,L.IVOS
TRABAJADORES ASIGNAIJQSFUNCION (miles) (..)
TOTAL 3,751 100.0
SOBERANIA y GOBIERNO '93 15.8
Gobierno 26 .7Relaciones con el exterior 4 .1Seguridad Nacional 184 4.9Planeadón, administración ycontrol financiero y patrimonial 196 4.7Orden público y seguridad ciu-dadana 203 lA
2 SOCIALES 1,856 49.5
Educación y cultura 1,152 30.7Seguridad social y salud l32 14.2Desarrollo urbano y comunitario yecología 172 4."
PROMOCION y APOYO A LAACTIVIDAD ECONOMICA yOTRAS FUNClONES PUBLICAS 3115 10.3
A la agricultura, ganadería,silvicultura y pesca 198 lAAl comercio. la mtnerra, laindustria y los servicios 48 1.3Comurucacción y transporte 82 2.2Comercialización de productosagropecuarios y abasto popular 41 \.0Otras funciones públicas 16 A
Suma funclones guhernamenlales.(1+2+3) 2,834 75.6
4 PRODUCCION DE BIENESESTRATEGlCOS y PRESTACIONDE SERVICIOS PUBLIcaS '" 20.0
Por mandato Constitucional 407 11.0Banca y financieros 215 s.sServicios públicos 131 s.s
Suma rundones públic.s conformedefinición legal ( I + 2 + 3 + 4 ) 3,587 ss.s
PRODUCCION DE BIENES YSERVICIOS DE MERCADO 164 4A
2
Por contra, los porcentajes de participación de los trabajadores en funciones de seguridad nacional reflejan unamayor ocupación en el caso de los pal-
ses de la Comunidad Económica Europea en donde en promedio representan11.2070 frente al 4.9070 para el caso mexicano.
CUADRO 3
TRABAJADORES EFECTIVOS DE LAS ADMINISTRACIONES ENFUNCIONES DE SEGURIDAD SOCIAL, EDUCACION y EJERCITO
PORCENTAJE SOBRE EL TOTAL
PAISES Seguridad Educación Fuerzas OtrasSocial (1) armadas
Alemania(R.F.) 4.4 17.8 13.1 64.7Francia 6.8 25.5 11.1 56.6Gran Bretaña 1.9 12.9 6.1 79.1Italia 1.7 27.8 11.1 59.4Espafta 3.1 19.1 20.5 57.3Bélgica 9.6 36.9 13.3 40.2Holanda 3.7 30.7 14.1 51.5
.Dinamarca .5 8.7 4.0 86.8Irlanda 1.7 26.6 8.7 63.0Luxemburgo 5.9 28.3 4.0 61.8Portugal n.d 27.8 14.7 n.d
Media CEE 3.6 20.4 11.2 64.8
México 14.2 30.7 4.9 50.2
(1) Sólo docentes en el caso de CEE.
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RACIONALIDAD FUNCIONALDEL SECTOR PARAESTATAL
La presencia del sector paraestatal enla economía y la administración mexicanas se inscribe en el devenir históricodel país. Ha constituido una respuesta
instrumental para que el Estado ejerzafunciones de rectoría en el marco de laeconomía mixta que postula la Constitución General de la República.
Su integración, sin embargo, se vióinfluenciada por la incorporación de entidades que por situaciones de coyuntu-
ra, no forzosame nte identi ficad as conlos pro pósitos esenciales que las defin en,aunque ju stificada por circunsta nciasde opon unidad . Tal es el caso , porejemplo , de empresas inco rpo radas para mantener una fuente de trabajo,para recuperar crédito a favor del Estado o para atender con una temporal idadtransítor ia definida, aunque no siemprerespetada, alguno s problemas part iculares de relativa imp or tan cia .
Al inicio de los ochenta el sector pa raestat a l presentaba un relativo grado dedispersi ón en relación a lo qu e pu dieradefinirse como actividades est ra tégicasy prioritarias para el país y una pr esiónde recursos para operación o inversiónque co ntras taba co n las escas as dispo nibili dades del gobiern o federal y co nesquemas racionales de asignación de recursos.
Un proceso de racionallzaci én, aúnno concluido, se puso en mar cha a par t ir de 1983, bu scan do, po r una parle,fortalecer las entidades que ju sti ficadament e lo requirieran y desincorpora r porla ot ra , mediante fusiones, liquidaci ones, extincio nes, venia o tr ansferencia,las que po r sus características o condi ciones no debieran man tener se en operación a cargo de l Estado .
El proceso de desincorporación fuemuy intenso y el número de ent idade sdisminuyó en los últimos añ os sensiblemente .
Al inicio de 1988 el sector par aestatal comprend ía 758 entid ades, de las Que3J3 se encontra ba n aú n en proceso dede sincor po ra ci ón y 80 correspo nd ían aempr esas inmob iliari as cuyo único propó sito era detentar la pro piedad de inmuebles de sus matrices. Conforme aellos las ent idades en operac ión efectiva ascend ían a esa fecha a 365, de lasQue 73 era n organismos descentralizado s, 254 empresas de participación es-
taral ma yor ita ria . 33 fide ico misos y 5asociaciones civiles .
El sector paraestatal ocupaba a esafecha un millón 409 mil tr abajadores,eq uivalentes a l 39.2'7(1 del total de losque conforman la administración pública mexicana.
Analizad a su com posición funcionalse observa que el 36.4°/, atie nde funcio nes de orde n púb lico que se real izanpo r conveniencias de o peración , baj oel esquem a de descentralización administ rau va. pero que pod rían co nstituirdependencias del secto r centra l de lap ro pia administración pública. Este total se integra con 26.6010 en seguridady salud , 4.3°10 en edu cación y cultura y5.4070 en airas actividades de carác terpúblico , especialmente las de fomentoa la actividad económi ca .
Un 28.9 % de los tra ba jad o res q ueco nfor man el 'lector pa raestafa l se ocu pa n en las cntidade.. que atienden las act ividadcs q ue expresa mente reserva a lEstado el arti culo 28 de la Constitució n:impresión y acuñación de mo neda , petr óleo. electr icidad y energ ía nuclear .fe rrocarri les. co rreos y telégra fo !'> . Orro15.3°/0 at iend e a funciones de par ticipa ción estat al por dispo siti vo consut uclonal vinculada" con los servicios de bancay fina nciamient o .
Solamente c1 19.5Il'fll de los traba jadorcc del secto r paraestatal se ubican enentidades cuyo propósito es la producci ón y dis tr ibu ción de bienes o de serv íc tos Que pudi eran ser susceptibles deat ención po r los part iculare s. Esto quiere deci r que si el Estado se ret ira ra deesas actividades. a pesar de la importancia de su part icipaci ón en ctlas para elbeneficio general, dejarían de for marparte de la ad min ist ración pública 174mil trabajadores. cantidad equivalentea l 4.4 lt/o del total de la propia adrninistr acion púb lica .
25
C U A D R O 4
COMPOSICION FUNCIONAl, DEI. SECTOR PARAESTATAl, FEDERAl,Número de trabajadores
Función Número de efectivos 'lo
TOTA LES 1,409,118 100.00
De mandato constitucional 407,236 28.9Impresión y acuñaci ón de moneda 1,560 0.4Petróleo 176,508 12.5Electricidad y energía nuclear 105, 121 7.5Ferrocarriles 80,247 5.7Co rreos y telégrafos 43,740 3.1
Servicios de Banca y Financiamiento 215,005 15.3Banca Central 2,300 0.2Banca de Desarrollo 35,327 2.5Banca Comercial 156,373 11.1Almacenad oras 3,369 0.2Asegura doras 8,629 0.6Afianzadoras 146Arrendadoras 130Fondos y fideicomisos financieros 7,692 0.6Otros 1,039 0.1
Seguridad Social)' Salud 375,497 26.6Seguridad Social 352,875 25.0Asistencia Social 11,619 0.8Salud 11,003 0.8
Educaci ón y Cultura 60,803 4.3Servicios educativos 37,969 2.7Centros de investigación 2,503 0.1Apoyo y fomento a la educación 6,678 0.5Fomento Cultural 2,440 0.2Cinematografía, radio, televisión yprensa 11,215 0.8
Fomento a la actividad económica y otrasfunciones de COrdele,. p úblico 76.436 5.4
A la agricultura , ganadería y pesca 23,758 1.7A la industr ia , a la minería y el co-mercio 8,636 0.6
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(continlladón)
COMPOSICION .'UNCIONAL m:J, SECTO" I'A"AESTATAL n:m:RALNúmero de trabajadores
------------ ._-----------
A la comercialización de productosagropecuarios y al abasto popularOtras funciones de carácter público
Producción y distribución de bienes en ramos considerados prioritarios
PesquerosAzúcarFertilizantesNavalAutomotrizMaquinaria agrícolaFerroviariaMetalmecánicaSiderurgiaHuleraMineríaForestal y PapelInsumas agropecuarios
Prestación de servicios públicos prioritarios
Transporte aéreoTransporte público de pasajerosTelefoníaAeroportuariosCaminosPortuariosDesarrollo turísticoDesarrollo urbano
35,0528,990
153,7316,501
27,52513,7804,8103,6673,3012,8213,794
58,2571,404
15,6706,6382,553
2.50.6
10,9OA1.90,9O,]
0,50,20.20.34.10.11.1DA0.1
8.6L72.52,9DA0.30.20.1
INSUFICIENTEIJESCENTRAUZACION
Dos consideraciones derivan del estudio en materia de descentralización.Por una parte, el peso específico del gobierno federal frente al de los estados y,por la otra, la disparidad de la relaciónde trabajadores y población entre la administración del Distrito Federal y las delos gobiernos de los estados y de los municipios.
El 1'1.9070 de los trabajadores queconforman la administración públicamexicana depende del gobierno federal,mientras el 18.1070 a los estados y municipios. Estos porcentajes podrían variarde considerar al Distrito Federal comoentidad local, similar a estados y municipios, sin embargo, la proporción seguiría siendo de 17fT1o para el gobiernofederal y 33% para los gobiernos locales.
Es cierto que entre los trabajadoresdel gobierno federal se consideran a los
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de su amplio sector paraestatal que porsu carácter autónomo y por la realización de actividades de extensión regional por varios de ellos distorsionan paraefectos comparativos las cifras correspondientes a este análisis.
Si la comparación se efectúa exclusivamente por los trabajadores de lossectores centralizados el porcentajeindicaría que el 62llfo corresponde algobierno federal y el 38010 a las administraciones locales, ubicando en ellas alDepartamento del Distrito Federal. Estas cifras, sin embargo, indican un menor nivel de descentralización que elpromedio observado en los países de laComunidad Económica Europea dondeel 55010 corresponde a la administracióncentral y el 45010 a las administracioneslocales.
Una desproporción mayor se observa en la relación de los trabajadores alservicio del Distrito Federal y los delresto de las entidades del país, particularmente si su número se refiere a la población que cada uno de estos nivelesatiende.
En el Departamento del Distrito Federal se cuenta con 20.4 servidores públicos por cada mil habitantes mientrasque en los estados, considerando gobierno estatal y municipal, el promedio esde 9.7. La desproporción es aún másgrave si se considera que los estadosatienden en distintas proporciones a laprestación de servicios educativos conempleados a su servicio mientras que enel Distrito Federal el servicio educativocorre a cargo totalmente del sector central del gobierno federal.
CUADRO 5
RÉLACION DEL NUMERO DE TRABAJADORES Y POBLACIONADMINISTRACION PUBLICA DEL DISTRITO FEDERAL Y SU POBLACION
EN COMPARAClON CON EL RESTO DEL PAIS
Trabajadores por cada1,000 habitantes
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IIISTRITO FEDERAL<10BIERNO FEDERAL. (SIN SECTOR PAHAESTATAL),"OBIERNOS ESTATALES y MUNICIPALES
11ISTRITO FEDERAL (SIN DELEGACIONES)¡'STADOS
IlISTRITO FEDERAL (DELEGACIONES)\IUNICIPIOS
20.4
18.29.7
14.96.5
5.53.2
COMPOSICION SF,CTORIALIJF.5EQUILlBRAIJA
Conviene destacar. por último, el peso que en la composición sectorial en losdistintos órdenes de gobierno tiene elsector paraestalal, aunque vale reiterarque una parte sustancial de él atiende afunciones de estricto orden público bajo la modalidad de descentralización administrativa.
En el caso particular de los gobiernosestatales el sector paraestatal atiende laprestación de algunos servicios públicoscomo agua y alcantarillado y en menorcuantía transporte de pasajeros y promoción del desarrollo urbano y vivienda. En el caso del Distrito Federal lamayor proporción de su sector pareestata! se ocupa del transporte públicode pasajeros: metro, autobuses y trolcbuses.
CUADRO 6
TAMAÑO Y COMPOSICION 1lF: LA AIlMINISTRAClON PUBLICAMEXICANA
COMPOSICION SECTORIAL POR ORIJEN UF: GOBIERNOTRABA.IAIlORES EFECTIVOS
SECTOR
TOTAL CENTRAL PARAESTATAL
(miles) "lo (miles) % (miles) 0;'0
TOTAL 3,751 100.0 2,282 60.8 1,469 39,2
Gobierno Federal 2,848 jOO,O 1,480 52,0 1,368 48.0Distrito Federal 223 100.0 182 81.6 41 18.4
Suma 3,071 100,0 1,662 54.1 1,409 45.9
Gobiernos Estatales 454 100.0 394 86.8 50 12,1Gobiernos Muni-cipales 226 100.0 226 IlXJ,O
LOS PROBLEMASDE LA EFICIENCIA
Un nuevo análisis deberá intentarseen torno a la administración pública mexicana. El tamaño medido en la relación
entre número de trabajadores públicrisy población servida en términos glebales no resuelve el problema en torno ala eficiencia y la eficacia de su gestión.Esta tiene que medirse en relación conlos recursos asignados para cada una de
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las funciones y los resultados que de suempleo se obtienen.
El problema es complejo, no basta,por ejemplo, determinar el número dealumnos que cada profesor atiende, sería necesario, en este caso, juzgar los niveles de aprendizaje y la preparaciónque los educandos obtienen. Sería igualmente insuficiente determinar el número de piezas que cada empleado delservicio postal maneja, el indicador másacabado tendría que mostrar también eltiempo en que éstas llegan a su destino.
La realidad es que aún parámetrosmenos afinados no se han aplicado consuficiente profundidad para mostrar laeficiencia de la administración públicamexicana. Será necesario sistematizaresos procesos evaluatorios. La simple,a:uJlque compleja, determinación de losindicadores constituye un arduo trabajo y ofrece un vasto campo para el estudio de la administración. El InstitutoNacional de Administración Pública tiene aquí -un campo de acción en el queya está incursionando.
LA CONTROVERSIA CENTRAL:DETERMINACION DE LAFUNCION DEL ESTADO
MODERNO
El punto central en la discusión sobre el tamaño y composición de la administración pública, sin embargo, seubica más en aspectos cualitativos quede magnitud. La discusión se centra endeterminar las funciones que el estadomoderno debe de continuar asumiendo,las nuevas que habrá de incorporar a suquehacer y las que habrá de transferira otras instancias de la sociedad.
Un amplio debate sobre el tema se desarrolla en el presente en diversos forosy latitudes. Perestroika, privatización,reconversiones, desincorpcraciones, son
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hoy temas de discusión cotidiana y permanente.
A finalesde 1988 el Instituto Nacionalde Administración Públicarealizó en México, junto con su homólogo francés, un seminario franco-mexicano para propiciarreflexiones sobre el tema. Andrés Caso,uno de los ponentes en el seminarioapuntaba que: "La modernización delsector público supone el redimen sionamiento del aparato estatal y la valoración de la intervención del Estado en losprocesos sociales y económicos para facilitar su presencia o retiro de ciertas gestiones económicas o de determinantesactividades sociales". Su concepto de"redimensionamiento", claramente expresado en su trabajo, es el del sentidomás preciso del término: dar una nuevadimensión, no simplemente reducir oaumentar, adecuarla a las obligacioneshistóricas del Estado, a su responsabilidad frente a la sociedad a que sirve y ala posibilidad de que ésta asuma también las que le permitan la realizaciónindividual de quienes la conforman y dela colectividad en su conjunto. Implicaoperar los mecanismos que garanticenel ejercicio de la libertad, que propicien el desarrollo integral y que enriquezcan la convivencia. Implica crear lascondiciones necesarias para conservar laindependencia y la soberanía del país ypara mantener y desarrollar la identidadnacional.
Comparto el criterio sostenido porCaso al concluir su exposición en esaocasión y con el cual yo también concluyo esta nota: "Personalmente estoyconvencido de que cualquiera que sea eltamaño del Estado en el futuro, sus responsabilidades habrán crecido respectoa la que tuvo el Estado mínimo de losliberales clásicos. Lo verdaderamenteimportante será su fortaleza y su eficiencia, no su dimensión. Que la conduc-
ción, la rectoría , si no la gest ión misma ese proceso, el papel del político y el delde ciertos procesos económicos. es irte- admi nistrador pub lico seguirá siendonunciable, lo mismo Que la salvaguarda esencial en el cumplimiento eficientede los derechos sociales ya consagra- de la respo nsabilidad de un Estadodos en los estados constitucionales. En moderno" .
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TAMAÑO DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA y SU DISTRIBUCION TERRITORIAL
POR AMBITOS DE GOBIERNO
RAUL OLMEDO CARRANZA
La crisis económica afecta cada díade manera más intensa al mundo, yespecialmente a los países subdesarrollados. Se ha convertido en el centro deatención de la sociedad. Pero no es tanto la economía lo que está en el centrodel debate sino el Estado, es decir, la organización política de la sociedad. Ante la persistencia de la crisis económica,el debate ha tenido que ir a la raíz de laeconomía: la política, la polis, la organización social.
El debate en torno al tamaño que debe tener el Estado en la etapa actual es,en el fondo, el debate sobre el nuevo papel del Estado en un periodo de crisiseconómica que se resiste a ceder.
El desarrollo industrial de las naciones ha exigido un Estado promotor capaz de crear las condiciones para elimpulso de la producción y del consumo de bienes y servicios industrializa-
dos. Bajo diferentes modalidades surgióla intervención del Estado en la economía, y su evolución ha ido a la par conla progresiva ampliación de la democracia.
En el presente siglo, la participación del Estado en la economía podemos resumirla en dos grandes etapas.l.a primera comienza en el periodopovrevolucionario y termina aproximadamente con la década de 1930; su caructcristica principal es la canalizaciónde la inversión pública hacia la construc.cion de obras de infraestructura paraimpulsar el desarrollo económico. Lasegunda etapa se concibe como aquellaen la que el Estado participa más acrivamente corno empresario y comopromotor de mecanismos financieros.tendentes a impulsar el proceso de induvtrialización que el país requeria enaquellos momentos.
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Durante este segundo periodo surgióla deformación o distorsión de la intervención del Estado en la economía. Laexpansión del sector público tuvo comobase la absorción de empresas pr ivadasen quiebra para evitar el desempleo . Deesta manera, el Estado Se convirtió enaccionista de un gran número de empresas .
Este crecimiento del sector paraestatal de la economía alejó al Estado de suverdadero objetivo que era crear los mecanismos para impulsar el desarrollo delas fuerzas productivas. De hecho fuemediante ese alejamiento como se resolvieron los problemas de las empresas encuestión y de absorción del empleo queellas generaban.
Asl , según datos publicados por Andrés Caso en su excelente libro Política,Administración y Empresa Pública, en1980 el sector paraestatal de Méxicocontaba con más de mil empresas públicas agrupadas en las distintas figuras jurídicas que establece la legislación. Ensu conjunto, el sector participaba en eseafta con 29 por ciento de los ingresos tributarios del gobierno federal. con e11~
por ciento de las exportaciones y 27 porciento de las importaciones; ocupaba acasi un millón de personas y abarcabalas más variadas act ividades econórnicaso Para 1983 el sector paraestatalaportaba 18.2 por ciento del ProductoNacional Bruto.
En 19~4. señala Andrés Caso, la dimensión del sector paraestatal estabadad a por un conjunto de 498 empresas,de las cuales 65.9 por ciento se concentraban en la industria manufacturera¡16.9 por ciento en los servicios; 9.4 porciento en la minería y 8.7 por ciento enlas actividades comerciales. Si ademássumamos las entid ades financieras, losfideicomisos, las empresas relacionadascon el sector salud y el sector educan-
vo, entonces observamos que el sectorparaestatal tenia alrededor de mil entidades.
El gasto público se incrementó también considerablemente y la proporciónque guardaban el gasto corriente y el decapital se desequilibró dando lugar alpredominio del primero, tal como podemos apreciar en el siguiente cuadro.
Esta visión progresiva del Estadochoca con la visión neoliberal que pideel retorno al Estado mínimo, retirándolode la gestión económica , con el argumento de que el Estado ha fracasado ensu intento de satisfacer las demandas SO~
ciales y de que ahora se debe dejar elcampo libre a la iniciativa individual ya la libre empresa para cumplir esa funcíón . Sobre el tema del tamaño del Es.tado las opiniones se han polarizadoentre los defen sores de un Estado cadavez más grande y los defensores de unEstado cada vez más reducido.
Pero más bien habrí a que preguntarsesi el debate sobre el tamaño del Estadooscurece más que aclarar el análisis delas causas de la crisis y de sus posiblessoluciones . El debate en torno al tarnaño del Estado es en realidad el debatesobre las formas de la organización políticade la sociedad, y de los medios para alcanzar sus objetivos de desarrollo.
Por ello, reducir el probl ema del tamaño del Estado a una cuestión de flnanzas públicas (déficit o superávit delpresupuesto público) sólo desvía la atención de las cuestiones de fondo. Si bienel "redimensionamiento" del Estado esun tema fund amental para la soluciónde la crisis ya tan larga, no debemos caeren los extremos de pedir un Estado mínimo (reducido a su mínima expresiónde vigilante) o un Estad o máxim o (quesustituya a la iniciativa de la sociedad).En la realidad histórica los extremos só-
CUADRO I
GASTO PUBLICO PROGRAMABLE FEDERALCORRIENTE Y DE CAPITAL
MEXICO 1978·1988
(Total y Porcentual)(Miles de Millones de Pesos)
Año Gobierno Federal Gasto Corriente ('lo) Gasto de Capital (OJo)
1978 225 793 132360 58.62 93433 41.381979 316618 165873 52.38 150 745 47.621980 503 325 297 441 59.09 205 884 40.011981 788 288 455212 57.74 333 076 42.261982 I 160 388 767976 66.18 392 412 33.821983 1 673 665 1 068 537 63.83 605 128 36.171984 2727 367 I 805 106 66.18 922261 33.821985 4299558 2997 176 69.71 1 302 282 30.291986 6419952 4580585 71.35 1 839 367 28.651987 14484290 10 463 674 72.23 4020616 27.761988 31 3()() 255 22 845 320 72.98 8 454 935 27.02
ELABORADO CON DATOS DE: Poder Ejecutivo Federal, Sexta Infonnl' de Gobierno 1988(Anexo Estadístico), México. Talleres Gráficos de la Nación, 1988, p. 99.
lo han contado como modelos idealesque alimentan a las ideologías. mientrasQue el Estado existente ha experimentado, de acuerdo con las condicionescambiantes, transformaciones paraadaptarse a la creciente complejidad dela sociedad.
Resulta absurdo sostener una: posición definitiva sobre el tamaño delEstado y sobre la conveniencia o inconveniencia de la empresa pública. El Estado y la empresa pública tienen unahistoria, una evolución cambiante, enfunción de las circunstancias. Anteponer la teoría a la historia nos llevasimplemente a posiciones y criteriosahistóricos y antihistóricos.
Lo que es indudable, y que no debe-
mos perder de vista en ningún momento, es la estrecha correlación entre elperiodo más dinámico y de mayor erecimiento económico dc la historia deMéxico y la expansión del sector paraestata! y de la intervención del Estado enla economía. Desde esta perspectiva, parecen demasiado estrechas y aventuradas las tesis neoliberales que sostienenque la única manera de salir de la actualcrisis es reducir el Estado a su mínimaexpresión de vigilante de la actividadprivada.
El debate sobre el tamaño dcl Estado debe tomar en cuenta las influenciasde las ideologías que provienen de supuestos Estados mínimos o Estados máximos (como en los países socialistas),
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que actualmente también están en proceso de revisar su concepto de Estado.
Es fácil caer en las trampas de la fe(Estado mínimo contra Estado máximoo viceversa), en las modas ideológicas oen las soluciones milagrosas que aparecen como último recurso cuando los intentos de la ciencia económica hanfallado. Pero un análisis histórico, así
como un análisis comparativo, nos devuelven al realismo de la teoría.
El tamaño del Estado es una nociónrelativa. La importancia económica dela empresa pública podemos ubicarlaanalizando la participación porcentualde los sectores paraestatales en el Producto Interno Bruto de distintos países,en los últimos años:
CUADRO 2
PARTICIPACION DEL SECTOR PARAESTATAL EN EL PIBPAISES SELECCIONADOS
(Porcentaje)
Inglaterra (l97g-1981)Francia (1983)Alemania (1979)Italia (1978)España (1979)Hungría (1980)Corea (1974-1977)Turquia (1978-\980)México (1983)
10.9 (a)17.0 (b)
1.07.5 (b)4.\ (b)
63.56.45.0 (b)
16.7 (b) +
(a) Incluye empresas financieras(b) Participación en el Pie a costos de mercado(e) No incluye cooperativas+ Esta cifra se eleva a 18.2 por ciento si se incluyen empresas financieras
TOMADO DE: Caso, Andrés, Cuatro Ensayos de Política. Administración y Empresa Pública, México, Instituto Nacional de Administración Publica, 1988, p. 79.
36
Si analizamos los datos referentes alos trabajadores efectivos de la administración por cada 1000habitantes, obser-
vamos que México está aún muy pordebajo de los países de la ComunidadEconómica Europea:
C UADR O 3
TAMAÑO DE LA ADMINISTRACION PUBI.ICA MEXICANA COMPARADOCON LOS PAISFll DE I.A COM UNIDAIJ ECONOMICA EUROPEA
EMPLEADOS EFECTIVOS EMPLEADOS EFECTIVOSDE LA ADMINISTRACION POR CADA 100 IIABI·
TANTES
Población FuerzasTotal Armadas Civiles Fuerzas
Países (Miles (Miles) (Miles) Armadas Civiles
Dinamarca 5.144 31 731 6 142.1Gran Breta ña 56.377 320 4,921 5.7 87.3Bélgica 9,856 95 616 9.6 62.5Francia 54,729 493 3,261 9 59.6Alemania (R.F .) 6 1,423 495 3,531 8 57.5Italia 56,825 373 2.969 6.6 52.2Holanda 14,367 103 630 7.1 43.9Irlanda 3.508 15 159 4.3 45.3Luxemburgo 365 I 16 2.8 43.8Espafta 38, 173 347 1,342 9 35.2Portugal 10,073 63 367 6.3 36.4
MEDIA CEE 310,817 2.243 18.543 7.2 59.7México 81.139 184 3,567 2.2 44.0
FUENTE: Datos de la Comunidad Económica Europea; Junquera González, Juan. La Funció. Púhlim dt /0' Doce, Madrid, INAP (España}, 1986.Datos de México: Elaboraciones del Estudio. Cifras de 1987.
TOMADO DE: Secretaría de la Contr alor ía General de la Federación. Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño y Composici ón de fa Administración PublicaMexicana. México, 1988, pp.24.
En síntesis, el tamaño del Estado mexicano, determinado en gran medida porsus empresas públicas. No sólo debeanalizarse desde el criterio del equilibriopresupuestario del gobierno, sino fundamentalmente desde el pu nto de vistade la posición de nuestro país en el contexto mundial y en la perspectiva histó rica .
La reducción "per se" del tamaño delEstado sólo contribuye a deslegitimarlo entre las masas, en la medida en que
tal reducción no es simultánea a su sustitución por nuevas formas de intervención del Estado destinadas a satisfacerurgentes dema ndas de grandes sectoresde la población .
