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Documento de TrabajoISSN (edición impresa) 0716-7334
ISSN (edición electrónica) 0717-7593
Un Problema Común: La Selección de la Estrategia de Desarrollo
Dominique Hachette
Nº 323Octubre 2007
www.economia.puc.cl
Versión impresa ISSN: 0716-7334 Versión electrónica ISSN: 0717-7593
PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DE CHILE INSTITUTO DE ECONOMIA Oficina de Publicaciones Casilla 76, Correo 17, Santiago www.economia.puc.cl
UN PROBLEMA COMÚN: LA SELECCIÓN DE LA ESTRATEGIA
DE DESARROLLO
Dominique Hachette*
Documento de Trabajo Nº 323
Santiago, Octubre 2007
ÍNDICE INTRODUCCIÓN 1 EL PERÍODO 1900-1950 3 LA SELECCIÓN DE ESTRATEGIA EN LOS CINCUENTA Y EL PERÍODO 1950-1980 19 ¿CÓMO LA INDUSTRIALIZACIÓN IBA A TRANSFORMARSE EN MOTOR DEL CRECIMIENTO? 27 PREOCUPACIÓN POR LAS EXPORTACIONES 36 ALGUNOS EJEMPLOS PUNTUALES DE CORRECCIONES DEL SESGO ANTI-EXPORTADOR 39 EL PERÍODO 1980-2000 41 OTROS SECTORES CASTIGADOS 44 RESULTADOS OBSERVADOS Y REFLEXIONES FINALES 51 A MODO DE CONCLUSIONES 58 APÉNDICE I 60 APÉNDICE II 64 APÉNDICE III 70 BIBLIOGRAFÍA 72
1
UN PROBLEMA COMÚN: LA SELECCIÓN DE LA ESTRATEGIA DE
DESARROLLO
Introducción
Entenderemos por estrategia de desarrollo el conjunto de acciones que
implícita o explícitamente están guiando la economía hacia el objetivo del desarrollo
económico. En el primer caso, la estrategia es el resultado deseado o indeseado de las
decisiones que las autoridades van tomando; en el segundo caso, las decisiones son
tomadas dentro de un marco definido políticamente, marco que incluye los objetivos
cruciales de la política económica y eventualmente los mecanismos para alcanzar esos
objetivos, por ejemplo la definición de una meta de crecimiento económico anual y/o
de cambios distributivos y las alternativas para alcanzarlos. El objetivo principal de
una estrategia no tiene que ser necesariamente vasto; podría ser el erradicar la mosca
de la fruta o asegurar la elección del secretario general de la Organización de Estados
Americanos (OEA). Puede ser gradual, la mayoría, o de shock; de objetivo único o
múltiple; regional, nacional o internacional; pertinente o inadecuada; exitosa o
fracasada, etc. Puede haber voluntad política detrás de ella explícita como ocurrió
después de la Segunda Guerra Mundial en el mundo occidental o ausencia de ella
como ocurrió antes de ella.
La mayoría de las economías latino americanas siguió con cierta pasividad hasta
la Gran Depresión la estrategia heredada del Siglo XIX cuyas componentes
principales eran: un gobierno poco entrometido en la actividad económica, el patrón
oro que limitaba la necesidad de intervenir en los desequilibrios macro‐económicos y
reducía las probabilidades de inflación y de desequilibrios significativos de balanza
comercial, una barrera arancelaria heredada del período colonial elevada pero con
una gran cantidad de excepciones y sobretodo, una fuerte dependencia de las
Clasificación JEL: B59, O12, O14 Palabras claves: Estrategia, Análisis de Desarrollo, Manufacturas
2
exportaciones para alimentar su crecimiento económico. Los incentivos arancelarios
(nivel y estructura) fueron revisados a fines del Siglo XIX y principios del Siglo XX: su
nivel modal dependía de consideraciones fiscales mientras que su estructura de los
grupos de presión de artesanos, agricultores, mineros y los pocos industriales
existentes1. Se puede decir que si bien predominaban todavía las consideraciones
fiscales, ya existía una preocupación proteccionista para favorecer algún sector2. La
selección de ese sector obedecía más bien a preferencias políticas pasajeras.
Además de los aranceles expresados como impuestos específicos en moneda
oro o nacional, se usaba poco las barreras no aduaneras (BNAs) salvo talvez para
apoyar a ciertas empresas con subsidios directos sobre todo en Argentina, Brasil y
México, y los desequilibrios comerciales con movimientos de capitales en forma de
créditos externos, compra‐venta de bonos en moneda extranjera, y algunas
inversiones directas importantes, y tipos de cambio diferenciales cuando los países se
alejaron del Padrón Oro.
La estrategia heredada por el Siglo XX estaba basada en economías
exportadoras y por tanto abiertas, al menos relativamente. La Independencia había
echado abajo los principales tabúes del mercantilismo y el sistema monetario
internacional apoyaba fuertemente el multilateralismo económico y financiero. El
levantamiento de la prohibición colonialista a la producción manufacturera y a su
intercambio intra‐Latino América auguraba algún futuro para su producción en el
Continente. Durante el Siglo XIX, los países latino americanos fueron creando,
modernizando y multiplicando industrias. Ellas eran mayormente livianas y de poca
intensidad de capital para el consumo interno y para las exportaciones que
satisfacían las necesidades de las primeras etapas de transformación de la materia
1 Las informaciones al respecto o bien no están disponibles o son de calidad dudosa; en todo caso, son incompletas. Por lo cual el autor llama a considerar que el análisis y las conclusiones son tentativas.
2 Como existen dudas sobre la verdadera altura de los aranceles durante el Siglo XIX, al menos podemos decir, que los del Siglo XX sobrepasaron los del Siglo anterior y que sí se usaron en instancias de protección de alguna empresa manufacturera y agrícola.
3
prima antes de su exportación (molinos de trigo, de maíz, de azúcar, mataderos,
hilandería, herramientas simples, panaderías, etc.).
El Período 1900‐1950
A principios del Siglo XX, los sectores manufactureros más avanzados estaban
concentrados en la transformación de la materia prima agrícola y minera para su
exportación. Aún algunos capitales extranjeros se habían aventurado, especialmente
en Argentina, Chile, Perú y América Central en desarrollar exportaciones de algún
contenido de valor agregado manufacturado.
El advenimiento del Siglo XX no aportó cambio cualitativo alguno. El
crecimiento manufacturero seguía dependiendo de la demanda derivada de los
aumentos de población y de ingreso por habitante y en menor grado de la demanda
de los vecinos países. Los inmigrantes proveían de una sólida base de capital
humano. El Gráfico 5.1 indica la existencia de un sector manufacturero bastante
extenso en los países latinos americanos a principios del Siglo XX3. Las tasas “legales”
de protección eran más bien altas pero su aplicación era mitigada por una gran
cantidad de excepciones.
El objetivo del arancel modal parecía más bien fiscal que proteccionista dado
que exportaciones e importaciones de bienes representaban la única base tributaria
controlable por los gobiernos y aceptada por los grupos de poder agrario o minero.
Exportaciones e importaciones representaban un alto porcentaje del PIB (arriba del
70% en las economías medianas y pequeñas y un porcentaje inferior en las tres
economías de más peso económico, incluyendo Argentina, Brasil y México).
“Alrededor de 1913, la proporción de ingresos arancelarios en los ingresos fiscales era
más alta a aquella encontrada para Australia (16,5%), Canadá (17,1%) y los Estados
3 Es difícil y arriesgado extraer conclusiones definitivas y hacer comparaciones intertemporales sobre plazos largos por la escasez de informaciones, por la calidad frecuentemente dudosa y por metodologías sospechosas que limitan la comparabilidad internacional e intertemporal de los datos disponibles. Un ejemplo pertinente de esas dificultades es la inclusión del sector minero dentro del sector manufacturero en las cuentas nacionales de algunos países durante ciertos períodos.
