Download - Análisis del Presupuesto 2014 para Bogotá
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
Unidad de Apoyo Normativo
Calle 36 No. 28A – 41 oficina 213 teléfono 2088126. Bogotá D.C.
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Análisis de la propuesta de presupuesto para la vigencia fiscal de 2014
En el presente informe se presenta el análisis del proyecto de Acuerdo 281 de 2013 “Por el cual se
expide el Presupuesto Anual de Rentas e Ingresos y de Gastos e Inversiones de Bogotá, Distrito
Capital, para la vigencia fiscal comprendida entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2014 y se
dictan otras disposiciones”. El documento se divide en cuatro partes. La primera retoma el argumento
presentado durante el primer semestre de 2012 según el cual el plan de desarrollo distrital 2012-2016
estaba desfinanciado en más del 25% razón por la cual las metas no se alcanzarán en su totalidad. En
el segundo acápite se resumen los bajos resultados de ejecución de las 35 principales entidades del
distrito. En la tercera parte se analizan el rezago de las principales metas de cinco sectores: educación,
transparencia, víctimas, hábitat y ciencia, tecnología e innovación. Por último, se presentan un análisis
de inconveniencia sobre loas artículos 8, 9 y 32 del proyecto de acuerdo en cuestión.
1. Plan de desarrollo desfinanciado
Si bien el proyecto de presupuesto 2014 incluye apropiaciones que, en teoría, estarían financiadas con
recursos ciertos, ello no significa que el Alcalde Petro vaya a cumplir con las metas previstas en el
Plan Distrital de Desarrollo 2012-2015 (PDD), toda vez que a dos (2) años de terminar su mandato aún
no ha garantizado la consecución de recursos por $15 billones 470 mil millones de pesos en la medida
que la administración no ha realizado la modernización tributaria que prometió para la consecución de
recursos del orden de 2,9 billones de pesos; no ha avanzado en la implementación de las alianzas
público-privadas como se demostró en las presentaciones de los sectores las cuáles financiarían obras
por un monto de 3,6 billones; están pendientes las transferencias de la Nación por orden de 7,2
billones. Así mismo, de acuerdo con la programación del PDD se programaron recursos de crédito por
4,2 billones sin embargo, según el Acuerdo 527 de 2013 se aprobaron recursos por 3,8 billones
quedando desfinanciado el presupuesto en $452 mil millones. Por último, el Distrito Capital ya no
recibirá los recursos provenientes por valorización, los cuales fueron sustituidos por el cupo de
endeudamiento.
Tabla 1. Desfinanciación Plan De Desarrollo 2012-2016
Millones $ Constantes 2012
FUENTE MONTO
Modernización Tributaria 2.935.000
Alianza Público-Privadas 3.600.000
Transferencias Nación 7.200.000
Infraestructura ($5.600.000 Millones)
Vivienda ($ 800.000 Millones)
Primera Infancia ($ 800.000 Millones)
Cupo de Endeudamiento (Acuerdo 527/13 Faltante)* 452.000
Valorización (Acuerdo 523/13 Cambio fuente a cupo)* 883.000
TOTAL DESFINANCIACION PDD 15.070.000
PORCENTAJE FRENTE AL PDD 25,3%
Cálculos Unidad de Apoyo Normativo a partir de la Secretaría Distrital de Hacienda (2013)
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* Cálculos efectuados por la Unidad de Apoyo Normativo del Concejal Miguel Uribe Turbay.
Teniendo en cuenta que el Plan de Desarrollo fue estimado en $61 billones 147 mil millones (Pesos
2012); en la práctica significa que si no se logran conseguir tales ingresos el Plan de Desarrollo
“Bogotá Humana” verá afectada sus metas en un 25,3%, lo cual, una vez, más pondrá en evidencia la
demagogia y el populismo del Programa de Gobierno del entonces candidato Gustavo Petro; así como
las deficiencias en la formulación de la Estrategia Financiera de dicho Plan.
2. Pésima ejecución presupuestal de la vigencia 2013
La administración solicita recursos del orden de 14 billones de pesos; sin embargo se ha caracterizado
por su pésima capacidad de ejecución. Con fecha de corte, 31 de octubre de 2013, el porcentaje de
ejecución del presupuesto de inversión directa correspondiente a las 35 entidades más importantes del
Distrito Capital es del 60%. Estas entidades tienen un presupuesto apropiado de $8,9 billones del cual
han ejecutado 5,3 billones de pesos.
A dos meses de terminar la vigencia, solo cinco entidades están por encima del 83%. Estas son:
Departamento Administrativo de la Defensoría del Espacio Público (96%); Instituto para la
Investigación Educativa y el Desarrollo Pedagógico (95,8%), Secretaría de Desarrollo Económico
(90,8%); Instituto Distrital de Turismo (89,1%) Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte (84%).
Por su parte, las entidades con más baja ejecución presupuestal son: IDU (21%), Instituto Distrital del
Patrimonio Cultural (34%), Caja de Vivienda Popular (35%), UAE de Servicios Públicos (35%) y
Secretaría de Hábitat (40%).
A continuación se presentan el listado de entidades con los recursos apropiados y ejecutados.