La idea neoliberal de reducir al E~
lado a su mínima expresión para dar li·bre juego a la iniciativa privada sería"contra natu ra ti y esta ría destinada nosólo al fracaso sino a despertar la rebelión tanto de los desva lidos del sistemacomo de los sectores empresariales de
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vanguardia y exportadores. Estado y especia lmente de su secto r pa-Debemos situar <1debate sobre la em- raes tatal . Toda una historia qu e apenas
presa pública y el tamaño del Estado en esta mos interpretando y cornprendle n-su justo sitio. La tesis de que la desea- do en sus posibilidades y limit aciones.pital izaci ón del Est ado significa la des- El Estado - y sus instrumentos de ae-capitalización del país, es clave para ción: la administración públi ca centra lentender los transfondos políticos del y los organismos y empresas paraestata-debate. les- ha evolucion ado y cambiado de
El " redlmenslonamiento" del Esta- form as y funcion es de acuerdo con lasdo tiene varias etapas. La primera con- diferent es circunstancias históricas. Losiste en eliminar a un sector paraestatal que procede, ent onces. no es situarse deobsoleto, simplificar la adm inistración antemano como partidario o antago nis-pública central y redu cir al máximo ne- la al aumento o disminución del lama-eesario los elementos humanos y mate- no del Estado (o más bien del tamañ oria les superfluos que inhiben la eficacia de sus instrumentos de acción), sino re-y eficiencia del Estado. visar si las fun ciones e instrumentos de
En México, como en la mayor ía de acció n del Estado son las adecuadas pa-los paises del mundo, se ha emprendí- ra las act uales circunstanci as de crisisdo ya una vasta reform a del Estado que persistente y. en tod o caso , de proponercomprende un "redimension am iento" y pon er en marcha las funci ones e ins-del aparato públi co. tanto en su sector trumentos qu e perm itan recuperar la ca-central (secretarlas de Estado) como en pacidad de desarrollo económico delsu sector paraestatal (empresas públi- país.cas), así como una redefinici ón de sus Hoy , el bienestar soci al se conviertefines ~ funciones y de su relación con la en la finalidad del desarrollo y en estr a-sociedad. tegia fundamental del gobierno. Pero
Como parte de este proceso , a prin- este cambio de priorid ades históricas im-cipios de 1988 se desincorpor aron o es- ' ) plica mod ificaciones sustanciales no sólotaban en proceso de desi nco rpo raci ón - al mod elo de desarrollo sino al Estado297 empresas públicas de la rama indus- •y al apara to público , inclu yendo mod itri al. Y. según la Secretaría de Energía, ~ Iicaciones al compo rtamiento y éticaMinas e Industria Paraestat al, al con- "p rofesional de los funcionarios públicos.cluir el gobierno de Miguel de la Madrid Esta razón clave de los cam bios acel Estado mantendría el control exclu-
tuales no ha sido comprendida tod avíasivamcnte en 85 de las 400 empresas que en tod os sus alcances. Pa sar de un mo-hasta 1982 conformaban el sector pa- delo de desarr ollo donde el bienestar 50 rae stata\. Hasta el 30 de junio de 1988 cia l era un sub prod ucto a un model ose había autorizado la desincorporación do nde el bienestar es la prior idad signide 304 ent idade s. o sea el 76 por ciento .
rica , en otras palabras, pasar de un moDe las 304 desincorporad as. ISS fuero n dele de desarrollo centralizador a unvendidas, ] 14 liquidadas. 12 fusionadas, modelo descentralizador. No es un cam-11 tran sferidas a los gobi ernos locales
V'» bio de forma sino también. y fundamen-y 12 son minoritarias. talmen te de fondo.
En escasos 60 a ños hemos presencia- Lo que requiere un país como el nues-do el surgimiento. auge, deform ación y Ira es un conjunto de instrumentosredu cción o " redimensionamie nlo" del para equi libra r los conflictos y desigua l.
38
dades sociales, impulsando eJ desa rro 110 eco nó mico y la dist ribución de susbeneficios entre la socieda d . De manera que lo primero que tenemos Que hacer es de finir los mecan ismos del Estad o.para promover el desarrollo y pa sar deinmediato a establecerlos e instrumenta rlos sin perder más tiempo, sin dejarque la crisis se profundice más .
Nos encaminamos hacia un tipo deempresa pública cuya finalidad principal sea contribuir a la creació n deinfraestructura para el bienestar social,y no solamente de infraestructura pa rala gra n producción. Pensar las modalidades de empresas adecuadas a estafinalidad es ya un reto Que debemosafronta r con imag inación y audacia.pues la urgencia que tiene la sociedadpa ra satisfacer sus necesidades de bienestar. especialmente en el medio ruraly en las zonas deprimidas de las grandes ciudades, no deja plazos largos.
Será preciso definir qu é debemos entender como bienesta r social y como infraestructura para el bienestar socia l, sincaer en el grave peligro de reducir el bienestar al simple cons umo imp rod uctivo .Te nemos que elaborar un concepto de;bienestar que implique un co nsumo pro-l.ductivo y una distribución de los beneficios del desa rro llo capaz de capitalizara las todavía enormes lonas descapitalizadas de l territ orio .
En resumen las líneas generales Que.de acuerdo con Andrés Caso , debenguiar la modernizaci ón del Estado, desus funciones y de sus intrumentos deacción son las siguientes:
- Coloca r a la empresa pública ala vanguardia de los procesoseconó micos, tecnológicos e industrial es.
- Colocar la actividad productiva del Estado en la vanguardiadel desa rrollo .
- Que la empresa pública se despaje, por lo ta nto , del carác tersubsid iario o complcmenlar iode la economía de mercado .
- Que el secto r paraestatal efectúe su recon versión eficaz.
- Qu e genere nuevas actividadesdestinadas a resolver los grandes problemas nacionales Queco nforma n la crisis.
- Qu e el Estado teng a como ob- .jetivo fundamental satisfacer laaspiración general de la sociedad a mejo res niveles de vida,y subordinar el crecimiento económico y la acumulació n de capit al a ese objetivo (al revés decorno venía haciéndo lo).
- y qu e, para ello. el Estad oa ba ndo ne su mod alidad de acruaci ón de última instancia (quehabía caracterizado su interve nción en la economia nac ional)para pasar a eje rcer una verda deta recto ría caracterizada po rla pla neación y la concertaci ónpor la vía democrát ica .
Debemos pasar , cuanto antes , a estatarea de definición, pues en ella radic ala renovada esperanza de dar solucióna los grand es problemas nacionales. Laplaneación y la concertación democrática tendrán que ser la bas e de este tr abajo de definición del nuevo Estadomexican o.
Si atendemos a las lecciones de la histori a , lo qu e hace falla es ca mbiar ahora el sentido de la inte rvención delEstado en la eco nom ía, depurándolo desus elementos ineficientes y propiciadores de 13 cent ralización. En realidad esen elite punto donde debe mos cent ra rnues tra at ención , ya que cuan do se habla de retlimensionar al Estado se haceen t érminos generales, sin considera r las
39
características específicas de los tres órdenes de gobierno.
Existe un extremo desequilibrio en lasdimensiones de los tres órdenes de gobierno. La composición del número detrabajadores por orden del gobierno registra altos índices de concentración; porejemplo el gobierno federal absorbe ensu conjunto al 81.8 por ciento de los trahajadores efectivos (3 millones 71 mil).mientras que los 31 gobiernos estatalesabsorben al 12.2 por ciento y los municipales al 6.0 por ciento solamente.
El Departamento del Distrito Fede,ti por su parte, concentra un número.le trabajadores públicos igual al del
total de los municipios del país y equivalente al 49.1 por ciento del total registrado en los 31 gobiernos estatales.El Distrito Federal dispone de 20.4 trabajadores públicos por cada 1000 habitantes, en tanto que los estados ymunicipios en su conjunto disponen de9.1 trabajadores públicos por cada 1000habitantes.
En lo que respecta al porcentaje delgasto ejercido por el gobierno federalen el rubro de desarrollo regional, observamos que en 1978 era apenas de1.84 por ciento. en 1984 se incrementóa 2.84 por ciento y en 1988 descendió a1.27 por ciento.
CUADRO 4
DESARROLLO REGIONAL1982-1988
Gasto Total Ejercido por el Gobierno Federal(Total y Porcentual)
(Miles de Millones de Pesos)
Gasto Tolal (100%) Desarrollo Regional "lo
1982 3 269769 60225 1.841983 5 367 456 84071 1.561984 8 065 349 229 175 2.841985 13 020464 319781 2.451986 28 574 614 603 274 2.111987 77 754 859 1 281 966 1.641988 153 150780 I 950700 1.27
FUENTE: Secretaria de Gobernación ,Centro Nacional de Estudios Municipales, Staff'.ELABORADO CON DATOS DE: Poder Ejecutivo Federal, Sexto Informe de Gobierno
1988 (Anexo Estadistica) México, Talleres Gráficos de la Nación,1988, p. 55.
4IJ
gobiernos estatales de Yucatán y Oaxaca que tienen 14.2 y 3.3 trabajadores porcada 1000 habitantes, respectivamente.
Incluso entre los mismos estados ymunicipios se registran eno rmes diferencias en el tamaño de sus ad ministraciones públicas. Los extremos son los
C U A D R O 5
RELACION DEL NUMERO HE TRABAJAIJORES HE LAADMINISTRACI ON PU BI.ICA EN LOS EST ADOS
Y POBLACION
TR ABAJ ADORES POR CAD A 1000HABITANTES
TOT AL ESTIMA DOYucatánNuevo leónVeracruzChiapasChihuahuaSonoraJaliscoMéxicoColim aDurangoTlaxcalaZacatecasGuerreroPueblaMichoacánQuer étaroNayaritOaxacaBaja CaliforniaHidalgo
T o tal
6.514.211.010.49.59. 18.77.67.37.27.06.96.25.75.44.94. 83.93.3
Sector Central
5.78.3
10.16.88.87.86.77.66.06.56.86.55.34.64.73.63.63.92.63.02.4
TOMADO DE: Secretaría de la Contralcna General de la Federación . Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño y Composición de in AdmínístrociónPúblicaMexicana, México, 1988, p. 76.
Cifra s al mes de Diciembre de 1987.
41
Por su parte, los municipios de Nuevo León tienen en promedio 4.9 trahajadores por cada 1000 habitantes,
mientras que los de Zacatecas tienenapenas 1.4.
CUADRO 6
RELACION DE TRABAJADORES PUBLlCOS MUNICIPALESCON POBLACION
TRABAJADORES POR CADA 1000 HABITANTES
Tal a 1Administración
r ruevc León')onoralalisco'':hihuahuaChiapasIlaja taliCorniaYucatánrabasccQuer~taro
ColimaMéxicoGuerreronaxcalat..ñchoacénNayarit/ ,acatecas
Promedio MunicipiosPromedio EstadoDistrito FederalGobierno Federal
4.94.54.53.83.73.73.32.82.72.72.62.42.32.12.11.4
3.1S.2
20.417.0
42
TOMADO DE: Secretaria de la Contralorfa General de la Federación. Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño ). Composición d~ lo Admiffislroción PúblicaMexicaM . Mbico. 1988. p. 80.
Cifras al mes de Diciembre de: 1987.
En fin, el ob jetivo aho ra es dcterrni nar el tamaño que debe ad optar el Estado par a cumplir las líneas generalesque dem andan su adecuación a las actuales y futuras circun stancias hist ón caso La forma de lograrlo es sencilla ycompleja a la vez: el tama ño del Esta dodebe ser el qu e se requi era para establecer los imrumentos de acció n másdicien tes y eficaces que le perm itancumplir con esos lineam ientos . Lo complejo rad ica en definir la recon versiónde los actuales instr um entos para, enconjunto , contribuir a resolver la crisis.
REDlMt:NSIONAR ESDESCENTRALIZAR LAS
FU NC IONF.s D EL ESTAllO HACIAESTAtlOS y MUNICIPIOS
Sin duda , la realidad mexicana exigeun proceso de desreglamenraci ón y desburocrat izaci6n del sector públ ico ten dente a increm entar la eficacia y laeficiencia del mismo. Existe consenso entorno a esta idea , pues la experiencia históri ca demue stra que el excesivo núm ero de trámites, de recursos humanosy de infra estructura utilizad os en elquehacer públic o, no con stituyen, unagarantía para la mejor prestación de servicios a la comunidad.
Es claro que se debe avanzar en calidad y no en cantidad . No obstante, esnecesar io diferencia r la problemática ylos requerimientos derivado s de cada nivel de gobierno .
Si bien es cierto Que la sociedad mexicana requiere de un proceso desburocratizador a fin de que le sea n prestad oslos servicios indispensabl es para su reproducción, result a eviden te que es enel gobierno federal donde deben aplicarse severas medid as, pues aquí loserectos de la cent ralizació n econó mica ,politica y administrativa se han manifestado en mayor medida. Por ello , cuan-
do se habla de adelgazamient o del sectorpúblico nos referimos más bien al ordenfederal.'éste debe sufrir profundas transform aciones tende ntes a agilizar su fun cionamiento .
Por el co ntrario. algunos gobiernosestatales y muni cipales tienen que rortalecerse med iante el crecimiento de suinfraestructura administra tiva. de sus recursos humanos, a~í como de la creacióny ejec ució n de reglamentos Que perm iten normar adecuadamente su ejerci cioco tidiano .
No se tra ta de disminuir sistemáticament e el nú mero de empleados, de redu cir el gasto público. n i de desaparecerla reglamentació n en general, sino de red ist ribuir esas acciones hacia las áreasy niveles de gobierno qu e más lo necesita n. Y aún más. de transmitir las experiencias de los gobiernos Que ya hanlograd o su co nso lidación administrat iva .
Hasta hoy sólo el gobierno en el ámbito federa l. y en cierta medida el esta tal, poseen una administració n públicainstitucionalizada y con cuerpos de funcionarios capacitados y experimentadosque hacen posible la acción gubernament al eficiente y racio nal. En cambio,en el orden del gobierno mun icipal, muchos municipios, no tienen aún unaestructura institucional. Una de las razones fundament ales consiste en que elayunta miento, base de la instituci ónpolítica munici pal . ten ía indefinidas hasta antes de la reform a al Articulo I t5Co nstituciona l de t982- sus atribuciones y funciones , por lo que ta nto el nivel estatal corno el federa l a bsor bieronel poder que le correspondía al Municipio.
Salvo en contados casos. la mayorpar le de los municipios enfrentan unadebilidad adm inistra tiva que no les permite emprender pro yect os de beneficio
4 ~
, social. Las diferentes estr ucturas administrativas municipales con stituyen unejemplo elocuente de la disparidad encuanto a los niveles de desarrollo de lasmunicipalidades. Así, mientras que elayuntamiento de Ju árez, Chih., cuentacon un Secretario, un Tesorero, un Oficial Mayor , un Director de Obras, unDirector de Servicios Públicos y un Director de Seguridad, el Ayuntamiento deAh umada del mismo Estado tiene úni'camente como apoyo administrativo alSecretario, al Tesorero y al Comandante de Policfa.
La concentración de ingresos en unoscuantos municipios metropolitanos también constituye un indicador de las capacidades administrativas y financierasen unos cuantos gobiernos locales y, porotro lado. muestra la debilidad económica de la mayoría. Asf por ejemplo. delos S l muni cipios que configuran el Estado de Nuevo León , tan sólo uno , elde Monterrey, captó recientemente ell?por cjento de los ingresos totales municipales de dicho estado.
Por otra parte, el número de trabajadores públicos municipales por habit ante representa un indicador del precariodesarrollo administrativo del nivel máspequeño de gobierno. En efecto, existen a nivel nacional 3.2 empleadosmu nicipales por cada 1000 habitantes,mientras que en el gobierno federal laboran 18.2 trabajadores para el mismonúmero de habitantes; en los gobiernosestatales S.2 trabajadores , y en el Distrito Federal 20.4 .
Si se considera que del tota l de trabajadores mun icipales del país el 44.5por cient o desarrolla actividade s de gobierno, e138.S por ciento desempeña labores de tipo social y el 17 por cientose emplea en actividades económicas,podremos derivar que también le falta
~4
al mun icipio un camino largo por recorrer en materia de promoción de la actividad productiva .
Cabe resaltar que si la transferencia de atr ibuciones del Estad o hacia elmunicipio no se ha efectuado con la rapidez que requiere el momento quevivimos es porque, debid o al corto tiempo que llevan vigentes las refo rmas alliS const itucional. todavía no se ha llegado a esta blecer todas las reglas clarasy definidas para que, por un lado, el gobierno estatal transfiera las atribucionescon la seguridad de que el gobierno municipal les asumirá de manera responsable y, por otro lado, para que el propiogobierno municipal las pueda aceptary asumir sin correr el riesgo de versedesbordado por las nuevas responsabi lidades.
Es necesario establecer el puente qu eperm ita efectuar de maner a progr esivala tran sferencia de atribuciones. Estepuente consiste en establ ecer las reglaspara efectuar y asumir la trans ferenciade atribuciones; es decir, ese puente esla reglamentación muni cipa l.
Debido a la ausencia de reglamentación y de una adm inistración pública sólida, en la mayor ía de los municipios,cuando cambian las aut oridades, noqueda continuidad en las acciones. Ellosignifica que aún no se ha logrado, ennumerosos municipios, establ ecer insti tuciones capaces de preservar y acumula r el patrimonio adm inistra tivo ypolí tico del municipio y de su ayuntamiento .
Excepto en municipios desarrollados,cada nuevo equipo de gobierno tiene queiniciar su aprendizaje, tiene que formarsus propi os archi vos, sus prop ios métodos de trabajo y formar su nuevo personal administrativo. Y cuando ya estáentrena do para gobernar y adm inistrardecor osamente, se le te rmina su periodo de tres año s y entra un nuevo equi-
po qu e a su vez tiene que partir cas idesde cero.
En efecto, cada 3 anos, los 2,378municipios del país renuevan la composició n de sus poderes y de su administración . En 1988 cambiaron losayuntamientos de los estados de Ca mpeche. C hiapas, Colima . Gu an ajuato,Jalisco. Nuevo León. San Luis Pot osí.Tabasco , Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. En su conjunto, esta s entidadesrepresentan el 32.3% de las municipalidades del país. En total, tomaron po sesió n 735 presidentes municipales, 735Síndicos Procuradores, 5,145 Regidoresde mayoría relativa y 2,205 Regidores derepresentación proporcional , así como22 ,050 autoridades auxiliares.
Esta enorme cantidad de funcio narios que se renuevan conti nua mente.trae com o consecuencia la necesidad dereglamentar las atribucion es del municipio . a fin de dar co ntinuidad a los proyectos. estimular accione s de desarrolloeco nó mico y soc ial de las loca lidade sy.so bre todo , garantizar la permanenciade los recursos humanos que hayan acu mul ado importantes experien cias para lasuperación del gobierno , ad ministracióny comunidad municipal es.
La funció n de la reglamentación enel nivel muni cipal es indispensabl e, a diferencia de lo que ocurre en el gobiernofederal y en algunos gobiernos estatales.
El reglamento muni cipal es un instrumento de ga rantías institucion ales a favor de la co munida d , para regul ar laacción del gobierno municipal. En estesentido , el reglament o perfeccio na lasregla" de la or gani zación po lítica ; expresa el co nsenso y el co mpro miso de losdiferente s sector es sociales del municipio. para as umir las nuevas atrib uciones bajo determinad as reglas; el; laforma como el mu nicipio asu me su nuevo poder de manera o rdenada: pe rmitea la co munidad municipal exigir a sus
au toridades qu e ejerzan efect ivam entelas nuevas at ribuciones y evita que laauto rida d a plique ese poder arbitra riam ente .
La reglamentación municipal no t iene co mo fin sujetar a la comunidad (1
a la au tor idad del ayun tamiento a unaserie de normas legales que frenen su desa rro llo; tampoco busca imponer atri bucion es paterna listas o generales paracualq uier ayuntami ento . La nueva reglament ación debe estimular las fuer za sprod uctivas conducentes a desarrollar laadministración y población mun icipales.
Asi, para que el gobierno municipalse con viert a en promotor de este desarroll o, es necesario que se transforme enuna institu ción fuerte y con personalidad prop ia, tal co mo lo so n los gobi ernos estatal y federal.
Para ello, req uiere actu alizar su marco jurídico e institu cional izar por estavía las accio nes tend ent es al mejoramient o de sus comunidades .
Es necesa rio incorporar en los or dena mientos y reglamentos que norman lavida de los propios municipios. las nuevas at ribuci on es qu e co mprende el Ar tículo 11 5 Co nstitucional. las cua les,una vez puestas en acción , estim ulará nel desarr ollo integral de las poblaciones.En erecto. la promoción del desarrollourb an o, la prestación de los serviciospúblicos, el fortalecimiento de la hacienda municipal y la celebración <le co nvenios intcrtn stitucionales, son tareas q uemedi ante su de laliad a y adec uada instrumen tación pod rán co nvertirse en laga ran tía del desarrollo social local. Hoyen d ía reglam entar es, par a el munici pio , ejercer tales facult ades.
En cada municipio del pnls esta fi losofí a reglam entaria ya recorre sus carni no v. Los gob ier nos esta ta les hanaprobado. por medio de suvlegislatu raslocales , las bases no rmativas que de n-
tro de su Ley Orgánica permiten alayuntamiento reglamentar los diversosservicios que -en virtud de su nuevacapacidad- prestan para el bien de lacomunidad. El Bando de Policía y BuenGobierno, el Reglamento Interior delAyuntamiento y el Reglamento de laAdministración Municipal , son algunosejemplos jurldicos que ya se aplican para desarrollar la vida cotidiana municipal.
En particular, del Reglamento Interior del Ayuntamiento se derivan reglamentos espec íficos para detallar el cómoejercer las distintas atribuciones. De losreglamentos específicos se deriva, a suvez, la necesidad de elaborar los manuales e instructivos para aplicarlos administrativamente. Surge, entonces, lanecesidad de preparar y capacitar técnicamente a los servidores públicosque hacen funcionar esos reglamentos,creando así las condiciones institucionales favorables para desarrollar un servicio civil de carrera Que asegure lacontinuidad de las acciones del gobierno y de la admini stración municipal.
Reglamentar equivale a efectuar la revolución institucional Que le falta, en general, al nivel del gobierno municipal.Esta acción significa, para el municipio ,pasar del poder de los hombres y de lasdecisiones personales al poder de las instituciones.
Por ejemplo, en el municipio de Tarimero, Guanajuato, actualmente se encuentra en elaboración un proyecto parareglamentar la cultura . El objetivo delproyecto es recuperar las costumbres ylos conocimientos autóctonos de sus habitantes, plasmándolos en la recopila.ción y elaboración de revistas y libros.Otra experiencia se encuentra en Tama zola, municipio indígena de Oaxaca . Para elaborar el Reglamento Interior deeste lugar se realizaron reuniones en cada una de las agencias del municipio y
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en la cabecera municipal. En esos forosse escucharon las propuestas de la comunidad, y se aprobó el documentoen el cual se definieron las funcionestradicionales qu e como autoridadescumplen los ancianos y principales delmunicipio , con la finalidad de preservarlas para el bien de la comunidad.
Recientemente se realizó una consultapopular a nivel nacional sobre los rumbos qu e debía seguir la reglamentaciónmun icipal. Durante este pro ceso se celebraron más de 600 foros municipalesy 31 estatales, en los cuales se recogióuna gama de opiniones y de respuestasde todos los sectores de la población inmersos en la problemática municipal. Sepresentaron más de 2 mil ponencias ypropuestas de reglamentos para ejecutar cada una de las atribuciones del Articulo 115.
El camino es largo por recorrer.También es necesario profundizar en laadecua ción de la legislación secundariafederal y estatal y, en particular , perfeccionar la normatividad que rige a la administración pública federal y estatal,para que sus programas y acciones seimbuyan del espíritu descentralizador yse orient en hacia el fortalecimiento municipal. En efecto, si la administraciónpública federal y la estatal no orientansus programas y acciones hacia la descentralización a través del fortalecimiento de los mun icipios, mucho s de losesfuerzos de los distintos sectores administrativos, de las aut oridad es mun icipalea y de la comunidad misma. podríanser anulado s nuevamente por la inerciacentralizadora .
No hay que olvidar que en el municipio confluyen los tres órden es de gobierno y concretan su acción en unterritorio y en una población determinado s. En este sentido, la reforma municipal no sólo constitu ye la reforma delmunicipio sino la renovación de la na-
ción entera . El municipio es el lugardonde residen los mexicanos y donde serecogen, a final de cuentas, los sentimientos de la nación. El municipio es lacausa y la casa común de los mexicanos.El fortal ecimiento del municipio es labase más sólida de la Nación. porque esel fortalecimient o a part ir de nuestraspropias fuerzas.
El desarrollo integral de la comunidad se garantizará si el gobiernomunicipal coordina el esfuerzo de losdistintos sectores de la administraciónpública federal, estatal y mun icipal. Co nello, se evitará una duplicidad de funciones, se logrará una racionalizacióndel gasto. una mejor utilización de losrecursos humanos y. en suma, un fuerte apoyo Que redundará en el bienestarsocial de los mexicanos.
La crisis econ ómica que vivimos hoyen día plan tea un reto al Estado mexicano: ¿Cómo estimular el desarrolloeconómico nacional logrando al mismotiempo el mejoramiento de la calidad devida de las infinitas poblaciones que integran el terr itorio nacional?
No cabe duda que la descentralización en todos los órdenes de la vidaeconómica. política, social y administrativa. dotará de mayor poder a las comunidades y a los gobiernos locales. Laredistribución del poder y de la riquezaes un clamor de todos los sectores sociales.
Yase han logrado ciertos avances. Enparticular , se está realizando un proceso de transferencia de recursos humanosy financieros y de facultades técnicas yadministr ativas, hacia los gobiernos estatales y municipales. En la medida en
que se incrementen estas acciones. losámbitos pequeños de gobierno asumiránnuevas responsabilidad es y requeriránde mayor personal y de recursos financieros y técnicos, para atender las nuevas demandas administra tivas.
Tales recursos se canalizarán gradualmente hacia los municipios, mientrasque la federa ción paulatinamente registrará un adelgazamiento.
Si. por ejemplo, algunas de las delegaciones federales instaladas en el interior de la Rep ública adquieren rangoestatal o municipal, este hecho implicará un crecimiento administrativo paratos gobiernos locales, lo que traerá como consecuencia, a su vez, la necesidadde actualizar la normatividad que rigeen los tres órdenes de gobierno y de redistribu ir los recursos. a fin de que lasadministraciones pequeñas mejorenla prestación de los nuevos serviciosasignados.
De esta rn anera, los procesos de redimensionamiento del Estado y de descentralización implican la tran sferenciapaulatina y constante de funciones yrecursos human os, financieros y materiales hacia los gobiernos estatales y municipales. El desarrollo integral de lasregiones y la elevación de los nivelesde vida de la población. depende en buena medida del impulso dado a estosprocesos.
A medida que esto se lleve a cabo. seguiremos avanza ndo pa r el arduo camino que México ha emprendido parapasar de una organización social dominada por los hombres, a una Nación gobernada por instituciones democráticas.
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LA RACIONAUZACION DEL SECTOR DE t:MPRESAS PUBLICAS
JORGE T.1MAYO
En los últimos años, las entidadespa raestatales mexicanas se han vistosometidas a un intenso proceso de reestru cturación que ha procurado hacermás selectiva la intervención estatal, almismo tiempo que se busca fortalecerlas entidades que permanecen en el sector público.
Dos han sido los procesos básicos.Primeramente. la racionalización delsector paraestatal y en segundo lugar ,los convenios de rehabilitación financiera y decambioestructural. En el trabajoque se presenta, se atiende fundamentalmente al primero de estos procesos;sin embargo, se piensa qu e para entenderlo en su sentido preciso, se requierecomprender las razones y propósitos dela intervención estatal mediante tales entidades, junto con un examen de lo que,en nuestra opinión, ha cons tituido elnúcleo de esta intervención.