4
Unidos de Norteamérica (17,7%). Las cifras pertinentes en algunos países eran 56%
para Argentina, 39,7% para Brasil, 34,4% para Uruguay, y 45,8% para Venezuela
(Bulmer‐Thomas, 1994, pp.141‐142). En Argentina, el promedio de los derechos de
importaciones sobre el valor real de las importaciones sujetas a derechos aduaneros
fue de 24,1% en el período 1906‐1940 con un promedio de importaciones exentas de
impuestos aduaneros de alrededor del 30%. Durante el mismo período, el promedio
relevante de exenciones en los Estados Unidos de Norteamérica fue de 38,7% (Díaz‐
Alejandro, 1970, p.286).
5
Gráfico 5.1: Valor Agregado Agrícola y Manufacturas como % del PGB, Países de América Latina, 1900 ‐ 2000
Argentina1900 - 2000
0.0
5.0
10.0
15.0
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25.0
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Años
% P
GB
VA Agrícola (% PGB) VA Manufacturas (% PGB)
Brasil 1920 - 2000
0.0
5.0
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Años
% P
GB
VA Agrícola (% PGB) VA Manufacturas (% PGB)
Chile1900 - 2000
0.0
5.0
10.0
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Años
% P
GB
VA Agrícola (% PGB) VA Manufacturas (% PGB)
Colombia1900 - 2000
0.0
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1900
1903
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1945
1948
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1954
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1963
1966
1969
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1975
1978
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1984
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Años
% P
GB
VA Agrícola (% PGB) VA Manufacturas (% PGB)
6
Gráfico 5.1: Valor Agregado Agrícola y Manufacturas como % del PGB, Países de América Latina, 1900 ‐ 2000
Uruguay1935 - 2000
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
1935
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1941
1943
1945
1947
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1959
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1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
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1989
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Años
% P
GB
VA Agrícola (% PGB) VA Manufacturas (% PGB)
Mexico1900 - 2000
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
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1900
1903
1906
1909
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1915
1918
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1954
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1984
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1990
1993
1996
1999
Años
% P
GB
VA Agrícola (% PGB) VA Manufacturas (% PGB)
Venezuela1936 - 2000
0.0
5.0
10.0
15.0
20.0
25.0
30.0
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
Años
% P
GB
VA Agrícola (% PGB) VA Manufacturas (% PGB)
7
Sin embargo, es prudente recordar que la existencia de aranceles diferenciados y de
excepciones importantes ya implicaba en 1927 una gran varianza de protecciones
efectivas4 positivas y negativas. El impacto arancelario proteccionista “invisible pero
efectivo” era incontrolable por su poca transparencia y resultaba en: una mezcla de
niveles positivos altos, medianos y bajos así como negativos altos, medianos y bajos. A
pesar de lo anterior, no se puede argumentar que hubiese habido estrategias industriales
partes de una estrategia general de desarrollo en Latino América hasta después de la Gran
Depresión. Los países exportadores de alimentos ni siquiera fueron muy incentivados a
aprovechar de la Primera Guerra Mundial para hacer un esfuerzo industrializador por los
altos precios recibidos en Inglaterra y en los EEUU por sus productos exportadores.
Antes de pasar al período posterior, puede ser útil hacer un aro en el camino de la
historia y hacer una digresión de carácter teórico: ¿por qué utilizar un arancel para
incentivar la “sustitución” de importaciones? Porque es la manera menos ineficiente de
proteger la producción de un bien o castigar la exportación de otro y además generar
ingreso fiscal.
Un arancel ad valorem impuesto sobre un bien A cuya importación se quiere
sustituir aumenta el precio techo que puede cobrar el productor doméstico por el
sustituto nacional de A lo cual representa un subsidio implícito dado que le da una
ventaja sobre la competencia externa proporcional al arancel establecido. El supuesto
implícito detrás de la “necesidad” de su aplicación es que el costo de producción
interno es superior al costo del producto externo puesto en el puerto de importación.
El Cuadro 5.1 sirve un doble propósito: mostrar (i) la tendencia marcada a reducir
aranceles en Argentina durante el primer cuarto de Siglo por el reemplazo paulatino de
los impuestos específicos por impuestos ad valorem; e (ii) la existencia de aranceles a
principios de Siglo. Se observan, entre 1909 y 1927 aranceles altos pero decrecientes,
4 Ver detalles sobre el concepto y ejemplos pertinentes de protección efectiva en el Apéndice 1.
8
salvo en las categorías que incluyen productos manufacturados más sofisticados y
productos manufacturados con posibilidades de exportaciones fuera de la Región.
Cuadro 5.1: Argentina. Aranceles en Diversas Categorías de Importación (Porcentaje del valor de cada categoría de importación)
1909 1927 Porcentaje del valor real
Animales vivos 0 0 Comestibles de animales 40.2 14.1 Fruta 21.4 9.4 Especias y Condimentos 62.2 17.8 Verduras y Cereales 26.2 6.4 Sustancias para Infusiones y bebidas Calientes 28.0 7.9 Harina, fideos, pan especial, etc. 32.5 24.7
Manufactura del tabaco 33.4 39.9 Vinos 65.7 27.9 Alcoholes y Licores 85.2 26.7 Bebidas varias 52.5 47.1 Seda y crudo manufacturados 29.7 54.1 Lana y crudo manufacturados 31.9 19.6 Manufactura de algodón y crudo 26.4 17.9 Manufacturados diversos de textiles y crudos 22.1 7.2 Aceites (vegetales, minerales) y lubricantes 39.8 19.0 Sustancias y productos farmacéuticos,
químicos y médicos 27.6 20.8 Tintas y pinturas 23.8 22.9 Madera: como materia prima y producto
semielaborado 14.6 8.2 Productos manufacturados de madera 32.9 29.0 Papel y goma 30.3 17.4 Manufactura de diversos papeles 23.7 24.6 Cuero y su manufactura 38.7 27.4 Hierro y acero como materia prima y productos semielaborados 15.5 13.1
Manufactura de hierro y acero 15.2 16.3 otros metales como materia prima y
productos semielaborados 10.5 8.5 Manufacturas de otros metales 17.8 26.6 Insumos agrícolas 1.8 0.7 Servicio t equipos de trasporte 2.6 * Materias primas: piedra, cristal, loza, etc. 1.0 7.4 Manufacturas de piedras, cristal, loza, etc. 26.8 18.1 Materiales de construcción 19.3 * Servicio y maquinaria eléctrica 14.9 16.3 Importaciones diversas 20.8 18.4 * Categorías no usadas en 1927.
Fuente: Anuario de la Dirección General de Estadística, Correspondiente al año 1909, Tomo I (Buenos Aires, 1911), pp. 3-408; Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina, Año 1927 (Buenos Aires, 1929), pp. 53-569.
9
C. Díaz‐Alejandro muestra para Argentina que ya en 1927 ese país tenía niveles
protectivos (nominales) moderados reforzados por una estructura diferenciada5 casi tan
perfeccionada como las de las economías modernas europeas. Pero este fenómeno, que
se repite en los otros países mencionados, no es indicación suficiente para indicar un
interés fuerte por la producción manufacturera y ello porque el interés y la mayor
riqueza y atención pública estaba concentrada en el campo y/o en el sector minero
además de la falta de poder político de los inmigrantes en los países de fuerte
inmigración como Argentina, Uruguay, Brasil y Chile.
