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DOCUMENTOS SELECTOSDE ESTUDIOS SOCIALES 2009

CENTRO DE ESTUDIOS SOCIALES

Y DE OPINIÓN PÚBLICA

COMITÉ

MESA DIRECTIVA

LX LEGISLATURA

Dip. Salvador Barajas del ToroPresidente

Dip. Fabián Fernando Montes SánchezDip. Cuauhtémoc Sandoval Ramírez

Secretarios

Mtro. Carlos Enrique Casillas OrtegaDirector General

Documentos selectosde estudios sociales 2009

Francisco J. Sales HerediaEDITOR

Documentos selectos de estudios sociales 2009Primera edición: diciembre de 2010

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LXI LegislaturaAv. Congreso de la Unión 66Edificio I, Primer PisoCol. El ParqueMéxico, D.F.Tel. 5036-0000 ext. [email protected]://diputados.gob.mx/cesop

ISBN: 978-607-7919-06-3

Diseño de Portada: J. Guadalupe Cárdenas SánchezCorrección de estilo: Alma Jordán y Fernando Cruz BenítezFormación: Irma Martínez HidalgoCuidado de la edición: Alejandro López Morcillo

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra –incluido el diseño tipográfico y de portada–, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor.

Impreso en México / Printed in Mexico

Introducción 9

Racionalidad de la conceptualización de una nueva política social 13Francisco J. Sales Heredia

El liberalismo económico y algunos de sus impactos en México 49Carlos Vázquez Hernández

Crisis económica y la política contracíclica en el sector de la construcción de vivienda en México 89Juan Carlos Amador Hernández

La vivienda en México y la población en condiciones de pobreza 145Liliam Flores O. Rodríguez

Índice

Desarrollo local y participación ciudadana 221Liliam Flores O. Rodríguez

La Alianza por la Calidad de la Educación:modernización de los centros escolares y profesionalización de los maestros 277Juan Carlos Amador Hernández

Paquete económico 2010 y la agenda de reformas 333Juan Carlos Amador Hernández

Introducción

El Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública es un or-ganismo de la Cámara de Diputados que cumple diversas fun-ciones de asesoría técnica, entre ellas la de realizar investigación aplicada en ciencias sociales relacionada con el trabajo legislativo.

En este libro se reúnen algunos de los documentos de tra-bajo realizados por los investigadores del área de estudios so-ciales del centro durante 2009, año especialmente difícil por la crisis económica internacional que afectó fuertemente a nues-tro país.

Tomando en cuenta la peor crisis económica mundial des-de la Gran Depresión de los años treinta, concebimos la uti-lidad de nuestras reflexiones en este año en torno a tres temas generales: la conceptualización de una nueva política social en un entorno estructural de políticas económicas liberales en transformación; la política contracíclica del gobierno federal relacionada con en el sector de construcción de vivienda; y las necesidades de desarrollo regional en conjunto con la partici-pación ciudadana.

10 DOCUMENTOS SELECTOS DE ESTUDIOS SOCIALES

El primer tema incluye dos artículos donde se discute, en términos generales, la necesidad de un replanteamiento de la política social del país en un ámbito de escasez moderada y un crecimiento económico muy bajo. Considerando que las políticas económicas de los últimos treinta años no han dado los resultados esperados y que las garantías de los derechos sociales requieren de grandes inversiones, una nueva política social, se sugiere, debe tomar en cuenta el desarrollo de la au-tonomía individual.

El segundo de los temas reflexionados en este libro parte del supuesto de que una política contracíclica de inversión en infraestructura, y especialmente en vivienda, puede resolver problemas sociales y dinamizar la economía al mismo tiempo. El sector de la construcción impacta en la cadena producti-va y el gobierno federal durante 2008 y 2009 dio pasos para aumentar los flujos de capital a sectores crediticios; sin em-bargo, como se apunta en uno de los textos, a pesar de las ventajas económicas y sociales de detonar la construcción de vivienda en los sectores pobres, este grupo de la población no tiene un claro acceso a dichos programas. Esta realidad se ha convertido en uno de los grandes retos de las políticas sociales, tanto cubrir la demanda potencial de habitación de los pobres como la de renovar el existente inventario de casas-habitación y lograr entornos saludables que promuevan la convivencia en espacios públicos dignos.

El tercer tema general es la complejidad y a la vez la gran necesidad de detonar el desarrollo local y regional. Los es-tudios internacionales muestran que el impacto de los planes surgidos a nivel local y apoyados centralmente es mucho ma-

11INTRODUCCIÓN

yor que al contrario. En nuestro país la inversión se centra-liza y produce externalidades negativas en la administración adecuada de los proyectos, de ahí que en el texto se sugiere la revisión de la forma en que se inician y conducen los proyectos de desarrollo.

Finalmente, en el libro se presentan dos artículos más: uno relacionado con el proyecto de mejora de calidad en la edu-cación implementado por la Secretaría de Educación Pública federal y el sindicato de maestros; y en el otro se realiza una descripción del paquete económico 2010 y se lleva a cabo un análisis de la agenda de reformas para ese año. Este último ar-tículo puede servir para dotar de elementos que permitan eva-luar a posteriori los programas implementados por el gobierno federal a este respecto.

En suma, los documentos aquí reunidos aportan elemen-tos para reflexionar acerca de las oportunidades que existen cuando el país se enfrenta a una crisis de origen exógeno. El énfasis ha sido puesto en la forma en que una nueva políti-ca social centrada en el desarrollo de la autonomía individual puede enriquecerse con la participación ciudadana, pero re-quiere de políticas económicas que detonen el crecimiento lo-cal y sectorial.

Racionalidad de la conceptualización de una nueva política social

Francisco J. Sales Heredia*

El propósito de este documento es analizar la racionalidad de la política social motivada e implementada durante lo que po-demos llamar el “periodo de liberalización” en México, que comprende desde 1983 hasta 2008. A partir de este análisis se argumentará la posibilidad de un cambio de racionalidad y sus posibles direcciones, una vez que el periodo liberalizador se ha visto modificado por la crisis financiera sistémica de 2008.

Los programas sociales que llevan a la práctica la idea de política social del gobierno en turno cambiaron en la crisis de principios de la década de 1980 de un modelo de interven-ción del Estado en la economía, a través de subsidios generali-zados y financiamiento a bienes y servicios y a comunidades, a un modelo que promovía un Estado focalizado en los recursos

* Doctor en Filosofía Política por la Universidad de Warwick, Ingla-terra. Director del Área de Estudios Sociales del CESOP. Líneas de inves-tigación: filosofía política, justicia distributiva, energía y pobreza. Correo electrónico: [email protected]


sociales y en la individualización de los apoyos. Sin embargo, no es nada claro si tendrían que cambiar y hacia dónde ten-drían que hacerlo en esta nueva crisis financiera internacional, donde el Estado ha cobrado un protagonismo singular, mucho más allá del papel de regulador que había desempeñado.

El cambio de la década de 1980 fue justificado como un avance en eficiencia, tendiente a romper el círculo vicioso de la pobreza en los individuos. Sin embargo, en 25 años la pobreza se ha reducido muy poco, la desigualdad es similar y el tejido social de las comunidades no necesariamente es más fuerte, medido éste por la poca participación de los ciu-dadanos en actividades comunitarias.1 Es prudente pregun-tarse, ante el recrudecimiento de la crisis económica de 2008, si los supuestos del modelo económico liberal que inciden en la racionalidad de los programas sociales pueden incluir de manera congruente una modificación al modelo econó-mico social.

Si se asume que la crisis económica de 2008 ha mostrado los problemas y límites de las políticas económicas de liberali-zación y, por tanto, los problemas de una política de alivio de la pobreza que partía del supuesto de que el crecimiento econó-mico establecería una plataforma suficiente para el desarrollo individual, es necesario discutir qué forma podría adquirir una nueva política social.

1 Véanse los reportes sobre desarrollo humano del Programa para el Desarrollo de las Nacional Unidas.

15RACIONALIDAD DE LA CONCEPTUALIZACIÓN

Crisis y criterios distributivos

Ante una serie de crisis financieras, económicas y políticas sufridas durante las décadas de 1970 y 1980, la mayoría de los países en desarrollo recurrió a realizar con mayor o menor profundidad reformas estructurales liberales, convirtiéndolas en un nuevo modelo de desarrollo.2 Se argumentará que las reformas liberales modificaron la concepción de justicia social que hasta ese momento se mantenía en algunos países con tra-dición social, como es el caso de México. El cambio puede ser descrito sintéticamente como el abandono de un explícito ob-jetivo de igualdad de condición entre los ciudadanos, por uno que acepta las desigualdades de condición crecientes, como el precio a pagar por un mayor crecimiento económico y mayores oportunidades individuales de desarrollo. Ante las desigual-dades de condición existentes, los gobiernos de los últimos años en México han considerado que la justicia social debe ser entendida como un proceso de corresponsabilidad entre el Estado y el individuo, y no como la responsabilidad absoluta del Estado de proveer los medios y el entorno social adecuado para que los individuos ejerzan sus libertades.

Ahora bien, el problema interpretativo de las diversas concepciones prácticas de justicia social surge en parte por la falta de definición existente en la teoría liberal acerca de cuál debe ser la distribución justa en casos de una mediana esca-sez de recursos. Se argumentará brevemente que es posible describir de forma más adecuada el ideal práctico de justicia

2 Hugo Pipitone, La salida del atraso, México, FCE, 1994.


social partiendo de un criterio normativo liberal mixto que, consideramos, resuelve algunos de los problemas de otros ti-pos de distribuciones igualitarias liberales ante problemas de mediana escasez.

Supongamos que estamos de acuerdo con que una distri-bución social justa debe maximizar progresivamente el nú-mero de personas que tienen el mínimo social, descrito éste como aquellos derechos y bienes necesarios para llevar una vida que permita de manera razonable proponerse diversos objetivos vitales y escoger y alcanzar algunos de ellos. Para ser más precisos, supongamos que podemos describir tal vida en una escala incremental, con límites inferiores y superiores mo-ralmente importantes, donde existen por lo menos tres niveles incrementales de esa vida. El primero podría ser descrito como el mínimo funcional en términos de capacidades, el segundo en términos de recursos y el tercero en términos de bienestar.

La idea es intuitivamente simple y parte de una crítica a dos de los criterios distributivos más usados: la igualdad estricta y la prioridad absoluta. La igualdad estricta puede ser criticada con un argumento llamado “disminución general del nivel de vida”. El argumento consiste en demostrar que si llevamos a la práctica la igualdad estricta, sería mejor una situación donde todos se encuentren en la pobreza pero iguales, que otra don-de exista desigualdad. Este resultado es claramente contrain-tuitivo y requiere que la idea de igualdad estricta de condición sea modificada por una que permita el respeto igualitario a todos los ciudadanos en la distribución.

El criterio de prioridad absoluta puede ser criticado al en-tender que distribuir recursos a los que se encuentran en peo-


res circunstancias puede agotar todos los recursos. En casos de escasez extrema, el ejemplo usual es médico. Un enfermo muy grave puede utilizar todas las reservas existentes de me-dicamentos de tal forma que no quede nada para otros nueve enfermos que requieren menos cantidad para sobrevivir. El ejemplo muestra que dar prioridad absoluta a uno puede ser injusto para muchos otros. A pesar de lo anterior, el criterio humanitario de prioridad puede ser incorporado si asumimos que debemos dar prioridad a la atención de aquellos grupos de ciudadanos en peores circunstancias, es decir, iniciar la distri-bución existente a partir de ellos.

Si lo anterior es aceptado como razonable, las institucio-nes sociales serían justas si inicialmente maximizan el nú-mero de ciudadanos tratados con igual respeto, que llegan al primer nivel en términos absolutos, iniciando por aquellos que se encuentran en peores circunstancias y minimizan el número de personas bajo el segundo y tercer nivel, en térmi-nos relativos.3

Ahora bien, a partir de esta propuesta normativa es posi-ble discutir las interpretaciones prácticas de la idea de justicia social que han llevado a cabo los gobiernos del periodo de li-beralización económica. Brevemente describiremos la historia reciente de reformas estructurales.

3 Para abundar sobre el tema de cómo y qué distribuir en un supuesto de justicia social liberal, véase “¿Cómo distribuir si nuestro objetivo es la justicia social?” y “¿Qué distribuir si nuestro objetivo es la justicia social?”, publicados como documentos de trabajo por el CESOP en 2008 (www.dipu-tados.gob.mx).


La crisis de la deuda de la década de los ochenta, causada por un exceso de gasto corriente y de capital y expectativas de precios altos del petróleo, produjo un alto déficit exterior, resul-tando en una severa escasez de recursos financieros extranjeros y una alta reducción de la inversión pública. Tales medidas macroeconómicas condujeron a una crisis económica y falta de inversión en servicios públicos y empresas públicas, creando déficits internos y una alta inflación.4 El modelo de política social seguido hasta ese momento no era sostenible. La polí-tica social había mantenido un énfasis creciente en el desarrollo de instituciones educativas y de salud, en un valor adquisitivo alto del salario mínimo, subsidios generalizados, así como ge-neración de empleo. El modelo de industrialización de sustitu-ción de importaciones había privilegiado a las zonas urbanas, disminuyendo el precio de los productos agrícolas y obligando a una creciente emigración interna y externa, relegando a la pobreza a crecientes grupos del campo.

Ante la crisis, las autoridades mexicanas del momento con-cluyeron que el modelo existente de desarrollo era inadecuado y que un nuevo modelo, apoyado por el Fondo Monetario In-ternacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), podía enfrentar de mejor manera los retos económicos del país. Las autorida-des razonaron que el nuevo modelo de liberalización del mer-cado podría además, en el mediano plazo, resolver el problema estructural de pobreza. La idea simple era que la competencia en el mercado disminuiría los precios, resolvería los errores de

4 Pedro Aspe, Economic Transformation the Mexican Way, Cambridge, Massachusetts, The MIT Press, 1993.


una distribución centralizada y concentraría los recursos socia-les del Estado en aquellos que realmente lo necesitaran.

De acuerdo con el Banco Mundial, las medidas tomadas por la mayoría de los gobiernos en América Latina tenía la finalidad de

[…] restablecer la estabilidad macroeconómica poniendo en práctica ajustes fiscales y controles apropiados al cré-dito. La consecuencia de estas medidas fue la necesidad de aumentar los impuestos, mejorar la administración y la recaudación de impuestos, reducir o eliminar los subsidios a bienes y servicios y a las empresas estatales, así como re-ducir el número de trabajadores en el sector público. Estas acciones tuvieron que ser tomadas al mismo tiempo que se llevaban a cabo programas que reducirán el papel y la dimensión del Estado, por medio de la privatización de empresas estatales e instituciones financieras públicas.5

El propósito de estas reformas económicas promovidas por el Banco Mundial era retornar al crecimiento económico, así como aumentar el ingreso y los niveles de empleo al mejo-rar la economía de mercado. Era claro que el modelo previo a la década de 1980 se había basado excesivamente en altos déficits internos y externos para poder mantener un mercado interno irreal, con altos subsidios y, lo más importante, empre-sas públicas poco eficientes.

5 Banco Mundial, “Alivio de la pobreza y fondos de inversión social. La experiencia Latinoamericana”, documentos para discusión del Banco Mundial, núm. 2615, 1985, p. 1.


Santiago Levi, subsecretario de Hacienda en 1997, descri-be las reformas de la década de 1980 de la siguiente manera:

Lejos de un simple retraimiento causado por una temporal escasez de recursos, el gobierno mexicano se embarcó en una redefinición radical de su rol en la economía, de sus res-ponsabilidades y la naturaleza de sus intervenciones. Su rol como productor disminuyó (con la excepción en electrici-dad y petróleo). Su rol como regulador está cambiando: en el nivel macroeconómico para proponer políticas creíbles y sustentables; al nivel microeconómico para promover una eficiente operación de los mercados. Al mismo tiempo, el gobierno mantiene su compromiso de aumentar el bienes-tar de los pobres.6

A pesar de su manifiesto compromiso con los pobres, mientras se llevaban a cabo las reformas estructurales, éstos sufrieron con mayor fuerza la crisis financiera de 1995.7 Las profundas reformas en el sistema agrícola, en el sistema fi-nanciero, la apertura económica a Estados Unidos, la masiva venta de bienes del Estado, cambió definitivamente la relación de poder entre los distintos grupos en el país. A pesar de que se tomaron medidas especiales, el aparato del Estado en el te-rreno económico había disminuido a tal grado que ya no sería

6 Santiago Levy, “Poverty Alleviation in Mexico”, documento de tra-bajo 0679, Banco Mundial, 1991, p. 4.

7 Los datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social muestran un crecimiento de la línea de pobreza intermedia de 1994 a 1996 de 30 a 47 por ciento.


posible reunir la fuerza del desarrollo económico a favor de aquellos que sufrían más la crisis.

En resumen, podríamos afirmar que las reformas econó-micas y la crisis de 1995 cambiaron la naturaleza de la relación del Estado en la actividad económica, así como en su partici-pación directa en la financiación amplia de las instituciones garantes de los derechos sociales. Cambió de ser un Estado activamente involucrado en proteger actividades productivas locales y producir si era necesario aquellos bienes considera-dos estratégicos, a un Estado que propone un marco regula-torio para evitar excesos de los agentes económicos en un libre mercado y proteger mínimamente a los pobres. De acuerdo con esta interpretación del modelo liberal, la equidad en la distribución de los beneficios sociales, por definición, tiene que provenir del Estado de derecho, de la igualdad formal de oportunidades y de un adecuado entorno económico que promueva oportunidades económicas para todos, así como una red de seguridad social que proteja a aquellos que no puedan aprovechas las oportunidades. El modelo basaría gran parte de su apuesta en la idea de un Estado de derecho funcional.

Antes de analizar los programas de pobreza, evaluemos parcialmente la fuerza de las instituciones estatales para garan-tizar los derechos civiles y sociales.

Derechos civiles y sociales durante el periodo de liberalización, 1983-2008

La Constitución Mexicana establece una serie de derechos civiles y sociales que deben ser garantizados a los ciudada-


nos. Una forma de evaluar si los individuos gozan de estos derechos es considerar hasta qué punto las instituciones del Estado han garantizado tales derechos. Entendemos por esto que la garantía de los derechos civiles y sociales es una forma de hacer realidad el Estado de derecho y concretar la idea de ciudadanía.

La concepción de Estado de derecho puede ser interpre-tada de diversas formas. Una de éstas se concentra en el poder gubernamental; este poder, especialmente en lo que concierne a los ciudadanos, “debe estar acompañado por la observancia de las reglas legales correctas y debe tener la autoridad de la ley. El poder discrecional no debe ser usado irrestrictamente”.8

En el caso de México, el poder gubernamental ha sido uti-lizado de manera discrecional y los derechos civiles y políticos, de acuerdo con Amnistía Internacional, no necesariamente son respetados en todos los casos ni en todas las instancias.9

En el caso de los derechos económicos y sociales, es impor-tante tomar en cuenta cómo los define la ley y si los gobiernos del momento han tenido éxito en garantizarlos. Recordemos que el objetivo formal del Estado en relación con el desarrollo está descrito en el artículo 25 de la Constitución:

Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del de-sarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su

8 John McEldowey, Public Law, Londres, Sweet & Maxwell, 1994, p. 105.

9 Véanse los reportes de Amnistía Internacional sobre México y los reportes de la Comisión Nacional de Derechos Humanos.


régimen democrático y que, mediante el fomento del creci-miento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.10

De este artículo se destaca la idea de una distribución más justa del ingreso y de la riqueza como requisito del ple-no ejercicio de la libertad de los ciudadanos. Precisamente esta idea no está clara en el periodo estudiado, como veremos a continuación, pues los derechos sociales clásicos, como el derecho a la educación, a los servicios de salud, a una casa digna y a seguridad social, pueden ser interpretados como un derecho subjetivo a una parte del producto de la cooperación social, ya sea en la forma de servicios públicos u oportunida-des equitativas reales a un ingreso tal que pueda pagar por tales servicios.

Educación

En términos de derechos a la educación, el artículo 3o. cons-titucional afirma que cada individuo tiene el derecho a recibir educación y que ésta será obligatoria hasta la secundaria. A pesar de tal precisión, las estadísticas del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) del conteo de

10 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Cámara de Diputados, Leyes Federales de México, Reformas por artículo en la Constitución (mayo de 2009).


2005 muestran que 8.4% de la población es analfabeta, 14.3% entre los jóvenes de 15 años o más no tiene instrucción o la primaria terminada, y 21% no ha terminado la secundaria. A pesar de que el avance ha sido constante, el rezago sugiere que las instituciones del Estado no han hecho lo suficiente para garantizar el derecho a la educación. Si se considera que el rezago está íntimamente relacionado con el ingreso, no es sorprendente determinar que a quienes no se les ha garanti-zado el derecho a la educación de igual forma no se les han garantizado oportunidades para el desarrollo económico.11 En consecuencia, la propuesta establecida en el artículo 25 consti-tucional desde 1983, donde se señala la necesidad de una dis-tribución justa del ingreso para garantizar libertades, parecería muy distante para 21% de las personas mayores de 15 años que no han terminado la secundaria.

Una breve descripción de la situación de pobreza y el nivel de rezago educativo ejemplifica esta situación (cuadro 1).

Como era de esperarse, en el cuadro 1 podemos observar que si ordenamos las regiones del país por sus tasas de mortali-dad, este orden permanece en los indicadores de analfabetismo e ingreso. El orden, si bien descriptivo y no correlacionado es-tadísticamente, sugiere que existe una relación donde a mayor tasa de mortalidad, mayor analfabetismo y menor ingreso. En el cuadro se destaca de igual manera que la regiones con tasas de mortalidad más altas incluyen a una buena parte del país. Los datos descriptivos muestran una tendencia de las institu-

11 María Orlando, “Sector informal y pobreza en Venezuela”, ponen-cia presentada en la reunión de la Latin American Society 2001, Washing-ton, D.C., 2001.


ciones a no garantizar realmente los derechos sociales básicos de los ciudadanos.

Salud y vivienda

Los derechos a una vivienda digna y de acceso a servicios mé-dicos están descritos en el artículo 4o. constitucional. Tradicio-nalmente se ha considerado en el discurso de derechos sociales que el derecho es garantizado solamente cuando un ciudadano se encuentra amparado por una institución encargada de pro-

Cuadro 1. Analfabetismo e ingreso ordenados por mortalidad infantil y adulta por región,

México, 2000

Regiones*Núm.

deestados

Población total

(millones)

Personas mayores de 15 años que saben

leer y escribir

Población empleada que gana tres o más salarios mínimos**

A 9 13.1 93.0% 31%

B 8 28.9 92.6% 30%

C 5 10.7 90.0% 26%

D 10 44.8 86.8% 25%

Total y promedio

32 97.5 90.5% 28%

* La tasa de mortalidad es de 1998. Se ordenaron los estados de menor a mayor mortalidad infantil y adulta: (A) mayor y (D) menor. Véase el apéndice para el método.** Se tomó el salario mínimo promedio para el año 2000.Fuente: Secretaría de Salud, 1999, e INEGI, 2001.


veerlo. En este sentido, el derecho a la vivienda sería más débil que el derecho a servicios médicos, considerando que existen ins-tituciones prestadoras de servicios médicos que cubren a todos los ciudadanos y no existe una institución que ofrezca viviendas o créditos accesibles a la vivienda para todos los ciudadanos.

Ahora bien, el hecho de que exista el derecho a los servi-cios médicos y las instituciones para proveer los servicios, no significa que el derecho se encuentre satisfecho. Siguiendo la idea de Amartya Sen acerca del desarrollo humano, la salud vendría a ser un estado que permite participar en la sociedad activamente. En este sentido, una forma cruda de medir el estado de salud de una persona a lo largo de su vida sería con-siderar que si ante la muerte tiene acceso a servicios médicos, podríamos afirmar que ha estado cerca de éstos.

En el caso de una vivienda digna, ésta puede ser descrita como aquella vivienda confortable que posee una conexión al drenaje o a una fosa séptica. Esta característica mide el grado de inversión en la vivienda, pues por lo general está sumamen-te correlacionada con tener agua corriente, así como muros y techos construidos con materiales duraderos. Al realizar un simple análisis de correlación entre estas variables en la En-cuesta Nacional de Gasto e Ingreso de 2006, la correlación es mayor de 40% con la mayoría de estas variables. De igual forma, haciendo un modelo de regresión lineal simple, donde la variable dependiente es el drenaje, el modelo explica 35% de la variabilidad de la mejoría en la descarga de aguas negras de una casa habitación, es decir, ahí donde hay mejor provisión de agua corriente, mejores materiales en muros y techos, habrá mejor conexión de drenaje.


El cuadro 2, como el cuadro 1, muestra un común deno-minador en la falta de garantías en el país, a pesar de los datos generales mostrados. Las zonas con mayor mortalidad adul-ta e infantil presentan mayores porcentajes de personas que mueren sin atención médica y menor porcentaje de viviendas conectadas al drenaje.

Seguridad social

El artículo 123 de la Constitución se refiere a la seguridad social. Este artículo puede ser interpretado desde dos ángu-

Cuadro 2. Viviendas sin drenaje y población que muere sin atención médica ordenados por mortalidad

infantil y adulta por región, México, 2000

Regiones*Núm. de estados

Población(millones)

Porcentaje de viviendas sin

drenaje

Porcentaje de población que muere sin atención

médica

A 9 13.1 19.8% 12.2%

B 8 28.9 17% 12.4%

C 5 10.7 25% 15.7%

D 10 44.8 30.5% 20.5%

Total y promedio

32 97.5 21.5% 15%

* Las regiones están ordenadas en forma descendente de menor a mayor tasa de mortalidad infantil y adulta. Véase apéndice para el método y regio-nes. Las viviendas sin drenaje son aquellas en las que su conexión de aguas negras no se dirige a un colector central o a una fosa séptica. Fuente: Secretaría de Salud, 1999, e INEGI, 2001.


los: a) el restrictivo, que promueve derechos a los trabaja-dores bajo un contrato legal, y b) el amplio, que promueve derechos a los trabajadores por el simple hecho de serlo. La primera interpretación obedece a la forma en que usualmen-te es leído el artículo y se han creado dos instituciones para garantizar el derecho: el Instituto Mexicano del Seguro So-cial (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), haciendo obligatorias las contribuciones a los fondos que cubren estos seguros por parte de los trabajadores, empleadores y el Estado. Las dos instituciones, por medio de los fondos, garantizan derechos a seguros de pensión, de cesantía, de vejez, médicos y fondo de vivienda.

En el caso de los trabajadores llamados “independientes”, el derecho no es garantizado, pues el Estado no contribuye directamente al costo individual del seguro del ciudadano, como es el caso de los trabajadores bajo contrato legal. Por ejemplo, la cuenta individual de las llamadas Afores, o fondo para sustentar el seguro de pensión, cesantía y vejez para los trabajadores independientes, no incluye una aportación del gobierno, siendo claramente discriminatoria. La contribución indirecta del Estado acaso provendría de las deducciones de impuestos que el ciudadano podría argüir en su declaración anual; sin embargo, aquellos trabajadores independientes que realizan su declaración anual son una pequeña parte de los trabajadores.

Ahora bien, aun en el primer caso, el hecho de que exis-ta el derecho y las instituciones, no necesariamente significa que el ciudadano goce a plenitud el derecho a la seguridad


social. En el ámbito médico, el derecho está garantizado mien-tras el trabajador mantiene el contrato; aunado a ello la es-tructura legal, en el caso del derecho a la pensión, hace que el trabajador requiera cotizar durante muchos años para aspirar a una pensión mínima.

Ahora bien, las modificaciones a la Ley del Seguro Social en 1997 y a la del ISSSTE en 2007 propusieron un cambio en el sentido de la interpretación práctica del derecho. Hasta antes de las reformas, las leyes consideraban un fondo común al que se aportaba y del cual se pagaban las pensiones con un monto limitado. El cambio modificó el sistema a uno de cuentas indi-viduales donde el que aporte más de lo obligatorio, más recibe. El cambio de sistema propone en principio un abandono de la idea de igualdad de condición, donde el mejor pensionado re-cibía máximo diez veces más que el peor pensionado, a uno de igualdad de oportunidades en los trabajadores bajo contrato, donde en teoría no hay límite a la diferencia entre el mínimo garantizado a los que cotizan los años necesarios, de un salario mínimo y el que más ahorre.

Pare resumir esta sección, los datos en torno a los dere-chos civiles y sociales muestran que si bien ha habido avances a través de los años, éstos son muy lentos y han producido un Estado de derecho débil y creado desigualdad en la garantía plena de los derechos.

Esta breve revisión de datos nos muestra un país que asu-mió que la vía para el desarrollo era generar un adecuado en-torno de mercado y propiciar el crecimiento económico para así dar oportunidades a sus ciudadanos. Aunado a ello, los go-biernos de este periodo definieron una serie de programas so-


ciales que ofrecerían una red de salvamento mínimo a aquellos ciudadanos que lo necesitaran.

Programas de alivio a la pobreza

Desde el inicio del proceso de liberalización en 1983, los go-biernos mexicanos estaban al tanto de que el nuevo modelo económico sería difícil de llevar a la práctica debido a la iner-cia del tradicional esquema paternalista gubernamental, donde existían controles de precios, subsidios y un salario mínimo relativamente alto. Al mismo tiempo que las reformas libera-lizaron los precios, eliminaron subsidios y permitieron la ero-sión del salario mínimo. Era claro que las clases baja y media sufrirían en mayor grado debido a estas medidas. En 1988 se creó el programa Pronasol, diseñado no sólo para paliar la pobreza creciente del ajuste económico, sino también con un énfasis en la eficiencia de la inversión, dirigiendo los recursos específicamente a aquellas comunidades consideradas pobres y no a la población en general.

La idea del Pronasol era similar a los Fondos de Inversión Social implementados en América Latina y el Caribe en la dé-cada de 1980 y que fueron apoyados por el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional. La idea general de los go-biernos del momento en la zona era garantizar una economía funcional de mercado que permitiera un crecimiento constante a costa de una reducción de los gastos en programas universa-les para ser dirigidos a programas focalizados. La racionalidad básica de estos programas sería la eficiencia en el uso de los re-


cursos escasos y la justicia de una transferencia sólo a aquellos que lo necesitaran.

Un reporte del Banco Mundial describe sucintamente la idea que subyace detrás de estos fondos.

Los Fondos de Inversión Social fueron creados en Lati-noamérica y el Caribe para disminuir el impacto que so-bre los pobres tuvo la reducción del ingreso y el empleo, producto de la crisis de la deuda y los ajustes estructura-les tendientes a reactivar el crecimiento. Los ministerios tradicionales del sector social no estaban suficientemente preparados para enfrentar tal situación. Los fondos fueron concebidos como una forma de reestablecer la credibilidad de los gobiernos y asegurarse así el apoyo político para las reformas.12

La mayoría de los fondos fueron usados para crear institu-ciones temporales que posteriormente se volvieron permanen-tes. Las instituciones fueron creadas para dotar de fondos a las obras de infraestructura y de servicios sociales para los pobres y tenían las siguientes características.

• Autonomía del servicio público y empleados bien pa-gados.

• Contratos asignados al sector privado.

12 Banco Mundial, Alivio de la pobreza y fondos de inversión social. La ex-periencia Latinoamericana, documentos para discusión del Banco Mundial, núm. 2615, 1985, p. ix.


• Libertad de gasto y de distribución de recursos sin su-pervisión directa del gobierno.

• Alto nivel de participación de los miembros de la co-munidad.

• Un sistema claro de contabilidad e información. • Uso estratégico de los fondos en zonas claramente seña-

ladas como necesitadas del apoyo. • Promoción de proyectos de alta prioridad en comunida-

des de alta marginalidad. • Cofinanciamiento de proyectos entre gobiernos y agen-

cias internacionales.13

En el caso de México, el programa líder durante el sexenio del presidente Salinas fue Pronasol, que reunía las característi-cas de las instituciones generadas por los fondos, con un fuerte acento centralista en su diseño y control de toma de decisiones de inversión comunitaria, garantizando la participación de los ciudadanos en las localidades.

Los objetivos generales del Pronasol son descritos por Guevara de la siguiente manera:

• Asignación de un porcentaje alto del presupuesto a in-crementar el bienestar de los pobres.

• Expansión de programas multidimensionales a todas las zonas indígenas.

• Incremento del retorno de la inversión al incorporar a grupos locales y materiales locales en los proyectos de infraestructura.

13 Idem.


• Inversión por parte de los tres órdenes de gobierno. • Vinculación con organismos no gubernamentales. • Promoción del involucramiento activo de las mujeres.14

Las principales diferencias entre los Fondos Sociales y el Pronasol fueron la falta de un control financiero estricto por parte de terceras instituciones y la falta de claridad en los criterios de asignación. De igual manera, el control verti-cal y centralista del programa hizo que fuera criticado como proclive a ser usado con fines partidistas, especialmente en la selección de objetivos de inversión y la asignación de re-cursos.15

El nivel de inversión del Pronasol puede apreciarse en el cuadro 3.

Como puede observarse, sólo por el monto de recursos destinados al programa, el Pronasol tuvo un fuerte impacto en las comunidades pobres. Como los proyectos concretos que llevaba a cabo eran solicitados por las comunidades, era particularmente exitoso para generar apoyos en su favor. Sin embargo, las autoridades locales fueron disminuidas o despla-zadas por los empleados del programa con muchos mayores recursos. La idea simple de funcionarios electos de un partido y responsables ante la comunidad era sustituida por funciona-

14 Alejandro Guevara Sanginez, “Poverty Alleviation in Mexico: The Socio-economic Aspects of Pronasol”, en Mónica Serrano y Víctor Bulmer-Thomas, Rebuilding the State: Mexico after Salinas, Londres, The Institute of Latin American Studies, 1996, p. 158.

15 Gerardo Esquivel, “Los dineros de la pobreza. Una nota sobre la distribución de los fondos para la pobreza”, Economía Informal, México, Facultad de Economía, UNAM, núm. 247, mayo, 1996.

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rios nombrados desde el centro y no necesariamente responsa-bles ante la comunidad. Aunado a lo anterior, algunos estudios empíricos mostraron que el programa no necesariamente lle-gaba a los más pobres, pues éstos no tenían acceso a los canales políticos para solicitar recursos al centro.16

Para los fines de este trabajo, quizás el problema más grave de este tipo de programas centralizados sea la desnaturaliza-ción de la idea de derechos al desarrollo, promoviendo una asignación arbitraria de recursos, de acuerdo con las buenas relaciones con el poder, concentrado éste en la figura presiden-cial, en lugar de propiciar ciudadanos conscientes de sus dere-chos y responsabilidades, así como autoridades responsables. Es muy diferente entender que los recursos pueden escasear al provenir de un esfuerzo común, a creer que los recursos son ilimitados al no ser conscientes de su origen.

Los supuestos del programa eran claramente prioritarios, pues del universo de ciudadanos se seleccionaba a aquellos que vivían en comunidades pobres, ofreciendo un techo de inver-sión social al resto de los ciudadanos.

El gobierno del presidente Zedillo (1994-2000), enfren-tando la peor crisis financiera de México en 1995, modificó el Pronasol, aludiendo falta de eficiencia en la focalización. El nuevo gobierno ideó un nuevo programa centralizado, con un mayor grado de focalización y un objetivo individualizado del desarrollo.

El cambio en la racionalidad del programa social emble-mático simplemente evidenció el final de la transición de un

16 OCDE, Economic Surveys Mexico, París, 1995, p. 111.


modelo social de desarrollo a un modelo de desarrollo indi-vidual basado en la igualdad de oportunidades básicas. Este modelo ha permanecido hasta 2009, con variaciones mínimas. Revisemos con precisión tales supuestos.

Supuestos de los programas de alivio de la pobreza y política social, 1994-2008

Santiago Levy es considerado como el ideólogo del Progresa, programa emblemático del gobierno del presidente Zedillo y que dio pie a una nueva política social dividida entre interven-ciones directas e indirectas. En un documento para el Ban-co Mundial, Levy considera a la pobreza como un problema diferente a la desigualdad, argumentando que algunas polí-ticas dirigidas a reducir la desigualdad podrían aumentar la pobreza, al disminuir la riqueza agregada de las sociedades. Si recordamos, Levy está utilizando el mismo argumento de los críticos a la posición igualitaria estricta, tal objeción a las políticas igualitarias lleva a Levy a privilegiar una posición distributiva prioritaria, donde las unidades familiares que se encuentran en peores circunstancias son las únicas que serían beneficiadas directamente por el gobierno y sólo hasta cierto nivel de ayudas en términos absolutos:

Los pobres extremos son aquellos que no pueden adquirir o garantizar un estado nutricional adecuado que les permi-ta llevar a cabo una vida activa. En general tienen menos posibilidades de llevar una vida saludable con suficiente


energía para llevar a cabo satisfactoriamente diversas acti-vidades en el mercado de trabajo y/o participar en activi-dades educativas.17

Del análisis propuesto por Levy de la pobreza extrema –que extiende hacia una consideración de extrema inseguridad para enfrentar contratiempos ante la falta de activos de los ex-tremadamente pobres–, se deriva una política prioritaria que intervenga de manera directa en tales problemas nutricionales y de salud. En el caso de la pobreza moderada que inhibe la satisfacción de las necesidades básicas, descritas éstas en tér-minos relativos al desarrollo nacional, es claro que Levy con-sidera que la participación ciudadana en el mercado de trabajo puede permitirle satisfacer sus distintas preferencias.

La expresión de esta postura acerca del desarrollo humano como una posibilidad de elegir, es claramente liberal, aunque simplista, pues está basada en la idea de que el Estado requiere promover niveles básicos de abastecimiento, es decir, un mer-cado funcional y alentar a que los ciudadanos se esfuercen más para satisfacer sus preferencias respecto a bienes y servicios. La diferencia con una idea liberal más sofisticada, atribuible por ejemplo a John Rawls, es aceptar que la sociedad entera puede ser modificada, incluida la institución social del merca-do, en la búsqueda de un ideal de igualdad de oportunidades real, no sólo formal, donde las oportunidades realmente sean obtenidas por las personas. En este caso no se busca satisfa-cer las preferencias básicas de las personas, sino promover una

17 Santiago Levy, “Poverty Allevation…”, op. cit., p. 7.


distribución prioritaria de recursos dirigidos a las instituciones sociales para igualar el nivel de donde parten las personas para, por ejemplo, competir por puestos públicos.

La diferencia en políticas públicas o programas sociales puede ser abismal. En la acepción liberal simplista de Levy, el Estado debe centrarse solamente en aquellas áreas que puedan ser intercambiadas en el mercado: a un nivel básico, educación y propiedad de la tierra. Crucialmente, una cosa es entrar al mercado a un nivel básico y otro en igualdad de con-diciones. En una acepción liberal más actual, el Estado, por ejemplo, debería centrarse en promover la calidad de la edu-cación permanente que permita al ciudadano obtener lo mejor de sí para poder insertarse en un mercado de trabajo flexible y al mismo tiempo garantizar que mientras no exista empleo para esta persona, la formación educativa persista, ampliando sus oportunidades.

Ahora bien, la interpretación liberal de Levy parecería di-señada con una idea restrictiva de recursos; es decir, el pro-grama Progresa, después Oportunidades, resultado de la idea principal de Levy, si bien hace énfasis en una buena nutri-ción para aprender y luego maximizar las oportunidades de empleo, los recursos son propuestos con cierto límite para no ofrecer incentivos negativos al trabajo.

En un sentido amplio respecto a la satisfacción de prefe-rencias como ideal, la propuesta de Levy está considerando a los extremadamente pobres como irresponsables en su posible toma de decisiones. Levy afirma que las “políticas que ayudan a los pobres necesitan evitar la creación de una clase de ‘depen-dientes del estado de bienestar’, proponiendo una estructura


de incentivos que, en el margen, siempre sea mejor para la persona pobre trabajar, para así ganar más”.18 El equilibrio re-querido entre la oferta de recursos y la satisfacción del mínimo alimenticio básico proviene de ofrecer a la familia el costo de la mitad de una canasta básica alimenticia, forzando a la familia pobre a trabajar para obtener la otra mitad.

El gobierno, en el diseño y aplicación de este programa, asume que dada esta estructura de incentivos, los ciudadanos preferirán trabajar; sin embargo, este argumento es bastan-te débil, pues es muy improbable que a tan bajos niveles de ingreso las personas dejen de trabajar, aun si las transferen-cias suplieran sus necesidades básicas alimenticias. De igual forma, las personas podrían preferir trabajar que recibir la transferencia, simplemente por respeto a sí mismas. Sin em-bargo, incluso si dejaran de trabajar, esto podría deberse a otros problemas, quizás porque al tener gustos baratos, como resultado de tener muy poco, no tengan incentivos para me-jorar su condición.

Para resumir el análisis en términos distributivos, el pro-grama Progresa, hoy Oportunidaes, considera como juicio de distribución un criterio prioritario débil, donde se selecciona a los pobres extremos bajo criterios de tener un ingreso menor al necesario para adquirir una canasta básica alimenticia. Es un criterio prioritario débil, pues todos los situados bajo esta línea de pobreza extrema serían candidatos iguales a recibir el beneficio directo, no importando las diferencias entre las personas bajo esta línea. Si fuera un criterio prioritario fuerte,

18 Ibid., p. 52.


por ejemplo, el beneficio se distribuiría primero a los que se encontraran al final de la distribución y se maximizarían los beneficios destinados a este grupo.

El siguiente elemento a considerar es aquello considerado objeto a distribuir. Este elemento no sólo determina los be-neficios, sino, de forma muy importante, establece la forma en que compararemos a las personas entre sí. No es lo mismo distribuir ingreso que derechos o bienes, pues compararemos a las personas de forma diferente. El gobierno, desde 1994, ha distribuido directamente recursos monetarios, unidos a servi-cios básicos de educación y salud para crear sinergias positivas y promover una vida más activa en la búsqueda de oportuni-dades. La canasta de beneficios tiene los mismos límites para cada familia en pobreza. Para el resto de la población, las ac-ciones del gobierno en materia social se consideran amplias y son beneficios indirectos, como extensión de servicios de sa-lud, mejora del sistema educativo, refuerzo de entrenamiento para el trabajo, política fiscal adecuada y otras muchas. Com-parando de esta forma a las personas, podríamos saber quién requiere el apoyo directo y quién no.

La perspectiva de Levy, sin embargo, como todas las pers-pectivas que sitúan la discusión en focalizar recursos escasos en un grupo determinado y comparar a las personas de cierta forma, tiene un problema: dónde situar la línea, que en nuestro caso es la línea de pobreza extrema y moderada.

Como el ejemplo ilustra, establecer una línea a partir de la cual se pueda distinguir el nivel de ventaja que tiene un ciuda-dano puede ser un problema, sobre todo si de esta distinción se derivan beneficios directos. En las tres líneas de pobreza


Cuadro 4. Pobreza extrema y moderada de acuerdo con diferentes líneas de pobreza por ingreso,

México, 2000

Línea de pobrezaExtrema pobreza

(millones)

Pobreza moderada(millones)

Porcentaje de población pobre

(%)

Banco Mundial1 6.5 14.8 21.8

CEPAL-INEGI2 24.2 27.2 52.6

Coplamar3 48.9 33.8 84.7

1 Las líneas de pobreza del Banco Mundial son de un dólar estadounidense para la pobreza extrema y dos para la pobreza moderada.2 La línea de extrema pobreza de la CEPAL-INEGI está basada en el costo de una canasta básica alimenticia per cápita situada en 339 pesos de 1996, ajustada a precios de abril de 2000. El doble es considerado pobreza mo-derada.3 La línea de extrema pobreza del programa Coplamar es submínima y está situada en 641 pesos de 1996 a pesos de 2000. La pobreza moderada se sitúa en 1664 pesos de 1996.Nota: Las líneas de CEPAL-INEGI y de Coplamar están referidas en Enrique Hernández Laos, “Retos para la medición de la pobreza en México”, do-cumento presentado en el seminario “Pobreza: Conceptos y Metodología”, llevado a cabo el 28 y 29 de marzo de 2001 por la Sedesol.Fuente: Cálculos propios a partir de los microdatos de la Encuesta Na-cional de Ingreso y Gasto 2000 (INEGI, 2001) usando ingreso total per cápita.

presentadas en el cuadro 4 se describe la pobreza en términos absolutos, es decir, no poder alimentarse adecuadamente. La línea de Coplamar incorpora los insumos necesarios para co-cinar la comida y por ello aumenta el costo, al grado de hacer


inviable la medición, pues entre las dos líneas estaría incor-porando a más de 80% de toda la población, haciendo que pierda sentido la idea de pobreza. Las otras dos líneas pueden estar más cerca o no del precio promedio de una canasta básica alimentaria, pero sólo captarían las diferencias en el ingreso corriente de las personas y no necesariamente la compleja re-lación causal entre habilidades para obtener ingreso, oportuni-dades reales económicas en la sociedad, respeto a la diversidad de opciones de vida y seguridad, y bienestar obtenidos.

De igual manera, es evidente que la responsabilidad del Estado queda diluida si sólo prosigue esta propuesta de be-neficios, pues de hecho no es claro cuál es el objetivo, pues no necesariamente es alimentar a la población que no puede ha-cerlo por sí misma, tampoco formarlos para que puedan hacer-lo. Se trata acaso de un objetivo a mediano plazo para garan-tizar un ciudadano saludable, con información suficiente para incorporarse a la vida cotidiana de una comunidad. En cierto sentido, el Estado parecería promover un objetivo liberal de parcial autonomía.

Análisis de los supuestos y consideraciones hacia donde podría evolucionar una nueva política social

Es claro que en México, bajo leyes de igualdad formal esta-blecidas en la Constitución Política, sigue siendo un ideal que todos los ciudadanos tengan una vida segura en el sentido de no preocuparse de los accidentes vitales de enfermedad, inva-


lidez, muerte e ingreso suficiente para la vejez. De la misma forma, es igualmente ideal obtener una educación que permi-ta igualar las condiciones entre los ciudadanos al finalizar su formación; también el vivir confortablemente en una vivienda con todos los servicios, en un ambiente sano. De igual manera, tener oportunidades económicas reales en la forma de opciones de trabajo bien pagado se ha convertido en una mera aspira-ción y no en un derecho.

La idea de que la Constitución, en el capítulo de derechos sociales y económicos, sea un documento meramente aspira-cional, se contrapone a los juicios de amparo ganados por ciu-dadanos reclamando sus derechos. El último de estos amparos fue ganado por ciudadanos del municipio de Metlatónoc del estado de Guerrero, donde la justicia de la unión amparó y protegió a los quejosos contra la decisión administrativa de las autoridades responsables de no instalar una clínica de salud en una comunidad en ese municipio, alegando recursos escasos. El juez consideró que se violaba el artículo 4o. constitucional y con precisión obligó a las instituciones de salud del estado a cumplir con sus propios reglamentos de provisión de personal e insumos.

El argumento de escasez de recursos es, sin embargo, un argumento poderoso, pues en un país de mediano desarrollo, los costos pueden ser más altos que los ingresos y esto puede volverse una excusa para evadir una adecuada provisión de servicios por parte de los gobiernos ante la magnitud de nece-sidades de gasto. En el caso citado, el juez federal desestima el argumento del costo, en primera instancia, razonando que los derechos constitucionales están por encima de consideraciones


de recursos. Sin embargo, cuando argumenta la obligación de las autoridades de salud, es muy cuidadoso al obligar que se otorgue el servicio dictado por la ley para comunidades de ese tamaño, ley que toma en cuenta la eficiencia de los recursos generales, considerando la planificación de los servicios por número de personas y distancia existente entre una comunidad pequeña y otra grande con un supuesto mejor servicio. El juez investiga el servicio otorgado, tanto a la comunidad pequeña como a la cabecera municipal, y determina que ambas sean renovadas y mejor provistas.

Sinteticemos los distintos supuestos desde una perspectiva distributiva:

Aplicación prácticade la política social

Criterio distributivoCriterio de provisión y de comparación de individuos

Modelo de derechos

Universalista. Todos los ciudadanos tienen el derecho a ciertos

servicios.

Instituciones proveedoras de servicios. Aquel que no tenga garantizado el servicio no goza del

derecho

Modelo Pronasol

Focalización a co-munidades. Las co-munidades reciben

infraestructura

Infraestructura. Aquellas comunidades que no

tengan infraestructura suficiente serán apoyadas

Modelo Oportuni-dades

Focalización a indivi-duos. Ciudadanos que estén bajo la línea de

pobreza extrema

Recursos y servicios

Como hemos visto, el modelo de derechos, un modelo de derechos individuales, ha permanecido como aspiración de-


bido a la obligación de proveer servicios universales y a la excusa de que el Estado no posee recursos suficientes para sustentarlos adecuadamente. En la práctica, sólo algunos de los ciudadanos tienen garantizados sus derechos, entendien-do tal garantía como la seguridad de obtener los servicios de buena calidad.

El modelo de focalización –un modelo prioritario que pro-vee apoyos directos sólo al grupo seleccionado– presenta una supuesta ventaja, que desaparece si no es seguida hasta sus últimas consecuencias. La ventaja que reside en describir en términos absolutos a los que se encuentran en peores circuns-tancias –en el caso de México los pobres extremos son descri-tos como aquellos ciudadanos sin recursos o posibilidades para adquirir una canasta básica alimenticia–, debería ser recono-cida como una carencia total que requiere una solución total; es decir, el Estado como garante ya no de derechos sociales, sino de un vago derecho a la autonomía para poder ejercer sus libertades, tendría que supervisar que los ciudadanos logren tal autonomía, lo cual no sucede en los programas descritos.

El Estado y los gobiernos electos que llevan a la práctica su idea de política social se enfrentan a un conflicto teórico ante sendos modelos. El conflicto surge ante la evidencia de que los dos modelos liberales, uno universalista y otro prioritario, des-cansan en la fortaleza de un Estado con fuerza económica su-ficiente para mantener presupuestos altos en áreas sociales que permitan un entorno seguro a los ciudadanos para poder actuar libremente en sociedad. En el momento en que el Estado entra en crisis, por razones económicas o políticas, los presupuestos bajan y los servicios se deterioran o los programas se eliminan.