Por ello, el trabajo se Inicia con unabrevísima reflexión sobre el papel delEstado en el curso deldesarrollo económico posterior a la lucha armada de1910-1 7; esta reflexión ilustra lo, propósitos de la intervención. En una se-
gunda parte, también muy brevemente,se expone la estructura e importancia delsector paraestatal en diferentes agregados macroeconómicos , poniendo especial énfasis en seis sectores donde lapresencia estatal ha sido significativa .
En la tercera parte, se presenta infor mación sobre el proceso de desincorporación de entidades par acsta tales , tantoen términos de los mecanismos y criterios utilizados. como numéricam ente .En seguida, se revisan los impactos deesto s pro cesos en do s variantes básicas ;el PUl yel empleo. Seconcluye con unareflexión sobre la perspectiva de nuestro sector paraestatal , en tres aspectos :reestructuración financiera, relacioneslaborales y a uto nomía de gestió n.
l. EL PAPH IlEl. ESTAll OEN EL DESARROLLO
La intervención del Estado mexica .no en la economía ha respondido a lanecesidad de vencer los obstáculos al desarrollo, haciendo del mismo un proceso más flu ido. autó nomo y equitativo.Es por ello que la evolución del sector
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de entidades paraestatales tiene una estrecha vinculación con el curso seguidopor nuestro país en el tránsito de unaeconomía agraria a otra de carácter industrial.
Esta intervención económica se adecuó a los requerimientos de la economianacional. Así, en los años de reconstrucción económica posteriores a la lucha armada, el Estado fue asumiendo un papelcada vez de mayor importancia. Pero esa partir de los años de la crisis mundialde 1929-33,cuando se aprecia una intensificación notable en el peso del gastodestinado tanto al desarrollo económico com o a la asistencia social.
El inicio del proceso de reformasprofundas se ubica fundamentalmentedurante el régimen del Presidente Cárdenas, cuando se da un intenso repartoagrario, un gasto público con orientación económica y social, el surgimientode un conjunto de instituciones y mecanismos financieros y la creación y nacionalfzación de empresas estratégicas .
La década de los años cuarenta se caracterizó por una política económicaque privilegió la expansión de la empresa industrial. Los recursos políticos yeconómicos del Estado se orientaron atrasladar la fuerza motriz del sistema dela demanda externa a la indus tria manufacturera. Sin embargo, en esta década , el grueso de la inversión pública sedestinó todavía al sector de transportey comunicaciones.
En la década de los cincuenta se dióun cambio en dos sentidos: se incrementó la inversión en el sector directament eproductivo, sobre todo energéticos, a lavez que la mayor parte de ella fue realizada por los organismos y las empresasdel Estado .
En la década de los sesenta destacanlos esfuerzos que el Estado realizó pordisminuir los costos generales de la acu-
so
mulación de capital. Estos esfuerzos seconcretaron en el congelamiento de losprecios de los insumos básicos producidos por el Estado (electricidad, acero ,fertilizante s, petroqu ímica), en la disrninución del costo de la mano de obra através de la pol ítica de subsidios al consumo de alimentos, etc.
En la primera mitad de la década delos setenta se hacen presentes ciertas limitaciones en la estructura productivaque se expresan en la inflación, el deterioro de la producción agrícola y ladisminución dcl ritmo de crecim ientohistórico. Para enfrentar estos cambios,una parte importante de los recursos estatales se canalizaron al sector agrtcola, a la vez que se estimuló la inversiónmediante la creación de nuevos fondosy fideicomisos de fomento y el Estadose hizo cargo de un buen número deempresas en quiebra del sector privado.
En el segundo lustro de los años setenta, a partir del alza en el precio internacional del petróleo , los esfuerzosdel sector público mexicano, se orientaron a la expansión de la plataforma petrolera y al desarrollo de la industria debienes de capital (industria naval, de forja y fundición, etcétera).
La disminució n en los precios internacionales del petróleo, la abultada deuda externa , las altas tasas de interésinternacional y la caída en la produccióninterna, determinaron que la década delos ochenta se caracterizara por una crisis económica sin precedentes. Para hacerle frente, se planteó la necesidad delcambio estructural, señalándose para este propósito la reorganización del aparato productivo estatal, dándole unamayor racionalización y elevand o susniveles de eficacia y eficiencia para convertirlo en una palanca fund amental para superar la crisis económica.
11. ESTRUCTURA E IMPORTANCIADEL SECTOR PUBLICO Y DEL
SECTOR PARAESTATAL*
En los años recientes se han producido importantes variaciones en el pesodel sector público, así como de las entidades paraestatales, en las principalesvariables macroeconómicas, En efecto,mientras que en 1975 el sector públicoaportaba el 14.6'70 del PIB, en 1983 alcanzó su nivel máximo con 25.6010 parallegar en 1986 a una contribución de20.4%. estimándose para 1987 un aporte de alrededor de 18070. Por su parte,en 1975, las 235 principales entidades
paraestatales consideradas en las cuentas de producción del sector público,generaron el 6.6"10 del PIB, en 1983 llegaron al 18.2070 y en 1986 Su participación fue de 13.0070 (cuadro 1).
Conviene señalar que los incrementos anotados más que el resultado de uncrecimiento generalizado de la participación estatal en la economía, fueronproducto de un desarrollo altamente dinámico de la producción petrolera enesos años. Prueba de ello es que, si seexcluye PEMEX, el sector públicoaumenta su peso en el PIB en 1.4070 entre 1975 y 1986 Y el resto de las empresas del sector paraestatal sólo lo hacenen 2.5070. 1
CUADRO
PARTlCIPACION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PARAESTATALEN EL PIB, EN EL EMPLEO Y EN LA FORMACION BRUTA DE
CAPITAL FIJO
EN Ell'lB EN I.A rORMAClON RR\JTi\.EN ELPIB (EXCLUIDO PEMI'Xl FN EL EMI'LF-O DE CAPITAL BRUTO----- ---
SECTOR SECTOR srCTOR SECTOR SECTOR Srt'TOR SECTOR SECTORA.O PUBLICO PARAESTATAl PUBlICO PARAESTATAL PUBlICO I'ARAFSTATAI PUIlLlCO PARAESTATI\i
1975 14.6 6.6 11.9 J.9 14.0 3.4 41.9 26.01976 15.2 6.5 13.0 4.J 15.1 .1.6 38.9 24.61977 16.4 7.8 13.2 4.6 15.3 J.7 39.8 23.R1978 16.2 7.7 13.0 4.5 15.8 3.7 45.1 28.61979 16.9 8.J 12.9 4.J 16.4 J.' 43.8 27,71980 19.1 10.5 11.5 J.9 17.0 J.9 45.0 26.71981 19.8 10.4 13.5 4.' 17.5 4.0 46.3 29.21982 23.3 14.0 13.3 4.U 18.7 4.4 46.7 30.01983 25.6 18.2 12.5 S.1 20.4 5.\ 44.5 27.71984 24.4 17.0 12.7 54 21.0 5.2 39.51985 22.9 15.4 12.9 5.4 21.4 4.9 35.51986 204 13.0 I3.J 6.4 20.4 4.7 n.s
Fuente: S.P.P. Sistema de Cuentas Nacionales. Cuentas de Producción del Sector Público.
51
Por lo que se refiere a la inversión fijabruta, el sector publico aumentó significativamente su presencia, ya que decontribuir con el 38010 de la misma en<1 período 1939-1977, entre 1978 y 1981~ 'I participación aumentó a 45.7'70. Por•" puesto, en los años 1982 a 1986 dis" ,inuyó a 37.5'1, .
Con dalas a partir de 1970, es posi-· le apreciar el papel de las entidades pa-· 'estatales en este esfuerzo de inversión.
..f constatamos un aumento significaVO l al crecer la participación de la in.rsión paraestatal de un porcentaje de
, 1"'0 a principios de la década pasada a, u 30'1, entre 1978 y 1981.
Puede afirmarse que, durante más decuarenta aftas, la inversión paraestatal:ue un factor decisivo para la transfor-'Iación de la estructura productiva y dela economfa nacional en general . La ampliación y diversificación del sector paraestatal , aunque no siempre planeada,coadyuvó al desarrollo de un gran número de actividades que no hubieran sido cubiertas por el sector privado.
11. 1 WS NUCLEOS DEPÁRTICIPACION ESTATAL
A pesar de la amplitud y diversificación del universo paraestatal, que en1982 alcanzaba la cifra de 11SS entidades, es posible identificar seis sectoresdonde la presencia estatal ha venidosiendo significativa: el de energía y minas, el industrial . el financiero, el comercial y de abasto, el social y el detransportes y comunicaciones. Por suimportancia en el producto de cada sector , a dichas actividades las hemos denominado "núcleos de participaciónestatal" .
El Núcleo de Energía y Minas.
Lageneración y distribución de energía
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eléctrica es, por mandato constitucional,exclusiva del Estado. La importanciaeconómica de esta actividad se eviden cia en el hecho de que repr esenta másdel 1'1, del PIB nacional, además de serun insumo imprescindible para el funcionamiento de toda la economfa.
En las actividades mineras, el Estado generó el 59'" del PIB en 1975 y el67.5% en 1986. La mayor proporciónde esta participación corresponde a laextracción de petróleo y gas natural quees monopolio constitucional. Si se excluye esta actividad, los porcentajes disminuyen a 9.90'/0 y 9.4070 en los mismosaños .'
Dada la elevarla concentración de laactividad minera, derivada de lo fuertede las inversiones requeridas para la exploración , extracción y beneficio de losyacimientos, la intervención estatal eneste sector introduce un elemento decontrol de prácticas monopólicas que sinesta participación resultarían perjudiciales para el resto de la cadena productiva y para el consumidor finaL
El Núcleo Industrial.
La industria manufacturera estataladquirió creciente importancia desdemediados de la década pasada, aJ aumentar su participación en el PIB de la industria de 8.3'1. en 1975 a 13.8'1, en1986. Si se excluye la manufactura petrolera , la participación estatal en losmismos años es de 4.IOJo y 4.0% delPID, respectivamente. Por lo tanto, ent érminos agregados, puede afirmarseque el aumento de participación obedeció al mayor dinamismo de la industriapetrolera en el periodo.
Al analizar la industria estatal en fun ción del tipo de bien producido, seobserva un amplio predominio de los insumos inte rmedios, incluidos los perroleros (cuadro 2). En 1965, estos bienes
representaron cerca de 90070 de la producción indust rial esta tal. Veinte añ osmás tarde significaron más de las trescuartas partes del total.
Ahora bien, medidas en t érmino s desu peso porcentual en el total dela industriaestatal, en sólo ocho actividadesse concentrael gruesode la industria delEstado. En efecto. el cuadro 3 muestraque durante los últimos veinte anos.más
del 801J1o de la industri a estatal se concentró en la producción de azúcar. elenvasadode pescados y mariscos. la refina ción de petróleo y l. peiroqu imicabásica, los Iertilizantes, la industria básica del hierro y el acero, los vehículosautomóviles y el equipo y material detransporte. Por su importancia. tales actividades puedendefinirsecomo el "centro industrial paraestata l",
CU AD RO 2
ESTRUCTURA PORCENTUAL DE LA PROnUCCION INDUSTRIALESTATAL POR TII'O n E BIEN
1965 1970 1975 1980 1982 1986
Bienes de consumo no duradero 5.7 9.7 10.5 17. 1 19.7 23 .7
Bienes de consumo duradero 2.6 7.7 9.6 10.4 7 .4 5.6
Bienes intermedios no petroleros 38.9 31.6 28.2 30.4 34 .5 25.2
Bienes de capital 2. 5 3.4 3.2 3.3 4.2 2.0
Subtotal 49.7 52.4 51.5 61.2 65 .8 56.5
Refinación de petróleo y perro-qulmica 50.3 47.6 48.5 38.6 33.8 43 .5
Tolal 100 .0 100 .0 100.0 100 .0 100.0 100.0
Fuente: Para 1965-1975. se: utilizaren los Censos Industriales; para los demás años se utilizaron las Cuentas de Producción del Sector Publico. INEG1, SPP.
53
CUADRO 3
EL CENTRO INDUSTRIAL PARAESTATAL(participación porcentual en la producción de la industria estatal)
1965 1970 1975 1980 1982 1986
Azúcar 3.5 4.9 3.8 6.3 6.1 7.7
Envasado de pescado y ma-riscos 0.1 2.1 2.1 2.9 6.4 5.6
Refinación de petróleo y de-rivados 50.3 42.1 39.8 31.7 26.1 36.1
Petroquimica básica 5.5 8.7 6.9 7.7 7.4
Fertilizantes 2.7 4.2 3.7 2.6 3.2 4.7
Industrias básicas del hierro y elacero 22.0 17.0 15.9 18.7 23.0 13.4
. Vehículos automóviles 2.6 6.9 7.6 9.6 6.5 2.9
Equipo y material de transporte 1.8 2.4 2.2 2.2 2.7 1.1
Total 83.0 85.1 83.8 83.0 84.1 78.9
Fuente: Para 1965·1975se utilizaron Jos Censos Industriales; para los demás aftas se utiliza-ron las Cuentas de Producción del Sector Público, INEGI, SPP.
La conformación de este "centro industrial paraestatal", ubicado fundamentalmente en los sectores de bienesintermedios, es significativo en dos sentidos: a) en la integración de las cadenas productivas dentro del mercadonacional y b) en su impacto en los niveles generales de costos.
El Núcleo Financiero.
A lo largo de cuarenta años, el nú-
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cleo financiero estatal muestra unaparticipación sustantiva en el financiamiento bancario total. Las cifras de1940-75 muestran que el 60070 de los recursos financieros del sistema fueronproporcionados por el Banco Central yla banca nacional, aportando esta última cerca del 50070 del financiamiento entre 1942 y 1970 Yalrededor del 42"10 en1971 y 1976. Para los años 1977 a 1982,el núcleo financiero estatal aporta enpromedio entre el 45"10 y 50"10 del crédito total (cuadro 4).
CUADR O 4
FINANCIAMIENTO IIANCARIO POR DESTINO Y TII' O DE BANCA
(en porcentaje. promedio del período)
AÑOS
1942·1948
1949·1958
1959·1970
1971·1976
1977·1982"
BANCA NACIONAL'
57.5
57.4
48.8
42.1
47.6
BANCA PRIVADA
42.5
42.6
51.2
57.9
52.4
• Incluye Banco de México e instituciones nacionales de crédito... A parti r de 1979. la metología utilizada par a def inir el financiamiento se modifica .
Fuente : Banco de México, Manual d~ estadísticas financieras 1942-/ 970 e lndicadores Económicos, serie histórica.
Hay que destacar que hist óricamente el sector público financiero , no sóloha proporcionado más de la mitad de losrecursos financieros a la economía,sino también que el costo de los mismosha sido menor que el de la banca privada.
En efecto, en un estudio realizado para el año de 1980, se estimó que míentras la tasa activa ponderada promediode la banca nacional y fondos de fomento era de 17.4% (con rangos que fluctúan entre 10070 para FONEP. " 161t!n paraBANRURAL y 25.9% para NAFINSA), la tasa efectiva compuesta sin reciprocidad de la banca privada y mixtaera de 27.8%.
La nacionalización de la banca en¡982, obligó a profundas transformaciones en el marco legal del sislema fi·nanciero, para adecuarlo a su nueva• Fondo Naclcna¡ de ~~lUdio s y Proyectos.
condición de empresa publica. A pesar del difícilentorno económico que caracterizó el período posterior a 1982,entre este último año y J 987 el númerode transacciones de la hanca aumentó en61 OJo, en tanto que el número de sucursales y el empico se mantuvieron prácticamente constantes. 1.0 ante rior , juntocon la favorable evolución de otros indicadores financieros de la banca comercial, da cuenta de que la gestión estatalmejo ró significativamente su eficienciaoperativa , desmintiend o así la frecu ente aso ciación entre pr opie dad estatal eineficiencia .
El Núcleo Comercial )' de Ahasto.
La intervención del Estado en el secotor comercial y de abasto se inicia en
55
1937 con el Comité Regulador del Mercado de Trigo y la Compañía Nacional Exportadora e Importadora, S. A.(CEIMSA), que experimenta sucesivasmodificaciones hasta constituirse en elactual sistema Conasupo. A la fecha,Conasupo se ha integrado como un sistema Que abarca el campo, la industriay el comercio de básicos de consumopopular.
La presencia de Conasupo en el campo, que se ubica en la regulación delmercado, tiene en cuenta tres aspectosfundamentales: las necesidades del productor. el poder adquisitivo del consumidor y el establecimiento de un precioequitativo. Para alcanzar su propósito,utiliza dos instrumentos primordiales:los precios de garantía y la comercialización de los productos del campo.
Por lo que se refiere a la participación del sistema Conasupo en la actividad industrial relacionada con los bienesde consumo básico. ésta tiene tres.aspectos principales: a) el abasto de materiaprima a la industria Que elabora artículos fundamentales en la alimentación delmexicano: tortilla. pan, aceite, pastas ylas que se canalizan a la elaboración dealimentos balanceados para el consumoanimal; b) la producción directa de harina de maíz, leche, aceite y pastas, y e)apoyo a la pequeña y mediana industriadel sector privado, como proveedora delsistema de distribución al menudeo a lastiendas de Diconsa.
Finalmente. la participación estatalen el área de la comercialización y elabasto. ha permitido establecer un amplio sistema de regulación de las subsistencias básicas alimentarias, que comprende el comercio agropecuario, la producción industrial y la distribución almenudeo, a través de una basta red deriendas del Sistema Distribuidoras Canasopo a lo largo y ancho del pais .
56
E/ Núcleo SOfía/o
El núcleo social estatal comprende adependencias y entidades cuyas funciones se refieren a la prestación de servicios médicos y de seguridad social, laimpartición de educación y la investigación ciendfica y tecnológica.
En México. como en la mayoría delos paises , el peso de la salud y la seguridad social ha recaído sobre el Estado.A partir de esta responsabilidad. se halogrado un avance considerable en lascondiciones de salud de la población denuestro país. Dos indicadores importantes de este avance son la disminución delgrado de mortandad y el incremento dela esperanza de vida al nacer, que pasóde 36.8 aftas en 1938, a 69 en 1986.
Se estima Que en 1986 el Sector Salud atendió alR8 .101. de la población rotal del pais. En contraste, la medicinaprivada sólo atendió al 3.6OJ. de la po blación . con el 20'1. de los hospitales y.el 2SO¡o de las camas en el país.
Otra función que el Estado mexicano asumió es la impartición de la edu cación y la cultura, como elementosfundamentales para integrar a la nacióny avanzar en el desarrollo social . Actualmente, el sector público atiende aproximadamente al 95'7. de la población totalen proceso de educación, contando conmás del 80% de la planta docente delpaís controlando una parte muy importante de los centros nacionales de investigación.
El Núcleo de Comunicaciones )' Transpones.
Sin duda, el grueso de la infraestruc tura de transporte ha corrido a cargo delEstado. La apertura de nuevas v ías decomunicación , corrió paralela con lacreaci ón de entidades paraestatales quecoadyuvaron a integrar un sistema na -
cional de transporte y comunicación.destacando entre ellas: Teléfonos de México, Ferrocarriles Nacionales de M éxica, Caminos y Puentes Federales deIngresos y ServiciosConexos. Aeropuertos y Serv icios Auxiliares, compañ íasaéreas. transpones urbanos y medios decomunicación.
En cuanto al transporte ferroviario.conviene mencionar que fue uno de lospuntales de la integración territorial dur ante las primerasdécadas del presentesiglo. Sin embargo, el ferrocarril ha idoperdiendo participación en el transporte nacional. Tal situación no es ajena alhecho de que se privilegió la expansióndel autotransporte carretero . En efecto,la longitud de la red de carreteras en1987 fue ca si nueve veces mayor que ladel ferrocarril y cerca de once veces lalongitud de carreteras existentes en 1950.
Por otra parte. el tr ansporte aéreo hacobrado creciente importancia en los últim os aftas , fundamen talmente en eltraslado de pasajeros.
Adicionalmente. Aeropuertos y Servicios Auxiliares es responsable de laoperación y mantenimiento de los aeropu ertos nacionales.
Por lo que se refiere a las co municaciones, la entidad paraestatal que pres ta servicio en este ámbito es Teléfonosde México, que desde 1972pasó a ser departicipación estatal mayoritaria. A partir de entonces amplió su coberturanacional . con una tasa de crecimientopromedio anual de teléfon os en serviciode ISO'Jo , al tiempo que se duplicó la densidad (elefónica en diez años,
111. LOS PROCESOS DF.DESINCORPORACION,
Una de las medidas de mayor trascendencia, durante el período 1982-1988. enrelación a la participación del Estado enla economía fue la modificación de va-
ríos art ículos constitucionales , con el finde consolidar su rector ía en el desarrollo nacional y precisar el conjunto de actividades en donde se concentrarian losrecursos públicos,
En efecto, en los articula s 25 y 28 dela Co nst itució n se reservan de maneraexclusiva al Estado las áreas estratégicas,que comprenden la acunación de moned a s y la emisión de billel~; corr eos; le légrafos: radiotelegrafía y comunicaciónvía satélite; petróleo y demás hidrocarburos; petroquímica básica ; mineralesradioact ivos y generación de energ ía nuclear; electricidad; ferrocarriles y el servicio públi co de banca y crédito.
Asimismo, se establece que el Estado podrá participar por si o con tos secta res social y privado, en las áreas qu e,sin ser fundamentales para el desarro 110 y soberanía del país, requ ieren dema yor apoyo de acuerdo al interés nacional. Dichas áreas son definidas co moprior itarias y su composición. na tu ral mente, puede estar sujeta a cambios , en[""ción de las necesidades derivadas deldesarrollo.
La apl icación de estos criterios. aunada a la necesidad de hacer un uso mávracional de los escasos recursos p úbli .cos , llevó a adoptar decisiones en materia de desincorporación de entidadesparaestatales.
Cabe precisar que. a diferencia deo tro s países, dichas decisiones no se redu jeron a un a mera privatización, sinoque además se realizaron liquidacion es,extinciones. fusiones y transferencias. S(trataba . en lo fundamental. de avan za,en la modernización de las entidades p<l raesiatales estratégicas y prioritarias, 1(·qu e impli ca ma yore s niveles de eficiencia y competitividad .
La mayor raci onalidad en el uso delos recursos, así co mo su escasez, imponía una restricción , en el sentido de qu.la mod ernización de la parte más impar
tante de1 sector debía ser financiadaprincipalmente con recursos liberadosmediante la desincorporación de otrasentidades no estratégicas ni prioritarias.
111. 1. CRITERIOS Y MECANISMOS
Varias son las formas que adopta dicha proceso dependiendo de la situaciónespecífica de cada entidad.
Se decide la liquidación o extinciónde las entidades que ya alcanzaron losobjetivos para los que fueron creadas;que duplican actividades, que no cumplen con sus fines o cuyo financiamientoresulta demasiado oneroso o inconveniente.
Se opta por la fusión cuando la complementariedad de actividades lo permite y se traduce en disminución de costosy en mejoras en los sistemas de administración y operación.
Se lleva a cabo la transferencia a losgobiernos de los estados cuando la entidad tiene un claro perfil regional, conlo que se fortalece la descentralizacióneconómica y el desarrollo regional.
Por último, se sujetan a proceso deventa las entidades que, teniendo viabilidad económica, no revisten el carácterde estratégicas o prioritarias y donde,por lo tanto, la presencia directa del Estado no se juzga necesaria para el desarrollo de esas actividades.
En el caso de que la entidad pataestatal se haya creado por ley, la toma dedecisiones de desincorporación compete al Congreso de la Unión. Si, por elcontrario, la entidad es resultado de unacto del Poder Ejecutivo es a éste quele corresponde tal responsabilidad.
Corresponde a las coordinadoras desector identificar a las entidades paraestatales susceptibles de ser desincorporadas.
La Ley Federal de las Entidades Paraestatales establece que la Secretaría de
58
Programación y Presupuesto, atendiendo la opinión de la Coordinadora deSector, tiene la facultad de proponer alEjecutivo Federal la desincorporaciónde las entidades donde no se considerenecesaria o conveniente la participaciónestatal. En el caso de las fusiones, la leyfaculta al órgano de gobierno de la entidad para proponer al Ejecutivo Federal, los convenios respectivos, con laparticipación de la Secretaría de Programación y Presupuesto.
Asimismo. desde 1986 se dispusoque las propuestas de desincorporaciónrealizadas por dicha Secretaría debenapoyarse en dictámenes emitidos por laComisión Intersecretarial Gasto-Financiamiento.
En el caso de los procesos de venta,una vez tomada la decisión, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público esla responsable exclusiva de coordinar,supervisar y ejecutar la venta de las entidades, para lo cual designa a una Sociedad Nacional de Crédito como agenteencargado de la enajenación.
A su vez, la Secretaría de la Contraloría General de la Federación es responsable de vigilar y dar seguimiento alcumplimiento de los procedimientos establecidos para la desincorporación.
Para determinar el valor de las entidades en venta, la Sociedad Nacional deCrédito que se designe, realiza una evaluación técnico-financiera y determinaun precio mínimo. También formula unconjunto de recomendaciones sobre lascondiciones de venta, tomando en cuenta la opinión de la Coordinadora de Seclar correspondiente. Esta información,junto con la de los posibles adquirentes,es remitada a la Secretaría de Hacienday Crédito Público, la que loma la decisión final.
Por lo general, el proceso de venta serealiza mediante una convocatoria pública, aunque en algunos casos se lleva
a cabo po r invitación. En ambos casos do de desarrollo , donde la venta dees requ isito que existan cuan do menos empresas se realizó , por lo general, me-dos oferentes. diante la subast a en la bolsa de valores ,
El mecanismo de invitaci ón se justi- en México, dado el escaso desarro llo re-fica en ciertas actividad es donde existen lativo de dicho mercado y consideran-pocos co mpetidores , lo que supo ne un do que la presencia de empresas estatalesalto riesgo de monopolización median- en el mismo es casi nula , dicho meca-te la adquisición de la entidad paraesta- nismo no era viable .tal por parte de grandes empresas. En 111. 2. EL IMPACTO DE LAtal caso . el co ncurso por invitación pa- DF.8INCORPORACION.rece más adecuado A fines de J982 el secto r paraestatal
En cuanto a la selección de los adqui- estaba integrado por J,155 entidades. loren tes, la única prefer encia que señala que aunado a las 61 que se crearon enla Ley Federa l de las Entidades Pa raes- el curso de la siguien te administración,ta tales es que los trabajadores, siempre forma un univer so de 1,216 entidades.que presenten igualdad de co ndiciones De este conjunt o, 724 entidades se socon los demás oferent es, tienen priori- metieron a proceso de desincorporacióndad . En los ot ros casos se selecciona al y 48 más dejaron de serlo legalmente.oferente que mejor cumpla con las con - debido a que la participaci ón estatal endiciones y criterios establecidos. Los ellos era minori taria . Por lo tan to qu e-postulantes extranj eros. siempre que se dan 444 entidad es vigentes al 30 de sepaju sten a las leyes mexicanas en la ma- tiemb re de 1988.teria, tienen las mismas posibilidades de En el cuadro 5 se puede apreciar laser seleccionados que los nacionales . estruct ura de la desincor poración y el
Conviene señalar que, a diferencia de grado de avance alcan zado por tipo delo ocurr ido en los paíse s con mayor gra - proceso.
C UADR O 5PROCESO DE DESINCORPORACION AL JO DE SEPT . DE 1988
TIPO DE PROCESOS PROC ESOS PROCESOSPR OC ESO AUTORIZADOS CO NCLUID OS PENDI ENTES
LIQ UIDACION 261 159 102
EXTlNCION 136 106 JO
FUS ION 81 68 13
TRANSFE RENCIA 28 24 4
VENTA 218 124 94
SUBTOTAL 724 481 243
VIA LFEP 48 48TOTAL 772 529 24J
- - --Fuente: Comisión Intersecretarial de Gas to-Fi nanciamien to.
Como puede observarse del total deprocesos autorizados, 724 , s610 el 3007.,es decir , 218 son procesos de venta ; elresto son , en realidad, reajustes, en elcaso de las liquid aciones y extincionesque representan el 55'7., y reasignaciónen el caso de las fusiones y transferencias.
