Download - ACCIONES COLECTIVAS PARA REDUCIR
ACCIONES COLECTIVAS PARA REDUCIR LA CORRUPCIÓN EN ARGENTINA
LÍMITES Y OPORTUNIDADES
ProyectoTowards a Culture of Anti-Corruption Compliance in Argentina:
Reorienting Incentives through Collective Action
[Hacia una cultura de cumplimiento anticorrupción: reorientando los incentivos a través de la acción colectiva]
Equipo de Trabajo: Sergio BerenzsteinMartín BöhmerAberto Föhrig Guillermo Jorge Ezequiel Nino
Asistentes:Ana Bovino Celeste Braga Beatove Dalila Brosto Catherine Greene María de la Paz Herrera
Cecilia A. KraljMalena Moreno HueyoNatalia Torres Luis Villanueva
Diseño gráficomono | Diego Grinbaum
Este documento fue elaborado en el marco del proyecto “Towards a Culture of Anti-Corruption Compliance in Argentina: Reorienting Incentives Through Collective Action” por el Programa de Control de Corrupción del Departamento de Derecho de la Universidad de San Andrés, la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). El objetivo del proyecto es aumentar el conocimiento disponible sobre los incentivos institucionales, políticos y empresariales que contribuyen a la regularidad de ciertas prácticas corruptas, el costo de dichas prácticas y los mecanismos que pueden inducir a los actores hacia reformas en nuestro país. Las opiniones de este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores. El proyecto es financiado por la Siemens Integrity Initiative.
1. Presentación
2. Iniciativasdeaccióncolectivaparareducirlacorrupción
2.1. Estándares industriales globales
2.2. Pactos de integridad
2.3. Iniciativasorientadasacrearcondicionesmínimasdeconfianza
3. AccióncolectivaycorrupciónenArgentina
4. Losámbitosdetrabajodelproyecto
4.1.Oportunidadesdecorrupciónenelfinanciamiento
de la actividad política
4.1.1. Las relaciones entre el mercado, el Estado y la política
4.1.2. La estructura de incentivos del marco regulatorio
4.1.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico
4.2. Compras públicas en el mercado de medicamento
4.2.1. La estructura de competencia imperfecta del mercado
de medicamentos y los actores involucrados
4.2.2. El marco regultorio para las compras públicas de medicamentos
4.2.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico
4.3. Riesgos para las personas jurídicas de participar
en hechos de corrupción
4.3.1. La responsabilidad de las personas jurídicas
4.3.1.1. Responsabilidad penal
4.3.1.2. Responsabilidad administrativa
4.3.2. Remedios para las victimas e incentivos para los denunciantes
4.3.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico
4.4. El rol de los intermediarios profesionales
4.4.1. La práctica de la abogacía y el Estándar Ético Básico (EEB)
4.4.2. Normas que regulan el ejercicio profesional
4.4.3. Preguntas relevantes para el diagnóstico
5. Conclusiones
6. ReferenciasBibliográficas
Índice
7
11
14
17
19
21
31
31
32
39
43
44
44
49
52
53
54
56
57
59
62
62
63
70
75
77
81
7
Este documento delinea el plan de trabajo del
proyecto “Towards a Culture of Anti-Corrup-
tion Compliance in Argentina: Reorienting
Incentives Through Collective Action”, [Hacia
una cultura de cumplimiento anti-Corrupción:
reorientando los incentivos a través de la ac-
ción colectiva] que, con el apoyo de la Sie-
mens Integrity Initiative�, desarrollan el Pro-
grama de Control de Corrupción del Depar-
tamento de Derecho de la Universidad de San
Andrés (UDESA), Sergio Berensztein (UTDT
y Poliarquia Consultores), la Asociación Civil
por la Igualdad y la Justicia (ACIJ) y el Centro
para la Implementación de Políticas Públicas
para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
� El proyecto ha sido seleccionado luego de un proceso competitivo llevado a cabo entre enero y diciembre de 20�0. De las más de 300 propuestas pre-sentadas en todo el mundo, han sido seleccionadas 38, de las cuales solo 3 conciernen a países de América La-tina. Los detalles del proceso y de la iniciativa están disponibles en http://www.siemens.com/sustainability/en/compliance/collective_action/integrity_initiative.php última vez visitada 26 de abril de 20��). La pro-puesta del proyecto, en http://www.udesa.edu.ar/Uni-dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion.
El proyecto se dirige a reducir oportunidades
de corrupción a través de la generación de ac-
ciones colectivas -públicas, público-privadas
o privadas- en cuatro ámbitos específicos so-
bre los cuales nos proponemos influir coordi-
nadamente. Dos de ellos se refieren a espacios
con intensos intercambios público-privados:
1. El financiamiento de la actividad política
2. Las compras y contrataciones públi-
cas en el mercado de medicamentos y
equipamiento médico.
En ambos casos, nuestro esfuerzo consisti-
rá en echar luz sobre algunas oportunidades
de corrupción que dan lugar a prácticas que
ocurren con regularidad en estos ámbitos, de-
linear la estructura de incentivos que permite
canalizarlas, compararla con la que prevén las
instituciones formales que tales prácticas inhi-
ben y encontrar líneas de trabajo que permitan
discutir, con los interesados, opciones de ac-
ción colectiva para reducir la brecha entre am-
bas. En el caso de las compras y contratacio-
nes públicas, dada la multiplicidad de lógicas,
1. Presentación
actores y marcos regulatorios que operan en
cada mercado, hemos decidido concentrarnos
en el de los medicamentos y el equipamiento
médico, tanto por la relevancia que tienen las
políticas de salud, como por las reformas que
se discuten a partir de los escándalos recientes
en el área.
Los dos restantes espacios sobre los que tra-
bajaremos se concentran en el rol de determi-
nados actores que podrían contribuir con la
reducción de las prácticas en las que concen-
traremos nuestra atención. Ellos son:
3. Las sociedades comerciales
4. Los profesionales que estructuran, in-
termedian y controlan transacciones
–abogados, contadores, auditores– en
relación al rol que podrían cumplir en
la prevención y detección de algunas
de estas prácticas.
También aquí nos interesa comprender la in-
terface formal/informal y proponer estructuras
de incentivos que permitan obtener resultados
que se acerquen más al ideal que proponen
las instituciones formales. En relación con las
empresas, nos interesa explorar por un lado,
los incentivos que actúan a la hora de decidir
participar en esquemas corruptos en determi-
nados mercados y contextos –sin dudas, aun-
que no exclusivamente, los vinculados a la
financiación de la política y a las compras y
contrataciones públicas de medicamentos- y
los modos de resolución de conflictos infor-
males que se utilizan con regularidad cuando
los acuerdos venales no funcionan para algu-
na de las partes. En paralelo, estudiaremos el
diseño y funcionamiento práctico de los regí-
menes jurídicos que estructuran los contratos
públicos, y cómo operan los sistemas de atri-
bución de responsabilidad por participar en
episodios de corrupción pública, tanto frente
al Estado –penal o administrativo- como frente
a sus accionistas, competidores, trabajadores,
consumidores o ciudadanos afectados por la
conducta deshonesta. Aunque una mirada su-
perficial a lo que ocurre en nuestros tribunales
sugiere que estos temas no se discuten en la
justicia, intuimos que el aparato jurídico y re-
gulatorio transnacional generado en la última
década a nivel global para reducir la corrup-
ción ha comenzado a impactar sobre viejas
prácticas. Utilizaremos un esquema similar en
relación con los profesionales intermediarios,
cuyo rol en el asesoramiento de clientes que
incurren en transacciones corruptas también
ha variado notablemente en los últimos años.
Efectivamente, el espiral regulatorio trans-
nacional ha revitalizado discusiones sobre el
rol de estos profesionales en las democracias
constitucionales, asignándoles funciones de
detección cuyo incumplimiento genera res-
ponsabilidades legales.
Nuestro plan de trabajo está estructurado en
dos etapas. La primera -marzo 20��/abril
20�2- está orientada a comprender, producir
y difundir conocimiento sobre la estructura
de incentivos que permite la regularidad de
prácticas corruptas en los ámbitos de traba-
jo seleccionados, y a identificar a los actores
claves que podrían participar en procesos de
acción colectiva dirigidos a modificar tales in-
centivos. Los diagnósticos resultantes de este
proceso serán presentados en una conferencia
8 9
8 9
internacional, prevista para el otoño de 20�2,
que marcará la finalización de la primera eta-
pa del proyecto.
En la segunda etapa -Mayo 20�2/Diciembre
20�3- desarrollaremos los procesos de acción
colectiva identificados como posibles en la
primera etapa, de manera coordinada entre en
los 4 ámbitos seleccionados, de modo de po-
tenciar nuestros resultados. Para ello se pre-
vé la creación de una plataforma que permita
la producción de información, la interacción
entre todos los actores interesados y la par-
ticipación en mecanismos de generación de
consensos para la redacción, presentación,
implementación y monitoreo de las reformas.
La experiencia será presentada en una segun-
da conferencia internacional que concluirá las
actividades del proyecto2.
A continuación sintetizamos algunas iniciati-
vas de acción colectiva dirigidas a reducir la
corrupción para comprender su lógica y su uti-
lidad para el proyecto. La sección 3 especula
sobre algunas características de la corrupción
en Argentina y, en función de ellas, las posibi-
lidades de organizar acciones colectivas para
reducirla. La sección 4 presenta nuestro cono-
cimiento sobre las lógicas que operan en los
ámbitos sobre los cuales el proyecto influirá y
anticipan las principales preguntas que guia-
rán los diagnósticos que realizaremos durante
el resto de 20��. La Sección 5 concluye.
� Para mayor información sobre las actividades del proyecto, consultar http://www.udesa.edu.ar/Uni-dades-Academicas/departamentos-y-escuelas/Departa-mento-de-Derecho/Programa-control-de-corrupcion
11
11
El fin de la guerra fría colocó la reducción de
la corrupción pública en el centro de la agenda
internacional. Con la caída del muro de Ber-
lín, cayeron también muchos de los incentivos
para sostener alianzas políticas que incluían no
inmiscuirse en los destinos de la asistencia fi-
nanciera internacional. Aún más significativa-
mente, la apertura de nuevos mercados generó,
especialmente entre los países exportadores, la
necesidad de establecer reglas mínimas para las
oportunidades de inversión que se abrían en el
mundo en desarrollo. La combinación de esos
factores permitió que la corrupción pública de-
jara de ser un “asunto interno”, protegido por el
principio de soberanía, para convertirse en mo-
tivo de escrutinio internacional (Jorge 2008).
Durante los años ‘90s proliferaron estudios
que confirmaron que la corrupción o, más
precisamente, algunas expresiones de este fe-
nómeno, constituyen un importante obstáculo
para el desarrollo económico (Rose-Acker-
man 2002; Bardhan 2002) y para la consoli-
dación del sistema democrático (O’Donnell
�996; Mainwaring �999; Brusco et al. 2004;
Levitsky y Helmke 2006). Estos hallazgos
derivaron en una variedad de iniciativas inter-
nacionales -tratados multilaterales3, políticas
internas en los Bancos Multilaterales de Cré-
dito4- e infinidad de programas de asistencia
financiera internacional, especialmente para
el centenar de países que abrazaba el ideal de
las democracias de mercado.
En el mundo en desarrollo, estos esfuerzos
se concentraron inicialmente en apoyar los
� Convención Interamericana contra la Co-rrupción (CICC), �996; Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, (OCDE), �997; Convenio de Derecho Penal sobre la Corrup-ción, (CdE), �999; Convenio de Derecho Civil sobre la Corrupción (CdE) �999; Convención de la Unión Afri-cana para Prevenir y Combatir la Corrupción, (UA), 2003; Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, (ONU), 2003.� Acuerdo de Aplicación Mutua de las Decisio-nes de Inhabilitación, suscripto en 20�0 por el Grupo del Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo, el Grupo del Banco Interamericano de De-sarrollo, y el Grupo del Banco Mundial.
2.Iniciativas de acción colectiva para reducir la corrupción
procesos de liberalización económica, bajo
la premisa de que una parte importante de la
corrupción pública se origina en la búsqueda
de rentas que ofrece una economía con alta
participación estatal. La mayoría de estos
programas fracasó, en cuanto a la reducción
de la corrupción se referían, al toparse con
las consecuencias de liberalizar economías
en contextos con instituciones formales muy
débiles e instituciones informales relativa-
mente estables. La experiencia latinoame-
ricana es un buen ejemplo de tales fracasos
(Whitehead 2002).
Una segunda generación de programas de asis-
tencia –aún vigente- se ha concentrado en el
fortalecimiento del Estado de Derecho –marcos
jurídicos, construcción y desarrollo de capaci-
dades institucionales-, incluyendo el de actores
no gubernamentales, especialmente la prensa
y organizaciones de la sociedad civil. Hasta el
momento, los resultados de estos esfuerzos son
variados, pero en líneas generales, al menos en
nuestra región, parecen ser relativamente mo-
destos (DeShazo 2008). La mayoría de los ob-
servadores de estos procesos coinciden en que
se requieren estrategias de largo plazo, dispues-
tas a acompañar el ritmo -de avances y retroce-
sos- de desarrollo institucional y económico de
cada país (Johnston 2005).
Por el contrario, el espiral normativo y regula-
torio producido en el mundo desarrollado, es-
pecialmente a raíz de la entrada en vigor de la
Convención OCDE contra el soborno de fun-
cionarios públicos extranjeros en transaccio-
nes comerciales internacionales (en adelante,
Convención OCDE) y de la Convención de
las Naciones Unidas contra la Corrupción (en
adelante CNUCC), parecen haber generado
un aumento geométrico de los riesgos legales
y a la reputación que enfrentan las empresas
multinacionales cuando pagan sobornos para
obtener negocios.
Estados Unidos, el país más activo en la ge-
neración de esta tendencia, ha expandido
exponencialemente el alcance de la Foreign
Corrupt Practices Act (FCPA) a todas las em-
presas que cotizan en su mercado de valores
–con independencia de su nacionalidad-; ha
aumentado proporcionalmente los recursos
para investigar del Departamento de Justicia
(DOJ) y en la Securities and Exchange Com-
mission (SEC); ha modificado el modo de cal-
cular las sanciones pecuniarias, permitiendo
que las multas aplicadas por SEC cubran la to-
talidad de las ganancias obtenidas y se sumen
a las aplicadas por el DOJ, que se calculan en
relación al grado de reproche. Ha expandido
la litigiosidad derivada de los pagos ilícitos a
funcionarios públicos extranjeros permitien-
do el ejercicio de derechos de accionistas,
trabajadores, competidores e incluso de los
Estados cuyos funcionarios recibieron los so-
bornos. Aunque no todos los miembros de la
OECD son tan activos, muchos otros países
están adoptando políticas similares. En más
de �0 años de vigencia, la OECD reportó más
de 280 investigaciones iniciadas en 2� países
miembros del tratado (OECD, 20�0).
Los bancos multilaterales de crédito también
han aumentado los riesgos para las empresas
que participan en actividades corruptas. En
abril de 20�0, el Banco Mundial, el Banco Inte-
12 13
12 13
ramericano, el Banco Europeo, el Banco Asiá-
tico y el Banco Africano suscribieron un acuer-
do por el cual no solamente armonizaron las
prácticas corruptas que dan lugar a la prohibi-
ción de participar en licitaciones públicas total
o parcialmente financiadas por alguna de estas
entidades, sino que han acordado que aquellas
empresas sancionadas por uno de los bancos,
bajo ciertas condiciones, perderá la chance de
participar en proyectos financiados por cual-
quiera de ellos. Como fuera señalado al presen-
tar la iniciativa, el mensaje para las empresas es
claro: “defrauda a uno y serás sancionado por
todos” (Zoellick 20�0).
Con el nombre de “iniciativas de acción colec-
tiva” para reducir la corrupción se identifican
aquellos programas que se concentran en el rol
del sector privado en la reducción de prácticas
corruptas. Como veremos a continuación, la
lógica de estos programas está generalmente
asociada a la necesidad de reducir la brecha
entre los nuevos riesgos generados en el mun-
do desarrollado y los bajos riesgos asociados
a la corrupción en una parte importante del
mundo en desarrollo.
Popularizado por Mancur Olson a mediados
de la década del 60 en su búsqueda a la so-
lución de la paradoja del free rider (Olson,
�965), el término “acción colectiva” es utili-
zado en diferentes contextos para explicar la
necesidad de crear incentivos que impulsen
a individuos a cooperar para la provisión de
bienes públicos. La paradoja es la siguiente:
todos los miembros de un grupo pueden be-
neficiarse de los esfuerzos de cada miembro y
cada miembro puede, a su vez, beneficiarse de
la acción colectiva. Pero si uno o varios miem-
bros del grupo no cooperan, sea para aprove-
charse de la contribución de los restantes –el
caso del free rider-, o por la incertidumbre so-
bre el comportamiento de los demás –el caso
del dilema del prisionero- los beneficios de la
acción colectiva se pierden.
En el marco de las iniciativas para reducir la
corrupción, el término ha sido aplicado espe-
cialmente para diseñar estrategias para el sec-
tor privado en contextos de corrupción estruc-
tural. En este caso, la paradoja podría expre-
sarse así: la mayoría de los actores privados
se beneficiaría de un mercado que opere libre
de prácticas corruptas y ello podría lograrse si
cada uno se abstuviera de intercambiar bene-
ficios indebidos. Sin embargo, el costo de abs-
tenerse –pérdida de negocios, exclusión del
mercado, represalias- y la incertidumbre sobre
el comportamiento de los restantes miembros
del grupo –si yo no lo hago, mis competido-
res lo harán- impiden la cooperación necesa-
ria para mejorar el ambiente de negocios. Las
claves para la solución de estas paradojas se
distribuyen entre la generación de incenti-
vos individuales que alienten la cooperación
–económicos, legales, reputacionales, etc- y la
generación de mecanismos que permitan au-
mentar la confianza entre el grupo de jugado-
res que se beneficiaria de la acción colectiva.
En la escasa literatura que existe sobre pro-
gramas de acción colectiva para reducir la
corrupción (Braithwaite 2006; Majluf y Na-
varrete 20�0; Petkoski, Jarvis y Frauscher
2009; Petkoski, Warren y Laufer 20�0; Wel-
tzien Hoivik y Shankar 20�0), elproblema es
usualmente planteado como un dilema para
las compañías multinacionales cuyos países
de origen prohíben el pago de sobornos a
funcionarios públicos extranjeros, por la
desventaja competitiva que enfrentan frente
a las compañías (internacionales o domés-
ticas) que no se motivan por tales reglas –
aunque formalmente existan. Por ello, estas
iniciativas son identificadas, en cuanto a los
actores, como estrategias del sector privado
–muchas veces con participación del Esta-
do, pero con un rol prominente del sector
privado- que, colectivamente, se propone
cooperar para reducir determinadas prácti-
cas, usualmente, con estrategias de regula-
ción o auto-regulación sectorial.
En nuestro país ha habido un puñado de in-
tentos de trabajar colectivamente con el sector
privado pero, hasta el momento, tales esfuer-
zos han fracasado –lo que da cuenta del desa-
fío que proponen estas acciones.
A continuación sintetizaremos tres tipos de
iniciativas cuyo análisis consideramos rele-
vante para nuestro proyecto.
2.1.Estándaresindustrialesglobales
A nivel global, algunas industrias han acor-
dado estándares privados para reducir prác-
ticas concretas. Estas iniciativas están, en
general, dirigidas a acelerar procesos de ar-
monización normativa.
En la industria bancaria, por ejemplo, a partir
del año 2000, �2 bancos internacionales que
en conjunto detentan alrededor del 70% del
segmento de private banking5, unidos bajo el
� Con este término se designa al segmento de
nombre de Wolfsberg Group, suscribieron di-
versos acuerdos para prevenir el lavado de di-
nero procedente de varios delitos, incluyendo
los asociados a la corrupción6.
Algo similar está ocurriendo en la industria de
defensa. En 2009, la Aerospace Industries As-
sociation of America (AIA –que reúne a más
de �00 compañías estadounidenses- y la Ae-
roSpace and Defence Industries Association
of Europe (ASD) –que reúne a casi 30 y re-
presenta a más de 2000 compañías europeas-
acordaron los Global Principles of Business
Ethics for the Aerospace and Defense Indus-
try7. Entre otras declaraciones más generales,
los firmantes se concentraron en el rol de los
intermediarios en los pagos ilícitos –sin duda
el denominador común de la corrupción en
esta industria- y acordaron una definición am-
plia de intermediarios, el monitoreo previo de
sus contrataciones y reglas para canalizar los
pagos de sus servicios –prohibición de pagos
en efectivo, limitación de pagos fuera de la
jurisdicción de residencia del agente, regis-
tro de todos los pagos en los libros contables,
etc.-. La iniciativa transatlántica tiene antece-
dentes de regulación privada, surgidas como
respuesta a sendos escándalos a ambos lados
la industria que brinda servicios personalizados a in-dividuos que invierten activos superiores al millón de dólares –aunque esta cifra actualmente varíe. El térmi-no “privada” se refiere tanto a la atención personalizada como a la privacidad de la que están rodeados estos servicios. � Los estándares alcanzados están disponibles en www.wolfsberg-principles.com. (Consultados por última vez el 2 de mayo de 20��) � Ver http://www.asd-europe.org/site/fileadmin/user_upload/07_4PGlobalPrinciples_A4.pdf (Consul-tados por última vez el 26 de abril de 20��)
14 15
14 15
del océano. El acuerdo global es un consenso
entre ambos catálogos de principios8.
Varias empresas de la industria de logística
han encarando un proceso similar. A diferen-
cia de la industria de defensa, cuyos clientes
habituales son los Estados, el punto neurál-
gico de la corrupción en estas industrias son
los “pagos de facilitación”9, especialmente en
las aduanas, tema alrededor del cual giran las
incipientes discusiones entre los principales
jugadores globales del sector.
Los estándares industriales tienen un fuerte
potencial para evitar que la corrupción integre
regularmente el abanico de estrategias para
conseguir negocios. En el caso de la industria
bancaria multinacional, algunos efectos posi-
tivos son evidentes. Por ejemplo, el hecho de
que los mayores competidores de los segmen-
tos más sensibles al lavado de dinero origina-
do en la corrupción –banca privada, banca co-
rresponsal- acuerden aplicar en todas sus sub-
sidiarias y filiales estándares más altos que los
requeridos por los reguladores de la mayoría
de los centros offshore y de la mayoría de los
países en desarrollo, tiene el potencial de mo-
� En �986, tras un escándalo entre contratistas y agencias del gobierno norteamericano, la industria se agrupó bajo la Defense Industry Initiative (DII), una plataforma abierta para compartir mejores prácticas entre 85 empresas. Los Common Industry Standards (CIS) europeos, ya suscriptos por más de 400 empresas en Europa, son el resultado acumulado de esfuerzos de la sociedad civil (el Basel Institute on Governance) y los principales jugadores de la industria de defensa Europea. � Con este término se designan los pagos de pequeñas dádivas a funcionarios públicos tanto para obtener un beneficio menor –e.g.. acelerar un trámite- como para asegurar que realizarán su trabajo en el plazo legal.
dificar el ambiente regulatorio en los llamados
paraísos fiscales (Pieth y Aiolfi 2003).
Por supuesto, esta modificación requiere que el
acuerdo sea implementado en todas las subsi-
diarias y filiales de cada institución miembro,
lo que implica, para las instituciones firman-
tes, asumir el desafío –y los costos- de imple-
mentar globalmente políticas homogéneas en
espacios culturales y sociales donde imperan
regulaciones y prácticas muy divergentes. En
atención al grado de descentralización que ca-
racteriza a las corporaciones multinacionales,
no se trata de un desafío menor. Y aún cuan-
do existe voluntad para asumirlos, no es in-
frecuente encontrar oficiales de cumplimiento
con responsabilidades globales frustrados por
no encontrar la estrategia adecuada para que
los empleados internalicen que los estándares
de la compañía impiden recurrir a determina-
das prácticas para competir.
Los estándares sectoriales, en tanto instan-
cias de auto-regulación global, colaboran con
la formulación de estándares generales, e in-
directamente con la generación de normas
domésticas. El aporte de los competidores
multinacionales se orienta en general hacia la
reducción de las desventajas competitivas ori-
ginadas en la falta de reglas globales homogé-
neas. En algunos casos, su mejor posición para
evaluar los costos que origina una regulación
en cada país -en relación con cada regulador
doméstico- les permite alertar sobre modelos
para alcanzar los mismos objetivos por me-
dios más eficientes. Esto último, por supuesto,
genera la percepción –a veces fundada- de que
se trata de un grupo de interés previniendo el
aumento de la presión regulatoria.
En nuestro ejemplo del Wolfsberg Group,
aunque algunos observadores atribuyeron la
formación de la iniciativa a la pérdida de re-
putación originada en publicitados escándalos
–Marcos, Abacha, Salinas, Montesinos, Duva-
lier, Suharto-, existían fuertes incentivos para
prevenir las desventajas competitivas origi-
nadas en regulaciones que imponían costos
dispares de cumplimiento de las regulaciones
de prevención del lavado de dinero. Ello ocu-
rría, por un lado, por la falta de homogeneidad
de las regulaciones domésticas y los recursos
destinados por cada país para hacerlas cum-
plir. Y, por otro, por el enfoque regulatorio
que se desprendía de las 40 recomendaciones
del GAFI vigentes en 2000, que imponía a los
bancos los mismos costos de identificación
para todos sus clientes, con independencia
del tipo de transacciones que realizaran. Ello
implicaba que los bancos que concentran sus
negocios en segmentos con muchos clientes
de bajo riesgo –e.g. banca minorista- sufrían
una desventaja competitiva respecto de los
bancos que concentran sus negocios en seg-
mentos de pocos clientes de alto riesgo –e.g.
banca privada. Por ello, para los primeros era
importante asociar los costos de cumplir con
las normas de prevención del lavado de dine-
ro a los riesgos derivados de cada cliente y/
o tipo de transacción. Estas inquietudes, que
estaban siendo estudiadas en paralelo por el
Comité de Basilea para la Supervisión Ban-
caria, se vieron luego reflejadas en la versión
2003 de las 40 Recomendaciones del GAFI a
través de la inclusión del “enfoque basado en
el riesgo” que actualmente gobierna la mane-
ra de entender la debida diligencia del cliente
en materia de prevención del lavado de dinero
(Pieth y Aiolfi 2003), y que, probablemente,
se profundice en la próxima revisión de las 40
recomendaciones (Wolfsberg 20��).
Estos acuerdos generan legítimas preguntas
respecto del impacto que tienen sobre los com-
petidores locales. Cuando se trata de la provi-
sión de bienes públicos –e.g., reducir la corrup-
ción- la pérdida de poder de negociación de los
competidores locales no parece ser un proble-
ma si los costos que impone el cumplimiento
son razonables. Siguiendo con nuestro ejemplo
de la industria bancaria, cuando un regulador
–e.g., la UIF- impone un estándar requerido
por el GAFI –que en general son iguales o infe-
riores a los acordados por el Wolfsberg Group-
, las subsidiarias de los miembros del acuerdo
en Argentina tendrán incentivos para apoyar la
regulación –porque alineará los costos de sus
competidores locales a los ya asumidos por su
casa matriz que, por la escala, son sensible-
mente menores (Dolar y Shughart 2007). Esta
diferencia en los costos de transacción obliga
a los políticos que participan de estrategias de
desarrollo orientadas al fortalecimiento de la
industria local, a asegurarse de que los costos
que la regulación impondrá a los competido-
res locales son necesarios para la provisión del
bien público buscado.