En este sentido, la idea elemental de un nuevo modelo de política social podría residir en la prioridad absoluta de garantizar servicios básicos que garanticen los derechos que permitan ser autónomos a todos los ciudadanos, apoyada eco-nómicamente por la cooperación social; es decir, recurrir a los impuestos generales para proveer servicios suficientes en las áreas relevantes moralmente hablando, o sea, mínimos no contributivos en las áreas que ofrezcan seguridad y proveer y financiar las contribuciones individuales. La diferencia en la racionalidad con el modelo de derechos universales es la pro-visión del complejo concepto de autonomía, que garantiza un ciudadano activo en la vida pública, capaz de proveer, por sí mismo y a partir de una red de seguridad amplia, un nivel de servicios promedio a la población.

El Estado podría distribuir suficientariamente autono-mía. Es decir, garantizaría que los ciudadanos fueran autó-nomos, estableciendo diversos niveles de bienes y servicios que promuevan alcanzar la autonomía. Un ciudadano sería autónomo si pudiese abastecerse en gran parte de los bie-nes necesarios para vivir dignamente. En términos prácticos y aceptando tal criterio, el Estado, por ejemplo, no debería proveer con recursos a los pobres para adquirir alimentos, sino dotarlos de técnicas y conocimientos para que los pro-duzcan. Por el contrario, sí tendría que proveer de alimentos y de mucho más a un ciudadano imposibilitado de ser autó-nomo, por ejemplo a una persona con enfermedades menta-les serias.

En este sentido, el modelo de derechos asume que la provi-sión de los servicios pasa por la creación de instituciones públi-


cas, siendo que no necesariamente es así. El Estado mexicano bien puede suplir la deficiencia en la provisión de los servicios estableciendo un modelo mixto de provisión y de cobros –don-de los ciudadanos tengan acceso a servicios de buena calidad en una red amplia privada o pública que el Estado controle y financie–, y los niveles de suficiencia necesarios para todos por igual; es decir, por lo menos equidad en la calidad de la educación, en el mínimo necesario para vivir adecuadamente en sociedad y en la autogestión de la propia salud, dirigida por la tutela médica.

Existe una variedad de posibilidades reales a la provisión de servicios bajo la tutela estricta del Estado, ya sea por medio del Poder Ejecutivo o del Poder Judicial Federal, como garan-te de tales derechos.

Apéndice. Regiones de México

Regiones de México ordenadas por tasa de mortalidad infantil y tasa de mortalidad adulta en edad productiva:

• Región “A” (baja tasa infantil y baja tasa adulta): Quin-tana Roo, Nuevo León, Baja California Sur, Campeche, Durango, Nayarit, Morelos, Sinaloa.

• Región “B” (baja tasa infantil y media a alta mortalidad adulta): Coahuila, Distrito Federal, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Tamaulipas, Sonora.

• Región “C” (alta tasa infantil y baja a media tasa adul-ta): Guanajuato, Tlaxcala, Yucatán, Zacatecas, Tabasco.


• Región “D” (media a alta tasa infantil y media a alta tasa adulta): Chiapas, Chihuahua, Oaxaca, Puebla, Ve-racruz, México, Baja California, Guerrero, Querétaro.

La tasa de mortalidad infantil se refiere a niños entre 1 y 4 años de edad por mil niños. Esta tasa tiene un rango de entre 0.4 a 1.4. Se consideró una tasa baja de entre 0.4 y 0.8, mode-rada 0.9 y alta más de 0.9.

La tasa de mortalidad de adultos en edad productiva entre 15 y 64 años de edad por mil adultos tiene un rango entre 2 y 3.5. Se consideró como baja mortalidad el rango entre 2 y 2.6, media entre 2.7 y 2.8, y alta más de 2.8.

...it is also important to note that there is no way of reading internacional rela-tions that is particular to everybody on the planet. If there was we would have everyone talking passed each other and analytical and policy chaos. We would have Babel.

RALP PETTMAN

Introducción

El objetivo del presente documento es conocer el contexto so-bre el cual la política internacional interactúa con la política

* Doctorante en Economía por la UNAM, maestro en Política Inter-nacional por la Universidad de Melbourne, Australia. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: economía política internacional, institucio-nalismo, y medio ambiente.

El liberalismo económico y algunos de sus impactos en México

Carlos Vázquez Hernández*


nacional, así como el papel que tienen los tratados internacio-nales de carácter económico en esta dinámica. Se argumenta que los tratados internacionales pueden modificar los marcos de trabajo sociales, económicos y legales en el ámbito nacional. Para ello, se utiliza como ejemplo el Tratado de Libre Comer-cio de la Unión Europea con México.

El documento está estructurado en tres secciones. La pri-mera muestra los generales de las teorías de relaciones inter-nacionales. Con ello se da una breve revisión a los conceptos de realismo, globalismo y se ahondará en el concepto del inter-nacionalismo. Aquí se ven los argumentos a favor de la actual relación entre los Estados-nación en el mundo.

La segunda parte está enfocada a dar un ejemplo de dicha relación desde la dimensión político-económica. Se presenta el concepto de liberalismo económico como la expresión mercantil del internacionalismo. Aquí se revisan los acuerdos y las reglas del sistema multilateral establecidos bajo la tutela y el auspicio de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y que fueran concebidas en su predecesor, el Acuerdo General de Tarifas Arancelarias y de Comercio (GATT, por su nombre en inglés). Se pone en perspectiva el caso de México. Se dan datos sobre el empleo, las características de éste y los montos de Inversión Extranjera Directa (IED) en el país. Particularmente se busca presentar algunas de las modificaciones en el marco socioeco-nómico del país, tales como leyes, instituciones y en especial la firma de tratados de libre comercio con otras naciones.

El último segmento de este escrito analiza cómo la firma de tratados de libre comercio por parte de México, además de buscar la sola cooperación internacional, sigue una racionali-

51EL LIBERALISMO ECONÓMICO

dad de desarrollo basada en la liberalización económica na-cional. Establece que gracias a ello, la situación nacional se ve alterada. Para tal efecto se analiza brevemente el Tratado de Libre Comercio de la Unión Europea con México (TLCUEM), en especial su sector agrícola, y se proporcionan datos como el incremento en el intercambio de bienes, el efecto en el empleo, la migración de mano de obra, la creación de nuevas plazas laborales y la calidad de los salarios en el sector agrícola. Tam-bién se analizan los montos de Inversión Extranjera Directa de Europa para México y los sectores más beneficiados por ella.

El documento concluye que México ha liderado su estra-tegia de desarrollo económico basándose en la liberalización económica nacional, no obedeciendo a una racionalidad de desarrollo interno, sino solamente al interés de tener un creci-miento económico basado en el potencial exportador del país.

Primera parte

La cooperación internacional

La forma contemporánea en que los asuntos mundiales se ana-lizan, surge a partir de distintos supuestos acerca de la natu-raleza del comportamiento del ser humano y de la naturaleza de su proceso de crecimiento y aprendizaje.1 Con ello se han construido diversos lenguajes analíticos que describen y ex-plican las relaciones entre los Estados nacionales del mundo.

1 Ralph Pettman, Reading International Relations, or how to Tell what you are not Being Told, sin publicar, 2009.


El realismo, por ejemplo, nos habla de una relación inter-nacional donde el Estado más fuerte define las relaciones y reglas entre países. Así, ver al mundo con ojos de realista nos lleva a mantener relaciones con otros Estados restringiendo la cooperación internacional y sus leyes derivadas ya que éstas son consideradas un esfuerzo menos efectivo que los resulta-dos obtenidos de cooperación y legislación nacional.2 Es de-cir, a pesar de haber en el mundo estructuras de coordinación internacional, los acuerdos nacionales siempre serán más efi-cientes que los internacionales en la solución de conflictos y la definición de estrategias para el desarrollo nacional.

El caso contrario a esta racionalidad lo encontramos en el argumento de los globalistas, quienes abogan por una in-tegración total de los países en el mundo y la desaparición de las fronteras nacionales.3 Este argumento se focaliza princi-palmente en que gracias a un largo periodo de interdependen-cia global, la condición natural de las sociedades es de unión, estando en ella el primer escalón para alcanzar el bienestar para una sociedad y otra. Aquí el concepto del Estado-nación empieza a desaparecer y el argumento de los cosmopolitas co-mienza a tomar sentido. El ciudadano de una nación logra ver-se como ciudadano del mundo.

No obstante, a pesar de los argumentos de realistas y glo-balistas, surge uno en particular que describe la actual versión de interdependencia mundial y que asume al Estado nacional

2 Hans Morgenthau, Politics Among Nations: The Struggle for Power and Peace, 5a. ed., Nueva York, Alfred Knopf, 1973[1948].

3 Inis Claude, Swords into Plowshares: the problem and progress of inter-national organization, Nueva York, Random House, 1956.


como el ente negociador más importante en las relaciones con otros países, capaz de alcanzar consenso con otras naciones para la solución de problemas en común. Con esta premisa surge el internacionalismo.4 Los seguidores de esta corriente son por antonomasia de pensamiento liberal ya que buscan que la cooperación entre países se dé en un ambiente de libertad para los individuos en ellos.

Para los internacionalistas, las relaciones internacionales se basan, al menos en un principio, en la estructura del Estado nacional.5 Creen que la capacidad de raciocinio del ser huma-no puede ayudarles a llegar a algún tipo de consenso. Con ello rechazan el supuesto pesimista de los realistas que abogan por la defensa de los espacios nacionales ante otras naciones a cual-quier costo. Así también, consideran que el supuesto optimista de los globalistas no satisface cabalmente la situación actual de los países en el mundo, por ser la condición de unión de los Estados nacionales una dinámica fuera de la realidad.

El internacionalismo ve a las relaciones internacionales como un conjunto de organismos creados entre y por los Es-tados capaces de establecer leyes que los ayuden a regular su comportamiento en el mundo.

En su versión clásica encontramos el argumento que abo-ga por la capacidad de reciprocidad que tiene la humanidad. Es decir, una cooperación de “esto” por “aquello”.6 Hedley Bull es tal vez unos de los más grandes contribuyentes a la

4 Este término lo utiliza Pettman para definir lo que otros autores (como Bayliss y Smith) llaman idealismo.

5 Ibid., p. 44.6 Ibid., p. 46.


teoría del internacionalismo clásico. Él argumenta que ya hay un orden internacional predeterminado y que la relación entre los Estados, dirigida por organismos y leyes aplicables a todos ellos, es fundamental para mantenerlo.7

Por otro lado, hay una versión nueva de esta corriente (el neo-internacionalismo) que parte del mismo supuesto inicial; es decir, se requiere de Estados nacionales para iniciar con la re-lación internacional pero toma el supuesto de que es un desor-den mundial el que deriva en la necesidad de una cooperación internacional para su ordenamiento y control. Joseph Nye y Robert Keohane son los expositores más importantes de esta versión, parten con su análisis de interdependencia compleja que expresa que los países son sensibles y vulnerables ante las acciones de sus pares.8

De esta forma, la cooperación internacional bajo una com-pleja interdependencia mundial resulta en la vinculación de intereses y objetivos en común bajo el marco de un régimen internacional capaz de explicar, describir y prescribir para todo el mundo.9 Con ello, el papel que tiene el ejercicio de la soberanía del Estado se ve en ocasiones limitado por medio de organizaciones y/o por la creación de leyes internacionales que regulan su comportamiento en el mundo.

7 Hedley Bull, The Anarchical Society: A Study of Order in World Politics, Londres, Macmillan, 1977.

8 Robert Keohane y Joseph Nye, Transnational Relations and World Po-litics, Cambridge, Harvard University Press, 1972.

9 Robert O. Keohane, “International Institutions: Can Interdependence Work?, Foreign Policy, Washington, Carnegie Endowment for International Peace, 1998.


Dichas leyes internacionales, de acuerdo con David Held, son poderes, deberes, límites y derechos reconocidos por los Estados nacionales y que, aunque no están apoyadas por insti-tuciones coercitivas, pueden tener efectos mucho más impor-tantes en el ámbito nacional.10

Al respecto, Hedley Bull menciona que las leyes y orga-nismos internacionales componen un sistema que va más allá del Estado nacional y con el cual la aceptación de las reglas en común, así como las instituciones derivadas, son una constante para la sociedad mundial.11

En este contexto, el pilar más importante en el argumento de los internacionalistas es la cooperación internacional eco-nómica, ya que es uno de los factores que contribuyen al or-den y al desorden del mundo. La cooperación internacional económica aboga por una continua interacción de los países en un ambiente de libertad económica para crear riqueza en-tre todos ellos. Dicho supuesto puede rastrearse desde el siglo XVIII con el trabajo de Adam Smith, quien estableció las bases sobre las cuales los internacionalistas económicos han creado un lenguaje analítico particular para estructurar sus argumen-tos de promoción y desarrollo económico (el llamado “libera-lismo económico”). Esta es la representación de la dimensión político-económica de las relaciones internacionales desde el punto de vista de los internacionalistas y se utiliza en la si-

10 David Held, “International Law”, en David Held y Anthony Mc-Grew (eds.), The Great Transformations Reader, Estados Unidos de Améri-ca, Blackwell Publishing, 2003.

11 Hedley Bull, “Beyond the State System?”, en David Held y An-thony McGrew (eds.), The Great Transformations Reader, op. cit.


guiente sección, por considerarse lo más cercano a la actual dinámica económica del mundo.12

Segunda Parte

La dimensión político-económica

El máximo supuesto del liberalismo económico establece que la libertad de los mercados puede generar beneficios en el lar-go plazo para todos los individuos en una sociedad, ya que es-tos beneficios son la suma de los intereses particulares de cada individuo en un ambiente de libre acción, donde el mercado y no el Estado lidera la dinámica de crecimiento económico.13

Con esto en mente, la declaratoria de que el comercio se enriquecería y crecería en la medida en que un país abra sus fronteras al comercio con otros países parece correcta y bien sustentada.14 Es decir, en un ambiente de libertad económi-ca, el fundamento de la actual dinámica de comercio inter-nacional se basa en pedir a un externo (otro país) lo que una sociedad en particular requiere a cambio de dar lo que la otra sociedad necesita. De esta manera se obtiene un beneficio mu-tuo más significativo para ambas sociedades que aquel que se

12 Ralph Pettman, Reading International Relations…, op. cit., p. 15.13 Dan Avnon y Avner De-shalit, Liberalism and its Practice, Londres,

Routledge, 1999.14 Adam Smith, Ensayo sobre la naturaleza y las causas de la riqueza de las

naciones, Oxford, Oxford University Press, 1993 [1776].


pudiese lograr restringiendo el comercio entre los países invo-lucrados.15

De esta manera, el concepto de desarrollo económico nacio-nal se empieza a homologar entre la mayoría de los países en el mundo, que han aceptado la máxima de que si ellos tienen un mercado grande, entonces las profesiones y la división del trabajo en cada uno de ellos son también grandes, por lo tanto, la existencia de mercados desarrollados en el ámbito nacional les da una ventaja sobre otros mercados en otras naciones.16 Así se inicia una catalogación mundial de ventajas comerciales entre países.

Aunado a este argumento smithsoniano, que refiere a ven-tajas absolutas en el comercio internacional, existe el argumen-to de la ventaja comparativa expuesto en el siglo XIX por David Ricardo y que es la base de la dinámica del comercio interna-cional de nuestros días.17

En esta dinámica, la nación cuyo potencial de produc-ción de un bien X es mayor que el potencial de producción del mismo bien por otra nación, hace que tenga una ventaja sobre el país cuya producción no es comparable en términos de eficiencia al potencial del país cuya producción del bien X es mayor en cantidad o de menor costo. Por ejemplo, si la com-pra de productos agrícolas, digamos brasileños, es más barata que la compra de productos agrícolas, digamos canadienses, entonces, de acuerdo con la fórmula anterior, es en el mejor

15 Ibid., p. 22.16 Ibid., p. 26.17 El mejor exponente de esta corriente del liberalismo clásico es David

Ricardo quien estableció el concepto de la ventaja comparativa.


beneficio de ambos que Brasil exporte productos agrícolas a Canadá dada su ventaja comparativa agrícola. Por otro lado, si la compra de tecnología para el sector agrícola es más barata en Alemania que en Brasil, entonces este último se beneficiaría de la ventaja comparativa tecnológica del primero.

Esta relación, que está fundamentada por la capacidad y eficiencia productiva nacional de un sector dado, es el partea-guas que define las relaciones y los vínculos comerciales en el mundo. Sin embargo, el vínculo entre naciones e individuos, obtenido por su continua relación comercial, se ve distorsio-nado por el desorden del que hablan los neo-internacionalis-tas.18 Así, la proliferación de leyes y organismos capaces de establecer y controlar un régimen económico liberal en todo el planeta es necesaria para la correcta consecución de los ob-jetivos de desarrollo económico basado en el libre comercio internacional.

En el caso particular de las leyes tenemos las modificacio-nes nacionales que se dieron en todo el mundo y que fueron promovidas desde organismos internacionales de distinta ín-dole. Particularmente en América Latina, éstas se aceleraron como resultado del llamado “Consenso de Washington”.19 Se conoce a éste como una serie de reformas legales-económicas tendientes a disminuir el poder interventor del Estado en la economía y a fortalecer con ello las relaciones económicas en-tre los individuos de un país y entre países.

18 Me refiero particularmente al argumento de Robert Keohane y Jo-seph Nye.

19 Ralph Pettman, “Reading International Relations…, op. cit., p. 73.


Como dato importante, podemos revisar el ejemplo de Nueva Zelanda, que pasó de ser a mediados de los ochenta (del siglo XX) una de las economías más intervenidas en el mundo a ser una de las más liberalizadas.20 Durante las décadas de los ochenta y noventa, América Latina experimentó un proceso de liberalización similar al neocelandés, sin embargo, existie-ron algunas reservas en rubros estratégicos. Tal es el caso del sector energético mexicano, particularmente el petróleo. No obstante las salvaguardas en este rubro, hubo cambios signifi-cativos en el modelo de negocio de Petróleos Mexicanos (Pe-mex). Por ejemplo, se desreguló el sector petroquímica y gas, y se reconfiguró la paraestatal como holding (conglomerado).21

Los organismos de los cuales hablan los liberalistas econó-micos toman forma en la Organización Mundial de Comercio (OMC), el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Interna-cional (FMI) y los bancos de desarrollo regional, como lo es el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Para el caso de la OMC, aunque no es una afiliada al siste-ma de las Naciones Unidas como lo son el BM y el FMI, tiene, ocasionalmente, mayor peso en materia de recomendaciones comerciales para sus miembros. Un ejemplo de ello es la su-pervisión y la promoción de tratados de libre comercio así

20 Ibid., p. 75.21 Holding es una empresa que controla la actividad de otras, siendo

al mismo tiempo propietaria de las mismas. Agradezco en este punto los comentarios del Dr. Alejandro Álvarez Béjar, coordinador del campo de conocimiento en Economía Internacional de la Facultad de Economía de la UNAM. No obstante, cualquier error cometido en este documento es res-ponsabilidad exclusiva del autor.


como la definición de las reglas del comercio internacional (y/o multilateral).

Las reglas del sistema de comercio multilateral de la OMC intentan ordenar las desiguales relaciones económicas inter-nacionales en el mundo, para que realmente se aprovechen las ventajas comparativas entre los países. Todas ellas están orde-nadas por principios, de los cuales resaltan:22

• Comercio sin discriminaciones:

a) Nación más favorecida (igual trato para todos lo demás).

b) Trato nacional (igual trato para nacionales y extran-jeros).

• Comercio libre gradual, mediante negociaciones:

a) Tratado de Libre Comercio y Acuerdos de Com-plementación Económica.

b) Rondas de negociación que se empezaron desde el GATT en 1947 y que actualmente están en curso con la novena ronda (la ronda de DOHA).

• Previsibilidad mediante consolidación y transparencia. • Fomento de una competencia leal. • Promoción del desarrollo y reforma económica.

22 “Los principios del sistema de comercio”, en http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/tif_s/fact2_s.htm


Los 153 miembros de la OMC se supeditan a estas reglas establecidas por la organización y promueven un tipo de co-mercio internacional basado en la libre participación de los individuos en dicha empresa. Algunos países, como México, han establecido su estrategia de crecimiento económico basado en su capacidad exportadora y en la eliminación de las barreras comerciales con el exterior.

Para entender este proceso de crecimiento es necesario exponer el caso mexicano en diferentes formas. Así, revisar los cambios en la regulación de la economía nos permitiría observar la dinámica de México en su etapa de liberalización económica.23 Ello implica revisar la desregulación del comer-cio exterior, la reducción de las tarifas arancelarias –que hasta mediados de los ochenta se formulaban como protección al co-mercio nacional– así como las reformas estructurales del Es-tado mexicano. Supone también pasar revista a los indicadores de empleo, de privatización de empresas públicas, y el creci-miento de la inversión extranjera directa, que para México y muchas otras naciones emergentes, es el motor para la creación de la infraestructura necesaria para la exportación.

Reformas estructurales y liberalización comercial

La época intervensionista del Estado mexicano en la econo-mía finalizó a mediados de los años ochenta. Se privatizaron

23 Este periodo coincide con las reformas estructurales dirigidas desde el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (Structural Ad-justments Programs).


empresas, se revisó la legislación constitucional, se liquidaron activos gubernamentales, y todo esto se logró siguiendo el su-puesto de que la eficiencia y un mínimo arbitraje del Estado en materia económica podían lograr que el país, ante un mundo liderado por la racionalidad del mercado, pudiese consolidar su camino al desarrollo.

Del año 1984 al año 1988, México privatizó alrededor de 155 empresas paraestatales, liquidó otras 294, y realizó 72 fu-siones y 25 transferencias.24 Hasta el año 2000, los sectores más importantes a los que el proceso privatizador afectó fueron: (1) la industria siderúrgica; (2) el sector bancario; (3) la industria azucarera; (4) algunos ramos del sector agrícola, como el de los fertilizantes; (4) la industria telefónica y de comunicación vía satélite; así como (5) los ferrocarriles, aeropuertos y líneas aéreas.25 En el ámbito legal, se reformaron los artículos 25 y 28 constitucionales, sumándose a la promulgación de la Ley de Entidades Paraestatales.26

Cabe mencionar que las intervenciones del Banco Mun-dial y las del Fondo Monetario Internacional fueron funda-mentales para generar presión desde la esfera internacional en el ámbito nacional. Cualquier apoyo por parte de estas organi-zaciones (digamos créditos) estaba condicionado a una serie de recomendaciones para modificar la estructura económica na-

24 Emilio Sacristán Roy, “Las privatizaciones en México”, revista Eco-nomía, UNAM, vol. 3, núm. 9.

25 Ibid., p. 62.26 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, El proceso de enajenación

de entidades paraestatales, noviembre, 1994, p. 5, citado en Emilio Sacris-tán Roy, “Las privatizaciones en México”, revista Economía, UNAM, vol. 3, núm. 9, p. 55.


cional de tal forma que se pudiese convertir en una economía de libre mercado, esperando con ello beneficiarse de las bon-dades de la libre actividad económica entre individuos, ya sea nacional o internacional. Las reformas estructurales, aunque siguen dándose hasta el momento, representan una estrategia que inevitablemente ha llevado a la liberalización comercial en el ámbito nacional.27

Con esto en consideración, notamos que algunas de las reformas experimentadas en el país durante las décadas de li-beralización económica han resultado en un proceso de libera-lización arancelaria que implicó una ineludible integración con el mundo, repercutiendo con ello en los indicadores nacionales de empleo, remuneraciones reales, productividad y recepción de inversión extranjera directa. A manera de ejemplo, la grá-fica 1 nos muestra la tasa de desempleo abierto desde el año 1985 hasta el 2005.

A lo largo de dos décadas, la tasa de desempleo ha tenido máximos que se encuentran alrededor de 6%. Para el 2009 se ve una tendencia al alza, que pudiese ser, entre otras cosas, consecuencia de la fuerte crisis financiera mundial que inició a mediados de 2008. Desde que el proceso de liberalización económica fue adoptado por México, se tuvieron disminucio-

27 Por ejemplo, el Banco Mundial dio su apoyo autorizando los fon-dos para el presupuesto del Instituto Federal de Acceso a la Información Pública con 477 millones de dólares; ya resuelto el financiamiento, el Es-tado se ve obligado a la implementación de reformas de corte liberal para legitimizar la acción del instituto. Ver más en http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/MEXI

COINSPANISHEXT/0,,contentMDK:20899847~pagePK:141137~piPK:141127~theSitePK:500870,00.html

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nes importantes en el desempleo, tal es el caso de los años 1991 y 1992. Sin embargo, para conocer más a fondo las razones de este fenómeno es importante revisar la relación entre la remu-neración media real y el costo real por persona ocupada, ello nos mostraría la correspondencia que mantiene la productivi-dad, el ingreso y el costo de la industria, digamos manufactu-rera, así como su impacto en el empleo. La gráfica 2 nos asiste en este análisis.

Si tomamos el periodo de 2000 a 2005 en ambas gráficas, podemos referir que el costo real ha disminuido hasta un 60% en relación con lo que representaba en el año 1993 y que la remuneración media real por trabajador tiende a incremen-tar. Sin embargo, ésta no ha alcanzado el nivel que tenia una década atrás. Si a esto aunamos lo que nos enseña la gráfica de la tasa de desempleo abierto, observamos que en la me-dida en que la industria manufacturera disminuye su costo de producción unitario, se tiende a aumentar los salarios; no obstante, esta relación tiende también a incrementar los nive-les de desempleo.

Con esto podemos inferir que la industria ha logrado al-canzar un nivel más eficiente en cuanto a los niveles de pro-ductividad se refiere. Por otro lado, estos niveles traen consigo un costo social alto representado en la falta de generación de empleo total en el país. Esto beneficia sólo a los industriales que aprovechan el momento dado por el mejoramiento de la industria, poniendo a los trabajadores –la gran mayoría– en una situación donde el pago por su incremento en la produc-tividad no es equiparado con el que recibían décadas atrás, donde la productividad era mucho menor que la experimenta-

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da en el 2005. La eficiencia de la industria manufacturera ha hecho que se tengan empleos más productivos, relativamente propensos a ser mejor pagados pero en menor cantidad.

De esta conclusión revisamos que la eficiencia mostrada en la industria manufacturera puede provocar un incremento en los niveles de inversión extranjera directa al país debido a que en una dinámica económica dirigida por el mercado, la eficiencia es primordial para el aseguramiento de los capita-les extranjeros. Por otra parte, lograr dicha eficiencia fomen-ta que los costos sociales (el desempleo, por ejemplo) no sean pagados por las inversiones realizadas en territorio nacional. Por el contrario, promueve una libertad de acción económica tal que esas inversiones pueden llegar y salir del país a la mejor conveniencia de los que las realizan, dejando a la so-ciedad con situaciones que tienden a la lenta generación de empleos cuyo costo para los industriales es bajo y una remu-neración real, que aunque tiende a incrementar, no corres-ponde con el costo de vida actual que se ha incrementado año con año.

Veamos ahora la gráfica 3 para revisar los niveles de in-versión extranjera directa que el país ha recibido desde su in-tegración económica con el mundo y desde la adopción de la estrategia de liberalización comercial.

Podemos observar que en la última década, México ha mantenido sus niveles de inversión extranjera directa. Estos niveles se han dado por la facilidad de inversión en el país, que ha experimentado una profunda reestructuración de su econo-mía y ha firmado acuerdos internacionales que promueven las relaciones económicas con distintos países en el mundo.

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Estos acuerdos toman forma en los tratados de libre co-mercio, que por un lado son construidos de acuerdo con los principios promulgados por la OMC y por otro, sostienen que la cooperación económica internacional puede lograr el estableci-miento de las bases de desarrollo económico en el país.

Siguiendo esta estrategia, los crecimientos económicos de México han sido motivados por la firma de una diversa batería de tratados de libre comercio. El cuadro 1 nos muestra el nú-mero de tratados firmados por el gobierno mexicano a lo largo de la etapa de liberalización económica del país.

Cuadro 1. Tratados de libre comercio firmados por México

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TLCAN EUA y Canadá

TLC-3 Colombia y Venezuela (a partir del 19 de no-viembre de 2006 sólo participan Colombia y México)

TLC México-Costa Rica Costa Rica

TLC México-Bolivia Bolivia

TLC México-Nicaragua Nicaragua

TLC México-Chile Chile

TLCUEM Unión Europea

TLC México-Israel Israel

TLC México-TN El Salvador, Guatemala y Honduras

TLC México-AELC Islandia, Noruega, Liechtenstein y Suiza

TLC México-Uruguay Uruguay

TLC México-Japón Japón

Fuente: Información obtenida de la Secretaría de Relaciones Exteriores, en http://portal.sre.gob.mx/sanjuan/pdf/Mexico.pdf


El más representativo de todos éstos es el Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN), que desde 1994, año de su implementación, facilita más de 80% del comercio exterior mexicano.28

A pesar de la importancia del TLCAN, y de Estados Uni-dos como el consumidor más importante en el mundo, la tría-da que dirige el devenir de la economía mundial incluye a Europa y Asia. Para el caso de la Unión Europea, México siguió una estrategia de crecimiento basado en mejorar los ni-veles de exportaciones fuera del espacio norteamericano. Así comenzó una negociación económica internacional sin prece-dentes con la UE.29

Tercera Parte

El sector agrícola bajo el TLCUEM

El Tratado de Libre Comercio Unión Europea-México (TLCUEM) se firmó el 8 de Diciembre de 1997 en la ciudad de Bruselas, Bélgica.30 Entre otros puntos económicos-co-merciales importantes, el también denominado Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Cooperación

28 Secretaría de Economía, Subsecretaría de Negociaciones Comer-ciales Internacionales, “Exportaciones totales de México”, enero-abril de 1993-2009, en http://www.economia-snci.gob.mx/sphp_pages/estadisticas /cuad_resumen/expmx_ae.htm

29 Berenice P. Ramírez López, El Tratado de Libre Comercio México, Unión Europea, en www.redem.buap.mx/acrobat/bere3.pdf

30 http://ec.europa.eu/external_relations/mexico/index_en.htm


entre la Comunidad Europea y México establece en su primer artículo el respeto a los derechos democráticos y a los derechos humanos fundamentales como elementos esenciales del acuer-do. Esta cláusula, junto con los diferentes términos entre las balanzas comerciales, es la gran diferencia entre el TLCUEM y el TLCAN. Por un lado, tenemos un déficit significativo con la Unión Europea y por otro nuestra relación con América del Norte es superavitaria.

Al momento coyuntural de la firma, la UE contaba con 15 países miembros. Para 2004 su membresía se incrementó a 25 países miembros y ya en 2007, la Unión agrupaba un total de 27 países.31 Para México, el mercado europeo representa tener acceso a aproximadamente 500 millones de personas. Para la UE, el TLC con México le permite al bloque tener acceso a un mercado de más de cien millones de personas.

La importancia de la Unión Europea en el comercio mun-dial es evidente, como tal, México en su búsqueda de conso-lidación de su proceso de apertura a las economías de otros países previó en el TLCUEM una vía exitosa para poder acercar-se a los negocios europeos y proponer al país ante ellos como un destino atractivo para sus inversiones. Este movimiento re-sultó, argumentablemente, ser un contrapeso a la opción que representa Asia para la UE. La gráfica 4 muestra cómo a partir de la implementación del TLCUEM México ha recibido una constante inversión extranjera directa europea.

A partir de la firma del acuerdo, el comercio entre la UE y México se ha visto incrementado significativamente. A pesar

31 http://europa.eu/abc/12lessons/lesson_7/index_es.htm

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de esto, se mantiene una relación deficitaria desde principios del año 2000. La gráfica 5 expresa mejor esta realidad.

Retomando los datos de las gráficas anteriores podemos afirmar que el capital recibido en el país por concepto de IED se ve diluido debido al efecto deficitario comercial. Es decir, el beneficio en términos reales de una inversión europea por 5,400 millones de dólares (mdd) en 2008 no impacta positi-vamente a México si se mantiene con el emisor de la inver-sión una relación comercial negativa de casi 30,000 mdd en el mismo periodo. Aunque esta inversión por ser directa se transforma en capital al largo plazo, el déficit comercial impli-ca fomentar términos de intercambio desiguales para México. Esto resulta en que los productos exportados por México pier-den valor relativo con aquellos que se importan de la UE. En el largo plazo, la inversión extranjera directa europea en México sólo estaría financiando la demanda de productos de bajo cos-to que tiene la UE elaborados en México. Con ello se limita el potencial de crecimiento económico que espera México del tratado con Europa.

Las inversiones bajo el contexto del TLCUEM se estructu-ran siguiendo la guía establecida en el artículo 15 del acuerdo, donde el fomento a las inversiones estará apoyado por una co-operación que se traduce en tres puntos fundamentales:32

32 Acuerdo de Asociación Económica, Concertación Política y Co-operación entre la Comunidad Europea y sus Estados miembros, por una parte, y los Estados Unidos Mexicanos por otra, Artículo 15, Fomento a la Inversión.

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• Divulgación de legislación para el apoyo y promoción de oportunidades de inversión;

• la creación de un entorno jurídico favorable a la inver-sión entre las partes;

• el desarrollo de procedimientos administrativos armoni-zados y simplificados.

Al analizar estos puntos, es difícil no aseverar que en-vuelven modificaciones indefectibles a los marcos socioeco-nómicos y jurídicos nacionales. Entre ellos, la transformación y creación de leyes, el desarrollo de procedimientos desde el Poder Ejecutivo para el apoyo a la consecución del tratado, y la negociación de las condiciones atractivas para la IED desde la iniciativa privada.

Todos estos cambios en la estructura nacional implican una evolución hacía un modelo de crecimiento comercial y económico basado en las bondades de los tratados internacio-nales en materia económica. Esta evolución no sólo modifica la economía en su totalidad, sino que, debido a la importancia de algunos sectores, su exposición a la apertura comercial resulta en modificaciones y apoyos importantes desde el Estado, pero con una dinámica económica guiada desde el mercado.

Rodolfo Aguirre argumenta que el TLC con la Unión Eu-ropea ha generado condiciones económicas que permiten a las grandes corporaciones incrementar sus ganancias “a costa de la capacidad de los estados de dirigir políticas públicas a favor del desarrollo económico y social sustentable”.33

33 Rodolfo Aguirre Reveles y Manuel Pérez Rocha, Siete años del Trata-do de la Unión Europea-México (TLCUEM), Documento de debate, Regiona-


Estas corporaciones actúan particularmente en sectores estratégicos del país como la electricidad y el sector bancario; aunque otros sectores, como el agrícola y el automotriz, han experimentado modificaciones en su hacer empresarial. Las inversiones realizadas en el país, apoyadas por el contexto eco-nómico que brinda el TLCUEM, son dirigidas principalmente hacia los servicios de instituciones crediticias y bancarias. Por ejemplo, la IED de la UE en México en esta rama es de casi 22 por ciento.34

Los sectores más desprovistos de la inversión esperada por la UE son el agrícola y el minero. En el caso del sector agrícola, el beneficio a las empresas por concepto de IED es de sólo 0.5 por ciento.35

El sector agrícola para la UE ha sido bastión y unificador de su estrategia de desarrollo como comunidad. Bajo el marco de la Política Agraria Común (PAC), la Unión Europea ayuda a la renta de los productos agrícolas con la finalidad de com-pensar los desequilibrios del mercado (es decir, intervención estatal). Aunque ha tenido cambios importantes desde su im-plementación en los años cincuenta, esta política sigue siendo uno de los pilares del desarrollo económico europeo, a pesar de

lismos alternativos, junio de 2007, Transnational Institute, Red Mexicana de Acción frente al Libre Comercio, p. 29.

34 Unión Europea, “Relación de México-Unión Europea bajo el TLCUEM”, Secretaría de Economía, en www.economia.gob.mx

35 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, “Apoyo y Servicios a la Comercialización Agropecuaria” (ASERCA), en http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_183.asp “descripción”


que este apoyo por parte de la UE a los productores del sector implica un desprendimiento de los principios y reglas que la OMC promueve.

La PAC ofrecía subvenciones que aseguraban el nivel de precios incrementales a los productores agrícolas.36 Es decir, mientras más producían, más dinero recibían por concepto de subsidios. Una vez alcanzado el objetivo de estabilización de la producción y como resultado de los excedentes de producto manejados en los ochenta, los subsidios dejaron de estar liga-dos a los niveles de producción de los agricultores europeos. Sin embargo, la ayuda monetaria para dar una renta estable-cida de manera mensual continuaba, a pesar de ya no estar definida en relación con la producción.37 Esta renta asegura los niveles de ingresos de los agricultores, sin importar los ni-veles de producción, que ahora se definen de acuerdo con la racionalidad de la oferta y la demanda nacional e internacional.

Así, la modificación de los marcos socioeconómicos mexi-canos nace de la necesidad del país por crear mecanismos de contrapeso ante el inevitable subsidio agrícola de Europa. La respuesta mexicana de la PAC puede revisarse en la estrategia consolidada del Procampo, que aunque fue un mecanismo compensatorio ante la firma del TLCAN, ha servido como he-rramienta mínima ante los subsidios europeos. En especial, su función se define “como un mecanismo de transferencia de recursos para compensar a los productores nacionales por lo

36 Comisión Europea, Agricultura y Desarrollo Rural, “La política agrícola común en detalle”, en http://ec.europa.eu/agriculture/publi/ca-pexplained/cap_es.pdf p. 6

37 Ibid., p. 7.


subsidios que reciben los competidores extranjeros, en susti-tución de los precios de garantía de granos y oleaginosas”.38

De acuerdo con datos obtenidos de la PAC europea, el pro-medio de ingreso de un agricultor de la UE es de alrededor de 800 euros (aproximadamente 14,800 pesos) según datos de 2006.39 México, con su programa Procampo, ofrece en compa-ración aproximadamente 1,160 pesos por hectárea, de acuerdo con los datos del ciclo agrícola primavera-verano 2005.40

Una diferencia importante entre la PAC y el Procampo es que sus objetivos son distintos. La PAC subsidia el campo europeo con la finalidad de mantener el sector agrícola como elemento de convergencia entre todos sus miembros vía el es-tablecimiento de rentas mensuales y apoyos a la producción. Por su parte, el Procampo es un mecanismo de subsidio al campo mexicano para promover la competitividad del mismo ante competidores más avanzados en el sector agrícola, como es el caso de Europa y América del Norte.

A pesar de esto, las modificaciones en el marco socioeco-nómico del sector agrícola mexicano han sido diversas. Entre 1988 y 1996 el PIB agrícola creció a una tasa promedio anual de 2.3% y el ganadero 1.1%; en el mismo periodo la economía

38 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, “Apoyo y servicios a la comercialización agropecuaria” (ASERCA), en http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_183.asp “descripción”.

39 Ibid., p. 5.40 Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y

Alimentación, “Apoyo y servicios a la comercialización agropecuaria” (ASERCA), en http://www.aserca.gob.mx/artman/publish/article_183.asp “descripción”


nacional creció en su totalidad en 2.7%.41 Para el sector agrí-cola, a partir de la apertura comercial, la remuneración prome-dio de la mano de obra bajó y las ganancias a los productores disminuyeron.42

El impacto en la participación de la mano de obra del sector ha sido tal que su contribución al PIB agrícola fue de 18.64% en 1988, lo que representa 1,546 millones de dólares. Para 1996 había disminuido casi nueve puntos porcentuales, lo que constituye una contribución de sólo 10.4% (1,036 millones de dólares).43 El resultado final de esta dinámica ha generado modificaciones a la baja en la rentabilidad de los productores agrícolas mexicanos.

A consecuencia de esto, la población agrícola de las zonas más importantes del país comenzó a emigrar a regiones y na-ciones que les pudiesen brindar mejores condiciones laborales. En 1991 se contabilizaron 9.8 millones de personas trabajando en el sector agropecuario mexicano; para el año 2003 sólo se contaban con un poco más de siete millones.44 Esto equivale a una reducción de 21% en comparación con el dato de 1991.

41 Indicadores Estratégicos del Sector Agropecuario, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, en www.sagarpa.gob.mx, diciembre de 2006.

42 Arturo Puente González, “La agricultura en México, antes y des-pués de las reformas económicas de los noventa. Un análisis nacional y regional en el distrito de riego “Río Yaqui”, documento hecho por el autor como parte de los trabajos realizados como Research Scholar en el Center for Environmental Science and Polícy/Institute for International Studies, Stanford University, 1997-1999.

43 Ibid., p. xi.44 Para mayor información sobre estadisticas de migración en México

consultar la página del Instituto Nacional de Migración: www.inm.gob.mx


No obstante, la dinámica del comercio agrícola se argu-menta beneficiada por el acceso al crédito que se presume viene acompañado en los procesos de liberalización e inversión. Sin embargo, los datos refieren lo contrario. Desde la crisis ban-caria de 1994-1995, dos años antes de la firma del TLCUEM, el crédito al sector agropecuario ha sido contraccionista.45 Los productores se han visto afectados por no contar con los meca-nismos financieros que les permitan planear en el largo plazo, además por la falta de una estrategia de apoyos crediticios al campo. Además, por las no acciones desde el Estado para asis-tir la competencia a la par con sus contrapartes europeas, el sector ha perdido atractivo para las firmas nacionales.

Estos datos muestran una baja consideración sobre el importante papel que tiene el sector agrícola mexicano en el contexto del TLCUEM. Por ejemplo, a pesar de que 80% de las exportaciones agrícolas mexicanas goza de preferencias arancelarias en contraste con 60% de los productos agrícolas europeos en México, la contribución del comercio total entre ambas partes no es mayor al 5%, según datos del año 2006.46

El beneficio esperado por México es que pudiese obtener un sector agropecuario más eficiente (sin contar con los sub-sidios estatales) y con mayores ventas en el mercado europeo.

45 Reyes Tepach Marcia, La política de asignación del crédito agrícola en México durante el periodo de 1994-2000, México, Cámara de Diputados, Servicio de Investigación y Análisis, División de Economía y Comercio, 2001.

46 Indicadores Estratégicos del Sector Agropecuario, Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación, en www.sagarpa.gob.mx, diciembre de 2006.


No obstante, éste se ha limitado a la adquisición europea de, principalmente, miel natural, trigo duro y espárragos.47

Más importante aún, de acuerdo con datos de la UNCTAD (Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y De-sarrollo), el sector agrícola mexicano no es un receptor de inversión extranjera directa de la UE y sí lo son la industria de los servicios financieros (la banca) y la manufactura (prin-cipalmente el sector automotriz), los cuales abarcan más de 70% de ella.

El comercio entre las partes del TLCUEM se ha incremen-tado de manera constante, tal y como lo muestra la gráfica 5 expuesta con anterioridad. Sin embargo, los efectos de migra-ción, baja en el empleo del país, y la disminución en la rentabi-lidad de los productos agropecuarios suponen que los cambios realizados en el marco socioeconómico y jurídico nacional no han generado los beneficios esperados.

En materia jurídica, resaltan modificaciones a la legisla-ción federal, ya sea con la redefinición y/o creación de leyes como: 1) Ley de Desarrollo Rural Sustentable; 2) Ley Orgá-nica Financiera Rural; 3) Ley de Capitalización de Procampo; 4) Ley de Energía para el Campo; 5) Ley General de Pesca; 6) Ley de Planeación Agropecuaria; y 7) Ley de Productos Orgánicos.48 Todas las modificaciones a estas leyes se realiza-

47 Para revisar a detalle la información de los montos exportados de estos productos visitar la página en Internet de la Secretaría de Agricul-tura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación: www.sagarpa.gob.mx

48 Francisco López Tostado, “Políticas públicas en materia de desarro-llo rural”, en www.sagarpa.gob.mx presentación, 22 de octubre de 2005.


ron para que la transición de una economía cerrada hacia una que responda a las fuerzas del mercado sea lo más eficiente posible.49

Los programas creados y/o modificados, que son la re-sultante de la estrategia del gobierno federal para fomentar el proceso de modernización necesaria para el campo mexicano, son: 1) impulso a las cadenas productivas; 2) desarrollo ru-ral con enfoque territorial; 3) fortalecimiento del federalismo; 4) desarrollo de zonas rurales marginadas; 5) políticas dife-renciadas; 6) vinculación de programas y acciones institucio-nales; 7) certidumbre y seguridad jurídica; 8) participación con organizaciones sociales; 9) diversificación y reconversión productiva; y 10) preservación y mejora de los recursos natu-rales y la biodiversidad: los servicios ambientales. Todas estas acciones pertenecieron al programa sectorial 2001-2006.50

Los efectos en la economía real de estos programas se pue-den ver analizando, entre otras consecuencias, su impacto en el salario y en la creación de empleos. La gráfica 6 nos muestra la evolución del salario en el sector agrícola.

Por otra parte, la gráfica 7 nos muestra una caída en el número de personas empleadas en el sector.

Al analizar las gráficas podemos confirmar que el proce-so de liberalización económica/comercial, dentro del cual el TLCUEM contribuye de manera importante, sí promueve la modernización de la planta productiva nacional. Sin embargo, promueven también efectos sociales que el país no está listo

49 Ibid., p. 15. 50 Ibid., p. 20.

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para enfrentar. El caso más emblemático es el desempleo en el sector.

En lo particular, el sector agropecuario se moderniza, se hace más competitivo, paga mejores salarios, pero la alta espe-cialización requerida en los actuales procesos agrícolas resulta en desempleo para el sector. Este no sólo deriva en movimien-tos migratorios, sino que puede ser la causal de otros males de la sociedad. Como la experiencia nos muestra, estos pueden ser causales de la inseguridad y el desarrollo de la economía informal nacional.

Conclusiones

El tipo de cooperación internacional que experimentan los Es-tados en el mundo se expone de manera sucinta en la primera sección de este documento. Ello con el objetivo de dar una breve revisión a la interdependencia mundial.

Se pasa revista a la expresión económica de las relaciones internacionales, revisándola desde su origen en el liberalis-mo económico. Se muestra cómo esta teoría de la economía política internacional es la base de la estructura del comercio internacional contemporáneo. Se exponen, brevemente, los principios y las reglas a seguir dispuestos por la OMC en rela-ción al intercambio mundial de mercancías y servicios. Se tiene especial interés en poner en perspectiva el caso de México. Para tal efecto, se mostraron las diferentes modificaciones que tuvieron (y tienen) las estructuras económicas nacionales para que éstas, argumentablemente, pudiesen manejar la interde-


pendencia venidera y el modelo económico instaurado en el país. El ejemplo final de la sección dio un recuento de los TLC que México firmó en este proceso de liberalización económica. Para dar forma concreta a este argumento, se tomó el caso del TLCUEM.

Con este ejemplo se corrobora que la racionalidad del mer-cado ha dominado las decisiones económicas nacionales. Más aún, se expone que ha sido un esfuerzo derivado de diferentes negociaciones y acuerdos internacionales; el ejemplo por ex-celencia son los tratados de libre comercio que se han firmado

Se presenta el caso del sector agrícola bajo el marco de trabajo que brinda el TLCUEM, y se revisan las diferentes impli-caciones que tuvo la apertura comercial en este rubro. El ha-ber expuesto en esta sección diferentes consecuencias, como la modificación de la relación salario-empleo, dio paso a la con-clusión de que, en efecto, México ha seguido su estrategia de desarrollo a partir de la liberalización económica nacional. No obstante, más allá de haber obtenido beneficios en su econo-mía real, se ha visto expuesto a distorsiones en las estructuras nacionales debido a la inclinación por desarrollar el potencial exportador del país y no por su capacidad y contribución al crecimiento del mercado interno.

Los axiomas de un desarrollo industrializador capaz de generar mayores y mejores empleos, tecnología y estabiliza-ción macroeconómica, se ven diluidos por los incrementos en IED, por el establecimiento de coorporaciones internacionales en sectores estratégicos del país (el bancario, por ejemplo), y por empleos mejores pagados, más especializados pero en menor cantidad. Ello nos lleva inevitablemente a incrementar


las tasas de desempleo nacional y a disminuir la capacidad de respuesta del Estado mexicano ante éstas.

Finalmente, más allá de la búsqueda de desarrollo nacio-nal por medio de una autarquía económica o vía la extrema apertura al mundo, México requiere de encontrar su balance modificando sus estructuras económicas nacionales guiándose por la mejora de sus niveles de exportación más el estable-cimiento de un desarrollo industrializador que contribuya a una transformación productiva.51 La presión y dinámica de los acuerdos internacionales debe pasar a un término donde pueda ser dirigida por los intereses nacionales desde un principio, no con el fin de desprenderse de la economía mundial, mas sí con la máxima de contar con una economía y sociedad lo suficien-temente preparada para una justa competencia internacional.

51 Esto es argumentado por la CEPAL, la cual aboga por un desarrollo industrializador combinado con las bondades que deja un crecimiento ex-portador. Ver especialmente el trabajo “La transformación productiva 20 años después. Viejos problemas, nuevas oportunidades”, documento coor-dinado por José Luis Machinea, Trigésimo Periodo de Sesiones de la CEPAL, Santo Domingo, República Dominicana, 9 a 13 de junio de 2008, en www.cepal.org

Crisis económica y la política contracíclica en el sector de la

construcción de vivienda en México

Juan Carlos Amador Hernández*

Introducción

La crisis en Estados Unidos, generada por créditos hipoteca-rios que se otorgaron a clientes con baja solvencia económica y la baja supervisión del sistema financiero por parte de las auto-ridades, aunado a la sobreoferta en el sector de la vivienda que ocasionó una caída en el precio de éstas, provocó una profunda recesión en la economía real en ese país trasladándose al resto de la economías del mundo.

De acuerdo con los últimos reportes del Fondo Mone-tario Internacional (FMI) y del Banco Mundial (BM), se ha generado un escenario internacional de desconfianza genera-lizada –que ha detenido decisiones de consumo e inversión–

* Economista egresado de la UNAM con estudios de doctorado en Ges-tión Estratégica y Políticas del Desarrollo por la Universidad Anáhuac. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: federalismo, educación, política macroeconómica, sector energético. Correo electrónico: [email protected]


y un retroceso macroeconómico que han puesto en riesgo la estabilidad y la generación de empleos en todas las economías del mundo. Situación que ha orillado a los gobiernos a instru-mentar diversas medidas para reactivar la economía, como por ejemplo: rescates financieros, incentivos fiscales, gasto público dirigido, políticas comerciales más agresivas, y ajustes en las regulaciones, entre otras.

En este sentido y pertinencia, en esta ocasión se presenta un análisis de la industria de la construcción de vivienda en México, la cual es considerada uno de los sectores económi-cos motor de la economía por sus efectos multiplicadores y las políticas gubernamentales que se han instrumentado con el fin de reactivarla.