Un elemento poco discutido en la literatura reciente sobre los procesos deventa de las entidades paraestatales serefiere a su origen. En una investigacióndirecta se enco ntró que el 5S'I. de lasprivatizaciones se dieron en empresasque en sus orlgenes fueron pri vadas. el35'l. de los casos de ven ta encuentra ensu fundación a una empresa creada porel secto r público , en el IOllJ. restante al
momento de la creación el Estado participó en forma minoritaria , siendo mayorita riamente privada (cuadro 6) .
Así, tenemos que prácticamente lasdo s terceras partes de las ventas que elsector público ha hecho a los sectores so-cíal y privad o. fueron en sus inicios empresas privadas que quebraron y elEstado sostuvo y desarrolló, para saneadas y expandidas hacer el caminoinverso.•
Desde el punto de vista econ ómico,se puede afirmar que el proceso de desincor poraci6 n afectó de man era menorla producción del conjunto de empresaspúblicas , ya Que las entidades desincorparadas representan sólo el 2.9070 delPI8 total del sector pa raestatal (cuadro7). Si bien dicho cálculo se reali zó so-
CUADR O 6ORIGEN DE LAS EMPRESAS SUJETAS A PROCESO DE VENTA
CONSTITUIDA ORIGINAl.MENTE
S~OR TOTALF1I.1AL PARTICIPA CION
PRIVADA PUBLICA EMPRESA ESTATALPUBLICA MINORITARIA
sacrus 20 13 6 - I
SEPESCA 15 7 4 3 1
SCT 2 1 - 1 -
SHCP 3 3 - - -
SARH 21 6 10 2 3
SECOFI 1 - 1 - -DDF 1 1 - - -SEMIP 155 89 39 11 16
TOTAL 218 120 60 17 21
60
CUADRO 7
EFECTO DE LAS DESINCORPORAClONES EN EL PIBDE LAS EMPRESAS PUBLICAS
(millones de pesos corrientes y porcentajes)
9 8 3'
PIB DE LAS PIB DEEMPRESAS EMPRESASPUBLICAS DESINCOR-
PORADAS
TOTAL CON PEMEX' 3'125,226 91,742
TOTAL NO FINANCIERO 2'878,340 91,742
- Sin Pemex 626,142 91,742
DE CONTROL DIRECTO 2'494,175 32,147
- Sin Pemex 241'977 32,147
DE CONTROL INDIRECTO 631,051 59,595
No Financieras 384,165 59,595
Financieras 286,886
2.9
3.2
14.6
1.3
13.3
9.4
15.5
I Se tom6 1983 como año de referencia debido a que en ese año el proceso de desincorporación todavía no se reflejaba en los agregados económicos. Puesto que en los años posteriores a 19831a5desincorporaciones se contabilizaron. El tomar un año más reciente como basepara el análisis habría conducido a resultados poco confiables.
2 Incluye Compañía Minera de Cananea (se estimó restando a las ventas de 1983, el costo deventa, excluido de este último rubro. el concepto de sueldos y salarios. El PIB estimado esde 5,295 millones de pesos).
Fuente: Ignacio Pichardo Pagaza. El proceso de desinccrporación de las Entidades Paraestatales (El caso de México). Discursos del Secretario No. 5. Secretaria de la Contraría General de la Federación.
61
CUADRO 8EFECTOS DE LAS DESINCORPORACIONES EN E), PIB
DEI, SECTOR PUBUCO(millones de pesos corrientes con base 1970 y porcentajes)
9 8 31
PIB DEL PIB DESECTOR EMPRESAS %
PUBLICO DESINCOR-PORADAS
TOTAL SECTORPUBLICO 4'388,217.6 92,187 2.1
Gran División1 Agropecuario, Silvi-
cultura y Pesca -5,013.4 415.3 n.s.?
11 Minería! 1'855,370.6 9,005.4 0.5
-Sin Pemex 30,454.6 9,005.4 29.6
111 Industria Manufac-turera 627,837.9 63,648.5 10.1
-Sin Pemex 200,555.3 63,648.5 31.7
V Electricidad 155,357.9
VI Comercio, Restaurantesy Hoteles -28,959.7 1,511.2 n.s.
VII Transportes, Almacena-miento y Comunicacio-nes 279,581.6 17,606.2 6.3
VIII Servicios Financieros,Seguros y BienesInmuebles 247,504.3 s.d. s.d.
IX Servicios Comunales,Sociales y Personales 1'268,086.5 s.d. s.d.
I Vease nota I del cuadro 7 .2 n.s. = no significativo.3 Incluye Compañía Minera de Cananea.Fuente: misma del cuadro 6.
62
bre una muestra de 235 entidades, esaltamente representativo, ya que las mismas generan más del 90070 del valor deproducción del sector paraestatal.
Si de ese universo se excluye Petróleos Mexicanos y el sector financiero, laimportancia de la desincorporación seeleva a 14.6"10 del P1B del sector.
Utilizando el enfoque económico sectorial, se puede distinguir cuáles son lasactividades donde tuvo mayor Impactola desincorporación (cuadro 8). Es en laminería y en la manufactura no petrolera donde se localizan los efectos mássignificativos, ya que las desincorporaciones en esas actividades representan el29.6% y el 31.5% del PIR, respectivamente. La liquidación de Aeroméxico yla propuesta de venta de Compañía Mexicana de Aviación explican gran partede la desincorporación en la gran división que agrupa dicha actividad. En el
resto de los sectores económicos no seregistran impactos de consideración.
De las ocho actividades que conforman el núcleo de la industria estatal, elEstado se retira totalmente de la producción de vehículos automóviles y suspartes. En azúcar y en envasado de pescados y mariscos, la liquidación o venta de entidades afectó a casi la mitad dela producción estatal. En equipo y material de transporte también se observauna disminución de la participación estatal como resultado de la deslncorporación de entidades. El resto de lasactividades de este núcleo no resultaronmayormente afectadas por esos procesos.
Por lo que se refiere al empleo, COII
base en la misma muestra de 235 cmtdades que se utilizó anteriormente, secalculó que la desincorporación abarcóel 6.7070 del empleo del sector paraestatal yel 10.2070 si se excluyen la industriapetrolera y el sector financiero (cuadro 9).
CUADRO 9
IMPACTO DE LAS DESINCORPORACIONES EN EL EMPLEODE LAS EMPRESAS PUBLICAS·
Empresas públicas
Sin Pemex
Sin Pemex y SinSector Financiero
PERSONALOCUPADO
EN 1983
1'000,169
895,390
670,467
PERSONAL OCUPADO EN ENTIDADESDESINCORPORADAS
VENTA •• L1QUID. • e TOTAL
43140 4.J 25.718 2.6 68,858
43140 4.R 25,718 2.9 68,858
4]]40 6.4 25,718 J.8 68,858 1"
• Solo se consideran las ventas o liquidaciones de entidades que integran el universo de ¡.,Cuentas de Producción del Sector Público, INEGI, S.P.P.
Un ejercicio similar realizado con ununiverso de 431 entidades permite afirmar que el número de trabajadores delas entidades desincorporadas representael 10.2% del total y el 14.407. cuando seexcluyen los sectores petrolero y financiero (cuadro 10).
Conviene señalar que estas cifras noson equivalentes a desempleo ya queincluyen los procesos de venta que, enprincipio, no implican necesariamentedisminución de personal. En sentido estricto, el desempleo generado por la desincorporación sólo es atribuible a losprocesos de liquidación y extinción, losque habrían afectado a poco más de35,000 trabajadores.
En general, puede afirmarse que ladesincorporación de entidades no se tradujo en un desmantelamiento del aparato productivo estatal. La parte másimportante de la producción y el empleoestatal, es decir, las entidades estratégicas y prioritarias siguen y seguirán bajoel control del Estado. Hay que reconocer, sin embargo, que a nivel sectorialy en algunas actividades específicas dela industria y la minería, la desincorporación tuvo un fuerte impacto.
IV. CONSIDERACIONES FINALES
Es importante tomar conciencia deque la desincorporación de entidades paraestatales no es un hecho aislado, sinoque se inscribe dentro de una estrategiamás general de cambio estructural en laempresa pública. Uno de los aspectoscentrales de dicho cambio es la reestructu ración financiera impulsada en aqueHasentidades estratégicas o prioritariasque tenían serios problemas financieros,mediante la firma de los convenios respectivos.
En esos convenios, suscritos entre elgobierno federal y la entidad paraesta-
64
tal, se establece un conjunto de objetivos y acciones, en función de los cualesla empresa asume compromisos programáticos cualitativos y cuantitativos, enaspectos vinculados con la producción,penetración del mercado, exportaciones,productividad, inversión y resultadosfinancieros. Como contraparte, el gobierno federal asume los pasivos que superan las posibilidades de pago de laentidad y se compromete a aportar recursos para llevar a cabo nuevas inversiones.
Los resultados hasta la fecha sonalentadores, ya que han mejorado los indices de productividad de las entidades,con la consiguiente disminución de losapoyos fiscales que requerían para suoperación. En efecto, las transferenciasal sector paraestatal, que en 1982representaban el 2.707. del PIB, disminuyeron al 1.5 OJo en 1987.
Por su parte, el déficit antes de transferencias del sector paraestatal controlado presupuestalmente, con exclusiónde Pemex, se abatió significativamente,al pasar de 23.807. del déficit total delsector público en 1982, al 12.707. en1987. Tales resultados se explican, enbuena medida, por el esfuerzo de mejoramiento en la gestión de las entidades,tanto en el ámbito administrativo comooperativo.
Pese a los avances y logros alcanzados, aún subsisten problemas que demandan una acción clara y decidida delEstado para su superación y para consolidar el cambio estructural en la empresa pública. Tres serían las grandeslíneas a desarrollar en el futuro.
Primero, el Estado, como dueño delas empresas públicas, debe asumir suresponsabilidad financiando sanamente la creación y expansión de las mismas,evitando excesivos "apalancamientos"que distorsionan los resultados obteni-
CUADRO 10
IMPACTO DE I,AS DESINCORPORACIONES EN EL EMPLEODEI, SECTOR PARAESTATAL
UNIVFRSO PERSONAL PERSONAl OCUPADO EN FNTIOf\DF.SLUNSlDERAIX>l OCUPADO IllSINCOItf'()RADAS
EN 1983VE!'ITA 2
" UQUIO. " TOTAl. "Entid.du Par.estatales '" 1'133.400 80,041 " H,132 U IU,ln 10.2
-Sin Pemez 430 1'028,621 8(1,l141 l.' ~~,D2 l.' 11~.I71 11.2
_Sin Pemex y ,inSector Financiero m 803,999 80,041 IO,{I .1~,n2 " 11~.I7] 14.4
I Sólo se con<ideran la! entidades para. la. que"" di.puso de información .ohtc <mploo Fxduyc <c~",id~d <ocia!2 Sólo se oonsideran 136 procesos de venta y H de liquidación para los 'lile.., di'pu," de ¡n[ounación \011,( cml'l."
Fuente: seeretena de la Conlralorla (kneral de la Federación
dos. Asimismo. es conveniente ajustarlos precios en función de los costos y laproductividad de las empresas y no responsabilizarlas del otorgamiento de subsidios.
Es necesario consolidar los logrosalcanzados mediante el uso de los convenios de rehabilitación financiera ycambio estructural, extendiendo su alcance a todas aquellas entidades estratégicas o prioritarias que lo requieran.Ello permitirá avanzar en la información de un sector paraestatal más eficien le y competitivo.
Segundo, el Estado como administrador de las empresas públicas, debeasumir su responsabilidad, pagando salarios y prestaciones justas a sus trabajadores. Esta mejor retribución debe detener como contraparte el establecimiento de relaciones laborales de nuevo tipo, con mayor flexibilidad laboral yatractivos estímulos a la productividad.Sobre estas bases el sector paraestatal es-
tará en mejores condiciones de enfrentar los difíciles retos que conlleva lamodernización.
Tercero, la mayor autonomía de gestión que promovió la administración enel período 19R7-1988 para la empresapública, implicó un salto cualitativo enmateria jurídica. Al modernizarse elmarco legal que regía su actividad yrelaciones con el sector central, se responsabiliza esencialmente a la direccióngeneral y al órgano de gobierno de la to.na de decisiones y se sientan las basespara el pleno desarrollo de las capacidades gerenciales. Sin embargo, unacorrecta operación de los órganos de gobierno, exige un funcionamiento regular, una integración y representaciónadecuadas información oportuna y confiable y, sobre todo, que los consejerosasuman plenamente su corresponsabilidad, en todas las decisiones que no evtén sujetas a otras instancias gubernamentales.
65
La mayor autonom ía de gestión posibilita el desarrollo de la planeación estra téglca y operativa desde la propiaempresa , con lo Que se supera el horizonte de corto plazo con que frecuentemen te operan mucha!' de ellas. Alampliar el hor izonte de planeación-programacién-presupuestación, se: promueveuna mejor utilización de tos recursos.
Además, resulta legitimo y razonableque cada una de ellas pueda decidir responsablemente sobre aspectos como laadquisición o enajenación de productos,el ejercicio de niveles de inversión conrecursos propios, su estructura administrativa y los niveles de remuneración delpersonal . cuya fijación no sea competencia de otras instancias, para de estaforma cumplir con los ob jetivos que leha asignad o el Estado .
Complementa riamente. una mayorautonomía de gestión supo ne el desarro llo de un sistema de evaluación que pon ga el énfasis sobre los resultados. par a10 'cual es necesario profundizar en laut ilización de indicadores de gestión.
Finalmente, parece conveniente excluir del presupuesto de egresos de la Federación a las ent idades paraestatalesque sean autosuficientes financieramen te, contabilizando sólo los saldos quearroje la operación; en el caso de las en-
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tidades que reciben trans ferencias. seránparte del presupuesto y sujetas a una supervisión cuidadosa .
Sin descon ocer la existencia de problemas y dificul tad es, pode mos afir marque actu almente contamos con un sector paraestatal mucho más sólido. encargado de produ cir bienes y serviciosde uso generalizado y de satis facer requerim ientos fund amen tales en matcriade educación y salud. En suma , tenemoshoy un secto r paraestatal mejor organizado, que será fundamental para el reencuent ro con el crecimiento económico yla preservación de nuestra soberanía.• Par a un ellamen mas detallado, cc nscuese J. Tamayo .
l.as entidades par aestatales en Mbico . en el libro cojectlvo: Mhiro 75..mes d~ Rnvluciórt. Dtson-ol ln fronómico. Vol. 11. ed. FCE , México, 1988.
1 La nacion;o.lil.aci6n de la banca JTf ivada en 1932 alimentó en 0.8'1'. la participación del sector pUblico 1m elPIB_
2 Co nv1.ene ~/\.a la r que huu 1981 hay una subvaluaci6nde la participación real. ya que las Cuentu de Produ..,;ión del S«t:DI Público. no <:on ~idclan a la Cia .Minera de Cananea por ser form alme nte' de partici pación eual al minor itari a. aun que la suma de lur articipscionn dd ¡obimto Iederal y Nacional Pinanckl"a (accione s en fideicom iso). r(Sullt mayorit aria .
• Debe!ldtalanc que de rnti empresas de orillm privado .en alguno s caros se ' escala r<m únicamente IIIS insta laciones, modirl cando la raz6 n social; en O1 r05 ca sossubsistió ,010 la razón social y en ouos mil' K' concluyeron proy ectos iniciado s por el sector privado.
EL FUTURO DE LA ADMINISTRACIONPUBLICA EN MEXICO
JAVIER 7REVIÑO CANTU
T. S. Elior escribía que aun cuandola solución de un problema seguramente tomaría tiempo y requeriría la atención de un gran número de expertos, porvarias generaciones, eso no podría considerarse como una justificación paraposponer su estudio. Y, en tiempos decrisis~añadía- podría demostrarse que,vistos en el largo plazo, los problemasque se pospusieron o ignoraron -másque aquéllos en los que se fracasó al intentar resolverlos- volverían como unaplaga. '
En este número de la Revista de Administración Pública se analiza un temaque resulta ser una preocupación delmomento -el tamaño y el redimcns¡onamiento de la administración pública.No obstante, intentaré escribir sobre 1111
asunto que tal vez se ha ignorado -opospuesto su análisis- y que es necesario empezar a afrontar, porque sera dificultad de todo momento. Este, másque un artículo producto de una extensa investigación, es un ensayo que intenta ubicar el lugar de los administradorespúblicos en una sociedad democrática.Trataré de sugerir algunas ideas sobrelas fuentes en donde deben buscar orientación y guía los funcionarios públicos
para diseñar las políticas guhcr namentales. Mi propósito, más que dar respuestas, es plantear algunas inquietudes.despertar dudas e imaginar hacia dónele va la administración pública en México, con hase en los acontecimientos deatlas recientes.
Después de las elecciones del 6 de ju-lio de 19RR, creo que la comunidad delInstituto Nacional de AdministraciónPública (INAP) debe iniciar el estudiodel papel de los servidores públicos enla vida política del país. Al electorado,más que saber cuántos burócratas hayen México. le interesa saber qué hacenlos administradores públicos y cómo vana enfrentar. ya solucionar, los problemas del país.
1. EI.I'RO"ECTO IlEL INAI' Y LASESTAIlISTlCAS
Antes de iniciar. quisiera reflexiona!sobre el valor del proyecto de investigación dellNAP relativo al tamaño y ala composición del sector público enMéxico.
Uno de los principios fundamentalesque debe ser considerado por fado analista de los problemas gubernamentales,
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y por los funcionarios públicos que toman decisiones, consiste en formular laspreguntas correctas al intentar enfrentar un problema. Las interrogantes quedieron lugar al mencionado proyecto deinvestigación son, sin lugar a dudas,muy importantes:
¿Cuál es la fuerza numérica de laadministración pública mexicana?¿Cuál la del sector central federal?¿Cuál la dimensión del sector deempresas públicas o sector paraestatal? ¿Cuál es el total de trabajadores de las administracionespúblicas estatales? ¿Cuál es el delas municipales? ¿Cómo se compara el tamaño de la administración pública mexicana con la deotros países? ¿Es cierto que México ha creado una administracióngigantesca u obesa, y posiblemente desmesurada'l!
Creo que la publicación de la Secretaria de la Contraloría General de laFederación y del Instituto Nacional deAdministración Pública, Tamaño y composición de la administración pública mexicana, l ofrece una primera respuesta alas interrogantes planteadas y es de granutilidad como materia prima para otrotipo de estudios. Lo que resulta un tanto preocupante es que toda esa información no existiera previamente en algúnlugar. En realidad es al gobierno, másque al INAP, a quien corresponde la tarea de recopilar estadísticas útiles parala toma de decisiones.
Los resultados de la investigación citada y los cuadros estadísticos que sepresentan, podrían ser útiles para proponer algunas iniciativas de reformas ala Ley Orgánica de la AdministraciónPública Federal; o bien podrían llegara constituirse en cierto tipo de "fuentede orgullo nacional":
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mientras que México tiene únicamente 44 servidores públicos -incluyendo todos los niveles y todoslos sectores de gobierno- por cada mil habitantes, Dinamarca tiene 142, Gran Bretaña 87, Bélgica62, Francia 59, Alemania Federal57, Italia 52, Holanda 43, Irlanda45, Luxemburgo 43, España 35 yPortugal 36.4
También puede considerarse a las estadísticas mencionadas como una formade señalar a un grupo de mexicanos quetiene que ser reconocido, o criticado,porque son miembros de una comunidad especial. 0, finalmente, pueden sertomadas, simplemente. como herramientas útiles para que ciudadanos, dentroy fuera del sector público, tomen decisiones.
Según la teoría microeconómica neoclásica, una economía en perfecta competencia da lugar a una asignaciónóptima de recursos. Todo esto bajo dossupuestos: en primer lugar, sólo quienpaga el precio por un determinado bienpuede consumirlo. En segundo lugar, siuna persona consume un bien, otro individuo no podrá consumir la misma cosa, es decir, existe una "rivalidad" entrelos dos consumidores." Esto es ciertopara una gran cantidad de bienes, perono lo es para otros muy importantes, tales como la seguridad nacional, la calidad del medio ambiente de la ciudad deMéxico, o las estadísticas sobre el tamaño y la composición de la administración pública mexicana. Los "bienespúblicos" son aquellos en los que no encon tramos la característica de rivalidadentre consumidores, es decir, dos o másindividuos pueden consumir el mismobien con la misma satisfacción sin afectarse ni excluirse. El "mercado" noprovee estos "bienes públicos" en lascantidades suficientes; por ende, el go-
bierno debe intervenir y participar paraproveer, por ejemplo, estadísticas sobrelas características socio-económicas dela población.
Esta explicación justificaría, hastacierto punto, la inversión de recursos para recopilar las estadísticas sobre losfuncionarios públicos en México. Sinembargo, ahora tenemos que dar el siguiente paso en el Instituto, dejando quesea otra instancia del gobierno federalla que se encargue de actualizar las estadísticas, y formularnos otro tipo depreguntas sobre las funciones que desempeñan esos 3,751,000 servidorespúblicos: ¿Cuál es el problema quedebemos enfrentar? ¿Cuál es la preocupación del gobierno federal? ¿Cuál es lapreocupación del INA?? Después delanálisis estadístico y al ver el tamaño delsector público, ¿Qué es lo que sabemoscon certeza?, ¿Qué es lo que queda cIaro?, ¿Qué es lo que se presume? ¿Cuáles son las semejanzas y diferencias conotros paises? Debemos intentar definirobjetivos y preguntarnos ¿Qué queremos en el futuro en lugar de lo que tenemos ahora?, ¿Cómo fue que creció laadministración pública?, ¿Cómo se desarrolló el problema'i"
2. COMPARACIONES CON OTROSPAISES EUROPEOS
En la "Consideración preliminar" dela obra del INAP y la Ccntraloría" seargumenta que:
En efecto, la opinión pública general y aun la especializada enciencia política tiende a estableceruna cierta correlación entre dos
variables: a mayor grado de desarrollo económico y social de unpaís, menor el tamaño relativo desu burocracia o administraciónpública. Las cifras y datos de estedocumento revelan hasta ciertopunto lo contrario: a mayor desarrollo relativo de una sociedad,mayor tamaño relativo de su administración pública, con algunasexcepciones."
y añade:
La de México frente a la Comunidad Económica Europea es unabrecha administrativa enorme. Esuna forma de manifestación delsubdesarrollo frente al desarrollo.Quienes propugnan por reducir laburocracia, si lo hacen de buenafe o por desconocimiento. estánrealmente pidiendo disminuir losniveles de eficacia gubernamental.Un gobierno mexicano más pequeño querría decir un gobierno menos eficiente, incapaz de cumplircon las atribuciones que tiene encomendadas."
Me parece que hay una falta de precisión en las afirmaciones anteriores. megustaría tomar algunos casos concretos,utilizando ciertas cifras del estudio deMerino Mañón y otras del Fondo Monctar¡c Internacional, para mostrar allector que: a) no es necesariamente cierto que "a mayor desarrollo relativo deuna sociedad, mayor tamaño relativo desu Administración Pública"; y que b)resulta muy exagerado afirmar que encomparación, la de México frente a laComunidad Económica Europea es unabrecha administrativa enorme. y que esuna forma de manifestación del subdesarrollo frente al desarrollo. Veamos elsiguiente cuadro:
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CUADRO
Porcentaje detrabajadores en
Servidores funciones depúblicos educación sobre(civiles) por PIB per cápita el total decada mil (dólares al servidores
País habitantes año, 1986) públicos
República Federal Alemana 57 18,373 17.8
Holanda 43 14,541 30.7
Irlanda 43 6,495 26.6
México 44 1,598 30.7
FUENTE: INAP-SECOGEF. Tamnño y composición de la administración pública mexicana.pp. 23-29.
Fondo Monerario Internacional. lntemational Firumcial Statistics, vol. XLII, no. 1, enero de 1989.
Del cuadro anterior se desprende quepaíses con un número relativo similar deservidores públicos tienen grados muydisímiles de ingreso per cápita en dólares. Es muy interesante advertir que elproducto interno bruto per cápita deHolanda es nueve veces mayor que el deMéxico y el de Irlanda es sólo 4 vecesmayor que el de México, y ambos palses tienen 43 servidores públicos por cada mil habitantes -uno menos que ennuestro país. También es interesante vercómo un país como Holanda, cuyo porcentaje de trabajadores en funciones deeducación es exactamente igual que elde México tenga un PIB per cápita tandiferente al de nuestro país. Si, porejemplo, en 1985 el gasto público de Holanda fue de 70,973 millones de dólaresy el de México fue de 45,869 millonesde dólares, y 10 dividieramos entre el nú-
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mero de habitantes en cada país, resultaría que el gobierno holandés gastó,4,901 dólares por habitante, mientrasque el gobierno mexicano gastó 584 dólares por habitante. Esto nos puede daruna indicación de que aun cuando elporcentaje de trabajadores en funcionesde educación es igual en México y enHolanda, ciertamente los holandesesperciben mayores ingresos. Tal vez, siconsideramos que reduciendo la burocracia mexicana el gobierno federal puede otorgar a los servidores públicosingresos dignos, el gobierno sería máseficiente y estaría mejor capacitado para cumplir con las atribuciones que tiene encomendadas.
Los ejemplos anteriores sirven parailustrar que no es suficiente la información que provee el estudio del INAP Yde la Contraloría, para realizar cornpa-
raciones que sean significativas y confiables. Si tratáramos de encontrar unacorrelación entre el numero de burócratas por cada mil habitantes y PIB per cápita, los indicadores estadísticos nosdirían que no la hay."
3. ¿A DONDE VA LAAIJMINISTRACION l'UBLlCA
EN MEXICO?
Tal vez, lo importante en este momento no es preguntarse si la administración pública mexicana es demasiadogrande o pequeña, sino preguntarse ¿adónde se dirige?
Los servidores públicos de los niveles más altos, y que no han sido electos.tienen que acatar ordenamientos legalesambiguos. Puesto que el lenguaje vagode la ley no resuelve la mayoría de loscasos concretos, el funcionario públicotiene gran discrecionalidad al elegir 10que va a hacer; las soluciones que defina y las estrategias que diseñe para laejecución de las políticas dependerán desu habilidad. Si hay tanta discrecionalidad en lo que hace un administrador público en México, creo que es tiempo deque los estudiosos de la administraciónpública de nuestro país se preocupen poranalizar la función del servidor públicoen una sociedad democrática. II
a) La teoría de sistemas y la evaluación
Durante el sexenio 1982-1988 se sentaron las bases para un nuevo tipo de administración pública en México queconviene observar con mucho cuidado.La crisis económica de 1982 generó una
especie de consenso entre la poblaciónsobre lo que se tenía que lograr. Sobretodo, la idea era solucionar los problemas económicos. Esto, aunado a la creación de la Secretaría de la ContraloriaGeneral de la Federación, a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, a la normatividademitida por la Secretaría de Programación y Presupuesto y a las disposicionesde la Ley de Planeación , condujo a quese fueran definiendo tipos diferentes deservidores públicos. Por un lado, aquéllos que, acatando toda la normatividad,se limitaban a hacer lo que les correspondía; por otro, aquéllos que, con elpretexto de que se necesitaba un altogrado de capacidad técnica para salir dela crisis, iban más allá de lo que les correspondía específicamente e incursionahan en el área del análisis y de laejecución de las políticas con gran discrccionalidad.
Los recortes presupucstalcs, la dcsincorporación de empresas paracstat alcsy la disminución en el tamaño de laadministración pública en México realizados duran/e el sexenio 1982-198R,obedecen a una estrategia diseñada poranalistas económicos entrenados y dotados con las mejores metodologías para realizarlos. En realidad, lo que losanalistas iniciaron fue el proceso que Hevnnu al fin de un "sistema" creado (10r
la Reforma Administrativa del sexenio1976-1982. Esto parecería un tanto paradújico, pero es cierto. El uso de fa reonu de los sistema.. para diseñar unaestrategia de reforma administrativa era10 suficientemente ambiguo para que laevaluación de su funcionamiento pudiera llevarse a cabo desde dos perspcct inlS completamente diferentes: por unlado, se podía evaluar considerando los"productos", y por otro, considerandoIliS "insumos'". Alejandro Carrillo Castro presenta el esquema siguiente:"
PRODUCTOS-----------+-Bienes
ServiciosQue cumplen o no
los objetivospropuestos
PROCESOS
I-"Es-;;:;;;;-'L ....!
