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INTRODUCCIÓN El Decreto 332 de Octubre de 2004 estableció en su artículo 14 la adopción del Plan Distrital de Prevención y Atención de Emergencias y ordena a la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias – DPAE, en su calidad de coordinadora del Sistema Distrital de Prevención y Atención de Emergencias – SDPAE, a preparar dicho Plan con la participación del Departamento Administrativo de Planeación Distrital. Tras un proceso de concertación con las entidades del SDPAE, dos años más tarde, en Octubre de 2006, el Plan Distrital de Prevención y Atención de Emergencias – PDPAE, es adoptado mediante el Decreto 423 de 2006. El PDPAE constituye el primer instrumento de planificación de largo plazo (visión de 10 años) que orienta de manera coordinada y articulada el conjunto de acciones de reducción de riesgo y atención de emergencias en Bogotá, en armonía con el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestión Ambiental. El Plan es el resultado de un proceso interinstitucional que contó con la participación de 35 entidades. Por un periodo de un año, y bajo el liderazgo de la Dirección de Prevención y Atención de Emergencias de Bogotá, se construyeron la línea base, los procesos territoriales y sectoriales que generan riesgo, y se diseñó un modelo de gestión que facilite la implementación y logro de sus objetivos. El Plan reconoce las particularidades territoriales y poblacionales de la ciudad de tal manera que se organiza a través de escenarios de gestión. Éstos se definen como una red de actores sociales, relacionados por un proceso común de ocupación y transformación del territorio (escenario territorial), o por la cadena productiva (escenario sectorial), que desempeñan funciones claves en la generación del riesgo público en unas áreas estratégicas. En cada escenario el riesgo reviste formas dinámicas y

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INTRODUCCIN

El Decreto 332 de Octubre de 2004 estableci en su artculo 14 la adopcin del Plan Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias y ordena a la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias DPAE, en su calidad de coordinadora del Sistema Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias SDPAE, a preparar dicho Plan con la participacin del Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.

Tras un proceso de concertacin con las entidades del SDPAE, dos aos ms tarde, en Octubre de 2006, el Plan Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias PDPAE, es adoptado mediante el Decreto 423 de 2006.

El PDPAE constituye el primer instrumento de planificacin de largo plazo (visin de 10 aos) que orienta de manera coordinada y articulada el conjunto de acciones de reduccin de riesgo y atencin de emergencias en Bogot, en armona con el Plan de Ordenamiento Territorial y el Plan de Gestin Ambiental.

El Plan es el resultado de un proceso interinstitucional que cont con la participacin de 35 entidades. Por un periodo de un ao, y bajo el liderazgo de la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de Bogot, se construyeron la lnea base, los procesos territoriales y sectoriales que generan riesgo, y se dise un modelo de gestin que facilite la implementacin y logro de sus objetivos.

El Plan reconoce las particularidades territoriales y poblacionales de la ciudad de tal manera que se organiza a travs de escenarios de gestin. stos se definen como una red de actores sociales, relacionados por un proceso comn de ocupacin y transformacin del territorio (escenario territorial), o por la cadena productiva (escenario sectorial), que desempean funciones claves en la generacin del riesgo pblico en unas reas estratgicas.

En cada escenario el riesgo reviste formas dinmicas y representaciones caractersticas y diferenciadas. El Plan se estructura por escenarios en respuesta a tal especificidad, buscando generar en cada uno, procesos y capital social para el desarrollo de la gestin del riesgo. De esta manera se definieron cuatro (4) escenarios territoriales (rea rural y natural, zonas de ladera, zonas aluviales y la ciudad consolidada) y cuatro (4) escenarios sectoriales (construccin, industria, redes y aglomeraciones de pblico), sobre los cuales se construyeron agendas de trabajo especficas.

El PDPAE recoge los resultados, los instrumentos, los procesos y el lenguaje construidos por Bogot en torno a la gestin del riesgo durante cerca de 20 aos, organizando este bagaje institucional para los prximos 10 aos, con un mtodo que pretende obtener el mejor partido de todo ello y llenar estratgicamente los faltantes. Por lo tanto, el PDPAE no es un producto de una administracin en particular sino que acumula productos de muchas personas, equipos y procesos en distintas etapas histricas y los organiza con un lenguaje y un mtodo que permite que los que estn por venir puedan seguir aportando del modo ms efectivo.

Gracias a este instrumento las prximas administraciones tendrn un men de opciones para formular su propio Plan de Accin (proyectos y metas) con sus propios nfasis, pero garantizando que cada una de ellas sume a unos objetivos de reduccin del riesgo y la atencin de las emergencias.

Existen temas que requieren poltica de Estado y creemos que ste es uno de ellos. El Plan que la administracin distrital le presenta a la ciudad es la concrecin de esa visin.

1 POLTICAS GENERALES PARA LA GESTIN DEL RIESGO EN BOGOT1.1 POLTICAS GENERALES PARA LA GESTIN DEL RIESGO

En el marco del Decreto extraordinario 919 de 1989 de la Nacin y de Decreto Distrital 332 de 2004, la gestin del riesgo en Bogot D.C. se orienta bajo las siguientes polticas generales:

1.1.1 Gestin del Riesgo

La gestin del riesgo en Bogot se orientar permanentemente hacia la integralidad, entendida como:

La prosecucin de todos los objetivos generales del Plan en cada uno de los escenarios de gestin.

La atencin equilibrada de la totalidad de los escenarios definidos en el Plan Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias - PDPAE.

La aplicacin en cada escenario de las lneas de accin definidas por el PDPAE.

La gestin e intervencin en el entorno, ncleo, estado e impacto del riesgo de cada escenario.

1.1.2 Corresponsabilidad de la Gestin del Riesgo

La generacin del riesgo es un proceso social y sus impactos son percibidos por el total de la sociedad. En consecuencia, la gestin del riesgo en Bogot se promover desde las entidades del Sistema Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias - SDPAE de manera tal que se facilite y se promueva la vinculacin de todos los actores pblicos, comunitarios y particulares, haciendo de ella un proceso social autosostenible ms all de la labor institucional.

1.1.3 Gestin del Riesgo desde la Planificacin del Desarrollo Urbano y Regional

En la medida en que el riesgo es un resultado constante de los desajustes fsicos, sociales y econmicos del desarrollo, la gestin del riesgo en Bogot deber abordarse como un elemento de la planificacin de la ciudad y la regin, previniendo y corrigiendo aquellas dinmicas y formas que lo generan o lo amplifican. De este modo se pretende evitar que la gestin del riesgo quede limitada solamente a lo correctivo y reactivo.

1.1.4 Gobernabilidad en situaciones de crisis

La preparacin y la respuesta frente a eventuales emergencias se orientarn a garantizar la gobernabilidad durante la crisis, adecuando el comportamiento de los actores pblicos, comunitarios y particulares al cumplimiento de los respectivos roles en la atencin coordinada, al mantenimiento del orden pblico y facilitando las labores de recuperacin.

1.1.5 Equilibrio entre prevencin y respuesta

Dadas las limitaciones sociales y econmicas que Bogot y el pas enfrentan para atender las actividades relacionadas con la mitigacin, respuesta a emergencias y con la recuperacin, la gestin del riesgo debe propender principalmente por incrementar todos los aspectos de la prevencin en cada uno de los escenarios, y evitar la creciente acumulacin del riesgo en el territorio.

Paralelamente, la capacidad de respuesta a emergencias debe ser constantemente fortalecida, mejorando su oportunidad, efectividad, eficiencia y cobertura, al tiempo que se reduce la vulnerabilidad del Sistema frente a las amenazas que pudieran reducir su capacidad operativa en caso de desastre.

1.1.6 Descentralizacin y desconcentracin de la gestin del riesgo

Bogot fortalecer tcnica, logstica y econmicamente la gestin del riesgo en las Localidades, elevando gradualmente el nivel de complejidad y la escala de las decisiones y las acciones que las comunidades y administraciones locales estarn en capacidad de liderar y ejecutar, de manera coordinada en el marco del SDPAE.1.1.7 nfasis en la circulacin y el aprovechamiento de la informacin

La insuficiente circulacin de la informacin entre las entidades y entre stas y la ciudadana representa uno de los principales factores amplificadores del riesgo en Bogot. En consecuencia, cada una de las entidades integrantes del SDPAE deber desarrollar y demostrar avances en la puesta en comn y la aplicacin prctica de la informacin disponible relevante para la gestin del riesgo, haciendo nfasis en su suministro en forma til y oportuna a las entidades con requerimientos especficos, a los Comits Locales de Emergencia, a los entes regionales y a la ciudadana.

1.1.8 Fortalecimiento de la Capacidad Tcnica

El SDPAE promover el fortalecimiento de la capacidad tcnica en las distintas entidades y escenarios, mediante la formacin, actualizacin y evaluacin permanente del recurso humano y la actualizacin de los recursos tecnolgicos. As mismo, el SDPAE promover la socializacin de los avances tcnicos, organizacionales o sociales en la gestin del riesgo de cada uno de sus integrantes y de otros actores claves de los distintos escenarios, y apoyar la transferencia y validacin para multiplicar su aprovechamiento prctico por el mayor nmero posible de entidades, empresas y organizaciones en general, en Bogot y la regin.

1.1.9 Proteccin Fiscal y Econmica de la Capital

El funcionamiento de la administracin pblica y la economa en Colombia est fuertemente concentrado en Bogot, lo cual aumenta la vulnerabilidad del pas y la regin frente a los desastres en el territorio distrital. La gestin del riesgo en el Distrito Capital debe, por consiguiente, incluir la proteccin financiera tanto del patrimonio privado como del patrimonio pblico de orden nacional, regional o distrital, y de las estructuras y funciones que soportan la recuperacin de la economa tras un eventual desastre.

1.1.10 Actualizacin y Cooperacin Internacional

La gestin del riesgo es un campo en constante innovacin conceptual y tecnolgica a nivel mundial. Muchos de sus avances slo han sido posibles a costa de grandes prdidas humanas y materiales. El intercambio y actualizacin a escala global constituyen, por tanto, una obligacin moral y una necesidad instrumental para cualquier ciudad en el mundo. Para responder a ello el SDPAE promover la cooperacin internacional de doble va, y el intercambio de experiencias y tecnologa.

1.1.11 Eficiencia socioeconmica

El Sistema deber orientar la toma de decisiones de los distintos actores para la gestin del riesgo, en trminos de una mayor eficiencia social y econmica, en la distribucin del riesgo y de sus efectos en el territorio, en el tiempo y en los distintos sectores de la sociedad.

1.1.12 Liderazgo Nacional y Regional

En correspondencia con el avance y la capacidad del SDPAE en relacin con el contexto nacional, el Distrito Capital apoyar el desarrollo del marco normativo e institucional del Sistema Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres y promover el intercambio y la cooperacin horizontal con otras ciudades y regiones en el pas, en especial con el departamento de Cundinamarca.