La construcción de vivienda es considerada una activi-dad de primera importancia para el desarrollo nacional por diversas razones: en el plano económico, porque se reconoce su impacto sobre la inversión, la producción y el empleo, así como sobre los niveles de bienestar de las familias; y en el plano político, porque, por una parte, ha motivado el diseño y la aplicación de políticas específicas que han fortalecido y legitimado la acción gubernamental, sobre todo porque des-de 1983 el derecho a la vivienda ha sido elevado a rango constitucional.

El desarrollo de una oferta de vivienda que satisfaga la ne-cesidad presente y futura de la sociedad supone, en primer tér-mino, condiciones macroeconómicas que permitan multiplicar los recursos de inversión y de financiamiento, facilitar el acceso al crédito, y generar las opciones de precios más accesibles a las posibilidades de la población.

91CRISIS ECONÓMICA Y LA POLÍTICA CONTRACÍCLICA

Como parte de un análisis sectorial, y por la importancia que reviste su análisis, el presente documento de trabajo anali-zará las políticas contracíclicas instrumentadas por el gobierno federal en el sector de la construcción de vivienda en México a partir de los efectos de la crisis económica.

Por su importancia económica y política y por los posibles efectos de la crisis en este sector, el objetivo de este documento es en primera instancia señalar los efectos que ha tenido la cri-sis en este sector y, en segundo lugar, establecer las deficiencias y los aciertos en las políticas contracíclicas que ha instrumen-tado el gobierno federal para hacerle frente.

El documento parte de presentar un panorama general en el que están inmersas las distintas políticas de fomento y reacti-vación económica en México. La crisis hipotecaria en Estados Unidos y los efectos primarios en la economía mexicana.

Posteriormente se analizará la situación actual y las pers-pectivas del sector de la construcción en México, sus principa-les características, su importancia en la economía y el impacto de la crisis en aspectos fundamentales como los costos de cons-trucción, principalmente de los materiales que se utilizan, y las perspectivas que en este rubro se esperan en los próximos meses. Asimismo, se analizará la situación de la vivienda y el impacto que esta crisis ha generado en los distintos segmentos del mercado inmobiliario.

En el tercer y último apartado abordaremos las políticas anticíclicas y promotoras de actividad económica, particular-mente en lo que tiene que ver con la construcción de vivienda, financiamientos y políticas de fomento para la construcción y adquisición de este bien.


Si la crisis internacional tuvo su origen en el sector inmobi-liario de Estados Unidos, en México se instrumentará un pa-quete de medidas para superar su impacto. Si cae la demanda externa de productos mexicanos y con ello se reduce el nivel de actividad económica, le reactivación económica dependerá en gran medida de la participación del sector público para incen-tivar la demanda interna.

Es por ello que las políticas de fomento y reactivación en el sector de la construcción y venta de vivienda serán una pieza fundamental para reactivar la economía, siempre y cuando dichas políticas se dirijan a sectores y regiones cuyo potencial de crecimiento sea acorde a las necesidades de vivienda.

Crisis económica internacional: contexto macroeconómico

Crisis hipotecaria en Estados Unidos

Los ataques terroristas de septiembre del 2001 en Nueva York, han tenido consecuencias muy severas y han causado daños a la economía norteamericana, sobre todo por la caída de la in-versión privada en ese país.

Este efecto trajo consigo también consecuencias directas en la economía real, es decir, en las variables de producción e ingreso, lo que llevó a las autoridades responsables de la polí-tica monetaria en ese país a disminuir las tasas de interés y así reactivar el consumo y la producción.


Esta disminución de las tasa de interés, que incluso llegó a 1% en 2004, generó dinamismo en el mercado crediticio, fundamentalmente hipotecario, que produjo una burbuja es-peculativa y presiones inflacionarias.

Los especialistas y organismos internacionales como el FMI1 coinciden en señalar que esta situación fue producto de dos elementos fundamentalmente: uno de ellos fue que los cré-ditos hipotecarios se otorgaban a clientes con baja solvencia económica y con una baja supervisión por parte de las autori-dades; y el otro, que la sobreoferta en el sector de la vivienda provocó una caída en el precio de éstas, que aunado al au-mento en las tasa de interés, que para 2006 ya se ubicaban en 5.25%, ocasionaron un aumento en la cartera vencida de créditos hipotecarios.

Lo anterior repercutió en las finanzas familiares y de los consumidores norteamericanos, que enfrentaron embargos por falta de pagos, contracción del crédito y caída del sector de la construcción, así como en pérdidas millonarias para diversas instituciones financieras y la caída de las bolsas de valores en todo el mundo, lo que obligó a inyectar liquidez por parte de los bancos centrales al sistema financiero.

El debilitamiento estructural de la economía norteame-ricana, la instrumentación de una política fiscal y monetaria expansiva, la falta de regulación financiera, y la crisis hipoteca-

1 FMI, “Perspectivas de la economía mundial 2009. Actualización de las proyecciones centrales”, 28 de enero de 2009, en http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/weo/2009/update/01/pdf/0109s.pdf


ria y financiera en Estados Unidos trajo consigo importantes efectos en las variables macroeconómicas de ese país.2

La economía norteamericana cayó 3.8% en el cuarto tri-mestre de 2008 después de decrecer 0.5% en el tercero. La caída del Producto Interno Bruto (PIB) refleja principalmente las bajas en exportaciones, menor consumo privado, menor gasto en software y equipo de cómputo, así como menor gasto en inversión residencial (gráfica 1).3

Respecto al consumo personal, del cual depende más de 60% de la economía, éste cayó 3.5% en el cuarto trimestre, fren-te a la caída de 3.8% del tercer trimestre de 2008. La inversión fija no residencial cayó 19.1% frente a la caída de 1.7% del tercer trimestre, mientras que la inversión fija residencial cayó 23.6% comparada con la caída de 16.0% anteriormente registrada.

Las exportaciones también reflejaron bajas de 19.7%, muy diferente a lo ocurrido en el tercer trimestre, cuando aumenta-ron gracias a la depreciación del 3.0% del dólar frente al euro. Por su parte, las importaciones, influidas por menores precios de granos y energéticos, continuaron a la baja en 15.7%, des-pués de decrecer 3.5% en el tercer trimestre.

Según el FMI, la actual crisis económica mundial tiene las siguientes características:4

2 Laura Kodres, “Una crisis de confianza y mucho más”, revista Fi-nanzas y Desarrollo, junio, 2008, p. 9.

3 Juan Carlos Amador, “La crisis económica en Estados Unidos y la política anticrisis del nuevo gobierno de Barack Obama”, reporte CESOP núm. 19, H. Cámara de Diputados, febrero de 2009, p. 9.

4 FMI, “Perspectivas de la economía mundial 2009. Actualización de las proyecciones centrales”, 28 de enero de 2009, en http://www.imf.org/external/spanish/pubs/ft/weo/2009/update/01/pdf/0109s.pdf

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• Es una crisis financiera global. • Hay un proceso de desapalancamiento en el sistema fi-

nanciero internacional. • Hay una preferencia y adquisición de instrumentos

financieros más líquidos y de menor riesgo. • Hay una falta de confianza generalizada. • Existe un ajuste en las finanzas de los hogares, con po-

sibles incrementos en los niveles de ahorro y caídas en el consumo.

• Hay un importante retroceso económico en las princi-pales economías del mundo seguido por una recupera-ción lenta dada la debilidad en las finanzas globales.

La caída de la inversión privada y el consumo ha tenido un impacto negativo en la producción nacional, y sólo el gasto público ha podido sostener la demanda interna.

El mayor gasto público tanto federal como estatal, un pa-quete de incentivos fiscales para contar con un mayor ingreso disponible y el importante paquete de apoyo financiero a bancos, aseguradoras y empresas, han conformado el mecanismo para reactivar la economía en Estados Unidos, sin embargo, el último dato de producción no ha reflejado la efectividad de este paquete de medidas, lo que pone en duda la efectividad de las mismas.

Efectos primarios de la crisis financiera en la economía mexicana

Ante este panorama internacional, la economía mexicana ha resentido los efectos de esta crisis internacional, efectos que


pueden analizarse desde distintos indicadores macroeconómi-cos, como el terreno de la economía real, el sector financiero y las perspectivas de riesgo y confianza (figura 1). Los efectos en la economía real son muy diversos, pero los que más co-rrelación tienen con la producción nacional y el empleo son el rubro de remesas, divisas por turismo, captación de la inver-sión extranjera directa, y las exportaciones, indicadores cuya participación en el ingreso nacional es elevado.

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EFECTOS DE LA CRISIS

INTERNACIONAL

Figura 1. Efectos de la crisis internacional en la economía mexicana (principales canales)

Fuente: SHCP, Perspectivas económicas para 2009 y Acuerdo Nacional a Favor de la Economía Familiar y el Empleo, presentación del secretario de Hacienda ante la H. Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, 11 de febrero de 2009, en www.shcp.gob.mx


Por el lado del sector financiero, la percepción de mayor riesgo y de restricciones en el mercado financiero internacional ha tenido impactos directamente en la inversión y en el consu-mo nacional.

La caída en la inversión extranjera directa durante los últimos meses del 2008 y la salida de capitales a productos financieros con menor nivel de riesgo y mayor rentabilidad, han venido acompañados de un proceso de depreciación de la moneda y de repuntes en los indicadores inflacionarios que sin duda impactan en todas las actividades más importantes de la economía, como es el caso de la industria de la construcción y particularmente de vivienda en México.

Actualmente, y considerando las estimaciones oficiales tan-to de la Secretaría de Hacienda como del Banco de México, se espera que la economía mexicana tenga un crecimiento de cero o negativo en el 2009 debido a una contracción durante los primeros trimestres del año. Esta situación se ve reflejada en la percepción que el sector empresarial tiene en torno al desarro-llo de sus negocios, cuyo indicador ha pasado a ser negativo en tan sólo cinco meses (gráfica 2).

Por su parte, la Encuesta Mensual de Opinión Empre-sarial (EMOE) que realiza el Instituto Nacional de Estadís-tica, Geografía e Informática (INEGI) tiene como base una muestra de 503 empresas manufactureras a nivel nacional con más de cien personas ocupadas; esta muestra está cons-tituida por la opinión del directivo empresarial sobre la si-tuación que presenta la producción, utilización de planta y equipo, demanda nacional de los productos de la empresa, exportaciones y personal ocupado –sin embargo, a través

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de comparaciones mensuales, ha mostrado señales de em-peoramiento.

Como se puede observar en el cuadro 1, durante los meses de enero y febrero de 2008 se registran los niveles más bajos respecto a la opinión de empresarios sobre producción, de-manda de productos de la empresa, exportaciones y el personal ocupado. De estos dos componentes el de producción y el re-lativo a la demanda nacional de productos de las empresas son los que registran la mayor caída desde los últimos seis años.

Estos indicadores son sólo una muestra del deterioro y la percepción de mayor riesgo que existe en la economía mexi-cana, y que hacen evidente la recesión profunda por la que está atravesando nuestro país. Por ello, y considerando la im-portancia que tiene en la economía mexicana, a continuación presentamos un breve panorama de la situación que vive el sector de la construcción.

Industria de la construcción y análisis del mercado de vivienda en México

Características generales y evolución de la industria de la construcción

El sector de la construcción está constituido por el conjunto de actividades orientadas a la edificación de inmuebles habi-tacionales y no habitacionales, a la construcción de obras de ingeniería civil u obra pesada, así como también a los trabajos especializados vinculados a la construcción.


Tiene una estrecha vinculación con otros ámbitos pro-ductivos, y su continuo dinamismo posibilita la activación de diversas ramas industriales de manera directa, entre las que destacan las del hierro y el acero, cemento, cal, yeso, productos a base de arcilla, maquinaria y equipo, entre otras.

También promueve indirectamente otras actividades eco-nómicas, como el transporte de materiales para construcción, alquiler de maquinaria especializada y comercio de materiales para la construcción, por citar algunas.5

Con base en el último censo económico y su actualización, hay 13,444 empresas que pertenecen a la industria de la cons-trucción, y que aportan 5% del Producto Interno Bruto (PIB) así como 7% del empleo formal, generando 625,387 empleos directos e indirectos y una derrama económica de más de 177 658 millones de pesos (cuadro 2).

En cuanto a la industria de la construcción de vivienda, hay 2,672 empresas constructoras destinadas a la edificación residencial. Conjuntamente, estas empresas aportan 2.4% al PIB total y 61.3% a la industria de la construcción. Diez años atrás, la participación del sector vivienda apenas alcanzaba 0.6 y 16.2 de estos indicadores, respectivamente.6

Los datos censales permiten conocer el lugar en donde se encuentran las actividades del sector de la construcción y en consecuencia la participación de las entidades federativas en el contexto sectorial.

5 www.ingenieria.uady.mex6 Elaboración con base en Banco de Información Económica, INEGI, en

http://dgcnesyp.inegi.gob.mx/cgi-win/bdieintsi.exe/NIVA100002000400 10#ARBOL


A nivel nacional, y en todas las variables, sobresalieron el Distrito Federal, Jalisco y Nuevos León; en contraste, las entidades con la menor aportación en el número de unidades económicas, personal ocupado total, remuneraciones y valor de activos fijos fueron Tlaxcala, Colima y Morelos.

Cuadro 2. Características principales de la industria de la construcción 2004

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Edificación no residencial 3,271 24.3 170,580 26.1

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Construcción de vías de comunicación

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Obras de urbanización 1,123 8.4 40,086 6.1

Obras para agua, petróleo, gas y electricidad

1,095 8.1 67,623 10.4

Trabajos de acabados en edificaciones

869 6.5 6,072 0.9

Cimentaciones y montaje de estructuras

388 2.9 13,919 2.1

Otros trabajados especia-lizados

313 2.3 8,025 1.2

Otras construcciones de ingeniería civil

112 0.8 9,360 1.4

Fuente: INEGI, Panorama censal del sector de la construcción, México, en www.inegi.org.mx


Las entidades con mayor participación de personal ocupa-do total fueron Distrito Federal, Jalisco, Nuevo León, Gua-najuato y Veracruz. Sobresalió el Distrito Federal, en donde se concentró 15.2% del personal ocupado total, seguido de Jalisco y Nuevo León, con una aportación de 9.4% y 7.7%, respectivamente. En estas entidades laboran cuatro de cada 10 personas en la industria de la construcción (42.6%) (cuadro 3).

La revisión de los datos censales por municipio permite observar el comportamiento de una actividad económica con mayor detalle. En 15 municipios se concentró cerca de la mi-tad (45.8%) de la fuerza laboral del sector, destacando el mu-nicipio de Guadalajara, Jalisco.7

La industria de la construcción constituye un mecanismo adecuado para dinamizar la economía, sobre todo porque tiene un efecto multiplicador muy relevante, siempre y cuando exis-tan las condiciones macroeconómicas más adecuadas.

Sin embargo, esta industria no ha estado exenta de los efectos negativos de la crisis económica internacional. Duran-te la primera mitad del año 2008, su ritmo de expansión se vio moderado. El crecimiento en tasa anual de la industria de la construcción ha pasado de 8% en 2006 a 3.0% en 2007 y prác-ticamente ha crecido 0% en el segundo trimestre del 2008.8

7 Los 15 municipios más importantes son: Guadalajara, Jal.; Del. Benito Juárez, DF; Monterrey, NL; León, Gto.; San Luis Potosí, SLP; Mérida, Yuc.; Hermosillo, Son.; Del. Miguel Hidalgo, DF; Del. Cuauh-témoc, DF; Zapopan, Jal.; Tabasco, Tab.; Puebla, Pue.; Culiacán, Sin.; Tuxtla Gutiérrez, Chi.; Aguascalientes, Ags.

8 BBVA Bancomer, “Situación inmobiliaria”, Servicio de Estudios Eco-nómicos, México, septiembre de 2008, pp. 2-31.

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Es el caso de la edificación, cuya participación pasó de 48.8% a 61.3% de la industria en los mismos periodos. Así, el componente de edificación se ha consolidado como motor de la industria de la construcción creciendo en términos reales por arriba del agregado consistentemente desde mediados de 2006.

La pérdida de dinamismo en la industria de la construc-ción también se ha visto reflejada en la caída del indicador de la formación bruta de capital fijo. El máximo nivel de esta in-dicador en los últimos diez años se registró durante el segundo trimestre de 2006, mientras que durante el mes de noviembre de 2008 la caída de este indicador fue de 4.6%, la tercera caída más importante desde enero de 2004.

La industria de la construcción ha tenido un desarrollo notable, superando el crecimiento de la economía en su con-junto. De 2002 a 2007 creció a una tasa anual promedio de 4.1%, mientras que toda la economía lo hizo a 3.2%, situación que puede encontrar su explicación en la notable expansión de la venta de vivienda (tanto en el segmento popular como residencial).

Al cierre del año 2008, el indicador de la actividad indus-trial muestra una importante caída de más de 7%, que impacta tanto en las ramas de edificación como de obras de ingeniería civil y pesada (gráfica 3).

Al analizar las dos ramas más importantes de la industria de la construcción, también vemos que el sector de edificación registró durante los últimos meses de 2008 una contracción de más de 7.7%, segunda mayor caída desde marzo de 2005, cuando se registro una contracción de 8.6% en esta rama de la actividad (gráfica 4).

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Para el mes de julio de 2008 el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) reportó cerca de 30 mil empleados tem-porales menos en el sector que en el mismo periodo del año pasado, y si bien se crearon cerca de 44 mil empleos perma-nentes en la industria, el saldo neto de creación de empleos es de apenas 13 mil empleados, muy por debajo de los 95 mil trabajadores incorporados en promedio en 2007.

Durante los últimos dos meses de 2008, esta industria ha registrado tasas negativas en materia de generación de empleos de más de 5% y alcanzado la menor cantidad de empleos regis-trados en esta actividad desde noviembre de 2002 (gráfica 5).

Los costos de cosntrucción y su impacto en la construcción

Un factor a considerar y que puede ser relevante en los si-guientes meses, como lo fue en el primer semestre del año 2008, es el que tiene que ver con los altos precios de materias primas a nivel internacional que pueden ejercer presiones en los costos de construcción.

Del total de gastos efectuados por las empresas construc-toras, destacan el consumo de materiales para la construcción, los pagos a subcontratistas y otros componentes del gasto por consumo de bienes y servicios; estos tres rubros en conjunto representaron 79.7% del gasto total de las empresas construc-toras; sobresaliendo el consumo de materiales para la cons-trucción, al participar con 52.1 por ciento (gráfica 6).

El subíndice de “materiales de construcción” del Índice Nacional de Precios al Productor (INPP) reportado por Ban-

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xico muestra una inflación anual de 12.7% en el segundo tri-mestre de 2008. A su interior han destacado insumos como “productos metálicos” para los que la inflación en el mismo periodo promedia 46.8%. El origen de estas dinámicas infla-cionarias es externo, lo que se ha provocado es un incremento del costo al productor y que éste sea trasladado en alguna me-dida en los subíndices de vivienda del INPC.

Según el Banco de México, el incremento en los costos de la construcción a julio de 2008 fue 8.81% anual promedio, el doble a la inflación general observada en dicho lapso (4.45%).

La tendencia para todo el año 2008 en la variación del Índi-ce de Costos de Construcción (ICC) ha sido de alza (13.3% anual en julio). Esta situación impone retos para los constructores que –además de asumir mayores costos– deberán hacer frente a un menor ritmo de actividad económica a la de un año atrás.

La coyuntura de mayores costos y debilidad en la deman-da hace crítico que los constructores realicen una administra-ción más eficiente de sus recursos y pongan especial atención en sus proyecciones para el 2009 y los años subsecuentes. En vista de ello, a continuación destacamos los principales fac-tores que han determinado los costos de construcción en los últimos años, así como el rumbo que pudieran tomar éstos hacia delante.

Insumos metálicos, energéticos y cemento

En julio de 2008 los productos internacionales de hierro au-mentaron 106% anual (lámina rolada en frío y caliente, gal-


vanizada y alambre), el cobre lo hizo en 5.3%, el aluminio en 12% y el acero en 66%. Gran parte de esto se debió al encareci-miento mundial de energéticos, incrementos anuales de 79.9, 167.4 y 78.2% en el petróleo, carbón y gas natural.

En México, este entorno se ha traducido en inflación en costo mayor en productos metálicos (40.54% en 2008), par-ticularmente en estructuras metálicas, con incrementos de 38.06%, 21.7% la varilla, los tubos metálicos un 20%. Otros insumos que observan relativas presiones de alza son produc-tos químicos –asfalto, plásticos e impermeabilizantes–, así como cables eléctricos.

Según las últimas cifras de la Cámara Nacional del Ce-mento (Canacem), la construcción de 650 mil casas y los pro-yectos de infraestructura no fueron suficientes para sostener la demanda de cemento gris en 2008, la cual cayó entre 2 y 3%. El precio del cemento inició en febrero de 2009 con su primer aumento del año con 7.77%, al cotizarse en 1 940 pesos la to-nelada. Un costal de cemento gris se cotizaba hasta antes del aumento en 102 pesos, ahora su precio ronda los 110 pesos.9

“Por la contracción económica que sufrieron los mercados internacionales a partir del segundo semestre de 2008, la produc-ción de cemento el año pasado se redujo cerca de 3.2 por ciento, en tanto que el consumo se contrajo en alrededor de 2 a 3 por ciento en relación con lo alcanzado durante 2007”.10 Es así que se prevé que en 2009 algunos materiales bajen de precio, pero la mayoría terminó el año pasado con grandes alzas (cuadro 4).

9 Cámara Nacional del Cemento, en www.canacem.com.mx10 Presidente de la Cámara Nacional del Cemento.


Cuadro 4. Incremento de los precios de materiales de construcción (Variación anual 2008)

Producto Variación

Alambra y alambrón 40.54%

Estructuras metálicas 38.06

Varilla 21.70

Tubos metálicos 20.09

Trabes y vigas de concreto 14.68

Mortero 13.46

Pinturas vinílicas 11.04

Cemento 10.93

Concreto premezclado 6.49

Fuente: Periódico Reforma, Sección Negocios, 3 de febrero de 2009.

Perspectivas de los costos para la construcción

En los próximos meses, la evolución de los costos para la construcción estará sujeta a múltiples factores que afecta-rán los precios en diferente sentido y que –en última ins-tancia– implicarán mayor incertidumbre sobre su potencial trayectoria.

Se puede prever que continuarán dominando en su diná-mica aquellos factores vinculados a la oferta internacional de insumos más que a la demanda interna. En particular, aquellos materiales de construcción vinculados al ciclo internacional de costos energéticos serán más susceptibles a presentar los ma-


yores ajustes en 2009, cuando el principal riesgo interno se asocie a un ajuste de alza en precios administrados a energéti-cos –electricidad alto consumo, gas natural, e insumos petro-químicos.

Los determinantes externos de los costos de la construc-ción apuntan a menores presiones para 2009. Por su parte, los determinantes internos también permitirán una baja en las cotizaciones de materiales de construcción para 2009 al regis-trarse recientemente un bajo crecimiento de la demanda de insumos por la industria de la construcción.

Por otra parte, este incremento en los costos de cons-trucción ha generado que en los últimos ocho meses de 2008 la construcción de vivienda económica haya generado una sustitución de materiales. Por ejemplo, se está cambiando la proporción de utilización del acero contra el concreto; así, para las puertas tradicionales de madera se esta dando la entrada a productos importados de África, China y Sud-américa.11

Ante el mandato presidencial de edificar vivienda de entre 180 mil y 320 mil pesos, los constructores han echado mano de la sustitución de materiales y han obtenido ahorros del 5%. Se puede armar una vivienda de interés social de 60 metros cuadrados en menos de 30 días y por menos de 100 mil pesos, cuando una casa convencional puede costar hasta 300 mil y terminarse en tres meses (cuadro 5).

11 Periódico Reforma, Sección Negocios, 20 de octubre de 2008.


Cuadro 5. Ahorros en la construcción

Antes Ahora

(Construcción tradicional) Semanas para construir una casa: 12Personal por obra: 8

(Sistema constructivo de prefabri-cados) Semanas para construir una casa: 8Personal por obra: 6

En el proceso de construcción se han sustituido materiales

Antes Ahora

Muros de tabique Muros precolados

Morteros a base de cemento gris, espesor 1.5 cm

Estucos, 0.5 cm de espesor, con pintura integrada

Tuberías de cobre o acero galvani-zado

Tubos de polipropileno y CPVC

Cables de cobre Cables de aluminio

Acero para el marco de las puertas Marcos de madera

Fuente: Periódico Reforma, Sección Negocios, 20 de octubre de 2008.

La vivienda y las políticas públicas de fomento

A lo largo de muchos años el sector público tuvo como princi-pal objetivo reducir el déficit existente de inventario residencial y para ello instrumentó diversas políticas. Inicialmente se siguió una estrategia de proveer directamente viviendas terminadas.

Entre 1960 y 1970 la producción de vivienda pública su-peró el 100% respecto a la década anterior, aunque únicamente


se redujo el déficit en 17% durante los años sesenta y 20% durante los años setenta. La asignación de unidades residen-ciales se llevaba a cabo entre la población que estaba inscrita en programas de seguridad social y/o salud pública.

Rosen12 argumenta que el desarrollo de estas intervencio-nes públicas estaba relacionado con la participación de grupos de interés en la construcción y asignación del capital residen-cial. Por esta razón una importante proporción de la pobla-ción quedaba excluida del acceso y consumo de servicios de vivienda.

En el segmento privado han sucedido dos importantes cambios cualitativos durante la última década: un mayor con-sumo de servicios de vivienda en el mercado de vivienda pro-pia y un cambio en la localización residencial, que tiende hacia la periferia de las ciudades, situación que orilla a disminuir la calidad de vida frente a la distancia que se tiene que recorrer para llegar a los centros de trabajo que por lo regular se en-cuentran en las zonas de mayor actividad económica.

El proceso de construcción inmobiliaria en la periferia fue iniciado por el sector popular y después se continuó en el sec-tor privado formal. Aunque también se observó una tendencia de conversión de uso de suelo industrial y comercial hacia uso residencial, éste no ha sido el fenómeno más relevante en el mercado inmobiliario residencial en México.

Posteriormente se registró una reforma de la política de subsidios orientados hacia la vivienda, en la que los subsidios implícitos (tasas hipotecarias por debajo de su valor de merca-

12 Smith Rosen y G. Fallis, “Recent Developments in Economic Mo-dels of Housing Markets”, Journal of Economic Literature, 1988, p. 26.


do ofrecidas por las instituciones públicas de financiamiento a la vivienda) fueron sustituidos por subsidios directos valuados a precio de mercado.

Se promovió la diversificación de los productos de vivien-da orientados a los segmentos de bajos ingresos. Entre los pro-ductos que se intensificaron en su uso, están los servicios de vivienda terminada, vivienda en alquiler, construcción progre-siva y mejoramiento de vivienda.

La inversión en vivienda en México representó alrededor de 4.5% del PIB durante el periodo 1988-1994, sin embargo, fuertes variaciones de la inversión institucional (años 1992 a 1994 y 1996 a 1998) fueron producto de decisiones basadas en expectativas económicas contrarias: auge y crecimiento, en el primer caso; crisis y estancamiento, en el segundo.

Es notoria también la forma en que la inversión privada no institucional sigue un ritmo contrario al de la inversión institu-cional. La razón de esto es clara: cuando existen recursos com-petitivos en el mercado institucional, las personas y las familias de mayores ingresos acuden a ese mercado para financiar sus viviendas; cuando no existen recursos, esas personas y familias financian con dinero propio sus viviendas.13

Como ya vimos, uno de los factores que permiten un im-portante dinamismo de la vivienda es el que tiene que ver con la estabilidad financiera del país y el impulso de instancias gu-

13 Rino Torres, La producción social de vivienda en México. Su importan-cia nacional y su impacto en la economía de los hogares pobres, México, UAM, Conafovi, Conacyt, Coalición Hábitat México, Coalición Internacional para el Hábitat, 2006, p. 46.


bernamentales que mejoraron la coordinación de los organis-mos nacionales en este sector.14

El gobierno federal creó la Comisión Nacional de Fomen-to a la Vivienda (Conafovi) en junio de 2001 para definir y coordinar la política nacional de vivienda. También se creó un banco nacional de vivienda (Sociedad Hipotecaria Federal, SHF) que absorbió los activos del Fideicomiso de Operación y Financiamiento a la Vivienda (FOVI), que operaba vinculado al banco central (Banco de México).

Esta institución opera actualmente como banco de desa-rrollo de segundo piso, y facilita una mayor movilización de ahorros privados hacia el mercado hipotecario residencial. Fi-nalmente, se consolidó la política de subsidios a la vivienda a través del llamado Fondo Nacional de las Habitaciones Popu-lares (Fonahpo).

En el horizonte de 2005-2030, el Plan Nacional de De-sarrollo del presidente Felipe Calderón estima que a los 24.8 millones de hogares existentes15 se agreguen alrededor de 16 millones que plantearán necesidades de vivienda, con lo que el número de hogares llegará a casi el doble de los registrados en el año 2000. Su ritmo promedio de incorporación oscilará por los 650 mil por año.16

El perfil y la estructura de la población se han transforma-do rápidamente, lo que se traduce en retos importantes para

14 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, México.

15 INEGI, II Conteo de Población y Vivienda 2005.16 Conapo, “Proyecciones de los hogares y viviendas 2000-2030. Total

de hogares”, en http://www.conapo.gob.mx/00cifras/hogares/h1.xls


el sector de la vivienda. La fecundidad es el principal factor del cambio demográfico de México. Así, para el año 2012 se tendrán 26.6 millones de jóvenes en edad de formación de hogares (20 a 35 años), que representan demanda inmediata de vivienda, y 42 millones de niños menores a 20 años que conformarán la demanda de vivienda de las siguientes dos dé-cadas, es decir, al 2027.

La Sociedad Hipotecaria Federal ha estimado la deman-da potencial de vivienda en 1.3 millones. Considerando los créditos programados por organismo, la demanda potencial y la meta oficial para el sector vivienda de impulsar una ofer-ta de un millón de casas habitación, es posible identificar a grupos de entidades federativas con las siguientes carac-terísticas:

1) Entidades donde la oferta de créditos es superior a la demanda (Aguascalientes, Baja California, Baja Cali-fornia Sur, Colima, Distrito Federal, Durango y Que-rétaro).

2) Entidades donde la oferta de créditos es inferior a la demanda (Oaxaca, Guerrero, Estado de México, Chia-pas, Michoacán, Puebla, Veracruz, Morelos, Tabasco, Tamaulipas, Campeche, Jalisco, Quintana Roo, Tlaxca-la y San Luis Potosí.

3) Entidades donde la oferta de créditos es similar a la demanda (Nuevo León, Guanajuato, Chihuahua, So-nora, Coahuila, Sinaloa, Yucatán, Hidalgo, Zacatecas y Nayarit).


Las entidades federativas de los incisos 1 y 2 muestran la importancia de vincular la dinámica demográfica con la pla-neación de la oferta de créditos (cuadro 6).

Cuadro 6. Demanda potencial por entidad federativa, crédi-tos programados y porcentaje de atención, 2007

EntidadCréditos

programadosDemanda potencial

% de atención

Oaxaca 12,319 44,170 27.9

Guerrero 16,736 44,179 37.9

México 80,105 199,434 40.2

Chiapas 24,148 58,893 41

Michoacán 24,687 58,893 41.9

Puebla 31,252 69,901 44.9

Veracruz 40,028 82,986 48.2

Morelos 12,268 21,416 57.3

Tabasco 16,515 22,754 72.6

Tamaulipas 38,315 52,201 73.4

Campeche 8,856 12,046 73.5

Jalisco 63,760 77,632 82.1

Quintana Roo 23,581 28,108 83.9

Tlaxcala 11,336 13,385 84.7

San Luis Potosí 22,191 25,431 87.3

Nuevo León 59,028 65,586 90

Guanajuato 50,021 53,539 93.4

Yucatán 26,271 28,108 93.5

Zacatecas 10,129 10,708 94.6

Continúa


EntidadCréditos

programadosDemanda potencial

% de atención

Hidalgo 22,987 24,093 95.4

Sonora 34,756 36,139 96.2

Nayarit 10,315 10,708 96.3

Sinaloa 31,041 32,124 96.6

Chihuahua 53,017 53,539 99

Coahuila 34,471 34,801 99.1

Querétaro 22,819 22,754 100.3

Durango 15,431 14,723 104.8

Distrito Federal 101,621 78,970 128.7

BCS 11,775 8,031 146.6

Colima 13,161 8,031 163.9

Aguascalientes 25,830 14,723 170.4

BC 51,979 28,108 184.9

Total 1,000,000 1,338,481 74.7

Fuente: Elaborado por la Sociedad Hipotecaria Federal con datos de INEGI y Conavi.

Situación actual y perspectivas del mercado inmobiliario

En la literatura se clasifican tres segmentos de este merca-do mexicano que operan simultáneamente:17 el primero es el sector formal, que es financiado y construido por el sec-

17 González, Economía y política de la vivienda en México, tesis doctoral, 2006, accesible a texto completo en http://www.eumed.net/tesis/2006/lgt/

Continuación


tor privado que concentra la mayor proporción del valor del inventario residencial; el segundo segmento es el inventario que se construye o se accede mediante intervención pública; el tercero incluye al mercado informal, el cual se basa en la adquisición del suelo para autoconstrucción. Éste es el sector de mayor actividad inmobiliaria. Las intervenciones públicas que se realizan en este segmento se suelen incluir dentro del conjunto de políticas públicas para combatir la pobreza, tales como dotación de infraestructura, regulación de derechos de propiedad o provisión de financiamiento.

Respecto al sector formal y la participación del sector pú-blico, tras un periodo de fuerte expansión y consolidación en los últimos años, en 2008 el sector inmobiliario se ubicó en un proceso de ajuste, donde lo importante era anticipar las ten-dencias del mercado para aprovechar las oportunidades con mayor potencial. Diversos factores cobraron importancia a lo largo del año y obligaron a replantear las expectativas del mer-cado inmobiliario hacia tasas de crecimiento menores; factores como la desaceleración del ciclo económico, algunas presiones inflacionarias, y una recuperación más lenta para la economía de Estados Unidos.

Vista desde una perspectiva general, el mercado inmobilia-rio muestra un ajuste acorde con el proceso de desaceleración de la economía; si bien con diferencias entre segmentos y re-giones. Por ejemplo, en los estratos de menor y mayor valor la contracción resultó más significativa que en el medio, en parte por la mayor flexibilidad para el financiamiento, por la mejora de los últimos años en condiciones de accesibilidad y por la propia demanda de ese segmento.


Infonavit, por ejemplo, el mayor colocador de créditos a nivel nacional, mantuvo la meta de otorgar 500 mil financia-mientos en 2008, donde destaca la expectativa de un creci-miento del orden de 24% en esquemas de cofinanciamiento y de 15% en créditos hasta de tres veces el salario mínimo (vsm). También regionalmente se observan diferencias, con el mayor impacto en las plazas ligadas a Estados Unidos –frontera nor-te y playas.18

Situación de la vivienda de bajo valor

En el mercado de las viviendas de menor valor, es decir “A” y “B”, se observan cambios importantes en los últimos tiempos. En el primer caso una contracción en las ventas desde inicios de 2007, que revela un redimensionamiento del mercado.

Segmento “A”

• Hay señales de un cierto grado de saturación del mer-cado. Si bien en los estratos salariales más bajos se con-centra una alta proporción de la fuerza laboral (cerca de un tercio de los trabajadores en el sector formal recibe menos de dos vsm), lo importante es la accesibilidad o la capacidad de pago para adquirir vivienda. La mayor

18 BBVA Bancomer, “Situación inmobiliaria, Servicio de estudios econó-micos”, septiembre de 2008.


parte del déficit remanente de vivienda se concentra en áreas rurales, donde el empleo formal es escaso y el in-greso corriente es comparativamente más bajo.

• La desaceleración de la economía, especialmente en los estados vinculados a Estados Unidos, tiene implicacio-nes negativas sobre el ritmo de creación de empleos y la evolución de los salarios. Está también presente el pro-ceso inflacionario actual, impulsado principalmente por alimentos, que tiene un mayor impacto en los deciles de ingreso más bajos, al destinar una mayor proporción a estos bienes.

• Por el lado de la oferta, el encarecimiento de la tierra comienza a ser una restricción. La escasez de suelo con servicios públicos a precios competitivos, así como res-tricciones de orden jurídico –limitantes a esquemas de construcción– derivan en desarrollos relativamente ale-jados de los centros urbanos, lo cual tiende a encarecer la provisión de servicios –luz, agua, transporte, seguri-dad y recolección de basura, entre otros.

El precio de la tierra –y en todo caso, los costos de cons-trucción– implica una limitante para la oferta en el seg-mento de vivienda “A”.

Segmento “B”

• Acerca del segmento “B”, las ventas también se han re-ducido pero la explicación en este caso podría ser algo diferente. Las modificaciones al esquema de financia-


miento del Infonavit, que amplían los montos y hacen más flexible la comprobación de ingresos, permiten a las familias tener acceso a viviendas de mayor valor que en el pasado, además de la propia demanda. Ello podría explicar el hecho de que mientras las ventas en este segmento van a la baja, en el siguiente, “C”, van en aumento.

Vivienda de alto valor: semirresidencial y residencial

Segmento “D” y “E”

Para los segmentos de vivienda de mayor valor, “D” y “E”, la evolución del mercado comenzó a dar señales de un ajuste a la baja en las ventas durante la primera mitad de 2008. Ambos siguen una tendencia similar y muestran que el crecimiento prácticamente se detuvo a mediados de 2007, lo cual coincide con la crisis hipotecaria en Estados Unidos.

Si dentro del segmento “E” se separan las ventas en las ciudades típicamente orientadas a residentes extranjeros, que se ubican particularmente en zonas de playa (Los Cabos, Can-cún, etcétera), se observa que su caída en ventas ha sido con-sistente desde la segunda mitad de 2007.19

Por su parte, en el mismo segmento, en el Distrito Fede-ral, Estado de México, Nuevo León (Monterrey) y Jalisco

19 BBVA Bancomer, “Situación inmobiliaria…”, op. cit.


(Guadalajara) –que en conjunto representan alrededor de 75% del mercado, una vez que se excluyen los destinos para residentes extranjeros–, la evolución de las ventas mostró incluso una moderada tendencia de alza hasta el cierre de 2007 y la desaceleración comenzó a manifestarse a inicios de 2008.

Los meses de inventario –que muestran el tiempo estimado para agotar la oferta disponible de vivienda nueva–, son otro indicador que confirma las diferencias entre ambos mercados. Por ejemplo, mientras que para el Distrito Federal dicho indi-cador fluctuaba en el segundo trimestre entre nueve y 11 me-ses, para Puerto Vallarta, Nuevo Vallarta, Los Cabos y Cancún, el rango era 17 a 25 meses.

Pese a ello, debe mencionarse que el mercado para inver-sionistas del exterior está lejos de haber perdido su atractivo por su potencial de mediano plazo. Basta considerar que en 2007 se comercializaron cerca de 12 mil unidades con un valor aproximado de siete mil millones de dólares, lo que representa 13% de la inversión inmobiliaria total del país.

En los últimos años este mercado ha mostrado una fuer-te expansión, sobre todo los ubicados al norte y occidente de México. Esto se explica por la demanda de estadounidenses retirados y con alto ingreso, que consideran esta zona ideal para su retiro por diversas razones, como el clima, precio, hos-pitalidad, distancia respecto a sus lugares de origen, etc. Den-tro de este mercado destaca Los Cabos por lo elevado de sus precios: mientras que el promedio del valor por metro cuadra-do en ciudades de playa a nivel nacional promediaba alrededor de 30 mil pesos, en dicha plaza fue de 43 mil pesos.


Políticas públicas anticíclicas frente a la crisis

Perspectiva: desaceleración cíclica

Las expectativas de corto plazo en el mercado de vivienda y de crédito se han moderado, y aunque se mantienen positivas, obligan a una mejor planeación y ejecución. Al tiempo que el sector muestra algunos efectos de la desaceleración económica aparecen también cambios importantes en algunos segmen-tos, en parte asociados a nuevos esquemas de financiamiento, como particularidades de demanda.

En cualquier caso, es claro que la evolución del mercado varía en función de los segmentos y, al interior de ellos, por regiones.

Las ciudades con mayor grado de vinculación al ciclo económico de Estados Unidos, ya sea por actividad indus-trial –manufacturera y/o maquiladora– o servicios –turismo y desarrollos residenciales en playa– han resentido en mayor grado los efectos de la situación económica de aquel país. En los estados donde la vinculación es comparativamente menor, se aprecia el efecto positivo de los programas del gobierno para acelerar la construcción y el acceso a la vivienda para los seg-mentos de población de ingresos medios y bajos.

La relación entre el mercado inmobiliario mexicano y el ciclo económico en Estados Unidos se aprecia con mayor cla-ridad cuando se analiza desde un punto de vista geográfico: tomando como referencia la variación en los precios, en los estados ubicados en la franja fronteriza con Estados Unidos (Baja California, Coahuila, Chihuahua, Nuevo León, Sonora


y Tamaulipas) el ajuste ha sido más pronunciado, con variacio-nes negativas en los últimos cuatro trimestres del 2008.

En las ciudades de playa donde existe una fuerte presencia de desarrollos inmobiliarios para el mercado de inversionistas de Estados Unidos (Cancún, Los Cabos, Puerto Vallarta, Nuevo Vallarta, Ixtapa y Acapulco), el repunte en precios durante el se-gundo trimestre de 2007 fue el más significativo y se ha ajustado a la baja a partir de entonces. Por último, en las ciudades del interior, relativamente menos expuestas al ciclo económico de Estados Unidos, el ajuste ha sido el más moderado: en dichos estados no se observa una contracción en los precios.20

La inversión de los organismos nacionales y regionales de vivienda y de los intermediarios privados entre 2001 y 2006 fue de 854 mil millones de pesos constantes de 2006, lo que dio lugar a 3.1 millones de financiamientos para adquisición y me-joramiento de habitaciones. Proyectada a las necesidades del periodo 2007-2012, dicha inversión se traduce en un recurso estimado de financiamiento de cerca de 1.8 billones de pesos.21

La participación de la banca privada en el financiamiento de vivienda es otra fuente de recursos que es viable fortalecer gracias a la evolución reciente de las tasas y condiciones credi-ticias. De 2000 a 2006 dicha participación subió de 0.3 a 9.4%, aunque se dirigió fundamentalmente al mercado de vivienda media y residencial.22

20 BBVA Bancomer, “Situación inmobiliaria…”, op. cit.21 Conavi, Estadísticas de vivienda, pesos constantes de 2006.22 Elaboración con base en información de la Sociedad Hipotecaria

Federal, en http://www.shf.gob.mx/files/pdf/BORHIS07Res.pdf


La media de las tasas de interés hipotecaria bajó de 30.3% en 2000 a menos de 15% en 2006, y ha disminuido considera-blemente los montos del enganche, lo cual favorece el acceso a crédito privado a la población de menores ingresos, ya sea di-rectamente o por la vía complementaria del cofinanciamiento (gráfica 7).23

En un escenario conservador, el gobierno federal tenía previsto destinar para este fin más del doble de los recursos invertidos seis años atrás, para ser ejercidos por los diver-sos organismos de vivienda, en el ámbito de sus respec-

23 Banco de México, en http://www.banxico.org.mx/polmoneinfla-cion/estadisticas/tasasInteres/tasasInteres.html

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Gráfica 7. CAT hipotecario (%)

Fuente: Lorenza Martínez Trigueros, Perspectivas para la economía mexi-cana y el sector de la vivienda, Tabasco, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 4º Foro Nacional de Vivienda Económica, junio de 2008.


tivas competencias, lo cual sin duda pude construir de mane-ra clara a la reactivación económica en un contexto de crisis financiera.

Se tienen estimadas dos opciones más (b y c) que potencia-rían esta capacidad presupuestal, considerando escenarios de avance en materia de reforma fiscal; sin embargo, frente a la crisis internacional dichos escenarios se han puesto en duda ya que dependerán de la actividad económica y la disponibilidad de recursos fiscales para conseguirlo (gráfica 8).

La crisis y las políticas contracíclicas

Frente a una problemática muy clara de un entorno ma-croeconómico riesgoso para las inversiones, elevados costos de construcción, necesidades de vivienda digna, posibles au-mentos en los precios de las viviendas, cambios en los mer-cados inmobiliarios, entre otros aspectos, la implementación de políticas contracíclicas del Poder Ejecutivo se han instru-mentado de acuerdo con la evolución gradual de la crisis. Conforme la crisis ha evolucionado se ha visto el impulso de las siguientes medidas:

• La respuesta inicial se centró en apoyar la demanda agregada y compensar a las familias por el mayor precio de los alimentos.

• Una vez que ocurrió la inesperada crisis financiera sis-témica, se tomaron medidas para restablecer condicio-nes ordenadas en los mercados financieros.

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016


• Después del colapso en la confianza, se tomaron medi-das adicionales para apoyar la demanda agregada.

En 2009, debido al deterioro adicional de las perspectivas económicas, el gobierno federal promovió el Acuerdo Nacio-nal a Favor de la Economía Familiar y el Empleo.

Las acciones a las que se comprometió el gobierno federal se organizan en cinco pilares:

1) Apoyo al empleo y a los trabajadores. 2) Apoyo a la economía familiar. 3) Apoyo a la competitividad y a las Pymes. 4) Inversión en infraestructura para la competitividad y

el empleo. 5) Gastro público transparente, eficiente y oportuno.

Una estimación conservadora implica un efecto directo sobre el PIB de las medidas fiscales de 112 mil millones de pesos o de 0.9% del PIB que acompaña a este Acuerdo Nacio-nal. Junto con el efecto de mayores beneficios para apoyar el desempleo y mayor crédito por la banca de desarrollo de 0.4% del PIB, implica un impacto directo total de 171 mil millones de pesos o de 1.4% del PIB.

El avance en la obra pública anunciada como parte del Programa Nacional de Infraestructura (PNI) será determi-nante para la construcción en los siguientes meses. En dicho programa, anunciado en el contexto de las políticas fiscales contracíclicas por el gobierno federal para afrontar la actual moderación de la economía, se planea una inversión que as-


cienda a 2 532 millones de pesos (mdp) (de 2007) entre 2007 y 2012 (equivalente a 3.7% del PIB cada año).24

La distribución uniforme de este monto implicaría una inversión por trimestre de aproximadamente 106 mil millones de pesos (mmdp), sin embargo, es también un hecho que en los primeros meses es cuando se registra el menor ejercicio del gasto en todo el año.

Sin embargo, adicionalmente a ello, los retrasos en el gasto y en el inicio de obra pública han sido atribuidos a procesos de regulación en las dependencias correspondientes, que se han constituido como “cuellos de botella” por lo que no se descarta que una vez agilizados los procesos de licitación, la inversión en infraestructura sea un motor de crecimiento y amortigua-dor de la moderación económica.

Acto nacional por la vivienda para vivir mejor25

De acuerdo con las estimaciones presentadas por la Conavi, el volumen de créditos para adquisición de vivienda en 2009 sería en torno a 700 mil, cifra semejante a la que arrojó el cierre de 2008, con un monto de inversión de 297 mil millones de pesos que comparado con la de 2008, representa un incremen-to nominal de sólo 5.7 por ciento (cuadro 7).

24 SHCP, Perspectivas económicas para 2009 y el Acuerdo Nacional a Favor de la Economía Familiar y el Empleo, presentación del subsecretario de Hacienda ante la H. Comisión de Hacienda y Crédito Público de la Cámara de Diputados, 11 de febrero de 2009.

25 Presidencia de la República, Mensaje Presidencial durante la Firma del Pacto Nacional por la Vivienda para Vivir Mejor, 13 de marzo de 2009.

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09.


El pacto contiene importantes medidas para dar un reno-vado impulso a este sector clave en nuestra economía. Entre las medidas que se han asumido como compromisos están fun-damentalmente una mayor inversión en el sector y facilidades en el financiamiento.

Asimismo, uno de los compromisos era que los organis-mos promotores de vivienda mantendrían sus inversiones a fin de que se pudieran construir y remodelar más de 800 mil casas en 2009. En los dos años previos se mantuvo un ritmo de construcción de vivienda de más de un millón de casas por año. Y se esperaba que aun en la adversidad económica, se pu-diera, incluso, llegar a ese mismo ritmo de vivienda en 2009.26

No hay duda de que las políticas anticíclicas son funda-mentales para reactivar la economía. Por una parte, por el efecto multiplicador en materia de ingresos y empleo que se produce, y por la otra, por el flujo de inversiones que requiere y que dependen de la estabilidad macroeconómica. En 2008 el dinamismo del sector de la vivienda contribuyó de manera significativa a la economía en cerca de 2.5% del PIB, lo cual a través de la medida de la construcción de igual o más número de viviendas en México podría arrojar un resultado cuyo im-pacto sería en la misma dimensión (gráfica 9).

El financiamiento para adquirir vivienda de interés social era en 2009 de alrededor de 180 mil millones de pesos, lo que también implicó que el sector privado participara con financia-mientos a la vivienda equivalente a 13.4% del PIB en el 2012, casi 6 puntos porcentuales por encima de lo logrado en el 2007 (gráfica 10).

26 Idem.


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Fuente: Lorenza Martínez Trigueros, Perspectivas para la economía mexi-cana y el sector de la vivienda, Tabasco, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 4º Foro Nacional de Vivienda Económica, junio de 2008.

Gráfica 9. Inversión en vivienda (mmp de 2007, %)

Sin embargo, estas cifras macroeconómicas son aún esti-maciones de los efectos que el incentivo a la industria de la construcción de vivienda podría tener en la economía mexica-na. No obstante, y como pudimos ver, no existe una política de vivienda encaminada a determinar claramente la necesidades de vivienda en el país conjuntamente con las necesidades de inversión que se requieren para reactivar la economía regional.

Hasta el momento no existe un marco de información com-pleto que permita determinar claramente las necesidades de vi-vienda, y más aún, se desconoce cuál será el destino de los miles de millones de pesos y de réditos que serán parte de la política


anticíclica instrumentada por el gobierno. No es posible ha-cer una derrama económica cuantiosa en la que las necesidades de vivienda puedan estar cubiertas por el simple hecho de lle-var a cabo actividades económicas y generadoras de empleo.

