documento de trabajo1 propuestas de la facultad de derecho ... · propuestas de la facultad de...
TRANSCRIPT
DOCUMENTO DE TRABAJO1
Propuestas de la Facultad de Derecho de la Universidad Alberto Hurtado en
torno a las mejoras y desafíos de la Reforma Procesal Penal a 15 años de su
implementación.
I. Introducción
El día 16 de diciembre del 2000 se dio inicio en forma gradual a una de las
principales y más completas reformas judiciales que ha experimentado nuestro
país. Sin duda alguna se trató de un paso trascendental en el contexto del
perfeccionamiento de nuestro Estado Democrático de Derecho, en tanto puso al
país en sintonía con las exigencias elementales que en materia de derechos
fundamentales y garantías judiciales consagran los diversos instrumentos
internacionales suscritos por Chile en materia de Derechos Humanos. Claramente
el modelo inquisitivo contenido en el Código de Procedimiento Penal de 1906 era
incompatible con los estándares mínimos que ha de cumplir un sistema de
enjuiciamiento penal inserto en el contexto de una democracia respetuosa de las
garantías individuales.
Sin embargo, la reforma procesal penal también respondió a la constatación de
que el sistema inquisitivo no sólo era vulneratorio de las garantías más esenciales
del ciudadano que por cualquier motivo se enfrentaba a la persecución penal
estatal, sino que, además, mostraba serias limitaciones y deficiencias en cuanto a
su capacidad para investigar y enjuiciar conductas penalmente relevantes.
Adicionalmente, el secretismo, la falta de transparencia y la concentración de las
funciones investigativas y jurisdiccionales en manos de un mismo órgano,
1 Grupo de Trabajo compuesto por Soledad Alvear, Jaime Arellano, Rafael Blanco, Mauricio
Decap, Eduardo Gallardo, Fernando Guzmán, Gustavo Harcha, Joanna Heskia, Leonardo Moreno,
Matías Moya, Patricia Pérez, Andrés Rieutord, Jaime Retamal, Mauricio Rettig, Jorge Saez,
Marcelo Sanfeliú, Carla Troncoso, Manuel Antonio Valderrama y Ángel Valencia.
comprometían seriamente su legitimidad social y política. Ello explica en buena
medida el hecho de que este proceso transformador haya contado con el
entusiasta respaldo no sólo de la academia especializada, sino de todos los
actores políticos de manera transversal, convocando en este esfuerzo desde
aquellos con visiones mas liberales o “garantistas”, hasta quienes profesaban una
mirada más centrada en la eficiencia de la persecución penal y sus resultados.
Esa convergencia, lejos de constituir una contradicción, refleja precisamente el
núcleo esencial de la dicotomía consustancial a cualquier proceso penal en un
estado constitucional y democrático de derecho; por una parte, la permanente
tensión entre le legítima pretensión estatal de perseguir y sancionar eficazmente
aquellas conductas que lesionan bienes jurídicos penalmente relevantes y, por
otra, la plena vigencia y tutela de los derechos y garantías fundamentales de
quienes se enfrentan en calidad de sujetos pasivos a la persecución penal estatal.
En ese contexto, el nuevo sistema de justicia penal sin duda ha significado un
avance sustancial en términos de mayor respeto a las garantías,
transparencia y eficiencia persecutoria y, en general, puede considerarse
como un ejemplo paradigmático de una política pública exitosa y concebida
con una visión de Estado, lo que ha sido por lo demás reconocido expresa y
reiteradamente a nivel regional. No existen dos opiniones en cuanto a que se trata
de un sistema que en todos los planos funciona inmensamente mejor que el viejo
sistema inquisitivo.
Sin embargo, a quince años del comienzo de su implementación, el sistema
enfrenta desafíos nuevos y resultaría inaceptable caer en actitudes
autocomplacientes o que en algún sentido reflejaran lógicas de defensa
corporativa por parte de sus actores u operadores. El sistema inquisitivo ya
no puede ser el punto de comparación en la evaluación y diagnóstico del
sistema actualmente vigente, pues se hace necesario hacer una revisión
desprejuiciada, profunda y serena de los desafíos y ajustes pendientes, más
allá de la contingencia.
En alguna medida, lo señalado en estos años se ha reflejado en múltiples
modificaciones legales, centradas las más de las veces en la regulación del
régimen de la prisión preventiva y las facultades policiales. Sin embargo, éstos
cambios más bien se han centrado en aspectos formales o adjetivos, sin
responder a diagnósticos sustentados en información empírica de calidad y
verificable que den cuenta de la necesidad de introducir determinadas
modificaciones y del impacto de las mismas en la consecución de los fines que se
pretenden.2. Las más de las veces las reformas legales introducidas han tenido un
carácter reactivo frente a una contigencia política marcada por un acalorado
debate en torno al tema de la seguridad ciudadana en donde han abundado los
reproches mútuos, los eslogans o las etiquetas reduccionistas.
Pese a la constatación anterior, sería iluso y miope eludir el hecho de que existe
una creciente sensación –aunque infundada en buena medida- de que el actual
proceso penal y en particular el desempeño de sus operadores, tendrían un
impacto negativo relevante en la sensación cada vez más generalizada de
inseguridad frente al fenómeno delictual.
En tal sentido, el propósito de este documento es intentar proporcionar una visión
orientada a identificar los grandes temas recurrentes para los cuales no se han
encontrado soluciones satisfactorias, como también dar cuenta de aspectos que
se encuentran pendientes e invisibilizados, y que si bien no van a resolver del todo
el problema delictual, sí pueden contribuir a lograr mejoras sustanciales en las
políticas públicas en materia de seguridad ciudadana.
II. Desafíos Pendientes
Como ya se ha señalado, no es el objetivo de este documento el abordar todos y
cada uno de los desafíos que pueden observarse con el devenir del sistema, sino
que identificar aquellos que parecen más relevantes.
2 Entre muchas otras, se pueden mencionar la Ley 19.789 de 30 de enero del 2002, la Ley 20.074 de 14 de
noviembre del 2005 y la Ley 20.253 de 14 de marzo del 2008.
1. Proceso Penal y Seguridad Ciudadana
Como cuestión previa, resulta fundamental enfatizar que el proceso penal está
lejos de constituir per se la herramienta por antonomasia en materia de políticas
públicas orientadas al control y disminución del fenómeno delictual. El proceso
penal, antes que nada, constituye un sistema de reglas orientadas a regular la
investigación, persecución y juzgamiento de conductas penalmente relevantes, en
el marco de un régimen de garantías que asegure a los ciudadanos que el
ejercicio de la persecución criminal se realizará con pleno respeto a los derechos
fundamentales, al permitir y regular su afectación conforme a los principios
inherentes a cualquier estado democrático en forma.
Por lo mismo, la noción tantas veces observada de que el fenómeno delictual se
combate más eficazmente a partir de la mera existencia de unas determinadas
reglas procedimentales ostensiblemente más “laxas” en lo que a la tutela de las
garantías individuales se refiere, no sólo carece de sustento empírico en cuanto a
su eficacia para alcanzar esos fines, sino que, además, conlleva un riesgo
innecesario para la vigencia de los derechos fundamentales del conjunto de los
ciudadanos. De hecho, la discusión pública actual en torno a la seguridad
ciudadana y la necesidad de introducir nuevas modificaciones a la ley procesal
penal referidas a las facultades policiales demuestran lo que se sostiene, pues se
trata de una discusión que cíclica y reiteradamente reaparece, pese a las
sucesivas modificaciones legales que a lo largo de estos años se han introducido,
precisamente, en el ámbito de las medidas cautelares y las facultades policiales.
La ley procesal debe ofrecer al Estado y a sus agencias de persecución penal
herramientas efectivas y eficaces para el cumplimiento de su función y creemos
que en términos generales hoy el Código Procesal Penal chileno contiene tales
herramientas de manera que los esfuerzos no debieran centrarse en cuestiones
de carácter normativo, sin perjuicio de eventuales mejoras que puedan
introducirse. Pero insistimos, el impacto de tales modificaciones en la disminución
de las tasas de delincuencia ha sido nulo o marginal en el mejor de los casos. La
incomprensión de este fenómeno trae aparejado, además, el riesgo de pasar por
alto factores mucho más sustantivos y de mayor incidencia en el diseño de las
políticas públicas en materia de seguridad ciudadana (tales como el uso de los
espacios públicos, prevención, rehabilitación, reinserción, etc.) y, lo que resulta
especialmente grave, merma innecesariamente la legitimidad política y social del
sistema de justicia criminal al atribuirle muchas veces el incumplimiento de
promesas o metas que en rigor no le son imputables.
En definitiva, la cuestión del control, prevención y represión de la
delincuencia constituye más bien un desafío complejo en el cual el proceso
penal –que en esencia solo interviene una vez que el delito ya se ha
perpetrado- es sólo un componente cuyo funcionamiento adecuado y eficaz
puede impactar positivamente, pero más que en razón de sus reglas legales,
debido a la forma en que sus operadores cumplen y comprenden su rol. Las
experiencias comparadas exitosas, como las de Nueva York, Barcelona y
Liverpool en décadas recientes, demuestran que las políticas públicas
exitosas en materia de seguridad pública se caracterizan por enfoques
altamente sofisticados, multifactoriales y diseñados a partir de información
empírica.
Si hemos de atenernos estrictamente a lo que indican las cifras provenientes de
las más variadas fuentes, resulta evidente que el sistema acusatorio vigente no ha
sido el principal nudo problemático a la hora de perseguir y castigar a los
responsables en la comisión de ilícitos penales. Efectivamente, según lo
demuestran las cifras entregadas por el propio Poder Judicial3, es posible afirmar
que:
a) Nunca hubo tantos condenados en la historia del país.