Pero, ¿por qué aranceles diferenciados sobre manufacturas y sus insumos? La
justificación tradicional ha sido que para empezar el esfuerzo de industrialización hay
que proteger más los productos terminados que las materias primas, productos
intermedios y sobre todo que los bienes de capital. Otras justificaciones más bien
puntuales aparecieron en el tiempo, como compensar la subvaluación de la moneda
brasileña y defenderse de la mano barata brasileña y española (en Argentina), por la
necesidad de diversificar exportaciones para contrarrestar los impactos de las
preferencias imperiales y al proteccionismo agrícola de los EEUU sobre las exportaciones
agrícolas o dicho de otro modo, favorecer el sector industrial para compensar la lenta
desaparición de las ventajas comparativas del agro.
La demanda por manufacturas fue aumentando por el crecimiento de la población,
del ingreso per cápita, y con ello de la demanda de productos más sofisticados, de los
insumos que estos requerían para la producción de los anteriores, y de la demanda
externa. La oferta interna de manufacturas respondió a su vez incentivada por el
comportamiento de la demanda y los niveles y estructuras de los incentivos (aranceles,
en particular) y el comportamiento de los términos de intercambio: a aranceles dados
expresados en términos absolutos (pesos oro por unidad o variantes de ello), hay una
5 Table 5.2 pp.286 y Table 5.5 p.290 , op.cit.
10
relación inversa entre el valor protectivo del arancel y la evolución de los precios
externos.
Entre 1900‐04 y 1937‐39, los sectores manufactureros del Cono Sur que más
crecieron fueron productos eléctricos y artefactos domésticos más sofisticados, productos
derivados del caucho, vehículos y tabaco (exportación). Aumentaba la importancia
relativa de maquinaria, vehículos y equipo, y disminuía la de alimentos, bebida y textiles
y ropa revelando así que ya habían entrado en forma modesta en la segunda etapa de
desarrollo manufacturero.
Merece mencionarse una particularidad en Argentina relacionada con la fuerza de
trabajo y la producción de manufacturas. La presión de los inmigrantes con bagaje
práctico y algún ahorro que no encontraban alternativas interesantes en el campo por la
casi imposibilidad de comprar tierra y que tenían carácter emprendedor representaba
una demanda por crear industrias de manera tal que, en 1913, 70% de los panaderos de
Argentina no habían nacido en ese país y de acuerdo al Censo de Población de 1914, 84%
de los productores de ropa y zapatos eran extranjeros, pero, 91% de la industria textil
seguía controlada por argentinos6. Así como sus exportaciones tradicionales
relacionadas con el agro.
El ritmo de cambio industrial fue más lento que el de Brasil a pesar de haber
recibido más capital humano y préstamos externos; lo mismo ocurrió al menos en el
Cono Sur. El PIB manufacturero crece con relativa lentitud hasta la Segunda Guerra
Mundial: expresado a precios corrientes sobrepasa el PIB agrícola‐ganadero solo a partir
1945.
En Brasil en 1900, 75% de los ingresos fiscales provenía de las importaciones‐en
1960 solo 9%‐. El sector manufacturero tuvo principios más difíciles y lentos que en
Argentina aunque similar en su estructura influenciados por el crecimiento del ingreso y
por los impactos esperados de los términos del intercambios (los cuales en sus puntos
6 Carlos Díaz-Alejandro (1970).
11
bajos reducía la capacidad de importar e incentivaba indirectamente la substitución de
importaciones manufactureras) y otros similares a los que afectaron Argentina hasta la
Gran Depresión como la Primera Guerra Mundial. Entre 1924 y 1939 la producción
industrial subió a la tasa promedio anual de 6,4% (Baer, 1965); se había cuadruplicado en
la región de Sao Paulo entre 1914 y 1920: el desplazamiento significativo de la mano de
obra de las fazendas a las ciudades y el financiamiento inflacionario del desarrollo
industrial durante el período de guerra favoreció esa evolución.
A diferencia de Argentina, Brasil no se benefició del aporte de capitales externos en
el desarrollo del sector industrial brasileño de esa época. Los sectores más favorecidos
fueron textiles y alimentos que eran todavía dominantes en 1940, pero fueron perdiendo
su importancia relativa entre 1940 y 1950 desplazados por productos químicos y
farmacéuticos, metales, minerales no metálicos, equipos de transporte entre otros (Baer,
1965). Una primera misión técnica extranjera, la misión Niemeyer recomendaba a Brasil
en 1931, una diversificación rápida de sus exportaciones (agrícolas) si quería seguir
dependiendo de sus exportaciones para su crecimiento. A su vez, una misión técnica
americana a principios de los cuarenta más interesada en el aporte que podría hacer
Brasil al esfuerzo bélico aliado. Baer nos dice en la pag.34 que esta Misión “…tuvo el
efecto más bien de clarificar el problema de desarrollo (especialmente el problema de la
industrialización) que Brasil estaba enfrentando en esos momentos que en proponer una
planificación amplia inmediata”.
Chile, a diferencia de los dos países analizados arriba, empezó con exportaciones
concentradas en el salitre privatizado a empresas nacionales y extranjeras y con un
resurgimiento de la exportación de cobre con la ayuda de capitales extranjeros. Entre
1860 y 1960, el arancel equivalente para bienes de consumo fluctuaba de 20 a 35%; para
bienes intermedios de 10 a 15%, y para bienes de capital, cero (Humud, 1969, pp 122 y
125); el promedio efectivo entre 1900 y 1930 varió entre 10% y 31%, mientras la
representatividad de los impuestos al comercio exterior en los ingresos fiscales lo hacía
12
entre 59% y 29% en una tendencia decreciente. Hasta 1925, el aporte de las exportaciones
al fisco fue mayor que el de las importaciones y en ambos rubros fue decreciente hasta
1925.
Parece haber habido un proceso no despreciable de sustitución de importaciones de
bienes de consumo hasta fines de los 20s, pero que no afectó mayormente la importancia
relativa de la industria en el PIB: 17,6% en 1907, 15,2% en 1920 y 18,3% en 1930
(Behrman, 1976, p. 42). Además es posible que los cambios de estructura y legalidad
arancelaria de 1925 y 1928 hayan tenido un trasfondo proteccionista, que fue
profundizado por la Gran Depresión.
Bulmer‐Thomas nos indica que hacia 1928, el PIB manufacturero por habitante
fluctuaba entre US$ 9 del año 1970 en Colombia y US$ 112 en Argentina con solo dos
países entre US$ 50 y US$ 100: Uruguay y Chile, y los demás no sobrepasando los US$ 30
(Brasil aparece solo con US$ 20). A su vez, la proporción del PIB manufacturero dentro
del PIB total no sobrepasaba el 20% y solo seis economías arrojaban cifras entre 10% y
19,5% (Argentina, Brasil, Chile, México, Uruguay y Venezuela). De nuevo Argentina y
Uruguay están a la cabeza de la producción manufacturera en América Latina, mientras
que las futuras potencias industriales (Brasil y México) están bastante retardadas en
relación a Argentina. Una razón para ello fue la mayor disponibilidad relativa tanto de
capital humano (especialmente inmigrantes) como de capital no humano gracias al
capital extranjero atraído por el potencial exportador en base a insumos agrícolas.
Sin embargo, Bulmer‐Thomas nos recuerda que aún así, la industria argentina
estaba rezagada con respecto a su alto nivel de ingreso y gran demanda interna, y su
enorme potencial exportador. Como en las demás economías del Continente, la industria
protegida no tenía incentivos para mejorar significativamente su tecnología de
producción, bajar sus costos y aprovechar sus economías de escala7). La restricción
7 Bulmer‐Thomas, 1990, pp.190‐93
13
financiera frenaba también el desarrollo de las manufacturas que para ampliarse y
modernizarse requerían aumentar el capital.