1.2 mbito de aplicacin segn el tipo de rieSgo

El PDPAE est definido para la gestin del riesgo de emergencias o desastres derivados de riesgos pblicos socio-naturales o antrpicos no intencionales. Se entiende por riesgo pblico, de acuerdo con el decreto 332 de 2004, el dao potencial que, sobre la poblacin y sus bienes, la infraestructura, el ambiente y la economa pblica y privada, pueda causarse por la ocurrencia de amenazas de origen natural, socio-natural o antrpico no intencional, que se extiende ms all de los espacios privados o actividades particulares de las personas y organizaciones y que por su magnitud, velocidad y contingencia hace necesario un proceso de gestin que involucre al Estado y a la sociedad. Dentro del presente documento, el trmino Riesgo hace referencia exclusiva al riesgo pblico de emergencias o desastre en los trminos ya sealados.

Los riesgos de origen natural y antrpico no intencional pueden clasificarse a su vez como sigue:

Riesgos de origen socio- natural

Segn su naturaleza, se pueden clasificar as:

Geolgicos:

Terremotos, tsunamis, erupciones volcnicas, movimientos en masa, erosin, licuacin, subsidencia.

Hidrometeorolgicas:

Inundaciones, avalanchas, sequas, granizadas, incendios forestales, descargas elctricas, huracanes, tornados, tormentas, Fenmenos Nio y Nia.

Biolgicas:

Epidemias, intoxicaciones masivas, insalubridad ambiental.

Riesgos antrpicos no intencionales

Segn su origen se pueden clasificar as:

Riesgos tecnolgicos:

Fallas de procesos de almacenamiento, transporte, manejo y disposicin de residuos de productos peligrosos o nocivos que pueden generar explosiones, incendios, derrames, fugas, contaminacin, radioactividad.

Falla de sistemas productivos industriales o actividades econmicas que pueden generar explosiones, incendios, derrames, fugas, contaminacin, radioactividad.

Riesgos funcionales:

Falla o errores de localizacin, diseo estructural o funcional, construccin, operacin, mantenimiento: obras de infraestructura, sistemas de servicio pblico, transporte, sistemas de informacin, centros de abastecimiento que pueden generar desabastecimiento, afectacin a la movilidad, interrupcin de flujo de bienes y servicios, colapso de estructuras, eventos conexos, entre otros.

Riesgos en edificaciones

Falla en la estabilidad y/o funcionalidad de las edificaciones por deficiencias de diseo estructural, construccin o mantenimiento que pueden generar colapsos, incendios estructurales, fugas, entre otros

Riesgos en sitios de concentracin masiva de personas

Situaciones de emergencias desencadenadas por pnico, comportamientos no adaptativos, asonadas.

Falla estructural o mecnica, incendio de escenarios deportivos, culturales, culto, entre otros.

Intoxicaciones masivas.

Accidentes

Accidentalidad en medios de transporte: areo, vehicular, ferrocarril, etc. Por descuido, incapacidad o descontrol mental o fsico del hombre, se pueden producir accidentes tales como: atropellamientos, cadas, lesiones, quemaduras, entre otras.

De acuerdo con esta clasificacin el PDPAE tiene aplicacin en los riesgos de origen natural: geolgicos e hidrometereolgicos (los biolgicos se abordan desde el mbito del Plan de salud pblica de la Secretaria de Salud) y en los riesgos antrpicos no intencionales: riesgos tecnolgicos, funcionales, de edificaciones, en sitios de concentracin masiva y accidentes siempre que corresponda al mbito de riesgo pblico como ya se defini.

En relacin con los otros tipos de riesgos biolgicos y ambientales, o con los de origen antrpico intencional (terrorismo, por ejemplo) el SDPAE tiene participacin exclusivamente en la respuesta a emergencias en las acciones tales como bsqueda y rescate de victimas, control de incendios y eventos conexos, entre otras, y que quedan consignadas en los planes de emergencia y contingencia interinstitucionales.

1.3 CRITERIOS Y ORIENTACIN PARA LOS ANALISIS DE RIESGOS

En el presente captulo se presentan los criterios y lineamientos generales para la aplicacin de lo dispuesto en los artculos 15 y 16 del Decreto 332 de 2004 relativo a la exigibilidad de realizar anlisis de riesgos en los siguientes trminos:

Artculo 15. Anlisis de riesgos y de medidas de prevencin y mitigacin. En desarrollo de lo dispuesto en los artculos 8 y 9 del Decreto 919 de 1989, las entidades o personas pblicas o privadas cuyas actividades puedan dar lugar a riesgos pblicos deben hacer anlisis de riesgos, de planes de contingencia y de medidas de prevencin y mitigacin. Para este efecto, la DPAE, en consulta con las Comisiones Interinstitucionales pertinentes del SDPAE, preparar para su adopcin por Decreto del Alcalde Mayor las normas en virtud de las cuales se definan los casos especficos de exigibilidad, los trminos tcnicos, las instancias institucionales para su presentacin y aprobacin, y los mecanismos de seguimiento y control.

Los planes de contingencia y las medidas de prevencin y mitigacin necesarios segn los anlisis efectuados conforme a este artculo y a lo establecido en el artculo 16o, deben ser adoptados por las personas pblicas o privadas en desarrollo de las actividades a su cargo que sean generadoras de riesgo pblico.

PARAGRAFO. En todos aquellos casos en que las personas privadas estn obligadas a realizar anlisis de riesgos, planes de contingencia y de medidas de prevencin y mitigacin en los trminos de los artculos 15 y 16 del presente Decreto, estas respondern por las consecuencias de no haber efectuado dichos anlisis o de haberlos hecho de manera deficiente o derivadas de la no adopcin de los planes de contingencia y de las medidas de prevencin y mitigacin.

Artculo 16. Responsabilidad especial de realizar o exigir anlisis de riesgos, planes de contingencia y medidas de prevencin y mitigacin obligatorios. En desarrollo de lo dispuesto en los artculos 8 y 9 del Decreto Extraordinario 919 de 1989, e independientemente de lo que se disponga en desarrollo del artculo 15 y sin que sea necesaria la reglamentacin prevista en dicha norma, es responsabilidad especial de cada entidad o autoridad competente del orden central o descentralizado de Bogot Distrito Capital, o privada que cumpla funciones pblicas o preste servicios pblicos, que estime que pueden generarse riesgos pblicos en desarrollo de actividades que estn dentro de su rbita de competencia, realizar o exigir, segn el caso, anlisis de riesgos, planes de contingencia y de medidas de prevencin y mitigacin en los siguientes eventos:

1. En los proyectos de inversin del Banco de Proyectos de Inversin del Distrito (EBI)

2. En el otorgamiento o renovacin de licencias, concesiones, permisos y otras autorizaciones administrativas, ya sea como condicin o requisito previo para su expedicin o como parte de su contenido mismo.

3. En los procesos de prefactibilidad, factibilidad y diseo de obras y proyectos.

4. En los trminos de referencia o en los pliegos de condiciones para la celebracin de contratos o como una obligacin especfica a cargo de la persona que celebre el respectivo contrato con la administracin.

5. En los procesos de organizacin y prestacin de servicios pblicos, tanto en el diseo de los planes como en los procedimientos de operacin permanente.

6. En la elaboracin de los planes maestros de equipamientos del sector social.

7. En los instrumentos de gestin urbana derivados del Plan de Ordenamiento Territorial y

8. En las licencias de urbanismo y de construccin conforme a lo previsto en el Plan de Ordenamiento Territorial.

PARAGRAFO 1. Para los efectos previstos en este artculo se entiende por riesgo pblico el dao probable que, en desarrollo de las actividades y proyectos desarrollados por entidades pblicas, privadas o ciudadanas, se produzcan sobre la poblacin y sus bienes, sobre la infraestructura y la economa pblica y privada y sobre el ambiente, en espacios distintos y externos a los espacios propios o privados en los cuales se adelantan dichos proyectos y actividades

PARAGRAFO 2. Las entidades o autoridades competentes a que se refiere el presente artculo definirn mediante resolucin los casos especficos en los cuales se realizarn o exigirn los anlisis de riesgos, planes de contingencia y de medidas de prevencin y mitigacin.

Criterios para su aplicacin

Se entiende que el riesgo es la convolucin de la amenaza y la vulnerabilidad, bajo las siguientes definiciones:

Amenaza: Condicin latente derivada de la posible ocurrencia de un fenmeno fsico de origen natural, socio-natural o antrpico no intencional, que puede causar dao a la poblacin y sus bienes, la infraestructura, el ambiente y la economa pblica y privada. Es un factor de riesgo externo.

Vulnerabilidad: caracterstica propia de un elemento o grupo de elementos expuestos a una amenaza, relacionada con su incapacidad fsica, econmica, poltica o social de anticipar, resistir y recuperarse del dao sufrido cuando opera dicha amenaza. Es un factor de riesgo interno.

Dao: es la materializacin del riesgo en el tiempo y en el espacio.

Prevencin: Polticas y acciones que buscan evitar la generacin de nuevos riesgos. Est asociada a la gestin prospectiva del riesgo.

Mitigacin: Polticas y acciones tendientes a reducir el riesgo existente. Est asociada a la gestin correctiva del riesgo.

Los anlisis de riesgos aplican al conjunto de riesgos pblicos de origen socio natural o antrpico no intencional en los trminos definidos en el Captulo 1 de este documento.

Todo proyecto o actividad tiene dos tipos de riesgos: un primer grupo de riesgos internos o inherentes a su naturaleza que se generan por falla o prdida de control de la actividad o proyecto. Un segundo grupo de riesgos externos que dependen del entorno fsico natural, construido o socio econmico donde se desarrolla la actividad o el proyecto. Estos riesgos pueden manifestarse aisladamente o en conjunto con los riesgos internos de tal manera que generan una condicin compleja de riesgo.

Por lo tanto, un anlisis de riesgo debe llevar inherente la integralidad del anlisis tanto de las amenazas naturales, socionaturales y la mezcla de actividades a que esta expuesto el proyecto y/o actividad en relacin con las exigencias de estabilidad y funcionalidad; as como las amenazas que el proyecto y/o actividad genera al entorno. El anlisis de riesgo es transversal a las diferentes actividades que se realizan y debe estar orientado a la valoracin objetiva de riesgos, internos y externos, a travs de zonificaciones de amenaza, vulnerabilidad y riesgo con el fin de permitir la identificacin de medidas de prevencin y mitigacin para reducir el riesgo generado y garantizar la seguridad para el proyecto y/o actividad a ejecutar.Involucra la evaluacin de la amenaza bajo las condiciones presentes a las que esta expuesto el proyecto durante su vida til y la evaluacin de la amenaza inducida por las obras (cortes, excavaciones, rellenos, sobrecargas, modificaciones del drenaje, etc.) durante y despus de su ejecucin. Tanto en el rea del proyecto como en el rea de influencia.

Para el anlisis de vulnerabilidad, es importante que los diseos, trminos de referencia, etc consideren los elementos del proyecto y estructuras e infraestructura existente, frente a las amenazas identificadas.