RETROALlMENTACION
INSUMOS--------..NormasInstruccionesApoyoRecursos
I------------------------
De acuerdo con la lógica técnica delanalista de las políticas gubernamentales, son los "resultados". o "productos" de una polftica pública, los queproveen una base adecuada para evaluarlos logros de dicha política. Al técnicosiempre se le advierte de que no vaya acometer el error de utilizar los "Insumos" como una medida de los beneficios de un programa. En la lógica tecnocrática, se sabe evaluar los beneficios deun programa correctamente cuando sepuede definir con certeza cuánto se logró con el programa. Para el político,por el contrario, los "insumos" proveenla medida apropiada para evaluar los beneficios de un programa.
Un ejemplo que utilizan algunos teóricos norteamericanos para ilustrar loanterior es:
Para el analista, los beneficiosde programas militares son losresultados (seguridad nacional)y la pregunta que ellos tratande responder cuando evalúan es¿Cuánta "defensa" se obtiene dediferentes tipos y niveles de gastomilitar? Para el político, sin embargo, los beneficios de los programas militares son los insumes(dinero y empleos) y la preguntaque tratan de responder es ¿Cuántas ganancias y cuántos nuevosempleos se obtienen -para suslectores- como consecuencia devarios tipos y niveles de gastomilitar?"
Me parece que por ser más conveniente y sencillo evaluar por insumos,que por productos, en e! caso de México, muchos de los políticos y funcionarios públicos evaluaron el Funcionamientode! "sistema administrativo" considerando los primeros (normas, recursoshumanos y materiales, etc.), Fue así como se empezó a desbocar e! crecimiento del sector público. Pero cuando llegaron los analistas a ocupar los cargos deprimer nivel se dieron cuenta de que había que empezar a evaluar seriamente los.programas, de acuerdo con los resultados y con la racionalidad de las técnicas del "costo-beneficio".
Durante los años posteriores a la crisis de )982 parecía haber cierto consenso sobre la definición de los problemasque enfrentaba el gobierno federal y querequerían una solución: corrección delas finanzas públicas; combate a la inflación; adecuación del aparato económico del Estado; renegociación de ladeuda externa; reordenación del comercio exterior. En realidad, no parecíaexistir una línea divisoria clara entre losconceptos de "formulación de las políticas" e "instrumentación" de las mismas.Esto dejó el campo abierto a los expertos que pudieron actuar, según algunos,como "meros ejecutores" de medidas para las que se creía que había consenso(porque fueron resultado de una cónsulta popular nacional requerida por la Leyde planeación, cuyos resultados quedaronplasmados en los programas de medianoplazo de cada sector). En un primer cor-
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te, parecería que la labor de los expertosera materia de ejecución, pero, en realidad, estaban continuamente tomando decisiones y aprovechando un tipo específico de discrecionalidad administrativa queno contemplaba la normatividad de laContraJoría ni de Programación y Presupuesto: la discrecionalidad delexperto queargumenta que su misión consiste en proponer y ejecutar soluciones.
Después de seis años de trabajo intenso encaminado a resolver los problemaseconómicos del país, el pacto de solidaridad económica (PSE) representó elpunto culminante en la posible transformación de la administración pública enMéxico. Con el pacto no sólo se instrumentó una decisión de reducir la inflación; más bien se conjugaron los dosmodelos preponderantes que se gestarondurante el sexenio 1982-1988 para la formulación de las políticas gubernamentales. Por una parte, la corriente de laconcertación, el intermediarismo entregrupos, que se basa en la idea de negociar con los "representantes" de diferentes sectores. Por otra parte, los analistaseconómicos que siguen modelos preestablecidos.
b) Pacto de Solidaridad Económica
Los analistas económicos del gobierno federal, en 1987, veían que "los tiempos de turbulencia financiera parecíanhaber quedado atras"14 puesto que, enese año, se habían "repatriado" 3,500 millones de dólares, "las exportaciones nopetroleras eran 27lrfo superiores a las observadas hasta septiembre de 1986",11 lainversión privada crecía, el precio del petróleo había superado la caída de 1986 y"las reservas internacionales se acercabana los 15,000 millones de dólares"."
No obstante, según el recuento oficiak'para octubre de 1987 el panorama
cambió. la caída en las cotizacionesbursátiles en los principales centros financieros internacionales "arrastró almercado mexicano de valores" y, unmes después, el peso se devaluó en másde 40070,17 La innación se desató y elpeligro que enfrentaba la economía mexicana era de estancamiento económicocon hiperinflación. Los líderes obreroshabían emplazado a una huelga generalpidiendo un aumento salarial de emergencia. "Así, el fenómeno inflacionarioamenazaba ya con rebasar el terrenoeconómico para irrumpir en el ámbitopolítico" ,18
Estos acontecimientos dieron lugar aun nuevo experimento de intermediación entre líderes políticos: el pacto desolidaridad económica, firmado el 15 dediciembre de 1987. Es interesante reseñar la manera en que lo concibe la "historia oficial" como un:
conjunto de compromisos recíprocos que suscribieron los principales sectores de la economía mexicana (público, obrero, campesinoy empresarial) con el propósito dedisminuir, de manera significativay pronta, la agobiante inflación.Con el pacto de solidaridad económica se inició una experiencia,tanto política como económica, degran importancia para la vida nacional. Con la conducción del Estado, se concertó un acuerdo paralibrar una lucha amplia y decidida en la que los sectores mayorítarías de mtl'stra sociedad convinieronen supeditar sus intereses particulares al objetivo común de vencerla inflación, aceptando que éstaera la condición indispensable para que la economía recuperara sucapacidad de desarrollo;'?
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En realidad, los "compromisos reclprocos" no fueron suscritos por losprincipales sectores de la economía, sino por los líderes de dichos sectores.Después de un año de PSE, de acuerdocon los indicadores económicos, la economía del país parecía recuperarse. Pe·ro las perspectivas para un individuoracional, de acuerdo con la teoría microeconómica, no eran muy alentadoras.¿Por Qué los individuos no abandonanel país? ¿Por Qué no hay mayores disturbios sociales? Tal vez hay algo másque la "suma de intereses individuales"a la que aluden los teóricos de la microeconomía neoclásica. Eso se llama "Interés público" y la población puedellegar a creer en él. Sólo es necesario unliderazgo político bien encauzado paraQue los ciudadanos asuman sus responsabilidades ante la sociedad.
e) Concertadores
I!..os defensores de una nueva estrategia de concertación parecerfan estar tomando prestada la idea del pluralismonorteamericanos" y definiendo la labordel servidor público como una de "Intermediario" Que acomoda las demandas provenientes de diversos grupos. Eladministrador público que practica laconcertación pretende aparecer como unárbitro, un individuo Que facilita la discusión y Que conduce a la negociacióny al compromiso; este funcionario estáconvencido de que ha logrado el éxitocuando los diferentes grupos llegan a unacuerdo. Puede llegar al grado de lograrque todos los grupos, por menores, quesean, estén representados en el procesonegociador. El objetivo último del proceso de concertación no es precisamente buscar, y encontrar, lo que constituyeel "interés público" sino encontrar laspolíticas con las que están de acuerdo todos los grupos.
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Un servidor público con estas características puede llegar a tener una visiónmecanicista de que existe siempre unatendencia, de los individuos con intereses similares, a formar grupos y que, como consecuencia, estos sectores tiendena competir entre ellos, cada uno tratando de satisfacer sus intereses. El problema radica en que se asume, de entrada,que el servidor público ya conoce laspreferencias de los individuos y los intereses de los grupos.
d) Economistas
Los economistas, cuando desempeñan funciones en los gobiernos de diferenes países, se han convertido en analistas de alto nivel que buscan, ante lasfallas del mercado, una intervención delEstado Que favorezca la eficiencia. Después de que un economista define el problema (i.e., inflación), analiza lasopciones (i.e., plan de choque, PSE,continuar igual) y los aspectos favorables y desfavorables de cada una deellas, escoge la Que genera el mayor beneficio neto puesto que así hay mayorutilidad social. La experiencia de este tipo de administrador público se basa meramente en su habilidad analítica y sabeorganizar un proceso por el que se llegaa una política óptima.
Mientras que los concertadores promueven que los grupos lleguen a unacuerdo o a una transacción, los ana listas llevan a cabo análisis de costo-beneñcio. La microeconomía neoclásica asume un mundo habitado por individuosracionales que maximizan utilidades ynegocios que maximizan ganancias; cada agente actúa en su propio interés. Lasideas, creencias, valores son elementosexógenos que están más allá del análisis. Cada persona tiene un conjunto depreferencias y una función de, utilidadpredeterminadas. La lógica de precios,
oferta y demanda, simplifica una realidad compleja. Sin embargo, en muchasocasiones, los supuestos de los modelosno se dan en el mundo real.
Sería un grave riesgo para un gobiernodeterminado el llegar a entrenar formuladores de pollticas gubernamentales quepensaran seriamente que:
1. La gente no es altruísta, sino interesada en sí misma.
2. La gente se comporta de la mismamanera ya sea que esté escogiendo unalavadora o votando en una eleccionespara diputados.
3. Las preferencias personales no sonafectadas significativamente por la política, ni por las normas sociales o decisiones de política previas.
4. El interés público y el bien público se entienden mejor como la suma delas preferencias individuales.
5. La sociedad mejora siempre quealgunas de las preferencias de un individuo sean satisfechas sin perjudicar aotros.
6. En la mayoría de los casos, los intercambios en el mercado privado sonsuficientes para mejorar la sociedad.
7. Las políticas gubernamentales sonapropiarlas sólo cuando pueden hacerlas mejoras de una manera más eficiente que las del-mercado.
8. Por tanto, la responsabilidad central de los servidores públicos, administradores y analistas es determinar si laintervención del gobierno es mejor queel mercado y elegir las políticas que Heven a la mayor satisfacción de los individuos."
Un administrador público con esta vi~
sión del mundo no consideraría el papel de las ideas sobre lo que es buenopara la sociedad y sobre la importanciade debatir el mérito relativo de talesideas. Tampoco considerarla las virtudes de una deliberación democrática para refinar y alterar tales visiones y para
movilizar la acción pública en torno aellas. Mucho mellas apreciaría los aspectos de justicia distributiva que son deprimordial interés para casi todas las sociedades.
Precisamente hoy día, en los EstadosUnidos, se está llevando a cabo un debate académico sobre la influencia de lasescuelas e institutos de administraciónpública en la formulación de las políticas gubernamentales. El gobierno norteamericano enfrenta un problema graveporque tiene en sus filas a un gran número de expertos que, aunado a la visión economicista de la realidad, no sepreocupa por estudiar, al menos, un poco de historia. Richard Neustadt y Ernest May comentan que, desafortunadamente, el conocimiento general de lahistoria es cada vez menos una característica del funcionario público norteamericano y de sus ayudantes:
Nuestro sistema educativo formaabogados que tal vez sólo sabensobre la historia que aprenden alleer los casos y las opiniones de lascortes; economistas que quizás noaprendieron historia económica nimucho del pensamiento económico, salvo el de ellos; científicos quees probable que sepan muy pocode historia de la ciencia: ingenieros que tal vez son ajenos a lahistoria por completo, aun a la historia de su profesión; graduadosde escuelas de negocios con un conocimiento superficial de su propia historia; y otros profcsionistasque, con ingenio, lograron escaparse de todo tipo de cursos de historia en la universidad. Pedir atodos ellos tomar en serio el reclamo de Tuddides por la historia espedir demasiado."
Para nuestra fortuna, en México to-
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davía conta mos con ad minist radores públicos de a lto nivel preocupados por lajusticia social y por el desarrollo económ ico del pa ís . Sin embargo, para noco rrer riesgos , el fun cionario públicomexicano , y sob re tod o después de laseleccio nes del 6 de julio de 1988, debedar al público las visio nes alternativasde 10 Que es deseab le: y de 10 Que es posib le. Deb e estimula r la deliberación.provocar un nuevo examen de las premisas y valores y ampliar el rango de respuestas po tenciales. En una palab ra,debe profundizar en el ente ndimiento dela sociedad y de la histo ria de nuestropa ís. Esto es particularmente importantepa ra aq uellos funcionar ios que no fueron elegido s por la ciudadanía; por elmismo hecho de no ser electos , tienenuna gran responsabilidad de administrarconforme al principio de deliberaciónpublica . Esto es casi siempre muy di fícil, po rque para un ad ministrador lo me jor es Que el públi co esté callado, quesea parte de los " supuestos" de los mo.delbs eco nó micos . Sin embargo, se debe esti mular el debate sobre 10 que sehace. El debate clarifica al ad ministradorel manda to vago y ambiguo . y ayuda ala gente a descu brir las contradiccionesque existen entre sus preferencias. El trabajo del administrador público no essólo toma r decisione s y ejecuta rlas , también es participar en un sistema de gobierno democrático .
e) C aso de la contamina ciónen la ciudad de México
Vea mos a hora otro ca so concreto enel que se hubiera podido llevar a caboun a forma de deli ber a ción pública:
El Jefe del Departamento del Distrilo Fed eral y el Gobernador del Estadode México anu nciaron , el 14 de diciembre de 1988 . en co nfere ncia de pre nsa .ocho medidas pa ra abat ir la contamina-
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ci ón en el va lle de Mé xico . El objet ivode ambos funcionarios públicos era bueno . En palabras del Regente ca pita lino." no pode mos esperar más tiempo y to do aq uello Que garantice y mejore la salud de los habitan tes de la ciudad deMéxico debe ser verdaderamente prioritario" .2) Nadie se opone a este tipo deobjetivo. Pero se co nfu nde la tomade decisiones co n la instrumentaci ón delas polít icas po rque se está ante una situación de crisis.
Las medidas fueron :l . Se mo di ficó el cal endar io de vaca
ciones para los niveles de preescolar, primaria y secundaria. del 15 de diciembreal 31 de enero; las clase s pospuestas seco mpe nsarían durante el mes de junio.
2. Del 9 de enero al 21 de mar zo seprocederte al reti ro de la circulación deaq uellos vehículosostensiblemente co nta minantes.
3. Las calc omanias de autom óvilescorrespon dientes a 1989 se emiti rían decinco diferentes colores , de acuerdo a losdígitos finales, a fin de ap licar lirnitaciones obligatorias a la circulación de vehícul os .
4. La veri ficación obliga to ria de emisiones contaminantes de motores se am pliará a todos los modelos mediantedecentros de dia gnós tico privados y pú blicos.
5. Se llevaría a cabo una verificaciónob ligatoria de emisiones de gases, hu mos y partículas contaminantes de losveh ículos de: ca rga de diesel y gasolina .
6 . A par ti r del 16 de enero se modifica rían los horarios de carga }' desca rgade mercancías.
7. Las del egaciones de l DDF y la Secretaria de Edu cación Publica o torgarían facilidades a las agrupaciones civilesy de rescate y padres de fam ilia para quepart iciparan en ta reas de orientac ión.sup ervisión y contaminación vehicular
en los periodos de clases escolares.8. Quedaría estrictamente prohibida
la incineración de llantas, plásticos, desperdicios y similares a cielo abierto del15 de diciembre al 21 de marzo.
Se puede decir que, de alguna manera, la mente del analista y del enfoquedel costo-beneficio estaba presente en estas medidas. De acuerdo con el diarioÚ1 Jornada, "el jefe del DDF indicó quesacar de circulación a la quinta parte delos vehículos será importante porqueellos {el total de los vehículos] generanel 80 por ciento de la contaminacióntotal" .
Un nuevo aspecto en la toma de decisiones es el justificar las acciones conbase en la confirmación, a través de encuestas, de que la opinión pública está'a favor de cierta política. El Regente decía, durante la conferencia de prensa enla que se anunciaron las medidas, que"se hizo una encuesta y encontramosque más del 80 por ciento de la ciudadanía no sólo está de acuerdo con estamedida, sino que la exige". No obstante, pasó el anuncio de las disposicionesanticontarninantes y la situación ambiental no ha mejorado sustancialmente.
Ni con el pacto de solidaridad económica ni con las medidas de proteccióndel ambiente se ha logrado que la población asuma su responsabilidad y colabore en la ejecución de las políticas.Los industriales y los comerciantes nomovían los precios de sus productos porque estaban continuamente amenazadospara no hacerlo. No estaban convencidos de la bondad del pacto porque nohabían participado en la concepción dela idea desde el principio. Los habitantesde la ciudad de México no han asumidosu responsabilidad y la contaminación,a pesar de las ocho medidas, continúacausando graves daños a la salud de loscapitalinos. Tal vez porque no ha habido un debate nacional, o local, sobre las
políticas anunciadas -pacto y medidasanticontaminantes- los ciudadanos noestán convencidos de participar en el esfuerzo del gobierno.
4. ¿COMO PODEMOS MEJORAR?
El uso de los medios de comunicaciónen el sector público
El servidor público, cuando intentaser efectivo, puede utilizar los medios decomunicación de tres maneras diferentes: a) toma una decisión sustantiva depolítica y luego diseña la propagandapara convencer a la población de que lamedida es buena; b) utiliza algunas técnicas para el uso de la televisión y la radío durante el anuncio de una decisióngubernamental, de tal forma que la gente entiende la medida y la acepta comobuena; e) utiliza los medios para originar y facilitar un debate público sobrelas diferentes opciones para enfrentar unproblema público,
La presidencia de la República, todaslas secretarías y todos los organismosparaestatales tienen, al menos, una oficina de "comunicación social" que pueden ser transformadas para cumplir conuna nueva misión y convertirse en el ejecentral para favorecer un debate público y tomar en cuenta la opinión de lapoblación cuando se definen medidasque intentan acabar con un problema.
Los funcionarios públicos se hanacercado a la población a través de losmedios de comunicación: conferenciasde prensa, boletines, información que sefiltra en las columnas, discursos o mensajes que son cubiertos por los medios.Sin embargo, el uso de la televisión, porejemplo, ha tendido a ser más persuasivo. o propagandístico (propaganda delPSE, propaganda sobre las calcomaníaspara los vehículos y la restricción en el
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uso del auto por un día), que inclinadoa promover el análisis de la información, el debate y la deliberación sobrelos problemas que enfrenta el país. Enel futuro cercano, lo importante será hacer la participación del público sencilla,fácil, ágil, sin complicaciones, anónima,conla ayudade losmedios electrónicos.
La manera en la que la informacióngubernamental o las opciones de política se presentan al público, tiene su propio contenido. La forma es fondo y elmedio es el mensaje. La forma en la queel público recibe cierta informaciónafecta la manera en la que la analiza. Elfuncionario público considera con mayor atención, para fines de toma de decisiones lo que se comenta en las columnaspolíticas. No obstante, sería convenientecambiar el énfasis para utilizar tres instrumentos: la televisión, la radio y el teléfono. El funcionario público, en elfuturo, deberá, si quiere ser efectivo,poner una mayor atención a las potencialidades de la televisión para fines políticos y, sobre todo, para promover ladeliberación pública de los temas delmomento y fomentar la participación delos ciudadanos. Bastaría que un ciudadano esté cerca de un teléfono para quecomunicara su opinión y se transmitiera al aire, de tal forma que otros ciudadanos emitan las propias, se genere eldebate, yel funcionario público se entere de lo que la gente piensa.
Se debe pensar muy cuidadosamentesobre la manera en que se presentarána la población las diversas políticas gubernamentales. La comunicación delanálisis y de las decisiones es una manera de lograr que el público acepte una medida como la mejor. Debe haber una interacción entre el analista, el formuladar de políticas, y el público a quien sedirige la acción del Estado.
80
Por lo general, la comunicacióntiene dos partes altamente interrelacionadas: una social y una sustantiva. Una manera de entenderla distinción entre ambas es pensando sobre las habilidades delanalista. Escribir y hablar son habilidades sociales, mientras quediseñar modelos y analizar información son habilidades sustantivas. La tarea de formular y definirun problema requiere de ambashabilidades, la sustantiva y lasocial."
Si un analista no es persuasivo ni creíble, no hay confianza entre el públicoy él; además no se comparten ni los valores ni las creencias. Tal vez, en ocasiones, la parte sustantiva en una política gubernamental tiene un contenidológico, información válida y confiable,y, a la vez, se han previsto las implicaciones de la medida. Sin embargo, denada sirve tener un análisis sólido cuando no se puede comunicar a la población de una manera sencilla y creíble, detal manera que se fomente la discusióny que, posteriormente, cada quien asuma su responsabilidad, precisamenteporque entiende lo que hay detrás de ladecisión. Creo que en el pasado, hemosvisto, en nuestro país, una incompatibilidad entre las partes social y sustantiva. Mientras que las políticas parecenser sólidas en términos técnicos ü.e., elprograma de estabilización llamado pacto de solidaridad económica), hay unafalla en la parte social, en el hablar y enel escribir, en el comunicar. La siguiente matriz nos puede ayudar a entenderel problema:"
SUSTANTIVA
Adecuada
Inadecuada
SOCIAL
Creíble Poco creíbler--------T-------.,I No bay problema I Se rechaza II de comunicación I fácilmente 1I 1 I 2---------,-------- -'I Se acepta I No hay problem: fácilmente I de comunicació..
3 I 4L _
El ideal par a los servidores públicosmexicanos sería estar ubicados en el cuadrante No. t . es decir I que la part e sustantiva de las políticas sea adecuada ysólida en términos de contenido; que esté bien pensada y que tenga una alta probabilidad de éxito. Además de lo anterior I la comunicación del análisis debeser creíble para que no exista ningúnproblema , y el público pueda debatir lasopciones y asumir su responsabilidad ala bora de poner en práctica las polfticas.
Tal vez lo que ocurría en México enaños pasados era que la parte social estab a domin ando la parte sustantiva; silos análisisde tos expertos no eran acep-.lad os ' por la población era porque laparte relativa a la comunicación no sellevaba a ca bo de la manera adecuada.En el futuro , el servidor público mexicano no debe olvidar que
Los problemas de comunicació ny persuasión son frecuentementeignorados aunque sean crucialespara qu e las recomendacionessean traducidas en polfticas."
La comunicación debe ser una parteintegral de la actividad analítica. Muchas veces se concluye el análisis conmucho cuidado y se sobreestirna la comunicación del mismo . Tal y como lohacen algunos analistas, en el nivel mi-
ero, se debe involucrar al "cliente" enel proyecto desde el principio. Traducido a términos de relaciones gobiernosociedad civil, es necesario involucrar ala comunidad en un proyect o, desde elprincipio. y no limitarse a sólo anunciarlo. Si se identifican los "públicos" a losque se dirige una medida. si se les entiende, entonces hay una gran probabilidad de éxito en la comunicación y enla puesta en ejecución de la misma. Elanálisis. la toma de decisiones y la comunicación deben ser actividades interrelacionadas.
Si en los próximos años salirnos de lacrisis económica que enfrentamos, yelpaís alcanza crecimiento y prosperidad ,la distinción entre la formulación de laspolíticas y la implementación de las mismas se hará más clara y la población seempezará a preocupar por el problemade la discrecio nalidad administrativa.del debate público y del uso de los medios de comunicación para fomentar laparl icipación.
NOTAS
I f1¡(' M'·lI ,(f Om.\/"/II .~l("if·fI' . N('w York: Harcourt, Bra.ce and Co., 1940
2 Srcret arfa de la Coutralorta {it"off,, 1df la Federacióne lnunutc Nacio nal de Admi"i~r radóo Pública . fa
"""'" .1·"""'f""" iú" ,Ir 1"odmínístrarián pliMinl mni,",11I" . 1 911 ~ . ro . .lo
.1 Elaborada por el consultor José Merino Mañón.
81
• !bid., p. 5. Seria muy grave que ~e invirtiera un granesfuerzo de recopilación de estadrsuces tan s610 para poderpresentar ponencias en reuniones del CLAD.
, Edwin Mansfield, Micr~cOllflmics; Th~Qry afld App/ica·tions, Sao ed., New York: W. W. Norton, 1985,p.490.
6 Richard Neustadt y Emest May sugieren una serie demétodos pata estudiar diferentes problemas del sector público en 1hink¡ng in Time: The Uses 01 HiSloryJor Dtdsion-Makml. New York: The Free Press, 1986.
; Escrita por José Merino Manón. "p. dI .. pp. 3-6.lbid., JI. S.
9 !bidem.10 Realicé el ejericio siguiente: comparando los paises
europeos del estudio del INAP (Dinamarca, GranBretaña, Bélgica, Francia, República Federal Alemana, Italia, Holanda, Luxemburgo, Irlanda, Españay Portugal) tomé como variable independiente (x) elnúmero de burócratas por cada mil habitantes y como variable dependiente (y) el PIB per cápita en cada pafs. Al comparar las variables a través de unaregresión, la ecuación resultante fue y "" 64.544x = 4740.729, con una R-cuadrada de 0.2.
tI En los Estados Unidos, en la década de 1930, la opinión publica apoyaba el ideal de los expertos administrativos. A raíz de la Depresión, se tomaban comoevidentes los objetivos del publico: echar a añdar laeconomla de nuevo y disminuir el suírimiento de lasfamilias por la crisis económica. El reto ccnsísua endescubrir, y ejecutar, las soluciones.
12 Alejandro Carrillo Castro, La Reforma Administra,tiva en M~xico, 3a. ed., México D.F.: Instituto Na-
82
ctonatde Adminislraci6n Pública, 1978, JI. 33.1l Robert D. Behn, "Policy Analysis and Poliey Poli
tics" en PoIicyAnalysi.f, vol. VII, no. 2, spring 1981,p.206.
14Presidencia de la República, Unidad de:la Crónica Presidencial, Las razones y las obras; gobierno de Migllt'/de la Madrid. Crónica del sexenio 1982·1988. sextoano. México, D.F.: Fondo de Cultura Económica,1988 p. 187.
13 Ibid .• p. 188.16 !bidem17 Ibid~m:t8 !bidem19 Ibídem. El subrayado es mio.20 Un libro de reciente aparición en los Estados Unidos
dedica una buena parle a estudiar algunas car actertsricas de la administración publica norteamericanade la posguerra, y cnuea. sobre todo, los enfoquesde los pluralistas y de los economistas: Robert 8.Reich, ed., The Po_r 01 Public taeos, Cambridge,MA: Ballinger Pubtishing Co., 1988.
21 Ver Gary Orren, "Beyond Seír-Imerest" en ibid.. pp.14·20.
22 Neustadt y May, "p. dI.• p. 245.23 La Jornada. IS de diciembre de 1988.24 Arnold S. Meltsner, "Don't Slight Communication:
Sorne Problems of Analytical Practice" en PoíicyAnalysis, vol. V, no. 3, summer 1979, p. 369.
2S !bid .. p. 370.26 Herman Kahn e Irwin Mann, Ten Common Pilfa/Is,
Santa Mónica, Calif.: Rand Corporation, 1957,p. 45.
ANAUSIS DE LA ESTRATEGIA DEREnIEGUE ESTATAL EN n SECTOR
INDUSTRIAL MEXICANO
ENRIQUE CABIIERO MENDOZA
INTRODUCCION
La evolución reciente del capitalismoa nivel mundial se ha caracterizado porun repliegue en las actividades estatales.Esta tendencia se ha observado tanto enpaíses desarrollados, por ejemplo:Gran Bretaña, Alemania Federal, Francia, como en países subdesarrolladosdonde se pueden mencionar entre otroslos casos de Brasil, Pakistán y México.
El repliegue estatal se ha manifestado tanto en un redimensionamiento delaparato de la administración públicacentralizada, como en intensos procesosde desincorporación de empresas públicas, a partir de la venta o liquidación delas mismas.
En la mayor parte de los paises subdesarrollados se argumenta, con mayorfrecuencia, la necesaria reducción decargas presupuesrales en subsidios e inyecciones crediticias a empresas poco re-
dituubles. En México particularmente,éste ha sido uno de los principales argumentos, sin dejar de lado el supuestode una mayor eficiencia en la administración privada.