En 1928, el producto industrial mexicano por habitante de US$29 era muy inferior
al de los países del Cono Sur aunque cuarenta y cinco por ciento superior al de Brasil y
tres veces al de Colombia; los demás países para los cuales hay alguna información no
sobrepasaron los US$20 de Brasil); a su vez, Colombia no alcanzaba los valores
producidos por países de menor importancia económica como Costa Rica, Honduras,
Nicaragua y Venezuela (Bulmer‐Thomas, 1994, p.192).
Se puede decir que hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, la política
comercial de la mayoría de las economías latino americana fue controlada, por los
intereses agrarios (de demanda interna y de exportadores) y mineros. Estos grupos,
controladores de la política, no prestaban mucha atención al desarrollo del sector
manufacturero salvo en lo atingente a las exportaciones de productos del agro y a los
desequilibrios comerciales cuando afectaban negativamente sus actividades. Excepcional
fue el caso de Chile donde, en forma adelantada, fueron desarrollándose tempranamente
en el Siglo fuerzas sociales suficientemente fuertes como para contrabalancear el poder
político de esas fuerzas.
Hasta los treinta, la industria manufacturera estaba concentrada en la demanda de
los consumidores por bienes básicos y algunos bienes durables simples. Solo en Brasil y
el Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay), aparecen esfuerzos aislados para producir
productos más sofisticados como el automóvil en Argentina y Brasil y una colección más
completa de la línea blanca, un mejoramiento de los transportes y de la infraestructura
en general. A su vez, el mismo grupo de países exporta productos derivados del agro, y
de la minería que incluían cierto grado de transformación de materias primas como
cuero, lana, azúcar así como subproductos industriales simples como barras de cobre,
estaño, oro, plata en lingotes, que requerían procesos industriales relativamente simples
y no muy intensivos en el uso de capital por lo menos hasta 1930, pero no hay
14
exportaciones manufactureras transformadoras de metales. Esto es coherente con la idea
que la protección arancelaria tuvo como objetivo implícito de satisfacer la demanda
doméstica con productos pertenecientes a la primera etapa de una eventual estrategia de
sustitución de importaciones.
Los autores Baer (1965), Díaz‐Alejandro, (1970), Bulmer‐Thomas (1995), y otros
nos hablan de la necesidad creada por los grandes conflictos mundiales y la Gran
Depresión de “sustituir importaciones” para lo cual se requirió esfuerzos artificiales de
industrialización que produjeran los productos Manufactureros que ya no se podían
importar sea por cierre de mercados, sea por dificultad de transporte oceánico
internacional8.
El comportamiento comercial en boga, a falta de conocimientos científicos
relacionados con este tema sugería que se podía pensar en una industrialización por
etapas empezando por la producción menos intensiva en capital humano y no humano
para luego pasar a una segunda etapa con industrias pesadas relacionadas con los
recursos naturales disponibles, para pasar a una tercera etapa aun más intensiva en
capital que las anteriores. Basándonos en la Clasificación Industrial Internacional
Uniforme (CIIU), algunos ejemplos pueden ser útiles para calibrar mejor la
comprensión de las etapas.
Ejemplos de la Primera Etapa: Industrias de bebidas y de tabaco (CIIU 313‐314),
Industrias de la madera (CIIU‐33), Fabricación de papel y productos de papel (CIIU 34),
una parte menor de construcción de maquinaria, aparatos, accesorios y suministros
eléctricos (CIIU 383), Fabricación de motocicletas y bicicletas (CIIU 3844), etc.
Ejemplos de la Segunda Etapa más intensiva en capital: talvez lo más
característico es gran parte del Sector productos metálicos, maquinaria y equipo (CIIU
38) que incluye los automóviles, hierro y acero, cemento y otros materiales de
construcción, etc.
15
Ejemplos de la Tercera Etapa aún más intensiva en capital humano y no humano
que las precedentes, incluye Fabricación de equipos más sofisticados: control,
telecomunicaciones, partes y piezas de los productos anteriores y otros como
submarinos atómicos y portaviones (CIIU 385).
En la práctica latino americana, han existido entrecruces de Sectores
característicos de cada etapa en cada etapa. Pero puede decirse que predominaron las
características descritas que parecen razonables. Las etapas no se desarrollaron en
forma sincronizada: hubo traslapes inter‐temporales. En términos gruesos se puede
decir al menos que en 1950, Brasil, Argentina y marginalmente México, en ese orden
estaban más adelantados probablemente en una etapa sobre los demás países de la
muestra, y posiblemente en dos etapas con respecto a todas las demás economías sur y
centro americanas.
A posteriori, la calificación de “economías relativamente abiertas” a las latino
americanas de principios del Siglo XX podría parecer aceptable a la luz de lo que ocurrió
en el transcurso del Siglo y siempre que no nos olvidemos que, de facto, ciertos sectores
productivos y empresas específicas, recibían apoyo estatal, que las exportaciones
principales9 eran castigadas y que la distribución de premios y castigos dependían de la
fuerza política de los lobbies de propietarios de tierra, propietarios de ganado, intereses
extranjeros con inversiones en empresas de exportación y otras de sustitución de
importaciones, de recursos mineros nacionales y extranjeros (Chile, Perú, Colombia).
La Gran Depresión tuvo el efecto de un terremoto gigantesco que causó cambios
significativos en las responsabilidades y poderes de los gobiernos los que se
acrecentaron, en sus objetivos de política económica, en la parafernalia de instrumentos
utilizados por las autoridades para alcanzar esos últimos y en la intensidad de uso de los
8 Los aranceles ad valorem eran más eficientes fiscalmente hablando y menos difíciles de controlar que los
impuestos específicos. 9 En particular, el salitre en Chile. Se podría argumentar que dicho impuesto beneficiaba doblemente a la Nación. Si
era óptimo, se supone que maximizaba el valor de la exportación y, por tanto el efecto de las exportaciones sobre
16
instrumentos tradicionales. Claro que la intensidad de los cambios anotados fue
proporcional a la intensidad del impacto negativo de la Depresión sobre cada economía.
El impacto máximo fue sobre las economías dependientes de exportaciones mineras y
por lejos sobre la chilena. Las economías de Argentina, Brasil, Colombia, México y
Venezuela fueron apenas afectadas en comparación a la chilena. El impacto negativo de
la Gran Depresión sobre la economía de ese país fue de enorme magnitud en el período
1929‐32 la capacidad de importar de las exportaciones cayó en más de 80%, las
importaciones en 87%, la capacidad utilizada en 45% y el ingreso por habitante 51%.
Lo anterior ayuda a entender la frustración con el modelo de desarrollo anterior
basado en una significativa dependencia del exterior la cual ejerció gran influencia para
buscar en la aceleración del desarrollo manufacturero un factor dinamizador; con ello,
anticipando los cambios de estrategia que iban a ocurrir en casi todo el Continente
después de la Segunda Guerra Mundial. La reacción fue un cambio en la filosofía
económica liberal y cerrar virtualmente la economía mediante “restriccionismo”, para
luego establecer una estrategia intervencionista coherente con los nuevos enfoques
dentro de un nuevo marco internacional antes de las demás latino americanas que lo
hicieron de facto durante la guerra y mantuvieron el esquema resultante transformado
en “estrategia de desarrollo” hasta los setentas.