3 Cifras entregadas el 27 de agosto del 2015 por el Presidente de la Corte Suprema en presentación “Un relato en Cifras.
b) Esta es la generación de jueces que más personas ha encarcelado en la
historia de Chile, ya sea por la vía de la prisión preventiva o de condenas
efectivas.
c) Las detenciones se judicializan masivamente en el país y menos del 1% de las
realizadas en hipótesis de flagrancia son declarada ilegales.
d) Menos del 2% de las prisiones preventivas solicitadas por el Ministerio Público
son rechazadas por el servicio judicial (cifra que contrasta con el 30% de personas
en prisión preventiva que son absueltas o condenadas a penas sustitutivas no
privativas de libertad).
e) El rechazo de las medidas intrusivas por los jueces de garantía es marginal.
f) La exclusión de prueba es baja.
g) El índice de impugnación de resoluciones y sentencias es mínima, más aún
tratándose de las revocaciones o anulaciones de resoluciones que decretan una
medida cautelar o condenan a un imputado.
Lo anterior revela de manera categórica que el actual sistema procesal penal
y su funcionamiento práctico podrá ser objeto de los mas variados
reproches o críticas, menos la de ser excesivamente “garantista”. No
obstante y pese a las contundentes cifras, lo cierto es que se ha instalado en
el imaginario colectivo la percepción contraria y los altos índices de
encarcelamiento que muestra nuestro país no disminuyen el temor a la
delincuencia sino, muy por el contrario, este aumenta exponencialmente, al
tiempo que se observa a lo menos un cierto incremento en la audacia o
violencia de fenómenos delictuales que afectan directamente a la ciudadanía
y que inciden en la credibilidad y confianza en las instituciones. Por otro lado,
y quizá esto es lo más relevante que se puede extraer de esta aparente dicotomía,
la realidad descrita demuestra que una política pública de control, prevención y
represión del delito que produzca resultados perceptibles y verificables, está lejos
de ser proporcional a mayores índices de encarcelamiento, sino que
depende más bien de otros factores, algunos relacionados con la
persecución penal (que va mucho más allá que encerrar personas), y otros
no tanto.
En algún sentido, todo parece indicar que buena parte de nuestros
problemas de seguridad pública tienen más que ver con lo que sucede, por
así decirlo, “fuera de la sala de audiencias” más que con lo que sucede en
su interior. Prueba de ello es el hecho de que uno de los nudos más
problemáticos que hoy exhibe nuestro sistema de justicia penal dice relación
con los denominados casos de “imputado desconocido” en los cuales, pese a
la constatación de haberse perpetrado un delito muchas veces grave, nunca se
dirige la persecución penal en contra de una persona determinada, lo que da
cuenta de un “bolsón de impunidad” que poco tiene que ver con las decisiones
formales que se adoptan en el contexto de una persecución penal judicializada,
pues se trata de casos en que no ha habido detenidos que hayan sido puestos a
disposición de la autoridad judicial.
Como sea, se trata de un fenómeno del cual hay que hacerse cargo, pues no
sólo existe un temor subjetivo creciente a la delincuencia, sino que puede
observarse un incremento efectivo, al menos de los delitos contra la
propiedad, con una llamativa temeridad y violencia ejercida contra las
personas. Obviamente, en este tema siempre entre la “percepción” o el índice de
temor por un lado, y la realidad empírica por otra, existe una cierta asimetría.
Adicionalmente, la percepción subjetiva no sólo viene alimentada por algún grado
de sustrato fáctico real, sino también por la forma o intensidad con que algunos
medios magnifican los temas de seguridad ciudadana y por la utilización con fines
políticos-electorales que suele hacerse del fenómeno delincuencial. Sin embargo,
la constatación de esta realidad sociológica y política no puede servir de excusa
para evadir un problema que efectivamente atemoriza a amplios sectores de la
ciudadanía y caer en la autocomplacencia de “culpar al mensajero”. Es evidente
que como sociedad tenemos un problema y una tarea pendiente en lo que dice
relación con el diseño de una política pública que dé cuenta de una visión de
Estado, multifactorialmente concebida y con metas específicas y realistas en
materia de seguridad ciudadana. Hacernos cargo de este desafío precisamente
permitirá, entre otras cosas, reducir el riesgo de que las políticas públicas o
reformas legales se vean condicionadas por distorsiones puramente subjetivas o
por motivaciones políticas coyunturales que se traduzcan en respuestas
simbólicas o efectistas, como lamentablemente ha sucedido en las últimas
décadas.
En ese contexto, se hacer impostergable procurar con serenidad identificar
aquellas áreas del modelo que pueden y deben ser trabajadas en pos de lograr
mejoras en aquello que a la justicia penal sí le compete en este ámbito, que es lo
que nos hemos propuesto en este documento.
2. Coordinación entre los partícipes del Sistema de Enjuiciamiento
Criminal
Desde hace ya un tiempo se viene insistiendo en la necesidad de mejorar la
coordinación de los actores e intervinientes del sistema4.
En efecto, se trata en general de un desafío en que poco tienen que ver las reglas
procedimentales y eventuales reformas normativas en ese ámbito. Hoy resulta
indispensable establecer de manera imperativa la obligación de todas las
entidades y agencias involucradas en la prevención, investigación y
persecución del delito (en especial Gobierno Interior, Ministerio Público y
Policías) de coordinar y formular metas y objetivos comunes e
interdependientes de corto, mediano y largo plazo. En este punto, resulta
pertinente hacer dos observaciones que nos parecen fundamentales. Lo primero,
dice relación con que una política pública de Estado en materia de seguridad
ciudadana en el ámbito más concreto de la prevención, persecución y represión
del delito, l requiere de una conducción o liderazgo efectivo por parte de la
autoridad política, con desafíos y metas que trasciendan a los gobiernos de turno,
4 Entre otros, Duce, M. Ob cit., Matus, JP, Evaluación Crítica del funcionamiento del sistema procesal penal y
presentación de propuestas específicas para su mejoramiento, 2014.
pues sólo así se estará efectivamente en presencia de una auténtica “política de
estado”.
Actualmente, uno de los reclamos más persistentes de parte de los
operadores y expertos en materia de justicia penal radica en la
incomunicación y falta de coordinación existente entre las agencias de
persecución penal, concretamente entre el Ministerio Público y las Policías y,
desde luego de manera a veces dramática, entre estas últimas (PDI y
Carabineros). Esta realidad es particularmente ostensible en la inexistencia
de metas convergentes y análogas entre dichas agencias y que den cuenta
de una visión mínimamente estratégica de la persecución penal. Solo así
cobra sentido el establecer información sistematizada, compartida y útil en torno al
fenómeno delictual que permita, entre otras cosas, una utilización racional y eficaz
del recurso policial en las tareas de prevención y disuasión.
En esta materia, no puede pasarse por alto que desde su instalación, ha
existido a nuestro juicio, una seria distorsión por parte del Ministerio Público
en cuanto a la auto comprensión de su papel institucional. En efecto, con
matices se ha instalado la idea de que el Ministerio Público sería una suerte
de “ejército de abogados litigantes” que se limitan a investigar casos
puntuales y a sustanciarlos ante los tribunales de justicia. No es menor en
este sentido que incluso la carga de trabajo de los fiscales se mida,
precisamente, a partir de la cantidad de “casos” que les son asignados
individualmente. De alguna forma, se empezó a replicar en la lógica del trabajo
de las fiscalías el modelo de los juzgados del crimen, con un juez al mando de un
grupo de funcionarios entre los cuales se distribuían las causas. Ello, incluso, ha
incidido en que las relaciones entre persecutores y demás operadores (policías,
abogados defensores y querellantes, organismos auxiliares, etc.) se hayan
burocratizado replicando con ello algunas de las falencias del sistema procesal
antiguo.
La auto comprensión a la que aludimos, en gran medida ha dificultado que el
Ministerio Público asuma un papel mucho más protagónico y articulador en el
diseño de una visión estratégica y global de la persecución penal y que pueda
insertarse en el contexto de una política de estado en materia de seguridad
pública. Es cierto que en rigor no corresponde a los fiscales prevenir delitos, pero
de ahí a suponer que el órgano de persecución penal estatal por excelencia no
tenga un papel determinante en la política criminal del Estado hay un largo trecho
que no resiste el menor análisis. Un buen ejemplo de lo que venimos sosteniendo
y de la necesaria coordinación entre agencias de persecución penal que vaya más
allá de la simple investigación de casos específicos, guarda relación con los
archivos provisionales sin imputado conocido. En efecto, si bien es cierto que
muchos de esos casos jamás podrán esclarecerse ni perseguirse exitosamente en
sede judicial, ello no quiere decir que la información que de ellos se derive sea
inútil para otros propósitos, tales como la determinación de ciertos patrones de
delincuencia, la necesidad de reforzar el recurso policial en ciertas áreas o,
incluso, la posibilidad de iniciar investigaciones a partir de información relacionada
de una serie de casos no resueltos. Pero para eso es fundamental una
comprensión de la persecución penal que exceda la mera lógica de la tramitación
de “casos” individualmente considerados, dando lugar a una visión de carácter
más sistémico y estratégico.
En suma, hay que asumir de una vez por todas y sin ambigüedad que el
Ministerio Público sí tiene un papel fundamental en cualquier política de
seguridad pública estatal y que su función no puede desvincularse de lo que
hacen otras entidades en la materia. Sólo una idea en extremo distorsionada de
la autonomía institucional o un sesgo corporativo en la manera de vincularse con
otros entes podrían explicar las dificultades en la comprensión de este problema.
Huelga decir que la visión que ha predominado condiciona fuertemente las metas
institucionales y el acento en los incentivos que se coloca al trabajo de los fiscales,
los que las más de las veces enfatizan la celeridad en la terminación de casos en
sede judicial para fines únicamente estadísticos.
En este sentido, es claro que se debe avanzar hacia instancias de
coordinación permanentes entre todos los involucrados en el tema de la
seguridad ciudadana, tanto a nivel nacional, como regional y local, pues al
no existir estos espacios se pierde mucha información útil y relevante.