Conclusiones

El contexto de desaceleración de la economía mexicana ha tenido implicaciones importantes para el sector inmobiliario,

Fuente: Lorenza Martínez Trigueros, Perspectivas para la economía mexi-cana y el sector de la vivienda, Tabasco, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 4o. Foro Nacional de Vivienda Económica, junio de 2008.

Gráfica 10. Composición del financiamiento al sector privado (% del PIB)

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que ha resentido los efectos especialmente en segmentos más ligados al ciclo económico de Estados Unidos.

Si bien en cada mercado o región el sector inmobiliario se ajusta gradualmente a la tendencia de la actividad a nivel local como al contexto de Estados Unidos, el surgimiento de algu-nas señales de excesiva lentitud en algunos mercados obliga a preguntarse cuáles son y qué las explica.

A partir de la acumulación de inventarios, la velocidad en las ventas y los precios en términos reales, un total de 12 enti-dades a nivel nacional mostraron durante el primer semestre de 2008 señales reiteradas de sobreoferta. En la mayoría de los casos puede establecerse algún vínculo con Estados Unidos a través de la integración industrial, el mercado para residentes de ese país y las remesas.

Así, las señales de desaceleración no se perciben como es-tructurales o sistémicas sino que más bien puede decirse que son de carácter coyuntural, e irán desapareciendo en la medida en que aquella economía también dé muestras de recupera-ción, lo que acelerará el crecimiento de la economía y del sector inmobiliario en el país.

El sector público ha tenido como principal objetivo re-ducir el déficit existente de vivienda. En un principio se siguió la estrategia de proveer directamente viviendas ter-minadas. Después, el Estado siguió una estrategia de co-ordinación en la asignación de recursos y concesión de derechos de propiedad con la población de pocos recursos para tener acceso a servicios de vivienda, así como financia-miento hipotecario a través de cuotas que aporta el trabaja-dor por su salario.


Actualmente los esfuerzos del sector público se han cen-trado en mejorar el esquema de financiamiento a través de la creación de la Sociedad Hipotecaria Federal como banco hi-potecario.

Por ahora los principales riesgos para la actividad eco-nómica están en la dinámica del entorno externo, tanto en la actividad económica como en la magnitud y duración de las presiones inflacionarias. En este contexto, la industria de la construcción será clave para amortiguar la moderación como uno de los pilares de la demanda interna.

Aparte de los apoyos gubernamentales para adquirir una vivienda, las políticas anticíclicas también deben incentivar un mayor consumo de servicios de vivienda, una asignación más eficiente de derechos de propiedad, un mejor financiamiento hipotecario, así como menores niveles de riesgo de la inversión inmobiliaria que permitan una transición más rápida hacia un mercado de tenencia en propiedad inmobiliaria.

En la línea de las medidas fiscales contracíclicas, es con-veniente resaltar la importancia del Programa Nacional de In-fraestructura (PNI) y los programas estatales de obra pública, que se espera faciliten la ampliación de la oferta adecuada de terreno y con ello mitigar uno de los principales “cuellos de botella” para la edificación de vivienda, en particular la desti-nada a los segmentos de menores ingresos.

Una de las tareas prioritarias del país en los próximos años será redefinir el papel de los organismos nacionales de vivienda para que se pueda hacer frente al déficit habitacional existente. Para lograrlo, se requiere el establecimiento de una política nacional de vivienda con visión de mediano y largo


plazos, que considere la homologación de criterios y políticas de estos organismos y que actúe de forma coordinada con el esfuerzo desarrollado por las entidades estatales de vivienda y las instituciones financieras.

De manera complementaria, será necesario desarrollar un sistema de subsidio general al frente para que la pobla-ción de bajos ingresos pueda tener las condiciones para ad-quirir una vivienda a precios accesibles. Este esquema de subsidio debe considerar la capacidad económica y el es-fuerzo de ahorro previo, de tal manera que combine, con espíritu de equidad, el ingreso y el ahorro con la magnitud del subsidio.

La industria de la construcción y el sector inmobiliario deben llevar a cabo un ambicioso programa de investigación y desarrollo de tecnología que permita bajar costos directos mediante la utilización de nuevas técnicas y materiales de construcción. Para ello será indispensable una vinculación más estrecha con las universidades y centros de investigación del país.

Para hacer de la construcción de vivienda un detonante del fomento a la actividad económica, que se traduzca en una ma-yor generación de empleos, permita la utilización de insumos nacionales, promueva el desarrollo regional y, lo más impor-tante, haga posible la edificación de más de 700 mil viviendas anuales en los próximos años, el Estado debe asumir un papel más activo en materia de vivienda que impulse el desarrollo económico y regional.

Para ello debe focalizar los desarrollos inmobiliarios en zo-nas que se requiera, considerando las regiones donde la crisis


ha impactado con mayor fuerza y en donde la construcción de vivienda podría aliviar dos grandes problemas, por un lado cubrir el rezago habitacional y por el otro reactivar la economía regional.

En situaciones de crisis, desaceleración, recesión o de ci-clos económicos bajos, el Estado, por teoría y práctica econó-mica, tiene la posibilidad y la obligación de aplicar políticas anticíclicas para ayudar a la economía durante la coyuntura, en aras de mantener la estabilidad, la creación de empleos y el nivel de vida de los ciudadanos.

La vivienda en México y la población en condiciones de pobreza

Liliam Flores O. Rodríguez*

Introducción

En México la situación de las viviendas de las familias en po-breza se encuentra lejos de lo que pudiéramos considerar de una vivienda digna. (En el anexo se presentan algunas defi-niciones.)

El documento presenta, en primer lugar, la importancia del acceso a la vivienda como premisa para el desarrollo de las capacidades de las personas y los impactos identificados en distintos ámbitos. Asimismo, analiza el marco legal mexicano en el cual se define lo que debe ser una vivienda digna para las familias mexicanas, y se revisa la interpretación de los estudio-sos del tema, que señalan que el mandato constitucional impo-ne la obligación a los legisladores de crear un marco jurídico

* Licenciada en Economía, estudió la maestría en Políticas Públicas en el ITAM. Investigadora del CESOP. Líneas de investigación: desarrollo social, agrario, pobreza y desarrollo regional. Correo electrónico: [email protected]


suficiente para lograr este derecho y al gobierno federal de ejecutar las acciones correspondientes, aclarando que el man-dato constitucional no refiere que todas las familias mexicanas deban tener en propiedad una vivienda.1

Si bien existe una importante demanda por vivienda nueva en las zonas urbanas de mayor crecimiento, el parque habitacio-nal de las familias en pobreza presenta importantes carencias.

Las políticas habitacionales tienen el doble reto de atender la demanda de vivienda nueva y apoyar a las familias que tie-nen una vivienda por debajo de los estándares a mejorar sus condiciones o a contar con alternativas para tener acceso a una vivienda digna.

Se elabora un diagnóstico de la vivienda de las familias en condiciones de pobreza, desagregando la información por niveles de pobreza, su condición urbana o rural, los tipos de tenencia, y se analizan también los gastos y la capacidad de ahorro de estas familias como elementos que permitan valorar su posibilidad real de acceder a una vivienda terminada a tra-vés de mecanismos de crédito.

De acuerdo con esta información, las familias en pobre-za no cuentan con los recursos suficientes para tener acceso a los mecanismos de crédito que se ofertan actualmente para la adquisición de viviendas nuevas. Se observa una tendencia creciente en zonas urbanas a rentar una vivienda, mientras que en zonas rurales predomina el préstamo. Asimismo, se apre-cia cómo en general las viviendas en renta tienen en promedio

1 Miguel Carbonell, Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-nos Comentada, México, Porrúa, 2007, p. 62.

147LA VIVIENDA EN MÉXICO

mejor calidad que el resto, mientras que las prestadas suelen presentar mayor precariedad.

De igual forma, se describe el mercado de vivienda, don-de se encuentran dos grandes segmentos. El primero se refie-re a la construcción para fines de lucro, y el segundo, donde están la mayoría de los pobres, corresponde a procesos de au-toconstrucción.

De manera breve, se presenta una relación de los principa-les esfuerzos públicos en materia de vivienda, observando que históricamente el énfasis se daba en los trabajadores asegurados y que los mayores incrementos presupuestales no necesaria-mente están siendo dirigidos a la población en pobreza.

Vivienda, pobreza y equidad

El acceso a una vivienda digna es una condición necesaria para el desarrollo pleno del individuo. A escala mundial se dedican im-portantes recursos públicos para mejorar la vivienda, y en algu-nos países se utiliza como herramienta para combatir la pobreza.

Al tratar la pobreza extrema, Amartya Sen considera que se puede avanzar mucho con una cantidad mínima de funcio-namientos centralmente importantes y las capacidades corres-pondientes, por ejemplo, estar bien nutrido y tener una buena vivienda, y la posibilidad de escapar de la morbilidad evitable así como de la mortalidad prematura.2

2 Amartya Sen, “Capacidad y bienestar”, en Martha Nussbaum y Amartya Sen, La calidad de vida, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 56-57.


Gerardo Pisarello considera que tener una vivienda es una condición necesaria para la supervivencia y para lograr una vida segura, autónoma e independiente. Es una premisa esen-cial para poder realizar otros derechos, como el acceso a la sa-lud, la educación y al libre desarrollo de la personalidad, los cuales son impracticables cuando no existen las condiciones mínimas de habitabilidad.3

La definición del tamaño o las características de la vi-vienda mínima que debiera tener un ciudadano corresponde a “una decisión política sobre cuánto estamos colectivamente dispuestos a sacrificar para lograr una mejor distribución”. Weimer considera que el mínimo del bien es aquel lo sufi-cientemente alto para ser reconocido comúnmente como el necesario para una sobrevivencia digna. Este nivel es abso-luto, pero no fijo, ya que refleja el bienestar agregado de la sociedad.4

Para poder calificar si se está cumpliendo el principio de equidad es necesario tener en cuenta dos aspectos: primero: el Presupuesto de Egresos de la Federación, la Ley de Vivien-da y el Programa Nacional de Vivienda tienen un mandato claro: los subsidios deben ser exclusivamente para los pobres; segundo: la Ley de Vivienda mexicana tiene una definición amplia de lo que debe constituir una vivienda digna: una vi-vienda digna es aquella que brinda a sus habitantes seguridad, así como aspectos de construcción, habitabilidad y salubridad,

3 Miguel Carbonell, Constitución Política…, op. cit., p. 61.4 David L. Weimer y Aidan Vining, Policy Analysis, Concepts and Prac-

tice, 2a. ed., Prentice-Hall, 1991, p. 102.


y además de contar con servicios, así como considerar la pro-tección de desastres.5

Los datos que se presentan en el documento muestran problemas de equidad en la distribución actual de recursos, lo cual a veces es poco visible, ya que en muchas ocasiones los grupos más pobres carecen de interlocución o peso en la deci-sión de la asignación de los recursos; a esto Weimer le llama los “perdedores silenciosos”, quienes al momento en que se adop-ta una política no saben que no les beneficiará y cuando se dan cuenta de ello protestar es una opción que posiblemente pocos resultados les genere. Desde un punto de vista teórico, si las personas pudieran elegir a quién le deben llegar los subsidios estando en condiciones de no saber qué posición ocuparían ellos mismos en una comunidad, todos aquellos adversos al riesgo elegirían un sistema que favoreciera elevar la calidad de vida de los más desaventajados.6

Impactos de las políticas de producción de vivienda

La producción de vivienda tiene impactos políticos, económi-cos, sociales y culturales, sin embargo, existen pocos ejemplos de evaluaciones de impacto disponibles, al menos para los pro-gramas vigentes.

5 Ley de Vivienda, Congreso General de los Estados Unidos Mexica-nos, 27 de junio de 2006, diversos artículos.

6 D. L. Weimer y A.Vining, Policy Analysis…, op. cit., p. 101.

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Abr.-jun. 2006Jul.-sep. 2006

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De acuerdo con Torres, las políticas de vivienda han sido un factor importante en la legitimación del quehacer de los gobiernos.7

En el plano económico, la industria de la construcción contribuyó con 6.8% del Producto Interno Bruto (PIB), y el concepto de edificación con 4.4% de éste.8 Asimismo, la in-dustria de la construcción ocupa a 3.495 millones de personas.9

Además de la generación de empleo, investigadores como Healy reportan impactos en la productividad de los beneficia-rios. En un análisis de caso en Zacapu, Michoacán, los tra-bajadores que pasaron de viviendas por abajo del estándar a viviendas unifamiliares con ayuda de un subsidio de la empre-sa y un crédito a 15 años mostraron una mejora en producti-vidad en el primer año. En el segundo año no se mantuvo el resultado, lo cual se atribuye al incremento en su riqueza al tener la casa, que les hizo valorar más el tiempo libre.10

En el plano social, se ha permitido la organización de las comunidades para la atención de la situación de sus viviendas. La calidad, servicios y ubicación impactan de muy distintas

7 Rino Torres, La producción social de vivienda en México. Su importancia nacional y su impacto en la economía de los hogares pobres, México, UAM/Cona-fovi/Conacyt, Coalición Hábitat México/Coalición Internacional para el Hábitat, 2006.

8 INEGI, Sistema de cuentas nacionales de México. Cuenta de bienes y servicios 2003-2006.

9 INEGI, Indicadores estratégicos de ocupación y empleo. Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo, IV trimestre de 2008.

10 Robert Healy, “Effects of Improved Housing on Worker Perfor-mance”, The Journal of Human Resources, vol. 6, núm. 3, University of Wis-consin Press, 1971, pp. 297-308.


maneras en el bienestar de los integrantes de una familia; sin embargo, existen pocos esfuerzos de medición en la materia.

Un ejemplo de la causalidad entre bienestar y vivienda se observa en la evaluación de las acciones de piso firme realiza-das en el estado de Coahuila, elaborada por académicos de la Universidad de Berkley, en la que se identifican efectos como la reducción en 78% de enfermedades por parásitos, 49% en diarreas, 81% en anemia y de 36 a 96% en desarrollo cog-nitivo (se midieron habilidades de comunicación y lenguaje). Asimismo, se mejora el bienestar de los adultos a través de un aumento en satisfacción con su vivienda y menores tasas

Gráfica 2. Componentes de la construcción 2003-2006

Fuente: INEGI, Sistema de cuentas nacionales. Cuentas de bienes y servicios 2003-2006, Base 2003.

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2005 2006

Construcción de obras de ingeniería civil u obra pesada

Trabajos especializados para la construcción

Edificación


de depresión y estrés.11 Derivado de esta evaluación, el go-bierno mexicano ha dado importante énfasis en el abatimiento del indicador de piso firme, particularmente en los municipios más pobres del país. No obstante, en 2007 se tuvieron magros resultados por la falta de un presupuesto específico y en 2008 esta tarea fue absorbida por el Programa de Regiones Priorita-rias, principalmente.

Por su parte, Enrique Ortiz identifica distintos impactos que se desarrollan a partir de los procesos organizados de pro-ducción de vivienda: fortalecimiento organizativo, incidencia en la lucha democrática, en políticas públicas, en la gestión ambiental y de espacios públicos, fortalecimiento de la eco-nomía popular, solidaridad y apoyo a otras iniciativas sociales, fortalecimiento del poder local y gestión o planeación partici-pativa. De igual forma, identifica otros elementos que se pue-den impulsar a partir de estos procesos de organización social: acciones de convivencia cultural y deportiva, apoyo a grupos especiales, mejoramiento ambiental, participación de la mujer, acciones de capacitación, de generación de ingreso, de apoyo al consumo, de salud y de seguridad.12

Por último, la conformación de barrios y colonias con-tribuye a la formación cultural, al darse una caracterización particular.13

11 Matías Cattaneo, Sebastián Galiani, Paul Gertler, Sebastián Mar-tínez y Rocío Titiunik, “Housing, Health and Happiness”, Impact Eva-luation Series, núm. 14, documento de trabajo 4214, World Bank Policy Research, abril de 2007.

12 Rino Torres, La producción social de vivienda…, op. cit., p. 53.13 Ibid., p. 14.


Antecedentes históricos de las políticas de vivienda en México

A partir de 1917, cuando la Constitución establece en su ar-tículo 123 la obligación patronal de proporcionar habitación a los trabajadores, los esfuerzos más importantes en materia de impulso a la vivienda a lo largo del siglo XX se dirigieron principalmente a los trabajadores asalariados, con la creación de instituciones como el Infonavit, el Fovissste o el Fovi.14

Para Conolly, los beneficiarios de las políticas públicas de apoyo a la vivienda fueron en realidad un grupo selecto, así como los grupos corporativizados o sindicatos, los beneficia-rios de atención a emergencias de desastres naturales o por desalojos, y el apoyo a las clases medias con créditos de Bano-bras para adquirir departamentos como los que hoy conoce-mos en Tlatelolco. Otro aspecto relevante fue la concentración de apoyos en la ciudad de México.15

En cuanto a la localización de las zonas pobres en el medio urbano, éstas por lo general quedan segregadas, lo cual, si bien es un fenómeno mundial, en el caso mexicano Conolly comen-ta un antecedente interesante: durante la Colonia se planeaba el asentamiento de la población blanca, mientras que los indí-genas quedaban en las afueras.16

14 Santiago Zorrilla Arena, 50 años de política social en México, Méxi-co, Limusa, 1988.

15 Priscila Connolly, en Gil Shidlo, Housing Policy in Developing Coun-tries, Routledge, 1990, p. 21.

16 Idem.


Villavicencio revisa las políticas de las décadas de 1980 y 1990 y concluye que la política habitacional le ha dado priori-dad al objetivo económico, con un abandono rápido y progre-sivo de la dimensión social, orientándose por la dinámica del mercado y la búsqueda de la ganancia inmobiliaria.17

En el ámbito rural se desarrollaron distintos esfuerzos, aunque más modestos por parte del gobierno federal, en ac-ciones de mejoramiento de vivienda y construcción de pies de casa, en las que han participado instituciones como la Secreta-ría de Desarrollo Social (Sedesol), la Comisión de Desarrollo de Pueblos Indígenas (CDI) y el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), entre otros. Algunos programas como “Tu Casa” tienen sus antecedentes en programas inicia-dos en la década de 1990, como fue el caso de “Vivah”, a cargo de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano de la Sedesol.

El Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Popula-res (Fonhapo), por su parte, ofreció créditos sólo a través de organizaciones públicas y privadas para vivienda y adquisición de suelos, con preferencia a no asalariados con ingresos de 2.5 salarios mínimos, atendiendo de manera exclusiva a grupos so-ciales organizados y dando prioridad a la construcción de vi-vienda.18 Posteriormente, se hizo cargo de los programas “Tu Casa” y “Vivienda Rural”, en especial dirigidos a personas en pobreza.

17 Judith Villavicencio y Pedro Hernández Santiago, Vivienda social y sectores de bajos ingresos en la ciudad de México: un encuentro imposible, México, CESOP.

18 Priscila Conolly, en Gil Shidlo, Housing Policy…, op. cit., pp. 25-26.


Mientras tanto, el sector social continuó teniendo acceso a viviendas a través de procesos de autoconstrucción, es de-cir, construyendo ellos mismos o contratando mano de obra especializada para algunas tareas, por lo general realizando pequeñas inversiones a partir de su ahorro o pequeños prés-tamos, durante varios años. Este esfuerzo constante se refleja en la gráfica 3, en la que se observa una tendencia estable de la inversión de los autoconstructores, y en cambio la inver-sión pública y privada presenta un comportamiento anticíclico.

Derivado del Consenso de Washington, a escala interna-cional se optó por privilegiar políticas de apoyo directo a la producción de vivienda, cambiando el papel del Estado de constructor a facilitador. En este contexto los procesos de apo-yo a la autoconstrucción quedaron a un lado, bajo el estigma de la irregularidad.19

Como señalamos, esta revisión histórica refiere principal-mente a las zonas urbanas, en las cuales se dio un fuerte impul-so mediante los créditos hipotecarios. Lo cual, sin embargo, al no acompañarse de acciones de ordenamiento territorial ade-cuadas, ha generado un crecimiento desordenado.20

Marco legal

El artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos precisa que “toda familia tiene derecho

19 Rino Torres, La producción social de vivienda…, op. cit., s/p.20 Delimitación de zonas metropolitanas de México, México, Conapo, Se-

desol, INEGI, 2005.

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a disfrutar de vivienda digna y decorosa. La Ley establece-rá los instrumentos y apoyos necesarios a fin de alcanzar tal objetivo”.21 Como se ha señalado, la interpretación de Miguel Carbonell es que la Constitución garantiza el derecho al dis-frute de una vivienda y no a su propiedad. Asimismo, supone un mandato para que el legislador haga realidad ese derecho y, por otra parte, supone un mandato a todas las administracio-nes públicas de todos los órdenes de gobierno para que imple-menten políticas públicas de fomento a la vivienda.

Nuestra Constitución reconoce en la vivienda un derecho de la familia, como organización social sujeta de obligación y derecho. La vivienda es un parámetro de desarrollo social de la comunidad, pues de su satisfacción dependen la alimenta-ción, la salud y la educación.22 Es importante señalar que con las enmiendas a la Constitución se ha dado particular énfasis a la atención de los grupos indígenas de nuestro país, especi-ficando nuevamente el derecho a la vivienda, lo que compele al Estado a actuar para asegurar un nivel de vida digno a estos mexicanos. Y son precisamente los indígenas los que presen-tan las mayores condiciones de precariedad en sus viviendas, no sólo en sus comunidades de origen sino también en las zo-nas urbanas hacia las que han migrado.

El marco legal en torno a la vivienda incluye diversos or-denamientos. A continuación se destacan aquellos que se vin-culan directamente con la necesidad de dar énfasis sobre el apoyo a los más necesitados.

21 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, México, Con-greso de la Unión, 26 de junio de 2008.

22 Miguel Carbonell, Constitución Política…, op. cit., p. 47.


El artículo 3o. de la Ley de Vivienda publicada en 2006 señala que las disposiciones de la misma deben aplicarse bajo principios de equidad e inclusión social, para que toda persona pueda ejercer su derecho constitucional a la vivienda. La misma ley señala que la política nacional de vivienda deberá promover oportunidades de acceso para la población, preferentemente para aquella que se encuentra en situación de pobreza y vulne-rabilidad. Asimismo, plantea acciones de concurrencia, de me-jora regulatoria para aumentar la seguridad jurídica y disminuir los costos, fomentar la calidad, respeto a la ecología, inclusión de aspectos de sustentabilidad ambiental, su adaptación al me-dio ecológico, promoción de una distribución y atención equili-brada de las acciones considerando las necesidades regionales, así como mejorar la información para la toma de decisiones.

Destaca el artículo 61, el cual señala que “los subsidios en materia de vivienda y suelo se destinarán exclusivamente a los hogares en situación de pobreza”, y el artículo 62 precisa que

éstos deberán diferenciarse según los niveles de ingreso y sus destinatarios, con atención preferente a los ingre-sos más bajos; deben considerar criterios de selección, de equidad tanto entre hogares como entre regiones, estados y municipios; con mecanismos transparentes y deberán to-mar en consideración las condiciones de rezago, necesida-des habitacionales, modalidades de atención y el grado de marginación o pobreza.

Al respecto, establece la obligación de la Sedesol de hacer una estimación del monto requerido para ello.


Precisa además que el sector público habrá de fomentar esquemas de crédito de distintos tipos, de tal manera que sean accesibles a toda la población.

En su artículo 19, la Ley General de Desarrollo Social establece que los programas de vivienda son prioritarios y de interés público.23

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 plantea como objetivos la reducción de la pobreza y la promoción del desa-rrollo del sector vivienda. Específicamente, “ampliar el acceso al financiamiento para vivienda de los segmentos de la pobla-ción más desfavorecidos, así como para emprender proyectos de construcción en un contexto de desarrollo ordenado, racio-nal y sustentable de los asentamientos humanos”, a través de elevar la certidumbre sobre la propiedad, ampliar las opciones de financiamiento, aumentar la disponibilidad de suelo apto para la construcción de vivienda y reaprovechar la infraestruc-tura urbana.24

El Programa de Vivienda propone “consolidar una política de apoyos del Gobierno Federal que fomente el ahorro y, en su caso, complemente la capacidad de compra de este segmento de la población y sirva, a la vez, de instrumento para impulsar el desarrollo habitacional sustentable”. A su vez, plantea siete estrategias de trabajo dirigidas a consolidar el Programa de Subsidios Federales para el financiamiento de vivienda; for-talecer el ahorro y la capacidad de compra de la población de menores ingresos para la adquisición de vivienda nueva, semi-nueva o usada, y estimular el desarrollo de una oferta de vi-

23 Ley General de Desarrollo Social, México, Congreso de la Unión.24 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, Presidencia de la República.


vienda a precios accesibles; apoyar opciones de financiamiento a la autoproducción y producción social de vivienda, especial-mente rural, a través de mecanismos que fomenten el ahorro y potencien los recursos de financiamiento público y privado y utilicen nuevas tecnologías; apoyar el mejoramiento y amplia-ción de vivienda, en concertación con estados y municipios, promoviendo el crédito sin garantía hipotecaria, productos e instrumentos financieros; estimular la construcción de desa-rrollos habitacionales con características de sustentabilidad, considerando acciones de redensificación, y la promoción de estímulos fiscales; impulsar la disponibilidad de suelo apto para el desarrollo habitacional sustentable; y apoyar a la po-blación en caso de desastres naturales o que habite en zonas de alto riesgo.25

Situación de las viviendas y necesidades estimadas

Según el Conteo de Población y Vivienda 2005, en México existen más de 30.4 millones de viviendas, de las cuales sólo 24.7 millones están ocupadas.26

De acuerdo con la Encuesta Nacional Ingreso Gasto de los Hogares (ENIGH) 2006, existen en el país 25.9 millones de viviendas: 17 millones en el ámbito urbano o comunidades mayores a 2 500 habitantes y el resto, 8.9 millones, en el sector

25 Programa Nacional de Vivienda 2007-2012: hacia un desarrollo habita-cional sustentable, versión ejecutiva, pp. 54-57.

26 Conteo Nacional de Población y Vivienda 2005, INEGI.


Cuadro 1. Total de viviendas en México, 2006

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Fuente: Cálculos propios con base en Encuesta Nacional Ingreso Gasto 2006, INEGI.

rural. Asimismo, 8.9 millones de estas viviendas corresponden a las familias en condiciones de pobreza, conforme a la línea de pobreza patrimonial, la cual acumula los segmentos de po-breza alimentaria, intermedia y moderada que se presentan en el cuadro 1.27

En México existía un rezago habitacional de 4.3 millo-nes de viviendas al año 2000, compuesto por 1.8 millones de viviendas nuevas que era necesario construir para reponer las que se encontraban muy deterioradas y para atender a las fa-milias sin vivienda que existían en esa fecha, y 2.5 millones de viviendas que era necesario mejorar mediante ampliaciones y otras obras.28

Existen distintas estimaciones sobre el tamaño del reto a enfrentar:

a) En el periodo 2006-2012 se requiere construir 4.4 mi-llones de viviendas nuevas y mejorar más de 2.9 mi-

27 Encuesta Nacional Ingreso Gasto de los Hogares 2006, INEGI.28 Rino Torres, La producción social de vivienda…, op. cit., p. 17.


llones. Siendo las zonas urbanas donde se presentará mayor demanda en una razón de 4 a 1 respecto a lo ru-ral, la Comisión Nacional de Vivienda (Conavi) consi-dera que los principales retos son contar con reservas territoriales suficientes, haciendo énfasis en la impor-tancia de los conjuntos habitacionales emblemáticos y del crecimiento armónico de las ciudades. Asimismo, sugiere consolidar una política habitacional que dismi-nuya los patrones de concentración-dispersión a favor de las ciudades intermedias, y generar los incentivos para disminuir los asentamientos en zonas de riesgo.29

La zona sur del país es la que presenta las mayores necesidades de mejoramiento de vivienda, mientras que la mayor demanda por vivienda nueva se ubica precisamente en los estados y municipios de mayor crecimiento poblacional, como Baja California.

La propuesta de la Conavi para atender esta situación es encontrar alternativas de financiamiento acordes a su ingreso y una política de subsidios para los hogares de bajos ingresos, particularmente para las zonas rurales.30

Recientemente BBVA Bancomer presentó un diag-nóstico del sector vivienda en el que se destaca que el déficit de vivienda se ha logrado cubrir ahí donde había mayor capacidad de pago, y propone que la ten-dencia de apoyo que debería prevalecer es la de incre-mentar acciones de mejoramiento y ampliación para la población de menores ingresos, haciendo énfasis en

29 Necesidades de vivienda, Conavi, p. 144.30 Ibid., p. 148.

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que el rezago es más considerable en zonas remotas, rurales y para el segmento de la economía informal. Considera que 87% del déficit total corresponde a lo-calidades menores a un millón de habitantes.31

b) Las estadísticas del Conapo estiman un incremento del 60% en el déficit de vivienda, en términos de nú-mero de hogares para el año 2030 respecto al de 2005, que es de 734 mil viviendas, como se puede apreciar en la gráfica 4.32

c) De acuerdo con Rino Torres, “durante los primeros treinta años del siglo XXI, en México se requerirá construir cerca de 19.0 millones de viviendas”.33

d) Conforme con lo establecido en el artículo 61 de la Ley de Vivienda, la Sedesol presentó una estimación de las necesidades de vivienda para el 2009. De acuerdo con ésta, en el 2009 se requieren construir 480 mil nuevas viviendas, derivado de la aparición de nuevos hogares y la existencia de hogares que hoy en día comparten su vivienda.34 Y se requieren recursos equivalentes a la construcción de 2.8 millones de viviendas nuevas para mejorar las condiciones de precariedad de 87%

31 La vivienda ante la desaceleración en USA y la nueva etapa del sec-tor, presentación a la prensa, Situación Inmobiliaria del Sector, BBVA Ban-comer, Servicio de Estudios Económicos, México, septiembre de 2008, pp. 30-38.

32 “Proyecciones de vivienda y hogares”, Conapo, en http://www.cona-po.gob.mx/00cifras/01.htm

33 Rino Torres, La producción social de vivienda…, op. cit., p. 10.34 Estimación de los recursos complementarios a los que se refiere el art. 61 de

la Ley de Vivienda para el año 2009, Sedesol.

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del parque habitacional de personas debajo de la línea de pobreza actual.

Condiciones de las viviendas de los hogares pobres

En el cuadro 3 podemos observar las condiciones en términos de calidad de la vivienda de los hogares, por tipo de pobreza y ubicación rural o urbana. Es factible apreciar cómo los mayo-res niveles de carencia se ubican en el medio rural, particular-mente entre los pobres alimentarios, cuyas viviendas presentan las estructuras más frágiles; por ejemplo, 35.6% tiene piso de tierra, 47.1% con muros frágiles y sólo 24.4% tiene agua.

Por otra parte, si comparamos las condiciones de la vi-vienda entre los pobres moderados rurales y los alimentarios urbanos, encontramos que en promedio las personas que habitan en zonas urbanas han logrado mejores condiciones de vivienda, mientras los pobres moderados (los que se en-cuentran más cerca de la línea de pobreza patrimonial) en zo-nas rurales apenas tienen acceso a agua en su vivienda en un 36.9%; por su parte, los pobres alimentarios urbanos logran alcanzar 52% en este mismo indicador. Otro ejemplo es el piso de tierra, con mucho mayor presencia en zonas rurales, donde alcanza 17% para la población en pobreza moderada, mientras que en zonas urbanas en el nivel más alto de pobreza alcanza sólo 12.4 por ciento.

Además de las carencias en términos de calidad de vi-vienda, el hacinamiento es también un indicador importante

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en términos de calidad de vida. De acuerdo con las cifras del Conteo de Población y Vivienda,35 hay alrededor de 3.5 mi-llones de viviendas con más de dos ocupantes por cuarto; es decir, 14.5% del total se encuentran en estas circunstancias.

Si utilizamos el total de viviendas y una definición más amplia de dos ocupantes por cuarto para dormir, encontramos que cerca de 70% de la población en pobreza alimentaria pre-senta condiciones de hacinamiento.36

En el cuadro 5 se puede apreciar el tipo de tenencia de la vivienda de los hogares según la condición de pobreza. Sobre-sale que, en el medio rural, prácticamente nadie está pagan-do su casa, mientras que en el medio urbano 4% señala estar pagando su vivienda frente a una considerable proporción de hogares prestados o rentados. Esto evidencia la escasa penetra-

35 Estimación propia con base en la información del Conteo de Pobla-ción y Vivienda 2005.

36 Estimación propia con base en el Conteo de Población y Vivienda 2005.

Cuadro 4. Hacinamiento: más de dos personas por cuarto para dormir

Pobreza moderada

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Fuente: Estimación propia con base en la ENIGH 2006, INEGI.


Cuadro 5. Tenencia de la vivienda por nivel de pobreza

Pobres alimentarios Pobres intermedios Pobres moderados

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

Rentada 26.6% 2.5% 25.8% 3.8% 22.3% 5.3%

Prestada 19.4% 12.9% 18.2% 18.4% 18.6% 14.2%

Pagando 1.8% 0.2% 2.8% 0.0% 3.9% 0.2%

Propia 45.7% 81.4% 49.2% 74.9% 51.6% 77.4%

Fuente: Cálculos propios con base en la ENIGH 2006, INEGI.

ción de los mecanismos de crédito con subsidio ofertados por el gobierno federal.

Vale la pena destacar que 81% de los pobres alimentarios rurales señala ser dueño de sus viviendas –éste es el porcentaje más alto registrado–, en cambio, los pobres moderados seña-lan ser dueños de su propiedad en tan sólo 51.6 por ciento.

En el cuadro 6 podemos apreciar la cantidad que los pobres destinan a la renta de una vivienda: en general observamos que en ningún caso alcanza el salario mínimo mensual, que sería aproximadamente lo necesario para poder tener acceso a una vivienda terminada acompañada de crédito con subsidio.

Cuadro 6. Estimación promedio de alquiler mensual

Otros P. patrimonial P. capacidades P. alimentaria

Urbano $2,190 $807 $578 $423

Rural $803 $482 $381 $321

Fuente: Estimación propia con base en la ENIGH 2006, INEGI.


Existe un problema importante en términos de derechos de propiedad, pues muchas familias, a pesar de “contar” con un terreno, carecen de documentación legal que ampare dicha propiedad, lo cual impide que cualquier inversión en construc-ción o mejora de vivienda se traduzca en un crecimiento en el valor de mercado de la misma. Según Chertorivsky, 30% de las familias con menos de dos salarios mínimos sí cuenta con terreno propio, aunque no esté escriturado, y gastan entre 9 y 30% de su ingreso en ir construyendo su vivienda a lo largo quizá de entre cinco y 15 años.37

Con base en la información de la ENNVIH-2002, el USAID estima que la posesión de una escritura es mayor (46%) en las zonas urbanas, respecto a las zonas rurales (30%). Asimismo, casi la mitad (46%) de los hogares que en el sur del país señalan tener algún terreno, no tiene ningún documento que pruebe este derecho. Sólo uno de cada cinco hogares tiene escritura.38

Diagnóstico de la vivienda de la población indígena

El 96% de los indígenas vive en casa independiente, lo que contrasta con el resto de la población con 89%. En 2007 se estimaba que 46% tenía piso de tierra, 47% techo de desecho,

37 Salomón Chertorivsky, “Vivienda en el país, tarea inconclusa”, en La vivienda en México. Construyendo análisis y propuestas, México, CESOP, 2006.

38 Carlos Alpizar, Malena Svarch y Claudio González Vega, El entorno y la participación de los hogares en los mercados de crédito en México, México, USAID, julio de 2006, pp. 23-25.


50% materiales sólidos en las paredes, y sólo 19% agua entu-bada en su vivienda.39

Es de destacar que los indígenas que viven en las ciudades lo hacen en departamentos, en vecindades, cuartos de azotea, locales no construidos para uso habitacional, viviendas móviles y refugios, constituyéndose en uno de los grupos de mayor vulnerabilidad en la zona urbana.40

Avances en vivienda 2000-2006

El número total de viviendas aumentó a 2.6 millones, aunque el número de viviendas correspondientes a pobres patrimo-niales se redujo de 10.6 millones a 9.1 millones. Si bien pu-diéramos pensar que quienes tenían mejores viviendas fueron quienes salieron de la pobreza, al comparar los indicadores para ambos años encontramos resultados mixtos (consideran-do que se trabajó con una encuesta, por lo cual las diferencias pequeñas no son relevantes, y que la medición de algunas va-riables no incluyó exactamente los mismos parámetros). De esta manera, se observa una disminución en la prevalencia de pisos de tierra para los pobres alimentarios rurales, lo mis-mo que en techos frágiles para pobres urbanos y moderados rurales, así como para los pobres alimentarios urbanos. Pero se observan reducciones en la cobertura de agua potable en viviendas.

39 Estado actual de la vivienda en México, México, CIDOC, 2007, p. 33.40 Idem.

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Cuadro 8. Componentes del gasto familiar

Ingreso corriente total del hogar

Gasto corriente total del hogar

Ahorro

Otros 14,877 12,706 2,171

Pobreza patrimonial 5,928 6,017 -89

Pobreza de capacidades 4,682 5,039 -357

Pobreza alimentaria 3,106 3,937 -831


Gasto y capacidad de ahorro de las familias en pobreza

En términos generales, si comparamos la diferencia entre el ingreso y el gasto de las familias encontraremos que su capa-cidad de ahorro es nula, como podemos observar en el cua-dro 8. Sin embargo, al analizar los componentes del gasto encontramos varias formas de ahorro que sirven para dife-rir algunos gastos en el tiempo, ya sea de salud o para úti-les u otros.

Como se puede apreciar en la gráfica 5, los hogares en los primeros deciles de ingreso han tenido que elevar la propor-ción de su gasto en vivienda respecto a 1992, y en promedio han hecho un esfuerzo mayor que las personas en el último decil de ingreso.

En el cuadro 9 se revisan los conceptos de gasto en vivien-da según el tipo de tenencia de ésta. Como sería de esperarse, quienes ya tienen una vivienda propia presentan mayor capaci-

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dad de ahorro que los demás, y en promedio pueden dedicar un mayor gasto en acciones de reparación. Si bien en el cuadro 9 se observa que quienes pagan cuota por vivienda propia entre los pobres patrimoniales alcanzan hasta 1,825 pesos, cifra que sería suficiente para tener acceso a una vivienda nueva con es-quema de crédito/subsidio, como se señaló anteriormente, es un muy pequeño porcentaje de familias el que se encuentra en este supuesto. Asimismo, al revisar con detalle la encuesta, encontramos algunos datos relativos a la recepción de remesas que no fueron considerados dentro del ingreso mensual co-rriente del hogar y que pudieran estar sesgando a la alza este valor en lo específico.

Finalmente, a partir de la variable de gasto depósito, que refiere al depósito en cuentas de ahorro, tandas y cajas de ahorro, entre otras, se estimó cuánto podrían ahorrar por tipo de tenencia, condición de ruralidad y nivel de pobreza (cuadro 10).

Como se puede apreciar en el cuadro 10, ninguno alcan-za un promedio de ahorro suficiente para considerar el pago de un salario mínimo mensual para adquirir una vivienda terminada.

Situación de la vivienda según forma de acceso, préstamo, renta o propiedad

Tanto a nivel nacional, como desagregado a nivel urbano y rural, se observa un descenso en la proporción de hogares a la vivienda en propiedad, como se puede apreciar en la gráfi-


Cuadro 10. Promedio ponderado de ahorro

Promedio ponderado de ahorro para todo tipo de tenencia

Otros Moderados Intermedios Alimentario

Urbano 4,125 589 529 256

Rural 2,807 396 337 318

Promedio ponderado de ahorro para hogares allegados, rentados y prestados


Urbano 1,896 262 208 158

Rural 715 54 21 59

Ahorro de hogares prestados


Urbano 2,163 434 409 151

Rural 1,827 397 161 156


ca 6. En 1992, más de 76% de los hogares reportaba ser pro-pietario de su vivienda. Esta cifra se modificó a tan sólo 67% para 2006.

En la gráfica 7 podemos apreciar que este descenso ha sido compensado por un aumento en otros tipos de acceso. Así, en-tre 1992 y 2006 el número de hogares que vivía en viviendas rentadas se elevó de 11.6 a 14%, mientras que el número de hogares en viviendas prestadas pasó de 10.2 a 13.7 por ciento.

A este respecto encontramos que en las zonas urbanas es más frecuente la renta, mientras que en las zonas rurales lo es el préstamo.

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Un dato interesante es que al revisar las condiciones de la vivienda rentada respecto al promedio por línea de pobreza en México, encontramos que a nivel rural, las casas rentadas (VRRPT) son las que menos proporción de pisos de tierra tie-nen, con 3.37% para el rango de pobreza moderada; les si-guen las prestadas con 12.49% y en tercer lugar las propias con 19.14%, que son las más numerosas. Por su parte, en el medio urbano, las casas rentadas también son las que menos proporción de pisos de tierra tienen, pero los resultados entre las prestadas y las propias son mixtos. En el caso de pobreza

Cuadro 11. Viviendas con piso de tierra por tipo de tenencia

Otros Moderada Intermedia Alimentaria Nacional

VRPPT 4.68% 12.49% 18.06% 32.58% 12.91%

VRPROPPT 7.50% 19.14% 28.36% 36.36% 17.11%

VRRPT 2.17% 3.37% 0.13% 22.41% 4.66%

VRTPT 6.60% 16.60% 24.50% 34.60% 15.40%

VUPPT 0.58% 6.44% 7.69% 17.26% 3.97%

VUPROPPT 1.11% 5.55% 13.20% 14.74% 2.98%

VURPT 0.27% 0.96% 3.78% 4.46% 0.97%

VUTPT 0.80% 4.50% 9.40% 11.70% 2.50%

VUTPT = Vivienda Urbana Total con Piso de Tierra.VURPT = Vivienda Urbana Rentada con Piso de Tierra.VUPPT = Vivienda Urbana Prestada por Amigos o Familiares con Piso de Tierra.VUPROPPT = Vivienda Urbana Propia con Piso de Tierra.Cada porcentaje corresponde al total de viviendas en su categoría.Fuente: Estimaciones propias con base en la ENIGH 2006, INEGI.


alimentaria –la moderada y el promedio nacional–, las vivien-das propias tienen menos pisos de tierra que las prestadas por un amigo o familiar.

En el caso de viviendas con agua, las viviendas rentadas presentan mejor cobertura en lo rural (VRRA) con 60.5% para el segmento de pobreza moderada; le siguen las prestadas por amigos con 42.5%, y en última instancia las propias con 34.5%. En el medio urbano la mayor cobertura de agua la tie-nen también las viviendas rentadas, pero las viviendas propias

Cuadro 12. Vivienda con agua según tipo de tenencia y nivel de pobreza

Otros Moderada Intermedia Alimentaria Nacional

VRPA 51.0% 42.5% 49.6% 28.8% 44.9%

VRPROPA 55.1% 34.5% 21.8% 23.6% 42.3%

VRRA 72.4% 60.5% 65.8% 31.3% 64.3%

VRTA 54.8% 36.1% 27.9% 23.7% 43.0%

VUPA 81.9% 57.3% 54.8% 45.6% 70.6%

VUPROPA 91.0% 73.8% 63.2% 52.1% 85.1%

VURA 89.1% 78.9% 61.2% 56.8% 82.6%

VUTA 88.7% 70.1% 59.8% 49.7% 81.6%

VURA = Vivienda Urbana Rentada con Agua en Vivienda.VUPA = Vivienda Urbana Prestada por un Amigo o Familiar con Agua en Vivienda.VUPRORA = Vivienda Urbana Propia con Agua en Vivienda.VUTA = Vivienda Urbana Total con Agua en Vivienda.Fuente: Cálculos propios con base en la ENIGH 2006, INEGI.


superan con 73.8% de cobertura a las viviendas prestadas con apenas 57.3 por ciento.

Estos resultados nos permiten señalar que en la medida en que las personas puedan rentar una vivienda, podrían te-ner acceso a inmuebles en mejores condiciones del promedio; curiosamente ninguno de los programas en marcha tiene por objeto promover esta alternativa de acceso a la vivienda.

Acceso al crédito

Si bien los pobres tienen que dedicar mayor parte de su gasto a la vivienda que otros estratos de ingreso, lo cierto es que muy pocas de las familias en pobreza están pagando su vivien-da, alcanzando un máximo de 3.8% en las familias en pobreza moderada urbana (cuadro 5). Como veremos más adelante, los programas que combinan subsidio y crédito han mostrado resultados poco alentadores en materia de focalización.

De acuerdo con Chertorivsky, 50% de las familias tiene ingresos menores a los cinco salarios mínimos y las familias con más de cuatro salarios mínimos son las que se quedan con 90% de los créditos.41

La información proporcionada por USAID nos indica que la mayoría de los hogares no tiene crédito, y en todo caso, las fuentes semiformales e informales tienen mayor participación.42

41 Salomón Chertorivsky, “Vivienda en el país…”, op. cit.42 C. Alpizar et al., El entono y la participación…, op. cit., pp. 23-25.


El mercado de vivienda

Dado que una buena parte de los subsidios ofrecidos hoy en día se aparejan a opciones crediticias para adquisición de vi-vienda nueva, consideramos pertinente describir la estructura del mercado de vivienda, la cual nos muestra que nuestra po-blación objetivo utiliza principalmente los métodos de auto-construcción en el tiempo, y que éstos con seguridad serán los que se continúen usando en el corto y mediano plazos, toda vez que sus ingresos no les permiten tener acceso a un crédito.

Dos terceras partes de las viviendas del país han sido cons-truidas por el método de producción social. La vivienda de los pobres en su mayoría es construida por ellos mismos o contra-tando trabajadores bajo una lógica distinta a la del mercado; es decir, se invierte para construir una vivienda propia, no con objeto de sacarla al mercado y obtener una ganancia.43

Conolly estima que para finales de la década de 1980, entre 60 y 70% de la producción de vivienda de las décadas recientes corresponde al sector popular, y señala que en 1976 64% de la población de la ciudad de México vivía en asentamientos irre-gulares, lo cual considera no sólo los derechos de propiedad, sino también la ocupación de terrenos no urbanos.

Torres clasifica a los oferentes de vivienda en dos grandes grupos: los autoconstructores y los oferentes institucionales de crédito.44 Las viviendas de autoconstrucción se edifican a par-tir del ahorro, subsidios o transferencias y pequeños financia-mientos, estimando que esto impacta en 65% de la población

43 Rino Torres, La producción social de vivienda…, op. cit., p. 10.44 Ibid., p. 15.


ocupada; además, se calcula que en el país hay 15.1 millones de viviendas autoconstruidas por familias de bajos ingresos.45

Por otra parte está la oferta institucional de vivienda para los trabajadores afiliados al ISSSTE, o Infonavit, por ejemplo, para quienes esta oferta queda restringida por el número de créditos disponibles y la posibilidad de acceso. Este tipo de vivienda enfrenta limitaciones en el marco de un mundo glo-balizado, y refiere al impedimento para que los beneficiarios puedan rentar sus viviendas, las cuales, al ser ofrecidas muchas veces muy lejos del lugar de trabajo, se mantienen deshabita-das. Asimismo, dentro de la oferta institucional se considera la promovida por otras instituciones públicas que ofrecen crédi-to, así como por las instituciones financieras.

Ciertamente la calidad es muy distinta. Si bien las vivien-das de bajo costo representan 63% del total, su valor de mer-cado es equivalente tan sólo al 24% del valor de las viviendas construidas, como se aprecia en la gráfica 8.

De manera similar a lo observado en las gráficas de inver-sión de vivienda, en la gráfica 9 puede verse que la producción anual de vivienda por autoconstrucción ha mantenido un rit-mo más o menos constante con 242 mil viviendas anuales en promedio desde 1990.

En México existen 26.6 millones de trabajadores sin prestaciones,46 lo cual impide considerar la adquisición de una vivienda nueva, por lo que tendrán que resolver su acceso a vivienda por medio de la autoconstrucción, el préstamo o la renta.

45 Ibid., p. 21.46 Rino Torres, La producción social de vivienda…, op. cit., p. 38.


Gráfica 8. Participación en el número y el valor de las viviendas en México, 2003

Fuente: Rino Torres (2006).

Gráfica 9. Producción anual de vivienda por autoconstrucción

Fuente: Rino Torres (2006). Elaborado con base en Censo General de población y vivienda, 1980, 1990 y 2000, INEGI; Estadística de vivienda, varios años, Conafovi/CIDOC.

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La proporción de vivienda de producción social es parti-cularmente relevante, a la luz de las políticas públicas que op-tan por la oferta de vivienda construida por desarrolladores a precios muy superiores al alcance de los más pobres. Mientras en 2004 se otorgaron casi 500 mil créditos para la adquisición de vivienda completa, y casi 44 mil créditos de apoyo a la pro-ducción social de vivienda, Rino Torres estima que se iniciaron sin ningún apoyo 242.5 mil viviendas bajo procesos de este tipo. En total se estima que ese año se construyeron 801 mil viviendas.47

Las políticas recientes y los subsidios

Antes de analizar las políticas actuales de apoyo a la vivienda para personas en condiciones de pobreza, presentamos algunas reflexiones sobre el papel de los subsidios, los cuales, como hemos visto, la propia Ley de Vivienda señala que deberían ser para los más pobres, e incluso mayores, conforme la pobreza es más aguda.

En general, un gobierno puede decidir subsidiar la pro-ducción de vivienda por dos vías: por el lado de la oferta, sub-sidiando directamente a los constructores; o por el lado de la demanda, otorgando apoyos directos a las familias ya sea para rentar un inmueble o para la construcción o adquisición del mismo. Cuando se opta por la primera vía, Shidlo señala que el gran error es construir vivienda de alta calidad, sin entender

47 Ibid., p. 28.


las necesidades de los pobres, generando una oferta cara, poco flexible y en ubicaciones no aptas. Menciona que en algunos proyectos las clases medias desplazan a los pobres, y por lo ge-neral se beneficia a los grupos mejor conectados políticamente. Es así como la provisión de vivienda es criticada por no llegar a los más pobres.48

Los subsidios son un instrumento que permite identifi-car y corregir distorsiones del mercado, donde los precios del bien no reflejan los costos y beneficios sociales del mismo,49 así como mejorar la distribución de la riqueza a partir de la defi-nición de un mínimo social. Además, le permiten al gobierno dejar su papel de constructor o proveedor para que adopte el de facilitador, incentive la inyección de recursos del sector pri-vado, promueva la participación activa del sector financiero y de la construcción, y genere procesos más transparentes y sistematizados.50

Los subsidios para la vivienda son una práctica común, incluso en Estados Unidos, donde ésta no se considera como un derecho, por lo que el uso de subsidios o los esquemas de utilización de los mismos son objeto de un amplio debate.