Pese a todo lo anterior, no se puede decir que hasta el fin de la Segunda Guerra
Mundial haya cambiado la “estrategia de desarrollo”. Brasil tenía claras intenciones de
aumentar la importancia de su sector industrial con o sin guerra con o sin Gran
Depresión. La construcción de Volta Redonda (enorme acerería) construida por el
Gobierno Federal y el desarrollo de la industria del acero fueron indicios innegables de
su interés industrializador antes de los cincuenta. Pero ese interés no estaba todavía
articulado como componente de una estrategia coherente. Eso vendría después.
el bienestar. Si no lo era, representaba un obstáculo a la exportación, pero en ambos casos generaban un ingreso fiscal. Lo mismo se puede decir del café brasileño y de la lana argentina.
17
Tanto en Argentina y en menor grado en Chile las importaciones disminuyeron
dentro de un proceso forzado de substitución de importaciones resultado de pataleos
desordenados y desesperados para poder sobrevivir, y cerrar las cuentas externas así
como mayor cobertura de las actividades gubernamentales, por ejemplo, en la
tributación. Las autoridades sacaron partido a los instrumentos tradicionales para limitar
las importaciones como las barreras aduaneras (BAs) y se volvieron muy creativas en
inventar y replicar barreras no aduaneras (BNAs) como prohibiciones y controles
administrativos‐ licencias y cuotas‐, controles de cambios, tipos múltiples de cambio y su
asignación dirigida, Acuerdos de Trueque para ahorrar divisas escasas, etc. (ver
Recuadro más abajo).
Lo anterior no implica que las autoridades no hayan usado en forma puntual,
prohibiciones e intervenciones en precios. Las guerras, especialmente la segunda,
hicieron el resto. Incitaron procesos de industrialización de modo tal que al final de ellas
la mayoría de las economías grandes habían pasado la etapa de producción de bienes de
consumo no durables y hasta entrado en producir algunos bienes durables más
sofisticados como lavadoras, refrigeradores, bicicletas etc.…y consideraban ya producir
automóviles10. O sea que habían entrado en la segunda etapa de industrialización sin
saber. Las economías medianas de nuestra muestra y otras como Costa Rica y El
Salvador estaban bien avanzadas en su primera etapa, produciendo bienes de consumo
no durables y uno que otro bien durable.
Los países, especialmente los más agrícolas, intentaron reducir el sesgo anti
exportador de las medidas pro‐substitución de importaciones. Utilizaron en la primera
mitad del Siglo XX devolución de algunos impuestos, exención de alguna traba
administrativa, créditos más convenientes, a veces tipos de cambio más favorables, etc.
especialmente para incentivar nuevas exportaciones y evitar castigos demasiado altos
para las exportaciones tradicionales. Por ejemplo la industria decadente del salitre fue
10 Perón quiso embarcarse en la aventura atómica en esa época. Esa epopeya duró poco.
18
particularmente mimada en Chile a partir de 1934 (creación de la Corporación de Ventas
del Salitre (COVENSA) hasta los años sesenta y varios contratos complicados y poco
transparentes fueron firmados con diferentes economías del mundo para que aceptaran
recibir salitre chileno en forma de trueque. Fue creada la Corporación de Fomento
(CORFO) (ver Recuadro) como banco de inversión en 1939 para apoyar algunos sectores
productivos y financiar la inversión en sectores manufactureros. Algunas exportaciones
agrícolas en otras economías recibieron también algún apoyo cuando, después de la
Gran Depresión, todos los países se dieron cuenta que era imprescindible diversificar las
exportaciones aunque fuera solamente dentro del rubro agrícola.
La Corporación de Fomento a la Producción
El Frente Popular que gobernaba en 1939 creó la Corporación de Fomento (CORFO) como banco de inversión, con una amplia base financiera con fuentes nacionales mediante un alza de impuesto al ingreso de las empresas de cobre (todas extranjeras), bonos vendidos en el país y el exterior, préstamos bancarios y préstamos oficiales extranjeros.
En los sesenta, expandió sus actividades en el área de planificación e implementación de los planes económicos. Además, desplazó parcialmente al Banco Central en la asignación de divisas. Durante el Gobierno socialista de Salvador Allende (1970‐1973), la cobertura de sus responsabilidades se amplió con la obligación de controlar los crecientes activos privados que el Gobierno estatizó durante su período. Hoy día ha vuelto a sus responsabilidades originales.
La mayoría de las economías que habían sido menos afectadas por la Gran
Depresión se recuperaron con rapidez con la excepción de Chile (ver por ejemplo,
Behrman, 1976). Todas ellas sufrieron entre los treinta y los cuarenta en distintos grados
problemas de iliquidez que intentaron paliar con una creciente batería de BNAs y
ciertamente no fue un período propicio para lanzar grandes programas manufactureros.
Pero vendría la Segunda Guerra Mundial que obligaría a los países a sustituir más
importaciones y producir internamente lo que no era posible importar o, si era posible,
sería a costos prohibitivos especialmente para las economías del Pacífico. Esta situación
incentivó algún grado adicional de industrialización que tampoco podía ser muy
19
significativo por la necesidad de importar insumos inexistentes en las economías
respectivas u obtenibles solo a alto precio.
Hasta ese momento, la mayor parte de la industrialización había sido una respuesta
de la demanda interna ajustada a la disponibilidad de los factores productivos y solo
marginalmente de un proceso de “sustitución” de importaciones deseada. Eso cambiaría
a final de los cuarenta que vería una aceleración del uso de herramientas y políticas
protectivas hacia las manufacturas y este proceso duraría hasta los setenta.
A riesgo de sobre‐simplificación, entre los años 1945 y 1950, los gobiernos debieron
encarar nuevas responsabilidades, en particular, en lo inmediato, el desequilibrio de la
balanza comercial luego el ser más activos en el apoyo al desarrollo económico nacional
que se transformó en un objetivo más explícito para el mundo occidental. El ejemplo de
los esfuerzos exitosos de reconstrucción económica en Asia y Europa sirvieron de
estímulo a las autoridades latino americanas seleccionar objetivos de estrategias
alternativas de desarrollo.
Cuando, al fin de los cuarenta, volvió la calma en los mercados internacionales, era
el momento de pensar en estrategias de largo plazo, de revisar la existente, de
seleccionar alguna y de tomar las providencias del caso.
La Selección de Estrategia en los Cincuenta y el Período 1950‐1980
El problema más serio durante e inmediatamente después de la Segunda Guerra
Mundial seguía siendo el cuadrar las cuentas externas en un marco de escasez aguda de
monedas convertibles. Esa escasez mundial y la salida de las economías del Patrón Oro
habían reducido la multilateralidad del comercio vigente durante el período de patrón
oro y habían obligado a la mayoría de los países latino americanos a adoptar la solución
(parcial) de los acuerdos bilaterales de pagos11 o acuerdos de trueque. Al respecto, no
todas las economías continentales estaban en la misma situación de aguda escasez de
20
divisas convertibles. Por ejemplo, las economías exportadoras de bienes agrícolas
durante la Segunda Guerra Mundial a Europa y los EEUU como Argentina, Uruguay,
Brasil y México (alimentos y petróleo) habían acumulado divisas convertibles. No así las
economías exportadoras de minerales del Pacífico como Perú y Chile que producían
cobre, principal exportación de ambos países, cuyo precio había sido castigado por los
EEUU como “aporte al esfuerzo de guerra”!
Los Cuadros 5.2 y 5.3 ilustran los niveles que pudieron alcanzar dichos aranceles
en los sesenta y ciertamente llaman la atención por lo elevados; y solo son promedios, y
su varianza es alta. Este aspecto está analizado en el Apéndice I.