Adicionalmente, tanto la Fiscalía como las policías deben someter su trabajo y el
cumplimiento de sus metas a instancias de “accountability” y escrutinio en las que
la sociedad civil a través de sus representantes y las autoridades políticas puedan
conocer los resultados y el cumplimiento o incumplimiento de ciertos objetivos pre-
establecidos. Esto en nada afectaría la autonomía del Ministerio Público, pues
dicha autonomía, lejos de una suerte de autarquía corporativa, tiene que ver más
bien con la independencia funcional de los persecutores en su función específica
de investigar y perseguir delitos. La “autonomía”, al igual que la independencia
judicial, no son prerrogativas corporativas de los titulares de dichos órganos, sino
que más bien corresponden a garantías establecidas a favor de los ciudadanos
destinadas a concretizar la igualdad ante la ley y el principio de legalidad en el
contexto del sistema de justicia criminal.
3. Estructura, Organización, Funciones, Atribuciones y Perfiles de la
Policía
En nuestro país contamos con dos organismos policiales (Carabineros y Policía de
Investigaciones) que exhiben niveles de probidad y confianza públicas muy
importantes, existiendo algunos casos aislados de comportamientos alejados de
las bases doctrinarias, éticas y morales de cada Institución y de lo que se espera
de ellas desde el punto de vista de su misión constitucional y legal.
No obstante su importancia radical en el sistema de persecución criminal, no fue
una institución que fuese abordada sistemáticamente por la Reforma, lo que en
definitiva ha traído innumerables problemas, tanto desde las primeras actuaciones
en el sitio del suceso, los procesos de investigación de las Fiscalías del Ministerio
Público, elaboración de informes policiales, informes periciales, la participación de
su personal en los juicios orales, entre otros.
a) Formación
A quince años del comienzo del sistema, es posible observar que por diversas
razones, ha existido un notorio deterioro de la calidad del trabajo policial,
específicamente en casos flagrantes por parte de las Unidades Territoriales
(Comisarías, Sub-comisarías de Carabineros, y Brigadas de Investigación Criminal
de Investigaciones), manteniéndose la mejor calidad investigativa en las Unidades
Especializadas de ambas policías (Brigada de Homicidios, OS-9, Brigada
Antinarcóticos, OS-7, etc.). Entre otros motivos, es posible señalar que el modelo
adversarial requiere de capacidades y habilidades muy relevantes que deben
sumarse a los procesos formativos y de perfeccionamiento actuales de la policía,
no bastando con las habilidades innatas de algunos funcionarios policiales que
exhiben mayor rigor y método como estándar de su actuar.
Lo anterior implica la necesidad de determinar perfiles de ingreso y selección,
como asimismo revisar las mallas curriculares de quienes se forman en los
cuerpos policiales, ya que las actuales se encuentran alejadas de las
necesidades concretas que hoy se requieren.
Lo anteriormente señalado, basado en que muchos elementos de las áreas del
derecho, técnicas de prevención del delito, investigación criminal y técnicas o
tácticas básicas de operaciones policiales, ocupan mucho tiempo de su desarrollo
en la teoría conceptual, cuando la experiencia en el tiempo transcurrido, evidencia
que la práctica, es sin duda, un elemento potenciador de las actuaciones del futuro
egresado de los planteles educacionales donde la asistencia como veedores a
audiencias de formalización o juicios orales por parte del personal, cobra vital
importancia para conocer y tomar nota de las buenas o malas prácticas, así como
también, el incremento de las simulaciones, donde participen Jueces, Fiscales y
Policías, para mejorar e incrementar los estándares requeridos. Se suma a ello, la
necesidad de adecuar determinados aspectos, como el compromiso de la policía
en generar actuaciones con altos estándares de calidad, que permitan a todos los
operadores del sistema, tener seguridad en el procesamiento de la información y
en el manejo de la misma, con fines de investigación y otras instancias del
proceso.
Efectivamente, las mallas deben asegurar la formación de policías con destrezas
adecuadas, incluyendo la preparación para comparecer adecuada y eficazmente
en juicio y que además sea capaz de producir información de calidad, ya que se
ha ido optando por un modelo que privilegia la cantidad de policías por sobre su
calidad, con formaciones cada vez más breves.
La formación debería incluir además, la estructura básica de la responsabilidad
por falta de servicio y nociones sobre la capacidad para comprometer la
responsabilidad internacional del Estado en razón actuaciones institucionales.
En este sentido, se requiere incorporar formación en materias críticas, tales
como:
- Facultades autónomas de las policías, y de las primeras diligencias, su
contenido indiscutible, sus límites razonables, casos dudosos. Criterios para
resolver situaciones dudosas (criterios jurisdiccionales).
- Flagrancia, su contenido indiscutible, sus límites razonables, casos
dudosos. Criterios para resolver situaciones dudosas (criterios
jurisdiccionales).
- Sitio del suceso. Aislación del lugar, tareas urgentes previas a la llegada de
la Unidad Especializada. Levantamiento adecuado de objetos, cadena de
custodia.
- Conocimiento y aplicación de Derechos Humanos (también de 3ª y 4ª
generación).
- Aprendizaje de lectura e interpretación de la cultura y sub cultura de la
sociedad y de su significado.
- Aprendizaje del trabajo con comunidades y profesiones diversas (por ej.
Poder Judicial).
- Respuestas adecuadas frente a marchas más o menos violentas o a
hinchas del deporte muy violentos.
- Conocimiento actualizado de los impactos de las diversas drogas y de su
consumo.
- Formación al espíritu crítico y a la capacidad de análisis del impacto de una
intervención policial.
- Difusión y análisis de las buenas prácticas y de sus criterios de éxito.
- Planificación territorial y concimiento y manejo de crisis.
- Ejercicio y entrenamiento físico regular y del auto-cuidado.
En cuanto a la selección se debe ser riguroso con los perfiles que se buscan, ya
que si no se acierta con el perfil del seleccionado, cualquier capacitación posterior
va a estar destinada a fracasar.
Una vez ya en el servicio, se debiese propender a la capacitación permanente y el
re-entrenamiento, poniendo especial atención a la calidad del entrenamiento
continuo. En este sentido, parece importante que parte de las capacitaciones
consistan en el trabajo sobre casos reales, en los cuáles se lleve a cabo un
análisis de lo que se hizo bien y mal, abriendo así oportunidades de mejoras.
Se hace necesario sin duda, que las policías orienten sus esfuerzos de formación,
capacitación y especialización, en generar todas las acciones para obtener un
recurso humano del que se pueda tener certeza que cada miembro podrá ser un
sujeto de aporte al sistema, con imaginación proactiva, capacidad de análisis y
síntesis, habilidades de observación y comparación, capacidades de
generalización y categorización, requisitos de conceptualización, comprensión y
razonamiento, como también una adecuación lógica de los procedimientos que se
adoptan permanentemente, con la exposición y relato oral de los mismos.
En la misma línea, al menos una parte de la formación debiese hacerse en
forma conjunta con el Ministerio Público, mejorándose también de esta
forma la necesaria coordinación interinstitucional. Esto es esencial pues hoy
existen instancias de retroalimentación muy limitadas entre la policía y el Ministerio
Público, dónde a partir de la operación práctica del sistema, se ajuste el trabajo
policial a fin de detectar los nudos críticos de su actuación, ya que no existe
verdadera capacidad de diálogo para generar aprendizaje en la persecución.
Todo ello, debería constar en los planes y programas de formación, capacitación y
especialización de las policías, elemento que al cumplirse bajo una unidad de
criterio, con posibilidades de evaluación de seguimiento y resultados, permitiría
generar las instancias correctivas y modificaciones del caso, derivado todo de la
contingencia real y no solamente de la teoría y experiencias determinadas.
b) Facultades Preventivas de la Policía
En cuanto al trabajo que se realiza por parte de las policías y admitiendo que
deben introducirse urgentes mejoras en su formación y capacitación a fin de que
su labor se desarrolle conforme a los estándares de un modelo acusatorio en el
que la información y las evidencias son sometidas a un intenso control de calidad,
creemos necesario discutir también la conveniencia de contar con una Ley
de Facultades Preventivas de la Policía. Lo anterior ha sido probado con
éxito en numerosos países, incluyendo algunos con lógicas socio-culturales
semejantes a Chile, como es el caso de Colombia.
En efecto, una de las grandes distorsiones que existen a propósito de las
facultades preventivas de la policía, específicamente con relación al artículo 85 del
Código Procesal Penal, radica en la comprensión equivocada de que tales
facultades constituirían reglas procedimentales de persecución penal. Ello
claramente no es así, pues si bien las facultades preventivas han de tener
sustento legal y deben ejercerse cumpliendo ciertos estándares, su finalidad
primordial no apunta a incoar la persecución penal y desde luego no se ejercen
necesariamente a propósito de una investigación criminal dada. Las facultades
preventivas guardan más bien relación con la función policial de resguardo y
control de la seguridad en ciertos espacios públicos y la necesidad de anticiparse
a la concreción de determinados riesgos o peligros, eso sí, sobre la base de
indicios o elementos que justifiquen en determinados casos controlar la identidad
de un ciudadano yproceder a registrar superficialmente sus vestimentas o
pertenencias. Otra cosa muy distinta es que con ocasión del ejercicio de esta
función preventiva, contingentemente se descubra la eventual perpetración de un
delito o se obtengan evidencias o información relevante para su esclarecimiento.
De ahí que el diseño normativo de las facultades preventivas deba
necesariamente contemplar la concurrencia de estándares que prevengan su
ejercicio arbitrario, entre otras cosas, para que sus resultados eventualmente
puedan ser sometidos exitosamente al escrutinio de un juez imparcial en lo que se
refiere al respeto a las garantías individuales del afectado.