Aunque haya quedado dicho entre líneas, pa-
rece claro que los incentivos que impulsan al
sector privado a auto-regularse colectivamen-
te a través de estos acuerdos entre competi-
dores globales provienen de estándares inter-
16 17
16 17
nacionales o regulaciones estatales de alcance
extraterritorial, que en los últimos años han
aumentado sensiblemente los riesgos asocia-
dos a utilizar la corrupción para conseguir
negocios en el mundo en desarrollo. Como
gráficamente señalan Heuritier y Lehmkihl,
la autoregulación sectorial nace “a la sombra
de la jerarquía” (2008), expresión con la que
sintetizan que inclusive la regulación sectorial
nace como consecuencia de la entrada en vi-
gor -o de la amenaza de la entrada en vigor-
de estándares y leyes generales.
Como señaló Laufer para el caso de las multi-
nacionales estadounidenses, la responsabilidad
penal “es el último eslabón de otros controles
menos formales, como la auto-regulación u
otras formas de cooperación empresarial”
(Laufer 2006). Ello sugiere que la implementa-
ción doméstica de los estándares establecidos
en la Convención OCDE, la formidable expan-
sión en la aplicación de la FCPA a compañías
no estadounidenses, la inminente entrada en
vigor de la Ley contra el Soborno del Reino
Unido, las prohibiciones cruzadas entre los
bancos multilaterales de crédito para ser con-
tratista en obras co-financiadas por cualquiera
de ellos y los sistemas de detección de transac-
ciones sospechosas impuestos por las regula-
ciones de prevención del lavado de dinero han
creado un marco regulatorio global sin el cual
sería difícil imaginar estas instancias de auto-
regulación. Sin un Estado capaz de persuadir
y sancionar, decía Braithwhite, las formas de
cooperación del sector privado carecerán de
incentivos estables (�998, 356).
A los efectos de nuestro proyecto, ello requiere
conocer los incentivos que imponen los mar-
cos regulatorios a los cuales está sujeto cada
actor relevante, las políticas internas para ade-
cuarse a esos estándares y su aplicación efec-
tiva en nuestro país.
2.2.Pactosdeintegridad
Una segunda modalidad de “acción colectiva”
son los llamados “pactos de integridad”. A di-
ferencia de los estándares industriales, estos
acuerdos se dirigen a prevenir la corrupción
específicamente en el ámbito de las compras
y contrataciones públicas. Diseñados origi-
nalmente por Transparencia Internacional a
comienzos de los años 90s, los pactos de in-
tegridad son acuerdos mediante los cuales un
organismo público encargado de administrar
una licitación y quienes compiten para obte-
nerla establecen reglas para evitar el ofreci-
miento y aceptación de sobornos, los acuerdos
de precios entre competidores y/u otras prácti-
cas corruptas.
El cumplimiento de los pactos de integridad
es, en general, monitoreado por miembros
de la sociedad civil -ONGs que promueven
la transparencia. El acuerdo puede incluir
sanciones por incumplimiento de alguna de
las obligaciones acordadas -con independen-
cia de las acciones penales o administrativas
previstas por la legislación- que en general se
basan en la idea de afectar la reputación del
incumplidor y, a veces, la posibilidad de par-
ticipar como oferente en contratos futuros. En
la última década se han implementado, en el
mundo, decenas de pactos que difieren en el
nivel de monitoreo y en la posibilidad de apli-
car sanciones10.
Algunas iniciativas sectoriales de alcance glo-
bal utilizan esta herramienta cuando se presen-
ta la oportunidad en contextos domésticos. Los
ejemplos más conocidos son la Iniciativa de
Transparencia de las Industrias Extractivas11,
la Iniciativa de Transparencia en el Sector de
la Construcción12, la Iniciativa Defensa contra
la Corrupción13 y la Red de Integridad por el
Agua14. Todos estos esfuerzos involucran al
Estado, al sector privado y a la sociedad civil
y combinan herramientas que se acercan a los
estándares industriales, a la hora de fijar prin-
cipios generales, y a los pactos de integridad,
a la hora de implementarlos en cada país.
En Argentina, Poder Ciudadano, el capítulo
argentino de Transparencia Internacional, ha
realizado con éxito, el monitoreo del proceso
licitatorio para la adjudicación de contratos de
recolección de residuos en 2 municipios –Mo-
rón y Esteban Echeverría- y en la Ciudad de
Buenos Aires�5. Aunque la iniciativa persigue
fines similares a un “pacto de integridad”, es-
tos procesos no siguen la lógica de las inicia-
�0 La información básica sobre cada una de estas experiencias puede consultarse en www.transpa-rency.org y en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultados por última vez el �9 de
abril de 20��) �� Disponible en http://eiti.org �� Disponible en http://www.constructiontrans-parency.org/�� Disponible en http://www.defenceagainstcor-ruption.org/our-work�� Disponible en www.waterintegritynetwork.net
�� Para conocer más sobre la iniciativa consul-tar www.poderciudadano.org.ar
tivas de acción colectiva porque no existe una
instancia en la cual el sector privado consen-
sue determinadas reglas y suscriba un acuerdo
para su cumplimiento. El “monitoreo de con-
trataciones públicas” –como se denomina esta
iniciativa- es una herramienta de participación
promovida por el Estado -Poder Ciudadano
es convocado por funcionarios para quienes la
transparencia en la gestión es una parte im-
portante de la construcción de su carrera polí-
tica. Si bien el proceso permite a potenciales
oferentes discutir los términos del pliego lici-
tatorio en audiencias públicas u otro tipo de
instancias participativas, los oferentes pueden
no participar del proceso. El compromiso del
sector privado se materializa en la suscripción
de una “cláusula de transparencia”, usualmen-
te incluida en el pliego de licitación, cuya fir-
ma es requisito para la aceptación de la oferta.
En las experiencias llevadas a cabo hasta el
momento, la participación del sector privado
en la discusión del pliego sólo fue significa-
tiva en el proceso llevado a cabo en la ciudad
de Buenos Aires.
Una iniciativa que sí funciona con la lógica de
la acción colectiva son los llamados “acuer-
dos sectoriales de transparencia”, una variante
doméstica de los estándares industriales. Tam-
bién la Fundación Poder Ciudadano ha sido, en
nuestro país, pionera en intentar facilitar estos
acuerdos, aunque hasta el momento no ha te-
nido resultados exitosos. La experiencia que
más lejos ha llegado ha sido la llevada a cabo
entre 9 empresas fabricantes de tuberías para
infraestructura de agua potable y desagües.
El grupo -que controla una parte importante
18 19
18 19
del mercado local y combina subsidiarias de
empresas multinacionales, algunas con sede
en países de la región, y otras estrictamente
locales- suscribió un ambicioso acuerdo que
abarcaba principios en materia de compras
públicas, financiamiento político, controles
sobre integrantes de la cadena de valor e, in-
clusive, evasión impositiva. El acuerdo, ade-
más, preveía sanciones y un comité privado
que evaluaría los reclamos entre los miembros
para su aplicación. Tal vez por su falta de an-
claje a algún negocio concreto, tal vez por su
ambicioso alcance, tal vez por los costos de
implementación, los firmantes perdieron el
entusiasmo inicial, no implementan políticas
internar para poner en marcha el convenio y el
acuerdo perdió vigencia16.
El estudio de las experiencias exitosas, pero
sobre todo de los fracasos, da cuenta de la difi-
cultad, no ya de firmar un acuerdo, sino simple-
mente de lograr que competidores de un merca-
do compartan información, por irrelevante que
ella resulte en términos competitivos.
2.3.Iniciativasorientadasacrear
condicionesmínimasdeconfianza
Del mismo modo que los estándares industria-
les –o acuerdos sectoriales de transparencia-,
los pactos de integridad requieren un alto grado
de confianza entre sus participantes. Quienes
han facilitado este tipo de iniciativas coinciden
en destacar los esfuerzos dedicados a conven-
cer a algunos participantes de que acepten la
�� Entrevista telefónica con Federico Arenoso, responsable de las relaciones con el sector privado en Poder Ciudadano, 22 de abril de 20��.
invitación y la cautela con la que la mayoría se
maneja�7. En el caso del Wolfsberg Group, por
ejemplo, sólo cuando dos miembros decidieron
compartir con el resto del grupo sus programas
internos de cumplimiento, el proceso cobró el
dinamismo necesario para alcanzar los están-
dares iniciales (Pieth y Aiolfi 2003).
Al tratarse de instancias de cooperación depen-
dientes de la contribución individual de cada
miembro, la tentación para aprovecharse de
las contribuciones ajenas y la incertidumbre
sobre el comportamiento de los competidores
conforman una barrera que sólo se destraba en
contextos en los cuales los costos del esfuerzo
individual son mínimos –o incluso inexisten-
tes-. Por ello, los escenarios de mayor éxito
en nuestra región han sido los de oligopolios
formados por compañías multinacionales que
dominan una parte sustancial de un mercado
específico. En muchos casos, inclusive, alguna
de ellas ha sido sancionada o se encuentra bajo
investigación, monitoreo o “probation” lo que
aumenta los incentivos para participar en acuer-
dos de esta naturaleza. Cuando estos acuerdos
son integrados, además, por compañías locales,
o bien éstas ya integran la cadena de valor de
las multinacionales –a veces con otras líneas de
productos- o bien existen condiciones de mer-
cado favorables para hacerlo, o bien su partici-
pación en el mercado es pequeña.
Por ello, en contextos de debilidad institucio-
nal, donde no existen ni incentivos creados
por el Estado, y los creados por estados ex-
�� Entrevista telefónica con Virginia Lencina, ex responsable del Acuerdo Sectorial de Transparencia de Poder Ciudadado, �4 de abril de 20��.
tranjeros son aun incipientes, las iniciativas
que involucran al sector privado se limitan a
crear las condiciones para generar confianza.
Aquí agrupamos una variedad de proyectos e
iniciativas que tienen por objeto crear redes,
diseminar información y generar instancias
para intercambiar experiencias�8.
En nuestro país recientemente se fundaron dos
asociaciones que, entre sus principales activi-
dades, se proponen crear un ámbito propicio
para que oficiales de cumplimiento o profesio-
nales que desarrollan funciones similares en
el sector privado puedan generar la confianza
necesaria que permita, en un futuro, proyec-
tar acciones colectivas�9. Representantes de
ambas asociaciones destacaron, por una parte,
la necesidad que había en Argentina de crear
instancias en las cuales las personas que de-
ben velar por el cumplimiento normativo en
el sector privado puedan compartir problemas
y soluciones. Sin embargo, al mismo tiempo,
manifestaron que rara vez los intercambios se
�� Ver ejemplos en http://info.worldbank.org/etools/antic/CaseStudies.asp (Consultado por última vez el 26 de abril de 20��)�� El Instituto Argentino de la Empresa (IAE) de la Universidad Austral creó en 2009 el Centro de Gobernabilidad y Transparencia (Visitar www.iae.edu.
ar/pi/centros/Governance/Paginas/Home.aspx) cuya misión, además de la educación de ejecutivos, es la promoción “de prácticas éticas en negocios a través de la investigación, diseño, implementación y difusión de programas de compliance basados en estrategias de integridad tanto a nivel local como regional�. En 2010, socios jóvenes de una firma de auditoría y de dos estudios jurídicos, con el apoyo de un diverso grupo de empresas, crearon la Asociación Argentina de Ética y Compliance, (Visitar www.eticaycompliance.com.ar ) una organización no gubernamental orientada a fines similares.
generan espontáneamente por lo que es ne-
cesario recurrir a estrategias específicas para
alentarlos. Probablemente por ello ambas aso-
ciaciones concentraron sus esfuerzos del pri-
mer año de trabajo en la difusión de informa-
ción, la realización de eventos y la creación de
foros electrónicos para aumentar la comunica-
ción entre sus asociados.
Las principales conclusiones prácticas que ex-
traemos del estudio de las iniciativas de acción
colectiva son las siguientes. En primer lugar,
las iniciativas exitosas para movilizar colecti-
vamente al sector privado contra la corrupción
nacen y crecen a la “sombra de la jerarquía”
jurídica de estándares internacionales o legis-
laciones extranjeras con alcance extraterrito-
rial. En segundo lugar, el fracaso de las ini-
ciativas intentadas en nuestro país se explica
por la facilidad con la que se vislumbran los
costos de participar en estos acuerdos frente a
la incertidumbre sobre los beneficios. De las
entrevistas realizadas para la elaboración de
este documento, varios de los entrevistados
del sector privado mencionaron la “debilidad
institucional” Argentina como el principal
obstáculo para encarar estos procesos.
20 21
20 21
La debilidad institucional Argentina ha sido
estudiada en diferentes contextos (Helmke y
Murillo 2005; Nino �992, �996; Tomassi y
Spiller 2008). La literatura caracteriza a las
instituciones como fuertes cuando son esta-
bles, sus reglas cumplidas y sus sistemas de
sanciones aplicados; y como débiles cuando
son inestables y su aplicación o bien no es
uniforme –existen privilegios- o bien es infre-
cuente (Levitsky y Murillo, 2005: 270).
Aunque algunas instituciones básicas del juego
democrático en Argentina gozan de cierta estabi-
lidad, muchas otras parecen ser extremadamen-
te débiles. Por sólo poner algunos ejemplos, el
Congreso Nacional ha sido caracterizado como
un espacio poco propicio para negociar las polí-
ticas nacionales. Los legisladores tienen mayores
incentivos para responder a las élites partidarias
provinciales –a través de las cuales construyen
sus carreras políticas- que para preocuparse por
la calidad de las políticas nacionales (Tommasi y
Spiller 2008). En relación con el Poder Judicial,
pese a las garantías formales de estabilidad, entre
�960 y �999 el promedio de duración de un Juez
de la Corte Suprema fue menor a 4 años, lo que
dificulta construir la legitimidad necesaria para
imponer el cumplimiento de sus sentencias. El
Poder Ejecutivo goza en cambio de mayores po-
deres que los conferidos formalmente. Sin sufi-
cientes controles legislativos o judiciales, cuenta
con un amplio margen de maniobra para negociar
instancias de gobernabilidad con diferentes gru-
pos corporativos que también detentan impor-
tantes cuotas de poder (Nino,�996; Etchemendy
2006). Los gobernadores provinciales, personal-
mente o a través de sus delegados en el Congreso
Nacional, negocian su apoyo a estos acuerdos en
la medida en que el Ejecutivo garantice o aumen-
te su porción de fondos federales para que pue-
dan financiar su aparato político y las actividades
del sector privado en sus provincias (Tomassi y
Spiller, 2008). Todo ello ocurre en un contexto de
anomia social que muchas veces asume la forma
de lo que Nino denominó “anomia boba”, es de-
cir, cuando la inobservancia de las normas no es
eficiente, ni siquiera, para quien la viola (1992).
3.Acción Colectiva y Corrupción en Argentina
La debilidad de las instituciones formales ge-
nera incertidumbre y, consecuentemente, fo-
menta acuerdos de corto plazo. Por eso ha sido
señalada como una de las principales causas de
la falta de cooperación para realizar acuerdos
de largo plazo y de la cooperación y confianza
que permiten la acción colectiva (Tommasi y
Spiller 2008; Levitsky y Murillo 2005).
La incertidumbre que genera la debilidad ins-
titucional crea fuertes incentivos para que los
actores políticos y económicos persigan sus
objetivos y aseguren sus acuerdos a través de
canales informales que, con el tiempo, pue-
den institucionalizarse y convertirse en reglas
o procedimientos ampliamente conocidos y
cumplidos, aún cuando no estén escritos (Hel-
mke y Levitsky 2006).
Algunas formas de corrupción en nuestro país
funcionan como instituciones informales que
compiten con instituciones formales débiles
(Helmke y Levitsky 2006). En algunos merca-
dos, y por algunos periodos, la corrupción gira
en torno a reglas relativamente estables y com-
partidas entre los actores que las conocen, quie-
nes deciden sus comportamientos en función de
las expectativas que tales reglas les generan.
A diferencia de otras instituciones informales
–que sustituyen, se acomodan o complemen-
tan las instituciones formales- las instituciones
informales que, como la corrupción, compiten
con instituciones formales débiles, “estructu-
ran los incentivos de modo incompatible con
las reglas formales: para seguir una regla, los
actores deben violar la otra. Estas institucio-
nes informales “matan” a sus contrapartes
formales generando resultados que difieren
marcadamente de los esperables de las reglas
formales” (Helmke y Levitsky 2006, �5). La
literatura es abundante en mostrar que la co-
rrupción, el clientelismo y el patrimonialis-
mo son instituciones informales que cuando
compiten con instituciones formales débiles
subvierten el Estado, el mercado y las reglas
electorales (Della Porta y Vannucci �999, �5;
O’Donnell �996; Borozc 2000; Lauth 2000).
Comparada con otros países de la región, Ar-
gentina goza de indicadores relativamente salu-
dables de confianza en el sistema de gobierno
(BTI 20�0) cuenta con una sociedad civil relati-
vamente robusta y con una prensa generalmen-
te vigilante de los actos de corrupción pública
(Global Integrity Report 2008).
Aun con las precauciones que requiere guiar-
se por índices de percepción e indicadores de
gobernabilidad (Davis 2004; Arndt y Oman
2006), algunos datos son elocuentes. La vigen-
cia de determinados derechos en Argentina,
por ejemlo, es percibida como notablemente
superior a la media de la región, y a la media
de países con indicadores socio-económicos
similares al de nuestro país. El Rule of Law
Index (20�0), muestra que, con excepción de
la estabilidad y la claridad de las leyes, la per-
cepción sobre la ausencia de discriminación,
el derecho a la vida y a la integridad, la li-
bertad de pensamiento y religión y el respecto
por el debido proceso igualan o superan a la
media (Gráfico 1). 22 23
22 23
Argentina América Latina y el Caribe
Países de ingreso medio Score más alto del mundo
Las leyes son claras
Las leyes son publicadas
Leyes son estables
Ausencia de crimen
Las personas no recurren a la violencia para reparar los agravios personales
Igualdad de trato y no discriminación
Derecho a la vida y la seguridad de la persona
Debido proceso de la ley
Libertad de opinión y expresión
Libertad de pensamiento,de conciencia y de religión
Interferencia arbitraria en la vida privada
Derechos fundamentales del trabajo
Gráfico 1: Seguridad y Derechos Fundamentales
Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index.Washington, D.C.: “The world Justice Project”
Algo similar ocurre con los indicadores que el
mismo índice agrupa bajo el título de acceso a
la justicia: el acceso a un abogado, el respeto
por el derecho de defensa, el acceso, efectivi-
dad e imparcialidad de los sistemas alternativos
de resolución de conflictos, superan a la media
regional y superan o igualan a la media de paí-
ses con indicadores socioeconómicos similares
(Gráfico 2).
Las personas pueden acceder y pagar asesoría legal en litigios civiles
Las personas pueden acceder y pagar tribunales civiles
La Justicia civil es imparcial
La justicia civil está libre de influencias indebidas
La justicia civil no está sujeta a demoras injustificadas
La justicia civil es aplicada de manera efectiva
Los métodos de resolución de conflictos son accesibles, imparciales y efectivos
El sistema de investigación criminal es eficaz
El sistema de adjudicación penal es eficaz
El sistema criminal es imparcial
El sistema penal está libre de influencias indebidas
Debido proceso legal y de derechos de los acusados
Gráfico 2: Acceso a la Justicia
Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: “The world Justice Project”
Argentina América Latina y el Caribe
Países de ingreso medio Score más alto del mundo
0.0
0.5
1
0.0
0.5
1
24 25
Sin embargo, es notable cómo los indicadores
sobre el funcionamiento de la justicia penal –
efectividad de la investigación, imparcialidad,
duración de los procesos, influencias indebi-
das- en el mismo gráfico son sensiblemente
inferiores a la media regional y de países con
similares ingresos per capita.
La brecha se profundiza aún más con la mayo-
ría de los indicadores agrupados bajo el rótulo
“rendición de cuentas del gobierno”, que mues-
tra percepciones notablemente inferiores tanto a
las regionales como a las de países con niveles
Gráfico 3: Rendición de Cuentas del Gobierno
Fuente: Agrast, M., Botero, J., Ponce, A. 2010. WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: “The world Justice Project”
Argentina América Latina y el Caribe
Países de ingreso medio Score más alto del mundo
socioeconómicos similares. Con excepción de los
indicadores relativos a la pro-actividad de los fun-
cionarios para requerir sobornos o ejercer influen-
cias indebidas, que en Argentina es relativamente
bajo, los encuestados perciben que los organismos
de control no funcionan, que ni el Congreso ni el
Poder Judicial limitan al Ejecutivo y que los fun-
cionarios públicos que cometen faltas, o delitos,
no son sancionados (Gráfico 3). Varios estudios
realizados sobre el Poder Judicial y los organis-
mos de control confirman esta percepción (Jorge
2009; Dassen, Arias y Freser 2008).
Estas diferencias, que se repiten con relativa
similitud en todos los indicadores consultados
(WGI 20�0, BTI 20�0, WJP 20�0, GII 20�0,
CPI 20�0, Global GCI 20�0, Latinobaróme-
tro 20�0, Índices de Poliarquía Consultores
2010, Índice de Confianza en el Gobierno 2010
(UTDT/Poliarquía Consultores), muestran evi-
dentes conquistas y la paulatina consolidación
de varios aspectos fundamentales de la vida
democrática, pero un estancamiento notable de
algunos indicadores, entre los que sobresalen
aquellos que se relacionan con la transparen-
El poder legislativo limita al poder ejecutivo
El poder judicial limita al poder ejecutivo
Organismos de control independientes
Funcionarios públicos son sancionados por mala conducta
Libertad de opinión y expresión
Funcionarios públicos no piden ni reciben sobornos
Funcionarios públicos no ejercen influencias indebidas
0.0
0.5
1
24 25Argentina Brasil Bolivia Chile ColombiaMéxico Paraguay Perú Uruguay Venezuela
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Gráfico 4: Percepción Ciudadana de la Corrupción
en América Latina: 1996-2009
Elaboración propia sobre la base de los índices del World Governance Indicators,World Bank 2011.
cia, la rendición de cuentas, los esfuerzos para
reducir la corrupción y la disminución de la
impunidad por los delitos asociados a ella.
Sea medida por la percepción de los ciudada-
nos de a pie, por inversores extranjeros, em-
presarios locales, periodistas o académicos,
Argentina siempre se ha ubicado en el tercer
peor cuarto del ranking, independientemente
de cuantos países integren la muestra. Las mí-
nimas variaciones en los últimos �5 años se
explican más por factores externos que por ac-
ciones concretas para enfrentar el fenómeno.
En efecto, regularmente la percepción ciuda-
dana sobre el nivel de corrupción aumenta al
final de cada administración y disminuye al
comienzo de la siguiente si es de diferente sig-
no político. Algo similar sucede con los perio-
dos de inestabilidad macroeconómica, frente
a los cuales existe una tendencia a “culpar” al
manejo corrupto de los fondos públicos como
causante de la crisis.
El Gráfico 4 compara la percepción ciudadana
sobre los niveles de corrupción en Argentina
con otros países de la región. El patrón general
es relativamente similar: las variaciones se co-
rresponden con cambios de gobiernos o crisis.
Ello ha llevado a señalar que, pese a los esfuer-
zos internacionales, los avances regionales en
materia de control de corrupción en la última
década han sido, en el mejor de los casos, rela-
tivamente modestos (DeShazo 2008).
En Argentina, la estabilidad sobre la percep-
ción de la corrupción se mantiene, inclusive,
frente al estallido de escándalos que ocupan,
a veces por semanas, la tapa de los medios de
comunicación, lo que muestra un importante
nivel de acostumbramiento de la población a
convivir con el fenómeno (Gráfico 5).
La estabilidad en la percepción de la corrup-
ción también se expresa en las anécdotas que,
a diario, se escuchan en el mundo de los ne-
gocios y la política. Whitehead, por ejemplo,
cuenta que “informantes del mundo de los
negocios en Argentina me han explicado (de
manera anecdótica por supuesto) que en los
80s, bajo la primera administración democrá-
26 27
Gráfico 5: Percepción Ciudadana de la Corrupción Argentina: 1996-2009
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Elaboración propia sobre la base de los índices del World Governance Indicators, World Bank 2011.
0
500
1000
1500
2000
2500
3000
3500
4000
Sobornos y tráfico deinfluencias
Defraudación al Estado Enriquecimiento ilícito
Denuncias
condenas
Gráfico 6: Denuncias y Condenas por hechos de corrupción 2000-2009
Fuente: Ministerio Público Fiscal Argentino. Oficina de Investigación y Estadísticas Político Criminales (2010).
tica del Presidente Alfonsín, era difícil saber
cuando un soborno era esperado, qué funcio-
narios eran o no corruptos, o cuál era la tarifa
apropiada. En los 90s, bajo la presidencia de
Menem, por el contrario, no había, según las
mismas fuentes, ni ambigüedad ni desvergüen-
za, y las tarifas y los procedimientos eran cla-
ros y predecibles” (Whitehead, 200�, 805).
Las reglas que rigen los acuerdos corruptos en
cada mercado son comunicadas a través de re-
des personales integradas por quienes gozan de
relativa confianza del resto del grupo. Aunque los
actores, mercados y lógicas a través de las cuales
la corrupción se institucionaliza varíen en conso-
nancia con la política económica de cada admi-
nistración, la estabilidad de la corrupción como
una modalidad para construir poder económico y
político sugiere que ciertas reglas estables subya-
cen a tales variaciones. Varios entrevistados para
este trabajo, en estricto off the record, confirmaron
que en varios mercados existen redes sociales que
transmiten e integran estas variaciones cuando
cambia una administración o cuando un episodio
adquiere carácter público.
La impunidad también es, sin dudas, otra forma
eficiente de comunicar la vigencia de la corrup-
ción. Las estadísticas del Ministerio Público Fis-
cal de los últimos diez años (Grafico 6) muestran
una tasa de condenas menor al 3% en relación
con las denuncias recibidas que, con la relativa
excepción del caso de María Julia Alsogaray, se
refieren a hechos de menor cuantía.
En el mismo sentido, la captura de los organis-
mos de control (Dassen, Arias y Freser 2008)
Caso Siemens
Caso BanelcoCaso
Southern Winds
Casos: Skanka Enargas
Miceli A. Wilson
26 27192121
23313232
3637
4043
5056
0 10 20 30 40 50 60
GuatemalaArgentina
PerúR.
El SalvadorMéxico
NicaraguaHonduras
VenezuelaBrasilChile
EcuadorUruguay
Fuente: Latinobarómetro 2010
Gráfico 7: Progreso Institucional en la Reducción de la Corrupción
como la falta de un cuerpo de abogados del
Estado orientado a defender el erario público
(Jorge, 2009) son consistentes con la percep-
cion de los argentinos sobre el escaso progreso
en reducir la corrupción. Aunque los datos del
Gráfico 7 corresponden a encuestas realizadas
entre 2006 y 2008, la tabla no varía significa-
tivamente si la muestra se extiende a la última
década.
Como la mayoría de los indicadores dispo-
nibles están relacionados con el desempeño
institucional, usualmente la corrupción es
asociada a actividades promovidas por los
funcionarios públicos. Sin embargo, con in-
dependencia de quién esté en condiciones de
establecer ciertas variaciones a las reglas, la
corrupción no podría gozar de la estabilidad
que señalamos si de ella no participaran regu-
larmente, además de funcionarios, otros ac-
tores, inclusive más permanentes, como em-
presarios, jueces, lobbystas sectoriales, etc.
El sector privado tiene un prominente inte-
rés en influir en las políticas públicas y, para
ello, puede recurrir a diferentes medios: ex-
presar sus intereses a través de asociaciones,
gestionar sus intereses a través de contactos
personales, financiar partidos políticos que
propongan políticas afines con sus intereses
o, directamente, comprar influencia a través
de sobornos (Schneider 20�0). En la Tabla �,
Schneider especula sobre cómo el sector pri-
vado de diferentes países latinoamericanos
distribuye su “portfolio” de inversiones para
influenciar las políticas públicas que los afec-
tan, teniendo en cuenta entre otros factores
las características y tradiciones de las asocia-
ciones empresariales, la estructura socio-eco-
nómica, la incorporación de representantes
del sector privado en posiciones ministeriales
y el proceso de formación e implementación
de políticas públicas.