Es indudable que el trasfondo ideológico de este fenómeno encuentra suorigen. por una parte. en los proyectosde gobierno conservadores que claramemo han dominado el escenario polírico y económico de los ochenta; porotra, en el embate ncoliberal emprendido por los organismos financieros internacionales ha incidido fuertemente enla adopción de este enfoque por partede los países dcudorc... , que ahora aceptan la idea de un "Estado sano" cornoaquel que ha desmantelado una parte desu sector de empresas públicas.
Sin embargo, cabe reflexionar si enpaíses corno México este tipo de proceso impulsará efectivamente un nuevoproyecto de desarrollo o, por el contra-
85
no, dadas sus condiciones históricas yestructurales, estancará el desarrollo delpaís ante el dinamismo del comercio eintercambio mundial.
El proceso de reestructuración delsector paraestatal mexicano forma parte de la estrategia de modernización yreconversión industrial, prerrequisitosindispensables en el nuevo escenario internacional.
En este ensayo se pretende, en un primer momento, recapitular las diversasestrategias posibles que puede asumir elEstado frente al proceso de reconversiónindustrial, a la luz de las característicasde algunos casos a nivel internacional.Posteriormente se analiza el caso mexicano a partir de la naturaleza y composición del sector de empresas publicas.Este análisis tendrá como base -unamatriz de análisis estratégico para el portafolio de actividades industriales estatales, que permitirá igualmente observarlos cambios que se presentan derivadosdel proceso de desincorporación de entidades paraestatales. Por ultimo, sepropone un diagnóstico global del impacto del repliegue estatal en el modelode desarrollo industrial del país.
ALTERNATIVAS DE LAESTRATEGIA INDUSTRIAL
ESTATAL EN LA RECONVERSION
El Estado puede asumir un papel diferente en la economía dependiendo desu forma de inserción, es decir, de la amplitud y profundidad de su intervención.Cada una de estas formas estará inspirada en un modelo teórico determinado, el cual a su vez va a circunscribirtambién la estrategia de reconversión industrial "ideal". Es así como las experiencias internacionales en materia dereconversión industrial muestran comoel Estado puede asumir la responsabili-
6
dad directa del proceso, puede limitarse a complementarlo o simplementerestringirse a promoverlo.
Se pueden tipificar cuatro posiblesestrategias estatales para abordar la reconversión':
1) ESTRATEGIA DEL1BERALlZACION
Consiste en basarse en los mecanismos de ajuste automático de fuerzas delmercado (apertura comercial) sin participación estatal alguna.
2) ESTRATEGIA DECOMPLEMENTACION
Surge de la participación estatalimpulsando los cambios estructuralesnecesarios para corregir las imperfecciones y retardos de los mecanismos delmercado.
3) ESTRATEGIA DE EQUILIBRIO
Se caracteriza por una intensa participación del Estado orientada no a la intervención directa, sino a la ejecución depolíticas defensivas que contrarresten elimpacto del costo social y político de lareconversión.
4) ESTRATEGIA DECONDUCCION
Se basa en la acción directa estatalmediante el control publico y la nacionalización de sectores productivos llamados a conducir el proceso.
Cada una de las estrategias mencionadas corresponde a un modelo teóricoideológico distinto y cada una encuentra una fundamentación en diferentesparadigmas de interpretación de la economía. el Estado y la sociedad.
Una revisión de algunos casos en elcontexto internacional muestra la inexistencia de casos puros . Se o bserva n estra tegias Que predominan pero Que soncontinuamente modificadas dependiendo de la dinámica real aun cuando nocoincidan con el planteamiento teóricode ori gen .
Se observa que los procesos de reco nversió n de Gran Bretaña, Japón yEstados Unidos han sido definidos entérminos del esquema liberal del mercado , sin embargo es claro que han asumido estrategias de complementaciónmá s que de liberalización .
En los casos de Alemania Federal yEspaña se han plantead o formalmenteestr a tegias de complementaci ón, aúncuando en la realidad se apr oximan a estrategtas de equihbrio .!
Por úllimo el caso de' Fran cia, a pa rtir de la llegad a del pa n ido soc ialista a lpoder, es representat ivo de una clar a estra tegia de conducción en la cual el sector de empresas públicas se consti tu yóen el pivote del proceso. Aun así tampoco este pr oceso está exento de ajustes de coyuntura dado que sufrió un giroa partir de una temporal co ha bitaciónco n el partido conse rvad or ;' VéaseHualde, Alfredo, "Aspectos co mpa rativo s de las reconver sion es industrialesen Francia y España. ", Map a Económico Internacional, Num . 4, CIDE,México.
De todas las experiencias sena ladas sedesprende lo siguient e:
• En lod os los ca sos ana lizados elEstado ha part icipad o de alg una fo rma en el proceso .
• El Estado ha deb ido inyectar fuert essum as , prác tica mente ha financiadolos procesos.
• Se ha requerido de un Incremento desub sidios a l de sempleo . a la liquidación, etc .
• En los casos anteriores se tra ta de países con un secto r indust rial pri vad otot alm ente co nso lidado. y sin emba r1':0 se ha requerido del apoyo esta tal.
• E l elemento tecnológico se con vierteen el punto de referencia de los procesos de reconvers ión por ser la cau sa misma de la necesidad del cambioestr uctura l, y por ser el factor cla vede la co mpetit ividad internacional enla ac tua lidad.
Se obs erva que práct icamente en to do s los caso s se parte de una detalladarevisi ón secto rial y subsectorial . La estrategia tecnológica constituye, por tan to , la co lumna vertebral del proceso dereconversión.
Ten iend o co mo mar co de referencialas exper iencias de diversos paises. }' ladin ám ica rea l que se ha generado enprocesos de cambio y reconversi ón indu str ial, es necesario pasar a hora alaná lisis-diagnóstico del secto r estatal ind ustr ial en México , su posición Ircnte alproce so de modernización. y el nue voescenario a pa rti r del proceso de rcpl iegue esta tal .
ANAI.ISIS lit:[ . l'ORTAHlI.lO IIEACTIVIlIAIIES INIIlISTRIAI.ES
ESTATAl.ES
Para realizar un diagnóst ico de la situa ción del conj unto de activid ades indu striales esta tales. se propon e una"mat riz de análi sis" que permite ubicarlas d iversas ac tividades a par tir de tresva rtab lcs q ue co nsideramos part icular mente relevan te... el ,lituwJÍ.\mo trenolúx; ("o , /tI dependencia u>owM.f(Ü"a y la
madure; secmriul.La.'S. variables base del anál isis se con
sideran de gran relevancia dado que lamodernización industri a! (' 11 la actualidad gira alreded o r de los procesostecno lógicos, )' es este factor indu dabl e-
87
mente el elemento pivote de la competitividad internacional. De hecho laevolución de los patrones de industrialización ha mostrado ser consecuenciade la evolución de los patrones tecnológicos,'
La primera variable, el grado de dinamismo tecnológico, aparte de "marcarel ritmo" en el ciclo de madurez y desarrollo de cualquier sector, sugiere el nivel de amenazas que pueden modificarla naturaleza intrínseca de los sistemasproductivos y neutralizar , por lo tant o,las ventajas en relación al efecto dela curv a de experiencia y las economíasde escala propias de cualquier actividadproductiva. Esto s cambi os pueden sermás o menos intensos, de donde se deriva la necesidad de conocer las tendencias a nivel mundial en el tipo de sectorsujeto al análisis.
Se proponen tres situaciones-tipo enel dinamismo tecnológico con el fin desimplificar el análisis:
Alto grado de dinamismo tecnot ógteo.
Sectores con alta frecuencia de innovaciones tecnológicas . No sólo aquellossujetos a nuevos desarrollos en la telemática, biotecnologia, energía nuclear ysolar , etcétera, es decir que transform anla naturaleza misma del sector, sinotambién aquellos que se ven sujetos aconstantes innovaciones en los sistemasproductivos aso ciados : automa tizaciónelectrónica, robótica, diseños y pro ducción asistidos por computadora(CAD- CA M) .'
Grado medio de dinamismo tecnológico .
Sectores con adaptaciones tecnológicas con stant es, sin que los cambiostransformen la naturaleza del productoni de los sistemas produ ctivos. Sin embargo, al igual que en el caso anterior,la tecnología se constit uye en variableclave de ventajas compet itivas.
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Bajo grado de dinamismo tecnológico.
Sectores tradicionales donde las adaptaciones tecnológi cas son poco frecuentes. La característica fundamental es quela variable tecnológica no es el factorclave de ventajas competitivas. Esto noindica que no pudiesen darse transfo rmaciones radicales en un momento dado (de hecho cada vez es menor elnúmero de sectores que no se ven seriamente modificados por la tecnología] sinembargo, el an álisis partirá de los supuestos y tendencias actuales.
La segundavariable, grado de dependencia tecnológica, provee informaciónsobre las posibilidades estratégicas, ventajas o desventajas que caracterizan eltipo de sector analizado en México y relacionado a la dependencia con el exterior. La dependencia podrá manifestarsepor la obligada adquisición de paquetestecnológicos ya sea a transnacionales enel país o a empresas extra njeras .
Considerando, como ya se ha mencionado, que un proceso de moderni zación industrial se debe constituir apartir de una estrategia tecnológica, elgrado de dependencia permite observarla fuerza o la debilidad estructural conla que se aborda el proceso.
Varios estudios destacan la fuertetendencia de los paises en desarrollo alempaquetamiento tecnológico, su frecuencia y efectos limitante s sobre la capacidad para generar una dinámica tecnológica e indust rial propia ."
Se sugieren tres niveles de dependencia tecnológica:
Alta dependenciaCuando el sector tiende en general a
basar su competencia tecnológica en laadquisición de paquetes completos, esto es desde el diseño hasta la instalacióny puesta en mar cha, incluyendo servicios, control y mantenimiento.
Dependencia mediaCuando se trata de adquisiciónde pa
quetes que incluyen únicamente la transferencia del "know how", es decir, lacelebracción de contratos de transferencia de metodología de procesos y partesde maquinaria que requieren de una capacidad adaptativa por parte de las empresas receptoras.
Baja dependenciaCuando se trata de sectores que en la
generalidad tienen un alto grado deautonomía tecnológica y la adquisiciónde paquetes es prácticamente accidental;más bien se observaría una capacidadde transferencia a otros países y una,cercanía a los países líderes tecnológicamente hablando. Igualmente unacapacidad de innovación y creación tecnológica.
Finalmente la variable grado de madurez sectorial aparece como esencial enel análisis, dado que sugiere el avancey consolidación en un determinado sector en términos de la curva de experiencia y de la infraestructura en capacidadinstalada. Cualquier retiro o cambio enlas condiciones y presencia en el sectordeberá ponderar el costo de la estrategia. Este dato surge a partir del costo endesinversión, desmantelamiento y desocupación que implica el abandono decualquier actividad, costo que tiende aincrementarse en la medida que se tratade un sector con una mayor madurez;por otra parte permite analizar las inver~siones a realizar en el caso de un sectornaciente.
Se plantean tres situaciones para elanálisis:
Sector nacienteImplica una fase que requiere, por
naturaleza, del impulso y el apoyo de lainversión continua para expandir la ca-
pacidad al nivel requerido y lograr economías de escala; requiere inversión entecnología y en capacitación.
Sector maduroImplica rigideces en la capacidad de
adaptación a nuevas tecnologías e irnplica recursos comprometidos. En lamedida que un sector prolonga su fasede madurez tiene posibilidades de amortizar sus inversiones, pero se acerca a laobsolescencia.
Sector en declinaciónImplica un sector en franca tenden
cia a la obsolescencia o desaparición,sector en desinversión.
En resumen, la utilidad de las variabies seleccionadas para el análisis delsector de empresas públicas y su impacto en la estrategia industrial SOI1: la naturaleza tecnológica del sector, esto es,la agresividad tecnológica en la competencia mundial que se obtiene medianteel grado de dinamismo tccnolágico; lavulnerabilidad de los sectores industriales nacionales medida a partir delgrado de dependencia (e("11o!ñ1?Ú"l1 y las rigideces y costos asociados al sector Quesurgen del grado de madurez sectorial.
En la gráfica 1, se sintetizan las carncrcrtsncus más comunes, detallandocada tipo de situación; en la gráfica 2se muestran las áreas "criticas" de lamatriz y en la gráfica 3 las estrategiasrecomendables en lo general.
Dada la diversidad de actividades industriales estatales en México, es necesario discriminar el universo de lasmismas a partir del criterio de su imporlanda o peso específico en el sector (rama industrial). Esto permitirá dar unamayor consistencia al análisis de portafolio de actividades, centrándose enaquellas que representan una parte im-
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portante de la estructura estatal y donde. por consecuencia, es de mayor mag-
nitud el impacto de la modernizaciónindustrial.
GRAFICA lMATRIZ DE ANALlSIS DEL PORTAFOLIO DE
ACfJVmADES INDUSTRIALESORADO DE DINAMiSMO TECNOLOGICO DEL SECTORBAJO MEDIO ALTO
-Estabilidad relativa dado que los cambios tecnológicos, aunque constantes pueden anticiparse o ineluso inducirse encasos de liderazgo tecnológico.
-Un sector naciente debe Bintensificar la inversión Aen tecnologla, se debe Jbuscar el Hdetazgo. O
-Un sector maduro debeanticipar las innovadones (Reconversión).
-Un sector en decline tratar! de subsistir conadaptaciones.
-En esta situación se requiere una atenciónconstante a los cambiostecnológicos, dado queimplican inversiones enadaptaciones técnicas.
-Un sector naciente requiere inversiones considerables en tecnologla.
-Un sector maduro debeadaptarse para mantenerse (Reconversión).
-Un sector en decline:obsolescencia planificada.
-Siluación relativamenteestable dado que loscambios tecnológicospueden ser asimilados.
-Un sector naciente requiete inversiones en capacidad productiva y entecnología, para mantener autonomla.
-Un sector maduro puede anticipar cambios para mantenerse.
-Un sector en decline debe renovarse.
-Esta situación se caracteriza como estable.
.c.No existen riesgos fuertes de cambio tecnológico y si los hubiera, hayuna situación de autonomla tecnológica.
.c.Un sector naciente re-T quiere inversión en ca-
O E pacidad de expansión.R C -Sectores en madurez yA N aón en decline puedenD O mantenerse estables.
OLO
DO
E~f------+------¡-"::::::==:"""--1O A -Esta situación es reteu-E 'lamente estable dadoP D que es poco probable unE E cambio tecnológico.N L -Un sector naciente debeD invertir en expansiónE'. S productiva y algo en tec-N E nologla para preveerC C riesgos.I T -Un sector maduro gene-
ra beneficios, uno en deAO e1ine también. Relativa
R estabilidad.
-Situación aparentemente estable, poco probables los cambios tecnológicos, sin embargohay un riesgo latente.
-Un sector naciente debe
invertir en expansión(bajo riesgo).
-Un sector maduro debe"maximizar la cosecha"ante el riesgo, al igualque un sector en decline.
-Situación de alto riesgodado que requiere constantes adquisiciones depaquetes tecnológicos.
-Un sector naciente deítcilmente, con inversiónen tecnología, podríadisminuir la dependencia; inversión sólo enadquisiciones.
-Un sector maduro debeinvertir en tecnologla(Reconversión).
-Un sector en decline:obsolescencia planificada.
-Situación de vulnerabilidad total.
-Continua adqusición de Apaquetes que hacen ca- Lda vez mis dependiente Tal sector. O
-Un sector naciente notiene perspectivas en ellargo plazo.
-Un sector maduro debedeslnvertlr y planificarla obsolescencia.
90
GRAFICA 2
MATRIZ DE ANALISIS DEL PORTAFOLIO DEACTIVIDADES INDUSTRIALES
EN SITUACION DE APERTURA Y MODERNIZACION INDUSTRIAL
ORADO DE DINAMISMO TECNOLOOICO DEL SECTORBAJO MEDIO ALTO
ALTO
ALTO
MEDIO
ZONA CRITICA
ZONA DERIESOO
LATENTE
ORAD
O T D....,.¡4',4r-,'rr-,"-l':....L.L..L....<4-.L..<<..LLf-rTTTTTTT'rTri-rlEE
DCLEN
OSDLEEOCpGT
E I O Lt:-.L...<....L...L.L..<:....L.Lf-"""-.-r-.-r-.-r-rr-r-i-rt-I+I+++++++++-fINA R r
DENCIA
La composición del sector paraestatal industrial muestra -con base enlos análisis propuestos por algunosautores-> que la industria estatal secompone de actividades como la refinación del petróleo y derivarlos, y petroquímica básica 5].70/0; de bienesintermedios no petroleros 26.8010; de
bienes de consumo no duradero 15.6070;de bienes de consumo duradero 3.1 OJo yde bienes de capital 2.8070 (datos para1983, a partir de la producción bruta dela industria estatal). Más específicamente se detectan ocho ramas industrialesque concentran el 85070 de la industriaestatal (refinación de petróleo y deriva-
91
GRAFICA 3
MATRIZ HE ANALl SIS DEL PORTAFOLIO HEACTIVIDADES INDUSTRIAU:S
-RECOMENDACIONES ESTRATEGICAS-
GRADO DE DINAMISMO TECNOLOGICO DEL SECTO R
BAJO MEDI O ALTO
D,EL
I
'SE
'ci T,O' R
·"C R E C I M I E N T O - OFENSIVA- - OFENSIVA-EST A B LE -
RECONVERSION y RECONVERSION yMOD ERN IZACIÓN ASIMILACION O IN· LID ERA ZGOADMINISTRATI VA, NOVACION mCNO- TECNOLOGICO .
LOG ICA.
- C REC IMIENTO ES· - OFENSIVA- - DEFENSIVA-r AI\LE-
MOD ERNI ZACi ÓN RECONVERSION E RECON VERSiÓN YADMINIST RATl VA, IMPU LSO A LA COINVERSION CON
INVESTlGACION LID ERAZGOS TEC-TECNOLOGICA , NOLOGl COS ,
- PREVENTIVA- -DEFENSIVA-
ATE NCJON A PERS- RECONV ER SION y DESINVERSIONPECTlV AS DE CAM- COINVERSION CON y RETIRO ,BIO TECNOLOGI CO, LIDERAZGOS TEC-
NOLOGICOS ,
BAJO
MEDIO
ALTO
dos. industrias b ásicas del hierro ydel acero. pctroq uimica básica , azúcar.otros produ ctos alimenticios. fert ilizanles. equipo y material de transporte y vehículos autom óvi les).
92
Sin embargo, el análisis se amplía aot ras doce ramas industriales, que enconjunto const ituyen poco más de un100/0 de la industria estatal, lo cual aproximaría el análisis al 95","0 de la misma;
además estas doce ramas adicionales representan cada una entre un 3 y un 28070de la producción bruta de cada rama in.dustrial a la que pertenecen", lo cualmuestra la pertinencia de su inclusión,
Por otra parte, el posicionamientoque se hace de los sectores en la matrizde análisis, respecto al grado de dinamismo tecnológico. se realiza con baseen estudios y tendencias comentadas pordiversos autores. q En lo que respecta algrado de dependencia tecnológica, seutilizó el diagnóstico realizado por Unger y Saldaña'v que detecta claras tendencias de dependencia tecnológica enactividades de bienes de capital, bienesintermedios y bienes de consumo duradero, mientras que en agroindustria, insumos estratégicos y bienes de consumono duradero se observan mayores niveles de autonomía. Por último, el gradode madurez sectorial se define tambiéncon base en estudios y análisis anteriormente propuestos."
En la gráfica 4 se ubican en la matrizlos sectores donde la presencia de cmpresas públicas es considerable. El análisis de portafolio propuesto en esteprimer momento, se basa en datos para1983; la lista de ramas industriales conpresencia de empresas públicas se des.cribe a continuación.'!
Sectores con mayor presencia de Empresas Públicas (E. P.)
l) Azúcar.2) Otros productos alimenticios.3) Refinación de petróleo y derivados.4) Petroquímica básica.5) Fertilizantes.6) Industrias básicas del hierro y el
acero.
7) Vehículos automóviles.8) Equipo y material de transporte,
Otros sectores con presencia relevantede E.P.
9) Carrocerías y partes automotrices10) Papel y cartón,JI) Resinas sintéticas plásticas.12) Aparatos Electrodomésticos.13) Aceites y grasas vegetales comes-
tibles.14) Tabaco.15) Química básica.16) Alimentos para animales.17) Hilados y tejidos de fibras duras.18) Muebles y accesorios metálicos,19) Productos metálicos estructurales.20) Hilados y tejidos de fibras blandas.
El análisis del portafolio de actividades industriales estatales muestra diversos datos que deben ser cuidadosamenteanalizados. Una primera observaciónsurge del grado de madurez sectorial quepresentan las actividades, evidenciandose una fuerte tendencia a la presencia ensectores maduros (quince de los veinteanalizados). Esto plantea una necesidadestructural de reconversión prácticamente generalizada. Los cinco sectores restantes son sedares en crecimiento, locual implica fuertes inversiones en expansión y tecnología. No se detectó ningún caso de sectores en declinación.
En cuanto a las "zonas estratégicas",y este es un dato muy importante, se observa tilla fuerte concentración de lasactividades en la denominada "zona crítica" (la mitad de las actividades analizadas), igualmente en la "zona deimpulso mantenido" se concentran seisactividades más, quedando sólo cuatrode los veinte sectores con presencia importante de empresas públicas, en la llamada "zona de estabilidad",
La observación anterior muestra unasituación vulnerable de las actividadesindustriales estatales ante una coyuntu-
93
GRAFICA 4
MATRIZ DE ANALISIS DEL PORTAFOLIO DEACTIVIDADES INDUSTRIALES
ESTATALES PARA EL CASO MEXICANO
GRADO DE DINAMISMO TECNOLOGICO DEL SECTOR
O
ALTO
BAJO
MED
ALTO
SECTOR NACIENTE OSECTOR MADURO O
SECTOR EN DECLINACION A
MEDIOBAJO
IDlIJ @ m
ITII (5X4 )1m --
~ rn(j] [i]J I]]@ I@)
rn f!2] [2] IIJ@
ra de apertura y modernización. Sin embargo, también aparece con claridad unamplio espacio de oportunidades estratégicas para la consolidación de sectores mediante procesos oportunos dereconversión.
Cabe mencionar que la composicióndel sector paraestatal industrial no hay"que observarla a la luz de una "malaplanificación en la intervención"; por elcontrario es necesario entenderla, comoya varios autores lo han señalado!', co-
mo la conformación, en parte, de unaestrategia de intervención orientada auna política de sustitución de importaciones, yen parte, como una agregaciónde actividades no planificadas en operaciones "salvavidas". Todo esto además de las actividades propias a lasoberanía nacional (llamadas estralégicas).
Por otra parte se pueden observar enla matriz diversos "grupos estratégi-
94
cos", siguiend o la terminología de M.Poner '•. Dichos grupos estarían cornpuestos por los secto res concentrados enlas diver sas á reas de la matriz.
ANAUSIS IlF.L IMPAl..O DELREPl.IEGUE ESTATAL
Cada uno de estos grupos estratégicosserá analizad o incluyendo la información relacionada al proceso de desincorporaci ón de entidades paraestatales",lo cua l permitirá observar el sentido dela raciona lización de la intervención estatal desde la perspectiva de la estrategia industrial del Estado . Se pretende.hacer una evaluación del impacto delproceso de desincorpor ación desde la estrategia de modern ización que subyaceen el mismo y no sólo desde la perspectiva económ ica.
Co mo se puede observar (Gráfica 5)el gobierno asume una estrategia clarade repliegue en doce de los veinte sectores anali zados. En seis de ellos es un repliegue parcial y en seis es un abandonototal.
Realizand o un análisis por grupos estratégicos surgen las siguientes observaciones:
En la llamada "zona de estabilidad"se pod ría conj untar un grupo estratégico formado por sectores que se colocanen una postura cómoda y relati vamenteestable frente a un proceso de modernizació n (azúca r, ot ros productos alimen ticios, refinación de petróleo y derivadosy alimentos para an imale s). Aunquemuy diferentes desde la perspectiva desu naturaleza productiva. esto s sectorescomparten un do minio tecnológico y tienen capacidad productiva sólida. Enform a general pa ra este grupo estrat é-
gico, parecería imponerse una estrategiade mantenimient o e incluso de ofensiva. En el caso de los alimenticios. la estrate gia recom endable parecería ser laconsolidació n productiva y la integración . Para el caso del petr óleo el liderazgo tecnológico y la investigación enproductos sustitutos o derivados. y enazúcar la investigación en bioteenología.
Sin emba rgo, se ob serva que aun eneste tipo de sectores se da ret iro parcial(productos alimenticios. az úca r") auncuand o los restantes permanecen inalterables.
En la "zo na de impulso mantenido"se co nj ugan secto res diversos que se ca racterizan por una situación de reacciónnecesa ria Frente al proceso de modernización. Se impo nen estr ategias ofen sivas de reconversión e impulso a la investigación tecnológica .
Esta posición. relativamente sólida .se da en secto res dond e hay una mín ima suficiencia tecnológica en cond iciones de dinamismo estable o previsible.El grupo de actividades esta tales aqu íubi cadas. tiene en comun estar const ituido por sectores maduros. donde lapreocupación fundamental es satisfacerla demanda interna .
En los sectores de aceites y grasas vegetales, hilad os y fibras duras se mantiene la presencia esta tal inalterable:particularment e en éste ülnmo" aparece la urgent e necesidad de instrumenta rdesarrollos tecnológicos y diver sificació n , para sobrevivir al embate externo(fibras sint éricas).
En lo que respecta a los secto resde aparato s electrodomésticos y fibrasbland as, se o bserva un ret iro to talu .
f inalmente dentr o del grupo , aunque
95
ORAFICA 5
MATRIZ DE ANALISIS'DEL PORTAFOLIO DEACTIVIDADES INDUSTRIALES
ESTATALES FRENTE AL PROCESO DE REPLIEGUE ESTATAL
SECTOR NACIENTE:O DESINCORPORACION TOTAL ----DESINCORPORACION INTENSA~::--:-~
SECTOR MADURO: o DESINCORPORACION AISLADAPERMANECE INALTERADO
BAJO
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ALTO
ORADO DE DINAMISMO TECNOLOGlCO DEL SECTORBAJO MEDIO ALTO
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con una situación marginalmente diferente, está la industria básica del hierroy el acero. Este sector, más dinámicotecnológicamente y más dependiente Quelos anteriores, está al parecer emplazado a un intenso proceso de reconversión,debido a la caída en la demanda internacional del acero. Este sector ha sidouno de los más alterados en procesos dereconversión, por lo menos así lo sugieren las experiencias de otros países; sinembargo, el embate internacional y las
innovaciones tecnológicas ubican a estesector en una posición muy frágil en elmediano y largo plazo; además es unode los sectores más rígidos estructuralmente por las fuertes inversiones en capacidad instalada y por ser grande elvolumen de las planillas de personal, esto indica que toda retracción o reríropaulatino acarrearía altos costos económicos y sociales. Una estrategia de modernización y actualización tecnológicaparece ser la única vía para ubicarse
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oportunamente en la nueva estructuraindustrial, así como la diversificación aproductos especiales con tendencias interesantes en la demanda.
La política de desincorporaci6n en este sector ha sido intensa, salvo el casode Fundidora Monterrey que se explicaría como parte del proceso de reconversión y ajuste a la demanda; la estrategiaparece ser el retiro en productos especiales, esto es, la renuncia a una estrategia de impulso y diversificación y laconservación exclusiva de las empresasde insumos básicos'".
En la "zona crítica" se encuentrandiversos grupos de sectores y empresasestatales, que aun cuando su situaciónes de alto riesgo, se contemplan en ciertos casos la posibilidad de implantar estrategias defensivas de reconversión conliderazgos tecnológicos. Sin embargo ala luz de la política de desincorporación,parecería claro un retiro intenso, en ciertos casos total, de esta área de la matriz.