En general la seguridad industrial ha estado referida al riesgo privado y por lo tanto el anlisis de riesgo pblico complementa las polticas y previsiones de control del riesgo privado.

Frente al riesgo privado se presentan responsabilidades individuales, siendo necesario adelantar por parte del generador las medidas tcnicas y financieras para su control y manejo.

Los riesgos son dinmicos, es decir, varan en el tiempo segn se modifiquen las condiciones de amenaza o vulnerabilidad, de acuerdo con la intervencin el riesgo puede aumentar o disminuir. Por ello, en proyectos de infraestructura es necesario llevar a cabo estos anlisis en las etapas de factibilidad, construccin y operacin.

Complementariamente y en todos los casos es necesario disear e implementar planes de emergencia y/o contingencia con el fin de garantizar una respuesta a emergencias oportuna, eficiente y eficaz. Los planes de contingencia seguirn los lineamientos definidos por el SDPAE.

El anlisis de riesgos en procesos de ordenamiento territorial queda sujeto a lo dispuesto en el Plan de Ordenamiento Territorial a travs de los diferentes instrumentos como licencias de construccin, planes maestros, planes parciales, planes de regularizacin, entre otros.

Para adelantar procesos de urbanismo y construccin en zonas de amenaza alta y media por remocin en masa identificadas en el plano Amenaza por Remocin en masa, para la solicitud de licencias de urbanismo se debe adelantar el estudio detallado de acuerdo con la Resolucin 227 de 2006 y los dems que la modifiquen y complementen Por la cual se adoptan los trminos de referencia para la ejecucin de estudios detallados de amenaza y riesgo por fenmenos de remocin en masa para proyectos urbansticos y de construccin de edificaciones en Bogot D.C."

Los anlisis de riesgos y planes de contingencia en aglomeraciones de pblico quedan sujetos a lo dispuesto en el Decreto 043 del 2006 y dems reglamentaciones de la DPAE.

2 objetivos y lneas de accin del plan DISTRITAL DE PREVENCIN Y ATENCIN DE EMERGENCIASLos objetivos que persigue el Plan Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias son:2.1 Objetivos

Localizacin SeguraReducir el riesgo generado por la inadecuada localizacin de la poblacin, la infraestructura y las actividades econmicas, en relacin con las amenazas naturales, socio-naturales y la mezcla de actividades en el territorio.

Construccin Segura

Reducir el riesgo generado por el inadecuado diseo y construccin de las edificaciones, y de la infraestructura, en relacin con las exigencias de estabilidad y funcionalidad que impone su localizacin en el territorio y los usos a los cuales se destinan.

Operacin Segura

Reducir el riesgo generado por el uso u operacin inadecuados de las edificaciones, los equipamentos y la infraestructura o derivado de actividades econmicas, en relacin con sus propias caractersticas, su localizacin y su vulnerabilidad funcional.

Inclusin del Riesgo en la CulturaGarantizar la generacin, la socializacin y la actualizacin de informacin, para lograr la adecuada inclusin del riesgo y su manejo en las prcticas cotidianas, y en la toma de decisiones de los ciudadanos y las organizaciones, en especial de aquellos ms vinculados a la generacin o la afectacin del riesgo.

Visibilidad y corresponsabilidadHacer socialmente visibles los procesos de generacin del riesgo para que los actores involucrados en ellos sean corresponsables activos.Atencin integral de las emergenciasEnfrentar de manera oportuna, eficiente y eficaz las situaciones de calamidad, desastre o emergencia que se presenten, con el fin de mitigar o reducir los efectos negativos o lesivos sobre las personas, los bienes, la economa, el medio ambiente, y la infraestructura de la ciudad.

Resiliencia frente a los desastresReducir los potenciales impactos socioeconmicos de los eventuales desastres, calamidades y emergencias e incrementar la capacidad del Distrito Capital para recuperar y generar procesos y oportunidades de desarrollo a partir de los mismos.

Como punto de partida del Plan, los objetivos generales expresan la misin del SDPAE en trminos de qu se debe lograr, y estn planteados en forma tal que resulten medibles: los primeros tres objetivos (localizacin, construccin y operacin) expresan el propsito de la gestin en cuanto a reducir el riesgo generado en tres momentos de la construccin y funcin del territorio.

Los siguientes dos objetivos (cultura del riesgo y visibilidad-corresponsabilidad) expresan el propsito de la gestin en cuanto al cambio social y cultural que se busca en el afrontar el riesgo.

En tanto que los primeros cinco objetivos corresponden a la prevencin o correccin del riesgo, los dos ltimos (atencin integral y resiliencia) expresan el propsito de la poltica en cuanto al riesgo que permanece y se manifiesta en eventos de distinta magnitud. 2.2 Lneas de accin del plan distrital de prevencin y atencin de emergencias

Como parte del esquema de gestin del Plan en cada uno de los escenarios se definen las siguientes lneas de accin:

Identificacin del riesgo para generar, evaluar y administrar la informacin del riesgo necesaria y suficiente para soportar la percepcin individual, la representacin social, la toma de decisiones y la participacin de los distintos actores en la gestin del riesgo en cada escenario, desde la deteccin temprana y la valoracin del riesgo y la identificacin de alternativas de gestin.

Prevencin de nuevos riesgos (generacin y acumulacin del riesgo) interviniendo en los procesos de planificacin territorial y sectorial, en las polticas y prcticas de educacin, as como en la construccin de capacidad ciudadana para alcanzar comportamientos de autoproteccin y el fortalecimiento institucional. Mitigacin de riesgos existentes mediante la realizacin de obras de mitigacin, mejoramiento de viviendas, reforzamiento estructural y relocalizacin de familias, entre otros aspectos. Preparativos y administracin de emergencias para responder oportuna y eficazmente en las situaciones desastres, calamidades y emergencias con el fin de controlar y reducir el impacto sobre la poblacin, sus bienes, la infraestructura y los procesos productivos.

Recuperacin y Proteccin financiera del capital pblico y privado frente al riesgo, mediante la implementacin de planes de rehabilitacin y reconstruccin post evento adecuados y la identificacin e implementacin de mecanismos financieros para la reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Distrito frente a los desastres, as como la promocin del aseguramiento de los bienes pblicos y privados y la corresponsabilidad tcnica y econmica en la generacin del riesgo por parte de los actores pblicos o privados.

3 BASE METODOLGICA Y formulacin del plan

El PDPAE es una pieza ms dentro de la construccin histrica de las instituciones, la sociedad y el territorio. Por tanto, su contenido, su lenguaje y su enfoque estn determinados por todo lo que el marco de normas, instituciones y planes precedentes establecen en relacin directa o indirecta con la gestin del riesgo en Bogot D.C.

En particular, estos determinantes definen:

Cul es el modelo de ciudad y regin que orienta el desarrollo social y territorial de Bogot D.C.

Qu riesgos y emergencias estn o no incluidos en las competencias del SDPAE.

Cmo se distribuyen las competencias institucionales con respecto a los asuntos directa o indirectamente relacionados con el riesgo y su gestin.

Cules son los mnimos de contenido y los trminos bsicos para la planificacin de la gestin del riesgo en Colombia y en Bogot D.C.

Es en dicho marco que el PDPAE se formula y es en el mismo que debe operar.

3.1 modelo PER-ES

El Plan Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias est construido conforme a la metodologa matricial de planificacin del BPIN ajustada al enfoque sistmico por escenarios parciales de gestin.

Un escenario parcial de gestin (en el resto del documento llamados simplemente escenarios) es una red de actores sociales, relacionados por un proceso comn de ocupacin y transformacin del territorio (escenario territorial) o por una cadena de produccin, distribucin y consumo de unos determinados bienes y servicios (escenario sectorial), los cuales desempean funciones claves en la generacin del riesgo pblico en reas estratgicas.

En cada escenario, el riesgo reviste formas, dinmicas y representaciones caractersticas y diferenciadas. El Plan se estructura por escenarios en respuesta a tal especificidad, buscando generar en cada uno, un capital social y un proceso social para el desarrollo de la gestin del riesgo, dentro de la misma red de actores y relaciones que el riesgo vincula.

Cada escenario de gestin es una situacin concreta y cambiante en la cual: 1) unas personas reales vinculadas entre s por relaciones sociales y econmicas cotidianas, 2) desarrollan diariamente unas actividades por medio de las cuales ocupan, usa y transforman 3) un territorio concreto y delimitado por esas mismas relaciones reales (no por convenciones ajenas).

Cada escenario es representado mediante un modelo PER-ES, que es una variacin del modelo de indicadores PER (Presin Estado Respuesta) de Naciones Unidas, adaptada al enfoque ciudad ecosistema (Camargo, 2005) conforme se ilustra en la Figura 3.1.1.

Figura 3.1.1 Modelo PER ES. Fuente (Camargo, 2005)

El modelo (tambin conocido como la araa de cada escenario) plantea que las variables y dinmicas generadoras del riesgo se pueden agrupar en dos escalas principales: el ncleo y el entorno del escenario.

El ncleo del escenario comprende a todos aquellos actores de la comunidad local, del sector privado (formal e informal) y de las entidades del Estado, que ms directamente tienen que ver con la generacin, la reduccin o la afectacin por el riesgo, en la porcin del territorio o de la economa abarcada por el escenario en cuestin.

En el modelo, lo ms importante de los actores son las cosas que ellos hacen y que modifican el riesgo. Estos son los procesos de percepcin, organizacin, comunicacin, ocupacin, construccin, uso, etc. que generan, aumentan o reducen las amenazas o la vulnerabilidad. Por tanto, interesa entender, en cada caso, qu cosas hacen estos actores institucionales, comunitarios o privados, que tengan tales consecuencias, cmo las hacen, para qu y por qu.

En los escenarios territoriales los principales procesos tienen que ver con la percepcin, la ocupacin, el uso y la transformacin del territorio. Mientras que en los escenarios sectoriales los procesos tienen que ver con las formas de produccin, distribucin, uso y descarte de unos determinados bienes o servicios.

Los actores y sus procesos tienen lugar en un marco fsico: unas reas determinadas con unas caractersticas naturales o construidas, resultantes, en parte, de la accin de los actores presentes y, en parte, de la historia previa.

El entorno del escenario, es aquel en el cual agrupamos aquellos factores externos, culturales, econmicos, histricos, urbansticos, normativos, institucionales y sociales de otro tipo que determinan en algn grado los procesos generadores de riesgo del escenario. As como el ncleo, el entorno tambin incluye variables que explican las posibilidades y limitaciones de la intervencin: percepcin pblica de los problemas, marco normativo, polticas pblicas, oferta de suelo en otras reas, capacidad tcnica, organizacin y coordinacin de las agencias, etc.

Generado indirectamente desde el entorno y directa y cotidianamente desde el ncleo, el estado del riesgo agrupa aquellas que son la expresin del riesgo existente, es decir, su distribucin espacial, frecuencia, magnitud, intensidad, entre otros.