Cuadro 5. 2 Protección Nominal en Latino América 1960
(%)
País Consumo Consumo Bienes Materias Primas Bienes de No durable Durable Semimanufacturados Industriales Capital
Argentina 176 266 95 55 98 Brasil 260 328 80 106 84 Chile 328 90 98 111 45 Colombia 247 108 28 57 18 México 114 147 28 38 14 Uruguay 23 24 23 14 27 EEC 17 19 7 1 13
Nota: La protección nominal ha sido calculada como el promedio aritmético simple de incidencia aproximada (en términos ad valorem) arancelaria y no arancelaria. En el caso de Uruguay, ha sido calculado como promedio aritmético simple de la incidencia teórica (excluyendo sobretasas y depósitos previos sobre el valor CIF de las importaciones).
Fuente: Macario S. (1964).
11 Este bilateralismo no debe confundirse con los acuerdos bilaterales posteriores de integración económica como el
PEC y el CAUCE, entre Uruguay y sus vecinos Brasil y Argentina respectivamente.
21
Cuadro 5.3: Impuestos Colombianos y otras restricciones a importaciones seleccionadas de fuente no LAFTA (Desviación estándar en paréntesis)
Importación Impuestos Ad Valorem Depósito Previo Número de artículos en el grupo (%) Ad Valorem (%) sujetos a cada régimen
1973 1972 1962 1973 1972 1973 1972 1962
Comestibles no procesados 53 53 185 67 96 13 13 13 (29) (29) (217) (44) (54) Prohibido 69 64 272 100 130 7 8 8 Permiso previo 34 35 23 29 40 6 5 4 Libre de BNA - - 145 - - 0 0 1 Materiales industriales 18 19 35 53 72 10 10 10 (12) (16) (32) (50) (59) Prohibido 44 44 72 100 130 1 1 3 Permiso previo 15 16 20 48 66 9 9 3 Libre de BNA - - 19 - - 0 0 4 Bienes de Capital 31 26 19 27 32 27 27 27 (21) (16) (15) (30) (36) Prohibido - - 30 - - 0 0 1 Permiso previo 33 26 26 30 35 23 24 12 Libre de BNA 23 25 12 8 7 4 3 14 Productos semielaborados y 27 27 27 50 67 32 32 32 otros productos de industrias tradicionales (incluye combustibles procesados) (17) (16) (37) (41) (51) Prohibido 29 29 200 100 130 2 2 1 Permiso previo 26 27 26 45 63 26 25 14 Libre de BNA 28 27 19 58 58 4 5 17 Comestibles procesados 90 91 341 95 116 14 14 14 (53) (51) (326) (19) (28) Prohibido 102 100 426 100 120 9 9 10 Permiso previo 69 74 90 86 110 5 5 3 Libre de BNA - - 250 - - 0 0 1
Bienes de consumo durables 74 80 108 90 97 11 11 11 (40) (26) (31) (30) (39) Prohibido - 84 114 - 100 0 1 4 Permiso previo 74 79 93 90 96 11 10 6 Libre de BNA - - 175 - - 0 0 1
Otros bienes de consumo 87 87 163 80 99 17 17 17 (incluye productos semi- (56) (66) (145) (36) (47) elaborados de industrias tradicionales) 142 142 247 100 130 6 6 10 Prohibido 62 62 44 75 90 10 10 4 Permiso previo - - 45 1 1 1 1 3 Libre de BNA Total 49 49 104 60 75 124 124 124 (44) (44) (174) (43) (52) Prohibido 94 91 265 100 126 25 27 37 (62) (58) (247) (0) (11) Permiso previo 40 39 39 52 64 90 88 46 (31) (31) 832) (42) (50) Libre de BNA 23 24 31 29 35 9 9 41 (17) (16) (50) (41) (55)
Nota: Todas las cifras presentadas son un promedio aritmético simple. Cuando un ítem ha sido subdividido en más de dos clases, cada uno con su impuesto o depósito previo, que no siempre es determinado por la naturaleza del producto sino por su uso final, un promedio simple de todas las clases que fueron tomadas (en algunos casos existe grandes diferencias respecto al impuesto promediado). Cuando un ítem ha sido subdividido en sólo dos clases, sólo se aplica el impuesto de la clase más común. En los casos de subdivisión se utilizó el régimen de importación predominante. En los casos de duda fue tomado en cuenta el régimen más liberal de importación. Los impuestos de importación incluyen las tarifas estándar ad valorem más honorarios consulares y por sobrecargas a bordo. Durante 1971, los honorarios y sobrecargas ascendieron al 4% ad valorem: honorarios consulares eran el 1% ad valorem y las sobrecargas para financiar PROEXPO y el fondo del café eran el 1.5% cada uno. Fuente: los datos para 1962, así como el esquema de clasificación y listas de productos, fueron obtenidos de Santiago Macario, Proteccionismo e industrialización en América Latina, Marzo 1964, pp. 61-101. los datos para 1971 (Septiembre) fueron obtenidos de Republica de Colombia, Arancel de Aduanas (Bogotá: Alonso Valderrama A. 1971). Datos para 1973 (marzo) fueron obtenidos de IBID (Bogotá: Gustavo Ibarra Meriano, 1973). Carlos F. Diaz-Alejandro, Foreign Trade Regimes and Economic Development, Colombia National Bureau of Economic Research 1976, pp. 107-108..
22
La substitución forzada o no de importaciones cobraba un precio importante en la
asignación de los recursos escasos: frenaba el desarrollo de exportaciones potenciales (o
sesgo anti‐exportador) y no asignaba los recursos productivos a los sectores con mayor
rentabilidad social. Este sesgo (i) reducía la posibilidad de diversificación de
exportaciones y así frenaba la reducción de la variabilidad de los términos de
intercambio; (ii) frenaba simultáneamente las importaciones de alimentos, materias
primas y bienes de capital, frenando el mismo desarrollo industrial buscado así como el
crecimiento económico general. En buen romance, “se desvestía un santo para vestir
otro” (dicho popular chileno).
El problema de pagos y la escasez de monedas convertibles fueron determinantes
en la selección de estrategia de desarrollo junto con el objetivo de industrialización y/o
de substitución de importaciones. Es difícil, a ratos distinguir el objetivo dominante
especialmente hasta los 70s. Hubo una relación estrecha entre los objetivos mencionados
y un desorden absoluto en el uso de instrumentos para alcanzarlos al menos hasta que la
escasez de divisas se debilitará y las autoridades respectivas comprendieran los altos
costos que involucraban los altísimos aranceles impuestos y la correspondiente falta de
racionalidad y de control sobre la industrialización.
Dos o tres instrumentos hubieran bastado si bien administrados. Al hacer un uso
racional de ellos, el cual no existió, es decir aplicando cada uno a un objetivo según sus
ventajas comparativas en la solución del problema. El instrumento más poderoso para
restablecer el equilibrio en la balanza comercial debía ser la política fiscal restrictiva,
ausente hasta fines del Siglo XX, con la excepción de Chile, prefiriéndose utilizarse BAs
y BNAs variables que, a su vez, tenían ventajas relativas para dar señales de asignación
de recursos y no de equilibrador de la balanza comercial. El tipo de cambio que podría
haber sido útil para frenar importaciones se usaba como instrumento anti‐inflacionario y
23
como frecuentemente estaba subvaluado12 para controlar precios domésticos, ayudaba a
deprimir el volumen de las exportaciones y su diversificación y a aumentar su escasez
relativa. Además esa subvaluación cambiaria (sobrevaluación de la moneda nacional) iba
también al encuentro de la protección deseada para la industrialización y de los deseos
de incentivar la sustitución de importaciones, amen de ayudar a mantener un signo rojo
a la balanza comercial. El Apéndice I explica las interrelaciones entre aranceles sobre
importaciones e impuesto sobre exportaciones así como la relación entre barreras al
comercio y la sobrevaluación de la moneda (o subvaluación del tipo de cambio).