En el caso donde se recomienda desinversión y retiro, efectivamente se hadado un abandono de la participaciónestatal" (Vehículos, automóviles y química básica). Este caso se justificaplenamente dado que es el grupo deactividades más vulnerable; está formado por empresas donde se depende demasiado tecnológicamente, efecto quecombinado con características de fuerte dinamismo agrava la situación. Aquíno parecen existir opciones en el mediano y largo plazo aun con fuertes inversiones en tecnología.
En lo referente al grupo de actividades compuesto por sectores corno carrocerías y partes automotrices y productosmetálicos estructurales, a pesar de no ser
de los más dinámicos actualmente, todo parece indicar que mediante automatización, robótica y diseño computacional CAD/CAM, se transformaránen el mediano plazo en sectores muy dinámicos. Para ambos grupos aparececomo única alternativa posible la asociación con empresas extranjeros líderesen tecnología, estrategia que, aunquemantiene la dependencia al realizar coinversiones, garantiza la actualizacióntecnológica. Internacionalmente se observan marcadas tendencias a implantareste tipo de estrategias en estos sectores.
La política de dcsincorporación en este grupo es el abandono total del primersector mencionado y la intensa desincorporación del segundo",
Nuevamente se observa un "retiroanticipado" dejando de lado la posibilidad de convertir este tipo de sectoresen palancas de modernización.
Finalmente se agrupan sectores quedeberán diferenciarse en su análisisdado que, aunque se ubican en un mismo espacio, presentan situaciones cualitativamente diferentes.
La nctrouuimica y los fertilizantesson sectores ('O n fuerte presencia en laestructura industrial y se ubican en ungrupo estratégico que se caracteriza porun mayor dinamismo tecnológico, auncuando se tiene dominio suficiente de latecnología. Una estrategia del grupo deberá consistir en la consolidación de laautonomía tecnológica (fuertes inversiones en investigación) para mantener lasventajas fundamentales en el proceso dereconversión.
El proceso de desincorporación, eneste caso, no afecta drásticamente lapresencia estatal, salvo algunas desin-
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corporaciones aisladas en el secto r de lapetroquimica básica. Este grupo estratégico constituye po siblemente laactividad estatal qu e ofrece mayoresperspect ivas de desarrollo en el procesode modernización e inserción. en la nue-·..a dinámica del capitalismo internacional.
Sin embargo, también en el sector de1;, petroqulmica existe la pos ibilidadJe que , dado un proceso de reclasifica. fón de productos a la petr oqufmica se- undar ia, se profund izara lalesincor poraci ón que hast a el momen1) solo ha sido aislada; esto significaría
;,' renuncia del gobierno mexicano aonducir la modernización aún en este
: ípo de actividad .
En cuanto al grupo de act ividad es1estan tes (equipo y material de transpor'e , papel y cartón, resinas sintéticas plás:kas). se impone una estra tegia, 'cfensiva de reconversión y coinversión."articularmente el secto r de resinas sinréticás, sector na ciente, requiere de in.crsi ón sobre todo en tecnol ogía para-tisrninuir los niveles de dependencia tecool ógica .
La política de deslncorpor acion muestr a un abandono total de las resinassintéticas y un intenso proceso de desincorporación en equipo de transporte,papel y cartón-t.
CONSIDERACIONES FINALES
La empresa públi ca indu str ial es unaherramienta de po lítica esta tal. En lahistoria reciente de México ha contribu ido al desarrollo econ óm ico mediante lasustitución de importacion es y generación de actividades peri féricas no esta-
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tale s; ya sea como oferen te o comodem andant e. Igualmente ha contribuido al desarrollo desde la perspectiva social med iante el empleo y el impulso aactividades relacionadas al desarrollo regional. Lo cierto es que ante un proceso de modernización y cambio. laempresa públi ca industrial mexicana reQuiere un replanteamiento ur gente .
Un replan teamiento qu e haga énfasis en la reestructuración organizacio na ly administrativa de las empr esas, permitiendo una flexibilidad necesari a en lagestión y en los procesos decisorios, Esdecir una autonomia real del grupodirectivo en los ámbitos de plan eación,estrategia, financiero y tecnológicoprincipalmente". La estabilidad de grupos directivos" y equipos de trab ajo yel apoyo financiero en una fase de investigación tecno lógica intensa , complementan los esfuerzos iniciales mínimosa realizar, Cabe señalar que las propuestas mencionad as anterio rmente se hanvenido formulando desde hace tiempocomo elemen tos de seable s para increment ar los niveles de eficie ncia, eficacia y congruencia del sector paraestatal;sin emba rgo , en el inicio de un procesode reconversión industrial se vuelven nosólo deseables sino prácticamen te la ún ica alternativa posible, una vez que elmod elo de gest ión tiende a ago ta rse ypor tanto a inhibir el impacto de lasempresas en un contexto diná mico ycomplejo ,
Ot ra fase del necesar io replanteamiento de la empresa indu str ial estatallo constit uye la reestructur ación de sistemas produ ctivos y tecnológicos, es decir la reconversió n. Solo mediante elredimensionamiento de unidades produ ctivas y la act ualizac ión tecnológica,se puede subsistir ante la revolu ción in-
e) Uno de los saldos de la política dedesincorporación, es la reduccióndel espacio de maniobra del Estado sobre todo frente a su capacidad de incidencia en la política dedesarrollo industrial del país, situación que se agudiza en un proceso de modernización. Los altosniveles de dependencia tecnológica en los sectores susceptibles demodernización yen aquellos de intenso dinamismo, no permite clarificar hacia donde se deberáorientar el proceso. De hecho nohay suficiente claridad respecto alperfil tecnológico sectorial delpaís, ni respecto a los sectores donde se tienen potenciales capacidades de innovación y liderazgotecnológico.
Esta situación de indefinición y faltade claridad de una estrategia sectorial ysubsectorial frente a la modernización,deja en situación de alto riesgo y vulnerabilidad a la estructura industrial nacional, ya que tanto el Estado, mediantela desincorporación, como el sector privado nacional que preferentemente vaa sectores de hajo riesgo, renuncian alliderazgo del proceso. Al parecer es elsector de empresas lransnacionales elque asume el liderazgo en los sectorestecnológicos de punta, en bienes de conSUIllO duradero y en bienes de capital.El riesgo de una estrategia de modernización basada en la política de redespliegue industrial de las economíasdesarrolladas (maquila) es alto; no debeolvidarse el hecho de que el dinamismotecnológico puede modificar constantemente estas tendencias, de tal forma queun sector que hoy busca abatir el costo
dustrial del capitalismo contemporáneoy sus características de competitividad.
Sin embargo, a la luz de la políticade desincorporación de entidades paraestatales, ejecutada en los años de 1982a 1988, parecería desprenderse una estrategia de participación estatal en elproceso de modernización más o menosclara.
a) Se observa una nítida renuncia,por parte del Estado, a asumir lacarga de la conducción del proceso de modernización. No solo porel hecho de que no crea nuevasactividades, sino porque no mantiene las existentes aun cuandoalgunas de éstas podrían constituir parte del eje medular de unapolítica de modernización, dadassus características tecnológicas yde "efecto multiplicador" desdela perspectiva industrial que podrían generar en otros sectoresperi féricos".
Por lo tanto se asume una estrategiade complementación argumentandose, más bien, la liberalización.
b) La condición que podría explicarla adopción de una estrategia deeste tipo, estaría dada por la situación de endeudamiento externo yla astringencia de recursos financieros del sector público. Sin embargo, a partir de las experienciasinternacionales observadas, el Estado en cualquier caso, ha apoyado el financiamiento del procesovía fomento crediticio y en políticas de equilibrio del costo social.Con el hecho de no constituirse enel pivote de la modernización, solo se aligera marginalmetue el re-
quer imicntofinancieros.
de recursos
de mano de ob ra . en el cort o plazo, víaautomatización. se tra nsforma radica lmente perdiendo las ventajas en costode ma no de obra . Ade más esta opciónestratégica no da posibilidades de ava nzar en el factor clave de la com petitividad mundial en la actua lidad: la tecnología. Es decir. que 105 beneficios delredespliegue industrial son aparentes.dado que el país receptor ni mantiene undominio de la tecnolog ía, ni tiene capacidad de mantener las actividades en ellargo plazo .
Un últ imo aspecto a mencionar en esle punto es que. aun cuando la desincornor acl ón se ha dado en muchos de loscasos como venta de tod as o parte de lasacciones, es ind udable que se pierda laca pacidad amplia de conducción . Además una de las estrategias previsibles dealgunas de estas actividades en manosprivadas, ya sean nacionales o extranjeras. podrá ser la "cosecha de benerícios' yia desinversión paulatina para suposterior venta o liqu idación; sobre toJo en aquellas actividades que requieren altas inversiones en situación de altoriesgo.
Por todo lo mencionado an teriormente, el reto de la mod ernización industrial en México se sugiere complejor. incierto. El riesgo que implica la inserción en la dinámica productiva , tecno lógica y comercial del capita lismointernacio na l sin una estrategia clara, ysin la pa rticipación del agent e que hist óricamente ha sido el líder en la conducción industrial (el Estado), es airo.Hasta ahora el Estado indudablementeha sido el promotor del desarrollo enM éxico, Es el Que ha asumido el cos tode la indu stria lización, el que ha sub sidiado el período de mad uración delsector privado nacional, y en ultima insrancia el estratega de la industrialización; es necesa rio acept ar este hecho ,
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independientemente del éxito o fraca sode la politica, ya que a parti r del proceso de desincorporación de empresas públicas, nos enfrentamos a un nuevoescenar io.
Parecería recomendable profundizarla reflexión acerca de la magnitud,orientación y definición de estrategias,antes de continuar con la intens ificaciónde la desincorpo ració n de ac tividadesestatales; pol üica que desde la perspectiva del desarrollo industrial y la mode rnización, puede arrojar saldos y costosconsiderab les en el mediano plazo .
El repliegue estatal, caracter ístico dela evo lución reciente del capitalismomundia l, tiene al parecer un impacto dealto riesgo en la dism inución de la capacidad de conducción del modelo dedesarrollo industrial de cada pais . Laevaluación hasta ahora ha sido sólo decarácter ideológico, económico. y finan ciero , sin embargo cabria incor porar alanálisis, siquiera en algún momento , unargumento ya casi olvidad o : la soberanía del modelo de desarrollo de cadapaís.
I Al ft" p«tOalgunos aUlorl"'l; f'JOJ'O'lm~ricfamenle Ir~alltmalivas. ,i n embargo se loma como bese: Mkhalsl i, " O aves para el CambiQE5lructu ral y una r« upna{"ton rr~on,ada " Papcl~ de Economia Espal\()la, IS,Fundación Cajas de Ahor ro, b patla (Las nomercteturas dadas a cada tipo de estrategia son propuestn porel auto r pata simplificar su caracterización) .
2 Para maym detalle véase "El proceso de reconversiónindu5trial en algunos países desarrotlados" . El Mercadode Valores Afio XLVII, núm. 12, 23 de mar lO de 1987,NAFlN5A, México .
J Vl!aw Hualde, Alfredo , "Aspectos compaearives de lasr«on veniones i ndU5lf¡ a[~ en F,ancia ., ESflill lla". Mapa Económico Inlernadona J, Núm. " . crOE, Mhico.
•Al rC'Spcc:1o ni\ltn innumerables nlUdi O"l que ul lo O\C'-
nillan. I~ ellos surgIdos a finilk , de la dl!CJ.:l il ue 105lo("I cnla . Palil Ilu\Uilr e:! fenóm eno . \' t a'l: por tj emr10 10'1UilNaJO' de:! Sun fonl RC\eu ch ln<lilult e ce liIfirma con\UhOril A.D. Iin le, aunque una sisrematiu d ón y rendencias del fenómeno se puede ver: Minian, Isaac,"Indum iu nuevas", e lDE, 1986.
~ RcsptClo a las IC'lldtncias en 3111Omaliución, fobóliuy C A D/CAPoto ~ 1!aM' poi ejemplo. Chud no \s ky, Daniel.
"AlIfOmalizadóTl y Trnnsnacienal: el caso de la lnduslria eebíenesde , apilal" en Economl. de América Latina, n úm. 11,CIDE, Méx íco.
loV~lIn~ lo~ I rll~i1 jOS de C(l('lP"' y Mu well, "Machjnerysuppliers anda the uansfer of technologylo Latin Ame rica", reporte 11 la DEA, 1975. Cortez M. "Transjer oftcchnolo, y in Lann Ameri t a" , rll D Dissenatiou Uni·versity of Sussex, 1977, Cooper y HoUman, "Transaction in rechnotogv and implications for develnpingccuntries", mmec Unjv~nilY ofSu_~sell:, 1978, Todosdiostomados de Unger y Salda ña, "México , tran sferencia detecnojogta y estructura industrial", CIDE 1984 México .
, Véase Machado, Pén"r y Delgado. " LII estructura dela industria estatal 197tJ.-1985", Economía Mexicana 7,C IDE, M't lCk o .
8 Ibldern.
9 Vt am e por ejemplo : Vmllrreal, Rent, "Hllcill el cambio estructural en 111 industria y el comercio elUeriur",en Mini .n, IUlI C, "'p . cn.. Ca brero Ennque, " Mod C'lode anél isls estratél!ico, para la emp resa publiCA " , gm.presa Pública, Problemas y Desarrollo. Vol. 1, Núm. l.e lDE, México , A.D. LittlC', " Str ¡tlt',ie et technololtiC''',documento presentado en el"European Management Po.ron" de Daves en 1981.
10 UnBer y Saldaftl\, oo. cit.
" Misma~ referencias Que en la nota JO.
11 Fuente: Sectores seleccionados con base en datos roresemedos por Machad o , P éres y Delgado, op . cit . cate spar. 1983.
B véase por ejemplo Acle y h ita, " La empresa púhli ca desde dentro, desde fuera" Ed . l.imu~a, 19/1fi, Mh l·ce. Arancihia y P éres " La polémica en lomo a lasempresas públicas en Améric a Latina" en Economía deAmérica Latina . nurlt . J, Mi xk o , emE.
t4 Porter , M. " Competitivl." Analysi.~ -TC'Chlliques foranalyzing industries IInd COnlpe!jtors " , Nueva York , f rt'('Prasi, 1980.
H Para la informacion de ('ntid ade s C'n proceso de d('sincorporación SI." ana]iló: SEMIP, "Evulución del universo de C'nlidades coord i n ll da.~ por la SEMIP"Coor dinación Gtnera l de Program ación Seclor ial. M~
Xleo. Pichardo, Ignacio "El procc~o de desincorporaciónde entidades parae'lataJes" Secretaría de la Conlra loriaGeneral dC' la Federación, f.1I!xlco .
16 Particularmente las desincorporacione<; a panir de prncts oS dC' venia y t n (jerl os cam s liquidad o lln de ~mr l e
sas en iU mayoría. de productos pesqueros. En lo que~ n'rlere al sector allicar principalmwt e las venIas y Jiquidacion C's de un nÚmero con si d ~ r able dt iJ'lgC' nios.
17Cabe aclarar que en este sector Cordernex, la ernpreU de mayor peso. esté o ficialmente considC'rada en desmcorporacié n como naasreren cia, 5io embargo, dad oQue se mantiene corno propiedad del sector púhliro (Gobicmo de Yucat "n ) nn ~t cOlIsid('ra como dtlincnr por ll'cién panl los fines de este trabajo.
t~ F.n c IeC'l r(ldorn~.~t ico~ la tot alidad de C'mprC"'~ t Slllta ·leese someten a procesos de venta; destacan por su magnitud; Aceros Esmaltados, Anos, Estufas yRrfri g~radores /'IacionalC's y ManufaClurrra Corpomell.En lo que se refiere a fihra s blandas es similar. aun cuan do también se dan procesos de liquidación. Destacan enproceso de \'r nla : Hno s Cadena , A....nlram Muic• na,Grupo l'~xtil Cadena y otr as.
19 E~ln s~ tnñere po r el !ipo de emprC'I U l ujet 'l a prot esos de venta: Rit s ~ioi , Siderurglca Nacional. Tubacero, Tubetfa Nacional. Cabe mencionar que en ene sectorle ha dado una de las delincorJ'Oracione' ee ",ayor malnltud : f undidor a Monterrey, en liquidación .
10 El wctc r de vC'h ícur,n a uromó\·iles fll ~ r u cticamC'ntl'ti " pionero " ele la J'!o liticI de desincorpota ción con laventa dc Vehículos Automotores Me,kanos y Renau]de ~R~iw. rC'C1entemenle se ebandona IR rarticipaciónroralmerue mediante el proceso de vCllla del grupo DINA.
2\ Destacan ra ~ \' l'nt1l ~ d e: T!lrrl'~ Ml'l icanat . h rrttclurllS (le Acl."w Ilaftta Rast;ni. eun e "t ra ~. C'n rrl<'lcion alsector de productos metálicos. In canocenas y partes:AI~lI 11i , DmaMOlore~ , SidC'na. MotOTet I'erkin~ . Manu fllClure ta Mexican a de Parte, de Aul (lm6vilC'~
22 EI'Iel caso de resinas decta can lat Veol"t de lIuk' Menca nos f'oJie~ t ireon ~' lJerivaJ m, I ¡!'oras Nacionales drAcrñíco. entre airas y laliquidación de otras, En equipode rranspone : Furulicinne. dC' lIierm ~ Afero , An ·eso.rio' Tu ll ll l~r c s . Ill\".d cr;lt f"¡lnd"" A \ r r rl e t(1~ de FlI\( l1l1 ·da además de algunav liQuitlad"ne~_ 1'11 paprl y cartón:Jnd1J~lrial de AtClIQuilllJe, Manufadu'lI \ Ca, -(l a e"I~C'
ot ra ~ adcmi\ hqllidaClonC'~
2.1 Vl'a ~e un anMiti ~ detall~d (l eo (, a"rern. I-nd 'l ue." 1' rUl"eso\ de~'i tnlin \ \ ~\lt ll~' l u ra de !'lule, en 1.. 1'1Ilf'H' ~a púl>li,a", [mpre~,' I'lihlka, I'rohlernas y Pc\arrollo,vol. l . núm . e, 1911';;. Cm l', Mh k o
24 Al rC\p<."<:It> te h:l rr:lli¡ad" 1Inr\lud¡n que nlllC\lra c-l;tramcnle 1m '111". ¡:rado \ de movilidad ~(} h r et (ld( ' Crl 111 \nnl d/' . C' lll all'IlR(lt ) d J t r~· ti~o . ("ahrenl, ¡;nrique " Uemprc'¡Hio pliblict! mCIÍl"allo.Su~ pe, flle\ de formacióny lrayeclnria ' profnionale ," en prell ''' . C In E, 19111 .
2~ Sr hal'e re!l-rrnti.l prineip:lJmcnrr al retiro ene acerosy producl0S cl pe\H!(". ,Klil idal! rnál dillámi~ a dd lector , idr rtir,l:l l"(l; m/,lal mrc:imca; mál/uinas herr,¡mlrnt al ;piUle dc la lahri,.l("iúrI de equipo y material dc traolpor le: v el rk \ ~o de un¡¡ m,lI-'<H dninc"r pmaclón en pelro ,(luimil.:a hat ica ,
\0\
NORMATIVIDAD
DECRETOS DE DESINCORPORACIONDE ENTIDADES PARAESTATALES
1982-1988
30 de diciembre de )982Decreto por el que se reforman losarticulas 10., 20., 40., 50., 60., 80 .•90., y 110.. Yderogan los artículos70. y lOo. del Decreto que creó elOrganismo Público con personalidad jurídica propia, denominadoPatrimonio Indígena del Valle delMezquital.
4 de mayo de 1983Acuerdo por el que la Secretaría deProgramación y Presupuesto dispondrá lo conducente a efecto deque la empresa de participación estatal mayoritaria Tracto Sidena,S.A. proceda a su disolución y liquidación.
9 de febrero de 1984Acuerdo por el que la Secretaría deProgramación y Presupuesto dispondrá lo conducente a efecto deque la Empresa de Participación Es-
tata! Mayoritaria. Gas Natural deGuadalajara, S.A., proceda a su disolución y liquidación.
13 de junio de 1984Decreto por el que se autoriza la extinción del Fideicomiso Cumbres deLlano Largo, para cuyo efecto elBanco Nacional de Obras y ServidosPúblicos, S.A. yNacional Financiera, S.A., con la intervención que corresponde por parte de las secretaríasde Hacienda y Crédito Público, deProgramación y Presupuesto de laContraloría General de la Federación, de Desarrollo Urbano y Ecología y de la Reforma Agraria.procederán a realizar los actos conducentes.
19 de septiembre de 1984- Acuerdo por el que se autoriza al or
ganismo publico descentralizado
105
Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos. con laintervención que correspo nda a lassecretarías de Programación y Presupuesto, de la Contraloría Generalde la Federación y de Comunicaciones y Transportes, a proceder a rea tizar los actos necesarios, a efecto deextinguir el fide icomi so 46 Caminosy Puentes Federales de Ingresos yServicios Conexos.
17 de octubre de 1984Acuerdo por el que autoriza la constitución del Fideicomiso para otorgar créditos a los concesionarios delServicio Público de Transporte deCarga en el Dist rito Federal.
18 de marro de 1985Acuerdo por el que la Secretaria deProgramación y Pr esup uesto procederá a realizar los actos necesariosa efecto de extinguir el Fond o de Garantía y Fomento a la Pequeña y Mediana Minería.
27 de diciembre de 1985- Decreto por el que se abroga la Ley
que crea el Instituto Mexicano deComercio Exterior .
6 de diciembre de 1985Acuerdo por el que se aut ori za la extindón del Fideicom iso Fondo deGarantía y Descuento para las Sociedades Cooperati va s.
20 de mayo de 1986Acuerdo por el que se autoriza la exlinclón del Fideicom iso de Pr orn oción Rura1.
106
31 de mayo de 1987Acuerdo por el que se auto riza la extinción del Fideicomiso para el DesarrolJo de la Zona Hen equenera.
1I de ago sto de 1987- Decreto por el que se extinguen la
Comisión Nacional de Cons truccióny los Comités afines que se mencionan.
18 de marzo de 1988Resolución para proceder a la dtseludón y liquidación de Vitrium . S.A.de C .V.
6 de ma yo de 1988Decreto por el que se aut oriza a laSecretaría de Programación y Presupuesto a realizar los actos conducentes a efecto de proceder a la exlirK'ióndel Fideicomi so del Legado de David Alfaro Siqueiros.
11 de julio de 1988Resolución para proceder a la dlsulución y liquidación de Nitrocelulosas Industriales de México, S.A. deC.V.
21 de abril de 1988Resolu ción para proceder a la diso lución, liquidación ). rusión de lasentidades paraest atales que se indican: Equipos y Servicios de Tran sporte. S.A . Minerales Tratado s,S.A. Jard ines de Santa Cla ra . S.A.
Urbanizadora Tlal-Mex, S.A. Urbanizadora del Bajío, S.A. Urbanizadora de Poza Rica. S.A. Fraccionamientos veracruz, S.A. InmobiliariaLomas de Queréraro, S.A.Fusión de:Fraccionamiento Mexicali, S.A. conIncobusa, S.A. de C.V.
13 de febrero de 1985Resolución para proceder a la di~
solución, liquidación extinción ytransferencia de las entidades paraestatales que se indican:Inmobiliaria Mexicana del Pacífico,S.A.Inmobiliaria Tuzandepetl, S.A. deC.V.Ingenio 14 de septiembre, S.A. deC.V.Ingenio de Edzna, S.A.Ingenio de Mexicali, S.A.Ingenio José Martí, S.A.Ingenio Miguel Hidalgo, S.A. deC.V.Traksomex, S.A. de C. V.Grandes Motores Diesel, S.A. deC.V.Mexicana de Motores. S.A.Productora de Engranes y Reductores, S.A. de C.V.Fosforitas Mexicanas, S.A. de C.V.Procesos Petroqufrnicos, S.A. deC.V.Distribuidora Comercial de Telas,S.A.Cerámica y Ladrillos, S.A.Triplay de Atenquique, S.A. de C. V.Ayotla Textil, S.A.Operadora Textil, S.A. de C. V.Maquinaria, Maniobras y ServiciosConexos, S.A.Nocarnex, S.A.Astilleros Unidos del Pacífico, S.A.Tracto Sidena, S.A.Sales de Tancachimapa, S.A. deC.V.
Agrícola de Agua Buena, S.A.Operadora Nacional de Ingresos,S.A.Gasolinera del Balsas, S.A.Materiales para Edificaciones delBalsas, S.A. de C.V.Panifícadora Las Truchas, S.A. deC.V.Promotora Inmobiliaria del Balsas,S.A. de C.V.Torilladora del Balsas, S.A. de C. V.Mármoles del Valle del Mezquital,S.A. de C.V.Cordemex. S.A. de C. V.
6 de marzo de 1985Resolución para proceder a la disolución, liquidación y extinción de lasentidades paraestatales que se Indican, alcanzados los propósitos paralos cuales fueron creadas:Central Mexicana de Bienes y Raíces Especializados, S.A. de C.V.Corporación Nacional Cinematográfica de Trabajadores y Estado Uno,S.A. de C.V.Aserradero Pépalo. S.A.Silvícola de las Chimalapas, S.A. deR.L.Extinción de:Compañía Industrial de Ayotla,S.A.Promotora Cinematográfica Mexicana, S.A.
28 de marzo de 1988Dlsoluclén y liquidación de las empresasAzufrera Limonta, S.A. de C. V. YMinerales Mexicanos Mayaqui, S.A.de C. V.
24 de marzo de 1986Resolución para prodccer a la disolución, liquidaciún )' extinción, fusión y transferencia de las entidadesparaestataJes que se indican:
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Inmuebles Cuauhtémoc, S.A.Fideicomiso para el Otorgamientode un Crédito a la Comisión Nacional Coordinadora de Puertos.Fideicomiso para adquirir la Cartera a favor de Financiera General,S.A. yderivada del Fraccionamiento elPalomar.Fideicomiso Ciudad Turística elPalomar.Fideicomiso para Venta o Arrendamiento de Maquinaria o EquipoAuxiliar y de Oficina yAparatos e Instrumentos Científicos.Fideicomiso del Legado de EduardoOmarini.Fideicomiso para la RehabilitacióndeAgricultores de la Comarca Lagunera.Fideicomiso para el Otorgamientode Créditos al Ayuntamiento de Mexicali.Autosomex, S.A. de C.V.Biénes Industriales Sornex, S.A. deC.V.Mexaro, S.A. de C.V.Dravo de México, S.A. de C.V.Servicios y suministros Siderúrgicos,S.A.Bagazo Industrializado, S.A.Productos Domésticos, S.A. de C. V.Alcoholera de Puruarán, S.A.Alcoholes La Concha, S.A.Almacenes Gataza Campos, S.A.Fibras Nacionales de Nylon, S.A. deC.V.Fibras Nacionales de Poliester, S.A.de C.V.Solventes de Tehuantepec, S.A. dec.v.Fibras Nacionales Textiles, S.A. deC.V.Minera Corzo, S.A.Compañía Metalúrgica de Atotonilco El Chico, S.A.