La confusión a este respecto es transversal y abarca desde la actividad legislativa
(que condiciona fuertemente la distorsión en comento), pasando por fiscales,
jueces, defensores y desde luego, las propias policías. Ello no sólo condiciona y
limita lo que las policías hacen en la calle, sino que inevitablemente condiciona el
modelo de control jurisdiccional de la actividad preventiva de la policía, el cual
tiende a construirse a partir del razonamiento por medio de la lógica de las
“reglas”, más que a través de la imprescindible construcción de estándares de
razonabilidad uniformes y predictibles que prevengan los abusos y arbitrariedades.
Lo anterior genera un perjuicio para los dos grandes intereses en juego:la eficacia
persecutoria y las garantías.
Por lo mismo, pensamos que una correcta comprensión del alcance de las
facultades preventivas hace totalmente innecesaria cualquier modificación legal
que apunte a ampliar la discrecionalidad policial en este ámbito, pues lo que
claramente no pareciera ser admisible en un estado de derecho es la posibilidad
de que el poder policial se ejerza al margen de cualquier estándar previo y sin un
debido control jurisdiccional que prevenga eventuales abusos.
Lamentablemente, se sigue hoy observando una preocupante tendencia a insistir
en modificaciones legales orientadas a adecuar los estándares del sistema,
(normativos y judiciales), a los estándares de actuación policial, en circunstancias
de que lo deseable sería que la calidad del trabajo de la policía se adecuara a los
estándares legales que el sistema contempla. A la postre, ello incidiría en
investigaciones policiales de mejor calidad y mayores grados de sofisticación y
confiabilidad para los operadores del sistema que deben adoptar decisiones
relevantes en base a lo que las policías realizan, en especial, fiscales y jueces.
c) Relación Comunidad – Policía
También es necesario avanzar hacia mejorar las capacidades de la policía
de trabajar con las diversas comunidades y sus organizaciones en una
forma sistemática y permanente no sólo para captar las exigencias y
demandas de la población sino también para implementar con ella las
diversas actividades de control social y prevención en los diversos
territorios. Esto supone:
1.1. Un conocimiento adecuado y actualizado de las diversas comunidades
territoriales de sus segmentos que las componen y de la forma de tratar con ellos.
1.2. Una distribución territorial y continua (y por ende una descentralización del
mando) de las fuerzas policiales con un grado de autonomía de los jefes de área
que deben ser capaces de diseñar e implementar una actividad no solo de
aplicación de la ley pero también preventiva con la comunidad.
1.3. Una rendición de cuenta regular a las comunidades tanto de las actividades
de control como de la participación y apoyo a las actividades preventivas.
1.4. Una capacidad de diálogo (lo que supone un conocimiento previo) con los
grupos “borderline “de los territorios.Un conocimiento permanente de los
problemas urgentes de los sectores territoriales. Delitos preocupantes y/o los que han
aumentado en los diferentes sectores.
1.7. Sensación de temor en la población; temor a un tipo de delito o hecho en
particular, o con relación a la seguridad en general.
1.8. Conocimiento de iniciativas impulsadas, a nivel nacional, regional, provincial
y comunal, con relación a la problemática de seguridad pública y ciudadana, y la
información que entrega la comunidad.
1.9. Conocimiento de las agrupaciones intersectoriales existentes relacionadas
con el tema de seguridad y prevención: temas abordados y actividades
propuestas.
1.10. Conocimiento de la coordinación interinstitucional en el tema de seguridad y
prevención (Municipalidades, Investigaciones, Carabineros, Gobernación,
Intendencia, Ministerio Público, Unidades Vecinales, etc.).
1.11. Conocimiento de las organizaciones comunitarias en temas de Seguridad
Ciudadana.
Todo ello permitirá, que las acciones preventivas se orientan a la efectividad de las
tareas propias de la policía y con ello se generen, menores índices de inseguridad,
lo que llevaría al control de los índices de criminalidad y con ello reforzar las
acciones de los otros intervinientes del sistema, entre ellos el sistema procesal
penal.
d) Trabajo operativo
Se puede observar que en la actualidad, o no existen instrucciones
generales del Ministerio Público para la averiguación de los distintos delitos
o cuando las hay, la policía operativa no las conoce o no las utiliza. Por lo
cual, ambas Policías deben hacer un esfuerzo en difundir e implementar las
instrucciones generales o particulares dadas por el Ministerio Público, sin perjuicio
que su principal mandato es el contenido en la Ley, particularmente en la
regulación de facultades autónomas, control de identidad, flagrancia, detención, y
sitio del suceso.
En este sentido, la experiencia de las primeras regiones en la
implementación de la Reforma fue muy útil ya que el Ministerio Público envió
a nivel local y regional, Instrucciones Generales a las Policías en relación a
las primeras diligencias según el tipo de delito. Lo anterior se hizo en virtud
de la facultad legal que contempla el artículo 87 del Código Procesal Penal.
Esta falencia se hace crítica en los casos en que no existe imputado
conocido, ya que la policía ha tendido a sub utilizar las facultades
autónomas de investigación que le entrega el modelo, perdiendo un tiempo
valioso que permitiría recabar evidencias y material probatorio, tendiéndose
hacia una burocratización del sistema y en particular de las órdenes de
investigar. Sobre el particular, debiesen existir reuniones periódicas de las
autoridades policiales y del Ministerio Público, en las cuales se traten
inconvenientes surgidos dentro del trabajo policial, tales como ausencia de
uso de facultades autónomas, errores de procedimiento, etcétera.
También resulta exigible que el Ministerio Público ejerza efectivamente las
facultades legales que contempla el artículo 87 del Código Procesal Penal, ya que
dichas instrucciones generales son obligatorias para las policías.
También se debe tender hacia una mejora en el trabajo de redacción de los partes
policiales, radicándose su confección total o parcialmente en los funcionarios
policiales que efectivamente participaron en el procedimiento.
Se advierte que los partes presentan muchas veces información incompleta
adoleciendo de errores y omisiones que en definitiva, impiden que se tomen
adecuadas decisiones en la selectividad temprana, como asimismo deslegitiman el
sistema frente a la víctima que muchas veces ha hecho esfuerzos de recopilación
de indicios, para luego sentirse desoída.
Finalmente, el o los informes policiales deben consignar con precisión las
diligencias efectuadas autónomamente o por instrucciones del fiscal, indicando el
o los motivos por los cuales no se dio cumplimiento a lo ordenado por el Ministerio
Público.
e) Unidades de Análisis Criminal
También resulta relevante avanzar hacia la creación y consolidación de
Unidades de Análisis Criminal con modelos más sofisticados y
comprehensivos de análisis, que permitan una persecución penal eficaz e
inteligente, promoviendo la capacidad de adaptación del sistema de
persecución a las complejidades y sofisticación de las conductas
delictuales.
En este sentido, si bien existen los niveles organizacionales destinados a la
interpretación de la información en estas materias, no solamente debe quedar ese
análisis en los documentos que se generan y se distribuyen a todo el país, como
base de la distribución de los servicios policiales por parte de los mandos
territoriales, sino que se debe perseguir que el personal de línea (primeros
intervinientes) la pueda entender de una manera tal, que internalicen que con la
puesta en práctica de determinadas acciones derivadas de esos datos, con
profesionalismo y compromiso, los resultados que se obtengan se proyectarán a
todos los operadores o intervinientes del sistema, partiendo por la comunidad.
En este mismo sentido, se debe incorporar tecnología y bases de datos
integradas, que permitan trabajar inteligentemente delitos de carácter
común, pero masivos, los que en la actualidad se encuentran desatendidos.
Esto también implica avanzar hacia un conocimiento de la evolución de las
diversas delincuencias en los territorios. Entre otros, de los circuitos y
evolución de tráfico de droga, actualización del conocimiento de las formas y
transformación territorial de las pandillas, bandas organizadas de ladrones, grupos
de autores de tráfico de personas para fines sexuales, evolución de la receptación
especializada, evolución y tipificación de delitos de cuello blanco, desplazamiento
micro (de un barrio a otro) y macro ( tanto geográfico por ej. de una ciudad a otra,
como cualitativo por ej. pasaje de robo de cajeros automáticos a robo de autos de
lujo) de la delincuencia, conocimiento de la rápida evolución del cibercrimen,
conocimiento de los “provocadores” (encapuchados por ej.) en marcha de
movimientos sociales, conocimiento de inserción progresiva de niños y jóvenes en
bandas de criminales consolidadas, capacidad de interpretar los riesgos de
generadores de violencia de políticas sociales o urbanas mal diseñadas o mal
hechas ( ej. vivienda social o Transantiago etc.), análisis de las diversas formas de
violencia y de su evolución, comportamiento de la prostitución y capacidad de
identificar los riesgos de trata de personas, etc.
También implica que una vez que se avanza en la mejora de la información, debe
existir capacidad de difusión clara, regular y actualizada de este conocimiento al
personal de policía para fines operativos.
4. Relaciones del Ministerio Público con la Policía y de las Policías entre
sí.
Ya hemos aludido a la necesidad de reforzar la coordinación entre el Ministerio
Público y las policías. Sin embargo, hay un aspecto que a nuestro entender no
pocas veces se pasa por alto.
Si bien el Código Procesal Penal establece que la dirección de la Investigación le
corresponde al Fiscal5, ello no está exento de algunos problemas derivados de la
natural desconfianza recíproca entre dos operadores cuyos miembros se deben a
su propia Institución y que responden a diferentes estructuras orgánicas
jerarquizadas. El problema en comento se produce también, a veces de manera
indisimulada, entre nuestras dos policías, a saber, Carabineros de Chile y la
Policía de Investigaciones, generándose en ocasiones descoordinaciones,
duplicidad de funciones o rivalidades. Ciertamente, la doble dependencia de
Carabineros en razón de su adscripción orgánica a las FFAA sólo tiende a
complejizar la cuestión al someter a su personal a distintos tipos de mando y
dirección que obedecen a lógicas y finalidades diferentes.