Tabla 2. Ejecución presupuestal de la inversión directa por entidad 2013
Entidad
Apropiación total
(Octubre)
Ejecutado a 31 de
octubre
% de
ejecució
n
Departamento Administrativo de la
Defensoría del Espacio Público 8.782.545.167 8.434.676.819 96,0%
Instituto para la Investigación Educativa y el
Desarrollo Pedagógico 5.774.000.000 5.533.030.023 95,8%
Secretaría de Desarrollo Económico 77.546.741.392 70.442.361.024 90,8%
Instituto Distrital de Turismo 7.319.950.779 6.268.984.214 89,1%
Secretaría de Cultura, Recreación y Deporte 53.502.000.000 44.932.475.016 84,0%
Jardín Botánico "José Celestino Mutis" 20.881.063.000 16.925.370.578 81,1%
Instituto Distrital de las Artes 64.024.076.000 50.997.776.166 79,7%
Secretaría Distrital de Mujer 15.000.000.000 11.739.177.080 78,3%
Fundación Gilberto Álzate Avendaño 4.675.000.000 3.630.188.819 77,7%
Fondo de Vigilancia y Seguridad 141.790.079.141 110.440.298.997 77,9%
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Entidad
Apropiación total
(Octubre)
Ejecutado a 31 de
octubre
% de
ejecució
n
Secretaría de Planeación 14.200.000.000 10.895.172.159 76,7%
UAE de Catastro Distrital 12.803.656.000 9.498.232.138 74,1%
Secretaría de Integración Social 912.357.197.000 668.096.806.790 73,2%
Orquesta Filarmónica de Bogotá 11.614.000.000 8.250.343.420 71,0%
Instituto para la Economía Social -IPES 60.041.614.086 42.587.861300 70,9%
Secretaría de Hacienda 32.561.333.535 21.940.289.556 67,4%
Secretaria de Movilidad 189.850.754.000 127.878.761.737 67.4%
Secretaría de Educación 3.106.653.587.450 2.011.405.545.439 64,7%
Fondo Financiero Distrital de Salud 2.195.367.023.164 1.413.344.164.811 64,4%
Secretaría de Ambiente 73.023.016.878 45.974.337.390 63,0%
UAE Cuerpo Oficial de Bomberos 38.600.000.000 23.705.225.110 61,4%
Secretaría de Gobierno 48.013.000.000 28.781.435.596 59,9%
Departamento Administrativo del Servicio
Civil Distrital 3.040.000.000 1.784.826.452 58,7%
Instituto Distrital para la Protección de la
Niñez y la Juventud-IDIPRON 61.612.903.978 35.130.923.672 57,0%
Secretaría General de la Alcaldía Mayor 172.119.920.000 98.056.953.602 64,5%
UAE de Rehabilitación y el Mantenimiento
Vial 309.620.669.965 161.339.458.712 52,1%
Instituto Distrital de la Recreación y el
Deporte 144.670.304.849 75.961.373.162 52,5%
Instituto Distrital de la Participación y Acción
Comunal 13.541.727.366 6.871.562.879 50,7%
Fondo de Prevención y Atención de
Emergencias 34.447.287.170 17.403.025.466 50,5%
Universidad Distrital "Francisco José de
Caldas" 51.668.591.000 21.143.895.577 40,9%
Secretaría de Hábitat 239.380.000.000 96.314.294.865 40,2%
UAE de Servicios Públicos 70.275.000.000 25.023.803.412 35,6%
Caja de la Vivienda Popular 121.316.689.183 43.074.064.752 35,5%
Instituto Distrital del Patrimonio Cultural 22.032.461.896 7.526.529.417 34,2%
Instituto de Desarrollo Urbano 778.730.579.370 166.616.679.155 21,4%
Total 8.904.079.746.219 5.370.528.388.854 60,4%
Cálculos Unidad de Apoyo Normativo a partir de la Secretaría Distrital de Hacienda (2013)
– Fecha de corte: 31 de Octubre de 2013.
También es de resaltar que, las cinco entidades que concentran el 84% del presupuesto de inversión,
tiene un porcentaje de ejecución por debajo del 75%. Estas entidades han dejado de ejecutar cerca de 3
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billones de pesos, y se encargan de sectores clave en la inversión social, tales como educación,
población vulnerable, vivienda y mantenimiento de la malla vial.
Así por ejemplo, la Secretaría de Educación con un presupuesto asignado de 3,1 billones de pesos,
deberá ejecutar en los próximos dos meses 1 billón de pesos, el IDU más de medio billón de pesos y la
Secretaría de Integración Social, un cuarto de billón de pesos.
Tabla 3. Entidades con más recursos (en términos absolutos) sin ejecutar
Entidad Apropiación total Ejecutado Recursos sin
ejecutar
Secretaría de Educación 3.106.653.587.450 2.011.405.545.439 1.095.248.042.011
Secretaría de Integración Social 912.357.197.000 668.096.806.790 244.260.390.210
Instituto de Desarrollo Urbano 778.730.579.370 166.616.679.155 612.113.900.215
UAE de Rehabilitación y el
Mantenimiento Vial 305.620.937.665 161.339.458.712 144.281.478.953
Secretaría de Hábitat 239.380.000.000 96.314.294.865 143.065.705.135
Total 5.342.742.301.485 3.103.772.784.961
2.238.969.516.524
Fuente: Secretaría Distrital de Hacienda – 31 de Octubre de 2013. Excluye la información del Fondo
Financiero Distrital de Salud.
En la medida en que a octubre de 2013, el presupuesto anual del Distrito Capital (sin incluir órganos
de control ni suspensión presupuestal) presenta una ejecución del 60,3% únicamente, es fácil suponer
que para esta Administración el problema no es la falta de recursos sino la incapacidad administrativa,
técnica y jurídica de los directivos de las diferentes entidades para comprometer y ejecutar las
apropiaciones que le han sido asignadas.
Esta situación, sumada a la ausencia de recursos adicionales y nuevas fuentes de financiación,
previstas en la Estrategia Financiera del Plan de Desarrollo, hará que se retrasen aún más las
inversiones que demanda la ciudad y, en consecuencia, agravarán el cumplimiento de las metas de
dicho Plan.