En relación con el contexto argentino, la tabla
muestra que para el sector privado local invertir
en corrupción en los años 90s ha sido la manera
más racional de maximizar los beneficios que
ofrecía el sistema político. Más cercano en el
28 290 1 2 3 4 5 6
UruguayChile
Costa RicaPerú
ColombiaBoliviaBrazil
EcuadorArgentinaVenezuela
Gráfico 8: Comportamiento Ético de las Empresas
World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2010-2011.
Campañas y Elecciones
Lobby en el Congreso
Asociaciones Empresarias
Redes Personales Corrupción
Argentina 1990s Medio Medio Bajo Medio Alto
Brasil 1990s Medio Medio Bajo Medio Medio
Chile 1990s Medio Bajo Alto Bajo Bajo
Colombia 1990s Medio Bajo Alto Alto Medio
México 1990s Bajo Bajo Alto Bajo Medio
México 2000 Medio Medio Medio Medio Medio
Tabla 1: Distribución del Portfolio de Actividades Políticas por Empresa desde 1990
Fuente: Schneider 2010
tiempo, la afirmación según la cual “[l]os inver-
sionistas extranjeros se quejan de la corrupción
en el gobierno y el sector privado” (BTI 20�0,
33) es consistente con la posición que ocupan las
firmas argentinas en el índice de percepción de
su comportamiento ético. (Gráfico 8).
La percepción de estabilidad sobre la co-
rrupción, tanto en el sector público como en
el sector privado, la impunidad de los casos
denunciados y la aplicación de sanciones in-
formales a los pocos “arrepentidos” que han
confesado su participación en algunos hechos
127
115113
94124
6386
3519
27
28 29
conocidos, sugiere la institucionalización de,
al menos, algunas prácticas.
Cartier Bresson utiliza el término “redes de
corrupción” para diferenciar la lógica de la
corrupción institucionalizada de los intercam-
bios corruptos puntuales. Mientras estos últi-
mos son usualmente analizados como inter-
cambios de mercado –regidos por la maximi-
zación de beneficios-, “[E]n este contexto de
intercambio de favores no se busca maximiza-
ción alguna de recursos, porque ello signifi-
caría correr el riesgo de destruir la dimensión
social del intercambio. La alianza ilegal entre
los políticos y los empresarios se propone,
para ambas partes, reducir la competencia.
Unos demandan rentas de tipo económico,
mientras que otros desean rentas de tipo polí-
tico” (Cartier Bresson �996, �4).
Cartier Bresson describe las dos principales
funciones que cumplen las redes de corrup-
ción que, por su elocuencia, preferimos citar
textualmente:
“a) La heterogeneidad de los bienes intercam-
biados en las transacciones corruptivas y los
diferimientos temporales. La red desempeña el
papel de traductor de intereses, creando así un
patrón de medida (un equivalente) para bienes
y objetivos muy diferentes. La red es entonces
un intermediario de intercambios complejos.
Permite intercambiar recursos diferentes sin
que necesariamente se tenga que pasar por
una monetización (soborno) y autoriza diferi-
mientos en el tiempo, lo que llevaba a Mény a
decir: «La corrupción moderna, como la mo-
neda, se desmaterializa». En otras palabras,
los recursos que se intercambian son diversos
(económicos, políticos, sociales, simbólicos,
etc.) y para evitar los costos de espera y tran-
sacción vinculados al trueque (problema de la
doble coincidencia), se hacen necesarios cier-
tos sistemas de medición y compensación. En
su regularidad, los intercambios de favores no
siempre se monetizan y pagan de contado. Se
tiene un banco de favores o bien un mercado a
plazo del favor y de la información privilegia-
da sin denominador común. La red autoriza
los sistemas de diferimientos y de compensa-
ciones múltiples y multilaterales en el tiempo
y el espacio. Por ejemplo, una contribución de
campaña electoral ofrecida por una empresa,
o el rescate de un periódico local, o el pago
de un asistente, etc., conduce mucho después
a una información confidencial (que será o no
utilizada), un contacto (también él activado
o no), un contrato, etc. Las deudas existen-
tes entre las diferentes entidades nunca están
totalmente saldadas. Al circular, estas deudas
mantienen los nexos de la red. La red es así
una organización flexible y virtual.
b) Clandestinidad, conocimiento personal,
confianza, seguridad y protección. Dado que
el intercambio corrompido no puede ser ga-
rantizado por una instancia jurídica neutra a
la que puedan referirse los participantes en
caso de conflicto, la red es un espacio de rela-
ciones interpersonales complejas que permite
crear confianza según un proceso de apren-
dizaje. La forma organizada de las transac-
ciones ofrece una garantía acerca del buen
desenvolvimiento de las operaciones que tien-
den a cartelizar informaciones y decisiones.
(Cartier Bresson, �996, �5-�6).
Esta caracterización, desarrollada en el con-
texto de la corrupción política francesa, pro-
fundiza la definición de la corrupción como
institución informal. Pero además, sugiere
que las redes de corrupción se mantienen gra-
cias a la efectividad con la que, a su interior,
operan muchos de los principios de coordina-
ción necesarios para la acción colectiva: so-
lidaridad, confianza, reputación, repetición,
cierta jerarquía. En tal sentido, las redes de
corrupción actúan como mecanismos de co-
ordinación muy articulados para el reducido
colectivo que comparte las reglas –y excluye
a quienes no las comparten. Los intercambios
de recursos heterogéneos a los que se refiere
Cartier Bresson sin dudas varían en sus nive-
les de ilegalidad y, por ello, requieren que los
actores que actúan en estas redes naveguen,
con particular destreza, entre las institucio-
nes formales y las informales dependiendo de
los interlocutores y el contexto. La evidencia
anecdótica disponible sugiere que la cantidad
de actores que comparten el conocimiento
de cada práctica es proporcional al grado de
ilegalidad del intercambio. Por ejemplo, las
“pequeñas atenciones” con funcionarios –e.g.
llevar medialunas a una oficina administrativa
o judicial- para acelerar un trámite es, en mu-
chos ámbitos, una práctica que, aunque prohi-
bida, es traducida como una regla de cortesía
y por ello ampliamente tolerada y compartida;
en cambio, pagar un soborno para obtener una
decisión administrativa o judicial favorable,
especialmente en el mundo de los negocios, es
un práctica compartida por un grupo muchí-
simo más reducido de personas. En el medio,
existe un continuo de prácticas que despierta
nuestro interés en cada uno de los ámbitos de
trabajo seleccionados.
30 31
30 31
Como señalamos en la introducción, el pro-
yecto se dirige a reducir oportunidades de co-
rrupción a través de la generación de acciones
colectivas (públicas, público-privadas o pri-
vadas) en dos “mercados” y en relación con
dos grupos de actores:
1. El financiamiento de la actividad política
2. Las compras y contrataciones públi-
cas en el mercado de medicamentos y equipa-
miento médico.
3. Las empresas
4. Los profesionales que estructuran, in-
termedian y controlan transacciones –aboga-
dos, contadores, auditores –en relación al rol
que podrían cumplir en la prevención y detec-
ción de algunas de estas prácticas.
Nuestro esfuerzo durante la primera etapa del
proyecto consistirá en echar luz sobre algunas
oportunidades de corrupción que dan lugar a
prácticas regulares en cada uno de estos es-
pacios, delinear la estructura de incentivos
que permite canalizarlas y compararla con la
que prevén las instituciones formales que ta-
les prácticas inhiben. En una segunda etapa,
desarrollaremos iniciativas de acción colecti-
va que permitan discutir con los interesados
opciones para reducir la brecha entre ambas y
modos de llevarlas a la práctica.
Nuestro punto de partida, que ofrecemos a
continuación, es el conocimiento basado en
nuestras experiencias anteriores en relación
con cada uno de estos ámbitos.
4.1.Oportunidadesdecorrupciónenelfinanciamientodelaactividadpolítica
Los sistemas electorales de la democracia es-
tán basados en la premisa básica de que cada
ciudadano posee un voto y que cada uno de
esos votos vale exactamente lo mismo para
determinar preferencias mayoritarias. Estos
sistemas tienden a ser más débiles y a empeo-
rar su calidad cuando determinadas personas
o grupos poseen sustancialmente más poder
que otras para determinar preferencias mayo-
ritarias. En consecuencia, la construcción de
sistemas democráticos de calidad requiere re-
4.Los ámbitos de trabajo del proyecto
gular el impacto que tienen los grupos econó-
micos poderosos en la formulación de la agen-
da pública y en el diseño e implementación de
políticas que, por definición, desplazan los in-
tereses mayoritarios. Esta tensión histórica es
inherente a las democracias contemporáneas,
ya que las democracias realmente existentes
son capitalistas, y es una tensión constitutiva
de la relación entre democracia y capitalismo.
Sin embargo, en algunas sociedades la capaci-
dad de controlar la influencia de ciertos grupos
en la política a través de recursos económicos
es menor que en otras. En definitiva, la rela-
ción entre dinero y política reproduce la dis-
tribución de poder existente en una sociedad
(Acuña 20��). Por esta razón, nos interesa
explorar la relación entre el financiamiento de
la política y los grupos económicos. En este
contexto, la corrupción surge como una vía al-
ternativa a los medios legales para financiar la
actividad política, cuyo resultado es restringir,
a un tiempo, la competencia política como la
de los mercados.
4.1.1. Lasrelacionesentreelmercado,
elEstadoylapolítica
Para analizar la dinámica de la corrupción es
necesario operar sobre la interfase entre el sec-
tor público y el sector privado. El funciona-
miento de la corrupción no depende exclusiva-
mente de la organización del sistema político,
sino también de la organización y el poder de
los actores privados. Una democracia exitosa
no necesita solamente sistemas políticos com-
petitivos sino también mercados competitivos.
Mientras que se establezca sólo la primera
condición, el poder estaría disperso entre va-
rios actores públicos, dándoles escaso poder
de negociación en relación a los intereses pri-
vados. El asunto crítico reside en el hecho de
que ni los actores políticos ni el sector privado
goce de un poder de negociación monopólico
u oligopólico (Rose-Ackerman �999).
En esta línea, entendemos al financiamiento
político como una relación donde operan le-
yes de oferta y demanda: los actores políticos
intercambian políticas públicas por dinero y
donaciones de campaña realizadas por actores
privados (Przeworski 2003; Samuels 2006).
Para comprender la relación entre el mercado,
el Estado y la política en Argentina es impor-
tante entender que la política en nuestro país
se ha transformado en una actividad capital
intensiva (Müller y Strom �999). Para interve-
nir de manera relevante en el sistema político
argentino, las organizaciones partidarias re-
quieren cada vez más capital. Generalmente,
los gastos de la política son asociados exclusi-
vamente con las campañas para las elecciones
generales. Sin embargo, aunque estas repre-
sentan un egreso significante para la política,
dado el enorme peso económico que implica
el acceso a los medios de comunicación, tam-
bién debe considerarse el peso monetario de
una multiplicidad de otros aspectos que au-
mentan la necesidad de dinero por parte de los
actores políticos y que muchas veces son pa-
sados por alto. Específicamente, las campañas
para las elecciones internas, la construcción de
consensos, la retribución de los cuadros técn-
32 33
32 33
cos y políticos, la coordinación territorial y el
clientelismo implican una importante masa de
recursos e inciden de manera estructural en el
modo de articulación entre el sistema econó-
mico y el sistema político.
En primer lugar, la construcción de consensos
partidarios y legislativos en el contexto argen-
tino requiere de cantidades significativas de
dinero. Dado que los partidos no privilegian
discusiones programáticas a su interior, ni con
la sociedad, y se discute poco temas sustanti-
vos e ideológicos, la acción colectiva se vuel-
ve problemática porque no es posible anclar
“referencias simbólicas”. Por el contrario, en
lógicas no programáticas y ausentes de con-
tenidos ideológicos, las disputas personales
entre figuras aumentan su importancia relati-
va. En este contexto resulta difícil construir
consensos sobre programas e ideas, y por lo
tanto aumenta la resolución de conflictos por
vías alternativas. Estas vías tienen escaso o
nulo contenido deliberativo y ocasionalmen-
te requieren de recursos monetarios, como es
el caso de las movilizaciones y la compra de
votos en ámbitos legislativos y partidarios.
Aunque ésta no es una práctica fácil de cuan-
tificar, han existido denuncias de consensos
obtenidos a través de la compra de votos tanto
en ámbitos legislativos como en el seno de los
distintos bloques partidarios.
En segundo lugar, el creciente proceso de pro-
fesionalización de la política la ha tornado
una actividad cada vez más cara. A diferencia
del punto anterior, que involucra aspectos de
manifiesta ilegalidad, esta es una dimensión
legal que ha implicado un importante cambio
en los gastos que enfrentan los partidos polí-
ticos y altera sustancialmente el modo en que
se organiza la actividad partidaria. En la ac-
tualidad, la militancia voluntaria es muy li-
mitada y ha sido en gran medida reemplazada
por militantes, cuadros técnicos y políticos
profesionales que son compensados con bene-
ficios monetarios, cuyo impacto agregado es
muy significativo. Los activistas o militantes
que solían desempeñar funciones sin requerir
erogaciones de tipo monetario, por ejemplo a
través de la participación en la formulación
de políticas públicas alineadas con sus prefe-
rencias, hoy también requieren de compensa-
ciones económicas. En términos monetarios,
entonces, los activistas o militantes conforma-
ban una parte importante del trabajo partidario
y no requerían desembolso monetario alguno.
Con la profesionalización de la política, tam-
bién los activistas o militantes comenzaron a
desempeñar tareas organizativas y servicios
profesionales muy demandantes de recursos,
por lo cual la compensación a partir de la par-
ticipación en la formulación de políticas se ha
vuelto insuficiente. Actualmente, los activistas
o militantes que proveen servicios de este tipo
son compensados, al menos parcialmente, por
beneficios privados y muchas veces moneta-
rios (Müller y Strom �999).
En tercer lugar, la territorialización de la polí-
tica ha incrementado sus costos significativa-
mentel La territorialización es un producto de
la descentralización político-administrativa
de diversas políticas públicas implementadas
desde la década del noventa por administracio-
nes provinciales. Dos efectos de este proceso
encarecieron la actividad política. En primer
lugar, en un contexto de territorialización, la
formación de coaliciones políticas en las dis-
tintas unidades subnacionales se torna una
estrategia fundamental para ganar elecciones
a nivel nacional. Esta estrategia genera pro-
blemas de coordinación, tanto en términos de
coaliciones nación-provincia, como de imple-
mentación de la política pública específica ob-
jeto de discusión (Calvo y Escolar 2005). Una
coordinación estratégica de implementación
de la política en distintas áreas geográficas
genera importantes costos logísticos. En se-
gundo lugar, los procesos de territorialización
tienden a estar íntimamente vinculados con
procesos de personalización del voto, debido
al esfuerzo de los candidatos de ser elegidos
por electorados territorialmente concentrados
(Calvo y Escolar 2005). La personalización
del voto implica que la etiqueta partidaria deja
de ser suficiente para cosechar votos y conse-
cuentemente encarece la campaña electoral.
Por último, las prácticas clientelares, cons-
titutivas de la política argentina, encarecen
significativamente la actividad política, prin-
cipalmente por dos motivos. Por una lado, los
vínculos clientelares entre políticos y ciudada-
nos requieren de una importante inversión en
infraestructura técnica y administrativa. Por
otro, los vínculos que se crean están basados
en la entrega directa de incentivos selectivos,
que son típicamente materiales. No sólo es el
clientelismo una práctica que por su naturale-
za es capital intensiva, cara e ineficiente, sino
que el clientelismo que se emplea actualmente
en Argentina se ha vuelto mucho más costoso
que el clientelismo tradicional. Mientras que el
clientelismo tradicional se basaba en la lealtad
entre el patrón y el cliente, a través de relacio-
nes personalistas cara-a-cara, el clientelismo
moderno es mucho más anónimo y requiere
de la movilización de una importante maqui-
naria política con recursos brindados a clien-
telas más amplias que las tradicionales, dado
el debilitamiento de los lazos personales. Dada
la estructura federal del sistema político argen-
tino, estas maquinarias son establecidas en los
tres niveles de gobierno, desde la cúpula de la
política nacional, hasta el nivel municipal y
local (Kitschelt 2000). Además, en las prácti-
cas modernas de clientelismo existe una fuerte
competencia entre los distintos proveedores de
incentivos selectivos, haciendo que sea necesa-
ria una inversión cada vez mayor en el tipo de
incentivo que se les ofrecen a los clientes.
Todas estas actividades implican una enor-
me masa de recursos con la cual debe contar
un partido político para ser competitivo. Las
fuentes que tiene para conseguirlos son diver-
sas. En primer lugar, el Estado garantiza a to-
dos los partidos políticos una cantidad deter-
minada de dinero para enfrentar sus gastos de
campaña y sus gastos permanentes, a través
del Fondo Partidario Permanente. La legis-
lación sobre financiamiento político también
permite el financiamiento privado, aunque
este está siendo paulatinamente restringido de
modo de garantizar condiciones más ecuáni-
mes de competencia. Esta restricción comen-
zó con la sanción de la Ley 25.600 en 2002 y
se profundizó en la reforma política de 2009
-que será detallada en el segundo apartado de
34 35
34 35
esta sección. El financiamiento estatal suele
ser insuficiente con respecto a los gastos que
los partidos deben enfrentar. Por esta razón,
los partidos políticos generalmente recurren a
fuentes alternativas de financiamiento: a tra-
vés de relaciones con sindicatos, con actores
de mercado y con el aprovechamiento del
aparato estatal. Sin embargo, estas fuentes
alternativas generan una competencia muy
desigual, ya que tanto los sindicatos como los
empresarios aportan recursos a aquellos parti-
dos que los benefician y el acceso al aparato
estatal beneficia en mayor medida a los par-
tidos en el gobierno que a los partidos de la
oposición. El sesgo oficialista en las fuentes
alternativas de financiamiento se incrementa
aún más por el hecho de que los grupos eco-
nómicos prefieren invertir en aquellos parti-
dos que tengan capacidad para implementar
sus compromisos. Los partidos oficialistas
no sólo se encuentran en una posición favo-
rable respecto a las siguientes elecciones sino
que además pueden devolver los favores en
tiempo presente. En esta línea, la publicidad
oficial también es una importante fuente de fi-
nanciamiento de los partidos en el gobierno
que altera la igualdad en la competencia a fa-
vor de los oficialismos.
En los siguientes párrafos exploraremos diver-
sas dimensiones de la relación entre Estado,
mercado y política que derivan en la utiliza-
ción de los dos primeros como fuente alterna-
tiva de financiamiento de la actividad política.
En esta compleja interacción identificamos a
cuatro actores principales: los actores priva-
dos, los actores políticos, los burócratas y los
votantes. Los actores privados que participan
en este intercambio son los grupos de interés
que disponen de recursos y que tienen incen-
tivos para influir en la formulación e imple-
mentación de políticas públicas y/o obtener
beneficios del Estado, tales como contratos
de obras públicas, compras directas realizadas
por el Estado, decisiones regulatorias de orga-
nismos públicos que favorecen determinados
actores económicos, concesiones que otorgan
beneficios monopólicos u oligopólicos por pe-
ríodos extendidos de tiempo o el otorgamiento
de subsidios que favorecen la rentabilidad de
determinados sectores o actividades económi-
cas. Los actores políticos implicados en esta
interacción son aquellos con acceso al diseño
y formulación de políticas públicas, a saber
los legisladores o miembros del partido con
influencia en las decisiones legislativas y eje-
cutivas así como a la dirección de instancias
de implementación de políticas públicas. Los
grupos de interés no solamente interactúan con
los actores políticos sino también con los bu-
rócratas, ya que buscan influenciar no sólo el
diseño de políticas sino también su implemen-
tación, ubicando a los burócratas como acto-
res relevantes. Por último, los votantes son un
actor central por el simple hecho de que en un
sistema político democrático los actores po-
líticos directamente, y los burócratas indirec-
tamente, deben considerar las preferencias de
sus electores. De este modo, para comprender
la compleja interacción que caracteriza a los
acuerdos de intercambio –tanto los de natu-
raleza legal cuanto los de naturaleza ilegal-,
es necesario comprender los incentivos detrás
del comportamiento de cada uno de estos cua-
tro actores.
Los grupos de interés maximizan su bienes-
tar con respecto a determinadas políticas pú-
blicas, buscando influir en las decisiones de
los políticos electos y obtener el mejor resul-
tado a un menor costo (Grossman y Helpman
200�). Según Samuels, mientras exista una
oferta de servicios de gobierno y los funcio-
narios electos ejerzan al menos un mínimo
control sobre la misma, los grupos de interés,
que tienen dinero para distribuir, buscarán un
modo de acceder a esta oferta. En otras pala-
bras, están interesados en “comprar” servicios
gubernamentales a través de aportes a los par-
tidos políticos (2006). Grossman y Helpman
distinguen el “motivo influencial” del “moti-
vo electoral” de los grupos de interés por fi-
nanciar una campaña. Mientras que a través
del primero se busca influenciar la dirección
de las políticas, a través del segundo se busca
incrementar las posibilidades electorales de
aquellos candidatos con quienes comparten
posiciones (200�).
El segundo actor, los actores políticos, están
motivados por la reproducción de su poder
(Ames �987). Dada la importancia que tiene el
dinero en el juego político, este se torna en un
elemento clave para cualquier estrategia de su-
pervivencia política. Como señala Przeworski
(2007), aunque la democracia es un sistema con
reglas abstractas y universalistas, las condicio-
nes de competencia entre aquellos que pueden
gastar mucho dinero difiere de aquellos que no,
aunque se respeten las reglas del juego. Esta
asimetría en las condiciones de competencia
se vuelve aún más problemática en un contexto
como el argentino, donde la política consiste en
una actividad capital intensiva que se ha vuelto
cada vez más costosa.
Para profundizar en los incentivos de los acto-
res políticos por ingresar en el intercambio de
dinero por políticas, tomaremos como ejemplo
el financiamiento de las campañas electorales.
Samuels (2006) señala que el factor que de-
termina el surgimiento de la demanda de fon-
dos de campaña es el grado de competencia
electoral. Al aumentar la competitividad de
las elecciones, aumentan sus costos y conse-
cuentemente aumenta también la demanda de
dinero por parte de los actores políticos (can-
didatos individuales o partidos políticos). Si
un político no tuviera incertidumbre respecto
de sus posibilidades de elección, su campa-
ña sería menos costosa y menor su demanda
por fondos20. Sin embargo, la demanda de
dinero por parte de los políticos electos no
es solamente una función de la competencia
inter-partidaria sino también de la competen-
cia intra-partidaria. Si los candidatos tienen
que competir con miembros de su partido en
cada distrito, tendrán fuertes incentivos para
diferenciarse de los otros candidatos y de su
etiqueta partidaria (Samuels 2006). El culti-
vo del voto personal requiere de una campaña
más personalizada y esfuerzos por fuera del
�0 Las campañas baratas tienen un efecto simi-lar, ya que donde no hay necesidad de gastar dinero para ganar votos, la demanda será baja. Sin embargo, actualmente la propaganda política se ha sofisticado y los medios de comunicación masiva (sobre todo la tele-visión) han cobrado un protagonismo notorio, haciendo que las campañas requieran cada vez más importantes sumas de dinero (Zovatto �998).
36 37
36 37
partido político, siendo esperable que se in-
crementen los gastos en la misma y la deman-
da por fondos ilegales.
Para comprender el rol de los burócratas en
los acuerdos corruptos es importante resaltar
que la relación entre actores políticos y ac-
tores privados no gira solamente en torno de
cuestiones de diseño y formulación de polí-
ticas sino también en torno de cuestiones de
implementación de políticas. Como sugiere
Schneider (2010), los empresarios prefieren
invertir en aquellas oportunidades donde lo-
gren obtener un mayor porcentaje del bene-
ficio total a un menor costo. De este modo,
van a preferir invertir su dinero en políticas de
alcance reducido que afecten directamente a
su empresa o a su sector - por ejemplo las pri-
vatizaciones - en lugar de políticas de amplio
alcance, como sería un cambio en las tasas
impositivas. En el segundo caso, un empresa-
rio invertiría su dinero para obtener el cambio
deseado, pero el beneficio sería compartido
entre muchas empresas. Este comportamiento
free-rider implica que muchas veces los in-
tercambios corruptos se realizan en torno de
la implementación de políticas más que de la
formulación de las mismas. El ingreso de los
burócratas en la relación de intercambio entre
dinero y políticas incrementa los costos de la
corrupción, ya que el dinero debe ser reparti-
do entre más actores.
Por último, los votantes son un actor esencial
a tomar en cuenta, ya que los actores políticos
racionales, y en menor medida los burócratas,
no pueden ignorar sus preferencias si buscan
sobrevivir políticamente. Ello nos muestra la
contracara de lo explicado hasta aquí: el dine-
ro obtenido con la “venta” de políticas es uti-
lizado para la “compra” de votos. Si el dinero
comprara políticas pero no votos, los actores
políticos racionales que buscan su superviven-
cia política no tendrían suficientes incentivos
para intercambiar políticas por dinero, ya que
los electores tienen la capacidad de castigar
a los políticos mediante su voto (Przeworski
2003). En las democracias con instituciones
más formalizadas, el costo electoral de los in-
tercambios corruptos consiste en el hecho de
que los votantes preferirían un candidato ho-
nesto por sobre uno corrupto. De este modo, si
el intercambio se hace público, es de esperar-
se que los votantes castiguen a los implicados
mediante su voto. Sin embargo, es importante
comprender el contexto de las democracias
con instituciones formales más débiles y con
una fuerte presencia de instituciones informa-
les. En Argentina, la corrupción consiste en
una institución informal, pero sin embargo
fuerte, estable y aceptada por una significativa
porción de los actores. En este contexto, el
mecanismo del voto castigo a los políticos co-
rruptos no es muy generalizado y depende de
condiciones de contexto tales como períodos
de auge o depresión económica. Sin embar-
go, existe un costo electoral de la corrupción
aún en las democracias con instituciones me-
nos formalizadas, ya que muchas veces los
grupos de interés influencian a los políticos a
desarrollar políticas que están en contra de las
preferencias de su propio electorado (Rose-
Ackerman �999). En estos casos, los votantes
podrían ejercer un control de la corrupción a
través de su voto, al castigar a aquellos polí-
ticos que desarrollan políticas que no los be-
nefician. De este modo, la variable compe-
tencia política tiene un efecto ambiguo sobre
la demanda de fondos privados por parte de
los políticos electos, porque una mayor com-
petencia generaría mayores controles. Como
explica Rose-Ackerman (�999), existe una
“paradoja de estabilidad” en la cual demasia-
da incertidumbre respecto de las posibilida-
des de reelección genera una mayor cantidad
de acuerdos corruptos pero demasiada certi-
dumbre puede producir el mismo efecto. La
competencia política es al mismo tiempo un
control de la corrupción y un determinante de
la misma. Además, si sólo se piensa al finan-
ciamiento de la política como una interacción
entre políticos electos, burócratas y grupos de
interés no se estaría tomando en cuenta la ten-
sión que tienen los políticos entre servir a su
electorado y conseguir fondos para financiar
sus actividades (Grossam y Helpman 200�).
Sin embargo, en las democracias donde exis-
ten significativos vínculos clientelares entre
políticos y ciudadanos esta tensión está bien
resuelta, llevándose a cabo el intercambio en
dos circuitos distintos que se complementan.