El riesgo y sus manifestaciones tienen, a su vez, efectos fsicos (muertes, lesiones, estructuras daadas, etc.), ambientales (contaminacin, erosin, etc.), econmicos (prdida de productividad, infraestructura, etc.), polticos (aumento o descenso de popularidad), institucionales (cortes presupuestarios, desvo de recursos humanos y econmicos), culturales y sociales de otra ndole. Muchos de los efectos recaen directamente (a corto, mediano o largo plazo) sobre los actores, procesos y reas que conforman el ncleo del escenario. Otros se distribuyen de un modo ms amplio sobre la sociedad, el territorio y la economa, afectando a la ciudad, la regin o el pas incluso.

Una de las bases tericas fundamentales del mtodo de escenarios parciales es la ley de potencias o principio de Juran:

En un sistema abierto y complejo, una minora de las causas o entradas es responsable de una mayora de los efectos o salidas.

Por ello tambin se le conoce como principio del 20/80. El principio es notablemente aplicable a la gestin del riesgo pues se origin en el descubrimiento de que entre un 100% de cosas que pueden salir mal en una industria y causar un accidente o una prdida de calidad del producto, slo un 20% realmente causa del 80% de tales eventos. Esto llev a Juran a plantear que la gestin de los procesos deba concentrarse en identificar y resolver prioritariamente ese 20% de causas que me dan manejo del 80% del riesgo.

Es as como la metodologa de escenarios parciales persigue identificar y tratar los actores, los procesos y las reas claves en cada red generadora del riesgo tal como se aprecia en la Figura 3.1.2.No es factible interactuar con todos en la ciudad ni controlarlo todo ni estar en todas partes. Es imprescindible focalizar la gestin del riesgo.

El propsito principal de la metodologa de escenarios parciales: es una visin compartida y una corresponsabilidad en la gestin pblica, que es la base para construir capital social en cada escenario, lo cual se traduce, entre otras cosas, en:

Una experiencia compartida.

Un lenguaje comn.

Reconocimiento y confianza recprocos.

Acuerdos sobre reglas, roles y procedimientos.

Disposicin a aportar por propia iniciativa.

Figura 3.1.2 Principio de Jurn aplicado a la gestin del riesgo pblico

Slo en la medida en que la gestin del riesgo deje de ser un conjunto de procesos tcnicos y jurdicos contenidos en unas instituciones, y comience a acumular capital social en cada escenario especfico, se convertir en un proceso social.

3.2 EL PROCESO DE CONSTRUCCION DEL PDPaE

A continuacin se explica de modo sucinto la forma especfica como el mtodo de escenarios parciales ha sido aplicado en la formulacin del PDPAE. El mtodo de planificacin seguido es matricial pues enfoca dos aspectos de la gestin.

Las lneas de accin que agrupan los instrumentos, cada uno de los cuales corresponde a un mtodo o herramienta tcnica particular que se aplican a la gestin del riesgo, procedentes de distintas disciplinas y que inciden en distintos puntos de un escenario para modificar las causas o los efectos del riesgo. Ejemplo: investigacin, divulgacin, mitigacin, relocalizacin, etc.

Los programas, cada uno de los cuales representa el conjunto y orden de aplicacin de los instrumentos y los recursos, junto con la definicin especfica de responsabilidades y metas, en prosecucin de los objetivos del Plan dentro de un escenario de gestin.

La Figura 3.2.1 resume la estructura del PDPAE en consecuencia con el planteamiento metodolgico anterior.

Figura 3.2.1 Diagrama resumen de la estructura del PDPAE

La matriz se evidencia en el hecho de que las lneas de accin son transversales a los programas.

A cada escenario corresponde un programa, con sus propios actores con los cuales se desarrolla una agenda de gestin.

La misin del SDPAE se desagrega en los objetivos generales, los cuales se traducen a metas concretas en cada programa.

Para el logro de estas metas se aplican integralmente los instrumentos correspondientes a cada una de las lneas de accin.

Esta aplicacin genera productos (bienes y servicios) que, a su vez, generan resultados (logro sobre los objetivos generales) que, a su vez, generan impactos (mejoras en la calidad de vida, el desarrollo individual y colectivo, el crecimiento econmico, la sostenibilidad ambiental, etc.) en funcin de las polticas pblicas y la funcin social del Estado.

El PDPAE tiene, por lo tanto, cuatro formas de planificacin y evaluacin:

Por programa se planifica la gestin del riesgo, teniendo en cuenta las lneas de accin, objetivos generales y amenazas dentro de un escenario especfico.

Los objetivos generales del Plan son transversales a los programas. Cada objetivo se traduce en metas e indicadores por programa.

Las lneas de accin y los instrumentos de gestin deben emplearse en cada uno de los programas establecidos, de tal forma que se garantice la cobertura de la gestin en los cuatro frentes de cada escenario.

En cada estrategia se recoge el resultado de la integracin (cruce) de los programas y los instrumentos en relacin a una amenaza.

En el proceso de formulacin e implementacin cada grupo de escenario desarroll los siguientes pasos:

Definicin de los escenarios parcialesSe realiz una serie de talleres con la participacin de distintas entidades del SDPAE, as como asesores y tcnicos de la DPAE, en las cuales se discutieron sucesivas versiones de la definicin de escenarios, hasta llegar a la definitiva presentada en este documento.

Identificacin y definicin de las variables para el modelo PER-ESCon base en la experiencia del grupo, se identificaron las variables ms relevantes que:

Participan en la cadena de generacin del riesgo.

O condicionan las posibilidades de gestin.

Las variables de identificacin para cada escenario se agruparon en la Tabla 3.2.1.Tabla 3.2.1 Variables para el modelo PER-ES de identificacin para cada escenario

Matrices de relacin de variables entre componentes del modeloIdentificadas las variables, se elaboraron matrices en las que se calificaba la relevancia de cada variable como causa (poder de afectar a) de otra. As:

Entorno x ncleo

Ncleo x estado

Estado x estado

Estado x efectos

En cada casilla se calific la motricidad de la variable causa sobre la variable efecto:

Blanco:nula.

Verde: baja.

Amarillo: media.

Rojo: alta.

La calificacin de estas relaciones entre las variables implic la discusin celda por celda entre los miembros del equipo del escenario, involucrando las distintas disciplinas y experiencias de cada miembro. Esto tiene un importante valor agregado: la generacin de un lenguaje comn, el compartir de conocimientos y experiencias y la construccin de una visin de equipo sobre el escenario.

La Tabla 3.2.2 ilustra una porcin de una de las matrices.

Tabla 3.2.2 Ejemplo de calificacin de las variables del ncleo contra el riesgo

Anlisis estructural y seleccin de variablesEn las matrices de relacin, se seleccionaron las variables que se calificaron con alta motricidad y cada una de ellas recibi dos puntajes:

Motricidad: nmero de variables con las que se relaciona como causa alta.

Dependencia: nmero de variables que inciden en ella como causas altas.

Con estos dos puntajes, las variables se graficaron en un plano cartesiano, como se ilustra en la Figura 3.2.2.Como se observa, se separaron por cuadrantes las variables segn su motricidad o dependencia conforme fueran altas o bajas.

Con base en este anlisis estructural de variables y la discusin en grupo de las matrices de relacin, se seleccionaron las variables ms relevantes para la construccin del modelo grfico.

Figura 3.2.2 Grfica de variables segn su motricidad y dependencia

Construccin del grafo que representa el escenarioLas variables se relacionan en un grafo donde se agrupan por componente (entorno, ncleo, estado, efectos) y se unen por flechas segn sus relaciones causales.

Esto permite la elaboracin de grafos como el que se presenta a manera de ejemplo en la Figura 3.2.3.

Figura 3.2.3 Grafo del Escenario de AluvialEn dichos grafos se seal sobre cada variable, si su manejo depende principalmente de la sociedad civil, de actores privados o de entidades pblicas, indicndolo con anillos de sendos colores alrededor de la variable. De esta manera se pudo delimitar el dominio de gestin de cada grupo de actores, lo cual incide en la forma de aproximarse al manejo de cada variable en el escenario.

Formulacin de una matriz de hiptesis de manejoCon base en el grafo y en las matrices de relacin cada equipo discuti:

Qu variables es necesario tratar en el escenario para producir una reduccin en el riesgo o en los efectos?

Qu instrumentos (educacin, obras, control, etc.) son necesarios para modificar cada variable?

Los resultados de este anlisis se compilaron en una matriz como la que se ilustra en la Tabla 3.2.3 Construccin de la agenda del escenario

La matriz de hiptesis resulta como un listado de acciones sin orden ni jerarqua (unas gruesas, otras detalladas). A continuacin se organizan en grupos de acciones complementarias y se les da un orden lgico. Esto da origen a la primera versin de los que luego sern los proyectos para el escenario.

Los proyectos resultantes se discuten y las acciones se clasifican en actividades y subactividades, para obtener una versin de la agenda inicial del escenario.

Tabla 3.2.3 Formulacin de matriz de hiptesis de manejo

A manera de ilustracin se presenta la Tabla 3.2.4 que corresponde a un segmento de una de las ocho agendas desarrolladas.

Tabla 3.2.4 Segmento de la Agenda de Industria

3.3 ESCENARIOS DE GESTION DEL PDPaE

Un escenario de gestin es aquel que rene los actores claves de cada uno de los procesos de generacin del riesgo para concertar y coordinar la gestin y aumentar la autogestin entre los actores segn lo permita el capital social del escenario.