En otro orden de cosas, creemos que la dirección funcional de la investigación por
parte del Ministerio Público no ha sido del todo bien comprendida en cuanto a sus
alcances. Nuestro país claramente optó por un modelo restrictivo en cuanto al
ámbito de autonomía que tienen las policías en relación a la investigación criminal,
a diferencia de lo que sucede con sistemas como el alemán en donde las policías
tienen una amplia discrecionalidad investigativa, cumpliendo el fiscal más bien un
papel de “filtro” en orden a adoptar las decisiones estratégicas de carácter jurídico
con relación al devenir de dichas investigaciones. Entre nosotros, hubo sin duda
un cierto grado de aprehensión frente a la posibilidad de otorgar autonomía a las
policías en su labor investigativa, todo lo cual se tradujo en un modelo en el cual la
dirección de la investigación penal quedó inequívocamente a cargo del Ministerio
Público.
Aun cuando hay voces que claman por un cambio radical del sistema en orden a
otorgar considerables grados de autonomía a las policías, creemos que existen
buenas razones para mantener en lo sustancial el modelo vigente. Sin embargo,
ello no debería constituir un obstáculo para intensificar la labor del Ministerio
Público en orden a expedir instructivos generales que estandaricen aún más la
labor de las policías en aquellos casos en que la ley les otorga la posibilidad de
5 Artículos 80 CPP
actuar sin instrucción previa de los fiscales. Al efecto, es menester tener presente
que si bien los fiscales dirigen la investigación, no son quienes materialmente la
realizan. Si damos por establecido que la dirección de la investigación por parte de
los fiscales se justifica por razones de garantía y para controlar la calidad de la
información que será luego sometida a la consideración de jueces imparciales,
especialmente en casos en que la actividad policial pueda envolver una afectación
de derechos fundamentales, no se divisan razones para impedir avanzar hacia
un concepto más estratégico de la dirección investigativa de los fiscales, en
vez de uno en el cual todas y cada una de las actuaciones que en los delitos
de mayor ocurrencia realiza la policía deban ser objeto de una orden
específica por parte del fiscal. Desde luego, esta idea así como cualquier
ajuste que en materia de lege ferenda pueda realizarse, es indisociable de la
necesidad de reforzar la capacitación de las policías y de operativizar un
efectivo sistema de registros en orden a consignar plena y cabalmente los
actos de investigación, no sólo del Ministerio Público, sino también de las
policías, en donde actualmente se observan serias insuficiencias y
precariedades.
5. Tratamiento a las Víctimas
Tanto la Constitución Política de la República como el Código Procesal le entrega
al Ministerio Público el deber de velar por la protección de las víctimas de delitos.6
En este sentido también se manifiesta el Mensaje del Código y fue una de las
promesas que generó mayores expectativas en la opinión pública.
Dicho mandato fue cumplido a través de la generación de las Unidades de
Atención a Víctimas, dependientes de las Fiscalías Regionales y/o Locales, y en
algún momento, en particular en las primeras regiones donde se implementó la
reforma procesal penal, jugaron un rol muy importante de coordinación y apoyo a
las víctimas.
6 Artículo 6° CPP
Sin embargo, de un tiempo a esta parte se puede observar una cierta
insatisfacción con la forma en que el Ministerio Público se relaciona con las
víctimas, tanto en lo cotidiano como en la forma concreta de asumir su función de
protegerlas. Lo anterior se ha traducido en que desde el mundo político se hagan
llamados a realizar innovaciones normativas consistentes en la creación de
estructuras paralelas a la Defensoría Penal Pública para la representación de los
derechos de las víctimas, consagrándoselas, incluso, a nivel constitucional.
Creemos, sin embargo, que el Ministerio Publico debiera ser capaz de
cumplir adecuadamente su rol en esta materia mejorando cualitativamente
los sistemas de recepción, acompañamiento, entrega oportuna de
información, derivación y trabajo con la víctima. Por lo tanto, no hace falta ni
se requiere un órgano nuevo o una “defensoría de víctimas”, pues ello implicaría
un riesgo serio de distorsión del sistema, como ha venido ocurriendo con el rol que
están jugando algunos entes privados que representan masivamente a toda una
categoría de víctimas en ciertos tipos de delitos.
Creemos que visualizar a la víctima como un mero sujeto procesal que se enfrenta
al imputado en una suerte de lógica sinalagmática o conmutativa, no sólo
constituye un serio error dogmático-procesal, sino que además relega a segundo
plano la necesidad de construir políticas públicas efectivas con relación a su
adecuada protección. En efecto, el proceso penal se ocupa fundamentalmente de
un conflicto entre el imputado y el Estado. Es, por así decirlo, el primero quien se
defiende del segundo. En ese contexto, la idea –tan en boga- de que la tutela de la
víctima pasa por la equiparación de sus derechos a los del imputado en el proceso
penal revela una distorsión conceptual profunda. Los derechos del imputado y su
especificidad se explican por el hecho de que se enfrenta a la pretensión estatal
de imponerle una pena ante la eventual comisión de un delito. Por el contrario, la
preocupación estatal por la víctima en el proceso penal, más allá de las
prerrogativas procesales que la ley le otorga en su condición de
interviniente, debe apuntar a una dimensión distinta y que tiene que ver con
la reparación, el reconocimiento, la contención psico-emocional, etc. En tal
sentido, cualquier diseño o arreglo institucional que pretenda seriamente relevar el
reconocimiento de las víctimas del delito debe formularse con una mirada más
amplia que trascienda su condición de interviniente en el proceso penal. Al
respecto, resulta interesante reflexionar acerca de la posibilidad de avanzar
en políticas o sistemas de reparaciones no simbólicas a víctimas que
cumplan con ciertos parámetros y en cierto tipo de delitos.
Por otro lado, el apoyo a las víctimas debe también dar cuenta de prácticas
de una mayor retroalimentación por parte de los fiscales con éstas, ya que
gran parte de las quejas de las víctimas provienen de la poca o nula
información que obtienen de parte de la Fiscalía. No pocas veces lo que las
víctimas piden no es otra cosa que información oportuna y de calidad. En esa
perspectiva, es importante no olvidar que la principal afectación a la víctima se
produce las más de las veces antes de la incoación del proceso penal, es decir,
con ocasión del delito. Por lo mismo, es difícil pensar en un sistema procesal penal
cuya finalidad sea la total satisfacción de las pretensiones e intereses de la
víctima, entre otras cosas, porque en la mayoría de los casos ni siquiera la
sentencia condenatoria revierte los efectos de un delito que ha lesionado bienes
jurídicos relevantes.
Otro aspecto a considerar a propósito de la víctima tiene que ver con el
surgimiento de querellantes institucionales o corporativos privados en el ámbito de
cierta criminalidad de bagatela, específicamente, los hurtos en el retail. La
actividad de estos querellantes ha generado –según reconocen los propios
fiscales- un serio impacto en las cargas de trabajo de algunas fiscalías y en la
política de persecución penal del Ministerio Público, la cual en algunas zonas se
centra casi prioritariamente en la persecución de este tipo de ilícitos, los que en
muchos casos podrían ser objeto de las facultades discrecionales que los fiscales
tienen. Este fenómeno, además, distrae y ocupa importantes recursos humanos y
materiales del sistema, particularmente tratándose de policías que son sacados de
su rol de prevención disuasiva y represión de delitos flagrantes, dedicando largas
jornadas a la simple recepción y traslado de personas –muchas veces sin
antecedentes penales pretéritos- en su gran mayoría detenidas por guardas
privados con ocasión de delitos de baja lesividad.
Admitiendo que la supresión del querellante en estos casos puede resultar
controversial, sí creemos que su injerencia debiera adecuarse y conjugarse
con los requerimientos de una política criminal racional y selectiva
pudiendo, sólo a título de ejemplo, pensarse de lege ferenda en la
posibilidad de liberar al Ministerio Público para que pueda dedicarse a la
persecución de delitos de mayor connotación social. Así, pudiera pensarse
que en casos de hurtos faltas o el hurto simple del artículo 446 Nº 3 del
Código Penal, se les calificara como delitos de acción penal privada, o bien,
establecer un sistema de conversión de la acción penal pública en privada
en aquellos casos que intervenga la víctima como querellante o,
derechamente, traspasar este tipo de contravenciones al ámbito de la
justicia de policía local.
En la misma línea, es necesario hacerse cargo de los problemas y distorsiones
que se generan con la posibilidad de que en un mismo proceso intervengan una
multiplicidad de querellantes que tienen un común interés jurídico en ciertos
delitos, generalmente de bienes jurídicos difusos o supraindividuales. Ello dilata
excesivamente los procedimientos y su sustanciación y conlleva, además, muchas
veces efectos innecesariamente perjudiciales para el adecuado ejercicio del
derecho de defensa, al tiempo que distraen tiempo y recursos valiosos, sin que se
evidencie ninguna ganancia desde la óptica de la eficacia de la persecución penal.
Por el contrario, según reconocen muchos fiscales, su accionar no pocas veces se
ve obstaculizado y dificultado con este fenómeno. Por lo mismo, de lege ferenda
resulta aconsejable pensar aquí en un mecanismo que simplifique la
representación de estos intereses colectivos comunes en el proceso penal, como
sucede con la institución del procurador común en el proceso civil.
Por último, con relación a la figura del querellante, nos parece indispensable
examinar la forma en que actualmente interviene el Estado en el proceso penal.