El primero consiste en la relación entre los
grupos de interés y los actores políticos, don-
de los electores ricos en recursos pero pobres
en votos proveen a los políticos con dinero a
cambio de favores. El segundo circuito se lle-
va a cabo entre los actores políticos y su elec-
torado pobre en recursos pero rico en votos.
Estos electores reciben, a cambio de su voto,
incentivos selectivos materiales, que van
desde bienes materiales a vivienda pública,
planes sociales y empleo público. Estos in-
centivos selectivos actúan también como una
compensación por las políticas que se llevaron
a cabo para beneficiar a los otros electores y
evitan generar un voto castigo. De este modo,
los actores políticos se garantizan los recursos
necesarios para llevar a cabo sus actividades
políticas y los votos necesarios para sobre-
vivir políticamente de dos electorados dis-
tintos. Un claro ejemplo lo ilustra la política
de privatizaciones llevada a cabo por Carlos
Menem en la década de los noventa. Como
señala Manzetti (�999), no hay duda de que
Menem utilizó a las privatizaciones para com-
pensar a los grupos económicos que financia-
ron su campaña. Pero para compensar a su
tradicional electorado de bajos recursos y rico
en votos recurrió a una eficiente distribución
de incentivos selectivos, que le permitió lle-
var a cabo políticas que les eran desfavorables
(Gibson y Calvo 200�).
Ahora bien, se han identificado los cuatro
actores involucrados en el intercambio de
mercado entre políticas, dinero y votos y sus
respectivos incentivos por participar en el
mismo. Sin embargo, como propone Samuels
(2006), la oferta y la demanda son necesarias
pero insuficientes para que se establezca un
intercambio de mercado. Un intercambio de
mercado requiere también un contrato entre
los que ofertan y los que demandan. Sin em-
bargo, dada la naturaleza del mercado, donde
los compromisos creíbles no pueden basarse
en mecanismos de sanción institucionaliza-
dos, existen pocas garantías de que se cumplan
38 39
38 39
los términos del contrato. En este mercado, el
contrato consiste en un acuerdo informal en
el cual un donante privado provee dinero a un
político a cambio de servicios futuros. Dado
que los costos de transacción son altos y no
se puede recurrir a un tercero imparcial para
asegurar su cumplimiento, los actores invo-
lucrados tienen incentivos para desarrollar
instituciones informales que disminuyan la
incertidumbre y aumenten las probabilidades
de cumplimiento.
Samuels (2006) identifica tres tipos de me-
canismos por los cuales los actores políticos
pueden aumentar la credibilidad de sus com-
promisos: la reputación, la repetición y las
sanciones informales. El primero puede con-
sistir en una reputación colectiva – a través
de la pertenencia a un partido político – o una
reputación personal, por ejemplo a través del
cultivo de un voto personal. En este caso, un
candidato puede desarrollar una reputación de
proveer bienes privados y desarrollar un elec-
torado que lo conoce y confía en el, y por lo
tanto, lo vota. De este modo, desarrolla una
reputación con sus electores así como con sus
potenciales donantes (por ejemplo empresas
constructoras de obras públicas), asegurando la
confianza de ambos lados de la ecuación. La
repetición actúa en reemplazo de las sanciones
formales, ya que los políticos enfrentan un solo
costo potencial por no cumplir su contrato con
los actores privados: la pérdida de beneficios
potenciales futuros. Cuando los donantes y los
políticos tienen la expectativa de interactuar
repetidamente por un largo periodo de tiempo,
el cumplimiento de los contratos será mayor.
De este modo, los políticos que tienen carreras
de largo plazo aumentan la credibilidad de sus
compromisos. Se puede pensar en los mismos
términos en la relación entre políticos y votan-
tes, ya que la repetida entrega de beneficios
particulares a los electores fortalece la relación
clientelar. Por último, las sanciones informales
son mecanismos menos frecuentes, pero tam-
bién existen. Por ejemplo, si una empresa que
contribuyó a un partido no recibe sus benefi-
cios, puede rehusarse a contribuir con fondos
adicionales a la siguiente elección. Del mismo
modo, un votante que deja de percibir benefi-
cios, tendrá incentivos para castigar al político
con su voto.
4.1.2. La estructura de incentivos del
marcoregulatorio
Una vez identificados los actores involucra-
dos en la relación mercantil que constituye al
financiamiento de los partidos políticos y sus
respectivos incentivos para participar de la
misma, es necesario evaluar en qué medida el
marco legal vigente facilita u obstruye dichos
incentivos.
Desde la sanción de la nueva ley de financia-
miento político en 2002 (Ley 25.600) hasta
la última reforma al régimen en 2009 (Ley
26.57�) se han incrementado las limitaciones
y prohibiciones en torno a los gastos y fuentes
de ingresos de los partidos políticos. Como se-
ñala Ferreira Rubio (2004), la estrategia nor-
mativa elegida en 2002 fue la de limitar – lo
que no fue sorprendente dado el contexto de
crisis política y los reclamos de la sociedad en
aquel momento, que pedían el establecimiento
de reglas estrictas y sanciones fuertes.
La Ley 25.600 mantuvo las restricciones es-
tablecidas en la normativa anterior21 con res-
pecto a los tipos de financiamiento privado
que podían aceptar los partidos políticos (las
contribuciones o donaciones de entidades
autárquicas o descentralizadas, de empresas
concesionarias de servicios u obras públicas,
de empresas que explotan juegos de azar, de
gobiernos o entidades extranjeras, de asocia-
ciones sindicales, patronales o profesionales
y de personas que hubieran sido obligadas a
efectuar la contribución por sus superiores je-
rárquicos o empleadores22) y agregó dos limi-
taciones más. En primer lugar, modificó el in-
ciso referido al anonimato de las contribucio-
nes o donaciones, que en el régimen anterior
exceptuaba el caso de las colectas populares
y permitía que los donantes impongan cargo
de que sus nombres no se divulguen, elimi-
nando ambas salvedades. En segundo lugar,
agregó la prohibición por parte de los partidos
políticos de recibir o aceptar contribuciones o
donaciones de personas físicas o jurídicas ex-
tranjeras que no tengan residencia o domicilio
en el país23. Además, la ley impuso límites a
los gastos de los partidos, al establecer que los
partidos o sus candidatos no pueden superar,
en conjunto, más de la suma equivalente a $�
por elector habilitado para la campaña de las
elecciones generales nacionales y $0,30 para
�� Ley 23.298/85�� Art. 4�, Ley 23.298 y Art. 34, Ley 25.600�� Art. 34, Ley 25.600
la campaña electoral de la segunda vuelta24.
Buscando limitar el peso de las contribucio-
nes privadas en las finanzas partidarias, la Ley
25.600 también fijó límites a las cantidades
que pueden recibir o aceptar los partidos polí-
ticos en concepto de financiamiento privado:
un monto máximo anual equivalente al �%
del total de gastos permitidos en el caso de las
personas jurídicas y al 0,5% en el caso de las
personas físicas (Art. 35). En lo que concierne
a las campañas electorales, lo partidos no po-
drán recibir un total de recursos privados que
supere el monto equivalente a la diferencia en-
tre el tope máximo de gastos de campaña y el
monto del aporte extraordinario para campaña
electoral correspondiente al partido (Art.36).
Estas limitaciones fueron mantenidas por el
nuevo régimen de financiamiento político es-
tablecido en 2006 a través de la sanción de la
Ley 26.2�5, que derogó la Ley 25.600.
Sin embargo, la falta de aplicación de san-
ciones hizo que muchas de estas regulacio-
nes sean eludidas, violadas o simplemente se
vuelvan irrelevantes. Un ejemplo ilustrativo
fue la campaña electoral para Jefatura de la
Ciudad de Buenos Aires, en octubre del 2000.
Recién se estrenaba la nueva ley de financia-
miento político de la Ciudad, que prohibía los
aportes privados de parte de empresas e im-
ponía un tope de $20.000 a todos los aportes.
Para su campaña, el candidato Aníbal Ibarra
recibió de una empresa $70.000, fracciona-
dos en $20.000 del Presidente de la empresa,
$20.000 del Vice-presidente, $20.000 de uno
de los directores y $�0.000 de un asistente del
�� Art. 40, Ley 25.600
40 41
Presidente25. De este modo, se eludieron tres
prohibiciones distintas en una misma manio-
bra: la de recibir aportes superiores a $20.000,
la de recibir dinero de empresas y la de recibir
dinero de empresas contratistas del Estado (ya
que la empresa en cuestión estaba a cargo del
mantenimiento de autopistas de la Ciudad y
de las obras de desagüe y control de inunda-
ciones) (Gruenberg 2004).
La reforma política de 2009, a través de la
sanción de la Ley 26.57�, avanzó en la restric-
ción del financiamiento de origen privado, al
prohibir los aportes de personas jurídicas (Art.
58) y la contratación y venta de espacios de
radio y televisión para transmitir publicidad
electoral que no sea distribuida y autorizada
por la Dirección Nacional Electoral (Art. 56),
de modo que los partidos políticos sólo pue-
den disponer de los espacios que les asigna
el Estado. Dado que la publicidad electoral
- especialmente la audiovisual - representa la
parte más sustancial del costo de las campañas
electorales, la Dirección Nacional Electoral,
dependiente del Ministerio del Interior, pasó
a controlar la mayor parte de los recursos con
que cuentan los partidos para sus campañas
(Straface y Page 2009). Aunque el objetivo
explícito de esta normativa es el de disminuir
las desigualdades existentes entre los partidos
políticos en términos de los recursos económi-
cos para financiar sus campañas, el hecho de
que el Ministerio del Interior controle la distri-
bución de los espacios de publicidad electoral
en las emisoras de radiodifusión profundiza el
�� Datos del informe final de la Auditoria de la Ciudad de Buenos Aires
sesgo oficialista ya presente en el esquema de
financiamiento de la actividad política.
Mientras que el régimen de financiamiento de
los partidos políticos ha avanzado en las regu-
laciones y limitaciones de los gastos y fuentes
de ingresos de los partidos, no se ha hecho lo
mismo con respecto a los mecanismos de con-
trol y el sistema de sanciones, que continúan
siendo altamente ineficaces. Como fue ilustra-
do con el ejemplo del financiamiento de la cam-
paña de Aníbal Ibarra, por más que el régimen
establezca regulaciones y limitaciones, estas
no actuarán sobre los incentivos de los actores
para reducir sus acciones ilegales si no vienen
acompañadas por mecanismos de control efi-
cientes y un sistema de sanciones eficaz.
Un avance de la Ley 25.600 con respecto a la
rendición de cuentas y la transparencia de las
finanzas partidarias consiste en la obligación
de que los partidos políticos presenten, diez
días antes de la fecha de celebración de los co-
micios, un informe detallado de sus gastos de
campaña y de los aportes públicos y privados
recibidos. En teoría, esta norma funcionaría
como un importante incentivo electoral para
que los partidos mantengan sus cuentas trans-
parentes y respeten las limitaciones de gastos e
ingresos establecidos en la legislación, ya que
de no hacerlo se verían castigados en las urnas.
Sin embargo, en base a la discusión anterior,
esta norma se adecua pobremente al contexto
de la política argentina. En primer lugar, dada
la importancia de los vínculos clientelares en-
tre los políticos y los ciudadanos, los votantes
se verán fuertemente influenciados por los in-
centivos selectivos otorgados por los partidos.
40 41
La relevancia de estos incentivos selectivos
hace que el nivel de transparencia de los par-
tidos no sea un elemento fundamental para los
electores al momento de emitir su voto, sobre
todo si tomamos en cuenta el nivel de estabi-
lidad y aceptación que tiene la corrupción en
tanto institución informal. Un electorado que
asume a la corrupción como parte de la regu-
laridad política no se verá incentivado a reali-
zar un voto castigo en estos términos, ya que
al no percibir la existencia de una verdadera
alternativa honesta basará su elección en otras
características, distintas a la transparencia. En
segundo lugar, esta norma solamente se limita
a los gastos e ingresos respecto a las campañas
electorales. Como fue detallado anteriormen-
te, aunque no deja de ser importante, el gasto
en campaña representa solamente una fracción
de los gastos totales de los partidos políticos.
De este modo, por más que esta norma se res-
petara y funcionara como un incentivo para
que los partidos mantengan sus cuentas de
campaña limpias, sigue existiendo una gama
de actividades que podrían ser financiadas ile-
galmente sin afectar su rendimiento electoral
en las siguientes elecciones.
En términos de la publicidad de las finanzas
partidarias en general, la normativa es más
formal que real, ya que establece como órgano
de difusión al Boletín Oficial, un órgano de li-
mitada circulación. En el 2006, con la sanción
de la Ley 26.2�5, se hizo un intento de avan-
zar hacia una mayor publicidad de las finan-
zas de los partidos al obligar que los partidos
políticos difundan, en un diario de circulación
nacional, el sitio Web donde se encuentran
publicados sus estados contables. Aunque en
teoría la utilización de Internet como medio
de difusión de la información contable sea un
avance cualitativo respecto a la rendición de
cuentas, en la práctica del contexto argentino
no impacta significativamente en los incenti-
vos de los actores involucrados.
La falta de adecuación de los mecanismos de
rendición de cuentas a los incentivos de los
actores involucrados en el mercado de finan-
ciamiento de los partidos políticos genera la
inexistencia de sanciones informales. Dicho
de otro modo, el marco legal vigente no pro-
vee incentivos suficientes para que los electo-
res cumplan el rol de controlar los actos co-
rruptos de los políticos electos a través de un
voto castigo. Además, al restringir las fuentes
legales de financiamiento, la normativa vigen-
te aumenta los incentivos de los actores políti-
cos de realizar intercambios ilegales con acto-
res privados para obtener fuentes alternativas
de recursos. De este modo, los incentivos de
los actores políticos de abstenerse a realizar
intercambios ilegales como medio alternativo
de financiamiento dependerán casi exclusiva-
mente de las sanciones formales previstas en
la legislación.
En este sentido, la Ley 25.600 innova en tan-
to relaciona la entrega de fondos públicos
con el cumplimiento de las obligaciones de
rendición de cuentas, estableciendo que el
pago de los aportes sólo se hará efectivo si el
partido ha cumplido en tiempo y forma con
la documentación contable correspondiente
al ejercicio anterior – disposición mantenida
por la Ley 26.2�5. Esta innovación consisti-
42 43
42 43
ría en un cambio cualitativo importante si los
fondos públicos cubrieran significativamente
a los gastos totales de los partidos políticos.
Sin embargo, como ya fue demostrado an-
teriormente, la política implica una enorme
cantidad de gastos que excede a los gastos de
campaña electoral y a los gastos permanentes
contemplados por el Fondo Partidario Perma-
nente. De este modo, esta sanción no actua-
rá como un importante incentivo para que los
partidos se abstengan de recurrir a los fondos
privados que la legislación prohíbe.
4.1.3. Preguntas relevantes para el
diagnóstico
En esta sección hemos identificado a los cua-
tro actores que participan en el mercado de
financiamiento de la actividad política y sus
respectivos incentivos para realizar o permitir
intercambios ilegales.
Nuestro diagnóstico profundizará en los “gri-
ses” que existen en el financiamiento de la po-
lítica. Estas zonas grises giran en torno de las
relaciones de confianza de los distintos acto-
res y no necesariamente consisten en acciones
ilegales. Sin embargo, tienen la desventaja de
generar una percepción por parte de la opinión
pública de niveles de corrupción que a veces
son más altos de los que verdaderamente exis-
ten. Cuando la percepción del nivel de corrup-
ción política es muy elevado se corre el riesgo
de la parálisis política, causada por el miedo
a ser percibido como corrupto, así como un
rechazo de los actores políticos por parte de la
sociedad. Por ello, es importante diagnosticar
el peso que tienen estas zonas grises en el fi-
nanciamiento de la política vis a vis los actos
de corrupción.
Para ello, sería conveniente acceder a la in-
formación sobre ingresos y gastos de uno o
varios partidos políticos para contar con una
cifra precisa del tamaño de esta brecha que,
como se discutió en esta sección, es un impor-
tante determinante de los acuerdos corruptos
en torno del financiamiento de la política. Para
lograr este objetivo es necesario convocar a al
menos un partido político que esté dispuesto a
compartir esa información con el fin de lograr
una mejor comprensión de un determinante
clave de la corrupción política.
Esta información permitirá pensar, para la segun-
da etapa del proyecto, el tipo de prácticas sobre
las cuales vale la pena esforzarse para proponer
acciones colectivas. Los actores claves en esta
tarea serán los partidos políticos. Sus incentivos
están, en general, asociados a aumentar el rendi-
miento electoral, lo que, como vimos, dpende de
las preferencias de los votantes. La Fundación
Poder Ciudadano tiene una larga trayectoria en
el monitoreo de los gastos de campaña de algu-
nos partidos políticos, incluyendo un acuerdo
entre varios partidos que se comprometieron a
brindar información mensual sobre sus gastos
de campaña. Es interesante observar la brecha
entre los montos que figuran en los balances de
Poder Ciudadano y aquellos que figuran en los
balances presentados ante la Justicia Electoral:
los gastos de campaña de Eduardo Duhalde y
Fernando De la Rúa para las elecciones presi-
denciales de �999 superaban en $22.800.000 y
$�6.300.000 respectivamente en los balances de
Poder Ciudadano con respecto a aquellos de la
Justicia Electoral (Gruenberg 2004). La expe-
riencia sugiere que esta es una línea de trabajo
en la cual vale la pena profundizar.
4.2.Compraspúblicasenelmercado
demedicamentos26
El segundo ámbito de trabajo del proyecto se
relaciona con las oportunidades de corrupción
que existen en las compras y contrataciones
públicas del mercado de medicamentos y
equipamiento médico.
Algunas investigaciones judiciales recientes
dan cuenta de la relevancia y la complejidad del
mercado seleccionado: algunas se relacionan
con la compra de medicamentos falsos o sobre-
valuados, otras con el financiamiento político a
través de agencias estatales involucradas con el
subsidio a ciertas prestaciones médicas de alto
costo, y un tercer grupo se relaciona con la ren-
dición de cuentas de un sector del sistema de
salud (obras sociales sindicales).
Como en cualquier mercado, los intereses de
aquellos que demandan los medicamentos y
aquellos que los ofertan suelen estar contra-
puestos. Sin embargo, lo que distingue al
mercado de medicamentos, y lo hace ser es-
pecialmente susceptible a la corrupción, es
su estructura de competencia imperfecta y
su complejidad en términos de la cantidad de
actores y roles que cumplen, lo que dificul-
ta la rendición de cuentas y la fiscalización
(Hsiao �995; ISALUD �999). Por último, el
�� Esta sección ha sido preparada por Ezequiel Nino, Luis Villanueva y María de la Paz Herrera.
mercado de medicamentos involucra grandes
cantidades de dinero público, debido al alto
costo de los equipamientos de alta tecnología
y de la cantidad y calidad de los medicamen-
tos requeridos (Vian 2008). En Argentina, la
industria farmacéutica representa la segunda
actividad de importancia en valor agregado y
la octava en el monto de facturación (Quinta-
na y Piani 2009). La combinación entre una
actividad capital intensiva, con bajos niveles
de competencia y con importantes dificultades
de rendición de cuentas, transparencia y fisca-
lización genera un amplio margen para que se
realicen acuerdos corruptos. En lo que sigue,
se detallarán los incentivos y capacidades de
los actores involucrados en el mercado de me-
dicamentos, en el marco de una estructura de
competencia imperfecta.
4.2.1 Laestructuradecompetenciaimperfectadelmercadodemedicamentosylosactoresinvolucrados
Los requisitos básicos para garantizar la com-
petitividad de cualquier mercado son, desde el
lado de la demanda, la soberanía del consu-
midor y la competencia de precios y, desde el
lado de la oferta, la existencia de una libre en-
trada y salida de proveedores (Hsiao �995).
La demanda de medicamentos
Desde el lado de la demanda, un mercado com-
petitivo exige que los actores puedan elegir el
conjunto de bienes que quieren consumir dentro
de sus restricciones presupuestarias. La asunción
para el análisis es que los consumidores preferi-
44 45
rán los bienes de mayor calidad al menor precio,
lo que a su vez requiere información comparada
sobre precio y calidad (Hsiao �995).
En el caso del mercado de medicamentos exis-
ten dos tipos de actores por el lado de la de-
manda: los consumidores y los financiadores.
Dentro de los consumidores están los consu-
midores instrumentales (los médicos) y los
consumidores finales (los pacientes). Los mé-
dicos -consumidores instrumentales- deciden
cuándo y qué medicamento será utilizado por
el paciente –consumidor final-. Dentro de los
financiadores se encuentran los agentes insti-
tucionales (las obras sociales públicas y priva-
das, las prepagas, los ministerios y las secre-
tarías de salud), los ciudadanos que compran
directamente los medicamentos financiándo-
los total o parcialmente y las mandatarias, que
son agentes intermediarios entre los financia-
dores institucionales (ISALUD �999).
Una de las principales fallas del mercado de
medicamentos proviene de las asimetrías de
información, inherentes no sólo a este mer-
cado en particular sino al sector de salud en
general (Brinkerhoff 2003; ISALUD �999;
Hsiao �995; Savedoff 2006; Vian 2008). En
primer lugar, dada la incertidumbre respecto
de los diagnósticos y de la tasa de recuperación
de cada paciente, es prácticamente imposible
informar de ante mano el precio de los medi-
camentos –lo que conspira contra el conoci-
miento anticipado de los precios. Además, la
emergencia y la urgencia, dos factores consti-
tutivos del mercado, impiden la comparación
de precios necesaria para elegir racionalmen-
te (Hsiao 1995). La dicotomía entre planifi-
cación y urgencia, inherente a las compras y
contrataciones en temas de salud, genera una
importante dificultad para planificar y organi-
zar ciertas compras en el mediano plazo.
La incertidumbre inherente al mercado de me-
dicamentos también obstaculiza una apropia-
da evaluación por parte de los pacientes de los
resultados de un tratamiento o medicamento.
Dada la cantidad de factores que intervienen
en la recuperación de un paciente, no siempre
es posible relacionar su mejora con el trata-
miento efectuado (Savedoff 2006).
Por último, la información en este mercado no
se divide equitativamente entre los distintos
actores: los proveedores están mejor informa-
dos acerca de las características técnicas de
los tratamientos que sus pacientes, las com-
pañías farmacéuticas tienen más información
sobre sus productos que los médicos que los
prescriben y los pacientes tienen una mayor
información sobre su salud que el resto de
los actores (Savedoff 2006). Esta asimetría
de información, combinada con los intereses
divergentes entre los actores, debilita la sobe-
ranía del consumidor, disminuyendo el nivel
de competencia del mercado y ampliando las
oportunidades de corrupción en el proceso de
compras de medicamentos. El principal –el
paciente- carece del conocimiento necesario
para realizar sus propias elecciones, por lo
cual contrata a un agente –médico o farma-
céutico– que tiene un mayor conocimiento
y podrá asistir en la decisión del principal.
Dado que más del 90% de la facturación de
medicamentos corresponde a los productos
que requieren orden médica para su expendio,
44 45
el rol de los médicos se vuelve preponderante
en el proceso de compras en el mercado de
medicamentos, ya que la decisión acerca de
cuál medicamento consumir, de la marca del
mismo y de la duración del tratamiento queda
en gran medida a su criterio.
Además de ser agentes de los consumidores,
los médicos y las compañías farmacéuticas
desempeñan un importante rol de proveedo-
res de los medicamentos y de los tratamien-
tos, tarea a través de la cual obtienen bene-
ficios económicos. Este rol dual de agentes
y proveedores implica que los médicos y las
compañías farmacéuticas se enfrentan a com-
plejos incentivos que muchas veces están con-
trapuestos a los intereses principales, creando
una relación de agencia imperfecta que genera
oportunidades para orientar la demanda de los
consumidores con criterios que no siempre
anteponen el interés –la salud- del consumidor
final. El hecho de que los consumidores ca-
rezcan de información completa respecto del
producto facilita la inducción de la demanda
y los coloca en una situación de enorme des-
ventaja respecto de sus agentes, los médicos y
las compañías farmacéuticas, quienes ejercen
poderes quasi monopólicos en el mercado.
Esta falla de mercado genera oportunidades
para enriquecimientos indebidos, prestación
de servicios innecesarios y abusos de tecnolo-
gías y medicamentos caros a costa de la salud
de los pacientes (Hsiao �995).
Los actores que intervienen en la demanda
de medicamentos en Argentina son27: i) el
�� Nos concentraremos aquí solamente en el nivel nacional.
Ministerio de Salud de la Nación, a través de
sus programas Remediar, Nacer, Sida y ETC,
Materno-Infantil28; ii) el Instituto de Servicios
Sociales para Jubilados y Pensionados (INS-
SPJ); iii) el Instituto Nacional Central Único
Coordinador de Ablación e Implante (INCU-
CAI) y iv) la Administración de Programas
Especiales (APE):a través de este organismo
el estado nacional realiza otras erogaciones
relacionadas con las compras o compensacio-
nes económicas en materia de salud.
La oferta de medicamentos
En la oferta intervienen los agentes que produ-
cen y comercializan los medicamentos: labo-
ratorios medicinales y droguerías y farmacias
que hacen preparaciones magistrales. Los pri-
meros operan con un modelo de producción
industrial, mientras que las segundas lo hacen
artesanalmente. También existen algunos la-
boratorios públicos provinciales encargados
de producir medicamentos para proveer al
subsistema público de salud pero no tienen un
impacto significativo en el mercado.
En términos de la competitividad del mercado
de medicamentos desde el lado de la oferta es
necesario evaluar la efectiva desconcentración
de los proveedores. Aunque a primera vista
exista un significativo nivel de desconcentra-
ción, dado que en Argentina existen más de
200 compañías farmacéuticas, 6000 represen-
tantes médicos, 690 supervisores, ��.765 pro-
ductos, 24.509 presentaciones, 250 mayoristas
y como mínimo 12.000 farmacias (Quintana y
�� Art. 3 del decreto PEN 828/2006, http://www.msal.gov.ar/htm/site/instit_des_func.asp
46 47
Piani 2009), la oferta de medicamentos en Ar-
gentina está de hecho muy concentrada, gene-
rando un mercado muy poco competitivo.
En primer lugar, el 20% de las firmas (los pri-
meros 30 laboratorios) concentran el 78,43%
de las ventas. Apenas poco más de un cuarto
de las firmas (los primeros 40 laboratorios)
concentran el 86,68% de las ventas. Extre-
mando el argumento, la concentración se hace
palpable al observar que el 40% de las firmas
concentra el 94,26% de las ventas del sector,
mientras que el restante 60% obtiene apenas
el 5,74% de las ventas.
En segundo lugar, es importante tomar en
cuenta una característica inherente al mercado
de medicamentos: la escasa o nula sustituibi-
lidad de los bienes, lo que genera un mercado
compuesto por distintos submercados clara-
mente diferenciados según clases terapéuti-
cas (ISALUD �999). Así, los altos niveles
de segmentación que caracterizan al mercado
hacen que, tomadas por enfermedades y su
tratamiento específico, muy pocas empresas
compiten dentro de la misma clase terapéuti-
ca. Es probable que, en más de un caso, un
solo laboratorio posea más de la mitad de ese
mercado específico. Como los antibióticos no
sustituyen a los cardiotónicos y estos no susti-
tuyen a las hormonas, el grado de competencia
que se entiende relacionado con los criterios
de organización industrial es muy débil. Estos
grupos terapéuticos constituyen el verdadero
mercado y dentro de ellos hay habitualmente
muy pocas empresas y en muchas ocasiones
una sola. El mercado es generalmente oligo-
pólico y, muy frecuentemente, monopólico.