El Plan Distrital para la Prevencin y Atencin de Emergencias para Bogot ha identificado cuatro escenarios territoriales y cuatro escenarios sectoriales para la gestin del riesgo:

3.3.1 Escenarios Territoriales

reas Rurales y Naturales: es el escenario que convoca los actores relacionados con la generacin, afectacin o gestin del riesgo pblico en las reas rurales del distrito y su suelo de proteccin, a excepcin de las porciones incluidas en el escenario de zonas de ladera. Este escenario abarca la gestin del riesgo asociado a: Espacios de produccin agropecuaria

reas naturales protegidas

Centros poblados rurales y sus equipamientos

Zonas de Ladera: es el escenario que convoca los actores relacionados con la generacin, afectacin o gestin del riesgo pblico en las periferias urbanas de Bogot sobre los Cerros Orientales, los Cerros de Suba y la cuenca alta del ro Tunjuelo, abarcando suelos urbanos y de proteccin. Este escenario es considerado borde de la ciudad y comprende la gestin del riesgo de todas las formas de ocupacin y uso presentes en estas reas y principalmente:

Desarrollo de vivienda ilegal

Desarrollos de vivienda progresivos

Desarrollos de vivienda formales

Canteras activas, abandonadas o en recuperacin

Plantaciones forestales

reas naturales protegidas

Equipamientos

Zonas Aluviales: es el escenario que convoca los actores relacionados con la generacin, afectacin o gestin del riesgo pblico en el valle aluvial del ro Bogot, las cuencas bajas de sus afluentes incluyendo los humedales del Sistema Distrital de reas protegidas y la cuenca media del ro Tunjuelo. Este escenario es considerado borde de la ciudad y comprende la gestin del riesgo de todas las formas de ocupacin y uso presentes en estas reas y principalmente los: Suelos urbanos

Zonas de proteccin y manejo ambiental

Rondas hidrulicas de los ros

EquipamientosCiudad Consolidada: es el escenario que convoca los actores relacionados con la generacin, afectacin o gestin del riesgo pblico en la zona urbana plana de alta consolidacin urbanstica, no comprendidas en los escenarios anteriores. Este escenario no es considerado borde de la ciudad. Este escenario comprende la gestin del riesgo de todas las formas de ocupacin y uso presentes en estas zonas y principalmente los: Sectores residenciales

Sectores comerciales

Sectores de conservacin

Sectores de renovacin

Equipamientos

3.3.2 Escenarios Sectoriales

Sector de la Construccin: es el escenario que involucra los actores, organizaciones y procesos relacionados con la gestin del riesgo pblico asociado a la cadena productiva de la construccin y en particular los siguientes aspectos:

Instancias de desarrollo normativo (Cdigos y licencias de Construccin)

Productores y comercializadores de materiales de construccin

Sector inmobiliario

Constructores formales

Constructores informales

Consultora para diseo

Escombreras

Reforzamiento de edificios y equipamientos claves

Redes: es el escenario que involucra los actores, organizaciones y procesos relacionados con la gestin del riesgo pblico asociado a los sistemas urbanos encargados del flujo de suministros y residuos en procesos tales como generacin, captacin, distribucin y almacenamiento en la ciudad y de manera principal los siguientes elementos:

Red de acueducto y alcantarillado

Red elctrica

Red de gas natural

Red de distribucin de otros hidrocarburos

Red de comunicaciones

Red vial y de transporte masivo

Red de recoleccin y disposicin de residuos

Industria: es el escenario que involucra los actores, organizaciones y procesos relacionados con la gestin del riesgo pblico asociado a la cadena productiva de la industria, es decir, transporte, almacenaje, produccin, transformacin o distribucin de bienes, que no estn incluidos en el escenario de redes. Entre ellos son aspectos principales los siguientes:

Gran y mediana industria

Pequea industria formal e informal

Comercio y almacenaje de sustancias peligrosas.

Empresas transportadoras de carga y bodegaje

Aglomeraciones de Pblico: es el escenario que involucra los actores, organizaciones y procesos relacionados con la gestin del riesgo pblico asociado a situaciones de aglomeracin de pblico, tales como:

Eventos Religiosos.

Polticos, Acadmicos, Congresos y Seminarios.

Ferias exposiciones, Bazares.

Eventos artsticos, Conciertos.

Eventos Deportivos.

Teatros y Cinemas.

Bares, Restaurantes y Discotecas.

Atracciones interactivas.

Atracciones circenses.

Marchas.

Centros comerciales, Grandes almacenes y Edificios de servicios.

3.4 Frentes e instrumentos de gestin de un escenario

La gestin del riesgo en cada escenario implica el ejercicio de concertacin de la aplicacin de los instrumentos para el logro de los objetivos generales del PDPAE. Esta gestin se desarrolla en cuatro frentes:Gestin del Entorno del Escenario: rene los instrumentos de gestin orientados a modificar variables y dinmicas externas al escenario, es decir, que escapan a la capacidad de decisin y manejo de los actores dentro del escenario, y que inciden en la generacin y acumulacin del riesgo y sus impactos.

Entre otros, la gestin del entorno de un escenario aplica los siguientes instrumentos:

Inventario histrico de emergencias y desastres

Sistema de informacin, indicadores y observatorio

Indicadores y Observatorio

Inclusin en la planificacin territorial y sectorial

Actualizacin, aplicacin y control de cdigos y normas

Fortalecimiento institucional

Gestin del Ncleo del Escenario: es la intervencin de actores, procesos y reas para reducir la generacin de nuevos riesgos y la acumulacin del riesgo existente en el escenario. La gestin en el ncleo del escenario es, por tanto, fundamentalmente preventiva.

Entre otros, la gestin del ncleo de un escenario aplica los siguientes instrumentos:

Inventario histrico de emergencias y desastres

Monitoreo de los fenmenos

Estudios y zonificacin de amenazas y riesgos

Sistema de informacin, indicadores y observatorio

Apropiacin social del riesgo

Inclusin en la planificacin territorial y sectorial

Actualizacin, aplicacin y control de cdigos y normas

Informacin pblica y educacin

Fortalecimiento institucional

Gestin del Estado del Riesgo: es la intervencin de actores, procesos y reas para la reduccin y manejo del riesgo existente a niveles socialmente aceptables. La gestin en el estado del escenario es, por tanto, fundamentalmente correctiva.

Entre otros, la gestin del estado del riesgo en un escenario aplica los siguientes instrumentos:

Monitoreo de los fenmenos

Estudios y zonificacin de amenazas y riesgos

Obras de mitigacin

Intervencin de cuencas hidrogrficas y proteccin ambiental

Mejoramiento de viviendas

Reasentamiento de familias

Reforzamiento de edificaciones e infraestructura

Reduccin de la vulnerabilidad funcional

Modelos organizacionales

Capacidad logstica de comunicaciones y de informacin

Desarrollo de capacidad ciudadana

Capacitacin de grupos operativos

Simulaciones y simulacros

Sistemas de alerta

Gestin de los Efectos del Riesgo: comprende el desarrollo de los instrumentos para la intervencin pre y post de las emergencias orientados a reducir su impacto socioeconmico, as como el desarrollo de procesos de recuperacin que corrija las condiciones de vulnerabilidad preexistentes.

Entre otros, la gestin de los efectos en un escenario aplica los siguientes instrumentos: Inventario histrico de emergencias y desastres

Planes de rehabilitacin y reconstruccin

Estrategia de la reduccin de la vulnerabilidad fiscal del Distrito

Aseguramiento de bienes y servicios privados

3.5 Contexto institucional del Plan

El contexto institucional del PDPAE es fundamental para entender los alcances de este instrumento. Dicho contexto se resume en la Figura 3.5.1.El SDPAE es parte del Sistema Nacional para la Prevencin y Atencin de Desastres en el contexto del Decreto 919 de 1989 (Artculo 2, numeral 8).

Figura 3.5.1 Contexto institucional del PDPAE

Por lo tanto, debe coordinar la poltica de gestin del riesgo para la regin con la Oficina para la Prevencin y Atencin de Desastres de la Gobernacin de Cundinamarca y atender los lineamientos de poltica de la Direccin de Prevencin y Atencin de Desastres del Ministerio del Interior y de Justicia (Artculo 41, Decreto 332 de 2004).

Al interior del Distrito Capital, el SDPAE est encabezado por el Alcalde Mayor, quien preside el Comit Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias, que es la instancia superior de coordinacin y consulta del Sistema Distrital (Artculo 22, Decreto 332 de 2004).

La Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de la Secretara de Gobierno del Distrito Capital (DPAE), ejerce la Secretara Tcnica del Comit Distrital. La DPAE es la responsable directa por la coordinacin de la formulacin y ejecucin de las polticas y planes del Sistema.

Dada la amplia gama de temas que se relacionan con la gestin del riesgo en Bogot, el SDPAE cuenta con cinco Comisiones Interinstitucionales que representan instancias tcnicas y de coordinacin sobre temticas especficas (Artculo 24 del Decreto 332 de 2004) y una sexta la Comisin Distrital para la Prevencin y Mitigacin de Incendios Forestales, creada mediante el Decreto 146 DE 2005.El Sistema Distrital opera (intervencin del territorio y la sociedad) de dos maneras:

En asuntos de escala local, a travs de los Comits Locales de Prevencin y Atencin de Emergencias presididos por el Alcalde Local (Artculo 32, Decreto 332 de 2004).

En asuntos de escala superior a lo local, a travs de las entidades distritales competentes en cada tema y forma de intervencin que de esta manera, se convierten en entidades ejecutoras del PDPAE.

Mientras las primeras operaciones son coordinadas por el Alcalde Local, por medio del Comit Local, las segundas son coordinadas con los secretarios y/o directores de las entidades pertenecientes al SDPAE, a travs de las diferentes Comisiones.

3.5.1 Articulacin del Plan Distrital De Prevencin y Atencin de Emergencias con otros planes

El PDPAE no es un plan sectorial, en la medida en que la gestin del riesgo no es un tema ms junto a otros sino un aspecto transversal del desarrollo del territorio, la sociedad y la economa.

Por ello, conviene precisar la relacin de este Plan con otros instrumentos existentes de planeacin territorial y socioeconmica de Bogot y la regin, los cuales son asumidos como parte de los determinantes de la formulacin del PDPAE cuya interaccin es inseparable de la operacionalizacin del mismo.

La articulacin del PDPAE a otros planes del nivel distrital se presenta en los siguientes trminos: Con el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y sus instrumentos: segn el marco legal, el POT determina el modelo de ciudad y territorio, as como las normas que rigen los usos del suelo en el territorio distrital. El PDPAE enmarca sus acciones y alcances en dicho modelo y reglamentacin y se articula a la gestin del POT por medio de los instrumentos de planificacin derivados del mismo, en los cuales la incorporacin de la gestin del riesgo seguir los lineamientos generales del PDPAE.

Con el Plan de Desarrollo Econmico y Social: segn el marco legal, el Plan de Desarrollo es el instrumento que define las prioridades y recursos de inversin en el perodo de cada Administracin Distrital. El PDPAE, como plan decenal que involucra la accin de numerosas entidades de dicha administracin, se articula con el Plan de Desarrollo de cada Administracin Distrital por medio del Plan de Accin Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias, en los trminos definidos en el Artculo 17 del presente Decreto.

Con el Plan de Gestin Ambiental del Distrito Capital: el Plan de Gestin Ambiental (PGA) es el instrumento de poltica que orienta las acciones de la Administracin Distrital y de los particulares en armona con las disposiciones constitucionales y legales en materia ambiental. El PDPAE se articula y complementa con el PGA, a partir de las competencias especficas de las autoridades ambientales y de los lineamientos especficos de dicho plan con los cuales se complementa en cada escenario. En consecuencia, las agendas que se produzcan en la gestin de cada escenario de gestin del riesgo se armonizarn con las agendas ambientales sectoriales existentes que son coordinadas por el Secretaria Distrital de Ambiente.

Articulacin del PDPAE en la Planificacin Regional. El PDPAE, deber articularse con los planes municipales y departamentales de Prevencin y Atencin de Desastres, mediante una estrategia regional concertada con las instancias correspondientes, en el marco de la Mesa de Planificacin Regional Bogot - Cundinamarca y de las figuras y mecanismos de planificacin conjunta que de ella se deriven.