Como bien sabemos, en general el Ministerio Público representa el interés público
y, por tanto, al propio Estado en la persecución penal. Esa premisa se extiende
tanto a los delitos que protegen bienes jurídicos individuales, como aquellos que
tutelan bienes jurídicos difusos o colectivos. Sin embargo, especialmente en
aquellos casos en que un determinado delito ha generado un alto impacto
mediático, hoy se observa que el Estado no sólo interviene en el proceso a través
del Ministerio Público, sino en no pocos casos por medio de otros entes estatales
como el Ministerio del Interior, las Intendencias, los Municipios, etc., y no
precisamente en representación de víctimas concretas, sino de la sociedad en su
conjunto. Esta realidad, por lo general inexistente en otros modelos acusatorios
comparados, produce también serias distorsiones en la sustanciación de los
procesos y resulta desconcertante el someter la representación de los intereses
públicos en el proceso penal a distintos órganos, que por lo demás rara vez se
manifiestan de manera contradictoria o no convergente, sin que por otro lado se
observe que haya una contribución efectiva a la labor del Ministerio Público en su
tarea investigativa. Desde luego, cabe hacer un matiz tratándose de organismos
que por expreso mandato legal se exige su intervención como requisito de
procesabilidad o, bien, que efectivamente representan un interés específico como
el patrimonio fiscal, que es lo que sucede a modo de ejemplo tratándose del
Servicio de Impuestos Internos o el Consejo de Defensa del Estado.
6. El problema de la Gestión
La Reforma Procesal Penal puede mostrar como uno de sus logros el haber
introducido exitosamente estándares de gestión y una administración
profesionalizada de los recursos del sistema de justicia penal, permitiendo
ocuparlos de manera más productiva y eficiente.
Sin embargo, no puede perderse de vista que la gestión en cuanto tal, no
constituye un fin en sí misma, sino que tiene más bien un carácter instrumental
supeditado a la consecución de los fines públicos adscritos al sistema en orden a
proporcionar respuestas y soluciones jurídicamente satisfactorias al conflicto
penal. Lamentablemente, ha sido posible observar a lo largo de estos años que en
no pocos casos el cumplimiento de determinadas metas de gestión, muchas veces
diseñadas para la sola satisfacción de fines estadísticos y numéricos, se ha vuelto
una finalidad en sí misma, supeditando a la consecución de esas metas todos los
esfuerzos desplegados por los operadores del sistema, comprometiendo con ello
en demasiados casos la calidad jurídica de la respuesta o solución que se le
proporciona al conflicto penal.
Asimismo, es posible observar que modelos de gestión mal diseñados pueden, y
de hecho han conducido, a una burocratización del sistema, generando incentivos
perversos (como “matar” los casos a como dé lugar o judicializar el mayor número
de casos posibles sin obedecer a lógicas de selectividad o priorización político-
criminal) en los que los operadores orientan su labor casi de manera automatizada
al cumplimiento de tales metas.
En tal sentido, resulta esencial y urgente diseñar, particularmente en el
Ministerio Público, indicadores de desempeño que respondan a definiciones
de política criminal y de persecución penal estratégica, con la participación
de agentes externos.
De este modo, los indicadores debiesen reflejar actuaciones estandarizadas
que se puedan medir tanto cuantitativa como cualitativamente, y que por
ende permitan construir mejores casos y mejorar la persecución penal. De
otra forma, lo que estamos haciendo es engañar al sistema, tal como se
indica enseguida.
En la actualidad, hay una serie de actuaciones importantes que no están siendo
medidas y otras que se miden sin la rigurosidad requerida como sucede por
ejemplo con las sentencias condenatorias, las cuáles debiesen ser desagregadas
por tipos de juicios, casos y delito, lo que permitiría establecer qué es lo que se
está persiguiendo y con qué niveles de éxito en sede jurisdiccional.
Así las cosas, muchos de los actuales indicadores dan cuenta de una realidad que
se aleja de lo deseable, ya que buena parte de lo que se está midiendo se orienta
tan sólo al objetivo de cumplir metas auto-impuestas, permitiendo lógicas
perversas, tales como no agrupar causas para mejorar las metas o medir los
archivos provisionales como causas terminadas, influyendo en la medición de los
tiempos de respuesta del sistema y distorsionando la realidad.
De igual forma, es posible albergar las mismas aprehensiones con relación a las
salidas alternativas, en especial la suspensión condicional del procedimiento, en el
sentido de si en general las decisiones que está tomando el Ministerio Público
responden a genuinas definiciones de política criminal y persecución penal, o más
bien constituyen hoy un instrumento para la consecución de ciertas metas de
gestión.
Por lo mismo, se debe avanzar hacia el desarrollo de incentivos para lograr un
trabajo de mejor calidad, no orientado sólo a lo cuantitativo y que permita re-definir
qué vamos a entender por eficiencia y eficacia del sistema.
En este sentido, proponemos que la Unidad de Coordinación de la Reforma
Procesal Penal tenga como una de sus funciones, el encargar evaluaciones
externas y con criterios técnicos a todos los actores del sistema.
7. Servicios Periciales
Es indudable que para que para que un sistema de enjuiciamiento criminal sea
exitoso, es necesario que los intervinientes, y en particular los jueces, cuenten con
información de calidad.
En este sentido, la prueba pericial es de gran importancia, y no obstante escapar
del ámbito de este documento, es posible señalar que se puede observar una
cierta tendencia a sobre-utilizar la prueba pericial en desmedro de otros medios
probatorios.
Por lo mismo, se hace urgente revisar la organización, calidad y recursos de
las instituciones que proveen servicios periciales, en particular en lo relativo
a la calidad de los informes y los tiempos de respuesta de los mismos.
En este sentido, es posible observar problemas importantes de calidad, tanto en
las metodologías utilizadas, muchas veces obsoletas o no validadas, como en el
contenido de los informes.
La situación anterior se agrava por la evidente sobrecarga de trabajo de
organismos auxiliares del Ministerio Público como el Servicio Médico Legal y los
Laboratorios de las Policías, lo que implica demoras importantes en el desarrollo
de las investigaciones y generan un retardo en la entrega de justicia.
Esta situación se agrava aún más, en los casos en que, no pocos fiscales,
desestiman a priori la posibilidad de tener pericias privadas ofrecidas por los
querellantes o incluso por las defensas, por estimar que dichas pericias son
elaboradas por una parte interesada. En casos de pericias no complejas o
estandarizadas, dicha argumentación no tiene sustento. Como por ejemplo en
caso de delitos o cuasidelitos de lesiones, en que el artículo 199 del Código
Procesal Penal permite expresamente al fiscal ordenar exámenes médicos a otros
servicios de la especialidad, distintos al Servicio Médico Legal.
Por lo anterior, es necesario dotar de mayores recursos a los laboratorios
criminales y avanzar en estandarizar y certificar los protocolos de las
pericias, tanto públicas como privadas.
Del mismo modo, y en pos del principio de contradicción e igualdad, no se debe
olvidar que también se requiere mejorar los servicios periciales con que debiera
contar la defensa de imputados de escasos recursos.
8. Poder Judicial
Aun cuando no existe evidencia de que se trate de una cuestión que tenga un
impacto relevante o directo en la eficacia de la persecución penal, no puede
pasarse por alto el hecho de que uno de los nudos problemáticos que en general
muestra nuestro sistema de justicia penal radica en la ausencia de grados
razonables de predictibilidad y uniformidad a nivel jurisprudencial.
El tema en comento es de suyo sensible, ya que a nuestro entender la existencia
de estándares jurisprudenciales predecibles, uniformes y conocidos constituye un
componente fundamental para la calidad y funcionamiento del Estado de Derecho,
pues tratándose especialmente del proceso penal, la labor jurisdiccional tiene un
efecto determinante en la forma en que se dibuja y configura en concreto la
permanente y dialéctica tensión entre eficacia persecutoria y derechos
fundamentales que subyace a cualquier sistema de enjuiciamiento criminal en un
estado democrático.
Por lo mismo, la uniformidad y la predictibilidad son un activo, tanto para las
agencias de persecución penal, como para los demás intervinientes y ciudadanos
en general. Ello, supone que en algún momento nuestro sistema político debiera
asumir de manera explícita la cuestión acerca de la necesidad de crear
mecanismos institucionales que favorezcan la uniformidad y predictibilidad de las
decisiones judiciales, como sucede con distintas modalidades de “precedente” en
algunos modelos comparados, o al menos, hacia la necesaria especialización de
las Cortes.
Sin embargo, claramente el tema que nos preocupa no pasa por la mera creación
de reglas procedimentales o la adopción de medidas de gestión que establezcan o
incentiven de manera explícita o implícita la vinculatoriedad de la jurisprudencia de
los tribunales superiores respecto de los inferiores, entre otras cosas, porque el
actual modelo organizacional del servicio judicial chileno precisamente constituye
un factor que dificulta dicho cometido, como lo demuestra por lo demás el hecho
de que en general los niveles de dispersión e impredictibilidad se observan
indistintamente tanto a nivel de tribunales inferiores como superiores.
A nuestro juicio la aproximación a este desafío dice más bien relación con
hacerse cargo de la reconfiguración de la judicatura a nivel orgánico y, muy
especialmente, en lo que dice relación con el funcionamiento y estructura de la
Corte Suprema.
El modelo actualmente vigente de máximo tribunal se orienta a la idea de un
tribunal resolutor de conflictos jurídicos. Creemos que un cambio de paradigma
debería apuntar más bien a la idea de un máximo tribunal dedicado esencial y
exclusivamente a la función de uniformización de la interpretación del derecho con
efectos de orden más general y que permita crear estándares replicables en todo
el sistema judicial. Eso supone, entre otras cosas, dispensar a la Corte Suprema
de todas las funciones ajenas a la estrictamente jurisdiccional, en especial
aquellas de carácter gerencial que guardan relación con lo que se denomina
el "gobierno judicial" .
Por otro lado, el cometido de una función uniformadora de la jurisprudencia resulta
funcionalmente difícil de conciliar con la existencia del principio de inexcusabilidad
a nivel de máximo tribunal, el que idealmente debiera ser reemplazado por algún
mecanismo de selección de casos como, por ejemplo, el certiorari, que permita
compatibilizar el ejercicio de la función jurisdiccional de la Corte Suprema con
cargas razonables de trabajo, al tiempo que introduzca también criterios de
relevancia en la selección de las materias que se conozcan. Lo expresado
permitiría, finalmente, pensar en una Corte Suprema más reducida y que funcione
en "pleno" en el conocimiento de todos los casos.