3. Análisis sectorial
Revisando sectorialmente la ejecución del presupuesto durante los dos últimos años, tenemos que hay
sectores que tienen las metas rezagadas. A continuación se ilustra el caso de educación, hábitat,
ciencia, tecnología e innovación, víctimas y movilidad.
3.1 Educación
Una de las principales promesas de campaña del alcalde Gustavo Petro fue la implementación de la
jornada única. No obstante en el plan de desarrollo se estableció una estrategia que combinaba la
implementación de jornada únicas y la ampliación de la jornada a 40 horas semanales en colegios con
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doble jornada. En ambos casos, se reorganizara la oferta curricular apuntando a los factores claves de
la calidad, intensificando el aprendizaje del lenguaje, las matemáticas, las ciencias naturales y sociales
y una segunda lengua. No obstante, en dos años los avances son mínimos, a saber:
La jornada ampliada se centra en actividades relacionadas con las artes, las lúdicas, la
ciudadanía, entre otras y no se ha profundizado en temas relacionados con la lógica
matemática, las ciencias naturales, física o química. Los datos muestran que alrededor del
60% de los inscritos en el proyecto de jornada de 40 horas están en deportes y artes, el 7 %
en una segunda lengua y el sólo el 5 % en lógicas matemáticas y científicas. Dejando en un
segundo plano las áreas del conocimiento básico, que en ocasiones de acuerdo a la situación
del colegio se deben profundidad y más si se detiene a observar los resultados de las
evaluaciones internacionales, nacionales y locales de los alumnos del sector oficial, que no
han sido nada alentadores1.
La relación costo efectividad es alta, es decir que el Distrito está invirtiendo recursos
importantes en actividades orientadas al ser, pero no está generando capacidad instalada en
los colegios para que brinden una formación de calidad. De acuerdo con el estudio de la
Veeduría Distrital sobre jornada de 40 horas, los costos por estudiantes son del orden de 3,5
millones de pesos los cuales corresponden a 57% en recurso humano, 14% en transporte y
alimentación, el 7% a planta física, el 21% a alimentación y el 1% a administración y gestión
del servicio como se evidencia en la siguiente tabla.
Tabla 4. Costos de la canasta proyecto de 40 horas a la semana
Componente canasta básica 40 horas Valor
(Pesos) Participación porcentual
Recurso Humano 2.027.264 57
Planta física 248.571 7
Administración y Gestión del Servicio 50.925 1
Refrigerio 337.820 10
Comida Caliente 407.550 11
Otros (*) 480.925 14
TOTAL 3.553.055 100 Fuente: Veeduría Distrital (2013). (*) Nota aclaratoria, en otros se incluyen costos asociados al alumno diferente a los
mencionados en la tabla.
1 Esto es contrario a las recomendaciones de expertos de la Universidad quienes han recomendado “que la jornada educativa pase de 6 horas
diarias como está en la actualidad a 8 horas diarias. Esta jornada, además de permitir dedicar un mayor tiempo a actividades educativas,
aseguraría también que los estudiantes no estén tanto tiempo sin supervisión adulta. Parte del tiempo adicional debe destinarse a aumentar el número de horas de clase diarias pero también a aumentar el tiempo de descanso incluyendo el tiempo adicional para el almuerzo. Las horas
de clase adicionales deberían estar en su mayoría destinadas a actividades no cognitivas relacionadas con el arte, la música y el deporte; parte
del tiempo adicional puede estar también destinado a otras áreas urgentes como el estudio del inglés. Sin embargo, dados los bajos resultados en las pruebas Saber de los alumnos del sector oficial proponemos que, de acuerdo con las necesidades particulares de cada colegio, se de
flexibilidad para que en los colegios en donde esto pueda ser importante se destine parte de este tiempo a reforzar conocimientos en áreas
básicas.”
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El costo de la canasta básica del proyecto de 40 horas a la semana con respeto al valor de la canasta
colegios SED lo supera casi el doble, como se observa en la gráfica 1.
Gráfica 1
Comparativo entre el costo por alumno de la canasta Jornada de 40 horas a la semana y canasta
Colegios SED
Fuente: Veeduría Distrital (2013)
Se presenta una deficiente programación del presupuesto por parte de la SED, en la medida que se
asigna los recursos, pero la planeación sobre el cumplimiento es incierta. Por ejemplo en el proyecto
relacionado con la construcción de infraestructura (hábitat escolar) y a partir de la información
remitida por la Secretaría Distrital de Planeación con fecha de corte 30 de septiembre de 2013, las
metas relacionadas con la construcción, adecuación y terminación de colegios se pueden concluir lo
siguiente:
i. La administración se comprometió con la construcción o adecuación de 86 colegios nuevos; y
con la terminación de 39 colegios que estaban inconcluso.
ii. De acuerdo con el Plan de Desarrollo Distrital (PDD) la administración al termino de los dos
primeros años la construcción o adecuación de 38 colegios; y la terminación de 27 colegios
que se encontraban inconclusos.
iii. Ante los problemas de ejecución, la administración reprogramó las mismas a la baja. De 38
colegios construidos o adecuados bajo a 19; y de 27 colegios que se encontraban inconcluso
bajo a 21.
iv. A pesar de la reducción de la meta, la información muestra que a 30 de septiembre no se
había construido o adecuado ningún colegio y solo se había podido entregar 1 colegio que
estaba inconcluso.
3.553.055
1.983.891
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
Valor canasta jornada de 40 horas valor canasta colegios SED
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Gráfico 1. Planeación de las metas relacionadas
con la adecuación o construcción de colegios
nuevos
Gráfico 2. Planeación de las metas de la
terminación de colegios inconclusos
Fuente: Secretaría Distrital de planeación, plan de acción 2012-2016 componente de gestión por entidad con corte a 30 de
septiembre 2013.