En este contexto, cuando el Estado emprende
un procedimiento de contratación pública en
el cual pocas empresas participan, los oferen-
tes pueden cartelizarse -y así decidir reglas
propias de adjudicación- y manipular los que
terminará pagando el estado -pactando ofrecer
precios mayores-. Esto puede ocurrir sin par-
ticipación del funcionario que decide las adju-
dicaciones pero también el esquema puede ser
organizado por él.
En el mercado de medicamentos argentino, los
laboratorios se han agrupando en las siguien-
tes cámaras empresarias, convirtiéndose, de
este modo, en los grupos de interés con mayor
capacidad de lobby:
• Cámara Empresaria de Laboratorios
Farmacéuticos (COOPERALA)29 es el
ente que agrupa a los laboratorios far-
macéuticos argentinos de pequeña y
mediana escala. El objetivo de su crea-
ción (en el año �959) ha sido la coor-
dinación del accionar de los asociados,
con el fin de aportar a la gestión de sus
empresas, así como brindarles asesora-
miento y representar sus intereses ante
los organismos nacionales e internacio-
nales. Esta entidad esta formada por un
grupo de importantes empresas, que en
conjunto representan aproximadamente
el 20 % del mercado de medicamentos
y productos farmacéuticos de la Argen-
tina y emplean (directa o indirectamen-
te) alrededor de 5.000 personas.
• Cámara Argentina de Especialidades
�� Para mayor información ver http://www.cooperala.com.ar/
46 47
Medicinales (CAEMe)30 es una asocia-
ción civil sin fines de lucro, constituida
en �925, que agrupa a los laboratorios
o empresas multinacionales que, com-
prometidos a promover y concretar el
reconocimiento de la propiedad inte-
lectual, se dedican a la producción y
elaboración de drogas, productos quí-
micos, preparación de productos far-
macéuticos empleados para la preven-
ción, diagnóstico y/o tratamiento de
una enfermedad o estado patológico, de
uso y aplicación en la medicina huma-
na, y su comercialización, exportación
e importación. Sus objetivos son pro-
mover y concretar la defensa armónica
y solidaria de los intereses comunes de
asociados, así como el desarrollo de la
industria farmacéutica nacional.
• Cámara Industrial de Laboratorios Far-
macéuticos Argentinos (CILFA)3� nu-
clea a los 43 laboratorios farmacéuticos
nacionales de gran escala que, mediante
la integración productiva, tecnológica y
empresaria, se encuentran capacitados
para abastecer de productos farma-
céuticos a la población. Su objetivo es
defender, fomentar y prestigiar la in-
dustria y demás actividades afines a la
elaboración de productos medicinales
de fabricación nacional, conforme a los
principios de libertad económica.
La oferta de medicamentos en Argentina pro-
�0 Para mayor información ver http://www.caeme.org.ar �� Para mayor información ver http://www.cilfa.org.ar/
viene tanto de empresas de origen local como
de origen extranjero. Las empresas de origen
local representan el 7�,3% de los laboratorios,
sin embargo, tienen una menor participación en
el monto global de facturación, representando
el 54,5% de la facturación global. De esto sur-
gen al menos dos conclusiones: que la mitad
de los medicamentos consumidos en el país
son abastecidos por empresas de origen local y
que estas empresas tienen un promedio de ven-
tas que es un 24,5% inferior al promedio del
sector. En cuanto a los laboratorios de origen
extranjero, estos representan apenas el 28,7%
de los laboratorios pero participan del 45,5%
de las ventas globales del sector. El monto pro-
medio de ventas de los laboratorios extranjeros
supera en un 58,8% al promedio de ventas del
sector. Estos datos indican que los laboratorios
extranjeros tienen un poder de mercado supe-
rior al de sus competidores locales.
También existen los grupos económicos, pero
esta forma empresarial es minoritaria: apenas
el �4,7% de los laboratorios pertenecen a un
grupo económico. Sin embargo, representan el
47% del monto global de facturación y presen-
tan un monto de ventas promedio de 220,5%
superior al promedio del sector. En lo que con-
cierne a los laboratorios o grupos no especiali-
zados, estos representan el 85,3% de los esta-
blecimientos, pero desciende abruptamente su
participación en el monto global de las ventas,
presentando un monto de venta promedio un
27,9% inferior al promedio del sector.
Combinando el origen y la tipología empre-
saria, se observa que los laboratorios locales
que forman parte de un grupo económico re-
48 49
presentan el �0% de los laboratorios, pero el
35,5% del monto global de ventas, y tienen un
monto de ventas promedio 255,5% superior al
promedio del sector. Es decir que son la tipo-
logía empresaria más dinámica del sector. El
caso opuesto son los laboratorios locales es-
pecializados (no grupos). Estos representan el
6�,3% de los laboratorios y apenas el �8,9%
de las ventas globales. Presentan un monto de
ventas promedios 59,�% inferior al promedio
del sector (el peor de la clasificación), siendo
claramente los actores más rezagados. Por su
parte las empresas grupo extranjero represen-
tan apenas el 4,7% de los laboratorios pero
tienen un monto de ventas promedio �45,5%
superior al promedio (el segundo en impor-
tancia); mientras que las extranjeras no gru-
pos (especializadas) representan el 24% de los
laboratorios, el 34,�% de la facturación global
con un monto de ventas promedios que supera
en un 4�,9% el promedio del sector.
Estos actores están, por supuesto, sujetos a
las políticas macroeconómicas generales. Por
ejemplo, en los años noventa, las políticas de
desregulación de los mercados y de la econo-
mía en general se tradujeron en la eliminación
del régimen de control de precios y su consi-
guiente liberación, quebrando la tradición de
más de una década de precios controlados de
diversas maneras (máximos, regulados o con-
certados). Asimismo, la eliminación de trabas
a la importación de medicamentos y princi-
pios activos significó una presión alcista sobre
los precios domésticos de los medicamentos,
a través de la ampliación y liberalización de
las franquicias de importación, tanto a los la-
boratorios como a las droguerías y farmacias.
De este modo, tanto del lado de la demanda
– por la incertidumbre y asimetría de informa-
ción inherentes al sector de salud – como del
lado de la oferta – por la oligopolización de
los proveedores, consecuencia de la naturale-
za de los bienes en cuestión – existen fuertes
desigualdades entre los actores con respecto
a sus capacidades para hacer prevalecer sus
intereses. Dado que en el mercado de medi-
camentos quien consume no elige, quien elige
no paga y quien paga (parcialmente) es un ter-
cero, la contraposición de intereses es inhe-
rente. Mientras que los consumidores buscan
maximizar su bienestar –pero carecen de la
información necesaria para hacerlo -, los que
eligen buscarán inducir a un mayor consumo
y los que pagan tendrán como objetivo mini-
mizar costos (ISALUD �999). Las asimetrías
en las capacidades de los distintos actores
para hacer prevalecer sus intereses implica la
ausencia de controles internos en el mercado
y el consecuente poder desproporcionado por
parte de algunos actores para maximizar sus
propios beneficios. Las fallas originadas en
este sistema de competencia imperfecta re-
quieren una regulación efectiva.
4.2.2.Elmarcoregulatoriodelmercado
demedicamentosenArgentina
La pregunta que sigue es en qué medida el
marco regulatorio del mercado de medica-
mentos en Argentina ayuda a atenuar las im-
perfecciones de este mercado.
Existen tres mecanismos estatales en relación a
48 49
la compra de productos farmacéuticos y el finan-
ciamiento de medicamentos: sistema de compras
y contrataciones, (co)financiamiento mediante
reintegros y compras con fondos rotatorios.
El primer mecanismo es el que está regu-
lado por los decretos PEN 436/200032 y
�023/200�33 y que llamaremos “sistema na-
cional de compras y contrataciones públi-
cas”. En este sistema, el medio normal para
que el estado adquiera cualquier bien o servi-
cio -incluidos, claro está, medicamentos- es
la licitación pública.
Otra posibilidad que otorga el ordenamiento
administrativo es contratar mediante procedi-
mientos de licitación privada (conocido tam-
bién como concurso de precios). Esta moda-
lidad está dirigida generalmente a personas o
empresa determinadas, que son invitadas por
la administración especial y directamente para
cada caso y son las únicas que podrán partici-
par del proceso.
La tercera alternativa es la contratación di-
recta, en la que la administración elige di-
rectamente la empresa o persona con quien
desea contratar y celebra el convenio en for-
ma directa con ella. La normativa impone
restricciones específicas para limitar el poder
discrecional de los funcionarios en cuanto a
la utilización de este procedimiento de com-
pras y establece casos excepcionales donde
podrá ser aplicado: cuando el monto presun-
to del contrato no supere los 75.000 pesos,
�� Para mayor información ver http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/632�6/texact.htm
�� Para mayor información ver http://infoleg.mecon.
gov.ar/infolegInternet/anexos/65000-69999/68396/texact.htm
cuando se trate de la realización o adquisi-
ción de obras científicas, técnicas o artísticas
cuya ejecución deba confiarse a empresas,
artistas o especialistas que sean los únicos
que puedan llevarlas a cabo (contratos intui-
tu personae), cuando se contrataren bienes o
servicios producidos u ofrecidos por un úni-
co oferente, cuando una licitación o concurso
hayan resultado desiertos, cuando probadas
razones de urgencia o emergencia que res-
pondan a circunstancias objetivas impidan la
realización de otro procedimiento de selec-
ción en tiempo oportuno, entre otros.
La elección del procedimiento depende de va-
rios criterios asociados a la eficiencia, caracte-
rísticas de los bienes y del mercado y montos
del contrato (Decreto 436/2000). En cuanto a
los montos, cuando sea un elemento esencial
para determinar el procedimiento para elegir
al contratante, se considerará el importe total
en que se estimen las adjudicaciones y se apli-
cará la siguiente escala: a) hasta 75.000 pesos:
contratación directa; b) más de 75.000 pesos
y hasta 300.000 pesos: licitación o concurso
privados; c) más de 300.000 pesos: licitación
o concurso públicos.
El segundo mecanismo a través del cual el
estado participa en la adquisición de medi-
camentos es mediante el financiamiento vía
reintegros que, por ejemplo, realiza la Admi-
nistración de Proyectos Especiales (APE) a
las obras sociales. Esta agencia realiza eroga-
ciones relacionadas con las compras o com-
pensaciones económicas en materia de salud
con el objetivo de asegurar a los beneficiarios
del sistema de obras sociales el acceso a pres-
50 51
taciones de alto impacto económico, admi-
nistrando los fondos provenientes del aporte
solidario de esas instituciones34. Esta adminis-
tración posee un programa especial para otor-
gar apoyo financiero a las obras sociales a los
fines de ser destinado a tratamientos médicos
de patologías de baja incidencia y alto costo
(por ejemplo, pacientes con transplante de ór-
ganos que requieren drogas inmunosupreso-
ras, tratamiento de esclerosis múltiple, etc.)35.
Finalmente, podríamos hablar de un tercer
grupo de compras sustentadas en el factor
“urgencia” y constituidas, por un lado, por las
sentencias judiciales de amparo que condenan
al estado a proveer de cierta medicación en un
tiempo breve y, por otro, la utilización de los
llamados fondos rotatorios –caja chica.
Las contingencias propias de la sanidad o de
ciertos grupos acuciados por ciertas necesida-
des asistenciales, provocan que muchas veces
se compre por una vía extraordinaria. Sin em-
bargo, varios entrevistados manifestaron que la
evidencia anecdótica sugiere que la excepción
se ha vuelto una regla y que por esta vía se ca-
nalizan muchos abusos. Ello genera un sistema
de compras paralelo al planificado y por fuera
del mecanismo rector, que es la licitación pú-
blica. Esto demanda esfuerzos y afectación de
una gran cantidad de fondos, los que son admi-
nistrados en tiempos relativamente exiguos y
condicionados por un marco de necesidades de
pronta satisfacción. Así, las compras por fuera
del sistema de licitación se terminan realizando
�� Para mayor información ver http://www.ape.gov.ar/institucional/apeparatodos.aspx
�� Para mayor información ver http://www.ape.gov.ar/Prestaciones/medicacion.aspx
con mucha más asiduidad de la que permite la
reglamentación, como sucedió en el año 2009
cuando el avance de la gripe H�NI derivó en
una compra inusitada de medicamentos, sin
estar esto planeado previamente, y luego de la
vacuna contra tal enfermedad.
Las acciones judiciales también imponen ero-
gaciones de fondos inesperados o no previsto.
Varios entrevistados sugirieron que el cum-
plimiento de las sentencias requiere saltear
los procedimientos de adquisición de bienes
y que, algunas sentencias, parecen motivadas
más en el temor de los jueces a la condena
social por contrariar las pretensiones de un
enfermo que a razones médicas –de las que
los jueces carecen- y que, inadvertidamente,
terminan favoreciendo a ciertos proveedores.
Este contexto de “urgencia judicial” muchas
veces nace de la interposición de amparos,
mediante las cuales pacientes o grupos de
pacientes, en general con enfermedades cró-
nicas, procuran que el estado les asegure el
mejor tratamiento posible de acuerdo a las
innovaciones científico-médicas para paliar
su patología. En este sentido, las sentencias
judiciales obligan al estado a proveerle a ese
paciente, o grupo de pacientes, una determi-
nada medicación, generando una contratación
especifica y no programada para aquel que se
ve obligado a cumplir la sentencia.
Por su parte, en aquellos casos donde personas,
o grupos de personas, solicitan al estado una
determinada prestación, por ejemplo un medi-
camento puntual, los jueces muchas veces de-
terminan la marca del medicamento. Esto, para
el estado, implica la imposibilidad de decidir
50 51
cómo cumplir en función de la calidad y canti-
dad del medicamento, debiendo hacerlo en fun-
ción de la marca del producto farmacológico.
En cuanto a la utilización de los fondos rotato-
rios debemos decir que éstas son asignaciones
presupuestarias que sólo pueden ser utilizadas
en casos excepcionales para hacer frente a gas-
tos no previstos o urgentes. Estos activos se
ejecutan con altos niveles de discrecionalidad y
bajos controles, lo que hace que se constituyan
en un foco de preocupación desde la óptica de
la transparencia de la gestión pública.
En muchísimas ocasiones estos fondos son
aplicados para comprar medicamentos por
fuera del sistema de compras y contrataciones
genérico (reglamentado por los decretos PEN
�023/200� y 436/2000), produciéndose de
este modo un sistema paralelo y discrecional
de adquisiciones que no ofrece las garantías
de transparencia, legalidad y mejores condi-
ciones que impone la reglamentación citada,
pudiéndose a través de este medio, distraerse
fondos estatales y generar beneficios en las
empresas proveedoras.
En definitiva, nuestra primera impresión lue-
go de comparar los incentivos que actúan en
el mercado con el marco que la regula, en lu-
gar de corregir las imperfecciones inherentes
al mercado, parece agravar la situación.
4.2.3.Preguntasrelevantesparael
diagnóstico
A partir de la discusión desarrollada en esta
sección podemos concluir que el principal
problema del mercado de medicamentos en
Argentina es la combinación de un mercado
de competencia imperfecta con una regulación
que, en su aplicación, en lugar de corregir las
fallas del mercado, las profundiza, al permitir
una mayor utilización de canales excepciona-
les que regulares.
Nuestro diagnóstico se orientará, en primer lu-
gar, a verificar y cuantificar esta primera impre-
sión. Si superamos las barreras del acceso a la
información pública, debería ser posible cuanti-
ficar cuántas y cuáles compras fueron hechas a
través de cada mecanismo.
En paralelo, nos proponemos acceder a las cau-
sas judiciales que investigan delitos contra la ad-
minsitración pública en este mercado para com-
prender si las hipótesis que se investigan descri-
ben casos excepcionales o prácticas regulares.
Específicamente, las compras que nos interesan
son las compras masivas que realiza el Estado.
En la siguiente etapa de diagnóstico buscaremos
profundizar nuestro conocimiento acerca de
cómo se deciden estas compras masivas y cómo
se soluciona la falla de la información incomple-
ta por parte del Estado, en su rol de consumidor.
Además, es importante analizar las relaciones
entre los médicos y los laboratorios para com-
prender mejor su rol en estas decisiones.
Con esa información estaremos en mejores
condiciones de proyectar instancias de acción
colectiva para intentar atenuar las imperfec-
ciones de este mercado. Los modelos de pac-
tos de integridad parecen ser estrategias que
se adecuan a nuestro ámbito de trabajo. El
hecho de que varios oligopolios formados por
subsidiarias multinacionales concentren algu-
nas clases terapéuticas sugiere la necesidad de
52 53
explorar si los marcos regulatorios a los que
están sometidas sus casas matrices crean in-
centivos suficientes para actuar colectivamen-
te en Argentina.
4.3. Riesgosparalaspersonasjurídicasdeparticiparenhechosde
corrupción36
Nuestro tercer ámbito de trabajo busca com-
prender la estructura de incentivos que opera
detrás de las decisiones empresariales de parti-
cipar en esquemas corruptos y el tipo de riesgos
que se evalúan a la hora de adoptar estas deci-
siones. Los escenarios son variados: bajo qué
condiciones aceptar participar de una licitación
sabiendo que será adjudicada a otro competidor
a cambio de la promesa de ocupar el lugar del
ganador en el siguiente contrato; bajo qué con-
diciones decidir no impugnar una adjudicación
aun cuando existen evidencias de que ha sido
adjudicada a un competidor corrupto; bajo qué
condiciones aceptar una propuesta corrupta de
un intermediario que dice ser enviado por un
funcionario; bajo qué condiciones pagar un so-
borno para obtener un beneficio al cual se tiene
derecho; bajo qué condiciones pagar una cuota
de protección política, etc.
En paralelo, nos interesa investigar cómo trata
estos problemas nuestra legislación y nuestra
práctica jurídica: qué incentivos generan, en
el contexto argentino, los mecanismos de res-
ponsabilidad formales que buscan evitar que
las empresas incurran en estos comportamien-
tos, las alternativas que les brinda el ordena-
�� Esta sección ha sido preparada por Guiller-mo Jorge, Catherine Greene y Malena Moreno Hueyo.
miento jurídico –y su práctica- y cómo estas
alternativas se articulan en el proceso de toma
de decisiones de las empresas -qué medida
el sistema jurídico previene estas conductas;
cómo se neutralizan los esfuerzos de investi-
gación judicial cuando existen; cómo se ga-
rantiza la impunidad.
Aunque nuestro sistema jurídico rara vez reco-
noce diferencias entre estos comportamientos,
los costos sociales que acarrean varían fun-
damentalmente según si quien paga el sobor-
no tiene derecho al beneficio que obtiene y a
si dicho beneficio es escaso o no. Cuando se
“compra” un beneficio ilegal, el comporta-
miento distorsiona las reglas de convivencia,
por ejemplo, cuando se paga para comerciar
sin interferencias drogas ilícitas o para no ser
requerido por impuestos debidos. En cambio,
cuando se pretende obtener un beneficio legal,
pero que es escaso, el soborno restringe la com-
petencia –a veces, inclusive, el beneficio legal
no es escaso, pero es presentado como tal por
los funcionarios que lo venden para incentivar
el pago de sobornos (Rose Ackerman, 20�0).
Esta línea de trabajo –los incentivos delinea-
dos por las instituciones formales, y cómo son
neutralizados por los incentivos delineados
por las instituciones informales- será comple-
mentada con el estudio de los remedios que el
sistema jurídico ofrece a las personas afecta-
das por los hechos de corrupción: empleados
de las empresas, accionistas, competidores y
ciudadanos. La amplitud de quienes tienen le-
gitimación para buscar soluciones a través de
las instituciones formales –si los mecanismos
funcionan en alguna medida- aumenta las po-
52 53
sibilidades de detectar los acuerdos corruptos
y, en consecuencia, disminuye los incentivos
para celebrarlos. En cambio, cuando estos me-
canismos están formalmente previstos, pero
son neutralizados, los perjudicados deben op-
tar por resignarse o por buscar soluciones in-
formales –desde como promesas de compen-
saciones futuras hasta extorsiones-.
Nuestra intuición inicial, como veremos en los
párrafos que siguen es que, si bien tradicional-
mente los incentivos diseñados por el sistema
jurídico argentino han tenido muy bajo impac-
to para afectar las decisiones empresariales de
participar de esquemas corruptos, los incen-
tivos que operan detrás del espiral regulato-
rio global de la última década -detallados en
los regímenes contra el soborno transnacio-
nal (OECD), los regímenes contra el lavado
de dinero (GAFI) y los regímenes internos de
los bancos multilaterales de crédito- están co-
menzando a afectar las decisiones de muchas
corporaciones con operaciones en Argentina,
y a producir soluciones diferentes.
Ello no necesariamente conduce a una visión
optimista, en tanto, como señalamos en la Sec-
ción 2, aún está por verse en qué medida tales
regímenes tienen la capacidad y los incentivos
para generar cambios en las lógicas institucio-
nales internas. Sin embargo, la irrupción de
nuevas dinámicas en el equilibrio de corrup-
ción que se vive en la Argentina brindarán una
oportunidad para re-direccionar el problema.
4.3.1. Laresponsabilidaddelas
personasjurídicas
Las personas jurídicas pueden ser responsabili-
zadas penal, administrativa y/o civilmente por
su participación en hechos de corrupción. Más
allá de las ventajas que cada sistema pueda
ofrecer, es importante aclarar las razones que
imponen la necesidad de contar con un siste-
ma eficiente de atribución de responsabilidad
de las personas jurídicas por hechos de corrup-
ción. La primera es la dificultad de atribuir res-
ponsabilidades individuales en organizaciones
de cierta envergadura con importantes niveles
de descentralización interna e intrincados siste-
mas normativos internos. La segunda, aun más
relevante, radica en que un sistema de respon-
sabilidad que evalúe la organización interna de
las empresas para relacionarse con diferentes
espacios públicos –el dinero público, los con-
sumidores, el medioambiente, etc- permite ge-
nerar dinámicas de monitoreo interno dentro de
las empresas que no se generarían si los riesgos
fueran exclusivamente asociadas a la responsa-
bilidad individual.
Especialmente en el contexto de la corrupción
pública, vincular los sistemas de responsabili-
dad a la estructura de incentivos corporativos
en el que se desarrollan las conductas individua-
les permite re-orientar estos incentivos hacia el
cumplimiento normativo a través de programas
específicos que combinan el involucramiento
de órganos de dirección, sistemas de manejo de
riesgos, auditorías internas, sistemas de repor-
tes, etc. La tendencia actual en los países de la
OECD es asociar la responsabilidad individual
con una deficiencia en la organización interna de
54 55
la persona jurídica que no fue capaz de evitar la
conducta individual. El factor de atribución se
basa en el desinterés de la organización por el
control colectivo –o en crear incentivos para de-
linquir- y puede provenir de los procedimientos
de gestión, de la falta de políticas, procedimien-
tos y controles internos adecuados, o inclusive
de la falta de entrenamiento y educación de los
empleados. Tal desinterés fomenta una cultura
corporativa cuyos incentivos contrarían los de-
lineados para atribuir responsabilidades indi-
viduales. Por ello, estos sistemas se orientan al
aumento del monitoreo interno con la finalidad
de alinear los incentivos creados por las reglas
internas de las organizaciones con los incentivos
delineados por la legislación general (Alschuler
2009). Si ambos sistemas no están alineados,
las reglas organizacionales –por cercanía, con-
fianza, poder sancionatorio inmediato- general-
mente se imponen por sobre los incentivos que
puede generar el sistema legal en cada individuo
(Moreno Ocampo �993).
Los sistemas de responsabilidad de las personas
jurídicas que las obligan a estructurar sus reglas
internas en la misma dirección que lo hace el sis-
tema jurídico, aumentan notablemente el poten-
cial de modificar la estructura de incentivos en el
que se desenvuelven las conductas individuales.
Estos sistemas pueden funcionar en el ámbi-
to penal (Estados Unidos, Reino Unido), en
el ámbito administrativo (Alemania, Suecia) o
dividir ciertas funciones entre ambos ámbitos
–solución que requiere mayores esfuerzos de
coordinación entre agencias que pertenecen a
diferentes poderes del Estado.
En cualquier caso, es de vital importancia que
el sistema de sanciones esté minuciosamente
asociado, por una parte, a los comportamien-
tos que se juzgan y, por otra, a los esfuerzos
que realizan las empresas para evitar que sus
empleados incurran en prácticas corruptas. En
relación con los comportamientos que se juz-
gan, los sistemas jurídicos deberían diferenciar
responsabilidades de acuerdo a los beneficios
obtenidos por cada parte en la transacción co-
rrupta: a veces, un pequeño soborno da lugar
a inmensos beneficios corporativos; otras, las
empresas pagan sobornos por acceder a bie-
nes a los cuales tienen derecho. En relación
con los esfuerzos internos de las empresas, los
sistemas jurídicos deberían diferenciar las si-
tuaciones en las cuales el comportamiento in-
dividual fue incentivado por la compañía –el
management participó activamente, no hubo
esfuerzos disuasorios internos o fueron insu-
ficientes en comparación con los incentivos
económicos para realizar la transacción, etc.-
de aquellas en las cuales el comportamiento
individual fue realizado a pesar de los esfuer-
zos internos para evitarlo.
Ambos criterios son vitales a la hora de es-
tructurar un sistema de responsabilidad de las
personas jurídicas, sea que éste sea diseñado
en el ámbito penal o en el ámbito administrati-
vo. Aunque el sistema sancionatorio pueda ser
virtualmente similar –imposición de multas,
prohibición de contratar con el Estado, cance-
lación de la autorización para funcionar, etc.-
las opciones merecen ser diferenciadas. 54 55
4.3.1.1.Responsabilidadpenal
Las ventajas de incorporar estos sistemas a los
regímenes penales se vinculan, por una parte,
a los mayores poderes de investigación –alla-
namientos, intervenciones telefónicas, secues-
tro de evidencias- de que gozan los jueces de
instrucción penal y el Ministerio Público en
relación con los reguladores administrativos
y, por otra, a que el derecho penal genera –
usualmente- mayores efectos disuasorios.
Por estas razones, y pese a las resistencias de
quienes prefieren no expandir los poderes pe-
nales del Estado o reservar –por principio- la
imputación penal a las personas físicas, la res-
ponsabilidad penal de las personas jurídicas se
ha expandido geométricamente en los últimos
20 años. En el mundo, existen básicamente
tres modelos, dos asociados a la teoría de la
imputación y un tercero, más reciente, de ca-
racterísticas holísticas.
El primero de estos modelos se conoce como
responsabilidad vicaria, o responsabilidad ob-
jetiva indirecta, y se caracteriza por adjudicar
a la persona jurídica el comportamiento de
sus empleados, en la medida en que los pri-
meros hayan obrado dentro de la esfera de su
actividad y en beneficio de la primera. Este
enfoque, originado en los Estados Unidos, es
aplicado en la región en países como Perú –
desde 2007-, Costa Rica –desde 2008- y Chile
–desde 2009-. Sin embargo, mientras que en
Perú y Costa Rica la responsabilidad es au-
tomática en relación con la responsabilidad
individual, tanto en Estados Unidos como en
Chile las personas jurídicas pueden atenuar su
responsabilidad si prueban sus esfuerzos para
impedir el acto individual.
El segundo de los modelos, originado en el
Reino Unido, se basa en la identificación de la
persona jurídica con sus órganos de dirección
-responsabiliza a la persona jurídica por los
actos realizados por sus órganos directivos.
Muchas ex colonias británicas aplican este
modelo que, en materia de corrupción, será
parcialmente abandonado por el Reino Unido
con la entrada en vigor, a partir de Julio de
20��, de la nueva ley sobre sobornos (Bribery
Act 20�0), que ha adoptado un modelo de ca-
racterísticas holísticas.
El tercer modelo, llamado holístico, asocia la
comisión del delito con una deficiencia en la
organización interna de la persona jurídica que
no fue capaz de evitar la conducta individual.