En la medida que dicha estrategia regional no sea concertada, el PDPAE se articula a los planes y previsiones de los municipios vecinos y de la regin a travs de los planes de emergencia, los planes de contingencia y los planes locales de prevencin y atencin de emergencias.3.5.2 Instrumentos de planificacin derivados del PDPAE

Son instrumentos de planificacin derivados del PDPAE todos aquellos que desarrollan sus directrices y contenido detallando la participacin y responsabilidad de cada entidad, localidad o empresa dentro del mismo.

Dichos planes se formularn conforme al esquema de gestin y a las directrices del PDPAE, empleando los mismos trminos y definiciones, con el fin de facilitar la coordinacin y evaluacin integral de los mismos.

Los instrumentos de planificacin derivados del PDPAE son:

El Plan de Accin Distrital de Prevencin y Atencin de EmergenciasEl PDPAE, como plan general y estratgico del SDPAE en el largo plazo, debe ser operacionalizado para el corto plazo en el marco de las prioridades e inversiones previstas en los sucesivos Planes de Desarrollo del Distrito Capital.

El Plan de Accin Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias es el plan operativo para el cuatrenio de cada Administracin Distrital, que establece los proyectos y metas prioritarios con los cuales cada Administracin se compromete, en el marco de los objetivos, programas y lneas de accin establecidos en el PDPAE.

La DPAE brindar el apoyo tcnico y el Secretaria Distrital de Planeacin - SDP se encargar de coordinar la formulacin de los proyectos y metas que conformarn el Plan de Accin dentro del proceso de formulacin del Plan de Desarrollo Econmico y Social de cada administracin.Como parte del Plan de Desarrollo Econmico y Social, los proyectos y metas del Plan de Accin sern objeto del sistema de seguimiento a la inversin pblica distrital por parte del SDP y contarn con la orientacin y el acompaamiento tcnico de la DPAE como coordinadora del Sistema Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias.

El Plan de Accin Distrital de Prevencin y Atencin de Emergencias estar vigente durante todo el perodo de la respectiva administracin distrital. Cada Plan de Accin deber plantear de manera expresa cmo se deben continuar y fortalecer los procesos y proyectos del Plan anterior, cules se modifican o se suspenden y los motivos.

Los Planes de EmergenciaEn armona con el artculo 7 del decreto 332 de 2004 los Planes de Emergencia son instrumentos para la coordinacin general y actuacin frente a situaciones de calamidad, desastre o emergencia. Definen las funciones y actividades, responsables, procedimientos, organizacin y recursos que son aplicables para la atencin de las emergencias independientemente de su origen o naturaleza.

Los Planes de Emergencia pueden ser del nivel: Distrital: Constituye el marco general de coordinacin y actuacin de las entidades distritales, los entes privados y comunitarios para la atencin de desastres y emergencias en Bogot.

Institucional: Define los niveles de coordinacin y actuacin de una entidad o grupo de entidades pertenecientes a un determinado sector de la Administracin Distrital en desarrollo de las responsabilidades que le hayan sido asignadas en el Plan Distrital.

Local: Define los niveles de coordinacin y actuacin de una Alcalda Local en desarrollo de las responsabilidades que le hayan sido asignadas en el Plan Distrital.

Los Planes de Contingencia

En armona con el artculo 8 del Decreto 332 de 2004, los Planes de Contingencia son instrumentos complementarios a los planes de emergencia, que proveen informacin especfica para la atencin de desastres o emergencias derivadas de un riesgo o territorio en particular. Un Plan de Contingencia desarrolla en detalle aspectos pertinentes para la respuesta que solo son propios del riesgo y el territorio al que est referido. Los planes de contingencia se organizan por tipo de riesgo, tales como deslizamientos, inundaciones, incendios forestales, materiales peligrosos y aglomeraciones de pblico, entre otros.Los planes de contingencia pueden ser desarrollados por la Administracin Distrital en sus diferentes niveles (central, institucional o local), por el sector privado y por la comunidad.

Los Planes Locales de Prevencin y Atencin de Emergencias

Los Planes Locales de Prevencin y Atencin de Emergencias son los planes operativos que desarrollan el PDPAE a nivel de cada Localidad, para el perodo de cada administracin distrital. Se formulan de acuerdo con los escenarios de gestin y los actores presentes en los mismos, y las condiciones fsicas y socioeconmicas del contexto local, dentro de las competencias y alcances de la administracin local.

Los Planes Locales de Prevencin y Atencin de Emergencias se enmarcarn conceptual y metodolgicamente en el PDPAE y respondern a los objetivos, programas, lneas de accin e instrumentos definidos por ste, en lo que sea aplicable a cada Localidad. Corresponde a la DPAE como coordinadora orientar su elaboracin en cada localidad.

Los planes de rehabilitacin y reconstruccin Los Planes de Rehabilitacin y Reconstruccin definen los programas y proyectos, que deben desarrollarse en el mediano y largo plazo, para llevar a cabo la recuperacin de las reas y las funciones afectadas por un desastre, calamidad o emergencia. Estos planes se formulan cuando ha sido declarada la situacin de emergencia distrital en lo trminos dispuestos en el Decreto 332 del 2004 Las primeras acciones de un plan de rehabilitacin y reconstruccin deben estar en armona con las acciones del plan de emergencia correspondiente.

4 CARACTERIZACIN DE LOS ESCENARIOS TERRITORIALES Y SECTORIALES

4.1 GENERALIDADES

Bogot Distrito Capital, es una ciudad estratgicamente ubicada en el centro geogrfico del pas, en una meseta de la Cordillera Oriental de los Andes, a 2.630 m.s.n.m, denominada la Sabana de Bogot que tiene una superficie aproximada de 177.598 ha, de las cuales el rea urbana de Bogot ocupa 30.736 ha que incluyen 6.906 ha de origen ilegal.

Localizada geogrficamente, entre 04 28 y 04 47 de latitud Norte y los 74 06 y 74 13 de longitud Oeste, en el sector oriental de la Sabana de Bogot; el lmite occidental de la ciudad est definido por el Ro Bogot, cauce principal de la Sabana y de la ciudad, que fluye en direccin Norte Sur. Los limites oriental y sur los conforman cadenas de montaas con elevaciones que superan en algunos puntos los 3.500 m.s.n.m. y por el norte limita con las poblaciones de la Sabana de Bogot.

Se enmarca en la cuenca del Ro Bogot, las cuencas bajas de sus afluentes y los humedales del ro y sus afluentes correspondiendo al entorno fsico propio del valle aluvial. Lo anterior se refleja en dos zonas geomorfolgicas, una zona plana hacia la parte centro y noroccidental, que concentra la mayor parte de la poblacin, donde predominan los valles aluviales y terrazas de los Ros Bogot y Tunjuelito, junto con sus afluentes, y una zona de relieve montaoso, que limita la zona plana por el costado oriental (Cerros Orientales), y por los costados sur y sur occidente por los cerros que conforman las localidades de Sumapaz y Ciudad Bolvar.

Con el Acuerdo 2 de 1992, la Ciudad se dividi en 20 Localidades, de las cuales en 8 predomina el escenario de ladera: Usaqun, Chapinero, Santa Fe, San Cristbal, Usme, Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolvar; el escenario rural y natural involucra suelo rural de las localidades antes mencionadas, ms la localidad e Sumapaz que es netamente rural; el escenario Aluvial contempla principalmente 6 localidades: Tunjuelito, Bosa, Kennedy, Fontibn, Engativ y Suba; de igual manera, en las 6 localidades restantes el escenario relevante es ciudad consolidada, correspondiendo a: Los Mrtires, Antonio Nario, Teusaquillo, Puente Aranda, Barrios Unidos y La Candelaria.La poblacin total del Distrito Capital es de 6.776.009 habitantes y la tasa de crecimiento anual es de 2,4% anual. Del total de la poblacin, un porcentaje mnimo corresponde a poblacin residente en el rea rural del Distrito. En la actualidad, las dos nicas direcciones de crecimiento de la ciudad, prximas a agotarse, son el sur y el norte. Estas dos periferias evidencian una fuerte estratificacin econmica en general con una predominancia en el sur por ocupacin de la poblacin de bajos ingresos y el norte, por la poblacin de altos ingresos. En la Figura 4.1.1 puede verse que la estratificacin de la poblacin es altamente contrastante de acuerdo con su ubicacin espacial dentro del territorio del Distrito Capital. Con respecto a las condiciones socio econmicas, se destaca que en las zonas de borde correspondiente a los escenarios aluvial y de ladera predominan los estratos 1 y 2, mientras que en el escenario de ciudad consolidada se concentra el estrato 3. Es importante considerar que localidades como Usaqun, Chapinero, Fontibn, Suba, Barrios Unidos y Teusaquillo relevantes en el escenario de ciudad consolidada, presentan un importante porcentaje del estrato 4 y mayores.

Figura 4.1.1 Nmero de habitantes por estrato en las localidades del Distrito Capital

Desde la dcada de los sesenta, la ocupacin del espacio urbano de la ciudad, principalmente en las reas perifricas, se ha caracterizado por el loteo ilegal, la falta de servicios pblicos, el desarrollo progresivo por autoconstruccin, dificultades para la accesibilidad y la conexin con los circuitos urbanos, carencia de espacio pblico y equipamiento comunitario; deficiencias en la calidad de las viviendas y adicionalmente la falta de titularidad predial.

Este crecimiento rpido y desordenado ha resultado en la expansin del permetro urbano hacia las zonas altas de los cerros circundantes y hacia los valles aluviales, acelerando as procesos de deterioro por la presin de la poblacin en reas que presentan alta susceptibilidad como canteras, vertientes de ros y quebradas, zonas de altas pendientes, rellenos antrpicos y botaderos, donde se han desarrollado actividades urbansticas sin control tcnico y sin planificacin. Caracterizados inicialmente por la divisin y venta de terrenos a urbanizadores ilegales, quienes subdividieron y vendieron lotes sin acceso a servicios pblicos. Luego empiezan una etapa de poblamiento caracterizada por la llegada de inquilinos quienes como alternativa de subsistencia, modifican el espacio de sus viviendas dedicado a labores rurales, para construir piezas y vivir de su arriendo, generando que en promedio haya 1,4 % hogares por vivienda y que tan slo el 71,68 % tengan vivienda propia (Ver Figura 4.1.2).

Figura 4.1.2 Dficit de vivienda en la ciudad de BogotLa poblacin que desarrolla y habita estos asentamientos proviene principalmente del crecimiento vegetativo de los grupos sociales ms pobres de la misma ciudad y de la migracin desde otras reas del pas, generalmente de poblacin rural que ha migrado por la pobreza o desplazamiento por distintas formas de conflicto social (Ver Figura 4.1.3). Para estos asentamientos la dinmica social est marcada por la pobreza, la marginalidad y la informalidad. De acuerdo con las cifras del SISBEN el 19,1 % de las localidades se encuentran en el nivel I, el 22,3 % corresponde al nivel II (Ver Tabla 4.1.1Error! No se encuentra el origen de la referencia.).