En general, encontramos dos grandes tendencias en la visión de las políticas de apoyo a la vivienda: por una parte, el fomento a la compra de vivienda para desarrollar más el mercado; por otra, los programas de vivienda e infraestructu-

48 Gil Shildo, Housing Policy…, op. cit., pp. 5 y 60.49 John Rawls, Teoría de la justicia, México, FCE, 2002, pp. 258-259.50 Patricia Torres, Logros y desafíos en el sector vivienda. Curso de gestión

urbana, San Salvador, El Salvador, Banco Mundial/Universidad Centro-americana “José Simeón Cañas”, junio de 2003, p. 5.


ra, que si bien constituyen un importante apoyo al desarrollo económico, también permiten apoyar a las personas a crear un capital, y a veces hasta un espacio para el desarrollo de un ne-gocio familiar, así como promover las iniciativas de desarrollo comunitario y revitalizar los vecindarios.51

En México se utilizan subsidios directos, transfiriendo recursos directamente a los beneficiarios, de manera princi-pal a través de los programas “Vivienda Rural”, “Tu Casa” y “Esta es Tu Casa”. Asimismo, se utilizan los subsidios im-plícitos a través de una tasa de interés menor a la del merca-do, como los créditos otorgados por los institutos de vivienda para los trabajadores. Los subsidios indirectos, es decir, los insumos para la construcción de vivienda, casi no se utilizan; sin embargo, muchas de las obras de cabecera que se realizan para nuevos desarrollos no quedan prorrateadas o reflejadas en el costo de éstos, por lo que podrían considerarse como un subsidio indirecto.

Los subsidios también son criticados, ya que pueden tener efectos sobre la disponibilidad a trabajar de las personas, por ello su carácter debe ser temporal. Thomas Palley52 conside-ra que los subsidios alimentan la burbuja habitacional y son regresivos, ya que los contribuyentes con mayores niveles de ingreso se quedan con una mayor proporción de éstos, y los

51 Carlo de Ninno, “Subvenciones para la vivienda orientadas según la demanda”, Nota sobre Redes de Protección Social, núm. 3, Banco Mundial, 2006.

52 Thomas Palley, Naked Capitalism. Questions Housing Subsidies, mayo 7, 2008, en http://www.nakedcapitalism.com/2008/05/thomas-palley-questio ns-housing.html


principales beneficiarios son quienes se aprovechan del enca-recimiento de las casas, es decir, los constructores y los brokers.

Las políticas actuales

Actualmente existen cinco programas federales que otorgan subsidios directos para construcción, mejoramiento o adqui-sición de una vivienda. Algunos programas, como “Zonas de Atención Prioritaria”, destinan parte de sus recursos a la cons-trucción de pisos firmes, y otros dan apoyo para mejoramiento de vivienda a través del CDI o DIF. No obstante, hay otros pro-gramas y tipos de incentivos para promover la vivienda, como los de apoyo a la adquisición de los trabajadores afiliados a los institutos de trabajadores con subsidios indirectos o con incentivos adicionales, como la deducibilidad fiscal del pago de hipotecas.

De los cinco identificados como exclusivamente dedicados a vivienda con subsidios directos, sólo los programas operados por el Fonhapo y Hábitat corresponden a población en pobreza patrimonial (con una demanda potencial de casi nueve millo-nes de hogares). En el caso del Fonden no se limita la pobla-ción objetivo, y los subsidios a través de Conavi establecen un máximo de ingreso por individuo y no por familia, con lo que su universo potencial se amplía a 18.5 millones de hogares.53

La distinción en el universo potencial de la población obje-tivo es muy relevante, ya que de acuerdo con dichas cifras, hay

53 Cálculos propios con base en la ENIGH 2006, INEGI.


10 millones de hogares que podrían estar recibiendo los sub-sidios sin corresponder a la población en pobreza –de acuerdo con la definición oficial de la misma–, y es hacia este programa al que se han asignado cantidades crecientes de recursos, mien-tras que los dedicados exclusivamente a población en pobreza han visto reducidas sus asignaciones presupuestales por año.

Si bien es cierto que el agregado “Presupuesto para vivien-da” ha crecido, también lo es que los programas de subsidio directo dirigidos exclusivamente a los pobres patrimoniales se ha reducido, como se puede apreciar en el cuadro 14. Estas cifras varían en algunos casos de forma importante, si se con-sideran los montos finalmente ejercidos.

Pese a la clara definición de la población objetivo, los resul-tados de la evaluación 2006 del programa “Tu Casa” muestran que cerca de 40% de los beneficiarios no estaba en condiciones de pobreza patrimonial, como se puede apreciar en la gráfica 10.54

Este programa opera en coordinación con los institutos estatales y municipales de vivienda. Sin embargo, las evalua-ciones no muestran información sobre lo que sucede con los recursos de la contraparte, es decir, en qué monto son subsi-dios, y en cuánto son créditos, ya que los institutos usan las dos modalidades de manera diferenciada en cada entidad, así como las tasas de interés. Tampoco señalan nada respecto al avance en repago de los beneficiarios ni sobre sus carteras ven-cidas. Estos aspectos deberían formar parte de los convenios para la operación de los programas que se suscriben entre las

54 Evaluaciones al programa “Tu Casa”. Principales resultados, México, DGEMS, Sedesol, enero de 2008.

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Cuadro 13

Programa Población objetivo Volumen de hogares

Fonhapo (“Vivienda Rural” y “Tu Casa”)

Personas en pobreza patrimonial

9 millones

Conavi (“Esta es Tu Casa”)

Personas con menos de 6,400 pesos de ingreso

mensual

19 millones

Fuente: Estimación propia a partir de la definición de población objetivo de las Reglas de Operación de los Programas, 2008.

Cuadro 14. Presupuesto original de los programas de vivienda

2006 2007 2008 2009

Programa de Ahorro, Subsi-dios y Crédito a la Vivienda “Tu

Casa”

2,965,609.7 1,595,100.0 1,635,230.0 1,773,179.2

Programa de Vi-vienda Rural

500,000.0 509,000.0 320,000.0 379,722.5

Fonhapo 3,465,609.7 2,104,100.0 1,955,230.0 2,152,901.6

Programa de Esquema de Fi-nanciamiento y

Subsidio Federal para Vivienda

(Conavi)

121,786 3,892,000 3,042,500 5,249,485

Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación, varios años; Conavi, informes trimestrales.


partes, a fin de poder tener un buen seguimiento y en su caso ajustar las estrategias para el uso de estos recursos.

Otros resultados de la misma evaluación tampoco son muy halagadores: los hogares beneficiarios se encuentran en barrios con un menor acceso a servicios que sus viviendas originales, reportan estar más satisfechos con todas las medidas de calidad de la vivienda, y 25% de las viviendas muestreadas correspon-dientes al año 2003 se encontraba desocupado.

Por otra parte, se ha observado un fuerte impulso a la expansión de nuevos desarrollos en manos de inmobiliarias, particularmente con los apoyos del programa “Esta es Tu Casa”. En ello encontramos dos motivos de análisis: el prime-ro tiene que ver con la definición de la población objetivo ya comentada, y el segundo con el impulso a nuevos desarrollos habitacionales a expensas de un crecimiento horizontal de las ciudades.

Aquí consideramos conveniente recordar las recomen-daciones que la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Or-denación del Territorio del gobierno federal presentó ante el Senado, entre las que destacan:

• Eliminar barreras al acceso equitativo de los recursos y garantizar que los hogares en situación de pobreza ali-mentaria reciban un mayor subsidio que las personas en pobreza intermedia o moderada; así como focalizar los subsidios única y exclusivamente a la población en situación de pobreza.

• Transitar hacia apoyos vía la demanda, para adecuarse a las necesidades de los pobres.

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• Implementar un padrón único de todas las instituciones vinculadas a la vivienda, así como mecanismos de eva-luación y seguimiento.

• Considerar mecanismos para el fortalecimiento de los organismos estatales de vivienda, considerándolos clave en el combate a la pobreza.

Respecto a este último punto, llama la atención que los recursos adicionales autorizados para vivienda se estén cana-lizando por otras vías, ya sea en apoyo a las acciones de los programas del Fonaes, de la Sociedad Hipotecaria Nacional con Credimil, o con el impulso a la dispersión vía microfinan-cieras de distinto tipo, lo que marca una contradicción apa-rente entre lo propuesto por la subsecretaría y el destino real del gasto.

Uno de los programas que podría estar generando impor-tantes incentivos para la inversión por parte de los beneficia-rios es el de lote con servicios, incluido como una de las líneas de acción de Hábitat. Sería conveniente que las evaluaciones de impacto de éste se comparen con las de programas como “Esta es Tu Casa”, a fin de contar con elementos que permitan a futuro comparar la eficiencia del gasto, tanto por la focaliza-ción como por los incentivos que generan a la inversión de las propias familias.

Asimismo, se han expresado distintas inquietudes que consideran tanto la dificultad de acceso económico de los más pobres como la falta de concordancia con una planeación ur-bana adecuada, la falta de servicios, sus impactos ambientales (los problemas de acceso a agua, suministro eléctrico y otros


servicios municipales y de salud y educación), así como el im-pacto macroeconómico de los mismos.

Subsidios requeridos por la población en pobreza

El diagnóstico presentado por la Sedesol a la Cámara de Di-putados presenta una estimación del subsidio requerido por nivel de pobreza, a partir de la determinación de brechas de ingreso y las estimaciones de gasto en vivienda del quinto decil de ingreso, que destinan 18% de su ingreso a estos conceptos, calculando un diferencial mensual por hogar, estimando que si se otorga por cinco años, el hogar podría rebasar la condición de pobreza.

Siguiendo el modelo usado por la Sociedad Hipotecaria Federal, el cual requiere la generación de un ahorro previo y el pago de un crédito, se elaboró un ejercicio simplificado con

Cuadro 15. Estructura propuesta de subsidios por Sedesol (en pesos)

Rural Urbana

Alimentaria 45,189 70,047

Intermedia 24,869 41,535

Moderada 10,868 18,132

Fuente: Estimación de los recursos complementarios a los que refiere el art. 61 de la Ley de Vivienda para el año 2009, México, Sedesol.


base en el ahorro promedio de los hogares en pobreza que hoy no son propietarios de una vivienda para determinar el subsi-dio máximo que requieren por nivel de pobreza.

En este caso, y a diferencia del ejercicio elaborado por la Sedesol, se considera que la vivienda digna mínima debe tener las mismas características en lo rural y en lo urbano, y se estima el mismo precio para una vivienda urbana que para una rural (cuadro 16).

Suponemos que la vivienda mínima por familia debe tener una estructura sólida con pisos, paredes y piso de calidad, un baño y una cocina. Dado que el tamaño promedio de las fa-milias es de 4.2 personas, consideramos como el mínimo la de 34 m2, a fin de que cuente con dos cuartos para dormir. Para hacer un ejercicio en el que mostremos cómo, en función de la capacidad de ahorro, deberíamos contar con subsidios crecien-tes en función de la intensidad de pobreza, se eligió la capaci-dad de ahorro de quienes hoy habitan una vivienda prestada por un amigo o familiar.

La debilidad del supuesto refiere a que el ahorro que hoy reportan las familias es en muchos casos su apoyo para con-

Cuadro 16. Valor de una vivienda mínima (enero 2009)

Valor Provivah Valor Infonavit

SuperficieCosto de vivienda

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21 m2 $45,000 $78,750

34 m2 $77,000 $134,750 $88,550 $154,963

Fuente: Consulta a personal de Provivah.


tingencias en materia de salud, o para atender necesidades de gasto en distintas épocas del año. Pero para fines simplemente de análisis, suponemos que lo que hoy dicen que ahorran lo podrían destinar a una aportación para su casa, y establecemos el plazo de un año para acumular el enganche si no existen intereses y se trata de un repago simple, por lo que tendrían que lograr un ahorro mensual de 642 pesos si cuentan con un terreno o 1,123 pesos si pretenden adquirir una vivienda con terreno de 34 m2: con ese ritmo de ahorro tardarían ocho años en pagar el dinero que se les preste.

En la gráfica 11 se puede apreciar cómo, para una misma vivienda, un pobre alimentario rural o urbano requiere ma-

Cuadro 17. Valores de viviendas de 25 m2 apoyadas por los Conorevis

Concepto Año Costo (en pesos)

Terreno, servicios y licencias 2002 37,500

Terreno, servicios y licencias 2003 40,00033,482 (Tu Casa Rural)

Terreno e infraestructura 2004 41,000

Terreno e infraestructura 2005 41,45042,900 (Tu Casa Rural)





Nota: En algunos años se estima el mismo costo urbano que rural.Fuente: Consulta directa a Conorevis.

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yores transferencias para poder participar en un esquema con crédito (tasa cero) o simplemente para construir una vivienda digna en un plazo de nueve años. En la gráfica 12 podemos apreciar cómo el nivel de subsidio actual se encuentra muy por debajo del recurso necesario para contar con lo que definimos como una vivienda digna mínima.

En este contexto, se podría optar por dar el subsidio de una sola vez, lo que permitiría una mejor supervisión del destino del recurso y que las viviendas se adaptaran a las condiciones climáticas de cada región y se aprovecharan materiales locales, con asesoría técnica. Sin embargo, el tamaño del subsidio de una sola vez resulta muy alto por familia, por lo que la focali-zación o la prioridad que se dé a los beneficiarios debería estar plenamente justificada.

Por su parte, el otorgar una transferencia mensual duran-te ocho años para que las personas vayan complementando su ahorro y construyan poco a poco su vivienda, aprovechando programas como Oportunidades, responde a la lógica de cons-trucción hormiga o autoconstrucción actual, pero resulta en al-tos costos de seguimiento y no garantizaría la calidad de la obra.

Microfinanzas y vivienda

Siguiendo con el análisis de las posibilidades de los más po-bres para tener acceso a una vivienda mínima, observamos una creciente tendencia a considerar a las microfinancieras como las dispersoras alternativas del subsidio. Recientemente Sociedad Hipotecaria Federal anunció el programa “Credi-

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mil”, y Fonaes anunció un mecanismo similar a través de las cajas de ahorro, ambos combinando el trabajo de las microfi-nancieras con los subsidios del programa “Esta es Tu Casa”, de Conavi.

Indudablemente las microfinanzas representan una buena opción para aquellas personas que se encuentran fuera de la cobertura de la banca comercial y que optan por tener acceso a pequeños créditos para ir construyendo sus viviendas. Cuando los microcréditos se acompañan de capacitación o asistencia técnica, esto puede traer como resultado viviendas de alta ca-lidad, adaptadas a las necesidades de clima y geografía en las que se ubican.

Se trata de una práctica emergente que genera una alterna-tiva para los trabajadores informales o personas cuya ubicación geográfica no coincide con la presencia de la banca comercial.

Las microfinancieras son una buena opción para la pobla-ción que va construyendo poco a poco su vivienda, pero no ne-cesariamente significa que ésta sea la opción para los hogares más pobres, como analizaremos al final de este apartado. En todo caso, de elegirse éste como el mecanismo de canalización de apoyos en materia de vivienda, lo más seguro es que reque-rirá estar subsidiado en su costos. (De acuerdo con Jonathan Murdoch55 de la Universidad de Princeton, los programas que focalizan a los acreedores más pobres no alcanzan a cubrir más de 70% de sus costos, por lo que estima que requerirán ser subsidiados en el tiempo.)

55 Jonathan Morduch, “The Microfinance Schism”, World Develop-ment, vol. 28, núm. 4, Nueva Jersey, Princeton University, 2000.


Con base en información de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Samuel Ayala considera que en América Latina existe un déficit cuantitativo de vivien-da de casi 20 millones. El 41.5% de los hogares urbanos está libre de carencias y 54% tiene déficits cualitativos, con una de las tasas de urbanización más altas en el mundo, lo que gene-rará una fuerte presión en materia de vivienda en la región.56

Ayala considera que el déficit cualitativo ha sido insufi-cientemente atendido, y que la mayoría de los países se inclina por la construcción de vivienda nueva, vinculándolo a los in-dicadores de crecimiento económico. Los mercados de crédito no han logrado resolver este problema, aunque las microfi-nancieras están incorporando estas necesidades dentro de su oferta de servicios. Se estima que de 30 a 40% de las familias de la región busca alguna opción de crédito para mejorar las condiciones de sus viviendas.

No obstante esta tendencia, como bien lo señalan Armen-dáriz y Morduch, no existe a nivel internacional evidencia de que efectivamente las microfinanzas ayuden en la superación de la pobreza.57

Es importante resaltar que en México las microfinancieras se encuentran en fase de consolidación, con: 1) un importante crecimiento en número de clientes y sucursales; 2) altos niveles de rentabilidad con tasas de interés muy superiores a las de

56 Samuel Ayala, “Nuevos productos para la fidelización de clientes/as”, Redcamif, en http://www.microfinanzas.org/uploads/media/ConfIV-doc09 -nuevos-productos-para-la-fidelizacion-clientes.pdf

57 Beatriz Armendáriz y Jonathan Morduch, The Economics of Micro-finance, The MIT Press.


otros países (entre 60 y 100% en México, frente a 32-37% en Perú, por ejemplo), y baja competencia; y 3) un mercado rela-tivamente fragmentado.

Las tasas de interés de estas instituciones no dejan de sorprender. En febrero de 2007, mientras instituciones como Caja Popular Mexicana, Caja Popular Oblatos y Caja Cihual-pilli de Tonalá cobraban 20%, instituciones como Comparta-mos, Fincomún, Te Creemos y Crédito Familiar estaban por encima de 60%. En el caso de Crédito Familiar la tasa supera 120 por ciento.58

Entre las microfinancieras que reportan apoyo para vivienda está la Caja Popular Mexicana, con una tasa un poco superior al 20%, es decir, de las más bajas entre las microfinancieras, y su apoyo podía llegar hasta 6.6 veces el ahorro del solicitante.

A diferencia de los créditos otorgados a colectividades, como fue el caso de Fonhapo, con las financieras se abre la posibilidad de que los créditos queden individualizados de ori-gen, puesto que la colectividad sólo se crea para la formación de la caja o bolsa de ahorro. Es así como el diseño del tipo de contrato para este tipo de apoyos es muy importante para ga-rantizar su desempeño.

Desde el gobierno federal existe un fuerte interés en apoyar el desarrollo de intermediarios financieros, buscando alterna-tivas de colocación de créditos acompañados de subsidio. Sin embargo, encontramos dos problemas: el primero es, como ya se señaló, que la definición de la población objetivo rebasa la condición de pobreza, y segundo, que las tasas de interés son

58 CIDOC, El estado actual de la vivienda…, op. cit., p. 51.


tan altas que el intermediario puede terminar beneficiándose del subsidio que ofrece el gobierno federal.

Si el beneficiario enfrenta una situación de ausencia de al-ternativas de crédito o de información y adquiere el crédito en una microfinanciera con altas tasas de interés, tener un subsidio le permite efectivamente pagar mucho menos intereses, pero su vivienda seguirá siendo más cara que si tuviera acceso a una tasa de interés igual a la del mercado bancario sin subsidio.

En nuestro país los esfuerzos de los gobiernos por otorgar créditos han tenido experiencias fallidas, valga recordar a Ban-rural, por ejemplo, o la alta cartera vencida del Fonhapo. No obstante, entre las opciones para distribuir estos apoyos existen distintos agentes: uno de ellos son los organismos estatales de vivienda, instancias locales que tienen mayor cercanía con la población. Algunos de ellos utilizan combinaciones subsidio-crédito o subsidio-subsidio, según el nivel de pobreza. Aunque, como comentamos al refererirnos a la evaluación del programa “Tu Casa”, su desempeño demanda mejores sistemas de eva-luación e incentivos, éstos manejan tasas de interés accesibles. Estos organismos ofrecen créditos que van de cinco a 15 años y sus tasas de interés fluctúan entre 9 y 12 por ciento.59

Alternativas de apoyo a la vivienda

Dennis A. Rondinelli identifica distintos tipos de políticas que pueden considerar los países que tienen un importante cre-

59 Consulta directa a Conorevi.


cimiento de la demanda por vivienda urbana, señalando la reubicación de barrios y oferta de vivienda pública, oferta de servicios y mejora de barrios pobres, apoyo a la autoconstruc-ción y mejora, construcción privada e informal, esquemas co-operativos, cambios de uso de suelo, programas de generación de empleo e ingreso, y programas de tenencia de la tierra.60 A continuación presentamos los puntos a favor y en contra de cada uno, y los relacionamos con algunas experiencias inter-nacionales.

Reubicación de barrios

Rondinelli señala que la reubicación de barrios es una opción muy costosa por la necesidad de compensar a los dueños de las propiedades que se demuelen, crea desplazamiento social, está sujeta a presión política e impone altos costos de transporte y rara vez alivia el problema de los más pobres, quienes no pue-den acceder a mejores viviendas y acaban hacinados en unida-des de baja renta.61 El mismo autor señala que esta opción rara vez es efectiva, ya que al ser desplazadas lejos de las ciudades, estas personas buscan regresar a la ciudad o eventualmente son reabsorbidas por el crecimiento. En otros casos, por ejemplo, el crecimiento de la propia población pobre rebasó la capaci-

60 Dennis Rondinelly, “Housing the Urban Poor in Developing Countries: The Magnitude of Housing Deficiencies and the Failure of Conventional Strategies are World-Wide Problems”, American Journal of Economics and Sociology, vol. 49, pp. 156-158.

61 Idem.


dad de oferta institucional. Entre los países que hicieron algu-nos esfuerzos en este sentido, se encuentran Malasia e India.

Un estudio del programa “Moviéndose hacia la Oportu-nidad” encontró pocos impactos de mover a las personas hacia vecindarios con baja pobreza. Hubo pocos impactos en térmi-nos de ingresos de los adultos, empleo o asistencia pública, si bien se observaron mejoras al descender la obesidad y mejorar la salud mental. En el grupo de niños los resultados por géne-ro llaman mucho la atención, siendo las niñas las que mayores beneficios recibieron. Así, las niñas observaron una reducción en estrés62 y depresión, mientras que los niños presentaron problemas de conducta y aumento en criminalidad.

En el caso de Estados Unidos, señala Jacob, las políticas de apoyo a la reubicación, otorgando cupones para renta –para que las personas buscaran su alternativa de vivienda–, por lo general prefieren permanecer cerca de su barrio y eligieron es-cuelas de similar calidad a las que tenían antes, y el desempeño escolar se mantuvo. Sin embargo, pudieron influir en acciones como el empleo y la actividad criminal.63

Provisión de lotes con servicios

Los proyectos que introducen servicios y apoyan la autocons-trucción de viviendas básicas pueden costar de tres a cinco ve-

62 Brian Jacob, “Public Housing, Housing Vouchers and Student Achievement: Evidence from Public Housing Demolitions in Chicago”, The American Economic Review, vol. 94, núm. 1, marzo de 2004, pp. 233-258.

63 Ibid., p. 252.


ces menos que ofrecer la vivienda, y pueden ser efectivos si se combinan con las políticas autoconstructivas; éstas tienen que ser planeadas cuidadosamente y la mejor forma de apoyo es proveer infraestructura básica y utilities, tenencia de la tierra y crédito a bajo costo. En América Latina se vio que una vez que se introducen los servicios, las familias están más dispuestas a solicitar un crédito para mejorar su vivienda, aunque uno de los elementos más importantes es que se oferte una ubicación justa y eficiente. Las debilidades de este modelo encuentran algunos obstáculos, como la falta de profesionistas calificados para manejar los proyectos, la dificultad de proveer materiales económicos y tecnologías accesibles, renuencia de las burocra-cias a trabajar en proyectos participativos, falta de conocimiento sobre técnicas de autoconstrucción y, finalmente, instituciones financieras débiles para proveer créditos a bajo costo.64

Autoconstrucción

Los programas de apoyo a la autoconstrucción son la principal forma de ayuda a los pobres a obtener “abrigo o una vivienda”.65 Aquí nuevamente se considera como autoconstrucción los pro-cesos en que participa el beneficiario y contrata directamente a constructores informales para que lo apoyen en algunos aspec-tos más complicados del proceso constructivo. Los apoyos más importantes tienen que ver con la provisión de tenencia de la tierra y los servicios públicos. En Colombia funcionó ayudar a

64 D. Rondinelly, “Housing the Urban Poor…”, op. cit., pp. 160-161.65 Ibid., pp. 162-263.


proveer materiales a bajo costo, lo que considera el transporte de los mismos.66 En nuestra experiencia, las estimaciones del costo de piso firme, por ejemplo, se triplican o incrementan más cuando uno considera la necesidad de distribuirlos a localida-des remotas. Rondinelli encuentra las siguientes ventajas del apoyo a la autoconstrucción: da acceso a las familias cuyo bajo ingreso no les permite otra opción de acceso; reduce el precio a la mitad por la participación de la mano de obra; promueve mayor orgullo y satisfacción por su participación directa; au-menta la riqueza real de las familias con poco impacto en la inflación; ayuda a desarrollar capacidades constructivas; e in-centiva el interés en mantener y expandir la vivienda. Promover los sistemas autoconstructivos requiere de una buena capacidad de organización y promoción. Algunas de las desventajas de este sistema refieren a la competencia por el tiempo y el trabajo de los participantes; además, requiere un esfuerzo para mante-ner el entusiasmo durante el proceso constructivo; desarrolla capacidades constructivas en personas que después no las usa-rán más que en su propia vivienda; los tiempos de construc-ción son más largos; y por lo general la calidad de vivienda es mejor. Sin embargo, a pesar de estas críticas, la autoconstruc-ción seguirá siendo la principal forma de acceso a la vivienda a los más pobres. Su impulso requiere cambiar la visión de los funcionarios hacia una política más participativa y su propio papel en la provisión de servicios, así como estrechar las ligas entre agencias, organizaciones no gubernamentales y el sector de servicios informales, así como con los grupos comunitarios.

66 Ibid., p. 163.


Mejoramiento de barrios y redensificación

El mejoramiento de barrios es una de las políticas más re-levantes en materia de desarrollo urbano en muchos países, observando distintas modalidades. En China, por ejemplo, se demuele el asentamiento precario para dar paso a la construc-ción de vivienda más digna. Ante un acelerado crecimiento urbano, los chinos buscan administrar la expansión espacial ur-bana, así como realizar los cambios de uso de suelo necesarios.67

En su nota al Senado, la SSDUOT destaca que:

[…] noventa mil hectáreas de suelo servido en el inte-rior de las ciudades podrían hoy alojar a ocho millones de personas, 50% de la población esperada para los próximos 30 años; con un mínimo de inversión en infraestructura y equipamiento, otras 90 mil de las 400 mil hectáreas que rodean las ciudades podrían atender al otro 50%, sin am-pliar un metro los polígonos etiquetados para el desarrollo urbano. Para aprovechar esta oportunidad, es imperativo promover la aplicación de recursos públicos e incentivos regulatorios, fiscales y financieros para motivar proyectos urbanos de ensanche, reciclamiento y densificación que permiten un mejor aprovechamiento de la capacidad ins-talada en materia de infraestructura y equipamiento, sin

67 Lincoln Institute of Land Policy, en http://www.lincolninst.edu/pubs/PubDetail.aspx?pubid=1302. Yan Song y Chengri Ding, Urbani-zation in China (Book) Critical Issues in an Era of Rapid Growth, resumen, octubre de 2007.


incurrir en los gravosos costos asociados a la necesidad de recorrer grandes distancias.68

En México este modelo es impulsado por el Colegio de Ar-quitectos con algunos gobiernos de los estados, entre ellos el del Distrito Federal. Con brigadas que incluyen un arquitecto y un trabajador social, se estiman las necesidades y se trabaja según el diagnóstico de necesidades. Así, por ejemplo, en terrenos en donde ya se ha instalado más de una familia, se promueve el cambio de uso de suelo a multifamiliar, a fin de que cada quien pueda escriturar su parte, asegurando con ello los derechos de propiedad. Asimismo, con base en un análisis de las estructu-ras, se definen las acciones de refuerzo u otras necesarias, para que puedan seguir construyendo segundos pisos, entre otros.

Renta

Los gobiernos han reconocido que el acceso en propiedad para todos no es fiscal ni financieramente posible ni deseable para todos los grupos de hogares y ciclos de vida. Su impulso per-mite que los grupos de jóvenes, población móvil y los pobres tengan acceso a renta de viviendas, en vez de irse a rentas in-formales con poca seguridad, que limita la movilidad en resi-dencia y, por tanto, la flexibilidad laboral.69

68 15 acciones estratégicas para hacer más eficiente el gasto público y social en vivienda, SSDUOT.

69 Hans Joachim Dubel et al., Rental Choice and Housing Policy Realign-ment in Transition: Post-privatization Challenges in the Europe and Central Asia


Polonia, por ejemplo, apoya el desarrollo de vivienda en renta con una mezcla de participación privada-pública, mante-niendo la forma de cooperativas para el acceso a departamentos. En su estudio, Joachim concluye que las políticas de renta deben ser vistas como parte del ciclo vital y complementos focalizados en pobreza a las políticas de acceso a vivienda en prioridad.70

Desde un punto de vista teórico, Stiglitz señala que los subsidios a la renta o a la construcción generan un aumento en su precio al menos a corto plazo, en que la oferta muestra ma-yor inelasticidad, generando que el beneficio del subsidio sea para los caseros y no para la población objetivo. No obstante, a largo plazo la oferta se desplaza y es factible que el beneficio sea más claro al darse una mayor oferta del bien.71

En su análisis de las políticas de vivienda, Stiglitz comenta que en el caso de Estados Unidos, al elegirse las subvenciones para el acceso a viviendas completas públicas con un mayor costo por beneficiario, se genera un efecto no deseado. En pri-mer lugar, obtener una vivienda es como una lotería, y a quie-nes la reciben se les impide (tal vez quiso decir “desincentiva”) abandonar la asistencia social y trabajar. También genera un desincentivo a la movilidad de las personas, ya que una vez obtenida la casa, si se mudan tienen que volverse a poner en la fila de solicitantes.72

Region, documento de trabajo 3884, World Bank Policy Research, abril de 2006, p. ii.

70 Ibid.., p. vi.71 Joseph Stiglitz, La economía del sector público, 3a. ed., Antoni Bosch

Editor, 2000, pp. 267-268.72 Ibid., p. 43.


En Estados Unidos se pasó de una política de provisión directa de vivienda al otorgamiento de vouchers o cupones de apoyo a la renta, derivado de críticas que señalaban que las viviendas públicas fomentaban la segregación económica y social, aumentaban el crimen y la delincuencia y reducían la educación de los jóvenes. De esta manera, entre 1977 y 1997 el número de familias con apoyo en cupones se elevó de 162 mil a 1.4 millones. En 1996 el Congreso demandó a las autoridades de vivienda analizar si el costo de rehabilitar o mantener la vivienda pública excedía el subsidio para el mercado privado de vivienda, considerando un lapso de 20 años, entonces debía quitarse esa vivienda del acervo de vivienda pública. Esto re-sultó en la demolición de más de 91 mil viviendas.73

La renta es una buena opción para las familias cuya acti-vidad económica requiere movilidad; sin embargo, les limita a mediano plazo construir un patrimonio propio, por lo que se considera una buena opción para ciertas circunstancias labo-rales y de edad.

Conclusiones

El marco legal mexicano es muy preciso: la población objetivo de los subsidios a la vivienda deben ser las familias en condi-ciones de pobreza. A pesar de los crecientes recursos que se han dedicado al sector, encontramos que:

73 Brian Jacob, “Pubic Housing…”, op. cit., p. 234.


• Las condiciones de la vivienda de los hogares en po-breza patrimonial no han mejorado significativamente; si bien hay avances en la eliminación de pisos de tierra, otros aspectos de la vivienda como el acceso a agua po-table parecen haber sufrido retrocesos.

• Los programas dirigidos exclusivamente a la pobreza patrimonial han visto reducidos sus presupuestos origi-nales asignados, y presentan problemas importantes de focalización.

• Los mayores recursos de vivienda se asignan a progra-mas apoyados por la Conavi, cuya definición de pobla-ción objetivo rebasa la definición oficial de pobreza es-tablecida por el Coneval.

• La dinámica de la vivienda de los pobres señala que la autoconstrucción es y seguirá siendo la principal opción para las familias en pobreza, por lo que el diseño de las políticas públicas debería considerar no sólo su apoyo crediticio, sino la asistencia técnica a los beneficiarios.

• Asimismo, el impulso al mercado de rentas se plantea como una buena opción para que las familias tengan ac-ceso a viviendas de mejor calidad, al menos en ciertas etapas de su vida, o para población que requiere mayor movilidad con base en su actividad productiva espacial.

• La capacidad de pago de las familias en pobreza de-manda la canalización de subsidios diferenciados en función de la capacidad de ahorro de las familias.

• El uso de las microfinancieras debe ser cuidadosamente evaluado, en tanto éstas no ofrezcan tasas de interés más bajas y no debiese descartarse el potencial de los institu-


tos de vivienda como dispersores de crédito y subsidio, siempre y cuando existan mejores mecanismos de segui-miento y transparencia en los mecanismos de asignación de recursos.

Finalmente, más que una solución única, debería existir flexibilidad de instrumentos para adecuar las políticas habita-cionales a las necesidades locales, ya sean éstas de creación de nuevas zonas habitacionales con instrumentos como los lotes con servicios, de redensificación apoyando a los hogares a me-jorar sus derechos de propiedad, apoyando a los autoconstruc-tores o considerando la posibilidad de promover un mercado de rentas, con subsidios que incluyan una periodicidad definida.


Anexo. Algunas definiciones

Cuarto: Para el Conteo 2005 se define como cuarto “al espa-cio de la vivienda delimitado por paredes y techo de cualquier material, donde sus ocupantes realizan diversas actividades de reproducción de la vida diaria, como comer, dormir y cocinar, entre otras”.

Pobreza alimentaria: incapacidad para obtener una canas-ta básica alimentaria, aun si se hiciera uso de todo el ingreso disponible en el hogar en comprar sólo los bienes de dicha canasta.

Pobreza de capacidades: insuficiencia del ingreso disponible para adquirir el valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y educación, aun dedicando el in-greso total de los hogares nada más que para estos fines.

Pobreza de patrimonio: insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta alimentaria, así como realizar los gas-tos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educa-ción, aunque la totalidad del ingreso del hogar fuera utilizado exclusivamente para la adquisición de estos bienes y servicios.

Pobreza intermedia: corresponde al total de las familias o personas en pobreza de capacidades menos aquellas en pobre-za alimentaria.

Pobreza moderada: corresponde al total de las familias o personas en pobreza patrimonial menos aquellas en pobreza de capacidades.

Producción social de vivienda: corresponde a las viviendas que son construidas con apoyo financiero institucional en los programas de vivienda incompleta (pie de casa y autocons-


trucción) y de infraestructura (lotes con servicios), más las viviendas construidas sin apoyo financiero institucional por la población de menores recursos, tanto en el campo como en la ciudad.

Vivienda digna: se considerará vivienda digna y decorosa la que cumpla con las disposiciones jurídicas aplicables en mate-ria de asentamientos humanos y construcción, habitabilidad, salubridad, cuente con los servicios básicos y brinde a sus ocu-pantes seguridad jurídica en cuanto a su propiedad o legítima posesión, y contemple criterios para la prevención de desastres y la protección física de sus ocupantes ante los elementos natu-rales potencialmente agresivos (Ley de Vivienda).

Vivienda: en su Conteo 2005, el INEGI define la vivienda como el “lugar delimitado por paredes y cubierto por techos; con entrada independiente, donde generalmente las personas comen, preparan sus alimentos, duermen y se protegen del ambiente”. Para poder identificar y cuantificar todos los luga-res donde la población tiene su lugar de residencia habitual, se consideran las viviendas particulares y las colectivas.

La dinámica del crecimiento entre las regiones de nuestro país ha generado una creciente diferencia en términos de desarrollo no sólo entre estados, sino de manera más aguda entre munici-pios, muchos de los cuales enfrentan un panorama de creciente abandono poblacional.

Impulsar el desarrollo de las regiones más pobres del país es importante, desde un punto de vista de justicia, para atender a las personas que viven en situación de pobreza, y también para impulsar un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales y culturales que contienen. Más aún, cobra sentido en términos de seguridad nacional, pues en muchas de estas zonas pobres existe presencia del narcotráfico, particularmente en las zonas montañosas. En la medida en que los programas

Desarrollo local y participación ciudadana

Liliam Flores O. Rodríguez*

* Licenciada en Economía, estudió la maestría en Políticas Públicas en el ITAM. Investigadora del CESOP. Líneas de investigación: desarrollo social, agrario, pobreza y desarrollo regional. Correo electrónico: [email protected]


de desarrollo locales o regionales1 se construyen, operan y eva-lúan con el concurso de sus habitantes, se obtiene una serie de beneficios que van desde el fortalecimiento de la democracia participativa, la construcción de redes sociales, hasta la identi-ficación de alternativas de innovación para el desarrollo.

El presente artículo se estructura en tres grandes aparta-dos. El primero es una revisión de algunos elementos teóri-cos sobre los temas arriba señalados, en donde se observa una creciente coincidencia entre los organismos internacionales sobre la importancia de apoyar el desarrollo endógeno; esto es, aprovechando las ventajas locales que presenta una región, y se explican también las ventajas de contar con la participa-ción social en los procesos de planeación e implementación de programas, para finalmente presentar las formas que pueden tomar desde una perspectiva de política pública las estrategias de implementación de los programas. El segundo apartado consiste en una revisión de las experiencias internacionales y la comparación entre tres programas para el desarrollo lo-cal que consideran en su forma de operación la participación social aunque en distintas modalidades, éstos son: el modelo europeo denominado Leader+, el componente de Programas Regionales de Solidaridad y el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias 2009. Finalmente, el tercer apartado refiere a las conclusiones del documento; en él se vinculan los concep-tos teóricos de la primera parte con las lecciones aprendidas de

1 Para los fines de este documento, entendemos por local un área geo-gráfica que por sus características es susceptible de compartir un programa de desarrollo común, pudiendo ser un área dentro de un municipio, o un área que abarque varios municipios.

223DESARROLLO LOCAL Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA

los programas elegidos. Se incluyen algunas consideraciones sobre los mecanismos de evaluación utilizados para cada uno, sus ventajas y desventajas, y algunas reflexiones finales sobre la importancia de impulsar la planeación del desarrollo regional utilizando métodos participativos.

Consideraciones empíricas y teóricas sobre la necesidad de crear programas de desarrollo regional acordes a cada realidad

Las regiones con menores condiciones de bienestar para sus habitantes requieren una estrategia de apoyo particular que les permita aprovechar sus ventajas comparativas. Se ha visto, a nivel internacional, que las condiciones de desigualdad no permiten que las economías converjan en términos de desarro-llo. Un ejemplo de ello es el caso de las entidades federativas en México que han crecido en términos del Producto Interno Bruto (PIB), pero sólo algunas han logrado ampliar su partici-pación en el total del PIB nacional mientras que otras, incluyen-do los estados más pobres del país como Chiapas, Guerrero y Oaxaca, han visto disminuida su participación como aportan-tes a la riqueza nacional (cuadro 1, y gráficas 1 y 2).

La brecha económica se agudiza aún más entre los munici-pios del país. Dado que no contamos con información munici-pal sobre el PIB en cada municipio, a continuación presentamos los datos de crecimiento poblacional esperados, que reflejan cómo la población está migrando en búsqueda de opciones de empleo hacia municipios con mayor dinamismo económico.


Siguiendo la tendencia histórica a nivel nacional, el Conse-jo Nacional de Población (Conapo) espera que la población se incremente en 16% para el 2030, pero la dinámica demográfica será muy intensa, pues 1 561 municipios crecerán a tasas nega-tivas y 452 de ellos perderán 40% o más de su población actual en ese periodo –por lo que suponemos que quedarán en ellos sólo los niños y los adultos mayores, mientras la población en edad de trabajar se estará trasladando a otros municipios o fue-ra del país–. Precisamente, 71 municipios verán duplicada su población y de éstos, cinco estarán arriba de 200% (gráfica 3).

Lo anterior señala que de mantenerse la tendencia actual, avanzaremos hacia el abandono de los municipios más rezaga-dos, a menos de que se valore de manera abierta la necesidad de intervenir para lograr un desarrollo sustentable de los mismos,

Cuadro 1. PIB en entidades federativas seleccionadas (Miles de millones de pesos de 1993)

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Crecimiento 1993-2006

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Fuente: Elaboración propia con base en la información del Banco de In-formación Económica, INEGI, a partir del Sistema de Cuentas Nacionales, en www.inegi.org.mx

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sea por consideraciones económicas, culturales, de protección al medio ambiente o, incluso, por qué no, de seguridad.

La dispersión, aunada a una difícil geografía, limitan el potencial de desarrollo de diversas regiones en nuestro país. Así, por ejemplo, el informe de la Organización para la Co-operación y el Desarrollo Económicos (OCDE) sobre Yucatán señala que si bien el estado es una de las diez regiones de mayor crecimiento en la organización, con Mérida como centro eco-nómico, con una fuerza de trabajo bien educada, entre otros aspectos, es difícil lograr un desarrollo más equilibrado en su territorio debido a la dispersión de pequeñas comunidades, lo que hace difícil el acceder a servicios. La creciente disparidad en la educación entre sus regiones se señala como un potencial elemento más de polarización entre sus habitantes.2

En este mismo sentido, el Informe de Evaluación de Polí-tica Social 2008 del Coneval destaca el problema de la falta de acceso a comunidades aisladas y dispersas, sobre todo en los estados del sur y en las cadenas montañosas que se extienden hasta el norte del país, lo cual ha impedido la ampliación de la red carretera nacional, y una consecuente baja integración a servicios y mercados. Se señala, por ejemplo, que las localida-des de muy bajo rezago social están en promedio a 2.1 km de una carretera pavimentada.3

Además de la evidencia empírica sobre la situación de des-igualdad que continúa privando en nuestro territorio, existen argumentos teóricos que sustentan la necesidad de intervenir

2 OECD, Territorial Reviews, Yucatán, México, OECD, 2007, p. 20.3 Coneval, Informe de evaluación de la política de desarrollo social en Méxi-

co, 2008, pp. 47-49.


en la creación de infraestructura social básica, de comunicacio-nes, de formación de capital humano e innovación, a partir de un modelo de desarrollo endógeno como los que a continua-ción se explican.

Desde una perspectiva de la teoría económica, Ron Mar-tin señala que mientras las teorías neoclásicas suponían que las regiones tienden a igualar sus condiciones de desarrollo en el tiempo, gracias a las libres fuerzas del mercado, la teoría del crecimiento endógeno sugiere que, por el contrario, la tenden-cia a generarse economías de escala y aglomeración conlleva a una mayor desigualdad entre regiones. El mismo autor con-sidera que la baja tasa de convergencia regional y la tendencia a encontrar clústers de alta y baja rentabilidad sugiere que los procesos de desarrollo generan resultados disparejos. Así, se identifican tres procesos que se sobreponen: la significancia de aumentar las tasas de retorno y las externalidades; el papel que desempeña el desarrollo del capital humano en las economías regionales; y la importancia de la transferencia e innovación tecnológica. 4

Refiriéndose a los análisis teóricos sobre el tema, Martin señala que el crecimiento económico debe reconocer que los mecanismos que generan el crecimiento operan de manera di-ferenciada espacialmente y que los mismos mecanismos están espacialmente diferenciados y constituidos geográficamente.5

4 Ron Martin y Peter Sunley, “Slow Convergence? The New Endo-genous Growth Theory and Regional Development”, Economic Geography, vol. 74, núm. 3, julio de 1998, pp. 201-227 (publicado por Clark Univer-sity, Worcester, Massachusetts, pp. 208-211).

5 Ibid., p. 220.


La preocupación anterior fue considerada por la Unión Europea desde su creación para desarrollar una serie de fon-dos estructurales6 para apoyar cambios en zonas con menores capacidades de desarrollo. Desde el tratado de Roma (1958) se planteaba ya la necesidad de promover un desarrollo ar-monioso en la Comunidad; el Acta Única Europea de 1986 señala que la comunidad se propondrá reducir las diferencias y retrasos entre las diversas regiones y el retraso de las me-nos desfavorecidas. El Tratado de Maastricht (1992) incluye la solidaridad entre los Estados miembros a los objetivos de cohesión social y económica, objetivos que se mantienen en los Tratados de Amsterdam (1997) y Niza (2000),7 y reciente-mente en el Tratado de Lisboa (2007).

De la misma forma, para Clemente Ruiz Durán la política regional debe operar “no tanto sobre la movilidad de los fac-tores de producción, como proponen los modelos neoclásicos, sino sobre la plena utilización y la productividad de los recur-sos de la región”.8

6 Para el periodo 2007-2013, la dotación financiera asignada a la po-lítica regional asciende a casi 348 mil millones de euros: 278 mil millones para los Fondos Estructurales y 70 mil millones para el Fondo de Co-hesión. Esta política representa 35% del presupuesto comunitario, por lo que constituye la segunda partida presupuestaria más importante. http://europa.eu/scadplus/glossary/structural_cohesion_fund_es.htm. (Fecha de consulta: junio de 2009).

7 Lázaro Araujo Laureano (coord.), Las acciones estructurales en España y sus comunidades autónomas, 2000-2006, vol. I, España, Comisión Europea, 2002, pp. 15-23.

8 Clemente Ruiz Durán, Dimensión territorial del desarrollo económico de México, México, UNAM, 2005, p. 282.


Uno de los objetivos que con mayor frecuencia se men-cionan para los programas de desarrollo local o regional es el de la sustentabilidad, y en éste, la incorporación de la visión local es por demás importante. Tracey Strange considera que la interacción de los seres humanos con el medio ambiente de manera correcta puede ser favorable ya que cuando un siste-ma funciona y está en equilibrio se produce la posibilidad de renovarse (incluyendo la flora y la fauna), siempre y cuando la tierra esté bien administrada, y, por tanto, puede seguir funcio-nando indefinidamente.9

En este contexto, el desarrollo sustentable (cuadro 2) no es una meta o situación estática, sino que representa tanto un marco conceptual como un marco para aplicar principios de integración a las decisiones.10

El camino de la descentralización

Las particularidades de una región y sus riquezas permiten generar alternativas de desarrollo específicas para cada una. De ahí la importancia de promover el desarrollo endógeno; en cuanto a la definición del espacio público desde el cual debe hacerse esto, encontramos que tanto la OCDE como otros au-tores como Cabrero defienden las ventajas de la participación local, lo cual no excluye la necesaria coordinación entre niveles de gobierno.

9 Tracey Strange y Anne Bayle, Sustainable Development, Linking Eco-nomy, Society & Environment, OECD, 2009, p. 15.

10 Ibid., p. 30.

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En los países que forman parte de la OCDE existe una cre-ciente tendencia hacia la descentralización, en donde la pro-visión de servicios públicos recae cada vez más de manera directa en las autoridades locales; sin embargo, existen razones legales, financieras, de información, de política pública, por las cuales los gobiernos locales deben coordinarse o cooperar con otros niveles de gobierno para lograr verdaderos alcances en materia de desarrollo regional.11

Por su parte, Cabrero considera que dada la proximidad de la autoridad municipal con la ciudadanía, el municipio pue-de ser el espacio propicio para impulsar lo que él llama un “motor endógeno de desarrollo local”, ya que dicha cercanía permite “construir una acción pública cohesiva y un proyecto compartido; además la escala de conexión de redes de grupos sociales y ciudadanía pueden propiciar más naturalmente la cooperación y los vínculos para consolidar el capital social”.12

Lograr un auténtico programa de desarrollo local o regio-nal con el concurso de distintos sectores y niveles de gobierno y participación ciudadana no es una tarea fácil, mucho me-nos una acción espontánea. Las políticas públicas, tanto en su diseño como en su implementación, se ven afectadas por la ideología y los intereses de los actores involucrados. Jens Blom describe tres tipos de actores: los defensores del gasto (trabajan para un programa en lo particular, y su interés está en expandir

11 OECD, Linking Regions and Central Governments, Contracts for Regional Development, p. 3.

12 Enrique Cabrero, Liliana López, Fernando Segura y Jorge Silva, Acción municipal y desarrollo local: ¿Cuáles son las claves del éxito?, documento de trabajo núm. 163, CIDE, marzo de 2005, p. 1.


el gasto, constituyen una forma burocrática compleja y defien-den intereses sectoriales), los guardianes del gasto (correspon-de a los actores interesados en el control macroeconómico y la restricción del gasto público y de la actividad del sector), y los topócratas (se refiere a las autoridades locales o repre-sentantes de los gobiernos subnacionales); cada uno buscando sus propios intereses quedan restringidos por la estructura de gobierno y la estructura de las redes intergubernamentales.13

A pesar de las ventajas de promover la planeación a nivel local, ésta por lo general resulta en una variedad de acciones no siempre homogéneas, con impactos en diversos ámbitos que difícilmente son agregables, o que su impacto sobre el poten-cial de crecimiento de la zona es difícil de medir a corto plazo, (impacto de una carretera en la vinculación de mercados, la productividad del capital humano capacitado, la incorporación de innovación o tecnologías o un cambio institucional), lo cual genera un desincentivo para los planeadores centrales que es-peran medir resultados concretos año por año.