Así mismo, los datos sobre la programación de las metas para 2014 no es consistente tomando tres
fuentes oficiales de información: según el anteproyecto del presupuesto programado para 2014,
presentado por SED la meta para construcción de colegios nuevos es de 2; la presentación de la SED
en el Concejo de Bogotá2 es de 18; y Plan de Acción 2012 - 2016 Componente de gestión por entidad
con corte a 30/09/2013. SDP
Tabla 5. Programación de metas 2014 del proyecto de hábitat escolar
Indicador Meta
cuatrienio
Programación 2014
Anteproyecto
2014 SED
presentación de
la SED ante el
Concejo de
Bogotá ente
Plan de Acción 2012 - 2016
Componente de gestión por
entidad con corte a 30/09/2013.
SDP
Construcción y
compra de
colegios
nuevos
86 2 18 2
Terminación
de colegios
inconclusos
39 3 7 18
Fuente: elaboración propia a partir de los datos suministrados por la SED (2013) y SDP (2013).
3.2 Ciencia, Tecnología e Innovación
2 Realizada el 21 de noviembre de 2013 en el Salón de Presidentes del Concejo de Bogotá, D.C.
4
34
48
0 4
15
2
69
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2012 2013 2014 2015
Programación inicial (PDD) Re-programación
Ejecucion vigencia
3
24
12
0 3
18 18
3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
2012 2013 2014 2015
programacion inial PDD programacion
ejecucion vigencia
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El Distrito ha dispuesto en su PDD 2012 – 2016 el Programa de ciencia, tecnología e innovación para
avanzar en el desarrollo de la ciudad. No obstante, el estado del avance es muy incipiente, por ejemplo
las metas de la secretaría de integración social están en 0 por ciento para los años 2012 y 2013, lo
mismo ocurre con la Secretaría de Planeación. En el caso de la Secretaria de Desarrollo Económico no
hay indicadores de impacto
Así mismo, faltan recursos para el desarrollo de la ciencia, tecnología e innovación. No existe una
apropiación financiera que apalanque desarrollo científico, la actual administración distrital asignó un
una partida presupuestal de $11.937.633.00 para la vigencia 20143 (la variación porcentual fue del 30
por ciento con respecto al año 2013), equivalente al 0,12 por ciento del presupuesto general de
inversión del distrito. Es decir, una cuarta parte de lo que debería apropiar, si por lo menos se
mantuviera la constante del 0,5 por ciento establecido en el Plan de CTI. Esta cifra es insuficiente para
generar innovación y competitividad en la ciudad4.
Por último, existe falta de voluntad política para el desarrollo de la ciencia y la tecnología. En derecho
de petición a la secretaría Distrital de Planeación con radicado SDP1-2013-05701, en respuesta a la
pregunta cómo se financiara la política de ciencia, tecnología e innovación, señaló que: “para las
vigencias fiscales 2008, 2009, 2010 se apropiaron recursos (10.000 mil millones) que no se utilizaron
por cuanto se estuvo a la espera de la creación del Fondo Francisco José de Caldas por medio de la
Ley 1286 de 2009; y octubre de 2012 la secretaría Distrital de Hacienda comunico a la secretaria
Distrital de Desarrollo Económico que los recursos estaban en una cuenta especial y se requiere la
actualización del decreto 247 de 20095. A la fecha este acuerdo no se ha actualiza.
3.3 Transparencia
Para la videncia de 2013 se programaron recursos por $12.074.284.000 para el programa
Transparencia, lucha contra la corrupción y control social efectivo incluyente. A septiembre 30 de
2013, se habían ejecutado 5.373.056.380 de pesos, es decir una ejecución del 44,5%.
A continuación se presenta un cuadro con los principales resultados en términos de proyectos,
ejecución presupuestal, cumplimiento de metas, y avances frente al Plan de Desarrollo.
Tabla 6. Relación proyectos – estado de ejecución: sector transparencia
3 Este porcentaje es calculado con base del total del presupuesto general de inversión del distrito proyectado para
el 2014. 4 Países como Israel invierte cerca del 4 por ciento de su PIB en CTI.
5 Secretaria Distrital de Planeación (2013). Respuesta al Derecho de Petición SDP 1-2013-05701. Esta
información fue constata por la Secretaria Distrital de Desarrollo Económico (SDDE). Según esta entidad afirma
que “[e]n 2012 la Secretaria Distrital de Hacienda informa que en el presupuesto de Bogotá Humana existen
$10.000 millones para Ciencia, Tecnología e Innovación en la cuenta de Transferencias, pero se requiere de una
actualización del Decreto para realizar la apropiación de recursos”.
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Proyecto
Ejecución
presupuestal Metas
% avance
2013
% avance del
plan de
desarrollo 2012-
2016
Fortalecimiento
de la capacidad
institucional para
identificar,
prevenir y
resolver
problemas de
corrupción y para
identificar
oportunidades de
probidad
26,69% (3.963
millones de
pesos ejecutados
de 17.460
millones de
pesos
programados
Formular e implementar
una política de
transparencia, probidad y
lucha contra la
corrupción construida y
apropiada por las
entidades de la
administración central,
local, descentralizadas,
del sector privado, los
entes de control y en los
distintos actores
48,04 21,39
Implementar en 86
entidades (44 entidades,
22 hospitales y 20
localidades) siete
herramientas de
transparencia, probidad y
cultura ciudadana y de la
legalidad en el marco de
una política distrital de
transparencia y lucha
contra la corrupción.