Originalmente implementado en Australia,
este sistema ha ido ganando terreno en varias
legislaciones que, muchas veces sin modificar
sistemas de atribución de responsabilidad ob-
jetiva indirecta o de identificación, incorporan
la evaluación de las políticas internas, siste-
mas de control y capacitación –funciones de
compliance- para determinar la atribución de
responsabilidad a las personas jurídicas.
En otras palabras, con independencia del mo-
delo adoptado, la tendencia es obligar a las
empresas a contar con sistemas de monitoreo
interno y a evaluar su responsabilidad –direc-
tamente, o aceptando defensas- de conformi-
dad con sus esfuerzos para prevenir la ocu-
rrencia del hecho que se juzga.
Argentina carece de un sistema general de
responsabilidad penal de las personas jurídi-
cas. Aunque algunos regímenes jurídicos -ley
56 57
sobre abastecimiento (20.680); régimen Penal
Cambiario (�9.359); régimen penal aduanero
(ley 22.4�5), defensa de la Competencia (ley
25.�56); régimen penal tributario (ley 24769)-
establezcan sanciones penales o quasi penales
para personas jurídicas, ninguno de ellos está
asociado a la corrupción pública. Por esa ra-
zón, el mecanismo de monitoreo de la Con-
vención OECD instó a Argentina a establecer
un sistema de responsabilidad de las personas
jurídicas (OECD 20�0). Aunque algunos Esta-
dos Parte del tratado resisten estoicamente la
introducción a sus ordenamientos de sistemas
de responsabilidad penal de las personas jurí-
dicas basados en la interpretación literal del
art. 3° del tratado –e.g., Alemania, Brasil-, el
mecanismo de monitoreo ha presionado fuer-
temente a muchos otros, incluyendo Argenti-
na, para que el sistema de responsabilidad sea
adoptado en el ámbito penal.
Ello motivó la introducción, en mayo de 20�0,
de un proyecto de ley37 que combina elemen-
tos del modelo basado en la identificación –
responsabilidad “…por los actos u omisiones
realizados por los órganos de representación,
mandatarios, supervisores u otros autoriza-
dos… cuando la conducta pudiera redundar
en el interés, beneficio o se realice con recur-
sos facilitados por las mismas”- con elementos
del modelo holístico –“o cuando la comisión
del delito se haga posible por el incumpli-
miento de deberes de dirección y supervisión
legalmente establecidos”-. Lamentablemente,
�� Ver http://www�.hcdn.gov.ar/dependencias/dsecretaria/Periodo20�0/PDF20�0/TP20�0/00��-PE-�0.pdf (Consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)
el proyecto no establece los deberes mínimos
que debería cumplir una empresa para evitar
esta responsabilidad, deficiencia que, si no es
legislativamente subsanada, quitará al proyec-
to todo potencial de alinear los incentivos que
la ley fija a las empresas con los que el Código
Penal fija a los individuos.
A falta de un sistema específico, una alternativa
que ha comenzado a ser utilizada en los tribuna-
les penales argentinos muy incipientemente es la
aplicación de medidas orientadas al decomiso de
las ganancias obtenidas a través de hechos de co-
rrupción. El Código Penal (art. 23) prevé, desde
2003, que “Cuando el autor o los partícipes han
actuado como mandatarios de alguien o como
órganos, miembros o administradores de una
persona de existencia ideal, y el producto o el
provecho del delito ha beneficiado al mandante
o a la persona de existencia ideal, el comiso se
pronunciará contra éstos”. Aunque hasta el mo-
mento no ha habido, en casos de corrupción, de-
comisos basados en esta norma, en 20�0 se han
trabado medidas cautelares con esos fines. Ello
ha ocurrido, por ejemplo, en los casos conocidos
como “IBM-DGI”38, “Skanska”39. Esta alterna-
tiva, sin embargo, es insuficiente para alinear in-
centivos en la dirección que venimos señalando.
4.3.1.2.ResponsabilidadAdministrativa
Los sistemas de responsabilidad administrati-
va también pueden estructurarse de diferentes
�� Cámara nacional de Casación Penal, Sala IV , Resolución del 18 de agosto de 2010, causa 12181�� Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional Federal , Sala I, resolución del 31 de agosto de 2010, causa 43214
56 57
maneras. Frente a un acto de corrupción, el
Estado puede orientarse, alternativa o acumu-
lativamente, a la compensación de los daños,
la pérdida de los beneficios obtenidos hasta el
momento –remedio que en Argentina el Esta-
do comenzó a ejercer a través del decomiso
de bienes en sede penal-, a la aplicación de
sanciones y/o la posibilidad de desligarse de
sus obligaciones contractuales. También aquí
es posible medir la responsabilidad en función
de los esfuerzos realizados por las empresas
para prevenir o evitar la infracción.
En general, cuando la corrupción es entendida
como un problema de agencia –un agente que
traiciona la confianza del principal-, se admite
que el principal pueda optar entre la compen-
sación, la anulación del contrato y/o la pérdida
de beneficios. En cambio, cuando el sistema se
apoya exclusivamente en la noción de ilegali-
dad, adicionalmente se suele permitir al Esta-
do el incumplimiento del contrato por aplica-
ción de la regla según la cual contratos ilícitos
no son exigibles (Davis 2009). Muchas veces
este enfoque no contiene un derecho a la res-
titución, lo que genera sistemas más severos
con el sector privado desde el punto de vista
económico, especialmente cuando una em-
presa realizó grandes inversiones que no sólo
no podrá recuperar sino que, además deberá
devolver los pagos que hubiera recibido para
aplicar al contrato. Este enfoque, –anulación
retroactiva sin restitución- es el que prima en
el derecho federal estadounidense.
Nuestro derecho administrativo contiene una
regla que parece orientarse a este sistema. El
Dec. �023-200�, aplicable a la inmensa ma-
yoría de los contratos que celebra el Estado -
incluyendo las obras públicas, concesiones de
obras públicas, concesiones de servicios públi-
cos y licencias, establece en su art. �0 la resci-
sión de pleno derecho de los contratos obteni-
dos mediante dádivas o sobornos. Hasta donde
sabemos, sin embargo, la regla nunca ha sido
aplicada. Al contrario, varios entrevistados su-
girieron que la práctica en los tribunales, en los
pocos casos que se han ventilado, consisten en
evaluar el grado de ejecución de la obra y arbi-
trar soluciones sobre esa base.
Los enfoques de “tolerancia cero”, como el
que propone el Decreto �023-200� no crean
incentivos para que el sector privado mitigue
el impacto de sus propias faltas. Si no se re-
conoce ningún valor económico a los esfuer-
zos realizados en monitorear el cumplimien-
to normativo, adoptar sistemas de control o
capacitar a los empleados es probable que el
sector privado reduzca al máximo los costos
asociados a estas actividades y nos las tome
demasiado seriamente (Davis, 2009). Los
regímenes jurídicos que requieren la colabo-
ración del sector privado –especialmente si
la generación de información depende de él,
como ocurre con los reportes de operaciones
sospechosas en el régimen de prevención del
lavado de dinero- deben generar incentivos
para evitar que la colaboración sea meramente
formal (Jorge 2009).
Los sistemas de responsabilidad sintetizados
en los párrafos anteriores se concentran, en
general, en prácticas de sobornos para obtener
contratos. Los intercambios prohibidos por
estos sistemas se asemejan a intercambios de
58 59
mercado, con prestaciones de una parte y con-
traprestaciones de otra.
Existen, sin embargo, muchos otros tipos de
intercambios, algunos corruptos otro no, de
los cuales el sector privado puede participar
y que tienen diferente naturaleza. Las con-
tribuciones políticas –sean de campaña, do-
naciones partidarias o a pedido expreso de la
administración de turno para alguna ocasión
determinada- muchas veces son “favores” de-
vueltos a través de la adjudicación de contratos
públicos. Pero muchas otras son devueltos de
las maneras más diversas: inmunidad frente a
alguna agencia administrativa o judicial, faci-
litación del acceso a determinados mercados,
apoyo en la regulación del sector, etcétera. Se
trata del intercambio de favores al que se refie-
re Cartier Bresson (�996) cuando caracteriza
las redes de corrupción. Por supuesto, muchos
tramos de estas cadenas de intercambios son
legítimos. Sin embargo, la división requiere
mayor claridad.
4.3.2. Remediosparalasvictimase
incentivosparalosdenunciantes
La investigación jurisprudencial que realiza-
mos para escribir estas páginas mostró una
conclusión sorprendente: los problemas que
suscita la corrupción no se ventilan en la justi-
cia. Aunque nuestra búsqueda se ha limitado a
las bases de datos de jurisprudencia nacional
accesibles electrónicamente, podemos afirmar,
al menos, que es extremadamente infrecuente
que accionistas minoritarios, competidores,
consumidores, o ciudadanos afectados por he-
chos de corrupción hayan siquiera intentado
que el Poder Judicial remediara las pérdidas
ocasionadas. A excepción de la infinidad de
denuncias penales que en un altísimo porcen-
taje no son apropiadamente investigadas (Gra-
fico 5, en Sección 3), existen pocos incentivos
para recurrir a otros ámbitos del Poder Judi-
cial en procura de solución a otros conflictos
que plantea la corrupción. En otras palabras,
ni siquiera cuando existe una denuncia penal
los afectados, incluyendo el Estado, que po-
drían ejercer derechos lo hacen en la justicia.
Ni siquiera las organizaciones de la sociedad
civil dedicadas al litigio de interés público
han intentado remedios de esta naturaleza. El
fenómeno, claro está, se explica parcialmente
con la descripción de debilidad institucional
–y la fortaleza de las redes de corrupción- de-
lineada en la Sección 3.
Los remedios jurídicos para que competido-
res, accionistas minoritarios, trabajadores o
ciudadanos comunes afectados por hechos de
corrupción reclamen la vigencia de sus dere-
chos –de propiedad, de competir honestamen-
te, a un ambiente sano, a consumir a precios
competitivos, etc.- aumentan los riesgos de
incurrir en un contrato corrupto del mismo
modo que lo hacen las regulaciones extran-
jeras en relación con las empresas multina-
cionales que pagan sobornos en el extranje-
ro. En este último caso, el riesgo se deriva de
que la protección política que puede ofrecer
un funcionario local no alcanza a la justicia
extranjera. En el primer caso, el riesgo de de-
riva de que tal protección rara vez pueda al-
canzar a jueces con diferente competencia, y
58 59
a reclamos provenientes de actores privados
con diferentes intereses. En otras palabras, se
trata de multiplicar los riesgos económicos de
obtener contratos corruptos. Este es, por ejem-
plo, el propósito de la Civil Law Convention
on Corruption (Convención de Derecho Civil
sobre Corrupción) que desde 2003 requiere
a todos los miembros del Consejo de Europa
establecer, en sus derechos internos, remedios
civiles para todas aquellas personas, físicas o
jurídicas, que pudieran ser afectadas por he-
chos de corrupción.
En muchos países, los accionistas de empre-
sas están legitimados para demandar al órgano
de dirección si, a sus espaldas, incurrieron en
prácticas corruptas. Su legitimación radica en
la potencial reducción del valor de la compañía
-si la empresa es condenada a pagar multas, o
si se ha dañado su reputación-. Dado que en
Argentina la mayoría de las empresas son ce-
rradas y familiares –no hay separación entre
el poder y el control-, aquí tendría más sentido
ofrecer remedios similares a los accionistas mi-
noritarios. Hasta donde hemos podido indagar,
los tribunales nacionales no registran reclamos
basados en hechos de esta naturaleza.
Otro actor que sin dudas debería ser legitima-
do es el competidor o los competidores que
actuaron honestamente. En muchos países,
incluyendo varios de tradición jurídica con-
tinental –Alemania, Austria, Francia, Suecia,
etc.- un pedido u ofrecimiento de soborno es
suficiente para fundar un reclamo anticom-
petitivo (OECD �997). Hasta donde hemos
podido indagar, ni la Comisión Nacional de
Defensa de la Competencia ni los tribunales
en lo contencioso administrativo federal han
resuelto reclamos de esta naturaleza. Mientras
que algunos de nuestros entrevistados atribu-
yeron parcialmente este fenómeno a la debi-
lidad institucional de la justicia para proveer
soluciones a estos conflictos, otros resaltaron
la falta de competitividad general que prima
en los contratos públicos y, subyaciendo a
ella, la cultura de “no confrontar” con el Esta-
do –sugiriendo que las consecuencias de liti-
gar no solo son riesgosas por la ineficiencia de
la justicia sino, antes bien, por las represalias
futuras que puede sufrir quien no se atiene a
las reglas –informales- del juego.
Los ciudadanos afectados por contrataciones co-
rruptas también deberían tener derecho a ser re-
sarcidos por los efectos que producen los acuer-
dos venales entre funcionarios y empresas. Ello
puede ocurrir en relación a la calidad o precio de
los productos que consumen –derecho de consu-
midores- o en relación con la afectación de otros
derechos cuya violación haya sido “comprada”
corruptamente. El ejemplo típico es el de la con-
taminación ambiental que genera daños en la sa-
lud de comunidades enteras, cuando tales viola-
ciones se originan en excepciones contractuales,
controles no realizados u otro tipo de privilegios
acordados a cambio de dinero. El derecho de in-
terés público, que ha tenido importantes impac-
tos en la agenda de derechos fundamentales en
nuestro país, parece proveer una experiencia que
ofrece suficientes similitudes como para orientar
nuestras propuestas hacia esa dirección.
Aunque con una lógica diferente, en muchos
países también los empleados –públicos y pri-
vados- son incentivados de diferentes mane-
60 61
ras para denunciar actos de corrupción de los
que toman conocimiento en el desempeño de
sus tareas. Si bien es evidente que los emplea-
dos se encuentran en una posición singular-
mente cercana a posibles actos fraudulentos,
es innegable que se trata de los sujetos más
vulnerables y desprotegidos de todos los acto-
res mencionados hasta el momento. Por ello,
los estándares internacionales comienzan por
garantizar protecciones laborales especificas
para aquellas personas que denuncien actos de
corrupción –el art. 9 del Convenio Civil Euro-
peo contra la Corrupción, por ejemplo, obliga
a los Estados Partes a proteger apropiadamen-
te de sanciones injustificadas a los empleados
que, en buena fe, hayan tenido motivos para
sospechar y denunciar un acto de corrupción-
. En nuestro país, los denunciantes de actos
de corrupción enfrentan represalias de diversa
gravedad �desde discriminación laboral hasta
homicidios, pasando por amenazas variadas,
pérdida del empleo y de la reputación. Ello ha
llevado a la Oficina Anticorrupción, en 2001,
a elevar un proyecto de ley con la finalidad
de proteger laboralmente a los empleados que
denunciaran actos de corrupción de los cuales
tomaran conocimiento en sus empleos. El Po-
der Ejecutivo, sin embargo, aun no ha enviado
el proyecto al Congreso.
En otros países, además de ser protegidos con-
tra la discriminación laboral, los trabajadores
son económicamente incentivados a denun-
ciar –y a aportar pruebas- violaciones a la ley.
En Estados Unidos, más de 20 leyes diferen-
tes premian económicamente a los empleados
y trabajadores que denuncian la violación de
alguna regulación –entre otras, las relaciona-
das con los derechos del consumidor, medio
ambiente, productos financieros, seguridad
alimenticia, protección de la salud, transporte
terrestre y aéreo y el mercado bursátil. En re-
lación con la corrupción, cualquier particular
que aporte pruebas de que existe algún tipo de
defraudación en la ejecución de un contrato
financiado por fondos federales tiene dere-
cho, bajo ciertas condiciones, a un porcentaje
del dinero que el Estado recupere a través del
ejercicio de acciones legales. Y si, por apli-
cación de los criterios de discrecionalidad, el
Gobierno decide no llevar adelante la acción,
el particular puede continuarla.
Indudablemente, estos incentivos deben ser
cuidadosamente examinados, de modo de evi-
tar la producción de efectos contrarios a los
deseados. Más allá del tipo de incentivos –en
Argentina podrían, en lugar ser exclusivamen-
te económicos, combinarse con los asociados
a la formación de una burocracia profesional-,
nuestro interés en examinarlos proviene de la
necesidad de revertir los que operan en la ac-
tualidad. La evidencia anecdótica con la que
contamos muestra que quienes han denuncia-
do hechos de corrupción en nuestro país, ha-
yan o no participado en ellos, pertenezcan al
sector público o privado, invariablemente han
sufrido severas represalias informales. La le-
gislación no sólo no los protege sino que trata
sus conductas como esperables y, en el caso
de los funcionarios públicos, como obligato-
rias. Frente a tal desequilibrio de incentivos,
poco es lo que puede esperarse de quienes,
probablemente, estén en mejor posición para
60 61
detectar y denunciar actos de corrupción.
Muchos programas de cumplimiento de com-
pañías multinacionales, en cambio, incluyen
líneas de denuncia interna, a veces anónimas,
a veces recompensadas, a veces a una unidad
que reporta directamente a un órgano directi-
vo de la casa matriz, que permiten a los em-
pleados denunciar actos que violan las polí-
ticas internas de la compañía. Nos interesa
explorar cómo funcionan estos sistemas en las
subsidiarias que operan en Argentina y espe-
cialmente comprender si los hechos son “re-
sueltos” internamente o derivan en procesos
judiciales locales.
4.3.3. Preguntas relevantes para el
diagnóstico
Los temas agrupados bajo esta sección –siste-
mas de responsabilidad de las personas jurídi-
cas, ampliación de remedios para los afectados
e incentivos para denunciar- están, en conjunto,
orientados a aumentar los riesgos de participar
en actividades corruptas para el sector privado,
en línea con la tendencia internacional.
La literatura es ambigua en relación con los
efectos de los regímenes internacionales para
reducir la corrupción en los países en desarro-
llo. Aunque han sido diseñados para fortale-
cer sus instituciones, bajo ciertas condiciones
pueden inhibirlas aun más -pueden desalentar
la inversión, eludir la intervención del poder
judicial, etcétera (Davis, 2009).
Nuestro interés, en los próximos meses se cen-
trará, por una parte, en comprender cómo estos
regímenes impactan en el ambiente de negocios
local, cómo afecta a las subsidiarias de compa-
ñías multinacionales y cómo repercute sobre las
empresas locales que integran su cadena de va-
lor. Nos interesa especialmente comprender si
los efectos de tales regímenes contribuyen a la
reducción de la corrupción local, si simplemente
modifican los actores que en ella intervienen y
cómo impactan sobre las instituciones locales.
Por otra parte, nos interesa generar conoci-
miento, participar e invitar a participar a acto-
res, estatales y no estatales, de las discusiones
actuales sobre la responsabilidad (penal) de las
personas jurídicas, el régimen de protección
laboral para denunciantes y otras iniciativas
relacionadas con la intención de incorporar al
debate de estas reformas las discusiones sinte-
tizadas en los párrafos precedentes.
4.4.Elroldelosintermediarios
profesionales40
El cuarto ámbito de trabajo del proyecto ex-
plorará las debilidades de las profesiones de
los contadores, abogados, y escribanos como
posibles intermediarios o facilitadores para
actos de corrupción.
El marco teórico general del cual partimos ser-
virá para el análisis de los 3 grupos profesio-
nales mencionados. Si bien cada uno tiene sus
propias reglas y prácticas de funcionamiento,
la propuesta teórica, en lo que se refiere a la ar-
ticulación entre intereses privados –de clientes-
y el interés público, resulta aplicable -aunque
con matices- tanto a unos como a otros.
Sin perjuicio de ello, en este trabajo concen-
�0 Esta sección ha sido preparada por Martín Bohmer y Celeste Betoave Braga.
62 63
traremos nuestra atención en los abogados,
dado que es con el que más familiarizados es-
tamos y al que podemos referirnos no sólo con
alguna mirada teórica, sino también desde una
dimensión práctica.
En lo que sigue, contextualizaremos a los
abogados a partir del marco institucional en el
que se desempeñan ostraremos algunas debi-
lidades que surgen a partir de diversas varia-
bles que influyen en el ejercicio profesional
-ej. el mercado y cierto sistema de incenti-
vos, la regulación y la auto-regulación de la
profesión, el anonimato, la simultaneidad de
roles que puede asumir un abogado, etc.-; y
propondremos un estándar ético básico que
sirva para guiar el razonamiento práctico de
los abogados y que tiende a neutralizar dichas
fallas respetando la lealtad que los abogados
guardan hacia sus clientes y hacia la práctica
colectiva de la que forman parte: el Derecho.
Luego exploraremos el marco regulatorio de
la profesión y ofreceremos un examen a par-
tir del ideal regulativo y el estándar ético pro-
puesto. Finalmente, delinearemos algunas de
las acciones que aspiramos a implementar a
fin de generar comunidades profesionales
comprometidas con el estándar ético básico.
4.4.1. Laprácticadelaabogacíayel
EstándarÉticoBásico(EEB)
La particular práctica política en que consiste
la democracia ha sido justificada de diversas
maneras. En lo que sigue asumiremos que su
mejor justificación es la que la entiende como
la práctica que más acerca nuestras discusio-
nes sobre los derechos y obligaciones públicas
al ideal deliberativo de la modernidad. Este
ideal afirma que la mejor decisión pública es
aquella que se toma entre todos los afectados
por la decisión, con toda la información rele-
vante a mano, luego de haber escuchado todos
los argumentos, y por unanimidad.
Dado lo exigente de este ideal, la democracia
real produce fallas en la deliberación que las
instituciones políticas están llamadas a neu-
tralizar lo más posible. Entre otras, las fallas
más obvias provienen de la regla de la mayo-
ría (dado que no pueden estar siempre todos
los afectados y que la exigencia de la unani-
midad haría interminables las deliberaciones
y privilegiaría a las minorías y al status quo).
Es por eso que el temor por entregar el poder a
las mayorías ha creado formas institucionales
para limitarlo, tales como las Constituciones,
las cartas de derechos, el control judicial de
constitucionalidad, y la fuerza obligatoria de
las sentencias, entre otras.
Para asegurar la efectividad de esos límites a
la voluntad mayoritaria, las democracias han
creado agencias contramayoritarias guardia-
nas de los derechos, de los procesos democrá-
ticos y de los acuerdos interpretativos a los que
fue llegando la práctica a lo largo del tiempo.
De estas agencias la principal es el Poder Ju-
dicial el cual, dado su situación privilegiada
(no es responsable directamente ante el voto
popular, sus cargos son en general vitalicios
y gozan de la garantía de la intangibilidad de
sus sueldos) asume, además de la obligación
de hacer cumplir las decisiones mayoritarias,
la obligación de controlarlas intentando un di-
62 63
fícil equilibrio entre ambas.
Los reclamos de autoridad potencialmente con-
tradictorios que reciben los jueces provienen a)
de la autoridad deliberativa que tienen las de-
cisiones de los poderes sujetos a la voluntad
mayoritaria, b) de la autoridad sustantiva que
tienen los derechos y los procesos en tanto pre-
supuestos de la validez de la decisión mayorita-
ria y c) de la autoridad de la consistencia en el
tiempo que debe tener la práctica jurídica para
ser una práctica inteligible. La tarea judicial es,
así entendida, muy complicada y más aun en
culturas jurídicas que, como la Argentina, se
encuentra en un estado de transición.
En efecto, hasta el advenimiento de la demo-
cracia en �983 y luego de una sangrienta dic-
tadura, el derecho en Argentina experimentó
un cambio fundamental que reconfiguró sus
prácticas más básicas. Desde fines del siglo
XIX Argentina venía sosteniendo un derecho
basado en la autoridad de los Códigos y en una
ciencia jurídica dogmática que permitía que las
normas se aplicaran con gran simplicidad. Sin
embargo, este derecho entregó su rol de control
de la política en forma dramática hasta el punto
de no distinguir entre autoridades democráticas
y poderes de facto. La violación masiva de de-
rechos humanos que la Argentina experimenta-
ra en la década de los años 70 puede ser expli-
cada en parte por esta traición del derecho a sus
obligaciones más fundamentales.
La democracia que comienza en �983 trae
como consecuencia sorpresiva la centralidad
de los derechos humanos en la legitimidad
del sistema político. Esta centralidad vino a
la vez acompañada de la aspiración de que el
Poder Judicial también asuma su rol de guar-
dián de la Constitución implementando los
procesos necesarios para la aplicación de la
ley (la demanda de no impunidad) y el con-
trol de las decisiones de la política mayoritaria
(la demanda por la defensa de los derechos).
En �994 y con una sociedad civil organizada
como nunca antes en nuestro país, la reforma
constitucional agregó una larga lista de nue-
vos derechos (no única pero principalmente
en los tratados internacionales incorporados a
su texto) y una serie de procesos individuales
y colectivos que aumentaron la capacidad de
los jueces de recibir causas y con ellas incidir
en las políticas públicas.
Como decíamos, siempre es difícil la tarea
judicial, y más aun cuando se trabaja en una
práctica política y jurídica en transición. La
actividad de balancear el cumplimiento de la
ley, la defensa de la Constitución (en tanto de-
rechos y procesos) y el respeto por la práctica
jurídica compartida. En efecto, ante un con-
flicto que no fue posible resolver entre los ciu-
dadanos involucrados y que escala hasta llegar
al Poder Judicial, las partes carecen de herra-
mientas suficientes y mucho menos de capa-
cidades iguales en sus intentos de convencer
a los jueces. Esta desigualdad puede producir
el resultado no deseado de que triunfe el peor
argumento, que se decida a favor de la peor
forma de balancear los reclamos normativos
de la democracia en el caso en cuestión. Este
resultado no sólo resulta insatisfactorio para
las partes, también erosiona la legitimidad de
las instituciones públicas en su rol de creado-
ras (y en su aspiración de mejoramiento) de
64 65
las reglas democráticas a nivel judicial.
Para evitar que eso suceda los Estados entre-
gan en monopolio a una clase de personas de-
terminada la representación de los intereses de
los ciudadanos ante la Justicia. Esta clase se
institucionaliza en la profesión de la abogacía.
De esta forma, la abogacía tiende a igualar a
los ciudadanos frente a la justicia con el obje-
tivo de que no ganen los peores argumentos
así como de producir los mejores argumentos
de acuerdo al desarrollo social en el que se en-
cuentre la sociedad en cuestión. En otro lugar
hemos denominado a esta actividad “el rol de
igualación retórica”.
De ese rol se derivan las obligaciones de igual
acceso a la justicia para todos, tanto en calidad
como en cantidad de servicios jurídicos y de allí
la justificación de la existencia de instituciones
que, como los Colegios de abogados o las Fa-
cultades de Derecho deben estar encargados
del control de la calidad del servicio jurídico
así como de su adecuada provisión, más allá de
la capacidad retributiva, el lugar de residencia,
las características personales o de grupo de los
ciudadanos a quienes debe representar.
En nuestro país este monopolio surge de las
normas de los Códigos procesales (los códigos
de procedimientos nacionales, la ley de ejerci-
cio profesional y el código de ética profesio-
nal) los cuales se encuentran regulados por el
código de procedimientos civil y comercial de
la Nación (CPCCN). En lo que respecta al pa-
trocinio obligatorio, la CPCCN establece que
los jueces no podrán proveer ningún escrito
de demanda o excepciones si no llevan la fir-
ma del letrado, y que tampoco se admitirá la
presentación de pliegos de posiciones ni de in-
terrogatorios sin firma del letrado o si la parte
que las promueve no está acompañada de un
letrado patrocinante (Art. 56). En el caso de
que algún escrito que debiera tener firma de le-
trado no la tuviese, el mismo se tendría por no
presentado y se devolvería (Art 57). En lo que
respecta a la dignidad, el artículo 58 establece
que en el desempeño de su profesión, el abo-
gado debe ser equiparado a los magistrados en
cuanto al respeto y a la consideración que se
les debe. Por último, en su artículo �04, el
CPCCN se refiere a los defensores y mandata-
rios y al derecho del imputado señalando que,
el imputado tendrá derecho a hacerse defender
por abogado de la matrícula de su confianza,
por el defensor oficial o personalmente, que
en ningún caso podrá ser representado por
apoderado y que podrá designar defensor aún
estando incomunicado y por cualquier medio.