En las últimas décadas se ha visto un esfuerzo por des-centralizar algunos programas, y en otros casos por regresar a la centralización, al tiempo que los gobiernos locales han bus-cado implementar programas propios, lo que resulta en una multiplicidad de agentes y funciones que no son fáciles de en-tender por los ciudadanos, que debiesen encontrar un paquete de servicios mejor articulado. Cabrero señala que “la coordi-

13 Jens Blom-Hansen, “Policy-Making in Central-Local Government Relations: Balancing Local Autonomy, Macroeconomic Control”, Journal of Public Policy, vol. 19, núm. 3, sep.-dic. de 1999, pp. 237-264 (publicado por Cambridge University Press, pp. 138, 240-241).


nación más allá de buscarse en el ámbito normativo y formal, también, y sobre todo, circula por el ámbito de las percepcio-nes individuales y es en este plano en el que gran parte del reto de la coordinación puede facilitarse u obstaculizarse”.14

Estas distintas visiones de desarrollo se ven reflejadas en los programas de impacto local. A continuación se presenta la matriz que utiliza Cabrero (cuadro 3) para tratar de definir las prácticas de gestión intergubernamental, considerando el nivel de centralización de la política y la intensidad de la acción de coordinación que se realiza en paralelo, a la cual nos referimos en las conclusiones respecto a los modelos que se revisan en este documento.15

Dentro de la matriz de escenarios posibles en la práctica intergubernamental (cuadro 3), el escenario de coordinación jerárquica busca una relación vertical, a partir de una regula-ción dura, controlando la hechura en todo el trayecto guberna-mental, perdiendo las ventajas de la proximidad y cercanía de los problemas. El segundo escenario refiere a la dispersión que se da cuando se descentraliza sin mecanismos adecuados de coordinación, resultando en una fragmentación de beneficios. El tercero corresponde al modelo donante-receptor en el que el centro no necesariamente domina, y se adapta a las condicio-nes locales. El nivel de descentralización es limitado pues las ideas y el diseño vienen del centro, aunque hay adaptabilidad. Por último, el escenario ideal, de acuerdo con Cabrero, es el

14 Enrique Cabrero, De la descentralización como aspiración a la descen-tralización como problema. El reto de la coordinación intergubernamental de las políticas sociales, documento de trabajo núm. 197, CIDE, 2007, p. 5.

15 Ibid., p. 25.


del gobierno multinivel, el cual tiene un nivel de descentrali-zación importante pero es capaz de generar simultáneamente la coordinación intergubernamental permanente.16

Consideraciones sobre la importancia de la participación social en la planeación del desarrollo regional

Una vez revisadas las distintas formas de participación de los diferentes niveles de gobierno, incorporamos el tema de la par-ticipación de las comunidades partiendo del supuesto de que, en general, no hay nadie mejor que los habitantes de una re-gión para poder considerar la importancia no sólo del desarro-

16 Ibid., pp. 25-28.

Cuadro 3. Matriz de escenarios posibles en la práctica inter-gubernamental

Nivel de centralización de la hechura de políticas públicas

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Nivel decoordinación en las relaciones interguberna-mentales

Bajo Coordinación jerárquica

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Alto Coordinación donante-receptor

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Fuente: Enrique Cabrero, De la descentralización como aspiración a la descen-tralización como problema. El reto de la coordinación intergubernamental de las políticas sociales, documento de trabajo núm. 197, CIDE, 2007, p. 5.


llo presente, sino también de la conservación del patrimonio para futuras generaciones. A continuación presentamos la po-sición de diversos autores e instituciones sobre las ventajas de involucrar a las comunidades en la planeación del desarrollo, y al final algunas de las críticas a la participación.

Para la OCDE la participación social en la arena local tiene una doble importancia: por una parte, permite a la ciudadanía organizarse mejor para expresar sus necesidades y defender sus intereses; y por otra, promueve una administración más transparente de los recursos al quedar éstos sujetos al escruti-nio público.17

En su informe sobre el estado de la población mundial, Naciones Unidas señala que existe un consenso sobre los ele-mentos que son claves para el desarrollo, mencionando, en pri-mer lugar, la participación local en la toma de decisión, atender problemas de equidad y género, así como las diferencias de in-greso y la necesidad de crear asociaciones entre el gobierno, el sector privado, las organizaciones no gubernamentales y otros representantes de la sociedad civil.18

De manera coincidente, Alicia Ziccardi considera que el involucramiento social en diferentes grados y etapas del ejer-cicio de gobierno otorga mayor eficacia a las decisiones pú-blicas y permite fortalecer a la democracia representativa. Sin embargo, las propias autoridades locales tienen resistencia para adoptar prácticas democráticas y no destinan recursos

17 OECD, Territorial Reviews, Yucatán, México, 2007, p. 201.18 UNFPA, “Action for Sustainable and Equitable Development”, en

The State of World Population 2001, en http://www.unfpa.org/swp/2001/en-glish/ch06.html


o esfuerzos para impulsar espacios o instrumentos de parti-cipación. De igual forma, si bien en México existe un marco legal que considera la participación social en la planeación del desarrollo, no se ha dado una transformación en la forma de gobernar de las sociedades locales.19

Ziccardi identifica tres ventajas de la participación social: eficacia y mejores resultados en la aplicación de políticas pú-blicas; mayor control social sobre la asignación de recursos públicos; y mayor corresponsabilidad sociedad-gobierno. Asi-mismo, identifica cuatro tipos de participación social: la insti-tucionalizada (contenida en el marco legal), la autónoma (vía una organización de la sociedad civil), la clientelista (a cambio de favores), y la incluyente o equitativa (participan todos los ciudadanos), considerando que la participación institucio-nalizada es la que mayores aportes puede hacer a la demo-cratización de los gobiernos locales, aunque estas formas de participación no son excluyentes entre sí.20

En su Informe sobre la situación de la población 2001, el Fon-do de las Naciones Unidas para la Población identifica varias vertientes vinculadas con la participación del individuo en las tareas de desarrollo; por ejemplo, considera que el desarro-llo requiere mejorar la vida de los individuos, por su propio esfuerzo, destacando la participación de la mujer, aunque se considera que los acuerdos multilaterales en la materia han

19 Alicia Ziccardi, “La participación ciudadana del ámbito local: fun-damentos y diseño de espacios e instrumentos”, en Enrique Cabrero y Ady P. Carrera, Innovación local en América Latina, CIDE, México, 2008, pp. 38-45.

20 Ibid., pp. 45-48.


dado poco énfasis a este aspecto. Otro elemento relevante es la importancia que da a la participación de la comunidad en la recolección de información sobre medio ambiente, recursos y disponibilidad de servicios, lo que permite mejorar las accio-nes de monitoreo, al incorporar la perspectiva local. 21

Además de las ventajas de la participación social, desde la perspectiva sectorial del medio ambiente, autores como Katrina Brown señalan que el diseño de una política debe considerar tres elementos claves. El primero, que cambia el enfoque de lo estatal a lo local, con un énfasis en la participación de las comu-nidades locales en la conservación. El segundo, que da un nue-vo enfoque a la ecología en cuanto a entender la dinámica y el desequilibrio de los ecosistemas, rechazando la noción simplista y reconociendo el papel de la intervención humana en su defini-ción; y, por último, que la nueva conservación va más allá de la preservación de la biodiversidad hacia la conservación a través del uso, llegando al extremo de que la nueva conservación ve al mercado como la salvación de la biodiversidad.22

Un aspecto que debe estar también presente en el diseño de una política pública se refiere, como señala Brown, a que las comunidades no son entes homogéneos o unidades democrá-ticas y de consenso, pues a su interior hay diferencias étnicas, de género, religión, clases sociales, políticas o económicas, por lo que el trabajo de apoyo comunitario debe poder considerar estas situaciones.23

21 UNFPA, “Action for Sustainable and Equitable Development”, op. cit.22 Katrina Brown, “Innovations for Conservation and Development”,

The Geographical Journal, vol. 168, núm. 1, marzo de 2002, p. 7.23 Ibid., pp. 9-10.


Para Lawrence, en el diseño de una política pública la participación de los ciudadanos puede tener las siguientes ventajas: descubrimiento, encontrar alternativas, definiciones y criterios; educación, para que el público conozca el asunto y las alternativas; medición de la opinión pública sobre el tema; persuasión, hacia la alternativa recomendada; y finalmente, legitimización, adecuándose a los requerimientos públicos y legales. Asimismo, establece que dependiendo del tipo de asunto de que se trate se puede lograr una política más o me-nos bien estructurada para lo que hay que considerar el gra-do de conflicto que representa, el número de participantes, la confidencialidad de la información, el número de alternativas, el conocimiento de los posibles resultados, y la probabilidad de ocurrencia de éstos.24

Por otra parte, diversos autores apoyan la participación ciudadana en la toma de decisiones. John D. Montgomery se-ñala que si bien ésta es muy útil, sus ventajas se dan de forma diferenciada según el tipo de servicio o procesos a los que se refiere; en su caso, se refiere a las definiciones sobre acciones en materia de irrigación, y posteriormente a las políticas de precios y mantenimiento de las obras en Asia.25

Por último, es importante señalar que existen diversas ex-presiones sobre las desventajas de buscar una participación ciudadana en las políticas públicas; Lawrence Walters docu-

24 Walters Lawrence, James Aydelotte y Jessica Miller, “Putting more Public in Policy Analysis”, Public Administration Review, vol. 60, núm. 4, julio-agosto de 2000, pp. 352-354.

25 John Montgomery, “When Local Participation Helps”, Journal of Policy Analysis and Management, vol. 3, núm. 1, otoño, 1983, pp. 90-105.


menta varias, que van desde señalamientos en cuanto a que los asuntos que se tratan son tan complejos que no necesariamente serían comprendidos por el común de la población, hasta con-siderar que los individuos buscarían solamente su interés pro-pio y no necesariamente el público. Citando a Fischer, señala que la toma de decisiones democráticas y la racional tienen distintos objetivos, y existe una tensión fundamental entre la búsqueda racional de la eficiencia y la búsqueda democráti-ca por la participación. Asimismo, señala que para otros, una mayor participación ciudadana significa redefinir el papel del funcionario público, lo cual es rechazado por éstos mismos, y en otros casos los funcionarios rechazan la participación ciu-dadana porque consume tiempo y es cara, complicada y emo-cionalmente agotadora.26

Programas de desarrollo local o regional con participación ciudadana

Las experiencias internacionales son múltiples y responden a distintos objetivos, aunque recientemente el análisis vinculado a la competitividad y el desarrollo de clústers ha cobrado mayor relevancia. Las respuestas públicas están otorgando una aten-ción creciente a la interacción entre regiones, empresas y per-sonas como una forma de innovar y elevar la competitividad

26 Walters Lawrence, James Aydelotte y Jessica Miller, “Putting more Public in Policy Analysis”, Public Administration Review, vol. 60, núm. 4, julio-agosto de 2000, pp. 349-359.


de las mismas. En la búsqueda de opciones para crear empleos y apoyar la adaptación de los sectores, el enfoque de los clústers provee un principio de organización que permite enfocarse en los recursos disponibles y en la construcción de sociedades o acuerdos; además, permite una mejor administración y opti-mización de recursos, aunque se reconoce que el enfoque tie-ne sus limitaciones pues al apoyarse en sectores específicos, se presenta la inquietud sobre la capacidad de adaptación a una economía cambiante. Por lo general, los programas que utili-zan este enfoque enfatizan la importancia de la participación de los actores, los servicios colectivos y la investigación y el desarrollo.27

Francisco Alburquerque revisa algunas experiencias en América Latina, como el Fondo de Solidaridad e Inversión Social de Chile, el caso de la provincia de Acre, Brasil, para atender a familias desplazadas, e identifica algunos objetivos comunes a los distintos esfuerzos en materia de desarrollo eco-nómico local: en primer lugar, la valoración de los recursos en-dógenos para la diversificación productiva; la organización de redes locales de actores públicos y privados para la innovación; el establecimiento de consorcios intermunicipales; la búsqueda de fuentes de empleo e ingreso; la promoción del desarrollo científico y tecnológico; la creación de nuevos instrumentos financieros para la micro y pequeña empresa; la incorporación de la dimensión productiva; políticas de mercadeo; y acuerdos

27 OECD, Competitive Regional Clusters, National Policy Approaches, OECD, 2007, pp. 3-16.


estratégicos en relación con los bienes ambientales y el desa-rrollo sostenible.28

Asimismo, el estudio antes citado señala la creciente im-portancia de la institucionalidad local para la planeación del desarrollo local, enfatizando el papel de la capacitación de las autoridades locales en el tema del desarrollo local, la construc-ción de la institucionalidad y la cooperación público-privada, así como la generación de sistemas de información del terri-torio que incluyan la participación de los actores locales en su acopio, para poder identificar circuitos económicos, eslabona-mientos productivos y posibilidades de asociación municipal, entre otros. El estudio considera también la cooperación inter-empresarial; la complementariedad de fondos de inversión; las limitaciones económicas, administrativas, técnicas y políticas; y el papel de los sindicatos, entre otros.29

Alburquerque expone que un indicador relevante de la experiencia de desarrollo local viene por la formalización de los acuerdos públicos privados existentes, por medio de las agencias de desarrollo local o las incubadoras de empresas, y concluye que:

La promoción del desarrollo económico local exige con-certar voluntades, animar diálogos, programar agendas públicas e institucionales, establecer redes territoriales, asumir responsabilidades y compartirlas. De este modo, la

28 F. Alburquerque, Desarrollo económico local y descentralización en Amé-rica Latina: análisis comparativo, Proyecto Regional de Desarrollo Econó-mico Local y Descentralización, CEPAL, pp. 292-293.

29 Ibid., pp. 295-307.


promoción económica local no depende tan sólo del logro de indicadores de eficiencia económica. Hace falta tam-bién una inversión crucial en el capital social e institucional que garantice estos procesos.30

Tres ejemplos de programas destinados a impulsar el desarrollo local que mencionan la participación ciudadana

Por su carácter innovador y su capacidad para adaptarse a las necesidades de desarrollo local, y una explícita referencia a la participación social en la definición de acciones, se eligió el Programa Europeo Leader+, el ejemplo de los programas regionales apoyados desde el Pronasol, y finalmente el progra-ma que refiere el impulso al desarrollo regional del gobierno actual, el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias 2009. En el cuadro 4 podemos observar un comparativo de las ca-racterísticas de los tres programas que desarrollaremos a con-tinuación.

El programa Leader de la Unión Europea

Como primer ejemplo de un programa de desarrollo local con una fuerte participación ciudadana encontramos el programa europeo Leader. Desde 1991 la Unión Europea impulsa ac-

30 Ibid., p. 319.


ciones para apoyar a las comunidades rurales más rezagadas en su territorio, con un esquema que parte de la participación social plural en la definición e implementación de acciones. Dado que el programa se ha considerado exitoso, se ha prolon-gado su aplicación incorporando mejoras y su cambio de nom-bre a Leader+; hoy en día la Comunidad Europea pretende seguir financiándolo a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader).31

El programa presenta varias virtudes: su permanencia en el tiempo, la coordinación entre niveles de gobierno (la Unión Europea, los países, sus estados, municipios y la población), la participación ciudadana activa, el grado de descentralización en la toma de decisiones, y el apoyo a proyectos innovadores bajo una visión de desarrollo sustentable.

El enfoque se basa en el uso de grupos de acción local, en la que un grupo de representantes de una zona determinada se hace responsable de aplicar él mismo las medidas que ha definido. La participación no se da de manera espontánea, sino que en el programa Leader+ se reconoce la necesidad de pro-moverla y capacitar a las comunidades.32

La iniciativa Leader+ se articula en torno a tres temas: el primero, el apoyo a las estrategias de desarrollo rural territoria-les innovadoras y con carácter piloto, para lo cual los territorios debían presentar un plan de desarrollo, buscando considerar la innovación tecnológica; la valorización de productos locales

31 Comisión Europea, “Leader, quince años al servicio del desarrollo rural”, en http://ec.europa.eu/news/regions/071119_1_es.htm .

32 Comisión Europea, A Selection of Leader+ Best Practices, European Communities, 2009/4, pp. 4-5.

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apoyando a las pequeñas empresas; mejorar la calidad de vida; y la valorización de recursos naturales y culturales. El segundo es el apoyo a la cooperación interterritorial y transnacional en-tre territorios rurales, en tanto que el tercero es la integración de la red de intercambio de experiencias y conocimientos.

Partiendo de las dotaciones financieras asignadas a cada Estado miembro, las autoridades competentes designadas ela-boran uno o varios programas del ámbito geográfico que se considere más adecuado, teniendo en cuenta además su es-tructura administrativa. Una vez aprobados los programas territoriales, las autoridades competentes, mediante convoca-toria pública, proceden a la selección de grupos, territorios y programas del ámbito local.33

Algunas características interesantes de los proyectos pro-ductivos apoyados (caso concreto en España) son: primero, el uso de subsidios y su justificación –así la actividad ganadera es apoyada con subsidios aunque con escalas mínimas que garan-ticen viabilidad a la explotación y topes de producción definida con base en dos consideraciones: por una parte, reconocer que para ellos la autosuficiencia alimentaria es importante, y por otra, el impacto que la actividad tiene (usando tecnologías de producción autorizados) en el manejo sustentable del medio ambiente–. Segundo, la integración de los grupos de acción local, en los cuales había representatividad de los distintos sec-tores, pero sobresalía el liderazgo de algunos empresarios lo-

33 Laureano Lázaro Araujo (coord.), Las acciones estructurales comu-nitarias en España y sus comunidades autónomas. Periodo 2000-2006, vol. I, Madrid, Comisión Europea, Representación en España, pp. 151-154, en http://ec.europa.eu/spain/pdf/tomo_1_es.pdf .


cales con empresas ya de proyección nacional e internacional, quienes apadrinan la acción de los nuevos empresarios jóvenes que se asientan en la zona. Tercero, el grado de autonomía de la sociedad civil, ya que las autoridades municipales no tienen mayoría en el voto de las asambleas.34

El modelo de desarrollo territorial español, según San-tiago Menéndez de Luarca, subsecretario de Medio Rural, Medio Marino de España, se basa primero en la cooperación de tres niveles de administración: la de la Unión Europea, la española y la autonómica; es un modelo que va de abajo arriba y que considera el principio de subsidiariedad por el que cada zona debe tener su propio plan.35

Un ejemplo es el caso gallego con la composición de los Grupos de Acción Local que incorporan al mayor número posible de agentes socioeconómicos existentes en el territorio, incluidas las administraciones locales. Hay que destacar que en los órganos de decisión los agentes económicos locales y sus asociaciones deben representar al menos 50% del poder de decisión; los grupos designan un representante administrativo y financiero con capacidad para gestionar fondos públicos, o asociarse en una estructura jurídica común cuyos estatutos ga-ranticen el buen funcionamiento del grupo y su capacidad para gestionar fondos públicos.

Hoy en día el Programa de Desarrollo Rural de Galicia ofrece en su programa 2007-2013 continuar con la experien-

34 Entrevista a representantes y beneficiarios del Grupo de Acción Lo-cal EUROEUME en 2006.

35 FAO, Entrevista a Santiago Menéndez, en http://www.rlc.fao.org/es/desarrollo/interag/pdf/seminova/entresan.pdf


cia del programa que inició en 1991. Se buscó involucrar a todas las entidades públicas o privadas que participen en las áreas territoriales definidas en los distintos ámbitos de la vida económica. Conforme a la metodología LIDER el programa de desarrollo se diseña por un Grupo de Acción Local, que fun-ciona sin ánimo de lucro y está obligado a admitir a cualquier organización del territorio interesada en participar. El progra-ma incorpora una visión desde el punto de vista productivo, económico y social, participa en una convocatoria del Esta-do y cuenta con un menú de proyectos que se puede finan-ciar (el propio grupo los analiza y valora), y posteriormente el equivalente a la agencia estatal mexicana (secretaría estatal de desarrollo rural o social) revisa que se ajuste a la normativa. Cualquier persona puede solicitar los apoyos y no necesita ser miembro del Grupo de Acción Local. Existen algunas restric-ciones: así, los proyectos públicos no deben tener más de 50% de ayuda pública, aunque los de servicios públicos pueden te-ner 100% de financiamiento.36

Los programas que se presentan a concurso tienen una di-mensión multisectorial; no sólo se trata de apoyar actividades del sector privado, sino que se incluyen acciones sociales de equipamiento, patrimonio cultural, medio ambiente, y relacio-nes sociales entre otras. Es importante destacar que se inclu-ye a la innovación como un elemento relevante, entendida no sólo como la transferencia tecnológica, sino también como los

36 Axencia Galega de Desenvolvemento Rural, Leader Programa, 2007-2013, en http://agader.xunta.es/CambiarIdioma.do?idioma=1 (fe-cha de consulta: mayo de 2009).


procesos y esquemas de solución de problemas con la partici-pación de la población.

Un ejemplo de este tipo de acciones es el grupo de acción local denominado EUROEUME en Galicia, región que se distin-gue por la presencia de un río caudaloso. Gozan de una gran belleza natural, los pequeños pueblos en sus márgenes cuentan con algunos monumentos históricos, y una tradición culinaria y artesanal muy importante hace propicio un importante desa-rrollo a partir del ecoturismo.37

EUROEUME es un grupo formado por 60 asociaciones culturales, organismos no gubernamentales vecinales no lu-crativos, cooperativas y sociedades agrarias, asociaciones empresariales, y los nueve consejos de administración (presi-dencias municipales). El grupo se constituyó en 1990 como un foro de debate para consensuar acciones prioritarias del de-sarrollo, elaboró su programa y concursó para participar en el programa Leader+. El grupo busca mantener la pluralidad política, la transparencia, la gestión de los recursos públicos y un principio de puertas abiertas para la libre adhesión y parti-cipación de las entidades interesadas en participar.38

En el marco de las acciones de desarrollo local, los repre-sentantes de sus comunidades han realizado interesantes ac-ciones. En primer lugar, se apoya la presencia o instalación de jóvenes en la zona rural, cuyas actividades productivas contri-buyen a la sustentabilidad y cuidado del medio ambiente. En

37 Se integra por las municipalidades de Cabanas, A Capela, Monfe-ro, Pontedeume, As Pontes, San Sarduriño, As Somozas y Vilarmaior, en http://www.EuroEume.org/ (fecha de consulta: mayo de 2009).

38 http://www.EuroEume.org/ (fecha de consulta: mayo de 2009).


este caso se subsidia abiertamente la producción de ganado vacuno, pues éste consume los pastizales que se generan por el exceso de humedad y que de no ser controlados son insumo para que se creen incendios en las épocas de sequía. Además se reconoce abiertamente el interés por mantener la autosuficien-cia alimentaria de los productos básicos de la región. También se apoya la iniciativa para el desarrollo de restaurantes locales, a cuyos dueños se asesora desde el diseño del local, calidad de productos y su administración, resultando en lugares con excelente servicio e higiene para el turista. Se apoya también a los hoteles para incorporar tecnologías de conservación de energía, como son las celdas solares por ejemplo. En todos és-tos, vemos de manera abierta la capacitación a los beneficiarios para la innovación y la administración de negocios como una herramienta básica de éxito. Otra de las muchas y sencillas acciones elegidas por el Grupo de Acción Local fue la de es-tablecer señalamientos claros para poder llegar a los distintos lugares de interés turístico.

Mecanismos de evaluación del programa Leader

Dado que el programa Leader+ busca el desarrollo a partir de la definición de acciones en el ámbito local, los mecanismos de evaluación consideran distintos niveles. El primero, agre-gado para los estados miembros de la Comunidad Europea, considera la adecuada aplicación del método en distintos esta-dos. Entre otras particularidades de la estrategia de evaluación


aplicada está precisamente el incluir la responsabilidad asig-nada a los Grupos de Acción Local, lo cual genera elementos que permiten mejorar el diseño de la implementación y faci-litar la recolección de datos, además de validar el ejercicio de evaluación.

La guía de evaluación del programa reconoce que la ac-ción de éste es muy heterogénea y por ello, más que definir indicadores rígidos de impacto, busca la identificación de in-dicadores relevantes para la evaluación conjunta. En específi-co, considera preguntas sobre el método de implementación y sobre el desarrollo integrado, derivado de la estrategia, como en qué medida se mejoran las capacidades de organización y participación de los actores rurales en el proceso de desarrollo, y en qué medida se realizaron acciones complementarias y el impacto en el territorio. Se mide también el apoyo entre terri-torios, la protección del medio ambiente, la situación de las mujeres, la viabilidad socioeconómica y la calidad de vida en las zonas rurales.

Finalmente, evalúa si los recursos humanos, físicos y am-bientales se utilizan más eficientemente, los acuerdos para pro-mover los grupos de acción local y en qué medida se mantienen trabajando en el tiempo o si los acuerdos de administración y financiamiento permiten maximizar el impacto, entre otros.39

39 European Commission Agriculture Directorate-General, Guideli-nes for the Evaluation of Leader+ Programs, Document VI/43503/02-Rev.1, enero de 2002, pp. 5-19.


Programas de desarrollo local en México

En México se han apoyado algunos esfuerzos por detonar el desarrollo local. Algunos con un importante impulso a la pla-neación participativa, como Solidaridad; hoy en día los progra-mas de desarrollo social sólo mencionan, aunque de manera dispar, la participación ciudadana. Por su vinculación con el tema de desarrollo local se eligió el Programa de Atención a Zonas Prioritarias que considera apoyos para la participación social para ser analizado.

Por citar dos programas mexicanos diseñados a partir de una visión más centralista, conviene destacar el impulso al Pro-grama de Dotación de Servicios Rurales Concentrados, creado en 1979 por la extinta Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras Públicas (SAHOP), que consistía en la aplicación selec-tiva del gasto público en las comunidades que presentaban las condiciones más adecuadas para convertirse en centros polari-zadores o concentradores de servicios.40

El segundo ejemplo es el Programa Nuevo Milenio, du-rante la administración del presidente Zedillo, en el que se identificaron Centros Estratégicos y que estaba “dirigido a atender los problemas y la situación de los poblados más pe-queños y aislados del país, cuyos habitantes viven todavía en condiciones de pobreza y no cuentan con los servicios más

40 SAHOP, Programa de Dotación de Servicios Rurales Concentrados, versión abreviada, mayo de 1979, p. 1, en http://repositorio.ine.gob.mx/ae/ae_001829.pdf


indispensables”.41 El programa consideraba dos líneas estraté-gicas básicas: fortalecer centros de atracción de la población, mejorando la infraestructura de servicios en lugares estratégi-cos elegidos para ello; y seleccionar y fortalecer a estos centros como polos de atracción productiva. Una estrategia similar se siguió dentro del programa Microrregiones y la estrategia Contigo durante el sexenio de Vicente Fox.

En paralelo a los esfuerzos federales, muchos municipios de México han iniciado la tarea de impulsar el desarrollo re-gional bajo una perspectiva de lo local en coordinación con la ciudadanía. Enrique Cabrero realizó un análisis de los datos del Premio de Gobierno y Gestión Local 2001 en el que se revisan casos de éxito en materia de desarrollo local, y apor-ta elementos interesantes como que 59% de estos programas surgió de la cogestión gobierno-ciudadanía; y en 17% de los casos se maneja ya directamente la participación ciudadana en la planeación y el desarrollo regional, en donde el motor local es la propia ciudadanía. Cita como ejemplo el Programa de Desarrollo Regional de los Pueblos Zapotecas en Oaxaca, que incluye 69 municipios en tres distritos, en donde a la iniciativa local se sumó el apoyo del Coplade estatal y algunas otras en-tidades estatales, así como el entonces Instituto Nacional In-digenista (INI). Para Cabrero, las fortalezas de este programa estribaron precisamente en sus objetivos claros y alcanzables,

41 Presidencia de la República, “El programa ‘Nuevo Milenio’ para evitar la dispersión y atender las necesidades sociales”, comunicado núm. 1339, Aramberri, N.L., 26 de febrero de 1999, en http://zedillo.presiden-cia.gob.mx/pages/vocero/boletines/com1339.html


su duración y la forma de participación comunitaria que obliga a las autoridades a informar a la ciudadanía.42

Programas Regionales de Solidaridad

En el periodo 1989-1994 en México, las acciones de apoyo al desarrollo regional y combate a la pobreza se agruparon en el programa Solidaridad, el cual trabajó en tres vertientes prin-cipales: bienestar social (vivienda, servicios, así como infra-estructura educativa y de salud, principalmente), apoyo a la producción (desde subsidios en crédito a la palabra, hasta la creación de diversos instrumentos como el Fonaes), y desarro-llo regional (con un importante componente de construcción de carreteras, y acciones para el fortalecimiento financiero e institucional de los municipios).43

Dentro de los múltiples programas que constituyeron Soli-daridad se crearon los Programas Regionales44 para “apoyar a

42 Enrique Cabrero, Liliana López, Fernando Segura y Jorge Silva, Acción municipal y desarrollo local. ¿Cuáles son las claves del éxito?, documento de trabajo núm. 163, marzo de 2005, pp. 1-31.

43 Rolando Cordera Campos y Leonardo Lomelí Vanegas, El Progra-ma Nacional de Solidaridad y el combate a la pobreza rural, Informe sobre el Programa Nacional de Solidaridad de México, para la Oficina Regional de la FAO para América Latina, Estudios para el Seminario Latinoameri-cano Experiencias Exitosas de Combate a la Pobreza Rural: lecciones para una reorientación de las políticas, RIMISP, Santiago de Chile, Facultad de Economía, UNAM, México, junio de 1999, p. 6, en http://www.rimisp.org/getdoc.php?docid=1728

44 En la Zona Norte: Nueva Laguna y Centro y Carbonífera de Coahuila; en la Zona Centro: Oriente de Michoacán, Sur del Estado de


las comunidades más atrasadas de regiones específicas, a fin de estimular sus potencialidades e incentivar su desarrollo, elevar la producción y productividad, crear oportunidades de em-pleo, ampliar la infraestructura de servicios básicos y con ello, mejorar el nivel de vida de la población.” Durante su existen-cia, el programa Solidaridad impulsó la integración de 16 Pro-gramas de Desarrollo Regionales en 12 entidades del país.45

La definición del espacio regional de atención partió de un consenso entre las autoridades federales y estatales a través de sus Comités de Planeación para el Desarrollo (Coplades). La integración de los programas consideraba, en primer lugar, un diagnóstico en el que se incorporó a distintos sectores de la sociedad, incluyendo organizaciones sindicales, empresarios, instituciones de educación superior, los propios comités de solidaridad y las autoridades –en un ejercicio de planeación democrática, con la integración de propuestas de los habitantes a quienes se solicitaba la alternativas de solución y manifestar expectativas viables en un periodo de tres años–. El tercer y más importante elemento es el esfuerzo por hacer concurrir las necesidades regionales detectadas a nivel local con las priori-dades sectoriales del gobierno federal y las de los tres órdenes de gobierno.

México, Costa de Michoacán, Meseta Purépecha, Sierra Norte de Puebla, Huasteca Potosina y Tierra Caliente de Michoacán; y en la Zona Sur: Ist-mo de Tehuantepec, Costa de Oaxaca, Tierra Caliente de Guerrero, Costa de Chiapas, Zona Henequenera de Yucatán, Los Ríos y La Chontalpa.

45 Programa Nacional de Solidaridad, Información básica sobre la eje-cución y desarrollo del programa del 1° de diciembre de 1998 al 31 de agosto de 1994, Secretaría de Desarrollo Social, Secretaría de la Contraloría General de la Federación, Miguel Ángel Porrúa, 1994, p. 166.


El resultado fueron propuestas de inversión que conside-raban, por ejemplo, para el caso de la Meseta Purépecha con vigencia para el periodo 1992-1994, la necesidad de recupe-rar las actividades productivas, la integración territorial con la construcción de carreteras básicas, el impulso a acciones de mejora en el bienestar social, la consolidación de las ciudades medias en la zona, así como el fortalecimiento de la institución municipal, con acciones muy concretas en cada caso.

El programa planteaba su financiamiento a través de los programas normales asignados al estado por parte de los dis-tintos sectores, en los que se incluía tanto las asignaciones del propio programa de Solidaridad, como otras acciones (por ejemplo carreteras, obras de electrificación o hidráulicas) que quedaban etiquetadas a través del Ramo Presupuestal 26 de Desarrollo Regional.

Asimismo, planteaba la realización de evaluaciones trimes-trales y anuales para conocer su avance. Este programa derivó en la solicitud de casi mil acciones, algunas pequeñas y otras muy importantes como la consolidación de las autopistas.46

Los impactos se reportaron a partir de diversos indicado-res, como fue el acceso a servicios, que es menester decir no se traducen necesariamente en un aumento en el ingreso familiar de corto plazo que permitiera comparar linealmente con pro-

46 Gobierno Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, Go-bierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Michoacán de Ocampo, Gobiernos Constitucionales de los Municipios de Aquila, Arte-aga, Coahuayana, Coalcomán, Chinicuila, Lázaro Cárdenas, Tumbiscatío, Programa de Desarrollo Regional La Costa de Michoacán, 1992-1994, Progra-ma Nacional de Solidaridad, pp. 1-51.


gramas de transferencias de ingreso como es hoy Oportuni-dades. En este contexto se debe insistir en que se buscaba el impulso del desarrollo regional y la atención a la pobreza vista desde una perspectiva multisectorial.

El informe de ejecución del programa reporta un ejercicio de 4,724 millones de nuevos pesos para el periodo 1989-1994 en los programas regionales mencionados (aproximadamente 17% de la inversión federal ejercida en el mismo periodo en el programa Solidaridad)47 mismos que se tradujeron en avances en bienestar social que incluyen la rehabilitación y el equipa-miento de escuelas, acciones de alcantarillado, de agua potable, de infraestructura vial, banquetas, electrificación, pavimento, edificación y rehabilitación de centros de salud, canchas de-portivas, bibliotecas, casas culturales y bibliotecas. En materia de producción, se incluye infraestructura para la producción, como la construcción y rehabilitación de canales de riego y pozos, hasta el apoyo a microempresas y el establecimiento de centros de acopio y comercialización, así como la ampliación y conservación de la estructura carretera. Asimismo, se destaca la movilización social que fue la base de la operación, con la participación de los beneficiarios a través de sus comités en el planteamiento de la demanda, la ejecución de los proyectos y el manejo de los recursos financieros.

La autoevaluación del programa habla de una mejora en las condiciones de vida materiales, al permitir que muchas comunidades antes aisladas se incorporasen al desarrollo, una mejoría en el acervo de satisfactores como servicios, así

47 Cálculos propios con base en los cuadros estadísticos del documento Información básica sobre la ejecución y desarrollo del programa…, op. cit.


como apoyos para mejorar su producción, y un fortalecimien-to del municipio como “fuerza impulsora de las comunidades organizadas”.48 La operación del programa permitió avanzar en la simplificación de normas y procesos, así como mejorar la capacidad institucional de los municipios.

Existen diversos esfuerzos por evaluar el alcance del pro-grama a nivel nacional, sin embargo, al carecerse de una meto-dología común es difícil generalizar los resultados.

En materia de control, el programa contaba con la su-pervisión de la Contraloría de la Federación, apoyada en las contralorías estatales, y se creó una red de contraloría social a partir de los propios Comités de Solidaridad que elegían entre sus integrantes a un vocal de control y vigilancia.

La ventaja de la participación social promovida por el pro-grama, es que rescata el sentido comunitario que tienen los mexicanos, el cual supera al individualista.49 Además, promue-ve la corresponsabilidad al considerar la opinión de las perso-nas en la definición de los proyectos, y genera la apropiación de las acciones, al incluir aportaciones al programa, garanti-zando un mayor cuidado de la obra.

Enrique González, quien colaboró en la ejecución del pro-grama, proponía institucionalizar en los municipios los mé-todos y principios de Solidaridad, para lo cual era necesario avanzar en la profesionalización del municipio y en los esque-

48 Programa Nacional de Solidaridad, Información básica sobre la ejecu-ción y desarrollo del programa…, op. cit., p. 168.

49 Enrique González, “Solidaridad y la política social. ¿Ahora hacia dónde?”, Revista de Administración Pública, p. 234, en http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/rap/cont/89/pr/pr13.pdf


mas de coordinación entre niveles de gobierno, manteniendo la dinámica organizativa de las comunidades.50

Asimismo, sugería que se evolucionara hacia una forma más descentralizada de operación de este programa ampliando las oportunidades de vinculación entre sociedad y gobierno y partir del reconocimiento de lo local y lo comunitario como ámbitos preferentes para el desarrollo.51

Posterior a su desaparición como programa que aglutinaba una serie de esfuerzos, éstos se fueron resectorizando o descen-tralizando de varias maneras: los recursos de apoyo a acciones de infraestructura social básica fueron transferidos a estados y municipios a través del ramo 33; los recursos para impulsar la permanencia escolar de niños en Solidaridad se transformaron en el programa Progresa, hoy Oportunidades; los recursos de programas como Jornaleros Agrícolas, Atención a Zonas Prio-ritarias, fueron resectorizados al ramo 20; y el Fondo Nacional de Apoyo a Empresas Sociales fue sectorizado a la Secretaría de Economía, por mencionar algunos.

Situación actual y el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias

Las reformas a la Ley de Planeación, el 13 de junio de 2003, otorgan en su artículo 14.III a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público las atribuciones para proyectar y coordinar la planeación regional con la participación que corresponda

50 Ibid., p. 228. 51 Ibid., p. 237.


a los gobiernos estatales y municipales; así como consultar a los grupos sociales y los pueblos indígenas y, en su caso, in-corporar las recomendaciones y propuestas que realicen; y ela-borar los programas especiales que señale el presidente de la República.

En la práctica se observan distintos esfuerzos sectoriales por impulsar la planeación participativa bajo distintos mode-los, como por ejemplo el de Sagarpa con sus Consejos Muni-cipales de Desarrollo Rural Sustentable, Semarnat a través del Instituto Nacional de Ecología que ha iniciado la elaboración de diagnósticos de vulnerabilidad ante el cambio climático y propuestas consensuadas en un diálogo con instituciones, ha-bitantes y autoridades.52

El documento Objetivos estratégicos de desarrollo social 2007-2012 publicado por la Sedesol plantea como objetivo disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territo-rial e infraestructura social que permita la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas. Plantea tres líneas estratégicas: apoyar a las regiones más marginadas del país para reducir la brecha regional de desarrollo humano; vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus venta-jas competitivas y así integrarlas a procesos de desarrollo; e impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre los tres órdenes

52 Ana Rosa Moreno y Javier Urbina, Impactos sociales del cambio climá-tico en México, INE-PNUD, agosto de 2008, p. 31.


de gobierno y concertadas con la sociedad civil. Asimismo, el documento plantea metas cuantitativas a cumplir.53

Los dos grandes instrumentos que tiene la Sedesol en la materia son, en primer lugar, las acciones de Ordenamiento del Territorio –aunque probablemente éstas se estén enfo-cando en zonas urbanas y aún está pendiente de publicarse el Programa de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Te-rritorio– y, en segundo, el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias que inició en 2009 y que tiene como anteceden-tes el Programa de Microrregiones y el de Zonas Prioritarias. La información disponible sobre este programa es limitada y refiere estrictamente a sus Reglas de Operación y su Primer Informe Trimestral.

53 Para el 2012, la eliminación de pisos de tierra a 1.5 millones de viviendas en localidades menores a 15 mil habitantes, disminuir en 17% el número de viviendas que no cuentan con servicio de sanitario exclusivo en municipios de muy alta y alta marginación, es decir, 118 mil viviendas; reducir en 12% el número de viviendas que no disponen de agua entubada en localidades mayores a 500 habitantes, ubicadas en los municipios con muy alta y alta marginación, atendiendo a 62 mil viviendas, de un total de 512,286; reducir en 40% el número de viviendas que no disponen de energía eléctrica en localidades mayores a 500 habitantes, lo que equivale a dotar del servicio a 51 mil viviendas de un total de 127,529; llevar a cabo 1,200 obras de saneamiento (sistemas de drenaje, lagunas de oxidación o plantas de tratamiento de aguas negras, según el caso), en los municipios de muy alta y alta marginación; instalar 1,321 centros públicos de cómpu-to, con acceso a Internet, en los municipios de esas mismas características; y lograr que 80% de los municipios prioritarios lleve a cabo acciones de gestión integral de riesgos de desastre (Sedesol, Objetivos Estratégicos de Desarrollo Social 2007-2012, en http://www.sedesol.gob.mx [fecha de con-sulta: mayo de 2009]).


El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) se plantea como objetivo mejorar las condiciones de infraestructura social y de servicios (rellenos sanitarios, sanea-miento, infraestructura educativa o de salud, e infraestructura productiva comunitaria), así como las viviendas en localida-des y municipios pobres, limitándose la vivienda a pisos fir-mes, servicios sanitarios, fogones y reforzamiento de muros y techos.54

A diferencia de Leader+ donde existe un solo ejecutor, aquí se plantea que el ejecutor puede ser la Sedesol federal, vía sus delegaciones, los gobiernos estatales, municipios, orga-nizaciones de la sociedad civil, instituciones académicas o de investigación, así como los propios beneficiarios, dependiendo del tipo de acciones a realizar; sin embargo, las reglas de ope-ración no especifican qué tipo de acción puede realizar cada ejecutor. En lo que se refiere a indicadores de desempeño, las reglas incorporan prioritariamente acciones que se han venido realizando bajo un esquema de arriba hacia abajo, como son los pisos firmes, respondiendo a metas de infraestructura en el plan sectorial ya mencionado.

Además de los indicadores antes señalados, incluye de ma-nera genérica acciones de impacto regional o intermunicipal, estudios o investigaciones para el desarrollo municipal o re-gional que contribuyan a potenciar las inversiones del progra-ma para aumentar el impacto social, y acciones de difusión y promoción del programa a la población objetivo, así como de capacitación y asesoría a autoridades locales. Sin embargo, no

54 Sedesol, “Microrregiones”, en www.sedesol.gob.mx (fecha de con-sulta: mayo de 2009).


acota responsabilidades, procesos de transparencia y, más aún, pone un mismo techo para todo tipo de acción; así se entende-ría que una acción de planeación participativa podría costar lo mismo que la elaboración de un programa de desarrollo regio-nal con un techo de 2.5 millones de pesos.55

El programa tiene contemplados 8,109 millones de pesos para 2009, al primer trimestre solamente tenía programados 948.6 millones, de los que logró ejercer 97% básicamente en el componente de piso firme. En cuanto a los recursos que se ejercen de manera conjunta o concertada con los gobiernos es-tatales o municipales, las aportaciones estatales y municipales, logradas en el primer trimestre de 2009, corresponden apenas a 5% del programa, con una meta de dos mil millones para todo el año; es decir, la meta corresponde al 25% del programa total.56 En el año 2008, por ejemplo, el Programa de Desarro-llo Local Microrregiones reportó una aportación local de 25.4 por ciento.57

Conclusiones

En el cuadro 4 se integró un comparativo de los elementos más sobresalientes de los tres modelos analizados. En primer

55 Sedesol, “Acuerdo por el que se emiten las Reglas de Operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias para el Ejercicio Fiscal 2009”, Diario Oficial de la Federación, 29 de diciembre de 2009.

56 Sedesol, Programa Desarrollo Zonas Prioritarias, Primer Informe Trimestral 2009, en http://www.sedesol.gob.mx/archivos/8015/file/infor-mes_trim/1erInfoTrim09_04_desarrollodezonasprioritarias.pdf

57 Sedesol, Cuarto Informe Trimestral 2008, en www.sedesol.gob.mx


lugar, llama la atención la permanencia del programa Lea-der+ el cual, gracias a la estructura institucional, acuerdos de coordinación y reglas para el uso y evaluación de los recursos, ha podido operar por al menos 19 años.

En el caso de los Programas Regionales de Solidaridad en México, la coordinación institucional dependía más del liderazgo del programa y la voluntad para participar de los responsables sectoriales y de los niveles de gobierno, así como de la posibilidad de incluir los recursos necesarios en el presu-puesto a través del ramo 26 desarrollo regional. Estas accio-nes sirvieron como antecedente para el Programa de Zonas de Atención Prioritaria.

El programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias 2009 considera en sus reglas la suscripción de convenios para la colaboración entre los tres niveles de gobierno, sin embargo, en su primer informe se observa que una parte importante de recursos se ejerce de manera directa por el propio gobierno federal, enfatizando acciones de infraestructura básica (pisos firmes), correspondiéndose a metas fijadas centralmente.

La definición de los territorios a atender en el caso eu-ropeo de Leader+ corresponde a unidades territoriales que pueden ser una provincia o parte de ella, cuyo nivel de desa-rrollo del PIB per cápita se encuentra debajo de la media na-cional, con un proyecto común de desarrollo sustentable y con un menú acotado de tipo de proyectos a realizar. En el caso de los Programas Regionales de Solidaridad se utilizaron re-giones definidas para la planeación del desarrollo por los go-biernos estatales y por lo general son superficies mucho más amplias y heterogéneas que el primero, pudiendo incluir obras


y acciones de distintos ámbitos sectoriales; si bien el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias no acota regiones para la planeación regional (aunque considera esta posibilidad en las reglas como apoyos para integrar programas de esta naturale-za), se enfoca en la definición de alta y muy alta marginación, con un menú de acciones que no obstante tener el alcance de impacto regional, priorizan la creación de un piso mínimo de infraestructura.

En términos de participación social para la operación de los recursos, por ejemplo en el caso europeo, un Grupo de Acción Local, integrado por distintos sectores de la sociedad, incluyendo los gobiernos locales, define y administra los re-cursos para cualquier acción apoyada por el programa, aunque el beneficiario no sea miembro de la asociación (se apoyan por equipos técnicos).

En el caso de Solidaridad los beneficiarios se agrupaban en comités, pudiendo coexistir en un mismo espacio territorial múltiples comités; los representantes de estos comités partici-paban en las reuniones con las autoridades municipales para la definición de los Programas de Desarrollo Regional. Para el PDZP 2009 las reglas de operación señalaban que se apoyarían acciones de participación, pero no quedaba claramente defini-do por quién se realizaría la promoción o cuál era la participa-ción de la comunidad.

Los esquemas de evaluación se presentan como un ele-mento importante para el fortalecimiento de este tipo de pro-gramas: en el caso de Leader+ se reconoce la heterogeneidad de acción y se valora el trabajo de participación ciudadano como un elemento de éxito; para los programas de Solidaridad


la ausencia de metodologías comunes de evaluación limita la exposición de sus alcances y resultados; y para el caso del PDZP, llama la atención que sus indicadores de cobertura sean sola-mente de infraestructura básica, sin considerar indicadores de su contribución al desarrollo económico o social sustentable de las regiones que impacta.

La revisión de las experiencias de desarrollo local o re-gional de los programas Leader+, Programas Regionales de Solidaridad, y el Programa de Desarrollo de Zonas Priorita-rias 2009, a la luz de las estrategias para una descentralización efectiva de programas planteados por Cabrero, nos permiten señalar que el programa Leader+ es el que mejor se relaciona con un gobierno multinivel, con un alto grado de descentrali-zación en la toma de decisiones.

La Comunidad Europea ha logrado establecer objetivos generales, y convenios bien definidos con los niveles infe-riores de gobierno, así como mecanismos de seguimiento y evaluación que permiten la continuidad del programa inde-pendientemente de los cambios de gobierno. Sin embargo, es importante señalar que el tipo de acciones que se realizan bajo este programa es acotado (acciones de apoyo a la instalación de jóvenes, impulso a las pequeñas empresas y cuidado al medio ambiente), y no se está considerando la infraestructura física básica (carreteras, servicios de salud, etc.) para la cual estos países cuentan ya con un buen nivel de servicio. Aún hoy, los Estados miembros definen hasta qué nivel se permite el mane-jo de recursos por las Grupos de Acción Local, considerando las capacidades organizativas y de administración de los mis-mos. Aquí es necesario reiterar que el propio programa asigna


recursos importantes para la formación de estas capacidades como condición para su operación. También se trata de econo-mías cuyo nivel de rezago es muy lejano a las condiciones que enfrentan nuestras comunidades, y no tienen las condiciones de aislamiento con los mercados ni la ausencia de capital hu-mano preparado58 para integrar organizaciones plurales, entre otras –nos referimos a la ausencia de un empresariado local fuerte en las regiones más pobres que dé acompañamiento a las microempresas.

En palabras de Cabrero, la ventaja de un gobierno multi-nivel es que “se desvanece la división entre niveles de gobierno y el paquete de servicios al ciudadano aparece como un todo, coherente, cohesionado, complementario, independientemen-te de qué nivel de gobierno lleva a cabo cuál de las partes del paquete final”.59

En el caso de la experiencia mexicana con los Programas de Desarrollo Regional de Solidaridad, se requirió de un im-portante esfuerzo de coordinación con los estados participan-tes, y se acompañó por esquemas de capacitación a presiden-tes municipales; esto es, los mecanismos de coordinación no contaban en ese momento con el grado de madurez institu-cional necesario para actuar en automático. Podríamos decir que el nivel de descentralización se parecía más de inicio al

58 De acuerdo con el documento Education at a Glance 2008: OECD Indicators, OECD, 2008, p. 43, en México sólo 32% de la población entre 25 y 64 años tiene al menos la educación secundaria terminada; en España este nivel es de 50%, para Estados Unidos es de 88% y para el conjunto de la OECD este nivel es de 68%.

59 Enrique Cabrero, De la descentralización como aspiración…, op. cit., p. 28.


esquema donante-receptor planteado por Cabrero, en donde el gobierno federal se adapta a las condiciones locales y los gobiernos locales tienen la oportunidad de introducir su pro-pia visión, pero con un esfuerzo por fortalecer las instancias municipales que les permitieran transitar hacia un esquema de multinivel. Si bien la idea original de promover el desarrollo partió de lo federal, el esquema de levantamiento de demanda y la combinación de saberes entre niveles de gobierno requería de un alto margen de adaptación a las necesidades locales, y de una decidida voluntad política para que se coordinasen los esfuerzos tanto a nivel del Gabinete Social como en la coor-dinación intergubernamental. Estos programas buscaban de-tonar el desarrollo regional desde una visión integral, y ante el cúmulo de necesidades incluyó en su propuesta actividades que normalmente deberían realizarse directamente por los or-ganismos sectorizados en el marco de un programa concerta-do, por ejemplo las carreteras. Esta estrategia obligó a superar intereses sectoriales para integrar los recursos a proyectos de carácter integral.

En cuanto a la estrategia de Instrumentación del Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias 2009, se cuenta con poca información. Su primer informe de ejecución parece indicar que existe apenas 5% de participación de estados y municipios en la operación de la totalidad de los recursos, y un importante componente de acciones que se realizan de manera directa por el gobierno federal, lo que lo ubicaría mayoritariamente en el modelo de tendencia a la dispersión, según el cual el gobierno federal entrega directamente el recurso al beneficiario. Y para ese 5% que se trabaja concertado parecería que se está traba-


jando bajo un modelo de coordinación jerárquica. Si bien el programa parecería acotarse a un paquete básico de servicios por sus indicadores, lo cierto es que las reglas dejan abierta la posibilidad de incluir una gama de acciones más amplias (de impacto regional o intermunicipal) en las que podríamos con-siderar entraría cualquier otro tipo de obra, sin que se definan criterios claros para la definición de los montos a apoyarse en estos casos.