37,79 11,47
Bogotá
promueve el
control social
para el cuidado
de lo público y lo
articula al control
preventivo
67,94% (640
millones de
pesos ejecutados
de 942 millones
de pesos
programados)
Constituir 7 alianzas
público privadas, para el
control social a la
contratación, a la
interventoría y a la
gestión pública, en
movilidad, salud,
educación, integración
social, hábitat, ambiente,
economía popular y
seguridad ciudadana
87,50 37,50
Implementar 32 procesos
(por sector y localidad)
de control social y de
veeduría especializada en
48,37 23,58
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Proyecto
Ejecución
presupuestal Metas
% avance
2013
% avance del
plan de
desarrollo 2012-
2016
movilidad, salud,
educación, cultura,
ambiente, hábitat,
gobiernos locales,
integración social,
discapacidad, economía
popular, productividad y
competitividad
Bogotá
promueve una
cultura ciudadana
y de la legalidad
61,77% (619
millones de
pesos ejecutados
de 1002 millones
de pesos
programados)
Mejorar en 44 entidades
(22 hospitales y 20
localidades) la gestión
contractual y los sistemas
de control interno y de
atención a quejas y
reclamos
90,20 32,00
Fuente: elaboración propia UAN - Miguel Uribe Turbay.
De la información de la Tabla 6 se puede concluir lo siguiente:
i) Baja ejecución presupuestal, lo cual tiene incidencia sobre las metas asociadas.
ii) Las metas en función del PDD están rezagadas en más de un 50%, a pesar que la mayoría de
actividades son de tipo conceptual.
iii) No es claro el papel que cumplen las oficinas de control interno en la lucha contra la
corrupción en el Distrito.
3.4 Víctimas
Teniendo en cuenta las medidas adoptadas por la Ley 1448 de 2011, el Distrito está implementando
una política de atención integral a víctimas del conflicto armado para atender a cerca de 415.174
personas (98.921 hogares) víctimas que residen en la ciudad.
El programa “Bogotá Humana por la dignidad de las víctimas” en la vigencia 2013 programó recursos
por 22.350 millones de pesos6, de los cuales se han logrado ejecutar a septiembre 30 de 2013 8,529
millones de pesos es decir una ejecución del 38,16%. Ese monto se ha distribuido para la realización
de varios proyectos de los cuales se destacan tres presentados en la Tabla 7.
Tabla 7. Relación proyectos – estado de ejecución sector víctimas
6 Según el informe de Bogotá Humana Componente de Gestión
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
Unidad de Apoyo Normativo
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Proyecto Ejecución
presupuestal Metas
%
Ejecución
2013
% Ejecución
Plan de
Desarrollo
(2012-2016)
Política Púbica de
prevención y
protección
36,73% (1.699 millones
de pesos ejecutados de
4.626 millones de pesos
programados
Adoptar el plan distrital de
atención y reparación
integral a las víctimas del
conflicto armado en
coordinación con la Nación
90,00 90
Modelo distrital de
atención y
reparación integral
a las víctimas del
conflicto armado en
Bogotá
38,53% (6.830 millones
de pesos ejecutados de
17.725 millones de
pesos programados)
Crear 7 centros dignificar
para la atención y
reparación integral a las
víctimas de la ciudad
50,00 28,57
Atender integral y
diferencialmente 40 mil
hogares víctimas del
conflicto armado, bajo un
nuevo modelo de atención
y reparación integral en
complementariedad con el
programa
81,06 26,85
Asegurar a 40 mil hogares
víctimas del conflicto
armado una vivienda
humana (estas viviendas
hacen parte de las 70 mil
viviendas definidas en el
programa Vivienda y
Hábitat humanos) en
complementariedad con el
programa Familias en
Acción
5,42 0,88
Beneficiar a 8 mil familias
víctimas del conflicto
armado con asesoría y
acompañamiento jurídico y
relacionado con los
procesos de reparación
integral establecidos en la
ley
43,59 13,20
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
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Proyecto Ejecución
presupuestal Metas
%
Ejecución
2013
% Ejecución
Plan de
Desarrollo
(2012-2016)
Niños, niñas,
adolescentes, jóvenes
y familias que se han
visto afectados/as o
son víctimas del
conflicto armado
residentes en Bogotá
atendidos/as integral
y diferencialmente
para la protección
integral de sus
derechos y la
reparación integral
0,0% (no se han
programado ni
ejecutado recursos para
2013)
Atender integral y
diferencialmente a 13 mil
niños, niñas y adolescentes
afectados y victimas de
conflicto armado, como
medida que contribuya en
su proceso de reparación
integral y la protección
integral de sus derechos
23,76 8,05
Fuente: elaboración propia UAN, Miguel Uribe Turbay.
De la información presentada se puede concluir.
1. La baja ejecución presupuestal. El proyecto “Modelo distrital de atención y reparación integral
a las víctimas del conflicto armado en Bogotá” es el que más recursos tiene asignados. No
obstante, presenta un problema de ejecución presupuestal (38,53%). La ejecución de las metas
tampoco muestra signos alentadores: en promedio, el proyecto alcanza un 45% de ejecución,
lo cual es grave si se tiene en cuenta que el proyecto comprende toda una estrategia de
intervención orientada a la restitución de derechos de la población víctima. La baja ejecución
en las metas está asociada a una baja ejecución presupuestal.
2. El tercer proyecto no cuenta con recursos programados. En la tabla se observa, sin embargo,
que a 2013, la meta establecida llega al 23,76%. Esto puede ser porque el proyecto es
ejecutado por la Secretaría de Integración Social o por IDIPRON (y una de sus funciones
inherentes es velar por la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes).