Figura 4.1.3 Poblacin en Situacin de DesplazamientoTabla 4.1.1 Distribucin por localidad de la poblacin de Bogot por niveles SISBEN

En Bogot se registra un promedio de 32 viviendas por hectrea; la localidad que se encuentra en una mejor posicin desde este punto de vista de densidad de vivienda es Usme, que tan slo cuenta con 25 viviendas por ha. En cuanto a la densidad poblacional en promedio hay 192 habitantes por hectrea, se destaca la localidad de Kennedy con la mayor densidad de poblacin, cerca de 300 personas por hectrea en tanto que la localidad de Teusaquillo con una tercera parte como se indica en la Figura 4.1.4, relacin que se explica entre otros aspectos a que una gran parte del rea de esta ltima localidad es predominantemente dotacional.

Figura 4.1.4 Densidad de poblacin en las localidades del Distrito CapitalLa baja oferta de suelo urbanizable ha significado un acceso restringido a la vivienda de inters social y ha ocasionado una sobrevaloracin del mismo, constituyndose en otro de los factores que inciden en la conformacin de desarrollos de origen ilegal, donde los promotores de urbanizaciones ilegales enajenan predios a muy bajos precios. El porcentaje de rea en hectreas urbanizadas ilegalmente en la ciudad es de un 23,6%, que corresponde a la cuarta parte de la Ciudad, aproximadamente un milln y medio de habitantes, en 6.906 ha de origen ilegal en la ciudad.

El desarrollo de estos asentamientos es progresivo, por lo que parten de un dficit de equipamientos, servicios e infraestructura que se resuelve parcial y lentamente a medida que se extienden redes, se construyen dotaciones y se mejoran las vas; estos asentamientos estn conformados principalmente por viviendas que pueden ser tambin de construccin progresiva (cambia la forma, los materiales y el tamao a medida que su propietario la puede mejorar).

En el escenario de ladera y el escenario aluvial, como territorios de borde urbano, se presenta una alta ocupacin de origen ilegal, lo cual demanda por parte de las Entidades Distritales el desarrollo de acciones locales de monitoreo y control en reas con tendencia a la ocupacin clandestina. Con el fin de prevenir la consolidacin de asentamientos que incremente la vulnerabilidad de la poblacin y aumente la probabilidad de daos frente a eventos naturales, se ha implementado la red de monitoreo y control de desarrollos ilegales (Ver Figura 4.1.5)Figura 4.1.5 rea de Polgonos de Monitoreo y Control en BogotEn el Mapa nico de Prevencin de Desarrollos Ilegales se ubican 148 puntos de la ciudad que requieren de manera inmediata acciones de monitoreo y control. , los cuales suman 1.107 ha, que presentan amenaza alta y media. De acuerdo con la informacin suministrada por la Secretara Distrital de Ambiente SDA, autoridad ambiental en el permetro urbano, el Distrito Capital tiene un rea afectada por explotacin de canteras de 204 ha, el 0,5% del rea del permetro Urbano, las cuales presentan serios problemas de control, lo que ha permitido que se desarrollen asentamientos informales de diferentes modalidades, que se van consolidando paulatinamente en los alrededores de explotaciones activas e inactivas y chircales; en la mayora de los casos son los mismos trabajadores de las canteras, en la necesidad de vivienda, que generan las primeras ocupaciones no adecuadas. Sin embargo, estas explotaciones son una fuente importante de empleo no calificado, y en consecuencia, se convierten en generadoras de ingresos para la familia.

Es importante que la gestin integral del riesgo profundice en el conocimiento de los procesos de planificacin y gestin con miras a mitigar o reducir los efectos de los diferentes eventos que afectan a la ciudad de Bogot (Ver Figura 4.1.6); asimismo, se debe estructurar cada uno de los componentes de desarrollo general o mltiple referidos a: conocimiento de riesgos, desarrollo institucional, ordenamiento territorial, cultura de la prevencin y preparacin para desastres.

Figura 4.1.6 Principales eventos sucedidos durante el periodo 1943-2006 en Bogot

Igualmente, se cuenta con una legislacin de orden Nacional y Distrital que permite desarrollar polticas de prevencin y mitigacin de riesgos, como Planes de Ordenamiento Territorial, restricciones de desarrollo en reas con niveles de amenaza alta y muy alta, reasentamiento y proteccin de los desarrollos poblacionales existentes, entre otros.

Para incorporar el componente de riesgo en los diferentes instrumentos de planificacin territorial, el plan de Ordenamiento Territorial de Bogot, compilado a travs del Decreto 190 de 2004, incorpor los siguientes planos normativos: Plano No. 3 Mapas de Amenaza por Remocin en Masa, Plano No. 4 Mapa de Amenaza por Inundacin, Plano No. 5 Mapa de Zonas de Tratamiento Especial por Riesgo, Plano No. 6 Mapa de Suelos de Proteccin por Riesgo y Plano No. 7 Mapa de Microzonificacin Ssmica de Bogot.

Dentro de los instrumentos de planificacin con que cuenta la ciudad para desarrollar los postulados del Plan de Ordenamiento Territorial, se encuentra el proceso de legalizacin de barrios de origen ilegal, mediante el cual la Administracin Distrital, reconoce aprueba planos, regulariza y expide la reglamentacin para los desarrollos humanos realizados clandestinamente. Para este proceso la DPAE ha emitido 354 conceptos tcnicos de riesgo por remocin en masa y/o inundacin. 4.2 CARACTERIZACIN DEL ESCENARIO RURAL Y NATURAL

El escenario rural y natural hace referencia al territorio construido a partir del uso y apropiacin de recursos naturales, donde se generan procesos ecolgicos, productivos, culturales, sociales y polticos. As definido, el escenario rural convoca los actores relacionados con la generacin, afectacin o gestin del riesgo pblico en las reas rurales del distrito y su suelo de proteccin. Incorpora, por lo tanto, reas protegidas, zonas de produccin agropecuaria y los centros poblados, sus equipamientos e infraestructura.Ocupa una extensin de 121.474 ha que representan el 76.6% del total del D.C., con predominancia en 8 localidades, siendo la de Sumapaz la ms extensa del D.C (47.7%), seguida de Usme y Ciudad Bolvar, marcadas por la primaca urbana pero con suelo rural, igual que las localidades de San Cristbal, Santa Fe, Chapinero, Usaqun y Suba (Ver Figura 4.2.1y Mapa Anexo 1).

Figura 4.2.1 reas rurales del Distrito Capital D.C.

Administrativamente, al rea rural pertenecen 65 veredas enmarcadas en cinco macrounidades geogrficas y socioeconmicas denominadas Unidades de Planificacin Rural UPR en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) (Figura 4.2.1).

Tabla 4.2.1 Estructura administrativa de las reas rurales del Distrito Capital

Fuente: Diagnstico fsico y Socioeconmico de las localidades de Bogot D.C.2004.

4.2.1 Caracterizacin fsica y socioeconmica de la zona rural y natural

El rea rural del D.C. con un rea 121.474 ha, cuenta con una poblacin de 16.429 habitantes constituidos en 3.322 familias y se caracteriza por su baja densidad de poblacin; como se observa en la Tabla 4.2.2., la mayor parte del territorio se encuentra con densidades inferiores a la media (0,1 hab/km2).

Geolgicamente, est conformada por rocas consolidadas y poco consolidadas, con edades que van desde el Cretcico Tardo hasta el Cuaternario. El relieve resultante de esta litologa es montaoso con valles aluviales resultado de los procesos geomorfolgicos de glaciacin, accin fluvial, denudacional y procesos tectnicos relacionados con la orognesis de la Cordillera Oriental. El clima es fro (pramo) y las abundantes precipitaciones han originado la formacin de una densa y compleja red de cursos de agua que riegan tres vertientes:

La oriental, (Ro Ariari), que forma parte del sistema amaznico.

La occidental, (Ro Sumapaz) que abastece una amplia zona de Cundinamarca y es afluente del Ro Magdalena, y

La del norte cuyo eje es el Ro Tunjuelo que baa la parte sur occidental de Bogot.

La mayor parte de los suelos presentan vocacin forestal y de conservacin y los ecosistemas naturales se caracterizan por el buen estado de conservacin y el carcter estratgico para la regin y el pas. Las reas rurales hacen parte del pramo ms grande del mundo, slo la localidad de Sumapaz alberga 35.928 ha de pajonal, 25.017 ha de frailejonal y pajonal, 5.402 ha de bosque natural, 1.856 ha de turbera, 106 ha de lagunas y 1.128 de ros y quebradas.

Tabla 4.2.2 Predios, habitantes y nmero de viviendas en la zona rural

LOCALIDADESPREDIOSHABITANTESVIVIENDAS

No PREDIOS%PREDIOS/HANo HABHAB/HAHAB/VIVNo VIVIENDAS%VIV/HA

USAQUEN74290,271250,045250,90,01

CHAPINERO5506,60,166000,185,451103,90,03

SANTAFE3263,90,16000,196,988630,03

SUBA1236150,3322000,595,5400140,11

SAN CRISTOBAL590,70,02

USME2013240,155930,2951119390,06

CIUDAD BOLIVAR2022240,2135580,376,05588210,06

SUMAPAZ1333160,0237530,057,19522180,01

TOTAL (DISTRITO)164290,2445,8828500,04

Fuente. Adaptado de INPRO 2000

As mismo, la localidad de Usme, es la que cuenta con el mayor nmero de viviendas a nivel rural con 39% del total, le siguen en orden de importancia Ciudad Bolvar con el 21%, Sumapaz con el 18% y Suba con el 14% como las ms significativas.Con relacin a los usos del suelo el 24,5% est dedicado a la produccin de pastos y cultivos de papa principalmente y el 75,5% de la extensin del rea rural se clasifica como reas protegidas, de los cuales el 59,9% corresponde a la localidad de Sumapaz.

La Ley 99 de 1993, en su Articulo 61 declar a La Sabana de Bogot, sus pramos, aguas, valles aledaos, cerros circundantes y sistemas montaosos como de inters ecolgico nacional, cuya destinacin prioritaria ser la agropecuaria y forestal. As mismo, estableci que el entonces Ministerio del Medio Ambiente, hoy Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), definira las reas que seran compatibles con la actividad minera.

4.2.2 Caracterizacin del riesgo de la zona rural y natural

En el escenario rural las principales amenazas naturales y antrpicas no intencionales estn relacionadas con incendios forestales, contaminacin del suelo, aguas superficiales y subterrneas por el uso indiscriminado de agroqumicos y riesgos de salubridad por el precario estado de los mataderos.

Las afectaciones a las viviendas y la infraestructura se consideran de magnitud menor por cuanto se trata de viviendas de un solo nivel y no presenta elementos de infraestructura importantes como oleoductos, gasoductos, puentes etc. Un caso especial lo constituyen los embalses de Chisac y La Regadera, que ante un sismo de alta magnitud pueden resultar vulnerables a un rompimiento de la presa.