Por último, a simple vista podrá observarse que pensar en una Corte Suprema
uniformadora de la interpretación del derecho supone concederle una función que
en algún sentido tiene un carácter "jurídico-política", lo cual evidentemente
condiciona el perfil de sus miembros y los mecanismos institucionales para
acceder a ella. No corresponde en este documento pronunciarse por modelos
específicos al efecto, pero no puede dejar de mencionarse que la lógica de una
Corte Suprema como la que se viene sugiriendo no es compatible con el modelo
actual en la cual ésta constituye la cúspide de una carrera funcionaria en base a
ascensos. En rigor, los mecanismos de acceso a ella han de quedar al margen de
la carrera judicial propiamente tal.
En suma pensamos que la introducción de algún sistema de precedentes
que potencie la calidad de nuestro Estado de Derecho y refuerce la
seguridad jurídica en lo que dice relación con la uniformidad y
predictibilidad de las decisiones exige necesariamente una reflexión mayor
en la cual las transformaciones institucionales apuntadas nos parecen
ineludibles.
9. Medidas cautelares y sanciones en libertad
Uno de objetivos de la Reforma fue diversificar los mecanismos de solución del
conflicto penal, reservando la privación de libertad para situaciones mas bien
excepcionales o de última ratio, fortaleciendo con ello el principio de
proporcionalidad inherente al Estado Democrático de Derecho. Especialmente en
el ámbito de las medidas cautelares, ello significó un avance sustantivo con
relación al sistema inquisitivo en el cual el núcleo del ius puniendi estatal venía
dado por el uso extendido e indiscriminado de la prisión preventiva durante el
proceso penal. La mayoría de nuestra población carcelaria estaba conformada,
literalmente, por “presos sin condena”.
El nuevo sistema consagró de manera explícita el principio de proporcionalidad en
materia de medidas cautelares al establecer la excepcionalidad de la prisión
preventiva, estatuyendo al mismo tiempo un amplio catálogo de medidas
cautelares personales que permitieran asegurar las finalidades del proceso, sin
tener que recurrir a ella como regla general tratándose de personas no
condenadas y a las que, por lo tanto, hay que dispensar un trato acorde a la
presunción de inocencia.
Con la finalidad de facilitar un uso más racional de los recursos adscritos a la
persecución penal y permitir al mismo tiempo una diversificación político-criminal
en el tipo de respuestas que el sistema otorga al conflicto penal, se establecieron
una serie de salidas alternativas, por medio de herramientas como la suspensión
condicional del procedimiento y los acuerdos reparatorios.
Sin embargo, pese los incuestionables avances que normativa y político-
criminalmente han significado tanto el uso de las medidas cautelares personales
de menor intensidad como de las salidas alternativas, hoy surge como gran
desafío pendiente perfeccionar y establecer mecanismos institucionales y de
gestión efectivas destinados a su control y seguimiento. Lo dicho resulta de la
mayor trascendencia, pues el descrédito de estas instituciones derivado de un
control deficitario o simplemente inexistente en lo que guarda relación con su
cumplimiento, unido a su escaso impacto disuasivo, tiene un impacto preocupante
en su legitimidad social y política, llevando con ello “agua al molino” de quienes
irresponsable e infundadamente claman por un uso más extendido de la prisión
preventiva.
Otro tanto sucede y en buena medida se replica con relación a la ejecución de las
penas sustitutivas que se cumplen en el medio libre.
En este contexto, creemos debiera diseñarse e implementarse un sistema
centralizado de control de las medidas cautelares personales, suspensiones
condicionales del procedimiento y penas sustitutivas que, además de
efectuar el seguimiento de rigor, reporte oportunamente eventuales
incumplimientos a fin de que la judicatura pueda adoptar las decisiones que
corresponda con relación a la mantención, revocación o modificación de la
medida cautelar, salida alternativa o pena sustitutiva en su caso.
Las experiencias de planes pilotos en los juzgados de garantía referentes a los
tribunales de tratamiento de drogas en las suspensiones condicionales del
procedimiento, de control de medidas cautelares personales y (o) condiciones en
las salidas alternativas, de las penas especiales en materia de violencia
intrafamiliar y la implementación de unidades preferentes de ejecución de penas,
constituyen experiencias interesantes que en alguna medida pueden servir de
base para el diseño de mecanismos que pueden potenciarse y expandirse a nivel
nacional.
En cualquier caso, se hace evidente la necesidad de contar con un servicio de
supervisión de cumplimiento de las medidas cautelares personales distintas a la
prisión preventiva y de suspensiones condicionales del procedimiento y/o dotar a
los jueces de garantía de las facultades y recursos necesarios para asumir la
tarea, en conjunto con la ejecución de la sentencias condenatorias, tanto en el
medio abierto como el cerrado. Al efecto, nos parece que en esta materia debe
pensarse seriamente en la posibilidad de contar con un cuerpo legal único y
coherente que regule todos los aspectos referidos al tema en comento.
10. Justicia Penal Adolescente
A pesar de que este tema excede el foco del documento, creemos importante dar
cuenta muy breve de las principales problemáticas en torno al fenómeno de la
delincuencia juvenil, ya que más allá que desde el punto de vista cuantitativo el
fenómeno delictual juvenil sea acotado 7 , es habitual que a propósito de la
discusión sobre el fenómeno delictual en nuestro país, se aluda a la necesidad de
rebajar la edad de imputabilidad penal, endurecer las sanciones en contra de los
infractores adolescentes y debilitar el régimen de garantías que integran el debido
proceso.
Sin embargo, no existe evidencia que seriamente permita sostener que con ello
disminuirá la delincuencia juvenil. Mucho más conducentes parecieran ser los
esfuerzos orientados a prevenir la ocurrencia del delito, sea evitando el
surgimiento de carreras delictivas o interrumpiendo tempranamente las que han
comenzado.
En este sentido, parece importante señalar que los sistemas de Justicia de
Familia y Justicia Penal no pueden ser el último eslabón de una problemática
donde no existen esfuerzos serios de contención temprana y en donde no
existen consensos ni objetivos claros.
Para estos efectos se hace indispensable superar los déficits con los cuales
se implementó la ley de responsabilidad penal adolescente, particularmente
en lo que dice relación con la ausencia de una institucionalidad que se haga
específicamente cargo de los menores infractores de ley penal y, en
particular, de la ejecución de las sanciones y del apoyo para la reinserción
social, y en donde claramente están funcionando muy deficitiariamente
instituciones claves de la misma.
Por lo expresado, es fundamental introducir perfeccionamientos a la actual
ley 20.084 y finalmente dotarla de los recursos que necesita.
7 18% según cifras del año 2010 de Paz Ciudadana. (Conceptos, Edición 18°, agosto del 2010).
11. Sistema penitenciario
Históricamente, los sistemas penitenciarios han presentado deficiencias
estructurales que no sólo comprometen la seguridad pública, sino que también
dificultan la función de reinserción que debieran cumplir las penas privativas de
libertad. En el contexto latinoamericano, esto ha sido puesto de relieve tanto por la
Comisión8 como por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En el caso de nuestro país, la invisibilización de esta realidad durante décadas,
determinó que el problema no sólo radicara en un hacinamiento endémico, sino
también se viera reflejado en deficientes condiciones de habitabilidad y seguridad,
en ausencia de medidas efectivas para la protección de grupos vulnerables y en
escasez de programas educativos y laborales para la población privada de
libertad. Esta crítica situación se vio agudizada con la implementación de la
Reforma Procesal Penal. En efecto, si bien el reemplazo de un sistema penal
inquisitivo por uno de corte acusatorio fue una política pública acertada, su puesta
en marcha supuso un gran impacto en el volumen de la población penitenciaria,
prácticamente duplicándola en los últimos 15 años.9
Tradicionalmente, se ha prestado escasa atención al sistema penitenciario como
factor relevante en materia de seguridad pública. Como se ha expresado en forma
previa en este documento, la discusión en torno al fortalecimiento de esta temática
habitualmente ha girado exclusivamente en torno al número de policías, el
equipamiento de estas o las modificaciones penales. Ha sido complejo para las
sucesivas autoridades políticas asumir que mientras no se aborde lo que ocurre al
interior de las cárceles, la estrategia de reducción del delito será incompleta.
Nos parece que tres son los pilares que deben sustentar una política penitenciaria
auténticamente integral: 1) los cambios que se implementen deben estar basados
en la evidencia de lo que verdaderamente funciona, no en mitos o intuiciones; 2) la 8"Los centros de privación de libertad se han convertido en ámbitos carentes de monitoreo y fiscalización, en los que tradicionalmente ha imperado la arbitrariedad, la corrupción y la violencia". Informe sobre los derechos humanos de las personas privadas de libertad en las Américas", de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, diciembre de 2011, p.2. 9"Balances y Desafíos de la Nueva Política Penitenciaria 2010-2014", Ministerio de Justicia, p.6.
elaboración de políticas debe considerar los aportes del mundo académico y la
sociedad civil y, 3) debe incluirse la evaluación como un componente permanente
de las modificaciones que se introduzcan.
Sin duda, un primer paso para mejorar las condiciones de reclusión en
términos de dignidad, seguridad y segregación, es abocarse a la reducción
de la sobrepoblación penal. Sin perjuicio de que se han impulsado leyes de
racionalización carcelaria (como la que estableció la expulsión de
extranjeros a sus países de origen y la que posibilitó el reemplazo de penas
para condenados por delitos menores que no representaran un riesgo para
la sociedad), debe continuarse trabajando en aumentar la capacidad
penitenciaria, no sólo mediante la construcción de nuevas cárceles, sino
también apuntando a la adecuada gestión de cupos y la correcta utilización
de las capacidades del sistema tradicional y concesionado. Por cierto, a la luz
de la evidencia disponible y de la experiencia acumulada, también es pertinente
revisar la conveniencia de mantener o modificar sustancialmente el sistema de
explotación privada de los recintos penitenciarios.