Sin duda, según muestran diversos autores, la participa-ción social aporta un sinnúmero de ventajas al proceso de pla-neación y ejecución de los programas locales o regionales, pero tanto la participación social como las acciones de coordinación interinstitucional no son procesos de generación espontánea, y se requiere invertir en la formación de capacidades para la gestión. Retomando las conclusiones de Enrique Cabrero para América Latina, “los gobiernos centrales no han sido capaces de transformar sus capacidades institucionales para desplegar nuevas formas de regulación ‘suave’ y de redes profesionales entre niveles de gobierno hacia un modelo de coordinación eficaz”.60

En cuanto a los tipos de participación social impulsados por los programas revisados, podríamos considerar que en el caso de Leader+ y los programas regionales, se trata de participación institucionalizada –desafortunadamente la infor-mación disponible del programa de Desarrollo de Zonas de Atención Prioritaria no permite conocer las características de las acciones que apoya en esta materia–. Al respecto, Alicia

60 Enrique Cabrero, De la descentralización como aspiración…, op. cit., p. s/n.


Ziccardi señala que en los programas actuales se observa im-provisación y ausencia de diseño en las formas de participación ciudadana. En concreto señala que “se advierte que existen resistencias en los diferentes niveles de la burocracia a abrir las compuertas de la participación social”.61

El tema de la coordinación interinstitucional es el tema más importante a abordar, si se desean programas regionales verdaderamente bien concertados. Para Enrique Cabrero,

es claro que el desarrollo local se construye de “abajo hacia arriba”, difícilmente podría ser de otra manera. El desarro-llo local es un proceso de tipo endógeno. Por ello requiere de alianzas en el espacio local, requiere de cooperación en-tre actores, requiere de capital social, requiere de acuerdos y de una acción pública local de “alta intensidad”.62

El mayor reto para la planeación del desarrollo local con participación ciudadana es lograr una adecuada combi-nación entre las visiones sectorial y regional y entre niveles de gobierno.

Si queremos avanzar en esquemas descentralizados y participativos, Cabrero recomienda fortalecer a la institución municipal con mejores capacidades, instrumentos de gestión

61 Alicia Ziccardi, “La participación ciudadana del ámbito local: fun-damentos y diseño de espacios e instrumentos”, en Enrique Cabrero y Ady P. Carrera, Innovación local en América Latina, CIDE, 2008, pp. 38-45.

62 Enrique Cabrero, Liliana López, Fernando Segura y Jorge Silva, Acción municipal y desarrollo local. ¿Cuáles son las claves del éxito?…, op. cit., p. 32.


y recursos fiscales, y algunos mecanismos institucionales que permitan la continuidad de su acción, promoviendo la cultura democrática de acción pública local.63

Finalmente, el reto no está sólo en lograr el crecimiento económico sino en crear las condiciones que les permitan a los más pobres generar avances reales y duraderos.

63 Ibid., p. 33.

La Alianza por la Calidad de la Educación: modernización de los centros escolares

y profesionalización de los maestros


Introducción

El 15 de mayo de 2008 el gobierno federal y el Sindicato Na-cional de Trabajadores de la Educación (SNTE) firmaron la Alianza por la Calidad de la Educación, acuerdo que busca la transformación del modelo educativo por medio de políti-cas públicas que impulsen una mayor calidad y equidad de la educación en el país.

La educación en México ha sido una preocupación na-cional, permanente y prioritaria desde la creación de la Se-cretaría de Educación Pública (SEP) en 1921. La estrategia en los primeros años de vida de la secretaría fue multiplicar escuelas, lograr un amplio concurso colectivo en las tareas

* Economista egresado de la UNAM, candidato a doctor en Gestión Estratégica y Políticas del Desarrollo por la Universidad Anáhuac. Investi-gador del CESOP. Líneas de investigación: federalismo, educación, política macroeconómica, sector energético. Correo electrónico: [email protected]


educativas prioritarias, articular el esfuerzo de los estados y los municipios y, en una palabra, diseñar una educación pú-blica nacional.1

En el lapso de siete décadas se generalizó el ingreso a la educación primaria, se realizaron verdaderas cruzadas de alfabetización que llevaron las primeras letras a casi todos los rincones del país, se construyeron miles de escuelas, se crearon los libros de texto gratuitos, se amplió la educación secundaria y se establecieron centros de educación básica para adultos.

La educación es un ámbito decisivo para el futuro del país. La acción educativa del gobierno y de la sociedad es una de las grandes prioridades nacionales. Existe un claro consenso entre los sectores acerca de la necesidad de transformar el sistema educativo y por una educación de calidad.

Hoy los avances en materia de cobertura, profesionaliza-ción y de presupuestos destinados al ramo educativo ubican a la educación en un punto en el cual la calidad educativa debe convertirse en la punta de lanza del desarrollo económico y social de México.

Por la importancia de dicho tema este documento de tra-bajo se enfoca particularmente a dos ejes de la Alianza: la mo-dernización de los centros escolares y la profesionalización de los profesores y las autoridades educativas.

1 Decreto para la celebración de convenios en el marco del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, 18 de mayo de 1992.

279LA ALIANZA POR LA CALIDAD DE LA EDUCACIÓN

Antecedentes

A lo largo de varias décadas la educación ha sido uno de los ejes articuladores de la política social que involucra la ins-trumentación de políticas públicas cuyo propósito es lograr un gran impacto mediante un proceso constante de trans-formación.

La firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica (ANMEB), que en 1992 celebraron el go-bierno federal, a través de la Secretaría de Educación Pública, los gobiernos estatales y el SNTE, ha sido punto de referencia de la transformación educativa de los últimos tres lustros.

Mediante este acuerdo se establecieron tres grandes líneas de política educativa: la profesionalización y evaluación de los profesores e instituciones educativas, la reorganización del sistema y la reformulación de los planes y contenidos de los materiales educativos.2

El ANMEB señalaba la deficiente calidad de la educación básica que, según sus consideraciones, no proporcionaba ni desarrollaba el conjunto adecuado de conocimientos, habili-dades, capacidades y destrezas, actitudes y valores necesarios para el desenvolvimiento de los alumnos y por ello no estaba en condiciones de contribuir efectivamente al progreso social y al desarrollo del país.

También se consideró que el sistema educativo se encon-traba centralizado y que padecía cargas burocráticas excesivas

2 Secretaría de Educación Pública, Lineamientos generales de carrera magisterial, México, Comisión Nacional SEP-SNTE de Carrera Magisterial, 1998, p. 3.


produciendo un distanciamiento de la autoridad en relación con la escuela, con el consiguiente deterioro de la gestión es-colar y la generación de una densa red de procedimientos y trámites.

El Acuerdo también señala la existencia de una ambigüe-dad en las atribuciones educativas que le correspondían a los distintos ámbitos de gobierno, por lo que se consideraba que el esquema de organización del sistema educativo trazado en los años setenta ya se había agotado.

Por ello, y en virtud de que el objetivo central del Acuerdo Nacional era reconocer la importancia fundamental de la edu-cación en el desarrollo del país, así como reiterar la vigencia del concepto de educación nacional, el Acuerdo fue acompañado por la asignación de recursos crecientes al sector educativo.

Al mismo tiempo se reconocía que más recursos, más días efectivos de clase, programas idóneos, mejores libros de texto y maestros adecuadamente estimulados, podían producir efectos imperceptibles en la cobertura y en la calidad de la educación si el propio sistema educativo no superaba los obstáculos e in-eficiencias del centralismo y la burocracia excesiva lo aquejaba.

Por ello, el ANMEB se instrumentó por medio de tres líneas fundamentales: la reorganización del sistema educativo, la re-formulación de contenidos y materiales educativos, y asimis-mo, la revaloración social de la función magisterial.

Así, mediante la reorganización del sistema educativo se impulsó un nuevo federalismo y una participación más activa de la sociedad. En virtud del federalismo educativo se esta-blecieron nuevas funciones y atribuciones entre los distintos niveles de gobierno.


A los gobiernos estatales se les asignó la dirección de los establecimientos educativos (servicios de educación preesco-lar, primaria, secundaria y para la formación de maestros, in-cluyendo la educación normal, la educación indígena y los de educación especial).

Al tiempo que se traspasó el control de la infraestructura a las administraciones estatales, se estableció que el Ejecutivo Federal continuaría formulando para todo el país los planes y programas de educación preescolar, primaria, secundaria y normal, así como la autorización del uso de material educativo para los diversos niveles de educación, su actualización y la elaboración de los libros de texto gratuitos.

Por otra parte, se promovió una nueva participación de la sociedad en su conjunto, fortaleciendo la capacidad de organi-zación y la participación de los maestros, los padres de familia y los alumnos en la escuela, base del sistema.

El segundo punto del Acuerdo Nacional supuso la refor-mulación de los contenidos y materiales educativos, por lo que para la primaria se aplicó un Programa Emergente de Refor-mulación de Contenidos y Materiales Educativos, entre cuyos grandes objetivos se encontraba el fortalecimiento de la lectu-ra, la escritura y la expresión oral, así como el de la enseñanza de las matemáticas, el estudio sistemático de la historia, la geo-grafía y el civismo –en lugar del área de ciencias sociales– y el aprendizaje de los contenidos relacionados con el cuidado y la salud del alumno, así como del medio ambiente.

Finalmente, el tercer punto del Acuerdo Nacional fue la revaloración de la función magisterial, que suponía diversos objetivos en beneficio del magisterio: formación; actualiza-


ción, capacitación y superación; salario profesional; vivienda y el Programa de Carrera Magisterial.

En cuanto a la formación del maestro se diseñó un modelo con un tronco básico general y opciones orientadas a la prác-tica preescolar, primaria y secundaria, y se implementó una reforma curricular a fin de evitar la enorme dispersión de los planes de estudio en las escuelas normales.

Para actualizar los conocimientos del magisterio nacio-nal se estableció un Programa Emergente de Actualización del Maestro con miras a fortalecer los conocimientos de los maestros combinando la educación a distancia, el aprendizaje en cursos, las sesiones colectivas de estudio, el intercambio de puntos de vista, así como el trabajo individual.

Por otro lado y en virtud de que los salarios del magisterio habían caído en términos reales, se acordó otorgar incrementos en dicho rubro, al tiempo de impulsar un programa especial de fomento a la vivienda.

Finalmente, se implementó el Programa Nacional de Ca-rrera Magisterial3 para dar respuesta a dos necesidades de la actividad docente: estimular la calidad de la educación y esta-blecer un medio claro de mejoramiento profesional, material y de la condición social del maestro.

Con ello se buscaba que los maestros pudieran tener ac-ceso a niveles salariales superiores con base en su preparación académica, en los cursos de actualización, en su desempeño

3 El propósito final de este programa es fomentar la profesionalización y actualización de los maestros, así como el aprovechamiento escolar de sus alumnos.


profesional, en su antigüedad en el servicio y en los niveles de la propia Carrera Magisterial.

A partir de la puesta en marcha de este programa, se evalúa a docentes frente a grupo (vertiente 1), a personal en funcio-nes directivas y de supervisión (vertiente 2) y a profesores en actividades técnico-pedagógicas de la educación básica (ver-tiente 3), considerando seis factores:4

1. Antigüedad. 2. Grado académico. 3. Preparación profesional. 4. Cursos de actualización y superación profesional. 5. Desempeño profesional. 6. Aprovechamiento escolar (vertiente 1), desempeño es-

colar (vertiente 2) o apoyo educativo (vertiente 3).

El ANMEB también generó cambios en la Secretaría de Educación Pública. Durante el sexenio del presidente Ernes-to Zedillo se implementaron programas dirigidos a impulsar la actividad magisterial, como el Programa Nacional para la Actualización Permanente de los Maestros de Educación Básica en Servicio (Prona), creado en 1994, y el Programa para la Transformación y el Fortalecimiento Académico de las Escuelas Normales (creado en 1997), con el fin de impulsar la modernización de la formación inicial de los profesores de educación básica.

4 Secretaría de Educación Pública, Lineamientos generales…, op. cit., p. 7.


El ANMEB es uno de los antecedentes más importantes que permiten comparar los alcances posibles de obtener a partir de la firma de la Alianza por la Calidad de la Educación. A este propósito se presentan algunos datos respecto a los avances lo-grados con el fin de comprender la situación actual en el sector educativo en relación con los grandes objetivos de la Alianza.

El sistema de educación básica: indicadores de la situación actual

La importancia de impulsar el desarrollo del capital huma-no, es decir, del acervo de conocimientos y habilidades de los habitantes de un país, directamente aplicables a los procesos productivos de bienes y servicios, se debe principalmente a dos razones.

La primera es que entre mayor sea el nivel educativo pro-medio de la población, más eficiente será la asignación de re-cursos en la economía, lo que hace posible producir más con los mismos recursos. La segunda es que entre mayor sea el nivel educativo de la población, más fácil, rápida y eficiente será la introducción de los cambios tecnológicos en los proce-sos productivos.5

En este sentido, es necesario presentar algunos indicado-res relevantes en cuanto el avance en materia educativa en el país. De 1921 a 1992 se lograron avances notables en la cober-tura, pues la escolaridad promedio pasó de un grado a más de

5 Grupo Financiero Bancomer, “Educación para el crecimiento econó-mico”, Serie Propuestas, abril de 2003.


seis y el índice de analfabetos se redujo de 68% al 12.4% de la población.

Para 1992 uno de cada tres mexicanos ingresó a la escuela y dos de cada tres niños tuvieron acceso a la enseñanza prees-colar, la atención a la demanda en la primaria alcanzó 90% y cuatro de cada cinco egresados tenían acceso a la enseñanza secundaria.

Dado el avance en materia de cobertura, deserción y re-ducción del analfabetismo, la situación en el ámbito educa-tivo es la siguiente. De acuerdo con el Segundo Informe de Gobierno del presidente Felipe Calderón,6 en el ciclo escolar 2008-2009, 1.7 millones de maestros brindaron servicios de educación a 33.8 millones de niños y jóvenes en 250 mil es-cuelas (cuadro 1).

En materia de cobertura en primaria y en secundaria se registran porcentajes mayores al 95%, mientras en educación preescolar se alcanzó 83%. En educación media superior sólo se alcanza una cobertura de 62.4 por ciento.

Si bien se han logrado tasas de cobertura en educación bá-sica superiores a 90% con excepción de la preescolar, también se destaca que el rezago en educación básica se estima en más de 30 millones de personas de más de 15 años que no conclu-yeron o que nunca cursaron la primaria o la secundaria. De ellos, la mitad son jóvenes de entre 15 y 35 años. Actualmente los años de escolaridad promedio de las personas entre 15 y 24 años es de 9.7 grados. El nivel nacional de analfabetismo es de 7.7% (cuadro 2).

6 Presidencia de la República, Segundo Informe de Gobierno, México, septiembre de 2008.

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2006

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2007

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2008

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2005

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2006

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2007

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2008

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de 2

008,

p. 2

73.


Considerando las cifras antes mencionadas y de acuerdo con el Plan Nacional de Desarrollo7 y con el estudio elaborado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)8 los princi-pales desafíos y oportunidades para el sistema educativo mexi-cano se vinculan a los siguientes hechos:

Mientras que en México 77% de la población en edad de trabajar solamente cuenta con escolaridad básica, en los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Eco-nómicos (OCDE) el promedio respectivo es de 30%. Asimismo, mientras que en México 23% de la fuerza laboral tiene estu-dios superiores a la secundaria, en los otros países miembros de la OCDE 67% cuenta con preparatoria y mayores niveles educativos.

7 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, México, 2007.

8 Banco Interamericano de Desarrollo, Un sexenio de oportunidad edu-cativa: México 2007-2012, México, septiembre de 2006 (www.foropoliti-caspublicas.org.mx/docs/).

Cuadro 2. Cobertura por nivel educativo 2008-2009e/

Nivel educativo Porcentaje

Preescolar (3, 4 y 5 años) 83.9

Primaria (6 a 10 años) 95.7

Secundaria (13 a 15 años) 95.4

Educación media superior 62.4

e/ Cifras estimadas.Fuente: Presidencia de la República, Segundo Informe de Gobierno, anexo estadístico, México, septiembre de 2008, p. 37.


La OCDE señala que persiste la baja calidad en el sistema educativo mexicano que se refleja en los pobres resultados educativos de los alumnos en pruebas nacionales e interna-cionales. La prueba PISA (Program for Internacional Student Assessment) del 2006 muestra que un porcentaje considerable de los estudiantes de 15 años no tiene las habilidades mínimas para obtener la información por medio de la lectura o no es capaz de resolver problemas matemáticos básicos.

Adicionalmente a esta problemática que los organismos internacionales han señalado en el caso de México, las evalua-ciones realizadas en el país han mostrado el rezago educativo.

La prueba Enlace muestra los conocimientos sobre el do-minio y habilidades del alumno en matemáticas y en español, internacionalmente consideradas como materias que promue-ven el desarrollo de competencias básicas para la vida.

Esta prueba califica a los alumnos y los ubica en cuatro niveles según los resultados obtenidos:9 insuficiente, cuando se carece de los conocimientos básicos; elemental, cuando se domina sólo una parte del conocimiento; bueno, cuando do-minan la mayoría de los conocimientos; y excelente, cuando se dominan conocimientos y habilidades.

La prueba Enlace 2007 se aplicó en 121,500 escuelas de educación básica, tanto públicas como privadas y distribuidas en todo el territorio nacional. Participaron casi 10,150,000 es-tudiantes de tercero a sexto año de primaria y de tercero de secundaria; la cobertura fue de 95%, 8% más que en el año

9 En esta prueba la calificación máxima es de 936 puntos.


2006, y casi todos los estados tuvieron una participación de 100 por ciento.

Del año 2006 al 2007 el porcentaje de alumnos en el nivel de secundaria con nivel bueno y excelente pasó de 14.7 a casi 19% en español y de 4.2 a 5.6% en matemáticas; mientras que en el nivel primaria el porcentaje de alumnos con nivel bueno y excelente pasó de 21.3 a 24.6% en español y de 17.6 a 22.3% en matemáticas. En todas las primarias del país apenas 3% de los alumnos tuvo calificación de excelente en matemáticas y en español; y a nivel secundaria apenas 1% (cuadros 3a y 3b).

Cuadro 3a. Prueba Enlace 2007 Matemáticas(porcentaje de alumnos 2006-2007)

Año Grado Insuficiente Elemental Bueno Excelente TotalPrimaria

2006 Tercero 22.1 54.9 21.0 1.9 1002007 21.7 50.8 23.2 4.3 1002006 Cuarto 20.3 62.9 15.2 1.7 1002007 19.1 59.7 18.1 3.1 1002006 Quinto 21.5 61.8 14.9 1.8 1002007 20.4 57.7 18.9 3.0 1002006 Sexto 20.0 65.9 13.1 1.0 1002007 19.7 61.8 15.8 2.8 1002006 Global 21.0 61.4 16.0 1.6 1002007 20.2 57.5 19.0 3.3 100

Secundaria2006 Tercero 61.1 34.7 3.8 0.4 1002007 57.1 37.3 5.1 0.5 100

Fuente: Resultados nacionales de la prueba Enlace 2007, en www.enlace.sep.gob.mx


Al considerar los resultados de la prueba Enlace 2008, re-salta el hecho de que en educación primaria en matemáticas y español más de 75% de los alumnos obtuvo una evaluación al menos elemental. Sin embargo, del total de pruebas realizadas cerca de 30% obtuvo una evaluación de buena a excelente en primaria y sólo 18% en secundaria obtuvo esta calificación en español y apenas 9% en matemáticas (cuadro 4).

En cuando a la prueba PISA, el porcentaje de la puntuación promedio obtenida por los países que pertenecen a la OCDE es de 500 puntos, lo que corresponde al nivel 3; sin embargo, el nivel

Cuadro 3b. Prueba Enlace 2007 Español(porcentaje de alumnos 2006-2007)

Año Grado Insuficiente Elemental Bueno Excelente TotalPrimaria

2006 Tercero 21.2 48.5 28.3 2.0 1002007 20.3 48.1 28.4 3.3 1002006 Cuarto 21.0 60.3 16.7 2.0 1002007 21.9 53.6 18.9 3.0 1002006 Quinto 19.6 62.1 17.1 1.2 1002007 19.6 56.9 21.3 2.2 1002006 Sexto 20.8 61.4 16.4 1.5 1002007 18.8 59.8 18.9 2.5 1002006 Global 20.7 58.1 19.6 1.7 1002007 20.1 55.3 21.8 2.8 100

Secundaria2006 Tercero 40.7 44.6 14.0 0.7 1002007 36.3 44.8 17.9 1.0 100

Fuente: Resultados nacionales de la prueba Enlace 2007, en www.enlace.sep.gob.mx


alcanzado por México es un nivel 2 en promedio, lo que impli-ca resultados mínimos para poder desempeñarse (cuadro 5).

A partir de los criterios ya mencionados se puede ubicar a nuestro país comparativamente con otros países de la muestra. De inicio podemos destacar que México desde el año 2000 –año en que se inició la prueba– no ha podido alcanzar el pro-medio de la OCDE, de 500 puntos. Sin embargo, fue en el 2000 cuando se alcanzaron las mejores puntuaciones en los tres ám-bitos de evaluación. También se muestra un incremento en el promedio de las tres áreas del 2006 respecto al año 2003, sobre todo en relación con matemáticas, al lograr 21 puntos adicio-nales; no obstante, sólo se obtuvieron 5 puntos en ciencias y 10 en lectura (cuadro 6).

Los anteriores resultados contrastan con los importantes recursos que se destinan a la educación en nuestro país. De

Cuadro 4. Resultados de la prueba Enlace 2008

GradoAl menos

elemental1/ Elemental Bueno Excelente Total

PrimariaEspañol 79.2 48.7 26.7 3.8 100

Matemáticas 77.2 49.5 23.0 4.7 100

SecundariaEspañol 67.1 49.2 17.1 0.8 100

Matemáticas 44.9 35.7 8.3 0.9 100

1/ Este rubro contempla los conceptos de elemental, bueno y excelente. La suma de los parciales puede no coincidir, debido al redondeo de las cifras.Fuente: SEP (http://enlace2008.sep.gob.mx/cons_bd.html).


acuerdo con el estudio Panorama de la Educación 2007, de la OCDE, México ha hecho inversiones importantes en educación y ha mostrado incrementos constantes de la inversión en el ru-bro, no sólo en términos absolutos, sino también en términos de proporción del Producto Interno Bruto (PIB).10

El estudio señala que “el gasto en educación en México como porcentaje del PIB aumentó de 5.6% en 1995 a 6.4% en 2004, y está por encima del promedio de la OCDE que es de 5.8%. Este gasto invertido en educación (23.1%) como por-

10 OCDE, Panorama de la educación 2007, septiembre de 2007, en http://www.oecd.org/dataoecd/16/47/39337306.pdf (última consulta: octubre de 2007).

Cuadro 5. PISA 2006. Descripción y escala de los niveles

Niveles Descripción genérica

Nivel 6 (707-800) Situarse en uno de los niveles altos significa que un alumno tiene potencial para realizar actividades de alta complejidadNivel 5 (633-706)

Nivel 4 (558-632) Por arriba del mínimo y, por ello, bastante bueno, aunque no sea el nivel óptimo para la realización de las actividades cognitivas más complejasNivel 3 (484-557)

Nivel 2 (409-483)Mínimo adecuado para desempeñarse en la socie-dad contemporánea

Nivel 1 (334-408) Insuficiente (en especial el 0) para acceder a estu-dios superiores y para las actividades que exige la vida en la sociedad del conocimientoNivel 0 (200-333)

Fuente: OCDE, PISA 2006 Science Competencies for Tomorrow’s World, Pa-rís, Program for International Student Assessment, noviembre de 2007.


centaje del gasto público es el más alto entre los países de la OCDE y casi duplica el nivel promedio (13.4%)”11 (cuadro 7).

Sin embargo, el estudio asimismo establece que la mayor parte del gasto en educación está vinculado a los salarios, con muy poco margen para mejorar la proporción estudiantes-per-sonal educativo o para invertir en mayor tiempo para instruc-ción o recursos educativos.

La infraestructura educativa también presenta atrasos y desigualdades entre los distintos niveles. Sólo poco más de la mitad de los planteles de secundaria se encuentra en nivel ópti-mo; en primaria, 14% de las escuelas presenta cuarteaduras en sus edificaciones. Las telesecundarias se encuentran en condi-ciones poco operativas, menos de cuatro de cada diez cuentan

11 Idem. Los datos que se comparan en este estudio son de los años 2004 y 2005, porque de acuerdo con Blanca Heredia, directora del Centro de la OCDE en México para América Latina, son los más sólidos disponi-bles para los países que pertenecen a esa organización.

Cuadro 6. México en 2000, 2003 y 2006(puntaje promedio en las tres áreas)

2000 2003 2006

Lectura 422 400 410

Matemáticas 387 385 406

Ciencias 422 405 410

Fuente: Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, PISA 2006 en México, con base en los datos de PISA 2006.

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con salón de cómputo y biblioteca, y la proporción de escuelas con laboratorios de física, química y biología es todavía menor.12

En cuanto a la ampliación del acceso a la educación, la permanencia en el sistema y la conclusión de los ciclos, las ac-tuales tasas de escolaridad básica ilustran importantes avances. Para la Comisión Económica para América Latina y el Cari-be (CEPAL) cuatro desafíos pendientes destacan en la región, a saber: a) que los niños entre tres y seis años de edad alcancen el acceso universal, una educación preescolar de calidad; b) lo-grar la cobertura universal de primaria y reducir drásticamente la reprobación y deserción en el ciclo; c) promover el acceso y la permanencia de los adolescentes en la educación secunda-ria para completar 12 años de escolaridad; y d) flexibilizar la oferta para facilitar la atención pertinente a jóvenes y adultos en la perspectiva de una educación a lo largo de toda la vida, incluyendo la alfabetización.13

El desafío es realizar en los países de América Latina una profunda revisión de los factores estructurales que limitan la calidad de la oferta pedagógica y diseñar, con amplia participa-ción de los docentes y comunidades, estrategias para mejorar la pertinencia cultural de los aprendizajes y el desarrollo de las competencias necesarias para vivir en un mundo cada vez más complejo.14

12 CEPAL, Financiamiento y gestión de la educación en América Latina y el Caribe, julio de 2004.

13 Idem.14 Idem.


Diseño de la Alianza por la Calidad de la Educación

“La Alianza para la Calidad de la Educación es la herramien-ta adecuada para construir el sistema educativo moderno, equitativo y eficiente que demanda el país”. El 15 de mayo de 2008 en esos términos el presidente Felipe Calderón pre-sentaba el acuerdo educativo suscrito entre el SNTE y la SEP, proyecto sustentado en cinco ejes de trabajo con acciones y metas por alcanzar al término de la administración caldero-nista, con inicio de operación a partir del ciclo escolar 2008-200915 (esquema 1).

Con el lanzamiento de la Alianza presentada por el go-bierno federal como la reforma a través de la cual se realizará una “transformación profunda del sistema educativo nacio-nal, a fin de hacer de la educación pública un factor de justicia y equidad”,16 la SEP y el magisterio externaron la necesidad de sumar esfuerzos para superar los rezagos tecnológicos y de infraestructura en los centros escolares de educación bá-sica; mejorar la capacitación y profesionalización de los do-centes; supervisar la alimentación, salud y seguridad de los alumnos en las escuelas; dar seguimiento a los procesos de aprendizaje y contar con mecanismos permanentes de eva-luación (cuadro 8).

Para implementar estos cinco ejes y diez procesos se cons-tituyó la Comisión Rectora de la Alianza, integrada por igual

15 SEP, “Alianza por la calidad de la educación”, en http://alianza.sep.gob.mx/index_001.php

16 Idem.

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número de miembros de la Secretaría de Educación Pública y del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación,17 de la misma manera que cada eje rector cuenta con una coordina-ción para los trabajos de las mesas.

En este sentido, las mesas de trabajo son las que presentan y articulan los consensos necesarios para dar cumplimiento a los planes, programas y proyectos derivados de las metas plan-teadas por la Alianza.

A su vez, a la Comisión Rectora, que constituye el órgano colegiado de máxima autoridad de la Alianza, le corresponde coordinar, aprobar y dar seguimiento a cada una de las accio-nes que se realizan para el cumplimiento de los acuerdos com-prometidos en la Alianza; asimismo, analizar los documentos que envían las mesas de trabajo, previamente validados por las coordinaciones de eje y aprobarlos para su implementación.

Sin menoscabo de la importancia de los cinco ejes de la Alianza, para fines de este documento sólo consideraremos el avance en dos de ellos: la modernización de los centros esco-lares y la profesionalización de los maestros y las autoridades educativas.

Eje 1. Modernización de los centros escolares

En este eje el énfasis está puesto en la infraestructura y el equi-pamiento, en las tecnologías de la información y la comuni-cación y, asimismo, en la gestión y la participación social. El

17 “Alianza por la Calidad de la Educación. Funcionamiento general”, en http://alianza.sep.gob.mx/pdf/LineamientosfuncionamientoAlianza.pdf


acuerdo de la ACE menciona que las escuelas con mayores ne-cesidades de apoyo en infraestructura y equipamiento ascien-den a 33,455 y que en el ciclo escolar 2008-2009 se atenderán 9,876 escuelas, lo que representa 29.5 % del total; la meta en el actual ciclo es equipar 14 mil planteles.

Infraestructura y equipamiento18

A partir del ciclo escolar 2008-2009, la meta en este rubro era equipar a 14 mil planteles y rehabilitar 27 mil planteles que se encuentran en malas condiciones.

Las acciones para la rehabilitación de la infraestructura fí-sica en las escuelas de educación básica comenzaron antes del inicio del ciclo escolar 2008-2009. A partir de los resultados del censo de infraestructura educativa de 2007, se determinó un total de 27 mil escuelas cuya condición fue evaluada como mala, muy mala y pésima. Para ello en particular se consideró el estado de los muros, los techos, los sanitarios y las aulas.

Con el fin de que el mejoramiento de las condiciones de los planteles beneficie a un mayor número de alumnos, se decidió incrementar el universo original de 27 mil escuelas a más de 33 mil. Hasta el mes de junio del 2009 se realizaron acciones de rehabilitación en 9,672 escuelas. Se espera que al concluir el ciclo escolar 2009-2010 el número de escuelas atendidas se incremente hasta alcanzar una cifra acumulada cercana a las 23 mil escuelas.

18 SEP, “Avances de la Alianza al mes de junio de 2008”, en http://alianza.sep.gob.mx/index_017.php


De acuerdo con el Observatorio Ciudadano de la Educa-ción (OCE), el sentido de modernización que la Alianza pro-pone es vago en relación con sus compromisos en el tiempo y totalmente opaco en los presupuestos que demandan la reha-bilitación y el equipamiento de 27 mil planteles, como es su objetivo.19

Los indicadores que el Instituto Nacional para la Eva-luación de la Educación (INEE)20 señala en el texto Prácticas docentes para el desarrollo de la comprensión lectora en primaria (2007) revelan los desafíos económicos que representa una política modernizadora de las condiciones escolares para apo-yar los aprendizajes y poner al día la infraestructura básica mínima para realizar en condiciones de normalidad el acto educativo.

De tal manera que con relación a dicho rubro se sabe que menos de 10% de las escuelas indígenas y comunitarias cuenta con biblioteca escolar; que 90% de las primarias indígenas no cuenta con equipo para reproducir materiales didácticos (fo-tocopiadora, mimeógrafo o duplicadora); que sólo 9% de los planteles de educación primaria indígena tiene televisión y que en el caso de los planteles en que se imparte la educación co-munitaria 95% carece de esta herramienta.

En lo que respecta a las condiciones básicas de infraes-tructura es preciso señalar que 50% de las primarias indígenas

19 Observatorio Ciudadano de la Educación, “La nueva Alianza por la Calidad Educativa”, en http://www.observatorio.org/comunicados/Educ-Debate13_NuevaAlianza.html

20 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, Prácticas docentes para el desarrollo de la comprensión lectora en primaria, México, 2007.


se gotean cuando llueve y que 15% de ellas se inunda; que 56% de las primarias indígenas presenta cuarteaduras en las paredes y en los techos y que 58% tiene ventanas con vidrios rotos o de plano sin vidrios; además, 37% de los planteles tiene letrinas y en 17% no hay servicio de sanitarios.21

Gestión y participación social

En este punto se busca fomentar mecanismos participativos de gestión escolar a través de la constitución de los Conse-jos Escolares de Participación Social en todos los planteles; asimismo, también se busca que para el 2012 se establezcan en 50 mil escuelas modelos de gestión estratégica, en los que participen los referidos consejos, así como impulsar modelos de gestión participativa en 100 mil escuelas.

Considerando la última información que la SEP emitió al mes de junio de 2009, en un año de acción de la Alianza se ha logrado que 75 mil escuelas apliquen el Modelo de Ges-tión Educativa Estratégica, 40 mil escuelas estén incorporadas al Programa Escuelas de Calidad con financiamiento, 35 mil escuelas trabajen sin financiamiento y se instalaran 16 Conse-jos Estatales de Participación Social, así como 951 Consejos Municipales.

Por otra parte, se señala que suman 14,308 escuelas las incorporadas al Programa Escuela Segura (cifra por debajo de lo programado para el ciclo 2008-2009, de 37 mil); que suman

21 Idem.


790 las que participan en el Programa de Escuelas de Tiempo Completo; y que se incorporaron 4,781 escuelas al Programa Escuela Siempre Abierta, cuando para el presente ciclo escolar se programó un total de 21 mil.

En materia de escuelas de tiempo completo se busca inte-grar 5,500 en un año; sin embargo, sólo se incorporaron 816 escuelas al programa y 184 están en proceso de consolidar su operación. Asimismo, en las escuelas de tiempo completo se atiende a 174,290 alumnos, con la participación de 7,150 do-centes y directivos.

En cuanto al programa de escuelas fuera del horario de clase y en fines de semana, se habilitaron 33 mil escuelas. En el caso del Programa Escuela Siempre Abierta, se realizó la fase vacacional en 2008 en 4,781 escuelas, beneficiando a 500 mil niñas, niños y jóvenes. Se espera incrementar la cobertura en 6,600 escuelas más en su fase permanente para hacer un total de 13,200 al final del ciclo escolar 2009-2010.

En relación con el Programa Escuelas de Bajo Rendi-miento, se reporta que se elaboró el documento del modelo para su atención educativa, pero no se proporcionan datos so-bre los avances respecto a la meta de impulsar y reforzar 32 mil centros educativos.

Respecto a la meta de crear el Sistema Nacional de In-formación de las Escuelas, cabe señalar que a partir del ciclo 2008-2009 se inició el proceso de integración de bases de datos de inmuebles, alumnos, maestros, logro académico y contex-to, plantillas docente y administrativa, materiales educativos, acervos bibliográficos, entre otros. Sin embargo, la rehabilita-ción de escuelas resuelve el problema sólo por una vez, pues la


Alianza no propone modificar los mecanismos de asignación de recursos que permitan asegurar que no se descapitalice el sistema y, sobre todo, que a las escuelas más pobres se les deje de dotar de menos recursos.

Tecnologías de la información y la comunicación (TIC)

Respecto a las TIC se busca que los centros escolares logren una conectividad a redes en 155 mil aulas, adicionales a las exis-tentes, para cubrir de esta forma 75% de la matrícula. En este sentido, al 31 de diciembre del 2008 seis entidades federativas contaban con 100% de conectividad; diez con 30% y 16 con 10%, por lo que en esta materia el reto es importante.

En el caso de las TIC, la SEP informa la puesta en marcha de la prueba piloto en 200 aulas de secundarias generales y técnicas, la conexión a Internet en 144 aulas y la instalación de contenidos en 59 aulas. Lamentablemente estas cifras quedan rebasadas por las necesidades tecnológicas de millones de ni-ños y niñas que todavía no tienen acceso a una computadora ni cuentan con la capacitación requerida para su uso (incluso hay maestros en esta situación).

Otro de los objetivos de la Alianza es equipar con una computadora a maestros que logren su certificación de compe-tencias digitales. Respecto a ello, a partir de 2008 se han certi-ficado 9,118 docentes de secundaria en el uso de herramientas de cómputo y se encuentran incorporados al proceso formativo más de 107 mil docentes.


Eje 2. Profesionalización de los maestros y las autoridades educativas

Un elemento clave para el logro de las metas educativas es el profesor.22 Por ello la Alianza por la Calidad de la Educación establece como una de las estrategias centrales para elevar la calidad de la educación básica, revalorar la función social del magisterio, al asumir que el docente es el protagonista de la transformación educativa de México.

Como parte de la estrategia que supone la Alianza, la do-cencia sin duda es una pieza fundamental para elevar la calidad de la educación y, en este sentido, son relevantes los resultados del documento Informe TALIS: la creación de entornos eficaces de enseñanza y aprendizaje,23 elaborado por la OCDE, que mediante una encuesta practicada en 200 centros de enseñanza y más de 90 mil profesores arrojó los primeros resultados y de dichos resultado se desprenden las siguientes consideraciones.24

La conducta de los alumnos en las aulas y la creación de un entorno de aprendizaje seguro y productivo son factores importantes en muchos centros escolares y pueden adquirir un carácter de desafío para el trabajo del profesor. Según la referida encuesta, uno de cada cuatro profesores de la mayoría

22 Leonel Zúñiga Molina, Desafíos de la evaluación educativa: conside-raciones y propuestas en torno al caso de México, documento de discusión, t. 3, IV Congreso Nacional de Educación, México, SNTE, 2006.

23 Estudio Internacional sobre Enseñanza y Aprendizaje (TALIS por su nombre en inglés).

24 OCDE, Informe TALIS: la creación de entornos eficaces de enseñanza y aprendizaje, síntesis de los primeros resultados. Primera encuesta Internacional sobre Enseñanza y Aprendizaje, París, 2009, en www.oecd.org/edu/talis


de los países valorados, incluido México, pierde al menos 30% del tiempo de enseñanza a causa de la conducta perturbadora de los estudiantes o de las tareas administrativas, y en algunos casos, este porcentaje se eleva hasta 50 por ciento.

Más de uno de cada tres profesores trabaja en un centro cuyo director considera que dicho centro sufre una carencia de profesores calificados.

Los factores más frecuentemente mencionados como obs-táculo para la enseñanza son la falta de equipamiento y la au-sencia de personal de apoyo a la instrucción.

Respecto a la frecuencia de participación de los profesores en actividades de desarrollo profesional, se destaca que la par-ticipación media de los profesores no pasa de algunos días al año, mientras que en México es de 30 días o más.

A pesar de destinarse un tiempo elevado de días al año en participar en actividades de desarrollo profesional, en países como Brasil, Malasia y México más de 80% de los encuesta-dos informó que no había recibido suficiente desarrollo pro-fesional.

Las demandas de un mayor desarrollo profesional por par-te de los profesores parecen estar concentradas en determina-dos campos. En particular, uno de cada tres maestros informa de fuertes necesidades para enseñar a alumnos con requisitos especiales de aprendizaje.

Entre 70 y 80% de los profesores mexicanos trabaja en centros cuyos directores informaron que las evaluaciones esco-lares produjeron algún tipo de efecto sobre el centro en cues-tión, la evaluación de la dirección y los profesores, y que ayudó a estos últimos a mejorar sus habilidades docentes.

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Sin embargo, de acuerdo con datos del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) del 2007, el sistema educativo continúa estructurando desigualmente las oportuni-dades de aprendizaje, ya que prevalecen pautas de distribución del personal docente que destinan los recursos humanos me-nos capacitados a las zonas escolares habitadas por los estratos poblacionales menos favorecidos.25

De igual manera, a decir del INEE, la Carrera Magisterial, el principal programa de incentivos para la formación de los docentes, continúa presentando el mismo comportamiento; esto es, mientras los profesores de las escuelas primarias ur-banas públicas participan de los incentivos de dicho programa en 60.8%, las rurales lo hacen en 43.2% y sólo 39.3% de los profesores de educación indígena está en sus filas.26

Otro indicador del INEE valora la satisfacción del trabajo en el aula. Así, mientras en las escuelas urbanas públicas sólo 16.5% de los maestros expresó sentirse muy insatisfecho, en las indígenas lo hizo 34.1%, en las comunitarias 43.0% y, en contraste, en las privadas sólo 9%. Finalmente, los directores de primaria con mayor formación académica siguen las mis-mas pautas inequitativas de distribución.27

Ante este panorama el tema de la profesionalización es uno de los componentes más significativos de la Alianza por la Ca-lidad. En todo sistema educativo los maestros representan su

25 Observatorio Ciudadano de la Educación, “La nueva Alianza por la Calidad Educativa”, en http://www.observatorio.org/comunicados/Educ-Debate13_NuevaAlianza.html

26 Idem.27 Idem.


primer motor, pues en la medida en que el maestro aumente su competitividad y conocimientos estará incidiendo de manera positiva y directa en el aprendizaje de sus alumnos.

Con este acuerdo se busca lograr que las autoridades del sistema educativo, directivos de centros escolares y profesores, sean seleccionados adecuadamente, estén debidamente forma-dos y reciban los estímulos e incentivos que merezcan en fun-ción del logro educativo de sus alumnos.

Con ello no solamente se incentiva la contratación y promo-ción del personal más calificado, sino que además se busca me-jorar la calidad de la enseñanza y el aprendizaje, favoreciendo esquemas de transparencia y rendición de cuentas (cuadro 9).

Concursos de oposición para las nuevas plazas docentes y directivas28

La Alianza considera importante que las plazas vacantes y las de nueva creación, tanto para profesores como para puestos directivos, sean asignadas a través de un concurso nacional pú-blico evaluado por un organismo independiente e imparcial.

La SEP lanzó el 28 de julio de 2008 dos convocatorias pú-blicas: la de nuevo ingreso al Sistema Educativo Nacional y la de docentes en servicio. El 11 de agosto de 2008 se llevó a cabo, por primera vez en el país, un concurso nacional para seleccionar a los maestros que se incorporarían a las aulas de

28 Observatorio Ciudadano de la Educación, “La nueva Alianza por la Calidad Educativa”, op. cit.

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educación básica, a partir del ciclo escolar 2008-2009. Para ello se sometieron a concurso más de ocho mil plazas y 26,875 horas-semana-mes, para lo cual se diseñaron 18 diferentes ti-pos de exámenes.

De acuerdo con el informe de la Alianza al mes de junio de 2009, hubo 109,415 aspirantes (79,172 a nuevo ingreso y 30,243 docentes en servicio), de los cuales concluyeron el pro-ceso de registro 80,566 aspirantes (59,051 de nuevo ingreso y 21,515 docentes en servicio). La convocatoria se abrió para más de ocho mil nuevas plazas.

Es importante precisar que para el ciclo escolar 2008-2009 se utilizó un mecanismo transitorio, acordado y supervisado bilateralmente por la SEP y el SNTE. Se registraron, cubriendo los requisitos, 80,566 aspirantes que presentaron el Examen Nacional de Habilidades Docentes. Acreditaron el examen 24,408 candidatos, cuyos resultados se publicaron el 14 de agosto de 2008 (cuadro 10).

Estos resultados parten de 80 reactivos. Sn embargo, tanto en el rubro de docentes en servicio como en el de nuevo in-greso, el promedio de los evaluados supera los 40 puntos co-rrectos, obteniendo el promedio más alto Querétaro y Jalisco, mientras el promedio más bajo a nivel nacional lo obtuvieron Nayarit y Tabasco.

Para el ciclo escolar 2009-2010 y con la creación del Ór-gano de Evaluación Independiente con Carácter Federalista (OEIF), el Examen Nacional de Habilidades y Competencias Docentes 2009 –que forma parte del proceso de selección de maestros que obtendrán una plaza para ejercer la docencia en el sistema público de educación básica– se aplicó en las 306

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sedes de las entidades federativas participantes y en el Distrito Federal el 16 de agosto de 2009.

Este concurso fue abierto para los egresados de institu-ciones de educación superior y formadoras docentes: Escuela Normal y Normal de Estudios Superiores, Universidad Peda-gógica Nacional, e instituciones de educación superior de las diversas especialidades.

Mientras que para los docentes en servicio este concurso estuvo dirigido a aquellos maestros con nombramiento provi-sional, con contratos por honorarios, a los que aspiraran a una plaza de base, y a aquellos que buscaran incrementar sus horas a la semana o una plaza de tiempo completo.

Las evaluaciones son especializadas por tipo de plaza: para docentes de educación inicial y preescolar, preescolar indígena, primaria, primaria indígena, telesecundaria y educación espe-cial (docente y psicólogo). También hay exámenes específicos para docentes de secundaria general y técnica de español, ma-temáticas, biología, física, química, geografía, formación cívica y ética, historia, inglés y educación tecnológica, así como de educación física para primaria y secundaria.

Fueron más de 123 mil aspirantes, de los cuales 81,400 fueron de nuevo ingreso y 42,366 docentes en servicio. Los resultados generales muestran que del total de aspirantes poco más de 31 mil tuvieron resultados aceptables, 87 mil requie-ren proceso de nivelación académica, mientras que poco más de cinco mil aspirantes tuvieron un resultado no aceptable (cuadro 11).

Las entidades que en términos absolutos tuvieron el más alto número de aspirantes aceptables fueron Puebla, Jalisco,

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Distrito Federal, Nuevo León y el Estado de México. Mien-tras que las entidades con el menor número de aspirantes con resultados aceptables fueron Baja California Sur, Colima, Guerrero, Aguascalientes, Querétaro y Tlaxcala.

Los resultados muestran que más de 18 mil aspirantes de nuevo ingreso obtuvieron resultados aceptables, mientras que sólo 3,552 no obtuvieron una calificación aceptable. En cuanto a los docentes en servicio, más de 12 mil aspirantes obtuvieron resultados aceptables, mientras que sólo 1,477 no lograron un resultado aceptable (cuadro 12).

Profesionalización

Al mes de junio de 2009 un avance en el cumplimiento de los acuerdos de la Alianza fue la creación del Sistema Nacional de Formación Continua y Superación Profesional de Maestros en Servicio en el que 80% de los cursos nacionales y estatales serán de matemáticas, ciencias, español, historia y formación cívica y ética. En el sistema participarán instituciones de edu-cación superior de reconocido prestigio y se evaluará la calidad de los cursos. Las competencias adquiridas se certificarán de manera independiente.

Como parte de este proceso de profesionalización, los profesores cuyos estudiantes muestren bajo rendimiento en pruebas estandarizadas como Enlace deberán tomar cursos especialmente orientados.

Durante el ciclo escolar del periodo referido se emitieron las reglas de operación del Programa del Sistema Nacional de

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Formación Continua y Superación Profesional de Maestros en Servicio. Asimismo, se instalaron 24 Consejos Estatales del Sistema de Formación Continua donde participaron 8,163 do-centes en cursos de español y matemáticas.

Otro de los puntos es fortalecer la profesionalización de los docentes de las escuelas normales. En esta materia se han impulsado las siguientes acciones:

• Mejorar el perfil y el desempeño del personal acadé-mico de las escuelas normales. Se incluyó a las institu-ciones públicas formadoras de docentes en las reglas de operación 2009 del Programa de Mejoramiento del Profesorado (Promep).

Para el año 2010 se buscará capacitar adicionalmente a 368 profesores que imparten matemáticas y 299 que imparten historia en las escuelas normales. Se capacitará adicionalmente a 477 profesores asociados a la enseñan-za del español en las escuelas normales. Asimismo, se capacitará a 1,354 profesores con maestría de las escue-las normales de todo el país.

• Mejorar el desempeño de los estudiantes de las escuelas normales. Para apoyar a los estudiantes de las escuelas normales se entregaron en el ciclo escolar 2008-2009 un total de 19,700 becas del Programa de Apoyo a la Práctica Intensiva y al Servicio Social (Probapiss), lo cual ha significado una inversión de casi 124 millones de pesos. Se han entregado alrededor de 14,500 becas del Programa Nacional de Becas de Educación Supe-


rior (Pronabes) a estudiantes de escasos recursos de es-cuelas normales en todas las entidades de la República.

• Extender las prácticas de evaluación para mejorar la ca-lidad de las instituciones, programas y estudiantes. En 2008 se inició la evaluación de los programas educati-vos y de la gestión institucional de las Escuelas Nor-males, a cargo de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES). Hasta la fecha, se han incorporado a esta evaluación 268 ins-tituciones formadoras de docentes, con 708 programas educativos en 20 entidades federativas.

• Revisar los planes de estudio que ofrecen las Escuelas Normales con base en resultados de evaluaciones nacio-nales. Se conformó un grupo de especialistas que traba-ja actualmente en la revisión de los planes de estudio de los diferentes programas de las escuelas normales que se espera sea concluida en el 2011.

• Fortalecer la infraestructura y el equipamiento de las Escuelas Normales. En 2008 se invirtieron más de 280 millones de pesos para apoyar 288 proyectos de infraes-tructura y equipamiento.

Incentivos y estímulos Uno de los acuerdos más relevantes que logró la Alianza por la Calidad de la Educación está vinculado al reforzamiento del Programa de Carrera Magisterial.


La Carrera Magisterial es un sistema de estímulos eco-nómicos de promoción horizontal para maestros del servicio público de educación básica. Se instituyó como respuesta a la demanda del SNTE de contar con un medio para revalorar el trabajo del docente.

Desde su surgimiento, el Programa de Carrera Magis-terial buscó, entre otros objetivos, coadyuvar a elevar la cali-dad de la educación básica por medio del reconocimiento al mérito, la profesionalización y actualización del magisterio; estimular a los maestros que demuestran mejor desempeño; y mejorar las condiciones de vida, laborales y sociales de los docentes.

En este programa la participación es individual y volun-taria, se sustenta en la evaluación sistemática e integral del docente y del aprovechamiento escolar de sus alumnos; el pro-grama permite alcanzar estímulos económicos sin cambiar de función.

Opera con financiamiento del gobierno federal ya que el presupuesto anual se determina en el marco de la negociación del Pliego General de Demandas que presenta cada año el SNTE a la SEP.