Sin embrago, este monopolio no sólo se crea
con el objetivo de igualar la capacidad argu-
mentativa de los ciudadanos en al defensa de
sus derechos. Existe otro rol de la abogacía
que resulta crucial para nuestra investigación.
Este rol está vinculado con la particular forma
de resolver conflictos que encarna, o debería
encarnar, el Poder Judicial. Los jueces no de-
ben resolver conflictos como los mediadores,
en el sentido en que estos últimos intentan
acercar los intereses privados de las partes y
llevar la negociación a buen puerto, es decir
a un acuerdo que satisfaga a ambas. Los jue-
ces son en cambio llamados a resolver con-
flictos aplicando las normas de la democracia,
la compleja tríada de decisiones mayoritarias,
64 65
normas constitucionales y práctica jurídica
que constituyen legítimos y potencialmente
contradictorios reclamos de autoridad. Es por
eso que los argumentos basados en intereses
privados son insuficientes en el ámbito judi-
cial. Lo que a alguna de las partes le conven-
ga es una información que explica su reclamo
pero que no lo justifica. Para convencer a un
juez se debe exponer el interés privado en tér-
minos de interés público, único lenguaje que
entiende el Poder Judicial.
Está en manos de los abogados esta actividad
crucial: la traducción de los intereses priva-
dos al lenguaje del derecho. Si los abogados
no existieran deberían ser los jueces quienes,
ante la defectuosa defensa de las partes, asu-
mieran el desafío imaginativo de ponerse en
el lugar de cada una y desarrollar las mejores
formas de interpretar los hechos y el derecho
para luego comenzar su tarea judicial. No está
en las posibilidades fácticas de ninguna per-
sona o institución realizar ese trabajo. Es por
eso que se construyó la división tareas entre
jueces y abogados y que a estos últimos se los
llama auxiliares de la justicia y se les otorga
esa dignidad en monopolio. No por nada el
art. 58 del CPCCN los equipara en dignidad.
Dejando a salvo esta circunstancia, no pode-
mos sino aclarar que si bien los jueces deben
confiar en los abogados para llevar adelante
su tarea, no están exentos de la obligación
de supervisar el correcto funcionamiento de
la deliberación en el ámbito judicial. En este
sentido no deben desviar la vista ante anoma-
lías que alteren las reglas básicas de la públi-
ca exposición de hechos y derecho en la que
consisten los procesos bajo su supervisión. En
el caso del CPCCN, la sanción de conductas
temerarias o maliciosas forma parte de las he-
rramientas de control judicial de la conducta
de los abogados. Según lo establece el artículo
45 del CPCCN, cuando se declara de malicio-
sa o temeraria la conducta asumida en el pleito
por alguna de las partes, el juez podrá imponer
una multa a ella o a su letrado o a ambos.
En lo que aquí nos interesa, el incumplimien-
to de estándares éticos básicos en el ejercicio
profesional, consiste en violar la obligación
que tienen de constituirse en traductores de
intereses privados al lenguaje del interés pú-
blico –ello incluye, desde casos de corrupción
propiamente dichos hasta cualquier otra con-
ducta que socave en términos procedimentales
o sustantivos la práctica jurídica colectiva-. La
propuesta de dinero a un magistrado para que
decida a favor del interés de un cliente es jus-
tamente eso: privilegiar el interés privado por
sobre el interés público, evitar la traducción,
la necesaria puesta en examen de los mejores
argumentos de una parte contra los mejores ar-
gumentos de la otra, en público, ante un juez.
Esta va a ser nuestra definición operativa de
las obligaciones de la abogacía en el contexto
de la presente investigación.
Pero la situación se agrava dado que la posi-
ción monopólica de la profesión produce una
serie de comportamientos que tienden a faci-
litar la posibilidad de actuaciones no públicas.
Los abogados son en algunos casos actores re-
petidos ante los tribunales y comparten con los
jueces diferentes espacios públicos y privados:
los pasillos de los tribunales, las cátedras de las
66 67
facultades de derecho, los asientos de los con-
sejos de la magistratura, las academias de dere-
cho, así como otros que hacen al hecho social
de pertenecer a circuitos sociales superpuestos.
En estas circunstancias la cercanía social, la-
boral o política atenta contra la posibilidad del
control mutuo y aumenta la impunidad.
En otros casos los abogados son actores anó-
nimos, sin lazos profesionales fuertes que los
unan ni entre ellos ni con los magistrados quie-
nes, dados ciertos fenómenos recientes, tam-
poco tienen capacidad de coordinación como
para hacer cumplir reglas de conducta en la
práctica tribunalicia. En el anonimato anómi-
co, como afirma Maurino: “El anonimato, por
supuesto, impide radicalmente cualquier po-
sible compromiso mutuo. Los adversarios ni
siquiera pueden calcular quién gana o pierde
más con distintos acuerdos posibles, pues no
tienen información sobre las posibilidades de
influencia de su contraparte ni sobre su actitud
hacia los acuerdos.” (20�0).
Tanto la cercanía endogámica como el anoni-
mato producen un clima de impunidad o incluso
de inconsciencia respecto del incumplimiento
de la obligación de traducción que imposibilita
el monitoreo y eventualmente el castigo.
En lo que sigue, entonces entenderemos que
el estándar ético básico (EEB) de la profesión
consiste en que la actividad de la abogacía
debe desarrollarse frente a la otra parte en
presencia de un juez imparcial. La propuesta
consiste en que este estándar sea el ideal con
el que se midan las diversas conductas bajo
examen. Si una conducta no pasa el test EEB,
es decir, no resiste la publicidad ante la parte
contraria bajo la mirada de una jueza impar-
cial, entonces esa conducta es indebida.
Resulta fácil advertir que la vaguedad del
EEB deja una amplia gama de conductas en
la penumbra de su designación. El cohecho,
la entrega de dinero para conseguir cierta de-
cisión pública, es obviamente una falta de tra-
ducción del interés privado al lenguaje del in-
terés público y no pasaría el test del EEB. Sin
embargo, situaciones de conflicto de interés
potencial tales como las relaciones entre los
abogados y los jueces por afuera de los tribu-
nales (en los Consejos de la Magistratura, en
los Colegios de abogados, en las Facultades
de derecho, en ciertos clubes privados, en esas
mismas instituciones en contextos formales
tales como comisiones de trabajo o informales
como bares o salas de reunión) pueden pro-
ducir violaciones al EEB como el caso de los
“alegatos de oreja” o pueden ser entendidos
simplemente como formas de la comunidad
profesional. Estas actividades pueden mejo-
rar los procesos judiciales, crear confianza,
disminuir costos de transacción o fomentar el
desarrollo de un lenguaje común entre otras
consecuencias deseables. En definitiva pueden
producir la compleja práctica colectiva de in-
ternalizar normas que desde Hart (y su famosa
regla de reconocimiento) llamamos derecho.
Nótese que el EEB supone un doble estándar:
�) dentro del proceso litigioso y 2) situacio-
nes fuera del proceso judicial, como pueden
ser contactos con otros abogados, jueces, etc
o situaciones de asesoramiento a un cliente
donde ni la presencia del juez, ni la publici-
dad de los actos frente a otra parte, parecen
66 67
ser elementos necesarios a tener en cuenta en
el razonamiento práctico de un abogado. En
este último estándar, el abogado debe tener en
cuenta la construcción de una comunidad y
prácticas jurídicas colectivas, puesto que es
la única garantía para ello.
Realizada esta aclaración, la proliferación de
conductas contrarias al EEB se agrava cuando
se advierten a) ciertos rasgos del mercado de la
profesión y b) la concepción que de su tarea tie-
nen los abogados (concepción que sostienen los
Códigos de ética de las asociaciones profesiona-
les en general, como se verá más adelante).
No hay, en la Argentina, datos empíricos sobre
la calidad o el grado de compromiso de la pro-
fesión en general con una práctica jurídica ro-
busta o de satisfacción del EEB. Sin embargo,
vale la pena hacer un paréntesis a fin de mostrar
algunos datos sobre esta cuestión, referidos a di-
versas regiones del mundo, entre ellas, América
Latina, producidos por la Anti-corruption strate-
gy for the legal profession 4�. Dicho informe se
refiere puntualmente a los casos en que los abo-
gados se enfrentan a situaciones vinculadas con
hechos de corrupción pero sirve de ejemplo a fin
de mostrar la falta de conciencia de los profesio-
nales como actores fundamentales en la toma de
decisiones con el cliente y en construcción de
prácticas colectivas confiables.
Las cifras muestran, así, que los abogados se
reconocen a sí mismos como posibles inter-
mediarios para la realización de transacciones
�� Ver informe del año 20�0, “Risks and threats
of corruption and the legal profession” (Disponible en
http://www.anticorruptionstrategy.org/).
de las que se pueda sospechar razonablemente
que constituyen acciones de corrupción inter-
nacional y que ello tiene un impacto en el tipo
de clientes o negocios que puedan atraer en
el mercado internacional. A su vez, el estudio
mostró el escaso conocimiento que tienen los
profesionales sobre las regulaciones y las he-
rramientas disponibles a nivel internacional
en materia de prevención de la corrupción.
Los niveles de conocimiento de la normativa
a nivel nacional son, sin embargo, bastante
más elevados. Finalmente, el informe señala
que los consultados no perciben a los colegios
profesionales, asociaciones ni estudios jurí-
dicos como actores que buscan activamente
comprometer a sus profesionales en la lucha
anti-corrupción.
Una parte importante de nuestro trabajo con-
sistirá en buscar formas de reforzar la capa-
cidad de la profesión de decir que no, tanto a
funcionarios venales como a sus propios clien-
tes. La necesidad de este reforzamiento surge
de los rasgos del mercado antes mencionados:
la competencia por la búsqueda y la retención
de clientes llevan a relajar cuando no a olvidar
las obligaciones de la profesión respecto del
interés público. Y un mercado superpoblado
con una profesión proletarizada no es el mejor
contexto para ejercer la capacidad, la obliga-
ción profesional, de poner límites ante el peli-
gro de perder trabajo42.
Dada la inexistencia de límites al ingreso a la
profesión (en Argentina, a diferencia de otros
�� Ver los datos que, en este mismo sentido, of-rece el informe de la Anti-corruption Strategy for the Legal Profession referido puntualmente a los casos de corrupción. Ver, op. cit., p. ��-�6.
68 69
países como Brasil o Estados Unidos no exis-
ten exámenes u otras formas de limitar la ma-
trícula profesional y sólo basta recibir el título
de abogado de una Facultad de derecho), el
aumento en el número de profesionales se ha
incrementado en forma alarmante. Este au-
mento profundiza la competencia por clientes
y baja el precio de los honorarios en algunos
casos a niveles tales que las tareas no se reali-
zan o se realizan con estándares muy por de-
bajo del óptimo. Es por eso que los Colegios
profesionales se ven a sí mismos como sindi-
catos de defensa del honorario de los profesio-
nales más que como instituciones que deben
garantizar el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales y legales de los matriculados.
El hecho de que la estructura de los Colegios
sea democrática, es decir que responda a la
regla de la mayoría, profundiza esta tenden-
cia. Las autoridades de los Colegios tienden a
responder a la demanda de defender en primer
término los derechos de los matriculados y a
minimizar sus obligaciones.
Si la profesión se entiende como una pura pro-
fesión privada, sólo sujeta a la lógica del mer-
cado y ajena a las obligaciones que le impone
la democracia constitucional, se incluyen en
su práctica habitual muchos de los problemas
de coordinación propios de todo mercado, en
particular el problema del colado (o free rider
effect). Este problema hace que todo abogado
sienta que si él o ella deja de hacer todo lo
que su cliente quiera o todo lo que esté en sus
manos para defender el interés privado que se
le ha confiado, otro tomará su lugar.
Este fenómeno de mercado se refuerza con
la concepción que de su tarea tienen los abo-
gados. En efecto, la idea de que la profesión
sólo debe ser regida por el mercado y que la
obligación casi excluyente consiste en defen-
der al cliente tiene nombre y apellido. Como
dice Braga Beatove: “se le llama concepción
estándar a la combinación de estos dos prin-
cipios (…) Se trata, por un lado, de lo Murray
L. Schwartz llamó principle of nonaccoun-
tability, al que definió de la siguiente mane-
ra: “When acting as advocate for a client…
a lawyer is neither legally, professionally, nor
morally accountable for the means used or the
ends achieved” (�987, p.673). Y, por otro lado,
el principle of partisanship43, el cual prescribe:
“When acting as an advocate, a lawyer must,
within the established constraints upon pro-
fessional behaviour, maximize the likelihood
that the client will prevail.” En este punto sigo
la clasificación adoptada por Luban, pues si
bien Schwartz llama a este principio “princi-
ple of professionalism”, desde el momento en
que otras visiones de profesionalismo son po-
sibles, parece conveniente utilizar el término
que William Simon empleó para dar nombre
a este principio: “partisanship” (Luban, p.7;
Schwarts �978, p. 673; Simon �987, p.36).
En lo que sigue, entonces, entenderemos que
la tarea de fortalecer el EEB es decir, las obli-
gaciones de la profesión respecto del interés
público, deben estar dirigidas a:
a) relativizar la concepción estándar desarro-
llando otra, el EEB, que es consistente con di-
chas obligaciones así como
�� Por su parte, Simon llama al primero de estos principios “the principle of neutrality”.
68 69
b) crear prácticas institucionales que eviten la
impunidad que surge de la cercanía endogá-
mica y el anonimato
c) con el objetivo de �) evitar la realización
de acciones corruptas y 2) modificar el am-
biente de impunidad que es su condición de
existencia.
4.4.2. Normasqueregulanelejercicio
profesional
La división del trabajo entre jueces y aboga-
dos, que supone cierto compromiso de estos
últimos hacia el sistema institucional y el es-
tado de derecho, se refleja en las normas que
regulan el ejercicio profesional junto con los
deberes que resguardan la fidelidad y la leal-
tad hacia el cliente.
Por razones de espacio, calidad preliminar del
trabajo y a título meramente ejemplificativo,
nos referiremos, no de manera exhaustiva pero
sí lo suficientemente ilustrativa, a las normas
que rigen el ejercicio de la abogacía en el ám-
bito de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Esto es, la Ley 23.�87 de ejercicio profesional
y el Código de Ética del Colegio Público de
Abogados de la Capital Federal. Sin perjuicio
de ello, el proyecto abarcará el análisis de le-
gislación y jurisprudencia comparada sobre la
materia. Es de destacar, sin embargo, que sub-
yacen a la mayoría de la legislación los princi-
pios mencionados que definen a la concepción
estándar del rol de los abogados en permanen-
te tensión con el principio del interés público.
Es difícil encontrar, asimismo, normas que
establezcan pautas para la interacción entre
estos principios.
Cabe resaltar, sin embargo, que existen en el
ámbito de la Capital Federal otras agrupacio-
nes de abogados que, si bien no cuentan con el
control y gobierno de la matrícula, tienen aso-
ciados o colegiados y han dictado sus propios
códigos deontológicos. Así, la Asociación de
Abogados de Buenos Aires44 y el Colegio de
Abogados de Buenos Aires45. Muchas –por no
decir, la mayoría- de las críticas y comentarios
que se realizarán a la normativa sobre la que
trabajaremos no se trasladan al código de ética
del Colegio de Abogados de Buenos Aires46
Las tres agrupaciones profesionales existen-
tes en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires
tienen una historia diversa pero interconectada.
La más antigua es el Colegio de Abogados de
la Ciudad de Buenos Aires. En ella hoy se nu-
clean los profesionales que pertenecen a los es-
tudios más grandes del país, en general estudios
que realizan su práctica en el crecientemente
complejo ámbito del asesoramiento comercial
globalizado. Dada esta característica, muchas
de las reglas formales e informales de práctica
profesional que se desarrollan en países o regio-
nes especialmente preocupadas por al integridad
son asumidas por estos estudios y se reflejan en
las novedosas modificaciones que el Colegio ha
realizado a su Código de ética profesional.
La Asociación de Abogados de Buenos Aires
nació en 1934 y se identifica con abogados de
�� Para mayor información, ver http://www.aaba.org.ar/�� Para mayor información, ver http://www.co-labogados.org.ar/home.php�� Ver http://www.colabogados.org.ar/reglas-deetica/reglasdeetica.php
70 71
tendencia progresista, vinculados con la lucha
por la democracia y los derechos humanos y,
hasta la creación del Colegio Público, muy
comprometidos con la necesidad de la san-
ción de una ley de colegiación obligatoria. La
idea se vinculaba con la necesidad de proteger
a la profesión en tiempos de autoritarismos y
avasallamiento de los derechos constituciona-
les, así como ofrecer un ámbito de defensa de
los intereses de la abogacía. Esta lucha de la
Asociación se vio coronada con la sanción de
la ley 23�87 de ejercicio de la profesión47 que
crea el Colegio Público de Abogados de la Ca-
pital Federal (CPACF).
De esta forma el CPACF tiene una matrícula
de alrededor de 60.000 abogados. Sus autori-
dades son nombradas con el criterio de la re-
gla de la mayoría a través de elecciones gene-
rales entre los matriculados. De esta forma la
particular configuración socio-económica de
la profesión incide directamente en la forma
en la que se utiliza el ingente presupuesto del
CPACF y su influencia pública.
Así, la ley le otorga el control y gobierno del
ejercicio profesional en la jurisdicción más
importante del país. El Código de Ética del
CPACF, por su parte, determina el conjunto de
deberes y obligaciones que tienen los aboga-
dos en el ejercicio de la profesión, y dispone
sanciones para el caso de incumplimiento.
Ambas normas, la ley de ejercicio profesional
y el Código de Ética, establecen deberes y obli-
gaciones del abogado hacia el orden jurídico
institucional, la administración de justicia, sus
�� Sancionada 5/vi/�985 y promulgada 25/vi/�985; “b.o.”, 28/vi/�985.
otros colegas, el Colegio y hacia sus clientes.
En otras palabras, todo se trata de establecer las
lealtades que un abogado debe tener hacia la
práctica jurídica y hacia el interés privado de
su cliente, en cualquier instancia de ejercicio
profesional –ya sea, en etapa de asesoramiento
o litigio propiamente dicho. Vale mencionar
que suele pensarse el “ejercicio profesional”
como las tareas que un abogado desempeña en
la etapa del litigio. Sin embargo, no encuentro
razones para restringir el ámbito de aplicación
de las normas que rigen el ejercicio profesio-
nal exclusivamente a dicha instancia. Es más,
apresuradamente, me atrevería a decir que la
lealtad de los abogados hacia el interés público
debería ser más fuerte en la etapa de asesora-
miento –sea o no tendiente a un litigio- dada la
ausencia del rol del Juez.
No está claro, sin embargo, los límites entre
ambas lealtades, en el sentido de que la nor-
mativa no suele dar pautas precisas para tra-
ducción de los intereses privados al lenguaje
del interés público, ni en términos de lo que
puede o no ser traducido –en función de los
acuerdos deliberativos colectivos y aquellos
que se derivan de la práctica constitucional-
ni acerca de la forma en que debe traducirse
–respeto por el lenguaje y la práctica jurídica
colectiva-. La única lealtad que, paradójica-
mente, resulta renunciable es aquella que el
abogado tiene hacia su cliente. Sin embargo,
la lealtad que parece ser más débil cuando el
abogado se compromete a defender o asesorar
a un cliente es aquella que compromete el in-
terés público48.
�� Para mayores y, con seguridad, mejores re-
70 71
Por ejemplo, dice la ley de ejercicio de la abo-
gacía, art. 6, que son “deberes específicos de
los abogados”, entre otros, el de “…observar
fielmente la Constitución Nacional y la legis-
lación que en consecuencia se dicte”.
Asimismo, el Código de Ética:
“Art. 6: Afianzar la Justicia: Es misión esen-
cial de la abogacía el afianzar la justicia y la
intervención profesional del abogado, función
indispensable para la realización del derecho.
Art. 7: Defensa del Estado de Derecho: Es de-
ber del abogado preservar y profundizar el Es-
tado de Derecho fundado en la soberanía del
pueblo y su derecho de autodeterminación.”
Aunque las normas parecen claras, lo cierto
es que resultan demasiado abstractas a la hora
de darles alguna virtualidad práctica. ¿De qué
forma o con qué acciones concretas los aboga-
dos tienden a afianzar la justicia o a defender
el estado de derecho? ¿Supone, simplemente,
que pueden utilizar en el asesoramiento o la
defensa de los intereses de sus clientes cual-
quier estrategia argumentativa y, en este senti-
do, hacer todo aquello que las normas expresa-
mente no prohíban en pos de ese interés49? ¿O,
dado el rol de traductores que los abogados
asumen en la práctica del derecho –entendida
como práctica colectiva que se desarrolla en
el tiempo- el interés público supone límites
algo más estrictos en la tarea de transformar el
flexiones sobre este punto, Ver. Maurino, Gustavo, “Lealtades de la abogacía: ¿un equilibrio imposible?”, Citar Lexis Nº 0003/0�4868, Buenos Aires, 20�0.�� Suena a cierto formalismo que, asumimos, prácticamente nadie estaría dispuesto a sostener. Sin embargo, pareciera ser la posición dominante a la hora de interpretar las normas que regulan el ejercicio profe-sional
interés privado al lenguaje jurídico?
Así, la construcción en términos ideales del
rol que los abogados debieran asumir como
traductores jurídicos, da pocas pistas respec-
to de la forma que ese rol debe adquirir en la
práctica. Recordemos que la función del ejer-
cicio profesional no es insular, sino que tiene
sentido en el marco de una práctica colectiva
compleja que exige la traducción como una
forma de regular o poner límites a los intere-
ses o pretensiones privados en función de la
práctica jurídica colectiva.
Paradójicamente, las normas no son tan vagas
o ambiguas cuando se refieren a los deberes del
abogado hacia su cliente –fidelidad-, sus cole-
gas, o el colegio. Así, por ejemplo, la ley de
ejercicio de la abogacía establece precisas pro-
hibiciones en este sentido y el Código de ética
describe conductas concretas que, en ambos
casos, tienden a proteger al cliente en posibles
situaciones de conflicto de interés (el abogado
que defiende a dos partes en un mismo conflic-
to), publicidad engañosa, y le ofrecen la garan-
tía del secreto profesional. Así, el art. �9 del
Código de ética del CPACF establece concretas
acciones que el abogado debe realizar o abste-
nerse en resguardo de la fidelidad a su cliente
observando los siguientes deberes:
a) Decir la verdad a su cliente, no crearle
falsas expectativas, ni magnificar las
dificultades.
b) Considerar la propuesta del cliente de
realizar consultas en situaciones com-
plejas o profesionales especialistas.
c) Abstenerse de disponer de los bienes o
fondos de su cliente.
72 73
d) Poner en conocimiento inmediato de
su cliente las relaciones de amistad,
parentesco o frecuencia de trato con la
otra parte.
e) Abstenerse de colocar, en forma per-
manente, a un colega en su lugar, sin
el consentimiento de su cliente.
f) Proporcionar a su cliente información
suficiente acerca del Tribunal u orga-
nismo donde tramite el asunto enco-
mendado.
g) Abstenerse de representar, patrocinar
y/o asesorar, simultánea o sucesiva-
mente, intereses opuestos, en la misma
causa.
h) No anteponer su propio interés al de su
cliente.
i) En causa penal o en actuaciones que
puedan lesionar derechos y garantías
constitucionales del cliente velará por
la preservación de los mismos.
Resulta llamativa la referencia al interés pú-
blico en el inciso i) que pareciera restringir el
compromiso con la preservación de la práctica
constitucional a los casos donde la interpre-
tación de dicha práctica afecta al cliente en
casos penales, pero no cuando, en cualquier
caso, pueda afectar a la preservación y mejora
de la práctica misma.
Pero, si bien el Código establece acciones o
prohibiciones algo más concretas al regular el
compromiso hacia intereses privados, lo cierto
es que aquí tampoco ofrece pautas precisas que
resuelvan la tensión con el interés público en la
traducción de los intereses de sus clientes.
Las normas parecen arrojar, así, alguna clari-
dad mayor cuando se trata de determinar, en
la práctica, la forma en que los abogados se
comprometen con el interés privado de sus
clientes. Sin embargo, la manera imprecisa en
que se define la defensa del interés público que
subyace al ejercicio de la profesión, pareciera
transformarlo en una especie de ideal regulati-
vo que algún día, tal vez, realizaremos.
Uno podría adivinar, en este sentido, que tanto
el Congreso como los propios abogados han
dejado al devenir de la práctica la tarea de des-
cubrir en los casos que se presenten la manera
en que deben traducirse los intereses privados
al lenguaje del interés público.
Sin embargo, no parece ser esto lo que se des-
prende de la práctica construida por los abo-
gados en el ámbito de la Capital Federal. En
efecto, no existen mecanismos de consulta al
Colegio que permitan a los abogados some-
ter, por ejemplo, a la consideración de algún
grupo de colegas seleccionados a tal fin –con
algún criterio meritocrático- cuestiones rela-
tivas a la interpretación de las normas éticas
en el marco de decisiones prácticas que deban
adoptar en el asesoramiento a un cliente.
Al mismo tiempo, los procesos de denuncia
ante el Tribunal de Disciplina demandan del
denunciante revelar su identidad, iniciar el
trámite, presentar pruebas, etc. SE suma a
ello, el hecho de que, al tratarse de una pro-
fesión de interés público, lo cierto es que no
parecen haber incentivos para la denuncia de
incumplimiento de deberes profesionales.
En este sentido, el beneficio de que una denun-
cia prospere se parece mucho al que conlleva la
72 73
existencia de bienes públicos: benefician a to-
dos pero a nadie en particular. Hay un beneficio
colectivo en prestigiar o resguardar la dignidad
de la profesión que, en algún punto, resulta en
provecho de todos, pero existen pocos incenti-
vos para ser uno mismo quien denuncie.
De esta forma, la práctica que se ha desarro-
llado a partir de la interpretación y aplicación
de las normas que rigen el ejercicio profesio-
nal a casos concretos resulta bastante preca-
ria, tanto en el tipo de casos que resultan rele-
vantes como en los argumentos que ofrece el
Tribunal de Disciplina como constructivos del
lenguaje de la profesión.
Es difícil, sin embargo, contar con un diagnós-
tico preciso en este sentido, dado el carácter re-
servado de algunas de las sentencias del Tribu-
nal de Disciplina50 y puesto que sólo se encuen-
tran publicados pequeños extractos de algunas
de sus sentencias –por la cantidad publicada,
asumimos, no son todas- en su página web5�.
Finalmente, el régimen de sanciones que la Ley
de ejercicio de la abogacía y el Código estable-
cen para los casos en que la traducción falla,
resulta, también, cuanto menos llamativo.
De acuerdo con la ley de ejercicio profesional,
las faltas éticas o cualquier incumplimiento
establecido en dicha ley, será pasible de algu-
na de las siguientes sanciones (art.45):
“a) Llamado de atención.
�0 Conforme el art. �4 del Reglamento del Tri-bunal de Disciplina del CPACF sólo deberán publicarse aquellas sentencias que establecieren sanciones de sus-pensión o exclusión de la matrícula.�� Para mayor información visitar http://www.cpacf.org.ar/default_virtual.asp?sssector=Tribunal_Disciplina (consultado por última vez el 2� de abril de 20��)
b) Advertencia en presencia del consejo direc-
tivo.
c) Multa cuyo importe no podrá exceder a la
retribución mensual de un juez nacional de
primera instancia en lo civil de la Capital Fe-
deral.
d) Suspensión de hasta un (�) año en el ejerci-
cio de la profesión.
e) Exclusión de la matrícula, que sólo podrá
aplicarse:
- Por haber sido suspendido el imputado cinco
(5) o más veces con anterioridad dentro de los
últimos diez (�0) años.