En cuanto a los deslizamientos, es posible suponer que la ocurrencia de estos fenmenos es mayor en reas cultivadas que en los bosques naturales. Otra amenaza evidente es la degradacin del suelo por el continuo laboreo al que es sometido sin tomar en cuenta prcticas de manejo adecuadas, o las grandes extensiones de tierra que se dedican a la ganadera extensiva, situacin que se puede traducir en procesos erosivos, inestabilidad de las laderas y eventualmente presencia de avenidas torrenciales que pueden colocar en riesgo la vida de los pobladores.

Los incendios forestales estn estrechamente relacionados con actividades antrpicas, existiendo raras veces incendios forestales de origen natural ocasionados por rayos. Otra causa generadora de incendios forestales son las quemas de pastizales con el objeto de favorecer la regeneracin de los pastos, realizadas sin las precauciones debidas.

Desde 1.995 hasta lo transcurrido del 2007, en los Cerros Orientales, se han reportado 211 incendios forestales; histricamente se tiene que la mayor cantidad de eventos ocurren en los perodos de Diciembre - Marzo y Julio - Agosto y que todos los aos ocurre por lo menos un evento de gran magnitud (4 ha afectadas), siendo Enero el mes de mayor ocurrencia.Se cuenta con la "Zonificacin de riesgo por incendio forestal y diseo de las medidas preventivas y operativas para los Cerros Orientales de Bogot D.C." (Ver Mapa Anexo 2) y se trabaja en el monitoreo de incendios forestales a travs Vigas, Brigadas y capacitacin a la Polica Ecolgica Ambiental, Polica metropolitana.

Dentro de los avances del tema se cuenta con: Un protocolo Distrital de respuesta a emergencias por incendios forestales, para ser utilizado por las brigadas forestales y los grupos que hacen parte de la respuesta a emergencias en el Distrito; En 1998, la Secretara Distrital de Ambiente, ejecut el estudio "Determinacin de Zonas con Alta y Media Probabilidad de Ocurrencia de Incendios Forestales en Santa Fe de Bogot D.C."; En 1999, el Centro Nacional para la Prevencin y Mitigacin de Incendios Forestales del Ministerio del Medio Ambiente, realiz las "Prioridades de Proteccin Frente a Incendios Forestales"

4.3 CARACTERIZACIN DEL ESCENARIO DE LAS ZONAS DE LADERA

El escenario de zonas de ladera convoca los actores relacionados con la generacin, afectacin o gestin del riesgo pblico en las periferias urbanas de Bogot sobre los Cerros Orientales, los Cerros de Suba y la cuenca alta del ro Tunjuelo, abarcando suelos urbanos y de proteccin. Este escenario es considerado borde de la ciudad y comprende la gestin del riesgo de todas las formas de ocupacin y usos presentes, los cuales corresponde a:

Desarrollo de vivienda ilegal

Desarrollos de vivienda progresivos

Desarrollos de vivienda formales

Canteras activas, abandonadas o en recuperacin

Plantaciones forestales

reas naturales protegidas

Equipamientos

El escenario se enmarca con relevancia en las localidades de Usaqun, Chapinero, Santa Fe, San Cristbal, Usme, Suba, La Candelaria, Rafael Uribe Uribe y Ciudad Bolvar, que comprende aproximadamente 6.902 ha, las cuales estn divididas administrativamente en 22 macrounidades geogrficas y socioeconmicas denominadas Unidades de Planeamiento Zonal UPZ, caracterizadas en la Tabla 4.3.1(Ver Mapa Anexo 3).

4.3.1 Caracterizacin fsica y socioeconmica de las zonas de ladera

Para las localidades relevantes en las zonas de ladera, de acuerdo con lo definido en el Decreto 190 del 22 de junio del 2004 Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003, (Arts. 30 35), se identifican y delimitan, tres categoras de suelo: rural, de expansin y urbano. (Ver Tabla 4.3.2).

En las zonas de ladera adems del rea urbana, donde se presentan diferentes condiciones de riesgo, son de especial inters las reas de expansin (3,89 %), que se encuentran al norte en la Localidad de Usaqun y al sur en las Localidades de Ciudad Bolvar y Usme; as como, las zonas protegidas (40,45 %) en Rafael Uribe Uribe y Usme; siendo estas zonas en donde se deben llevar a cabo acciones de prevencin, que impidan la generacin de nuevos riesgos.

El escenario se localiza sobre un borde urbano con diferentes niveles de avance, donde espacialmente se puede apreciar una transicin ms o menos gradual entre el tejido urbano consolidado y las reas vecinas de uso con explotacin agropecuaria, forestal o minero, sobre ecosistemas nativos en distintos grados de conservacin o terrenos eriales.

Se caracteriza por el predominio de los asentamientos informales como forma de ocupacin, que se puede mezclar en diferentes grados con otros usos rurales o periurbanos como la agricultura, la minera, la vivienda suburbana, industria contaminante, equipamientos recreativos y otro tipo de dotaciones, etc.

4.3.2 Caracterizacin del riesgo de las zonas de ladera

Geolgicamente las zonas de ladera estn conformadas por rocas sedimentarias de origen marino y continental, que corresponden a areniscas, lodolitas y conglomerados, que estn parcialmente cubiertos por depsitos coluviales y rellenos antrpicos, y evidencian esfuerzos tectnicos a travs de pliegues, fallas y diaclasas.

Estas zonas estn sometidas a un proceso natural de transformacin constante de las formas del relieve, debido a la accin frecuente de las lluvias y a la fuerza erosiva de los cursos de agua; adems de estos procesos erosivos, se presentan movimientos de roca y suelo que se desplazan cuesta abajo, procesos conocidos como fenmenos de remocin en masa y se deben a la prdida de equilibrio natural de la ladera, siendo los ms frecuentes deslizamientos, cadas de roca y flujos.

Tabla 4.3.1 Caracterizacin fsica por UPZ s de las zonas de ladera

Tabla 3.3.1 Caracterizacin fsica por UPZ s de las zonas de ladera (Cont.)

Tabla 4.3.2 Identificacin de rea, poblacin y barrios por local (Fuente DAPD)

Dentro de las 157.920 ha que conforman la zona montaosa, 6.902 ha corresponden a suelo urbano, y de stas 2.760 ha corresponden a sectores en alta amenaza por fenmenos de remocin en masa (Ver Mapa Anexo 4), de los cuales 910 ha se encuentran habitadas (la mayor parte por desarrollos ilegales), reas que se denominan zonas de tratamiento especial por riesgo (Ver Mapa Anexo 5). La condicin de estabilidad actual est determinada por la accin del hombre sobre el medio fsico, reas de explotaciones mineras, las riberas de los drenajes y las franjas de asentamientos subnormales son las principales fuentes de procesos de inestabilidad.

De acuerdo con el registro histrico de las emergencias ocurridas, los eventos de especial relevancia para las zonas de ladera son: deslizamientos, inundaciones, sismos y avalanchas.

Para las zonas de ladera se cuenta con un mapa de zonificacin de amenaza por remocin en masa que define tres niveles de amenaza (Tabla 4.3.3).Tabla 4.3.3 Descripcin de niveles de amenaza por remocin en masa

Se cuenta hoy con estudios regionales, estudios geotcnicos de sitios crticos por estabilidad que permiten definir programas de intervencin de procesos de inestabilidad y programas continuos de reasentamiento de viviendas localizadas en zonas de alto riesgo, entre otros. As el estudio de 175 zonas de alto riesgo donde se registran fenmenos de remocin en masa activos y el reconocimiento tcnico de los sitios donde se presentaron emergencias, ha permitido definir las reas de alto riesgo no mitigable, es decir, donde tcnica y econmicamente no es posible reducir el riesgo, y por lo tanto se ha hecho necesario, entre otros aspectos, el reasentamiento de familias. A la fecha se han identificado 8.166 predios en alto riesgo no mitigable, la mayora ubicados en aproximadamente 153 ha, que han sido definidas suelo de proteccin por riesgo (Ver Mapa Anexo 6).Se han identificado cerca de 450 sectores con fenmenos de remocin, los cuales afectan generalmente reas pequeas (mximo una o dos manzanas), sin embargo ocasionan grandes daos como prdida total o parcial de viviendas, ruptura de las redes de servicios pblicos, taponamiento y obstruccin de las vas, interrupcin o congestin de servicios de salud y educacin y en menor grado prdidas de vidas humanas, y alrededor de 200 escarpes de antiguas canteras ocupados por asentamientos humanos, potencialmente inestables.

El control de estas zonas se realiza con el desarrollo de acciones interinstitucionales para la intervencin de zonas inestables por movimientos en masa y avenidas torrenciales, a partir de su identificacin y priorizacin de intervencin mediante la elaboracin de estudios de zonificacin de riesgo por los fenmenos mencionados, diseo y construccin de medidas de mitigacin del riesgo existente. La DPAE ha construido una Base de Datos de Sitios Crticos, donde se registran las reas identificadas como inestables por movimientos en masa, contando hasta la fecha con 336 sitios en los que se presentan condiciones de riesgo. As mismo, se han realizado 151 estudios de zonificacin de riesgo y diseos de medidas de mitigacin y construido 143 obras de mitigacin.

El Programa de Mejoramiento Integral de Vivienda (PMV) liderado por la Caja de la Vivienda Popular (CVP), ha implementado un total de 2.339 asistencias tcnicas en las 28 UPZs priorizadas para mejoramiento en el perodo comprendido entre 2004 y 2006, en las cuales se han identificado los parmetros tcnicos para emprender acciones de reforzamiento estructural y mejoramiento, tendientes a disminuir la vulnerabilidad ante sismos y movimientos en masa.

A partir de 1997 las restricciones de uso han sido amparadas en los Conceptos Tcnicos emitidos por la Direccin de Prevencin y Atencin de Emergencias de Santa Fe de Bogot, al tenor de lo consagrado en el Decreto Nmero 657 del 25 de Octubre de 1994 sancionado por el Alcalde Mayor del Distrito Capital; a la fecha se han emitido 354 Conceptos Tcnicos que han servido de soporte para la legalizacin de 251 barrios y para negar el reconocimiento oficial a 5 desarrollos, 3 de ellos por encontrarse en riesgo alto no mitigable.De acuerdo con lo definido en el Plan de Ordenamiento Territorial (compilado por el Decreto 190 de 2004), para los nuevos desarrollos urbansticos ubicados en zonas de amenaza alta y media por remocin en masa, se estableci mediante la Resolucin 227 de 2006 los Trminos de Referencia para la ejecucin de estudios detallados de amenaza y riesgo por fenmenos de remocin en masa para proyectos urbansticos y de construccin de edificaciones en Bogot .

En Julio de 2003 el Alcalde Mayor de Bogot expidi el Decreto 230 mediante el cual asigna las competencias para la ejecucin del programa de reasentamiento de familias localizadas en zonas de alto ries