3.5 Hábitat
El programa de vivienda y de mejoramiento de los barrios o comunidades (legalización y titulación de
predios, entornos geográficos) para personas en situación de vulnerabilidad (población objetivo:
familias con SISBEN, población víctima del conflicto armado o en situación de desplazamiento), tiene
programados recursos por 296.513 millones de pesos. A 30 de septiembre, se han ejecutado 60.439
millones de pesos, lo cual representa un desempeño de ejecución del 20,38%. Tres son los proyectos
emblemáticos de este programa: cubren desde la producción/consecución de suelo para construir
viviendas hasta el mejoramiento integral de barrios y viviendas.
A continuación se presenta un cuadro con información relacionada a los proyectos (ejecución
presupuestal, desempeño en el cumplimiento de metas, avances frente al Plan de Desarrollo).
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
Unidad de Apoyo Normativo
Calle 36 No. 28A – 41 oficina 213 teléfono 2088126. Bogotá D.C.
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Tabla 8. Relación proyectos – estado de ejecución: sector vivienda y hábitat humanos
Proyecto
Ejecución
presupuestal Metas
%
Ejecución
2013
% Ejecución
Plan de
Desarrollo
2012-2016
Producción de suelo y
urbanismo para la
construcción de
vivienda de interés
prioritario
12,81% (5.209
millones de pesos
ejecutados de 40.644
millones de pesos
programados)
Habilitación del 100% de
suelo para la construcción
de las 30.000 VIP de este
programa y las 40.0000
VIP del programa de
atención a victimas
76,62 30,23
Subsidio a la oferta,
arrendamiento o
adquisición con
derecho de preferencia
14,15% (23.852
millones de pesos
ejecutados de
168.545 millones de
pesos programados)
Formulación e
implementación de una
nueva política distrital de
vivienda
80,64 34,6
Construcción de 70.000
vivienda de interés
prioritario subsidiadas
(estas viviendas incluyen
las 40.000 del programa
Bogotá humana por la
dignidad de las víctimas)
30,04 6,1
Mejoramiento integral
de barrios y vivienda
35,92% (31.354
millones de pesos
ejecutados de 87.275
millones de pesos
programados)
Intervenir integralmente el
sector de Chiguaza 46,17 29,27
Regularizar 70 barrios de
origen informal 10,40 3,37
Gestionar la legalización de
90 asentamientos de origen
informal
65,00 28,89
Realizar procesos de
mejoramiento integral de
barrios en 24 Áreas
Prioritarias de Intervención
83,67 48,38
Mejorar 3.000 viviendas 5,81 1,44
Titular 6.000 predios 38,40 14,83
Alcanzar 100% de
cobertura de los servicios
de acueducto y
alcantarillado en barrios
100,05 99,58
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Proyecto
Ejecución
presupuestal Metas
%
Ejecución
2013
% Ejecución
Plan de
Desarrollo
2012-2016
legalizados
Fuente: elaboración propia UAN, Miguel Uribe Turbay.
De la información presentada se puede concluir que
1. La ejecución presupuestal del proyecto “Producción de suelo y urbanismo para la construcción
de vivienda de interés prioritario” está por debajo del 15%. Esta mala ejecución presupuestal
se refleja en el Plan de Desarrollo: la meta está por debajo del 40%, lo cual preocupa ya que
quedan solo dos años de gobierno.
2. Con respecto al proyecto “Subsidio a la oferta, arrendamiento o adquisición con derecho de
preferencia” la ejecución más alta es la formulación de la nueva política distrital de vivienda.
La construcción, no obstante de las viviendas de interés prioritario es muy baja. En función del
Plan de Desarrollo el rezago es muy grande. La Secretaría de Hábitat se pronunció al respecto
durante la presentación del presupuesto: “El Plan de Desarrollo para el sector vivienda no va a
cumplir las metas”, siendo el principal argumento los tiempos para la consecución de los
terrenos, licencias de construcción y adjudicación de subsidios. A la fecha, según la Secretaría
de Hábitat, se han entregado cerca de 3.000 viviendas y hay más de 4.000 en proceso. Aun, las
cifras son muy bajas.
3. El proyecto “Mejoramiento integral de barrios y vivienda” tiene la mayor asignación
presupuestal del sector, aunque la ejecución presupuestal es baja. Frente a las metas: están en
rezago aquellas que tienen que ver con infraestructura (construcción, adecuación,
mejoramiento, legalización de predios). Frente al Plan de Desarrollo: la mayoría de metas
están por debajo del 50%, unas inclusive por debajo del 5%, lo cual es preocupante. Esto no
contribuye al mejoramiento de la calidad de vida de los bogotanos.
4. Análisis disposiciones generales
A continuación se presenta el análisis realizado a las disposiciones generales del proyecto de Acuerdo
281 de 2013. Específicamente se llama la atención sobre los artículos 8, 10, 32 y 50.
ARTÍCULO 8. APORTES DE CAPITAL DEL DISTRITO. Las transferencias de recursos que
efectúe la Administración Central a favor de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito
Capital o a Sociedades de Economía Mixta y Sociedades por Acciones asimiladas a las Empresas
Industriales y Comerciales del Distrito Capital, se constituirán en aportes patrimoniales de Bogotá,
D.C. Las apropiaciones del Presupuesto Anual del Distrito proyectadas para efectuar aportes
patrimoniales a las mencionadas entidades, que no hayan sido legalizados a 31 de diciembre de 2014,
podrán ser liberadas por el Distrito.
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
Unidad de Apoyo Normativo
Calle 36 No. 28A – 41 oficina 213 teléfono 2088126. Bogotá D.C.