Los aranceles aduaneros fueron usados en forma tan desordenada que no podían
cumplir en forma coherente con una “política industrializadora razonable” diseñada por
las autoridades y debían ser complementados por medidas como licencias de importar y
otras BNAs todas manejadas arbitrariamente. Todo lo anterior desembocaba en la
incomprensión del impacto asignativo neto de las barreras además de no solucionar el
desequilibrio comercial. Ello, porque mientras mayor fuera la substitución efectiva de
importaciones y mayor la demanda por insumos importados imprescindibles, mayor era
el impacto negativo sobre las exportaciones, principal fuente de divisas. La política
estaba, de facto, llena de incoherencias, altísimas tasas de protección efectivas a sectores
no prioritarios, amen de protecciones negativas a los sectores exportadores potenciales
limitando con ello la diversificación de exportaciones (Apéndice II). Era sustitución de
importaciones a altísimo costo en términos asignativos.
12 Dado que el tipo de cambio puede definirse sea como el precio de la unidad de moneda extranjera por unidades de
moneda nacional ( nuestra definición) o al revés ( definición del FMI), entenderemos aquí que el tipo de cambio está subvaluado cuando está por debajo de su nivel de equilibrio dados los valores de sus determinantes principales y la moneda está sobrevaluada. Si ocurre lo contrario, estará sobrevaluado el tipo de cambio y la moneda, subvaluada.
24
Alternativas, teóricamente, había muchas13. Sin embargo, solo vamos a retener dos.
La primera estuvo basada en un conjunto de decisiones coherentes con la reconstrucción
de mercados internos y externos e instituciones capitalistas, la simplificación y
fortalecimiento de los mecanismos de pagos internos y externos. La reapertura de las
economías industrializadas y de sus mercados era un objetivo adicional de la estrategia
elegida. Esta última fue adoptada por las economías occidentales más poderosas que
también participaron en la reconstrucción del marco de pre‐guerra modernizado. Pero
también significaba seguir, en lo principal, el sendero por el cual habían entrado al Siglo
XX con significativas correcciones para mejorar su eficiencia y dinamismo.
Esta estrategia, adoptada por la mayoría de los países industrializados, se presentó,
de facto, como una combinación de economía de mercado capitalista, con intenciones de
volver a abrir sus economías hacia el resto del mundo tanto en su faceta real como
financiera en un plazo razonable, con una responsabilidad importante y creciente
entregada al sector privado en el quehacer económico acompañada de una revisión
cuidadosa de las asignadas al sector público. Estas intenciones, al menos implícitas,
fueron acompañadas por la creación de un marco de instituciones internacionales cuyo
objetivo fue de apoyar y reforzar las medidas tomadas coherentes con las intenciones
indicadas (ONU, WBRD, IMF, GATT, BIS,…) de cobertura mundial y otras de funciones
más específicas a nivel regional (como la CEPAL y sus hermanas de las demás regiones
del mundo). La inflación, que apuntaba como consecuencia inmediata de la guerra fue
declarada enemiga de la reconstrucción y un fenómeno a erradicar. La [democracia] era
el marco político escogido.
Los países latino americanos prefirieron seguir un camino diferente. Todavía
fuertemente impactados por la significativa caída de las exportaciones en los años treinta
13 Si se define una estrategia de desarrollo como una combinación de aspectos a considerar para obtener desarrollo.
De tomarse solo aquellos propuestos por el Consenso de Washington ampliado (Rodrik D., 2005, Table 2, p.974) que son 20, y que solo representan un subconjunto de posibilidades, se podrían definir teóricamente 20! combinaciones o estrategias posibles. No debe descartarse entre ellas una basada en la promoción de
25
y cuarenta14, habían perdido la esperanza de poder depender de ellas y de los mercados
externos para resolver el gran problema que afectaba a todas las naciones: la escasez de
divisas o déficit de balanza comercial (conceptos no equivalentes) y de depender de los
mercados externos como principal motor del desarrollo. Lo anterior implicaba encontrar
una estrategia alternativa de crecimiento. No compartían el entusiasmo de los países
industrializados respecto a las posibilidades de reconstruir un mundo más abierto y
exportador. Además, soplaban vientos revolucionarios que venían desde la lejana Rusia
y China y de la cercana Cuba, vientos anti‐mercados y anti‐capitalistas. La CEPAL,
recién creada como secretariado de las Naciones Unidas para América Latina, proponía
y justificaba un camino alternativo que recogía las preocupaciones socio‐políticas
centrales que rondaban por el Continente Latino, las experiencias de las economías
principales en cuanto a sustitución de importaciones e industrialización en las cuales
Argentina, Brasil, México ya habían avanzado un buen trecho, al menos cubriendo las
necesidades de bienes de consumo no durables. Su retórica sirvió de alimento a las
políticas que “conscientemente” y más sistemáticamente iban imponiendo las
autoridades. Representaba la continuidad de lo ocurrido de facto desde principios de
siglo; experiencia no despreciable y positiva dado que hubo creación de nuevas
industrias en tiempos de guerra y post Gran Depresión. Ambas cosas habían ocurrido
antes de los cincuenta. Carlos Díaz‐Alejandro nos presenta en sus iluminadores y
excelentes “Essays on the Economic History of the Argentine Republic (1970)” un análisis
detallado de las experiencias argentinas tanto en sustitución de importaciones como en
industrialización. Werner Baer (1965) hace lo mismo para Brasil.
En pocas palabras, por desconfianza de los mercados y de los mercados externos
(en particular, la volatilidad de sus precios), se “justificaba” la búsqueda de una menor
dependencia del exterior, de diversificación de exportaciones y de la selección de otro
exportaciones simétrica a la de substitución de importaciones pero “ilegal” según las reglas de juego de las instituciones mundiales relacionadas con el comercio internacional (GATT primero y OMC posteriormente).
26
motor de crecimiento. La selección recayó casi naturalmente sobre el sector industrial
cuyo desarrollo cubriría la demanda interna y eventualmente los mercados externos y
devenía motor de desarrollo reemplazando a las exportaciones.
Se abandonaba con ello la estrategia heredada del Siglo XIX y, se apartaba de la
estrategia más abierta a los mercados externos, adoptada por las demás economías.
Como el esfuerzo industrializador no podía ocurrir sin apoyo interno por la menor
competitividad que habría tenido al nacer en relación a sus parientes mayores en el
mundo industrializado, se decidió protegerla inicialmente con el instrumental
arancelario15.
Eventos y consideraciones distintos dieron en forma natural el apoyo a esta
estrategia. La dialéctica imperante profundamente enraizada en una visión crítica del
capitalismo norteamericano y sus instrumentos preferidos: el mercado y las
multinacionales justificaba con vigor ser menos dependientes de las economías
industrializadas. A su vez, un poderoso efecto barrio o imitación fue progresando: otras
economías del mundo tanto desarrolladas como subdesarrolladas también empezaron
ese período con restricciones comerciales y dificultades de pagos internacionales.
Tampoco se visualizaba el boom por venir de la economía mundial y, más bien había
pesimismo al respecto16. Los gobiernos como instituciones habían salido fortalecidos de
los eventos ocurridos entre 1914 y 1950 y los vientos soplaban en la dirección de la
necesidad del desarrollo económico con o sin ayuda financiera externa y de la
responsabilidad de los gobiernos en ese proceso. Los sostenidos esfuerzos de los
gobiernos continentales para aumentar y diversificar la base tributaria le permitía
sacrificar importaciones y exportaciones como se podía prever que ocurriera con la
selección de la estrategia de sustitución de importaciones. Algunos economistas aún
argumentaban que los ingresos fiscales dejados de percibir por menores flujos externos
14 Como dijimos antes, los impactos de estos eventos negativos variaron entre países, pero todos fueron afectados
directa e indirectamente. 15 La justificación de este apoyo era la idea de la “industria naciente”.