- Por haber sido condenado por la comisión de
un delito doloso a pena privativa de la libertad
y siempre que de las circunstancias del caso se
desprendiera que el hecho afecta al decoro y
ética profesionales. A los efectos de la aplica-
ción de las sanciones, el tribunal deberá tener
en cuenta los antecedentes del imputado.”
Los incisos a) y b) se aplican, de acuerdo con
el Código de Ética, a los casos de faltas leves;
c) y d) a los casos de faltas graves; y el e) en
los casos expresados en el artículo citado.
Tanto la sanción del inciso d) como e) requieren
de una mayoría especial para poder aplicarse, esto
es, 2/3 de los miembros del Tribunal; requisito
que dificulta la aplicación de dichas sanciones.
Pero más allá de esta dificultad, existen otras
que tienen que ver con el modo en que se de-
termina la existencia de una falta leve o grave
y que se prestan a prácticas donde la concep-
ción estándar del rol de los abogados, tanto en
su versión de asesoramiento como en el del
litigio, parece estar a la orden del día. Dice el
74 75
Código de Ética (art. 26):
“a) A los efectos de este Código de Ética se
considera falta leve a aquella conducta que,
infringiendo un deber u obligación emergen-
tes de la Ley 23.�87 o de este Código, sea de
limitada trascendencia para el correcto ejerci-
cio de la abogacía.
b) A los efectos de este Código de Ética se
considerará falta grave a aquella conducta que
afecte deberes relativos al orden jurídico ins-
titucional o que, infringiendo un deber u obli-
gación emergentes de la Ley 23.�87 o de este
Código, sea de trascendental importancia
para el correcto ejercicio de la abogacía.”
Cuesta imaginar, más aún cuando no se en-
cuentran disponibles las sentencias comple-
tas del Tribunal de Disciplina, cuándo y bajo
qué condiciones una infracción de un deber se
convierte en trascendental o de limitada im-
portancia para el ejercicio de la abogacía.
Más aún cuando el ejercicio de la profesión
puede adoptar dimensiones que se parecen a
las acciones colectivas. La mala o incorrecta
traducción de intereses privados al interés pú-
blico en un cliente aislado, aún cuando gene-
ra un desequilibrio en la práctica jurídica, no
parece adquirir dimensiones trascendentales
para el correcto ejercicio de la abogacía. Pero
sí podría adoptarlas, cuando una gran cantidad
de abogados cometen infracciones a diario.
En algún sentido, la combinación entre un
estándar de trascendencia y sanciones que se
aplican –eventualmente- acciones individua-
les, parece dejar espacios y generar incentivos
para la práctica del free rider y para el ejerci-
cio profesional en su versión estándar.
Así, el modelo de ejercicio profesional regula-
do por las normas bajo análisis parecen estar
bastante lejos del fortalecimiento de la profe-
sión, en el sentido de que lejos de relativizar la
concepción estándar del rol de los abogados,
ofrecen incentivos para ello y aportan, a su
vez, un marco propicio para la consolidación
de prácticas que no alcanzan el EEB.
4.4.3. Interrogantesrelevantesparael
diagóstico
Preliminarmente podemos identificar dos co-
munidades profesionales en función del tipo
de clientes que los contratan: una que podría-
mos llamar globalizada, y otra, por su opues-
to, no globalizada52.
La primer comunidad, asesora clientes grandes
vinculados a la comunidad internacional, y cu-
yos miembros son jugadores, en general, sensi-
bles a las normas de carácter internacional. Los
integrantes de la comunidad globalizada debie-
ran tener, así, incentivos para la construcción
de prácticas que respondan a los estándares
exigidos por la comunidad internacional y, en
este sentido, que garanticen el EEB.
Por su parte, la segunda comunidad, no globa-
lizada, posee clientes nacionales y se involucra
en litigios a nivel local. Esta comunidad tiene
incentivos para interesarse por contar con un
campo de juego nivelado, esto es, por buscar
disminuir la desigualdad entre los traductores y
tratar de generar una mayor igualdad en la capa-
cidad de influir sobre el resultado de un proceso.
�� La clasificación responde sólo a la necesidad de identificar incentivos. Claro está que no se trata de dos grupos estáticos ni mutuamente excluyentes.
74 75
Así, ya sea por la necesidad de integrarse a la
comunidad internacional, o bien por razones de
igualdad, ambas comunidades tienen incentivos
para generar prácticas que promuevan el EEB.
En los próximos meses, ampliaremos esta ex-
ploración preliminar a los contadores y audito-
res, donde intuimos se reproducen comunidades
similares. Asimismo, exploraremos sub-grupos
dentro de estas comunidades con el fin de encon-
trar aliados estratégicos–profesionales, estudios
jurídicos, colegios y asociaciones, facultades de
derecho, etc.- para, en nuestra segunda etapa, ge-
nerar acciones colectivas que expandan el EEB.
76 77
5.Conclusiones
Las páginas que anteceden muestran los desa-
fíos implicados en la realización de acciones
colectivas para reducir la corrupción en los
ámbitos en los cuales hemos elegido trabajar.
Como describimos en la Sección 2, la expe-
riencia Argentina en estos procesos ha sido,
hasta el momento, muy modesta. Con excep-
ción de los esfuerzos realizados por la Funda-
ción Poder Ciudadano, ni las organizaciones
de la sociedad civil ni el sector privado pare-
cen haber encontrado oportunidades adecua-
das para llevar adelante procesos de esta na-
turaleza. La explicación más razonable parece
apuntar a la falta de incentivos para embarcar-
se en proyectos de acción colectiva en un con-
texto en el cual la reducción de la corrupción
no ha sido, hasta el momento, una prioridad
para la agenda pública local.
Como muestra nuestro acercamiento a la finan-
ciación de la política, la premisa según la cual
los ciudadanos castigan con su voto a los can-
didatos asociados con la corrupción pública no
parece, salvo en casos extremos, ser válida en
el estado actual de desarrollo de la democracia
Argentina. Ello, a su vez, resta incentivos polí-
ticos para realizar esfuerzos serios en esa direc-
ción. La estabilidad en la percepción ciudadana
de la corrupción, aún a pesar de una sociedad
civil relativamente robusta y preocupada por la
rendición de cuentas, y de una prensa general-
mente consistente en exponer sus hallazgos, es
un dato elocuente a ese respecto.
Los incentivos políticos para tomar en serio los
problemas asociados con la corrupción disminu-
yen aún más en un contexto en el que, por un
lado, la actividad política requiere cada vez más
capital y, por otro, la debilidad de los controles y
el manejo de hecho de los fondos públicos otor-
ga al partido o coalición de gobierno enormes
ventajas –en relación con sus opositores- para
financiar sus actividades.
A la falta de costos políticos que origina esta
situación se suma la impunidad judicial. El rol
del Poder Judicial en controlar la corrupción
ha sido, desde el advenimiento de la democra-
cia, prácticamente nulo. Los procesos duran,
en promedio, más de una década –lo que vir-
tualmente neutraliza el efecto simbólico que
76 77
debieran tener- y, las excepcionales veces que
acaban en condenas, castigan selectivamente.
En definitiva, las instituciones formales, por su
debilidad, imponen costos extremadamente bajos
a quienes participan de actos de corrupción. En
cambio, los costos de no participar o de denun-
ciarla pueden acarrear un abanico de represalias
informales que refuerzan, aún más, su vigencia.
En este contexto general hemos examinado,
en la Sección 4, los incentivos de los actores
claves que actúan en cada uno de los ámbitos
sobre los cuales pretendemos influir en el de-
sarrollo de este proyecto.
A excepción del financiamiento político –cuya
estructura de incentivos está determinada más
localmente- varias de las ventanas de oportuni-
dad para pensar en acciones colectivas en los
restantes tres ámbitos examinados parecen co-
nectarse con los incentivos generados por quie-
nes están sujetos a las regulaciones que imple-
mentan la Convención OECD, las recomenda-
ciones del GAFI y las políticas anticorrupción
de los bancos multilaterales de crédito. En el
caso de los profesionales, los estándares que
impulsa la OECD a través de la International
Bar Association cumplen una función similar,
especialmente pra la comunidad de profesiona-
les que hemos denominado “globalizada”.
Nuestra impresión es que el marco regulatorio
delineado por estas instituciones está comen-
zando a tener cierto impacto tanto en la políti-
ca como en el mercado local.
Las discusiones actuales en relación con la
modificación del régimen de prevención del
lavado de dinero son una muestra clara del im-
pacto sobre la política. Aunque la reforma haya
sido promovida por la amenaza de sanciones
del GAFI, las discusiones legislativas son no-
toriamente más informadas que las anteriores
y –con independencia de la dirección que ha
tomado- se advierte una preocupación más ge-
nuina tanto en el oficialismo como en la opo-
sición. Presiones similares generarán, durante
este año, debates sobre las falencias en la im-
plementación de la Convención de la OECD,
incluyendo la responsabilidad de las personas
jurídicas. En el contexto argentino, estas ins-
tancias generan oportunidades para mejorar la
calidad de la discusión, incorporar a ella más
actores y, eventualmente, influir en la adopción
de marcos regulatorios que, dentro del margen
de actuación que dejan las obligaciones inter-
nacionales que voluntariamente suscribimos,
mejoren la calidad de nuestra democracia.
Nuestros diagnósticos deberán medir, parafra-
seando a Heuritier y Lehmkihl, cuánta “som-
bra” generan dichas jerarquías en nuestro país.
El reciente nacimiento de dos organizaciones
dirigidas a aumentar la conciencia sobre los
riesgos de incurrir en prácticas corruptas cons-
tituye otro espacio, asociado al sector privado,
a través del cual las subsidiarias de multinacio-
nales sujetas a estos riesgos y las compañías lo-
cales que operan en mercados internacionales
ya han comenzado a difundir los estándares,
a formentar intercambios de información con
empresas locales que integren su cadena de va-
lor, y a que las personas que profesionalmente
desempeñan tareas asociadas al cumplimiento
regulatorio generen confianza mutua, lo que re-
sulta vital para intentar esfuerzos colectivos.
La potencialidad de estos espacios -públicos
78 79
78 79
y privado- está ligada al impacto que puedan
tener en el fortalecimiento de las instituciones
locales. De poco serviría el esfuerzo si el efec-
to general tendiera a inhibir el desarrollo local.
Es por ello que tanto las intuiciones iniciales
volcadas en este trabajo, como la profundiza-
ción que encararemos en los meses que siguen,
se esfuerzan por comprender la estructura de
incentivos que opera en cada uno de los ámbi-
tos en los cuales nos hemos propuesto influir.
Ello permitirá identificar a los grupos que la
corrupción excluye de la competencia política
y económica y evaluar si tienen incentivossu-
ficientes para actuar colectivamente.
81
Acuña, C., “Debilitar los sindicatos debilita la democracia”. El Estadista, 2�, (20��).
Agrast, M., Botero, J., y Ponce, A., WJP Rule of Law Index. Washington, D.C.: The World Justice Project, (20�0).
Alschuler, A., “Two Ways to Think About the Punishment of Corporations.” 46 American Criminal Law Review �359, (2009).
Ames, B., Political survival: politicians and public policy in Latin America. Berkeley, Uni-versity of California Press, (�987).
Anti-Corruption Strategy for The Legal Profes-sion, “Risks and threats of corruption and the legal profession”, Survey 2010. Disponible en http://www.anticorruptionstrategy.org/ (consul-tado por última vez el 30 de abril de 20��).
Arenoso, F. Entrevista telefónica realizada el día 26 de abril de 2011.
Arndt, C y Oman, C.Uses and Abuses of Governance Indicators. OECD Develo-pment Centre, (2006). http://www.oecd.org/document/55/0,3746,en_2649_33935_2737655_�_�_�_�,00.html
Bardhan, P., “Corruption and Development: A Review of Issues”, en Heidenheimer, A. J., Jo-hnston, M. (ed.), Political Corruption. Concepts & Contexts, Transaction Publishers, Parte VI, �9, (2002).
Böhmer, M., “Igualadores y Traductores. La ética
del abogado en una Democracia Constitucional”, en Alegre, M., Gargarella, R. y Rosenkrantz, C. (Coord.), Homenaje a Carlos S. Nino, Buenos Aires, La Ley, 2008, pp. 353-37�.
Borozc, J. “Informality Rules” East European Politics and Societies �4, N° 2:348-80, en Hel-mke, G., S. Levitsky, Informal Institutions & Democracy. Lessons from Latin America. Bal-timore, Maryland, The Johns Hopkins Univer-sity Press, (2006).
Braga Beatove, Ma. C., “El deber de confiden-cialidad en el ejercicio de la abogacía”, (in-édito).
Braithwaite, J., “Institutionalizing Trust: En-culturating Distrust” en Braithwaite, V. y Levi, M. (ed.), Trust and Governance. Russell Sage, New York, pp.356, (�998).
Brinkerhoff, D., “Accountability and health systems: overview, framework and strategies”. Technical Report No.0�8. Bethesda, MD: The Partners for Health Reformplus Project, Abt Associates Inc., (2003).
Brusco, V., Nazereno, M., y Stokes, S. C., ‘‘Vote Buying in Argentina.’’ Latin American Research Review 39, Nº 2: 66–88, (2004).
BTI 20�0, Argentina Country Report. Güters-loh: Bertelsmann Stiftung, (2009).
Cartier-Bresson, J., “Corrupción Instituciona-lizada y Neocorporativismo, con ejemplos del caso francés”. Nueva Sociedad. Nº �45 Sep-
Referencias bibliográficas
82 83
tiembre-Octubre, pp. ��0-�25, (�996).
Calvo, E. y Escolar M., “La nueva política de partidos en la Argentina: crisis política, reali-neamientos partidarios y reforma electoral”, Buenos Aires, Prometeo, (2005).
Dassen, N., Arias, J., Feser, M.E., El Fortaleci-miento de la Responsabilidad de los Funciona-rios Públicos: Construyendo Puentes entre Or-ganismos de Control y la Sociedad Civil. Funda-ción Poder Ciudadano, Buenos Aires, (2008)
Davis, K., “What can the Rule of Law va-riable tell us about Rule of Law reforms?” Michigan Journal of International Law 26: �4�-�6�, (2004).
______, Civil Remedies for Corruption in Government Contracting: Zero Tolerance Versus Proportional Liability. New York University Law and Economics Working Papers. Paper �8, (2009).
______, Does the Globalization of Anti-co-rruption Law Help Developing Countries? New York University Law and Economics Working Papers. Paper 203, (2009).
Della Porta, D., Vanucci, A., Corrupt Exchanges, Actors, Resources and Mechanisms of Political Corruption. De Gruyter, New York (�999).
DeShazo, P., Anticorruption Efforts in La-tin America. Lessons Learned. Policy Pa-pers on the Americas Center for Strategic and International Studies (CSIS) Americas Program. Volume XVIII, Study 2, (2007). Disponible en http://csis.org/files/media/csis/events/0709�3_anticorruptionefforts_final-report.pdf (consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)
Dolar, B. y Shughart, W., The Wealth Effects of the USA Patriot Act: evidence from the Ban-king and Thrift Industries, Journal of Money Laundering Control, 2007, �0(3), 300-3�7
Etchemendy, S., “Old Actors in new Markets: Transforming the Populist/Industrial Coalition in Argentina, �989‐200�.” en Levitsky, S. y
Murillo, M.V. (ed.), The Politics of Institutio-nal Weakness. Pennsylvania State University Press, (2005).
Ferreira Rubio, D., “El Control del Financia-miento de los Partidos en Argentina. ¿Qué cam-bió con la nueva ley? Elecciones, 4, 37, (2004).
Gibson, E. y Calvo, E., “Federalismo y Sobre-rrepresentación: La Dimensión Territorial de la Reforma Económica en la Argentina” en Cal-vo, E. y Abal Medina, J.M. (ed.) El federalismo Electoral Argentino. Sobrerrepresentación, Re-forma Política y Gobierno Dividido en Argenti-na, Buenos Aires: EUDEBA-INAP, (200�).
Global Integrity (GI). Global Integrity Coun-try Report: Argentina 2008. Disponible en línea http://report.globalintegrity.org/reportP-DFS/2008/Argentina.pdf (consultado por últi-ma vez el 29 de abril de 20��), (2008).
Grossman, G. y Helpman, E., “Special inter-est politics”, Cambridge, Massachusetts, MIT Press, (200�).
Gruenberg, C., “Análisis comparativo sobre fi-nanciamiento de campañas y partidos políticos, Argentina”. Unidad para la Promoción de la De-mocracia/OEA-International IDEA, (2004).
Helmke, G., S. Levitsky, Informal Institutio-ns & Democracy. Lessons from Latin Ameri-ca. Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, (2006).
______, y Murillo, M.V., “Building Castles in the Sand? The Politics of Institutional Weakness in Argentina” en Levitsky, S. y Murillo, M.V. (ed.), The Politics of Institutional Weakness. Pennsylvania State University Press, (2005).
Heuritier y Lehmkihl, “The Shadow of Hierar-chy and New Modes of Government” Journal of Public Policy, Vol. 28, pp. 1-17, Cambridge University Press, (2008).
Higgott, R.A., Underhill, G.R.D. y Bieler, A., Non-State Actors and Authority in the Global System. Routledge-Warwick Studies in Glo-balization, (2008).
82 83
Hsiao, W., “Abnormal economics in the health sector”. Health Policy, 32, pp.�25-�39, (�995).
ISALUD, “El mercado de medicamentos en la Argentina”. Estudios de la economía real, Nº �3, (�999).
Johnston, M., Syndromes of Corruption. Weal-th Power and Democracy. Cambridge Univer-sity Press, New York, (2005).
Jorge, G., Recuperación de Activos de la Corrup-ción. Editores del Puerto, Buenos Aires, (2008).
______, Recuperación de Activos de la Co-rrupción en Argentina. Recomendaciones de Política Institucional y Agenda Legisla-tiva. Documento elaborado en el marco del Proyecto “Control de la Corrupción, Me-canismos de Denuncia y Recuperación de Activos: Investigación e Impulso Público”. Buenos Aires, (2009).
Kitschelt, H., “Linkages between citizens and politicians in democratic polities”. Com-parative Political Studies, Vol. 33 No. 6/7 pp. 845-879, (2000).
Kronman, A. T., The Lost Lawyer, Cambrid-ge, Harvard University Press, (�999).
Laufer, W. S., Corporate Bodies and Guilty Minds: The Failure of Corporate Criminal Liability, Chicago, Ill.: University of Chicago Press, (2006).
Levitsky, S. y Murillo, M.V. (ed.), The Politics of Institutional Weakness. Pennsylvania State University Press, (2005).
Luban, D., Lawyers and Justice, Princeton, Princeton University Press, (�988).
Nino, C., Un país al margen de la ley. Buenos Aires: Emecé, (�992).
Nino, C., Juicio al Mal Absoluto. Buenos Ai-res: Emecé, (�996).
Mainwaring, S. Rethinking Party Systems in the Third Wave Democratization. The Case of Brazil. Standford, CA: Stanford Universi-ty Press, (�999).
Majluf, N. y Navarrete, C., “A Two-Compo-nent Compliance and Ethics Program Mo-del. An Empirical Application to Chilean Corporations”. Journal of Business Ethics, DOI: �0.�007/s�055�-0�0-0696-6, (20�0).
Manzetii, L., “Privatization South American style”, New York, Oxford University Press (�999).
Maurino, G., “Lealtades de la abogacía: ¿un equi-librio imposible?”, SJA 24/2/20�0, Lexis Nexis Argentina, Cita Lexis Nº 0003/0�4868, (20�0).
Moreno Ocampo, L., En Defensa Propia. Cómo salir de la Corrupción. Editorial Sud-americana, (�993).
Müller, W. y Strom, K., “Political parties and hard choices” en Müller, W. y Strom K., “Po-licy, office or votes?: how political parties in Western Europe make hard decisions”, Cam-bridge, Cambridge University Press, (�999).
O’Donnell, G. A., “On Informal Institutions, Once Again,” en Informal Institutions and De-mocracy: Lessons from Latin America, ed. by G. Helmke, and S. Levitsky. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 285-290, (2006).
______, ‘‘Illusions about Consolidation’’ Jo-urnal of Democracy 7, no. 2: 34–5�, (�996).
Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito, Viena. Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción. Dis-ponible en línea http://www.unodc.org/docu-ments/treaties/UNCAC/Publications/Conven-tion/04-56�63_S.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��).
Olson, M., The logic of Collective Action. Public Goods and the Theory of Groups. Cambridge, Massachusets: Harvard University, (�965).
Organización para la Cooperación y el De-sarrollo Económico (OCDE), Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, (�997). Dis-ponible en línea http://www.oecd.org/da-
taoecd/�9/3/47079�35.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��).
_____, Corporate Governance in Chile, Corporate Governance, OECD Publishing, (20��). Disponible en línea http://dx.doi.org/�0.�787/9789264095953-en (consultado por última vez el 29 de abril de 20��).
_____, Phase 2 Follow Up Report on the Im-plementation of The Phase 2. Recommenda-tions. Argentina - OECD Anti-Bribery Con-vention. Septiembre, (20�0).
_____, Working Group on Bribery Data on Enforcement of the AntiBribery Convention, (20�0). Disponible en http://www.oecd.org/dataoecd/��/�5/4545034�.pdf (consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)
_____, Working Group on Bribery in Interna-tional Business Transactions (CIME).Compa-rative Study on Unfair Competition Laws in Selected OECD Countries Applicable to Bri-bery in Commercial Transactions, (�997).
Petkoski, D., Warren, D. y Laufer, W., “Co-llective strategies in Fighting Corruption Some Intuitions and Counter Intuitions”. Journal of Business Ethics, 88:8�5-822, (20�0).
Pieth, M., Aiolfi, A., “The Private Sector Be-comes Active: The Wolfsberg Process”, Jour-nal of Financial Crime, Vol. �0 Iss: 4, pp.359 – 365, (2003).
Pieth, M., Aiolfi, G. (ed.), A Comparative Gui-de to Anti-Money Laundering: Critical Analy-sis of Systems in Singapore, Switzerland, the UK and the USA. Cheltenham, UK/Northampton, USA: Edward Elgar, (2004).
PriceWaterCoopers, The Business Case to Confronting Corruption. Programme Report, (2008). Disponible en línea http://www.pwc.com/gx/en/forensic-accounting-dispute-con-sulting-services/pdf/pwc-confronting-corrup-tion.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��)
Przeworski, A., “States and markets: a primer
in political economy”, Cambridge, Cambridge University Press, (2003).
Przeworski, A., “Calidad Democrática es Evitar que el Dinero Controle a la Política”. Clarín, 09 diciembre 2007. Disponible en línea http://edant.clarin.com/suplementos/zona/2007/�2/09/z-044�5.htm
Quintana, B. y Piana, L., “El mercado de medi-camentos en Argentina: un componente exclu-yente en el diseño del sistema de salud” (2009). Disponible en línea http://www.diputados-coa-licion.com.ar/ARCHIVO/INFORMES/El%20mercado%20de%20medicamentos%20en%20Argentina%20PIANI.pdf (consultado por últi-ma vez el 02 de abril de 20��).
Rose-Ackerman, S., “Corruption and Govern-ment: causes, consequences and reform”, Cam-bridge, Cambridge University Press, (�999).
Rose-Ackerman, S., “When is Corruption Harmful?” en Heidenheimer, A. J., Johnston, M. (ed.), Political Corruption. Concepts & Contexts, Transaction Publishers, Parte VI, 2�, (2002).
Rose-Ackerman, S., The Law and Economics of Bribery and Extortion. Yale Law School Annual Review of Law and Social Science, (20�0).
Samuels, D., “Informal institutions when for-mal contracting is prohibited: campaign finan-ce in Brazil” en Helmke, G., S. Levitsky (ed.), Informal Institutions & Democracy. Lessons from Latin America. Baltimore, Maryland, The Johns Hopkins University Press, (2006).
Savedoff, WD., “The causes of corruption in the health sector: a focus on health care syste-ms”, Global Corruption Report 2006: Special focus on corruption and health. Transparency International. London, Pluto Press, (2006).
Schneider, B.R., “Business politics and poli-cymaking in contemporary Latin America” en Scartascini, C., Stein, E. y Tommasi, M. (ed.), How democracy works: political institutions, actors and arenas in Latin American policy-making. Inter-American Development Bank y
84 85
David Rockefeller Center for Latin American Studies Harvard University, (20�0).
Schwartz, M. L., “The Professionalism and Accountability of Lawyers”, California Law Review, Nº 67, (�978).
Simon, W. H., “The Ideology of Advocacy: Procedural Justice and Professional Ethics”, Wisconsin Law Review, (�978).
Stein, E., Tommasi, M. (ed) con Spiller, P.T. y Scartascini, C. Policymaking in Latin Ameri-ca: How Politics Shapes Policies. Inter-Ame-rican Development Bank y David Rockefeller Center for Latin American Studies Harvard University, (2008).
Von Weltzien Hoivik y Shankar, “How Can SMEs in a Cluster Respond to Global De-mands for Corporate Responsibility”, Journal of Business Ethics, (20�0).
Transparency International - Corporate Res-ponsibility and Anti-Corruption. The Missing Link. Working Paper N° 0�/20�0, (20�0). Disponible en línea http://www.transparency.de/fileadmin/pdfs/Themen/Wirtschaft/TI%20Working%20Paper%20Corporate%20Responsibility_6_April_20�0.pdf (consultado por última vez el 29 de abril de 20��)
Vian, T., “Review of corruption in the health sec-tor: theory, methods and intervention”. Health, policy and planning, 23, pp.83-94, (2008).
Weltzien Hoivik, H. y Shankar, D., “How Can SMEs in a Cluster Respond to Global De-mands for Corporate Responsibility?” Journal of Business Ethics, (20�0).
Whitehead, Laurence. Democratization: Theory and Experience. Cary, NC, USA: Oxford University Press, pp.�34, (2002).
______, Democratization: Theory and Experien-ce. Oxford: Oxford University Press, (200�).
World Economic Forum, Executive Opinion Survey. The Global Competitiveness Report 2010-2011. Disponible en http://www3.we-forum.org/docs/WEF_GlobalCompetitivenes-
sReport_20�0-��.pdf (Consultado por última vez el 3 de mayo de 20��)
The Wolfsberg Group. Wolfsberg Group Com-ment Letter on FATF Consultation Paper. 6 de enero de 20��. Disponible en http://www.wol-fsberg-principles.com/pdf/Wolfsberg_Group_Comment_Letter_on_FATF_Consultation_Paper_Jan-6th-20��_unsigned.pdf (consulta-do por última vez el 2 de mayo de 20��)
The Worldwide Governance Indicators (WGI). Producidos por Kaufmann D., A. Kraay, y Mastruzi, The World Bank Group, (20�0).
The World Justice Project. The WJP Rule of Law Index 2010. Disponible en https://wikis-pooks.com/w/images/3/3d/WJP_Rule_of_Law_Index_20�0.pdf (Consultado por última vez el 3 de mayo de 20��)
Zoellick, R. B., citado en “Cross-Debarment Accord Steps Up Fight Against Corruption”. Nota periodística publicada por el Banco Mundial en su sitio web http://web.world-bank.org. Disponible en http://go.worldbank.org/B699B73Q00 (consultado por última vez el 2 de mayo de 20��)
Zovatto, D., “La financiación de la política en Iberoamérica: una visión preliminar com-parada” en Del Castillo, P. y Zovatto, D., La financiación de la política en Iberoamérica, IIDH/CAPEL, (�998).
84 85