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Las capitalizaciones en especie que realice el Distrito Capital en sus entidades, que no impliquen
erogaciones en dinero no requerirán operación presupuestal alguna, sin perjuicio de los registros
contables correspondientes.
PARÁGRAFO. No se constituirán como aportes patrimoniales, los recursos transferidos por la
Administración Central para ser otorgados como subsidios, ni las transferencias de recursos del
Distrito Capital para la cofinanciación de las obras y operación del Sistema Integrado de Transporte
Masivo, en desarrollo del convenio Nación – Distrito – Transmilenio, ni las transferencias entregadas
a las Empresas Industriales y Comerciales del orden distrital para funcionamiento y operación,
determinadas así en el Plan de Cuentas.
Las disposiciones generales del presupuesto no deben referirse a asuntos de carácter contable. El
inciso primero de este artículo señala que las transferencias de recursos que efectúe la Administración
Central a favor de las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito Capital, entre las cuales desde
luego está incluida Transmilenio, o a Sociedades de Economía Mixta y Sociedades por Acciones
asimiladas a las Empresas Industriales y Comerciales del Distrito Capital, se constituirán en aportes
patrimoniales de Bogotá, D.C.; sin embargo si se observa que las Disposiciones Generales, según lo
señalado en el artículo 15 (literal c.) del Decreto 714 de 1996, están orientadas específicamente a
garantizar la correcta ejecución del presupuesto, lo lógico es que el artículo 8 no haga parte del
Proyecto de Presupuesto, puesto que el mismo se refiere a un asunto de orden contable y, por ende, no
debe regularse a través de una norma de carácter presupuestal.
Las transferencias de la administración central para Transmilenio hacen parte de su
patrimonio. Según lo informado por la Secretaría de Hacienda, mediante comunicación
Nr.2013EE251314 del pasado 21 de noviembre, la Administración Central está autorizada para
transferir recursos a Transmilenio con base en lo señalado en el Art. 4 del Acuerdo 4 de 1999, el cual
establece que el patrimonio de esa empresa estará conformado, entre otros, por los derechos reales y
personales que le sean transferidos, así como por las partidas que se le asignen. Esto significa que los
recursos que transfiera la Administración Central a Transmilenio harán parte de su patrimonio.
Dado lo expuesto, surgen serias dudas sobre los motivos por los cuales, en el parágrafo del Art. 8 de
las Disposiciones se propone por parte de la Administración, una excepción a lo señalado en el
mencionado artículo, en el sentido que los recursos que se transfieran para cubrir subsidios y
cofinanciar las obras del Sistema Integrado de Transporte Masivo no se constituirán como aportes
patrimoniales, es decir que no ingresarán a su patrimonio. Este cuestionamiento surge del hecho que si
las normas contables definen lo que debe ser o no patrimonio de la Empresa Transmilenio, el Concejo
no tendría por qué inmiscuirse en ese aspecto.
Transferencias para financiar gastos de operación suponen una inminente crisis financiera de
Transmilenio. En cuanto se refiere al texto subrayado del Art.8, cabe señalar que éste no tiene un
propósito distinto a que el Concejo autorice a la Administración a efectuar transferencias a la empresa
Transmilenio para cofinanciar la operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo, lo cual
comprometería la estabilidad de las finanzas distritales debido a que se pretende asumir un gasto
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
Unidad de Apoyo Normativo
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recurrente sin que la Secretaría de Hacienda garantice un nuevo ingreso o recurso adicional para
financiarlo.
Sobre este particular, conviene precisar que la inclusión de la palabra “operación” no tiene un efecto
neutro, puesto que el hecho de permitir que con las Transferencias de la Administración Central se
financien los gastos de operación del Sistema Integrado de Transporte Masivo, dada a entender que los
ingresos por concepto de tarifas más los dineros que aporta la Secretaría de Hacienda para atender los
subsidios no son suficientes para financiar totalmente los costos y gastos que demanda la prestación
del servicio y que, si a Transmilenio no se le permite utilizar las transferencias para cofinanciar tales
costos y gastos, haría evidente una severa crisis financiera de dicho Sistema.
Por esta razón, antes que autorizar el uso de transferencias para atender los gastos de operación del
Sistema Integrado de Transporte Masivo -mediante el artificio de adicionar el término “operación” en
el artículo en cuestión-, lo que debe hacer la Administración es informar al Concejo cuál es la
verdadera situación financiera de la empresa Transmilenio en general, y de dicho Sistema en
particular, con el fin de buscar una solución de carácter estructural que la haga viable financieramente,
de forma que no se comprometa la estabilidad de las finanzas distritales; puesto que si el Distrito no
cuenta con un nuevo ingreso o con recursos adicionales, será imposible asumir un gasto que tendría
carácter permanente o recurrente; a menos que se opte por sacrificar la financiación de inversiones en
materia de educación, salud, bienestar, seguridad o ambiente, con los consecuentes efectos sobre la
calidad de vida de todos bogotanos en el corto, mediano y largo plazos.
Si hoy Transmilenio financia con transferencias sus gastos de operación no hay razón para
adicionar el parágrafo vigente. De otra parte, si actualmente la Administración, sin conocimiento del
Concejo, está financiando los tales gastos de operación, según lo señalado en el parágrafo del artículo
8 del Acuerdo 521 de 2013, no tendría ninguna justificación para proponer que para 2014 se
modifique su redacción con la inclusión del término “operación”.
En este contexto, si el Concejo decidiera no excluir el artículo 8 de las Disposiciones Generales, lo
más sensato y razonable sería que se opusiera a adicionar en su parágrafo el término “operación”, dado
el impacto negativo que esto tendría sobre la estabilidad de las finanzas del Distrito.