Tradicionalmente este programa se ha caracterizado por incentivar factores como la antigüedad entre otros elementos. Sin embargo, el acuerdo en este punto es que se centre en tres cosas: aprovechamiento escolar (medido a través de instru-mentos estandarizados aprobados por el Sistema Nacional de Evaluación de la Educación Enlace), cursos de actualización (certificados de manera independiente) y desempeño profesio-nal (cuadro 13).


Cuadro 13. Porcentaje de factores que considera Carrera Magisterial

Factores Antes Después

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Aprovechamiento escolar 20 60

Curso de actualización 17 20

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Fuente: SEP, Informe de avance de la Alianza por la Calidad de la Educación, junio de 2009.

Este nuevo modelo de promoción y certificación busca resolver las debilidades detectadas en educación básica, privi-legiando el mérito individual de los maestros en función exclu-siva de los resultados de logro de sus alumnos.

Por otra parte, con la creación del Programa de Estímulos a la Calidad Docente se pretende distribuir los estímulos eco-nómicos en función de los resultados académicos de los alum-nos. Al respecto, algunos especialistas han observado que al distribuir los estímulos a los docentes con base en el aumento que éstos logren, de un año a otro, en los puntajes que sus es-tudiantes alcancen en los exámenes de la Evaluación Nacional del Logro Académico en Centros Escolares (Enlace), se ocul-ta la estratificación socio-académica a los alumnos.

Si esto no se hiciera, sólo se premiaría a quienes traba-jen en los ambientes más favorables para el aprendizaje, en


detrimento de los docentes que desempeñan su profesión en ambientes socioeconómica y culturalmente adversos. Además de profundizar la injusticia, el nuevo programa repercutiría negativamente en la motivación de esos docentes para mejorar los resultados de sus alumnos.

Para el cálculo del estímulo, la SEP elaborará una propues-ta basada en resultados históricos de Enlace y en los resulta-dos de exámenes “Preparación Profesional” aplicados a los docentes para los grados y niveles donde no se cuenta con evaluaciones de alumnos (educación inicial, 1º y 2º de prima-ria, educación preescolar, educación especial y tecnologías en secundarias).

Sin embargo, la lógica de esa propuesta reproduce y pudie-ra incluso profundizar las brechas de desigualdad económica y material que separan las escuelas urbanas, las rurales, las in-dígenas y las comunitarias. Se sabe, por los resultados de En-lace, así como por los indicadores derivados de los Exámenes para la Calidad y el Logro Educativos (Excale), y por los del Programa Internacional para la Evaluación de los Estudiantes (PISA), que existe una regularidad en el aprovechamiento y en los aprendizajes de los educandos de las instituciones públicas: la curva va siempre en sentido descendente de la ciudad al campo, y del ámbito rural a las comunidades indígenas.

Si los salarios docentes quedan indexados en alto porcenta-je al aprovechamiento escolar de los alumnos, entonces pode-mos señalar que esta medida sin mecanismos compensatorios podría prever la ampliación de las brechas existentes. Aunque se corre también el riesgo de que Enlace se convierta en el eje rector de la enseñanza y del aprendizaje.


Conclusiones

La calidad de la educación es un elemento central para la acu-mulación de capital humano y para el desarrollo económico de un país. No obstante, la evidencia revela que el sistema de educación pública en México no ha sido capaz de ofrecer una enseñanza de alta calidad, además de que hay un importante rezago en la escolaridad básica de la población, según exáme-nes y estándares internacionales.

Todos los factores y ejes que promueve la Alianza confor-man un instrumento atractivo que señala el camino que hay que recorrer y construir para la consecución de una verdadera calidad educativa en México.

Ese camino es muy largo aún. En la medida de lo posible, el Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica generó en 1992 una transformación en la forma de ad-ministrar y conducir la política educativa en México. Después de 17 años, los retos se centran no precisamente en el finan-ciamiento ni en alcanzar tasas de cobertura cercanas al 100%. El reto hoy es que todos los niños que egresen de la educación básica cuenten con las herramientas necesarias para aumentar sus capacidades y oportunidades profesionales.

En su momento, la organización gremial del magisterio, con la suscripción del llamado Compromiso Social por la Educación, a principios del sexenio anterior, se comprometió a impulsar acciones para alentar la capacitación permanente del magisterio. Asimismo, se comprometió a fomentar la innova-ción de la comunidad educativa y a incidir en el fortalecimiento de los perfiles de los responsables de la docencia, la dirección,


la supervisión y la jefatura de sector; ello con base en medidas para que el acceso a estos cargos se realizara mediante exáme-nes de ingreso al servicio y las promociones de los docentes se llevaran a cabo por medio de concursos de oposición.

En materia de infraestructura el avance ha sido reduci-do, sobre todo considerando el presupuesto en esta materia, además de que en razón de las condiciones macroeconómicas para el 2010 pudiese verse afectado, lo cual impediría que las condiciones físicas y tecnológicas mejoraran sustancialmente.

Las reformas, desde el punto de vista de la profesionali-zación y de los incentivos al magisterio, configuran un nuevo escenario que presumiblemente puede impactar directamente en la calidad de la educación. Los mecanismos de acceso para los profesores de nuevo ingreso o eventuales configuran hoy un paso más de la transformación educativa que se ha vivido a lo largo de muchos años.

Sin embargo, el sentido de la calidad de la educación que la Alianza adopta debería considerar, entre otras dimensiones, la evaluación de los ambientes escolares que experimentan los educandos, ya que el clima en el aula, en la escuela y en el hogar, la satisfacción de los profesores con sus directivos y con sus compañeros, así como las condiciones del trabajo, se en-cuentran estrecha e intensamente relacionadas con los resulta-dos de los aprendizajes propuestos.

Un clima abierto, una dirección colegiada y de respeto a la autonomía, y las responsabilidades y capacidades de los do-centes pueden ser una de las vías más cortas para elevar la calidad educativa. Y en este punto mucho puede aportar la conformación y el funcionamiento efectivos de los consejos es-


colares de participación social. A ello también podría sumarse una estrategia para enfrentar los pobres y desiguales resultados de las pruebas y garantizar las oportunidades de aprendizaje a todos los niños que son atendidos por el sistema de educación pública del país.

Puntualizaciones

El Ejecutivo Federal entregó el día 8 de septiembre de 2009 la Iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2010 al Congreso de la Unión. La iniciativa y el proyecto se elabora-ron de acuerdo con las proyecciones económicas y estrategias contenidas en los Criterios Generales de Política Económica para el próximo año.

Marco macroeconómico

Durante el cuarto trimestre de 2008 y el primero de 2009, los indicadores económicos mostraron una desaceleración signi-

Paquete económico 2010 y la agenda de reformas


* Economista egresado de la UNAM, candidato a doctor en Gestión Es-tratégica y Políticas del Desarrollo por la Universidad Anáhuac. Investigador del CESOP. Líneas de investigación: federalismo, educación, finanzas públi-cas, sector energético. Correo electrónico: [email protected]


ficativa en la producción, la demanda agregada y el empleo como consecuencia de la profundización de la crisis económica y financiera internacional.

Se estima que durante 2009 el Producto Interno Bruto (PIB) de México disminuirá 6.8%, debido principalmente a la caída en la actividad económica a finales de 2008 y en el pri-mer semestre del año. La previsión es similar a la expectativa de los analistas del sector privado encuestados en agosto por el Banco de México (-7.2%). Se prevé que al cierre de este año la inflación general se ubique alrededor de 4.3 por ciento.

La pronunciada caída de la actividad económica en nues-tro país, así como la abrupta disminución en el precio del pe-tróleo y la declinación en la producción de crudo provocarán que tanto los ingresos petroleros como los tributarios no petro-leros en 2009 experimenten su mayor caída en cuando menos los últimos 30 años.

Como resultado de lo observado en el periodo enero-julio y del marco macroeconómico descrito, se espera que los ingre-sos presupuestarios inerciales sean inferiores en 477.5 mil mi-llones de pesos (mmp) al nivel estimado en la Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009.

La caída en ingresos petroleros y tributarios no petroleros implica una disminución de ingresos netos, es decir, descon-tando por el menor gasto no programable que se anticipa para el año, por 427.9 mmp. Para compensar esta disminución, el Ejecutivo Federal determinó hacer uso de 342.9 mmp pro-venientes de diversas fuentes de ingresos no recurrentes: el producto de las coberturas petroleras, los recursos del Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, el remanente de

335PAQUETE ECONÓMICO 2010 Y LA AGENDA DE REFORMAS

operación del Banco de México correspondiente al ejercicio fiscal de 2008 y otros aprovechamientos provenientes de ope-raciones no recurrentes.

Al considerar estas medidas compensatorias, y para cum-plir con el objetivo de balance presupuestario establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se determinó hacer uso del mecanismo de ajuste de gasto pre-visto en la misma ley y se redujo el gasto público en 85.0 mmp, lo cual representa menos de una quinta parte de la disminu-ción total de ingresos.

Esta reducción es sustancialmente más favorable que las implementadas en ocasiones pasadas en las que se han regis-trado caídas en los ingresos públicos, como en 1998 y en 2001, cuando la proporción fue a la inversa: casi cuatro quintas par-tes de la caída en el ingreso se reflejó en menor gasto. Se pro-puso aplicar el ajuste en 78% al gasto corriente (66.0 mmp) y el porcentaje restante al gasto de bienes muebles e inmuebles y obra pública (19.0 mmp).

Para el 2010, en el contexto internacional, se prevén indi-cadores más favorables que lo observado en 2009. Los analis-tas privados de Estados Unidos estiman que el crecimiento de esta economía en 2010 será de 2.3%, cifra que contrasta con la caída prevista de 2.6% para 2009; situación que será apoyada por el crecimiento de la producción industrial que se anticipa, para 2010, de 2.5 por ciento. No obstante, se considera que el ritmo de crecimiento de la economía estadounidense será gradual.

Ante la perspectiva de una recuperación de la economía estadounidense en 2010, se prevé un mejor desempeño de la


economía mexicana y se estima se registre un crecimiento real del PIB de 3.0 por ciento.

En el escenario económico de 2010 se prevé una inflación de 3.3% que resultaría 1.0 puntos porcentuales inferior a la esperada en 2009. Esta menor inflación se vería favorecida por la estabilización de los precios de los hidrocarburos y los ali-mentos en los mercados internacionales durante 2009.

Para 2010 se anticipa una tasa de interés promedio para ese año ligeramente inferior a la que se espera para el cierre de 2009. Así, el promedio de la tasa CETES a 28 días nominal pasaría de un nivel de 5.4% en 2009 a 4.5% en 2010.

En materia cambiaria se prevé que el peso mantenga su es-tabilidad cambiaria frente al dólar durante 2010, anticipándose un tipo de cambio de 13.80 pesos por dólar promedio en 2010; es decir, una depreciación de 1.47% respecto al tipo de cam-bio promedio de 13.60 pesos por dólar esperado para 2009.

En materia petrolera se prevé una disminución en las pla-taformas de producción y exportación de crudo, ubicándolas en 2,500 y 1,108 miles de barriles diarios (mbd), respectiva-mente. De esta forma, la plataforma de exportación resultaría 124 mbd o 10.06% inferior a la plataforma promedio esperada para 2009.

Se estima que en 2010 aumente el precio de la mezcla mexicana de exportación; mientras que para 2009 se prevé un precio de 51.0 dpb, en 2010 se estima un precio de 53.9 dpb, es decir, 5.69% al promedio previsto para 2009.

Otro indicador es el crecimiento esperado de la economía estadounidense, la cual se esperaría crezca 2.3% en el 2010, generando con ello un efecto positivo en la economía mexi-


cana por la elevada dependencia e interrelación entre ambas economías.

En este sentido, el Ejecutivo Federal estimó los ingresos y los gastos públicos del gobierno federal basándose en el si-guiente marco macroeconómico para el año 2009 y las proyec-ciones para 2010 (cuadro 1).

Ley de Ingresos

En la iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010 que el Ejecutivo Federal envió al Con-greso de la Unión, se propone una recaudación presupuesta-ria del gobierno federal de tres billones 172,359.9 millones de pesos (mdp).

Estos recursos representan un incremento de 4.1% respec-to a la Ley de Ingresos aprobada por el Congreso de la Unión para el ejercicio fiscal 2009 y de 11.4% respecto a la iniciativa enviada por el Ejecutivo Federal al Congreso de la Unión en el ejercicio fiscal 2009.

a) Los ingresos del gobierno federal propuestos son de dos billones 36,712.8 mdp, distribuidos de la siguien-te manera:

• Los impuestos, un billón 328,258.1 mdp. • Los derechos, 530,093.2 mdp. • Las contribuciones causadas por ADEFAS pendien-

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b) Los ingresos de organismos y empresas propuestos son de 786,277.2 mdp, distribuidos de la siguiente manera:

• Los ingresos de organismos y empresas, 630,886.8 mdp.

• Las aportaciones de Seguridad Social, 155,390.4 mdp.

• Los ingresos derivados de financiamiento pro-puestos son de 349,369.9 mdp, distribuidos de la siguiente manera:

– El endeudamiento neto del gobierno federal, 296,714.6 mdp.

– Otros financiamientos, 26 mil mdp. – El déficit de organismos y empresas de control

directo, 26,655.3 mdp.

Miscelánea Fiscal 2010

La política de ingresos propuesta contempla modificaciones en el sistema impositivo respecto al: Impuesto al Valor Agre-gado (IVA), Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto Especial a Tasa Única (IETU), Impuesto a Depósitos en Efectivo (IDE) e Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS). Así

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como la creación de una nueva contribución (Contribución para el combate a la pobreza).

Las propuestas para ampliar la base tributaria en todos los ámbitos tienen los siguientes principios:

• Proteger la inversión y la generación de empleo. • Que el incremento en recaudación provenga primor-

dialmente de los grupos con mayores ingresos. • Reducir la posibilidad de aplicar tácticas fiscales agresi-

vas y reducir la evasión fiscal. • Las medidas asociadas al consumo se concentran en

bienes con efectos nocivos sobre la salud de los indi-viduos, a recabar ingresos asociados al uso de un bien propiedad de la nación o están destinadas a contribuir con mayores erogaciones en el combate de la pobreza y mejorar el acceso a servicios de salud.

Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2010

El Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2010, que el Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Diputados, contiene una estimación de gasto de tres billones, 172,359.9 mdp. Estos recursos representan un incremento de 4.2% respecto al presupuesto aprobado por la Cámara de Diputados para el ejercicio fiscal 2009 y de 7.0% respecto al proyecto enviado por el Ejecutivo Federal para el


ejercicio fiscal 2009. Estos recursos se distribuyen de la si-guiente manera:

• Para los ramos autónomos, 60,529.9 mdp. • Para los ramos administrativos, 767,692.4 mdp. • Para los ramos generales, un billón 522,439.4 mdp. • Para las entidades sujetas a control presupuestario di-

recto, un billón 116,842.5 mdp.

Esta propuesta de gasto contiene una serie de medidas que se considera necesario llevar a cabo de manera adicional para incrementar las erogaciones asociadas al desarrollo social así como para dar cabida a presiones de gasto ineludibles aso-ciadas a pensiones y a las erogaciones que requieren la CFE y Pemex para tener una operación adecuada, de forma que el monto total de ajuste en el gasto ascenderá a 218 miles de mi-llones de pesos.

La magnitud de ajuste de gasto que se requiere, de 1.7% del PIB, significa que el gobierno federal realizará un esfuerzo de austeridad y racionalización de la Administración Pública, jerarquizando las prioridades a partir de los gastos imprescin-dibles y eliminando todos aquellos programas y rubros que no contribuyan de manera decidida a los objetivos prioritarios.

Al respecto, se proponen transformaciones mayores en la Administración Pública Federal, lo que implica la desapari-ción de tres secretarías de Estado: la Secretaría de la Función Pública, la Secretaría de la Reforma Agraria y la Secretaría de Turismo. Las funciones que han desempeñado esas depen-dencias serán absorbidas dentro del propio aparato guberna-


mental, generando ahorros significativos por la eliminación de duplicidades, por las sinergias que se obtendrán y por la desaparición de áreas administrativas o de insuficiente pro-ductividad. Estas medidas de cambio estructural permitirán obtener ahorros de hasta 6,500 millones de pesos en 2010, y una vez que concluya la reestructura, a partir de 2011 dichos ahorros regularizables podrían ascender a ocho mil millones de pesos.

Las medidas de contención y mayor eficiencia incorporan ahorros totales en gastos de administración y de operación y de servicios personales en dependencias y entidades por 80 mil millones de pesos. Entre éstas, destacan las siguientes:

• Regularización de los ahorros en servicios personales por plazas vacantes en dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

• Disminución de gasto administrativo y de operación. Esto incluye materiales y suministros, servicios bá-sicos, servicios oficiales, asesorías y consultorías, co-municación social, difusión e información, donativos, viáticos, pasajes, telefonía, subcontrataciones con ter-ceros, tecnologías de información entre otros gastos corrientes.

• Reducción de 5% de las estructura de mandos supe-riores. El gasto asociado a las estructuras que van de subsecretarios de Estado hasta directores generales ad-juntos (o plazas homólogas) se reducirá cuando menos 5% en cada ramo administrativo o entidad paraestatal de la Administración Pública Federal.


• Asimismo, reducción de 5% del presupuesto asociado a estructuras administrativas de dependencias, órga-nos desconcentrados y dependencias paraestatales, in-cluyendo oficialías mayores y demás áreas homólogas. Esto persigue evitar cualquier duplicidad de funciones y optimizar los esfuerzos.

• Reducción de 10% del gasto asociado a representacio-nes y oficinas del gobierno federal en el extranjero.

• Reducción de 10% del gasto en estructuras y adminis-tración de las delegaciones, oficinas y representaciones de las dependencias del gobierno federal, órganos des-concentrados y entidades paraestatales en los estados.

Además, durante 2010 se adoptará por noveno año conse-cutivo una política de nulo incremento en las remuneraciones de enlaces, mandos medios y superiores del gobierno federal. Si a esta política se le añade la disminución de 10% en el sala-rio de mandos superiores decretada en diciembre de 2006, el poder adquisitivo de dichos funcionarios públicos habrá dis-minuido en 39% de 2003 a 2010.

Además del enorme esfuerzo de austeridad, el gasto pro-gramable para 2010 se guía por las siguientes líneas de acción:

I. Impulsar un mayor desarrollo social y proteger a los que menos tienen.

II. Reactivar la economía y retomar la senda del creci-miento.

III. Preservar la seguridad y continuar la lucha frontal contra el crimen.


IV. Dar continuidad a otros temas prioritarios de la políti-ca de gasto público.

Proyecto de Presupuesto de Egresos 2010

Ramos autónomos

El gasto para los ramos autónomos se distribuyó de la siguien-te manera:

• Para el Poder Legislativo, 10,200 mdp, de los cuales:

– Para la Cámara de Diputados, 5,153.5 mdp. – Para la Cámara de Senadores, 3,819.9 mdp. – Para la Auditoría Superior de la Federación, 1,226.5

mdp.

• Para el Poder Judicial es 40,108.6 mdp, distribuidos en los siguientes rubros:

– Para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 4,476.2 mdp.

– Para el Consejo de la Judicatura Federal, 33,637.5 mdp.

– Para el Tribunal Federal Electoral, 1,994.9 mdp. – Para el Instituto Federal Electoral, 9,231.8 mdp. – Para la Comisión Nacional de los Derechos Huma-

nos, 989.6 mdp.


Ramos administrativos

El gasto para los ramos administrativos con las propuestas presupuestarias más altas son los siguientes:

• Para Educación, 194,415.6 mdp. • Para Salud, 89,363.7 mdp. • Para la SCT, 61,587.0 mdp. • Para Sagarpa, 60,785.1. • Para la Sedesol, 84,243.3 mdp.

Gasto programable y no programable

El gasto programable aprobado es de 797,124.0 mdp, de los cuales:

• Para las Aportaciones a Seguridad Social, 287,591.5 mdp.

• Para las Provisiones Salariales y Económicas, 43 mil 239.5 mdp.

• Para las Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, 43,101.3 mdp.

• Para las Aportaciones Federales para Entidades Federa-tivas y Municipios, 423,221.7 mdp.

El gasto no programable aprobado es de 705,305.6 mdp, de los cuales:


• Para Deuda Pública, 237,911.0 mdp. • Para Participaciones a Entidades Federativas y Munici-

pios, 453,612.2 mdp. • Para ADEFAS, 20 mil mdp. • Para Erogaciones para los Programas de Apoyo a Aho-

rradores y Deudores de la Banca, 13,762.4 mdp.

En términos generales, los ramos que sufrirían reduccio-nes más significativas comparativamente con el presupuesto aprobado para el ejercicio fiscal 2009 serían los siguientes: el IFE con 24.2%; Gobernación con 9.9%; SHCP con 7.1%; Sa-garpa con 14%; SCT con 15%, Economía con 6.4%; Semarnat con 10.2%; Energía con 12.7%; Seguridad Pública con 3.4 por ciento.

En contrapartida, los ramos que tendrían los incrementos más significativos serían los siguientes: Poder Legislativo con 9.6%; Poder Judicial con 23.3%; Relaciones Exteriores con 14%; y Sedesol con 23.6 por ciento.

Clasificación funcional

El gasto por Grandes Funciones estimado por el Ejecutivo Fe-deral se distribuyó de la siguiente manera:

• Para la Gran Función Gobierno, la propuesta es de 222,154.4 mdp, distribuidos en las siguientes funciones:

– Para Legislación, 10,199.9 mdp. – Para Seguridad Nacional, 54,929.7 mdp.

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– Para Relaciones Exteriores, 6,112.9 mdp. – Para Hacienda, 18,706.1 mdp. – Para Gobernación, 15,751.2 mdp. – Para Orden, Seguridad y Justicia, 98,231.2 mdp. – Para Administración Pública, 7,699.3 mdp. – Para otros Bienes y Servicios Públicos, 10,521.1

mdp.

• Para la Gran Función Desarrollo Social, la propuesta es de un billón 676,762.7 mdp, distribuidos en las siguien-tes funciones:

– Para Educación, 496,405.2 mdp. – Para Salud, 358,605.8 mdp. – Para Seguridad Social, 581,937.4 mdp. – Para Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regio-

nal, 135,743.1 mdp. – Para Agua Potable y Alcantarillado, 19,081.3 mdp. – Para Asistencia Social, 84,989.9 mdp.

• Para la Gran Función Desarrollo Económico, la pro-puesta es de 967,290.5 mdp, distribuidos en las siguien-tes funciones:

– Para Energía, 769,089.6 mdp. – Para Comunicaciones y Transportes, 61,633.1 mdp. – Para Desarrollo Agropecuario y Forestal, 68,068.0

mdp. – Para Temas Laborales, 2,990.8 mdp.


– Para Temas Empresariales, 13,265.3 mdp. – Para Servicios Financieros, 1,821.9 mdp. – Para Turismo, 3,004.3 mdp. – Para Ciencia y Tecnología, 29,772.9 mdp. – Para Temas Agrarios, 3,933.3 mdp. – Para Desarrollo Sustentable, 13,711.3 mdp.

Para la Gran Función Otras, la propuesta es de 725,285.6 mdp, distribuidos en las siguientes funciones:

Cuadro 5. Presupuesto Público Federal por Grandes Funciones 2009-2010

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Desarrollo Social

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Total de la Gran Función

3,487,867.06 3,591,493.18 9.11 2.97

Fuente: Servicios de Investigación y Análisis adscrito al Centro de Docu-mentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con infor-mación del Proyecto y el Presupuesto de Egresos de la Federación.


– Para el Costo Financiero de la Deuda, 237,911.0 mdp.

– Para los Recursos a Entidades Federativas y Muni-cipios, 453,612.2 mdp.

– Para adefas, 20 mil mdp. – Para Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca,

13,762.4 mdp.

Función Gobierno

El gasto propuesto para la Gran Función Gobierno es de 222,154.38 mdp, cifra que representa un incremento de 1.24% respecto al gasto aprobado en el ejercicio fiscal 2009 y un incremento de 0.89% respecto al proyecto para el ejercicio fiscal 2009.

La Gran Función Gobierno se desagregó en las siguientes ocho funciones:

• Para Legislación con una propuesta de gasto de 10,199.9 mdp.

• Para Seguridad Nacional con una propuesta de gasto de 54,929.7 mdp.

• Para Relaciones Exteriores con una propuesta de gasto de 6,112.9 mdp.

• Para Hacienda con una propuesta de gasto de 18,706.1 mdp.

• Para Gobernación con una propuesta de gasto de 15,751.2 mdp.

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• Para Orden, Seguridad y Justicia con una propuesta de gasto de 98,231.2 mdp.

• Para Administración Pública con una propuesta de gas-to de 7,699.3 mdp.

• Para otros Bienes y Servicios Públicos de 10,524.1 mdp.

Función Desarrollo Social

Para la Gran Función Desarrollo Social la propuesta es de un billón 676 mil 762.7 mdp, cifra que representa un incre-mento de 9.26% respecto al gasto aprobado en el ejercicio fis-cal 2009 y un incremento de 11.74% respecto al proyecto para el ejercicio fiscal 2009.

La Gran Función Gobierno se desagregó en las siguientes 6 funciones:

• Para Educación con una propuesta de gasto es de 496,405.2 mdp.

• Para Salud con una propuesta de gasto de 358,605.8 mdp.

• Para Seguridad Social con una propuesta de gasto de 581,937.4 mdp.

• Para Urbanización, Vivienda y Desarrollo Regional con una propuesta de gasto de 135,743.1 mdp.

• Para Agua Potable y Alcantarillado con una propuesta de gasto de 19,081.3 mdp.


• Para Asistencia Social con una propuesta de gasto de 84 mil 989.9 mdp.

Función Desarrollo Económico

Para la Gran Función Desarrollo Económico la propuesta es de 967,290.5 mdp, cifra que representa una reducción de 8.19% respecto al gasto aprobado en el ejercicio fiscal 2009 y un incremento de 9.62% respecto al proyecto para el ejercicio fiscal 2009.

La Gran Función Desarrollo Económico se integra por las siguientes 10 funciones:

• Para Energía con una propuesta de gasto de 769,089.6 mdp.

• Para Comunicaciones y Transportes con una propuesta de gasto de 61,633.1 mdp.

• Para Desarrollo Agropecuario y Forestal con una pro-puesta de gasto de 68,068.0 mdp.

• Para Temas Laborales con una propuesta de gasto de 2,990.8 mdp.

• Para Temas Empresariales con una propuesta de gasto de 13,265.3 mdp.

• Para Servicios Financieros con una propuesta de gasto de 1,821.9 mdp.

• Para Turismo con una propuesta de gasto de 3,004.3 mdp.

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• Para Ciencia y Tecnología con una propuesta de gasto de 29,772.9 mdp.

• Para Temas Agrarios con una propuesta de gasto de 3,933.3 mdp.

• Para Desarrollo Sustentable con una propuesta de gasto de 13,711.3 mdp.

Programas Especiales

Gasto federalizado

En materia de recursos que se transfieren a entidades fede-rativas y municipios el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio 2010 propone canalizar a los gobiernos locales un monto por 932,222.8 millones de pesos, de los cuales 453,612.2 millones de pesos corres-ponden a participaciones en ingresos federales (ramo 28); 466,322.7 millones de pesos a aportaciones federales (ramo 33 incluyendo ramo 25); y 12,287.9 millones de pesos a re-cursos para programas orientados a impulsar el desarrollo regional y municipal, y para fortalecer la seguridad pública municipal.

El monto estimado para 2010 representa una ligera dismi-nución de 0.7% en términos reales, y como proporción del PIB, dichos recursos representan 7.3 por ciento.

Es importante señalar que no se consideran los recursos relativos a convenios de coordinación en materia de descentra-lización y de reasignación, en virtud de que están sujetos a los

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acuerdos que se establezcan con los gobiernos de las entidades federativas.

Tampoco se incluyen los recursos para programas y pro-yectos de inversión, así como los relacionados con ingresos ex-cedentes resultado de la exportación de petróleo, debido a que dependen de la evolución de los ingresos que se obtengan por esta actividad.

Programa Oportunidades y otros

Para el ejercicio fiscal 2010, el gobierno federal propuso a la Cámara de Diputados un presupuesto para el programa Oportunidades de 67,820.5 mdp, cifra que representa un in-

Cuadro 10. Presupuesto para el programa Oportunidades 2009-2010

(millones de pesos)

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Total 47,845.40 67,820.50 41.75 41.75

Fuente: Subdirección de Economía de los Servicios de Investigación y Análisis adscrito al Centro de Documentación, Información y Análisis de la Cámara de Diputados con información del Proyecto y el Presupuesto de Egresos de la Federación.

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cremento de 41.75% respecto al gasto aprobado en el ejercicio fiscal 2009 y para el proyecto para el ejercicio fiscal 2009.

Agenda de reformas

Durante los últimos años se han realizado abundantes diagnós-ticos acerca de la incapacidad de la economía mexicana para crecer de forma sostenida a tasas más elevadas. A través de ellos, se han identificado diversos obstáculos al crecimiento y si bien hay una gran variedad de denominaciones y enfoques respecto de esta severa limitante, un común denominador de la mayo-ría de los diagnósticos es que México padece una crónica falta de competitividad, derivada de barreras explícitas e implícitas que obstruyen e inhiben los incrementos de la productividad.

También existe un amplio consenso respecto de algunas reformas de carácter estructural que México debería realizar en lo inmediato para abatir las barreras al crecimiento y desa-tar su potencial de crecimiento. Debe advertirse que el nuevo entorno económico, descrito en capítulos anteriores de este do-cumento, hace aún más imperioso emprender estas transfor-maciones. Con objeto de incrementar la inversión y generación de empleos en la economía mexicana, así como combatir la pobreza de forma sostenida y reducir la desigualdad regional en nuestro país, se proponen acciones en cuatro vertientes:

• Hacer que el mercado de los insumos funcione mejor y que de ahí se derive un abatimiento de los costos y mayor competitividad.


• Mejorar el marco institucional que determina las reglas del juego en las que se desenvuelven la actividad econó-mica y los negocios.

• Lograr que los mercados en los que participan nuestros productos y servicios sean más amplios.

• Estimular aquellos sectores que por ser intensivos en mano de obra y por sus características regionales, pue-den tener mayor impacto sobre el empleo y el abati-miento de la pobreza.

Acciones para reducir el costo de los insumos

Llevar a cabo acciones para promover un mejor funciona-miento de los mercados de insumos es esencial para reducir los costos en la economía, y con ello contribuir a una mayor inversión y generación de empleos. Con base en ello, se propo-nen acciones en cinco sectores específicos, los cuales requieren un enfoque especial al ser insumos fundamentales para toda la actividad económica en el país: i) mercado laboral, ii) tele-comunicaciones, iii) energía, iv) infraestructura pública, y v) intermediación financiera.

i) Mercado laboral

Dada la incidencia que el factor trabajo tiene en la actividad económica como insumo esencial y dada la importancia de-cisiva del empleo en el bienestar de las personas, es urgente


llevar a cabo acciones para darle mayor dinamismo, ofrecer a los trabajadores un abanico más amplio de opciones de con-tratación y adaptar el marco jurídico en el que se desenvuelve el mercado laboral a las oportunidades y condiciones que han generado los cambios demográficos, tecnológicos y de hábitos sociales y culturales.

Cabe notar que la única manera de incrementar los salarios de forma permanente es mediante una mayor productividad. Para incrementar la productividad es preciso que se aliente una mayor variedad de modalidades laborales, al tiempo que el marco jurídico sea ajustado para otorgar una mayor certi-dumbre y seguridad a trabajadores y patrones.

Así, resulta evidente la necesidad de un nuevo marco nor-mativo que:

• Incorpore nuevas modalidades de contratación indivi-dual.

• Promueva la productividad y mayores ingresos de los trabajadores.

• Mejore la procuración e impartición de justicia laboral. • Debe advertirse que es posible lograr todo esto con

pleno respeto a las conquistas y derechos laborales, así como con absoluto apego a la Constitución.

ii) Telecomunicaciones

A pesar de ser uno de los mercados de mayor crecimiento en el mundo, las telecomunicaciones en México muestran defi-


ciencias en términos de bajos índices de cobertura e inversión, escasa convergencia y una competencia precaria.

Como muestran los estudios comparativos que realiza la OCDE, el nivel de inversión por persona que realizan las empre-sas de telecomunicaciones en el país es sólo una quinta parte del promedio que registran los países miembros, y la penetración de la banda ancha en México sólo representa la cuarta par-te del promedio de los países miembros de esta organización.

Igualmente, en México es limitado el número de consumi-dores que tienen acceso a los servicios integrados de telefonía, de televisión y de navegación rápida y segura en la Internet mediante banda ancha. Finalmente, como resultado de un gra-do limitado de competencia, el precio de la telefonía fija a em-presas pequeñas y medianas es 35% más alto que el promedio en los países de la OCDE, y México tiene el nivel más bajo de servidores seguros entre los países de la misma organización.

Debido a que los servidores seguros son indispensables para el comercio electrónico, así como para efectuar transacciones financieras a través de la red, su bajo número en el país, a causa de una insuficiente competencia en telecomunicaciones, impi-de disminuir los costos y el tiempo destinado para la realización de un número significativo de operaciones comerciales y finan-cieras en deterioro de la competitividad de toda la economía.

A la vista de estas grandes limitantes en cobertura, con-vergencia y competencia, y considerando la incidencia de los servicios de telecomunicaciones en la competitividad y en la productividad del país, se hace imprescindible realizar refor-mas a fondo en el sector. Estas reformas comprenden cuatro grandes áreas de acción: 1. Mejor regulación; 2. Desarrollo


de infraestructura; 3.Transformación de la industria de radio y televisión; y 4. Rediseño institucional del sector.

iii) Energía

La incidencia de los insumos energéticos en toda la actividad económica y sus repercusiones directas en el bienestar hacen imprescindible que revisemos si el funcionamiento del sector es el adecuado para fomentar la competitividad del país.

Contar con una oferta de insumos confiable y generada con eficiencia es un elemento necesario para alcanzar un ma-yor crecimiento económico. Por lo anterior, se considera ur-gente analizar si el país está administrando de la mejor manera posible la riqueza asociada a los hidrocarburos que pertenece a todos los mexicanos. En particular, la declinación de la pro-ducción de petróleo nos revela deficiencias estructurales.

Con objeto de revertir los resultados desfavorables de las empresas del sector, se requiere ir a fondo con una nueva gene-ración de reformas, incluyendo una transformación de raíz de las empresas públicas, con objeto de tener mayor transparencia, rendición de cuentas y orientar su desempeño al servicio públi-co a través de una profunda reestructuración y modernización.

Hidrocarburos

Pemex disfruta hoy de una mayor autonomía de gestión, lo que le permitirá ser una empresa más eficiente en la medida


en que su dirección disponga de un margen de acción más amplio, semejante al que tienen otras corporaciones petroleras en el mundo.

En el contexto de la declinación de la plataforma petrolera, es imperativo aprovechar todo el potencial de la reforma de Pemex con objeto de convertirla en una empresa más eficien-te, con un mayor crecimiento, a través de mejoras en materia corporativa así como de la mayor flexibilidad con que contará la empresa a través de nuevos regímenes de contratación y de mejores incentivos. En particular, es esencial que Pemex diseñe una estrategia de planeación y operación efectiva que permita, a partir de lo establecido en la reciente reforma, la estabilización y posterior recuperación de la plataforma. La estrategia esta-blecerá metas y plazos específicos para las medidas que permi-tirán la recuperación de la producción, así como compromisos fechados para cada uno de los objetivos de la reciente reforma.

Asimismo, es necesario que avance con la construcción de una nueva refinería en el país, la cual no sólo debe contribuir a incrementar la oferta de refinados nacionales, sino ser un importante polo generador de empleos y de dinamismo econó-mico. Dado el contexto de una mayor restricción presupues-tal, y la necesidad de invertir en actividades de exploración y producción, será necesario promover también mayor inversión privada en el sector de petroquímica secundaria.

Electricidad

Es necesario complementar lo alcanzado en el sector de los hidrocarburos con medidas que introduzcan una mayor efi-


ciencia en el sector eléctrico, mejoren los mecanismos de dis-tribución del servicio y propicien un esquema de tarifas más competitivo. Con este propósito, se promoverán medidas que mejoren el gobierno corporativo de las empresas del sector electricidad con el objeto de obtener una mayor transparencia, eficiencia y responsabilidad.

iv) Infraestructura pública

La infraestructura es por excelencia un detonante del desa-rrollo económico nacional. En el corto plazo, es un polo que atrae cuantiosas inversiones tanto públicas como privadas y es, de igual forma, una importante fuente de empleos. En el lar-go plazo, la infraestructura es generadora de efectos benéficos multiplicadores sobre la economía en su conjunto al mejorar su competitividad.

En ese contexto, la presente administración ha llevado a cabo un esfuerzo sin precedentes al establecer el desarrollo de infraestructura como una de las prioridades en la asignación del gasto. De esta forma, la razón de inversión en el sector respecto al PIB se ha incrementado en más de 40% compara-do al promedio observado en la anterior administración. Ello permitirá ir cerrando gradualmente los rezagos que se tienen en el sector.

La mayor asignación de recursos debe complementarse con adecuaciones al marco normativo que agilicen la inversión en el sector y que promuevan una mayor inversión tanto pú-blica como privada.


Se propondrá una Ley de Asociaciones Público-Privadas con el objeto de incrementar la inversión privada en el sector. Si bien bajo el régimen jurídico actual es posible la asociación en-tre el gobierno y los particulares tanto para construir, mantener y operar infraestructura, como para prestar servicios públicos, las disposiciones legales respectivas se encuentran dispersas entre una variedad de ordenamientos presupuestarios, de obras públicas, de adquisiciones, de servicios y responsabilida-des; además de los ordenamientos específicos al sector. A tra-vés de esta ley se otorgaría una mayor certidumbre jurídica, lo cual es esencial para incentivar mayor inversión dado que los proyectos son de gran envergadura y requieren un periodo lar-go para su consecución y para la recuperación de la inversión.

Se aprovecharán sinergias existentes entre la Ley de Ca-minos y Puentes y la Ley de Obras Públicas para establecer un esquema dual de licitación. Así, el gobierno federal tendrá la opción de asignar de inmediato la contratación de obra pú-blica a empresas que satisfagan los requerimientos técnicos y de menor costo y, al mismo tiempo, contar con la opción de esperar un entorno más favorable para la concesión de dichas obras –una vez terminadas– al sector privado.

Se instrumentará, a través de Banobras y del Fondo Nacio-nal de Infraestructura, un paquete integral de financiamiento para proyectos de infraestructura. El paquete contempla el otorgamiento de créditos complementarios destinados a ase-gurar el financiamiento de proyectos contemplados en el Plan Nacional de Infraestructura, así como la creación de fondos de capital de riesgo con inversionistas de probada experiencia en el desarrollo de proyectos de infraestructura.


Con objeto de eliminar otros obstáculos innecesarios al gasto y propiciar mejores mecanismos de solución de contro-versias, se propondrán modificaciones a las Leyes de Adquisi-ciones y de Obras.

Se realizarán reformas para agilizar y simplificar los pro-cesos de adquisición de terrenos para obras, incluyendo la utilización de avalúos comerciales y el reconocimiento de la plusvalía de los terrenos por la realización de las obras.

Se propondrá permitir la asignación directa de estudios, así como la licitación restringida de obras con objeto de acele-rar los proyectos de inversión.

v) Intermediación financiera

El sistema financiero mexicano ha mostrado una gran solidez y solvencia y durante los años previos a la crisis financiera in-ternacional su crecimiento experimentó una aceleración. A ju-nio de 2009, el saldo del financiamiento total al sector privado medido como proporción del PIB fue de 25.6%, cifra superior en 4.4 puntos porcentuales al registrado en diciembre de 2006.

Sin embargo, a pesar del dinamismo registrado, el finan-ciamiento como proporción del tamaño de la economía se ubi-ca muy por debajo de lo registrado en otros países de ingreso medio como Brasil, Chile y Sudáfrica, en los cuales el financia-miento como porcentaje del PIB representa 43%, 80% y 152%, respectivamente. El mercado bursátil también tiene un tama-ño limitado, llegando a 39% del PIB en México, comparado con 104% y 103% en Brasil y Chile, respectivamente.


Por todo lo anterior, es necesario realizar una serie de acciones legislativas e instrumentar diversas políticas en ma-teria del sistema financiero en función de los siguientes tres objetivos:

1) Impulsar un mayor otorgamiento de crédito al sector privado, con objeto de apuntalar el crecimiento de la economía.

2) Establecer una política prudencial que preserve la so-lidez y solvencia del sistema, incorporando todas las lecciones que se han aprendido a partir de la reciente crisis financiera internacional.

3) Continuar promoviendo una mayor competencia en los servicios financieros, con objeto de que un mayor número de personas y sectores tenga acceso a estos bajo mejores condiciones.

De forma consistente con estos objetivos, la estrategia a seguir está enfocada en cuatro ejes de acción:

• Desarrollar nuevos instrumentos financieros así como fortalecer los actuales y el marco legal del sector para promover mayor intermediación.

• Revisar el marco prudencial para garantizar que un de-sarrollo más acelerado no debilite la estabilidad del sec-tor, incorporando las lecciones recientes.

• Fomentar el ahorro de largo plazo a través de mejores incentivos así como de un mejor retorno para los aho-rradores, en particular los trabajadores.


• Fortalecer a la banca de desarrollo, haciendo más efi-ciente su operación, incrementando su capacidad de fi-nanciamiento y ampliando la gama de operaciones para propiciar un mayor otorgamiento de recursos.

Acciones para fortalecer el marco institucional

El Estado debe garantizar a todos la aplicación equitativa y eficiente de un marco jurídico que no estorbe el desarrollo de las personas ni de las empresas, sino que, por el contrario, lo promueva en un marco de libertad. En este contexto, Méxi-co requiere de varias transformaciones de fondo para perfec-cionar el marco institucional en el que se desenvuelve la vida económica, ya que la incertidumbre jurídica es uno de los más grandes obstáculos al crecimiento.

En la presente administración se ha avanzado en la con-solidación del Estado de derecho. No obstante, existen aún espacios para avanzar en reformas puntuales encaminadas a fortalecer la competitividad del país, agilizar y fortalecer los medios de solución de controversias y modernizar y profesio-nalizar los servicios públicos.

El mejor sistema legal y regulatorio para promover la com-petitividad es el que da seguridad, con reglas claras y normas que faciliten la toma de decisiones responsables y con respeto al bien común. En particular, es esencial evitar limitaciones para que los individuos aprovechen todas las oportunidades, o que lleven a que se desvíen recursos productivos a actividades para explotar vacios legales o regulatorios y que no generan un valor agregado para la sociedad.


Este perfeccionamiento del marco institucional, que es un insumo básico para el desarrollo económico, en lo inmediato debe seguir dos grandes líneas de acción:

1) Reformas legales que contribuyan a la competitividad. 2) Regulaciones más eficientes y menos restrictivas Re-

formas legales que contribuyan a la competitividad.

En esta materia se proponen cambios en tres vertientes:

1) Mayor certidumbre jurídica a través de reformas al procedimiento de amparo.

2) Mayor eficiencia en la impartición de justicia. 3) Fortalecimiento y simplificación de los servicios pú-

blicos.

Acciones para fomentar un mayor acceso a los mercados

Para que los mercados generen todos los beneficios potenciales a los consumidores y los productores es preciso que no existan barreras de entrada en los mismos, ni para oferentes ni para demandantes. Sin embargo, en México aún existen sectores de actividad económica, varios de ellos estratégicos y con inciden-cia en los precios y costos de toda la economía, en los que existen barreras explícitas o implícitas para participar como oferentes.

La experiencia internacional e histórica nos enseña que a mayor competencia hay un mayor crecimiento económico,


por ello deben combatirse todas las prácticas que inhiban la misma. Además, la experiencia también indica que a mayor competencia se genera una distribución del ingreso más pro-gresiva, que beneficia a la población de menores recursos.

Garantizar competencia plena en los mercados

Es imprescindible fortalecer a la Comisión Federal de Com-petencia (CFC), con el objeto de que su labor tenga una mayor incidencia en la actividad económica. La mayor debilidad que muestra la política de competencia de la CFC es el bajo po-der disuasivo y de corrección que hoy tienen sus sanciones de acuerdo con la legislación vigente.

Existen al menos tres iniciativas de reforma de diferentes partidos, pendientes en el Congreso, que de una u otra forma pretenden corregir esta debilidad. Deben aprovecharse estos precedentes para impulsar una mejora sustancial de la ley, que ponga a disposición de la CFC un conjunto de sanciones a favor de la competencia equiparables a los estándares internacionales.

También se deben ampliar las opciones de discusión y re-solución no litigiosa al alcance de la CFC y de los actores econó-micos en controversias sobre prácticas anticompetitivas.

Ampliar y diversificar mercados de comercio internacional

Uno de los grandes riesgos derivados del actual episodio rece-sivo en el mundo es el resurgimiento de políticas comerciales


proteccionistas como estrategia errónea para proteger empleos y empresas nacionales.

Se trata de una estrategia notoriamente equivocada, ya que consigue lo contrario de lo que dice pretender y agrava la caída de los volúmenes de comercio mundial, de suyo severa durante esta crisis, afectando de forma desproporcionada a los sectores realmente más productivos y competitivos de cada economía.

Por tanto, un componente crucial de la estrategia de cre-cimiento del gobierno federal para 2010-2012 es el combate al proteccionismo comercial en todos los frentes, llevando a la adopción de una decidida política de apertura comercial y erradicación de las barreras al comercio exterior.

Específicamente, deben tomarse, o intensificarse en aque-llos casos en que ya se han iniciado, las siguientes acciones:

• Disminuir tasas y clasificaciones arancelarias, con obje-to de avanzar hacia el ideal de más eficiente para generar crecimiento.

• Intensificar la integración comercial con América del Sur, incluyendo la posibilidad de un Tratado de Libre Comercio con Brasil, que es la economía más poderosa de la región. Al respecto, ya se estableció una comisión binacional que promoverá una mayor integración co-mercial entre México y Brasil.

Acciones sectoriales complementarias

Existen algunos sectores que son decisivos para la generación de empleos y el abatimiento de la pobreza. Ante el nuevo en-


torno económico es preciso darles más oportunidades de creci-miento, ampliar sus mercados e incrementar su productividad. Sus características geográficas permitirían además aliviar la condición de elevada desigualdad regional existente en Méxi-co. Las reformas que se proponen en esta sección apuntan a generar las condiciones institucionales, financieras, laborales y comerciales que potencien el crecimiento de dichos sectores y promuevan un mejor nivel de vida para la población de me-nores ingresos.

Sector rural

El sector rural en nuestro país concentra el mayor número de personas en condiciones de pobreza extrema y representa una proporción significativa de la actividad económica en las regio-nes con menores niveles de desarrollo. Por otra parte, se trata de un sector especialmente afectado, durante este episodio de turbulencias en los mercados y contracción de la demanda glo-bales, por los abruptos movimientos de precios de las materias primas; es un sector, además, insuficientemente capitalizado y con escasas oportunidades de tener acceso al financiamiento de la banca comercial para sus actividades productivas.

De ahí que el sector merezca una atención destacada en tres vertientes con objeto de promover la capitalización y la productividad del mismo:

• Asignación de recursos presupuestarios. • Acciones administrativas y legales.


• Financiamiento directo e inducido por la banca de desa-rrollo.

Turismo

En una estrategia integral para incrementar las tasas de creci-miento del país por la vía de la productividad y de la compe-titividad, el sector turístico debe ocupar un lugar destacado, dado el elevado potencial de crecimiento del sector, sus altos índices de productividad, su papel en la generación de divisas y en el impulso a la inversión en infraestructura, así como por el fuerte influjo que las actividades turísticas tienen sobre el desarrollo regional, creando oportunidades de empleos mejor remunerados y atrayendo, en un proceso virtuoso, nuevas in-versiones en las más diversas ramas de la economía.

De ahí que sea preciso impulsar el aprovechamiento cabal de todos los beneficios que generó la nueva Ley General de Turismo, promulgada en junio pasado, y que otorga al gobier-no mayores facultades para facilitar la inversión turística y el desarrollo regional armónico, al tiempo que proporciona una mayor certidumbre jurídica a los inversionistas.

Al haber creado un marco jurídico más claro y moderno para normar la concurrencia y coordinación de los tres niveles de gobierno y de las diferentes dependencias federales en ma-teria turística, la nueva ley es la plataforma ideal para que se acelere el desarrollo del sector a través de la diversificación de sus mercados, productos y destinos.

En materia de financiamiento, será crucial aprovechar la ampliación del mandato de Banobras y establecer estrategias


en el Fondo Nacional de Infraestructura para incrementar la inversión en este sector.

Asimismo, la figura de Zonas de Desarrollo Turístico Sustentable, plasmada en la ley, debe estimular un creciente interés en las entidades federativas y en los municipios, en co-ordinación con los inversionistas del sector, por obtener para nuevos destinos la declaratoria de Zona de Desarrollo Turísti-co Sustentable, con todos los beneficios que de ello se derivan.

Vivienda

En la última década, el desarrollo y la construcción de vi-vienda en México se ha revelado como un formidable gene-rador de empleos y de crecimiento económico. Sin embargo, después de un despegue acelerado y sostenido, la construc-ción de vivienda en México ha resentido los efectos de la crisis, especialmente en lo que hace a la disponibilidad de financiamiento.

De ahí la necesidad de fortalecer el sector de forma que retome su dinamismo, lo cual será particularmente relevante para alentar la demanda interna dada la expectativa de una re-cuperación gradual en la economía global. Por tanto, se segui-rán acciones en las siguientes vertientes:

• Se reforzará el marco de financiamiento a la vivienda. • Se buscará potenciar aún más el programa de Desarro-

llos Urbanos Integrales Sustentables (DUIS) mediante financiamiento de la banca de desarrollo.


• Se insistirá en la reforma al Infonavit, cuyo objeto es dar mayor rendimiento y flexibilidad a los recursos prove-nientes de las aportaciones patronales para vivienda.

Finalmente, la mayor capitalización que resultará de las reformas a la banca de desarrollo incrementará significativa-mente la capacidad de la Sociedad Hipotecaria Federal para fi-nanciar a la industria de desarrollo y construcción de vivienda.

Documentos selectos de estudios sociales 2009 se terminó de imprimir en diciembre de 2010 en los Talleres Gráficos de la Cámara de Dipu-tados. La edición consta de 500 ejemplares.

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