Compañía Minera Santa Rosalía,S.A.Procesos y Especiliadades siderúrgicas, S.A.Exmex, S.A. de C.V.Exportadora e Importadora de Minerales, S.A. de C.V. (EXIMIN)Fideicomiso para Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Serviciosconexos.Servicios y Mantenimiento, S.A.Fideicomiso Conjunto HabitacionalLomas de Valle Verde en Ensenada,B.C.Fideicomiso Conjunto Habitacionalel Sahuaro, Son.Centro Internacional de Física y Matemáticas Orientadas, A.C.Fondo de Cultura Internacional,S.A. de C.V.Fusionar:Inmobiliaria Guadalupe, S.A. conMinerales Monclova, S.A.Inmobiliaria Sicartsa, S.A. conSiderúrgica Lázaro Cárdenas-LasTruchas, S.A.Almacenes y Servicios, S.A. de C.V.conInmuebles Unpasa, S.A. de C.V. yAzúcar, S.A. de C.V.Compañia Minera Norex, S.A. conMinas de California, S.A.Fomento Fabril, S.A. conPropiedades Urbanas Monterrey,S.A.Inmobiliaria Daride, S.A. conAcero Centro de Servicio, S.A.Refractarios H.W. Flir de México,S.A. conIndustrias Flir, S.A. yServicios Atensa, S.A. conCompañía Industrial de Atenquique,S.A.Extinguir:Fideicomiso para el Ingenio Emiliano Zapata.Fideicomiso para la Suscripción de
Acciones Serie ••A" de SiderúrgicaLázaro CárdenasLas Truchas, S.A.Fideicomiso para la adquisición deAcciones Serie "C'.' de SiderúrgicaLázaro CárdenasLas Truchas, S.A.Fideicomiso para la Suscripción yPago de Acciones Serie "C" de Siderúrgica Lázaro CárdenasLas Truchas, S.A.Fideicomiso para el Fomento vocacional de la Carrera de Ingeniero enMinas.Fideicomiso para la Construcción dela Villa Olímpica.Fideicomiso Conjunto HabitacionalCTM Atzacoalco.Fideicomiso para la Realización dela Película" Don Quijote Cabalga deNuevo" .Fideicomiso para la Segunda Reseña Mundial de los Festivales Cinematográficos.Fideicomiso para la adquisición yenajenación de la Película "FuriaRoja" .Minerales no Metálicos de Guerrero.Colegio del Bajío, A.C.Centro de Investigaciones de Quinta Roo, A.C.Centro de Investigaciones y Asistencia Tecnológica del Estado de Oaxaca, A.e.Proquivemex División Agroindustrial, S.A. de C. V.Impulsora Minera.Industrial de Baja California, S.A.
26 de diciembre de 1986Resolución para proceder a la disolución, liquidación y fusión delas entidades paraestatales que seindican:Compañía Carbonera La Sauceda,S.A.Compañía Minera la Unión, S.A.
Quimisomex, S.A. de C.V.Compañía Arrendadora de Equipo,S.A.Industrial Cañera, S.A.Ingenio Nueva Zelandía, S.A.Ingenio Estipac, S.A.Servicios Agrícolas Cañeros, S.A.Fletes Mar, S.A. de C.V.Fletes Marsa, S.A.Promotora Industrial de Balsas,S.A. de C.V.Celulosa del Pacífico, S.A.Clcmex Ingeniería, S.A.Proyecta Ingeniería y Construcciones, S.A. de e.V.Inmobiliaria Petroquímica, S.A. deC.V.Sociedad de Desarrollo Minero e Industrial, S.A. de C. V.Sociedad de Exploración, Desarrollo yExplotación Minera Mexicana, S.A.Fusión:Fundidora terma. S.A.de e. V. conSiderúrgica Nacional, S.A.Inmobiliaria Tochcl, S.A. de e. V.conFertilizantes Mexicanos, S.A. deC.V.Azufres Nacionales Mexicanos, S.A.conAzufrera Panamericana, S.A.
23 de marzo de 1988Ilisolnción y llquidacién de:Compañía Carbonera La Sauceda,S.A.Fusión de:Inmobiliaria Sicartsa, S.A. conSiderúrgica Lázaro Cárdenas LasTruchas, S.A.Disolución y liquidación:Compañía Mexicana Pacífico de Fierro, S.A.Compañía Minera Central, S.A.Edificaciones Monterrey, S.A.Industrias Flir, S.A.
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- seautoriza, en los términos propuestos por la Secretaría de Energía, Minase Industria Paraestatal a realizarlos actos conducentes para suspender los procesos de disolución, llquldación y fusión de las entidades aque se refiere el párrafo cuarto deconsideraciones de esta Resolución.En consecuencia, quedan sin erectoen 10 relativo a las empresasRefractorios H.W. Flir de México,S.A.;Inmobiliaria Stcartsa, S.A. yCompañia Carbonera La Sauceda,S.A.,Las Resoluciones de esta Secretaríapublicadas en el Diario Oficial de laFederación los días 24 de marzo y 26de diciembre de 1986, prevaleciendopor lo demás, en sus términos, los citados ordenamientos.
9 de mayo de 1988Resolución para proceder a la fusión, disolución, liquidación yextindón de las entidades paraestatalesque se indican:Frutícola Mercantil, S.A.Proveedora Conafrut, S.A.Impulsora la Forestal S. de R.L. deI.P. y C.V.Productos Industrializados de Café,S.A.Promotora Industrial de Café, S.A.de C.V.Sales de Zacatecas, S.A.Fideicomiso Campaña NacionalContra la Garrapata.Fideicomiso para la CapacitaciónForestal Campesina.Fondo para el Fomento de la Ganadería de Exportación.Aceitera de Guerrero, S.A. de C. V.Adoquines, S.A.Agroplásticos de Tlaxcala, S.A.Impulsora Ganadera de Michoacán,S.A. de C.V.Insecticidas y Fertilizantes Ejidales
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Mexicanos, S. de R.L.Maderas Moldeadas de Durango,S.A.México Artesanal, S.A.Nacional de Servicios Agropecuarios, S.A. de C.V.Productos Láteos Ejidales de SanLuis Potosí, S. de R.L.Promotora Ejidal, S.A.Fideicomiso para el Aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpanapa, Ver.Decreto por el que se autoriza a laSecretaría de Agricultura y RecursosHidráulicos, en su carácter de Dependencia Coordinadora de Sectorpara extinguir, disolver y liquidar lasunidades administrativas y entidadesparaestatales que se señalan:Comisión del Río Fuerte.Comisión del Río Grijalva,Liquidación de:Promotora Agroindustrial del Henequén, S.A. de C.V.Extinción de:Fideicomiso de las Frutas Cítricas yTropicales.Fideicomiso Fondo Candelillero.Fideicomiso para el Otorgamientode Becas aCampesinos Candelilleros.
16 de junio de 1988Resolución para proceder a la disolución, liquidación, fusión y transferencia de las entidades paraestatales que se indican:Distribuidora de Materiales del Balsas, S.A.Lavandería del Balsas, S.A.Minerales Submarinos Mexicanos,S.A.Fusión de:Ella, S.A. conSilvícola Magdalena, S. de R.L. conFábrica de Papel Tuxtepec. S.A.Inmobiliaria Aztlán, S.A. de C. V.
co n Compa ñía de Te léfonos yBienes Rafees, S.A . de C .V.
- Qu e la empresa Inm ob ilia ria Mexicana Indust rial , S.A . de C. V., noentre en pr oceso de disolución y liqu ida ción. sino que se pr oceda a laenajenación de la participa ción estata l que se tenga suscr ita por el Gobierno Federa l o algun a entidadparaestatal en dicha empresa .Por la Secretad a de Energta, Mina se Industria Paraestatal:Que 110 sea enl jenadl la pa rticipación esta ta l en la empresa IndustrialTextil Bellavista, S.A ., sino que sepr oceda a tra nsfer ir los derechos yo bligaciones que al Gobierno Federa l o a lguna entidad paraest atal co rrespondan en dicha sociedad enfavo r del Go biern o del Es tado deNaya rit .Que no ~ea enajenada la participación estatal en la s empresas AMSAFábrica Nacion al de Máquinas Herram ienta , S.A. de C .V. YCornpañía Constructora y Frarcionadcra.S. A. , sino q ue se proceda a su d isolución y liquidación. Que las empresas Fletes Mar , S.A . YFletes Marsa ,S.A.• no entren en proceso de dlsolución de la part icipación y liquidación , sino que se proceda a la enejenación de la participación estatalque se tenga suscrita por el Gobierno Federa l o alguna enti dad par eestat al , en dic has sociedades .Que las empresas Inm obili ari a Haribe , S. A. e InmObiliar ia Gua dalupe. S.A., no ses n fusionadas co nAcero Cent ro de Servicie, S.A . y Minerales Monclova, S.A.. respectivamente, sino que se proceda a sudisol ución y liquidació n.En consecuencia, queda n sin efect osen lo relati vo a las empresas Inmobiliari a Dende, S.A. , InmobiliariaGuada lupc, S.A .. Fieles Mar . S.A..
Fletes Ma rSA, S.A . e InmobiliariaMexica na Ind ust rial, S. A. de C.V .,las Resolu ciones de esta Secreta riapublicadas en el Diar io Oficial de laFederación el 24 de marzo y 26 dediciembre de 1986 y J de mar zode 1988 así como en los casos deCompañía Constr ucto ra y Fraccionadora, S.A. , Industrial Textil, Bellavista, S. A. y AIIMSA FábricaNacional de Máquinas Herr amienta ,S.A. de C .V.• las Resoluciones de esta misma Secretaría contenidas enlos o ficios nos. 3.2 122. 1.4868 y1.5704 de fecha s 18 de diciembre de1985 y 21 de octubre y 9 de diciem bre de 1986. prevaleciendo po r lo demás, en sus términos, los citadosordenamien tos : Induslri a Textil Bellavista. S.A . se forma lizará mediante el acue rdo de Coordinación quea l efecto celebran los Gobiernos Federales y del Estado de Nayarit , enel marco del Co nvenio Un ico de Desarrollo.
20 de julio 1988- Resolución para procede r a la fu..i én
de las entidades parae statales qu e enla misma se indican de :Manganeso, S.A. yFerroalcaciouesde México, S.A . conFo mento Indu str ial Sornex, S .A . deC. V.
- fomento Ind ust rial Somcx, S.A . dec .v ., deja rá de tener el ca rácter deaccion ista en las empresas que a con tinuación se rela cio nan:1nmobi liari a Nikko So mex. S.A. d eC. V.lndctel , S.A . de C. V.industria Electr ón ica de Export ació n, S .A. de C .V.Somex Integración de Sistemas , S.A .de C. V.Sintex Electr ónica. S.A. de C. V.Sidetec Electr ónica , S.A . de C. V.
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Polimar , S.A. de C.V.Repscl Mexican a. S.A . de C .V.Promotora Industrial Fimex, S.A. deC.V .
- La enajenación de:Inmob iliar ia Mexican a Ind ustr ial.S.A. de C .V.Inmobiliaria Tuzand epétl, S.A. deC .V. .Sosa Texcoco, S.A.Tereftalafos Mexicanos. S.A.Productos Dom ésticos, Somex. S.A.de C .V.Traksomex , S.A . de C .V.Desarrollo Dirigido Somex, S.A. deC. V.Mexaro , S.A . de C.V.Manufacturera de Cigüeñales de México, S.A.Incobusa, S.A. de C .V.Fraccionamientos Veracru z, S.A.Urbanizadora Tlalmex, S.A.Fraccion am iento Mexical i, S. A.Fraccionadora de Tijuana , S.A.Urbanizadora de Celaya , S.A.Ur'ba nizado ra Los Paraísos, S.A .Urbanizadora de Herrnosillo, S.A.Con structora la Hacienda. S.A.Jardines de Santa Clara , S.A.Urbanizado ra de Tapachul a, S.A.Inmob iliaria Lomas de Querétaro .S.A.Urbanizadora Manzanares, S.A .Loma Sol. S.A .Fraccionamiento s Ind ependencia,S.A.Urbani zadora del Baj ío , S.A .Urbanizadora Potc stna, S.A.Urba nizadora de Tux pan , S. A.Urba nizado ra Poza Rica, S.A .Ja rdines del Pedregal de San Angel,S.A.Urbanizado ra de Tijuana, S.A .Administ rado ra de Fraccionamientoe Inmuebles, S.A. de C.V.Inmobiliaria Hotelera , S.A.
- La enajenación a titulo gra tuito de:
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Foment o Industrial Somex, S.A. deC.V.Almaeenadora So rnex, S.A.
- La fu~lón par ticipación estata l mayorita ria de:Manganeso , S.A. conFerroa lcacion es de México, S.A.subsistiendo esta últ ima como fusicnante.
- La fusión de la empresa de partjcipación estatal mayori tar ia de:Fomento Indu str ial Somex, S .A. deC .V.con la sociedad de inversión de capital accionario Mex·Plis, S.A. de C.V.subsistiendo esta últim a como fu sionante.
- La enajenación de:Ranco Mexicano Somex, S.N.C.Fomento Industrial Somex, S.A.Almacenadora So mex, S.A.
22 de mayo de 1987- Resolución para proceder a la diso
lución liquidación extinción y fusiónde las entidades paraest a tales que seind ican .
- F""Unclón de:Fideicomiso par a Inmuebles Cuauhtémoc, S.A.fideicomiso para la Compañía de lAngel, S.A. Fideico miso ComisiónPromotora CONASUr O para el mejo ramiento Social.Fideicomiso Centros CONASUPOde CapacitaciónFideicomiso Conjunto Habi tad on al" Héroes de Chapultepec'" .Fideicomiso para la adquisición deterrenos ganados al Río Santa Ca tarina en Monterrey, N.L .Fideicomiso Co njun to Habitad onalFrancisco Naranjo en Monterrey,N.L.Fideicomiso Tr aslativo de Dominiosobre los Terrenos que Integran elEx-Ejido Zaca tecas en Mexicali,a.e.
Fideicomiso Unidad Habitacional lSde julio en Fresnillo, Zacatecas,Fideicomiso de Crédito y Administración Especializada en viviendaCampesina.
- Fusión de la empresa Teléfonos delNoroeste, S.A. de C. V.con Teléfonos de México, S.A.
- Revocación de dcsincorporaciones.Fincas Coahuila.
- Se revoca la fusión de las empresasCompañía Minera de Atctcnilco ElChico, S.A. y la Compañía MineraLa Unión, con la Compañía Minerade Real del Monte y Pachuca, S.A.
- Se revoca la fusión de Servicios Atensa, S.A. con la Compañía Industrialde Atenquique, S.A., y se procede ala venta de la participación estatal enla empresa mencionada.
- Se revoca en el sector Turismo la disolución y liquidación de Inmobiliaria Hotelera, S.A. y se procede a laventa de la participación estatal endicha empresa.
- Se revoca la venia de Trigo Industrializado CONASUPO (TRICONSA) yse procede a su Iiquidadón en el sector comercio y Fomento Industrial.Por lo tanto quedan sin efecto lasresoluciones que afectan a las mencionadas empresas publicadas en elDiario Oficial de la Federación el24 de marzo de 1989 y 26 de diciembre de 1986, 28 de enero y JI de febrero de 1987.
22 de enero de 1988Llquidaclén de:Compañía Cuprífera La Verde.Desarrollo Dirigido Somex.Urbanizadora Potosina.Urbanizadora de lrapuato.Urbanizadora San Marcos.Ingeniería Proyectos y Diseño.Ingenio Oacalco.Inmobiliaria Administradora Balbuena, S.A.
Reconcentraciones Telefónicas.Fraccionadora Ojo Caliente.Hogares de Guadalajara, S.A.Fraccionadora y Constructora deTepic, S.A.Urbanizadora de Tuxpan, S.A.Compañía y Urbanizadora de laCiudad, S.A. de C.V.Administración Inmobiliaria Vallede Aragón Sur, S.A.Se revoca por parte de la Secretariade Energía, Minas e Industria Paraestatal la transferencia de la empresa Mármoles del Valle deMezquital, S.A. de C.V., al Gobierno del Estado de Hidalgo y se procede a su venta.Se revoca por parte de la Secretaríade Energía, Minas e Industria Paraestatalla fusión de Azufres Nacionales con Azufrera Panamericana yse procede a su disolución}' Iiquidacién.Se revoca por parte de la Secretariade Energía, Minas e Industria Paraestatal la disolución y liquidaciónde la empresa Inmobiliaria Petroqutmica y se procede a su fusión conFertilizantes Mexicanos, S.A. (FFRTIMEX). En consecuencia quedansin efecto las resoluciones relativasa las empresas mencionadas publicadas en el Diario Oficial de la Fcdcración les días 13 de febrero de 19R5y 26 de diciembre de 1986.Transferencia de; Impulsora Minera de Angangueo , S.A. al Estado deGuanajuato (Sector Energía Mina"e Industria Paraestatal). MiconsaArlacomulco, S.A. al Estado de México (Sector Comercio y FomentoIndustrial).
9 de mayo de 19R5- Resolución para proceder a la fusión
liquidación y extinción de las entidades paraestatalcs que se indican.
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Liquidación de:Frutícola Mercantil. S.A.Proveedora CONAFRUT, S.A.Impulsora La Forestal, S. de R.L.Productos Industrializados de Café.S.A. de c.v.Promotora Industrial del Café. S.A.de C.v.Sales de Zacatecas, S.A.Adoquines. S.A.Agroplásticos de Tlaxcala, S.A.Impulsora Ganadera de Michoacán.S.A.Insecticidas y Fertilizantes EjidalesMexicanos. S. de R.L.Maderas Moldeadas de Durangc,S.A.México Artesanal, S.A.Nacional de Servicios Agropecuarios, S.A. de C. V.Productos Lácteos Ejldales de SanLuis Potosí, S. de R.L.Promotora Ejidal, S.A.Cales del Estado de Chiapas, S. deR.L.Extinción de:Fideicomiso Campaña NacionalContra la Garrapata.Fideicomiso para la CapacitaciónForestal Campesina.Fondo para el Fomento de la Ganaderta de ExportaciónFideicomiso para el Aprovechamiento de Maderas Utilizables en Uxpanapa, Veracruz.Fusión de:Aceitera de Guerrero, S.A. con Impulsora Guerrerense del Cocotero. S.de R.L. (de cuya fusión resultó la
empresa Impulsora Guerrerense delas Oleaginosas, S.A. de C.V.).
9 de mayo de 1985Decreto que autoriza a la Secretaríade Agricultura y Recursos Hidráulicos en su carácter de DependenciaCoordinadora de Sector para extinguir disolver y liquidar a las entidades paraestatales que se señalan.Extinción de:Comisión del Río Fuerte.Comisión del Río Grijalva.Liquidación de:Promotora Agroindustrial del Henequén.Extincion de:Fideicomiso de las Frutas Cítricas yTropicales.Fideicomiso Fondo Candelillero.Fideicomiso para el Otorgamientode Becas a Campesinos Candelillecos.
13 de julio de 1983Decreto mediante el cual se fijan lasbases para la Reestructuración Orgánica Administrativa de la Industria Azucarera.
17 de octubre de 1983Acuerdo por el que se crea la Comísión Nacional de Alimentación como un órgano de coordinación ydefinición de políticas, estrategias yacciones en materia de alimentacióny nutrición.
ADMINI8TRACION y POLITlCA
EN LA HISTORIA DE MEXICO
MARIO CAMACHO SALAS
A lo largo de su historia México hasufrido los embates continuos de crisiseconómicas, políticas y sociales que deuna u otra forma han afectado la práctica y aun las estructuras mismas de laadministración pública nacional. Estoindica que no se ha logrado una permanencia total del esquema administrativo en el análisis de esas realidades, comopara ajustar las estructuras establecidasa las nuevas condiciones del país. En este sentido se percibe, según el autor deAdministración y Política en la Historia deMéxico. que "la administración es consecuencia y reflejo de los cambios políticos. y que sirve de base para consolidarlos proyectos de cada régimen".
Estructurado en nueve capítulos queabarcan desde el descubrimiento deAmérica ("Del centralismo primitivo alilustrado en la colonia"), hasta lo que
el autor denomina "La Administraciónde la Crisis y ei Temblor en la Renovación y la Recuperación" (1988). el librotrata fundamentalmente de las transformaciones globales que el aparato gubernamental ha experimentado comoresultado de los diversos regímenes, y delas condiciones materiales y políticas quehan formado su marco de referencia.
En el análisis histórico que el autorrealiza en su obra destacan dos características básicas del sistema. Por un lado, el hecho bien comprobado de queéste ha tenido, y tiene, la suficiente Ilexibilidad y capacidad de adaptación antelas crisis coyunturales y la agudizaciónde los problemas económicos y socialesque han presionado al país; y que losdiferentes gobiernos. a través de mecanismos e instrumentos que el propio sistema propicia, han resuelto. hasta hoy.de manera más o menos eficaz.
Por otra parte, resalta el que la administración pública nacional, connumerosos cambios y modificacionesinstitucionales en todas las épocas, ha
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descansado en gran medida en la casirectoría de las Secretarías encargadas dela recaudación, la presupuestación 'i laejecución del gasto público, a decir , lasactuales Secretarías de Hacienda y Créd ito Público y de Programación y Pre supuesto, respectivamente.
A lo largo del trabajo se puede observar la preocupación del autor por asociar los acontecimientos hist órico polfticos de nuestro país , con las modi ficaciones que la administración pública ha sufrido, precisamente com oreflejo más o menos dir ecto de aquellossucesos. Así, por ejemplo, se señala aldescubrimiento de América como el motivo para diseñar el aparato administrativo y la organización terri torial deultramar por parte de la corona española, misma que después de una centrali zación obligada del poder (primero porlos súbditos en que se delegaban ampllsima~ facultades a fin de que emprendieran por su cuenta y riesgo lasempresas de conquista, y luego en manos de los virreyes, adelantados y gober nantes) terminaría por reforma r laadm inistración para recuperar el poderotorgado a los conquistadores que lesllevó , incluso, a cuestionar la legitimi dad de la autoridad real. Aqu í el autorasocia tam bién, con los hechos históricos, la propagación de las ideas de lailustración y los principios del liberalismo económico Que posteriormente conducirían a la Independencia.
En el periodo inmediato y hasta laelecció n del primer presidente y la pro mulgación de la Constitución de 1824,es difícil hablar propiamente de una or ganización administrativa publica biendefinida. Se tr ata, en efecto, de un capítul o históric o de "mucha polít ica ypoca administración" , en virtud de quees una etapa eminentemente de ttansi -
ción y de defini ción centralista - federalista de la república cuyo s actoresprincipales, durante prácticamente todoel periodo, y agrupados en facciones antagón icas, fuero n incapaces de trabajarpor una meta común, sacrificando en todo momen to los intereses nacionales enpro de sus intereses particulares. Así, entre 1824 y 1835 hubo diez presidentes,treinta y nueve ministros de RelacionesExteriores, treinta y cuatro de Jus ticia,cuarenta y ocho de Gue rra y treinta ysiete de Hacienda...
El periodo de Juárez, la Constituciónde 1857 y el ascenso de Porfirio Díaz alpoder, son los elementos más significativos del siguiente per iodo estudiado enla obra de Flores Caballero. Epoca dejóvenes gobernantes que , con la nuevaConstitución, sentarían las bases paraun nuevo impulso en la historia administrativa de México. Consagrados en eldocumento "La Libertad y los Derechosdel Hombre" , el Poder Legislativo adquiría una pos ición teórica superior alEjecutivo.
Durante esta época se senta ron, conJuárez, las bases del México contemporáneo . Por primera vez en muchos aftasun gobierno consolidaba su autoridadmoral y diseñaba los fund amentos de laadmini stración pública, válidos para losgobiernos subs ecuentes. Esto era especialmente notorio en las políticas deco lonización, recurs os hidráulicos , comercio , hacienda, educación, equili brio de poderes y, sobre todo en elconvencimiento de que el orden constituciona l sería el único med io legal pacífico de formar una Nación fuerte ymoderna.
De 1876a 1910 el libro se centra fundamentalmente en el por firiato. Periodo de paz forzosa, de ord en y progresomaterial para el país, pero también deun gran estrechamien to de las liberta despolíticas y de una gran inequídad en la
repartición de los beneficios, esta partede la historia de México concluiría conel estallido de la Revolución. El autor divide el periodo en dos etapas, la que vade 1877 a 1880 y que se caracteriza porel ascenso al poder de Díaz y por el sometimiento de los grupos disidentes algrupo liberal. La segunda, 1884-1910,que afianza la supremacía del presidente y su tesis de mucha administración ypoca política. En la primera, además delos constantes alzamientos y de los frecuentes problemas con su gabinete, setenía que agregar la falta de reconocimiento a su gobierno por parte de losEstados Unidos. Con todo, se logró impulsar la construcción de vías férreas yse inició la reorganización del ejércitoy la hacienda pública, fortaleciendo laautoridad del Estado. Una vez logradala pacificación del país y consolidado elpoder personal de Dtaz, en la segundaetapa, se reformaría la hacienda casi porcompleto y se diversificarían las relaciones internacionales, aumentando lainversión externa, que aportaba los capitales necesarios para el desarrollo delpaís, principalmente en las áreas de comunicaciones y transportes, minería yagricultura de exportación. No obstante lo anterior el ingreso y sus beneficios,concentrados en unos cuantos, terminaría por acrecentar las tensiones sociales.El reflejo polftico de estas tensiones iniciaría, por la vía violenta, una nuevaetapa.
De 1911 Yhasta fines del maximato.Flores Caballero sintetiza las transformaciones de la administración públicaen un contexto de guerra, con la consecuente inestabilidad de las instituciones.Se analiza, asimismo, el esquema político emanado de la Constitución det917, por el cual se ratificaría la estructura del Estado como República Repre-
sentativa y Federal. Desde el punto devista estrictamente administrativo lomás importante sería la expedición de laLey de Secretarías de Estado. Destacanla creación de departamentos administrativos para asuntos de carácter económico y el establecimiento de un sistemabancario único.
Entre 1928 y 1958 se pasaría definitivamente "de la condición histórica deun país de hombres a la de institucionesy leyes". Aquí, resaltarían la creacióndel PNR y su ulterior transformación enPRM-PRI; se continuaría la organización de la banca y la reorganización delas Secretarías de Estado, acentuándose cada vez más la intervención estatalpor la vía de los planes sexenales y dela creación de instituciones tan importantes como ellMSS y Pemex, y por laexpedición de la Ley para el Control delos Organismos Descentralizados y Ernpresas de Participación Estatal. Es también el periodo de la crisis económica dela posguerra. La modernización del paísse fundamentaba en un principio de carácter permanente en casi todas las áreasy, especialmente, en las que se referíanal desarrollo industrial. Sin embargo, enel centro de todo, notaba el fracaso enla distribución del ingreso, lo que condujo a serios problemas expresados mediante los conflictos sindicales de loselectricistas, cinematograflstas, ferrocarrileros y del magisterio.
La siguiente etapa es la época de laconsolidación de la economía mixta ydel desarrollo estabilizador. Sobresale,como resultado de la Ley de Secretaríasy Departamentos de Estado, el llamadotriángulo de la eficiencia y, para calmarla agitación social, el aumento en elreparto de la tierra. El intento por modernizar la administración se revelamediante la creación de la Comisión deAdministración Pública, origen de la reforma administrativa. y de numerosos
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órganos de apoyo a la mism a. Aco mpañarían a la reforma mencio nad a, en losaños posteriores, otra de carácter polí tico (J 977) y una fiscal . Se desta canpues, los objet ivos y estra tegias. rnecanismos e instru mento s con los qu e losmás recientes gobiernos. ya en el contexto del inicio de una nue va cris is económica, pretendieron en fren tar lasdificultades del fin de la era de estabilidad y crecimient o y d e la creciente fa ltade legitimidad de los regímenes en curso .
Finalmente, en un marco de baja product ividad , hiperinflación , desempleo,dHicil publico , deuda y deva luación ,inicia rfa su go biern o Miguel de la Madr id, Se tra ta bási camente de un sexenio de contención y aplazamiento delconflicto a través de ref ormas al sistema financie ro y bancario, del sector paraestatal y del nive l municipal delgobierno.
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La ob ra puede ser un auxiliar impor(ante si lo q ue se busca es la perspectivahistórica de la administración públicamexicana desd e sus principios . Carece,sin em bargo, de la ade cuada asociaciónde hechos y co n nietos pcllticos indudabies en su relación con las medid as degobierno asu midas especi almente desde1958 a la fecha . Co ntiene asimismo algunas imprecisiones en la du ración delos sexenios (no hubo ningún régimen1970-1975) y, sobre rod a , prescinde delrigor metodológico de las ciencias sociales. al omiti r citas exa ctas y la totalidadde las notas de pie de página , lo que impide hacer un seguimie nto preciso de alguna idea de especi al int erés para ellector.Flores Caba llero, Ro meo R. ,Administraci ón v Polfrica en la Historiade M¿x;co. México, INAP - FCE ,1988, 386 pp .