***
ARTÍCULO 10. RENDIMIENTOS. Los rendimientos financieros originados con recursos del
Distrito Capital, son de Bogotá Distrito Capital y deben ser consignados en la Dirección Distrital de
Tesorería dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la fecha de su liquidación, por lo tanto,
dichos rendimientos financieros no se podrán pactar para adquirir compromisos diferentes. Para el
caso de los Fondos de Desarrollo Local, la Dirección Distrital de Tesorería los registrará como
recursos propios de cada Fondo.
Los rendimientos producto de convenios cuyo objeto contractual fue ejecutado en su totalidad, son
propiedad de la entidad ejecutora. Los rendimientos producto de los saldos de recursos de Convenios
no ejecutados en su totalidad, deberán ser reintegrados junto con el capital a la entidad contratante.
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
Unidad de Apoyo Normativo
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El destino y propiedad de los rendimientos financieros de los convenios que celebren las
entidades distritales lo deben fijar las partes y no las disposiciones generales del presupuesto. En
la medida en que a través del inciso segundo de este artículo, la Administración pretende que el
Concejo entre a señalar el destino y la propiedad de los rendimientos financieros originados en los
convenios que celebren las entidades distritales, cuyo objeto haya sido ejecutado parcial o totalmente,
cabe cuestionar si la Corporación está facultada legalmente para regular esos aspectos de carácter
eminentemente administrativo y contractual; pues se entendería que esto lo deben fijar las partes que
suscriban los respectivos convenios.
De otra parte, si se observa que las Disposiciones Generales están orientadas específicamente a
garantizar la correcta ejecución del presupuesto (literal c. del artículo 15 del Decreto 714 de 1996), lo
más razonable es que dicho inciso se excluya del Proyecto de Presupuesto, ya que por referirse a
asuntos de orden administrativo y contractual no deben regularse a través de normas de tipo
presupuestal.
***
ARTÍCULO 32. AJUSTES PRESUPUESTALES POR CONVENIOS ENTRE ENTIDADES.
Cuando las entidades de la Administración Central, los Establecimientos Públicos y Unidades
Administrativas Especiales con Personería Jurídica, el Concejo, la Veeduría, la Personería, la
Contraloría, el Ente Autónomo Universitario, los Fondos de Desarrollo Local, las Empresas
Industriales y Comerciales del Distrito y las Empresas Sociales del Estado del orden distrital celebren
convenios entre sí que afecten sus presupuestos, se efectuarán los ajustes mediante resoluciones del/a
Jefe/a del órgano respectivo o por Acuerdo o Resolución de sus Juntas o Consejos Directivos o por
Decreto del Alcalde Local en los casos a que a ello hubiere lugar, previos los conceptos requeridos.
Los actos administrativos a que se refiere el inciso anterior deberán ser remitidos a la Secretaría
Distrital de Hacienda – Dirección Distrital de Presupuesto, acompañados del respectivo certificado
de disponibilidad presupuestal y su justificación económica, para la aprobación de las operaciones
presupuestales en ellos contenidas, requisito sin el cual no podrán ser incorporados en el
Presupuesto. En el caso de gastos de inversión, se requerirá concepto previo favorable de la
Secretaría Distrital de Planeación. Las ESE requerirán en todos los casos del concepto previo de la
Secretaría Distrital de Salud antes de su aprobación por Junta Directiva. Los/as Jefes/as de los
Órganos responderán por la legalidad de los actos en mención.
SE REQUIEREN RESTRICCIONES Y CONTROLES EN LA CELEBRACION DE CONVENIOS
Si bien no se formulan observaciones sobre el contenido del Art. 32 de las Disposiciones Generales, si
vale la pena llamar la atención sobre la utilización de los convenios como un mecanismo para ejecutar
el presupuesto de gastos, y en particular sobre los siguientes aspectos:
Fecha de elaboración: 9 de diciembre de 2013
Unidad de Apoyo Normativo
Calle 36 No. 28A – 41 oficina 213 teléfono 2088126. Bogotá D.C.
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Respetar el objeto misional. Las entidades deben suscribir los convenios en el marco de sus
competencias y funciones y cumplir con el principio de especialización, según el cual las
apropiaciones deben referirse en cada entidad de la Administración a su objeto y funciones y
ejecutarse en el objeto para el cual se programaron. Vale decir que sólo se podrán suscribir si éstos se
enmarcan en el objeto misional, las competencias y responsabilidades asignadas a las respectivas
entidades.
No eludir límites para contratar ni inflar ejecución del presupuesto. Los convenios no pueden
convertirse en un mecanismo para que las entidades con menores presupuestos eludan los límites de
las cuantías que obligan a contratar mediante procesos licitatorios, y menos aún para inflar
artificialmente la ejecución de las apropiaciones presupuestales de las entidades que aportarían los
recursos, en detrimento de las entidades receptoras de los mismos.
Superar deficiencias de esfuerzos y recursos. Los convenios pueden ser una opción sólo en los casos
en que las entidades no cuenten con las capacidades y recursos administrativos y deban apoyarse en la
que disponen de la infraestructura y medios requeridos, de forma que puedan actuar armónicamente en
el cumplimiento de las metas definidas en el plan de desarrollo.
Desgaste administrativo y retrasos en la ejecución presupuestal. La suscripción de tales convenios
debe ser excepcional, porque su elaboración y perfeccionamiento conlleva un desgaste administrativo
para las entidades involucradas y la inversión de un tiempo importante en su trámite, que retrasa no
sólo la ejecución de los respectivos presupuestos sino la entrega de las obras y la prestación de los
servicios que demanda la ciudad.