Otro aspecto fundamental es fomentar la reinserción de las personas
mientras están cumpliendo condena, de modo de facilitar su plena
incorporación a la sociedad una vez finalizada ésta. En este sentido, la
reinserción laboral es clave, pues para proteger a las potenciales víctimas es
importante evitar que el delito se vuelva a cometer y un trabajo es una muy
buena manera de evitar la reincidencia.
Los incrementos presupuestarios en Gendarmería de Chile no son valiosos
per se, sino en la medida en que se traduzcan en resultados concretos y
medibles en términos de reducción de la reincidencia. Para estos efectos es
importante, por una parte, mejorar la calidad del recurso humano que forma parte
de Gendarmería y particularmente, del Director(a) Nacional y Directores
Regionales y por otra, revisar el rol que cumplen las asociaciones en las
definiciones de los lineamientos y prioridades institucionales. Debe continuarse la
implementación de nuevos instrumentos para evaluar a las personas condenadas,
y potenciarse la aplicación de penas no privativas de libertad, a fin de que los
condenados cumplan efectivamente las penas impuestas, no reincidan y se
reinserten exitosamente en la comunidad.
Finalmente, nos parece central impulsar una Ley de Ejecución de Penas que
establezca una defensa penitenciaria con carácter nacional y ya no sólo como
"programa", potenciando la función judicial de ejecución.
Una política penitenciaria integral no puede consistir únicamente en un
cronograma de construcción de cárceles. Es necesario promover una cultura de
respeto y protección a los derechos humanos de quienes están privados de
libertad, pero no de dignidad. Asimismo, debe internalizarse la convicción de que
la reinserción de los condenados es a través de la educación, la capacitación y las
oportunidades laborales no solo los beneficia a ellos y a sus familias, sino también
a la sociedad en su conjunto, aumentado la seguridad pública
12. Código Penal moderno
A pesar de que tampoco es el foco del documento, es importante hacer una breve
reflexión sobre la necesaria modernización del Código Penal, ya que éste al haber
sido promulgado en 1874, tiene la estructura, lenguaje y contenido de los Códigos
decimonónicos. A lo anterior hay que agregar que las múltiples reformas, la
mayoría de ellas bajo un prisma tópico, ha generado un sistema incoherente de
penas en donde el robo con violencia o intimidación tiene mayor penalidad que el
delito de homicidio simple. La inmensa cantidad de circunstancias modificatorias,
hacen que a menudo el disvalor contenido en una circunstancia agravante, se
encuentre ya comprendido en algún tipo penal. Veintiuna son las agravantes que
contempla nuestro Código Penal a diferencia del Código Penal español que
contiene sólo ocho.
Para efectos interpretativos, habría que adecuar el vetusto lenguaje a la realidad
actual, derogar las figuras obsoletas como el duelo, reordenar la Parte General,
partiendo por un título preliminar que dé cuenta de los principios fundamentales
del Derecho Penal, y entre otras muchas cosas, regular expresamente
instituciones jurídico-penales absolutamente validadas y aplicadas en el Derecho
Penal, tales como el error de tipo, el error de prohibición, así como sus efectos
atendiendo a si el error es o no invencible.
Se debe distinguir en materia de autoría al autor directo, mediato y a los
coautores, se debe actualizar y simplificar la clasificación de las penas,
refundiéndolas en un solo título con las penas sustitutivas de la Ley 18.216.
En cuanto a la Parte Especial, entre muchos otros cambios, es necesario trasladar
los tipos penales que se encuentra desperdigados en leyes especiales al Código
Penal y mantener la saludable costumbre de tipificar en el Código Penal y no en
leyes especiales las figuras delictivas, para efectos de claridad interpretativa y la
proliferación de tipos penales que intentan castigar conductas que perfectamente
podrían ser subsumidas en los delitos nucleares.
En cuanto a la responsabilidad de las personas jurídicas, habría que ampliar el
catálogo de delitos que permiten el ámbito de aplicación y reducir los requisitos
materiales de procedencia.
Asimismo, es necesario adecuar los tipos penales a exigencias de Derecho
Internacional y regular de manera clara y decidida los delitos contra el orden
socioeconómico.
Conclusiones
1. En general existe un amplio consenso en torno a que la Reforma Procesal
Penal constituyó un avance significativo en materia de modernización del sistema
de persecución y enjuiciamiento criminal, destacándose entre sus principales
logros, una judicatura imparcial, un organismo de persecución penal autónomo,
mejoras importantes en los tiempos de respuesta, y aseguramiento de las
garantías de los intervinientes, en particular el de una defensa técnica desde los
primeros actos del procedimiento.
2. Sin embargo, a quince años de su implementación, es posible observar que
existe una necesidad de ajustar el modelo, no necesariamente desde las
modificaciones o reformas legales, sino que más bien desde las lógicas de
gestión, eficiencia y operación.
3. A pesar de que es claro que el fenómeno de la delincuencia tiene sus
orígenes en una serie de factores que no dicen relación únicamente con el sistema
de persecución y enjuiciamiento criminal, sí parece necesario identificar aquellas
áreas del modelo que pueden y deben ser mejoradas en pos de lograr mejoras en
el sistema de seguridad pública y en las legítimas demandas de seguridad
ciudadana.
4. Resulta necesario mejorar la coordinación e interrelación entre todas las
instituciones que intervienen en la persecución penal, en particular Gobierno
Interior, Ministerio Público y Policías, con el objeto de que tengan visiones y metas
comunes que den forma a una Política Pública de Estado en materia de Seguridad
Ciudadana en los ámbitos de la prevención, persecución y represión del delito.
5. También resulta relevante poner atención a las evaluaciones de la gestión
del sistema, las cuales han tendido a centrarse sólo en lo cuantitativo, resultando
urgente re-diseñar, respecto a todos los operadores, indicadores de desempeño
que respondan a definiciones de política criminal y de persecución penal
estratégica, con la participación de agentes externos que permitan construir
mejores casos y mejorar la persecución penal.
6. En relación al Ministerio Público, es necesario revisar la auto-comprensión
que éste tiene de su papel institucional, ya que junto con litigar casos, debe asumir
un rol protagónico y articulador en el diseño de una visión estratégica y global de
la persecución penal y que pueda insertarse en el contexto de una política de
estado en materia de seguridad pública, de carácter sistémica y estratégica.
7. También dentro del ámbito del Ministerio Público, nos parece que no es
necesaria la creación de una institución paralela de protección a víctimas; sin
embargo, es relevante que la fiscalía vuelva a poner atención al trabajo con ellas,
debiendo estar disponible para entregar información oportuna, contener y
acompañar, derivar y proteger a las víctimas de los delitos. También es necesario
pensar la posibilidad de avanzar hacia un sistema serio de reparación de víctimas
de delitos violentos.
8. En relación a la Policía, es necesario dar cuenta que se trata de una
institución fundamental en el sistema de enjuiciamiento, y como tal, debe ser
incorporada en cualquier mejora al sistema. En este sentido, no sólo se debe
mejorar la coordinación con el ente persecutor, sino que se debe avanzar en
mejorar la formación y permanente capacitación de los policías, con mallas
curriculares modernas y orientadas al trabajo práctico, que incluyan desde luego,
capacitaciones conjuntas con el Ministerio Público. Asimismo resulta útil revisar los
perfiles de selección de policías y aumentar los incentivos para captar al mejor
recurso humano posible para la institución.
9. También en el ámbito policial es necesario mejorar las capacidades y
facultadas autónomas de la policía para desplegar acciones en casos e hipótesis
donde esta autonomía es necesaria por razones de eficiencia y operatividad. Un
caso en este sentido lo conforman las situaciones de investigación con imputados
desconocidos. Esto último requiere además adecuar los sistemas de información,
capacitación y operación en terreno.
10. De igual forma, parece recomendable avanzar hacia la dictación de una Ley
de Facultades Preventivas de la Policía que permita el correcto desempeño de
éstas en los ámbitos previos al proceso penal y que permita establecer estándares
uniformes de las mismas.
11. Se debe asimismo avanzar hacia la creación y consolidación de Unidades de
Análisis Criminal en la Policía y el Ministerio Público de carácter multidisciplinario y
plenamente operativas, para poder establecer una persecución penal eficaz e
inteligente que permita entender mejor las trayectorias criminales, los perfiles
delincuenciales, la geo-referenciación del delito, los modus operandi y las formas
de dirigir e intervenir en las investigaciones. Esto último requiere mejorar bases de
datos, sistemas tecnológicos y nuevos perfiles profesionales.
12. En relación a las medidas cautelares personales de menor intensidad,
salidas alternativas, suspensiones condicionales del procedimiento y penas
sustitutivas, creemos que es necesario diseñar e implementar un sistema
centralizado de control y seguimiento, debiendo pensarse seriamente en la
posibilidad de contar con un cuerpo legal único y coherente que regule todos los
aspectos referidos al tema en comento.
13. En relación al Poder Judicial, es muy relevante que se pueda avanzar hacia
lograr una mayor predictibilidad en las decisiones jurisdiccionales, lo que lleva a
pensar en establecer sistemas de precedentes, jueces cada vez más
especializados y una Corte Suprema dedicada esencialmente a la función de
uniformización de la interpretación del derecho, que permita crear estándares
replicables en todo el sistema judicial.
14. Finalmente, no se pueden dejar de mencionar los necesarios e importantes
ajustes que deben hacerse al Sistema Penitenciario y a la Justicia Penal
Adolescente, sistemas que como se ha dicho, deben ser abordados de manera
seria, tanto desde la mirada estratégica como de los recursos que requieren para
generar mayores niveles de reinserción y rehabilitación.