27
iban a ser compensados ampliamente por la esperada creciente producción industrial y
el mayor crecimiento derivado de este último.
No todos los países reaccionaron en forma parecida a los grandes: las economías
más pequeñas (en particular, las centro americanas, Bolivia y Ecuador) mantuvieron
durante un tiempo al menos su tipo de cambio fijo y su grado de apertura (al menos
hasta que se hiciera realidad la integración centro y sudamericana, (ver Cap.VI) al darse
cuenta que la estrategia de sustitución de importaciones no era pertinente para ellas. Lo
curioso es que Perú y Venezuela, economías intermedias, siguieron inicialmente el
ejemplo de los países centro americanos. Es probable que ello haya ocurrido porque la
Gran Depresión no tuvo impactos tan negativos como en el caso de otros. Pero se
cerraron posteriormente, aunque no en el grado de Brasil o de Chile.
¿Cómo la industrialización iba a transformarse en motor del crecimiento?
Por una combinación de externalidades tecnológicas, con rebalse sobre la
productividad de los trabajadores no solamente en el sector industrial directamente
beneficiado por la política de apoyo sectorial sino que también en otros sectores de la
economía, atracción de capitales externos y ahorro interno, por el mayor empleo que iba
a generar el desarrollo industrial, el cual iba a aliviar el desempleo agrícola creciente, por
el conocimiento y tecnología externas que el creciente sector industrial diseminaría en
todos los ámbitos de la economía nacional, por economías de ámbito y efectos
concentración (hub), por las rentas monopólicas derivadas de la institucionalidad
empresarial que iba a prevalecer dados los tamaños limitados de los mercados
nacionales las cuales se iban a transformar en ahorro. Esta sinergia iba a producir un
círculo virtuoso con aumentos en productividades de todos los factores tales que
permitirían un aumento substancial de las exportaciones y su mayor diversificación y
una mayor tasa de crecimiento del ingreso por habitante que permitiría demandar la
mayor producción industrial. Se esperaba que nuevas industrias estimularían en el
16 Esta actitud contradecía el optimismo de los países ricos y los alejaba voluntariamente de ellos.
28
tiempo encadenamientos hacia adelante y hacia atrás y por lo tanto tendrían un efecto
dinámico y multiplicador especialmente en el empleo tanto en términos numéricos como
cualitativos.
Como se insinúo anteriormente, la lógica del nivel de BAs y BNAs era establecer
un nivel suficientemente alto para proteger el desarrollo industrial. La lógica de la
estructura era inicialmente desarrollar la industria de consumo relativamente poco
sofisticada sin gran intensidad de capital en una primera etapa. Por tanto los sectores
más protegidos debían ser los de bienes de consumo no durables y durables con menor
protección para los productores de insumos y bienes de capital necesarios para la
producción de los primeros. En una segunda etapa se desarrollarían industrias más
pesadas o complejas, para lo cual debería cambiar la estructura de incentivos BAs y
BNAs para adaptarse al nuevo objetivo. Y en una tercera etapa, se favorecería las
manufacturas más sofisticadas con tecnologías de última generación. Una visión muy
esquemática sugeriría que candidatos para empezar en los cincuenta con la primera
etapa estarían la mayoría de las economías latino americanas con la salvedad de
Argentina, Brasil, Chile y México. Como hemos visto, ello no implica que algunas de las
otras economías no hubiera dado ya algún paso aunque tímido en este campo. La década
de los cincuenta también fue testigo del incipiente desarrollo de la producción de
automotores: pero su desarrollo no fue sincronizado; estaba más avanzado en México,
Brasil, Argentina y menos en Chile.
Las complejidades de las intervenciones de política y su gran variabilidad no
fueron propicias a la aplicación de una estrategia racional estable de industrialización,
de sustitución de importaciones y menos de exportaciones pero sí a la “búsqueda de
rentas” y a la corrupción. Se conocen en Chile, en los cincuenta, ejemplos de decretos
de exención arancelaria emitidos en beneficio de una empresa por un día, el barco
estando en la bahía esperando dicho decreto para desembarcar la mercadería (de la
Cuadra y Hachette, 1991).
29
Sin embargo, aumentaron las BAs y BNAs. Llegando a un peak aproximadamente
a principios de los sesenta. El Cuadro 5.2 exhibe niveles y estructuras estimadas de
protección nominal por la CEPAL para ese período. El Cuadro 5.3 (descriptivo de la
situación colombiana aunque ilustrativo de lo que estaba pasando en ese plano en las
economías de nuestra muestra aún no corregido por la transformación de nominal a
efectivo) completa la visión superficial (o de la punta del iceberg) de ese período.
El período entre esa fecha y principios de los ochenta fue en general uno de
modesta reducción y racionalización de las barreras comerciales.
Si bien la estimación presentada en el Cuadro 5.3 aplica solo a Colombia, y la
estructura arancelaria y no arancelaria de las demás economías diferían para ese período
1962 a 1973, se ha escogido este cuadro como representativo de niveles y estructuras
arancelarias en las economías de nuestra muestra que exhiben variados valores
absolutos, pero estructuras y combinaciones de BAs y BNAs parecidas: se protege más a
los sectores menos sofisticados que tienen mayores probabilidades de industrializarse en
una primera etapa, etapa que alrededor de 1960 había sido sobrepasada al menos por
Argentina, Brasil y México países industriales más sofisticados. Chile y Uruguay podrían
estar incluidos también en esta categoría pero con menor diversificación.
La protección nominal de esta categoría de bienes de consumo durable y no durable
tiende a reducirse a medida de que ese sector va industrializándose (Cuadro 5.4).
30
Cuadro 5.4: Estructura de tarifa de importaciones seleccionadas en 1927 (Expresado como tarifas equivalentes ad valorem del porcentaje)
Algodón y su manufactura 22.9 Algodón crudo 5.1 Algodón para tejer 5.1 Hilo para coser 7.9 Tela de algodón 23.2 Artículos manufacturados de tela de algodón 39.6
Lana y su manufactura 37.3 Lana para tejer -5.0 Lana para bordar 13.6 Tela de lana 31.6 Lanas lavadas 31.9 Artículos manufacturados de tela de lana 45.2
Seda y su manufactura 37.5 Seda para tejer 12.1 Seda para bordar 46.5 Artículos manufacturados de tela de seda e hilo 45.2
Granos de cocoa 5.0 Granos de chocolate y cacao en polvo 46.1 Chocolate 34.3 Caramelos 46.1 Hierba Mate no procesada 10.2 Hierba Mate procesada 25.2
Azúcar no refinada 59.1 Azúcar refinada 61.6
Hojas de Tabaco 54.3 Tabaco Picado 52.2 Cigarrillos 46.1 Cigarros 42.7
Fuente: Anuario del Comercio Exterior de la República Argentina, Año 1927, pp. 55-205.
Se protege en menor grado los sectores productores de bienes semi‐
manufacturados, los bienes de capital que pueden ser utilizados en industrias
substituidas así como las materias primas. La información contenida en el Cuadro 5.3
confirma esa idea. Además, se protege más a las industrias ya establecidas que las
semejantes deseosas de establecerse (ej. Law of Similars en Brasil y sus variantes en otros
países).
Los niveles arancelarios son altos en términos absolutos en comparación con los
niveles de los países más avanzados y además esconden una muy significativa varianza
de protección “efectiva”. Las razones son explicadas detalladamente en el Apéndice I
31
que también presenta amplias ilustraciones de las diferencias. En pocas palabras, el
grado de protección “efectiva” de una manufactura será directamente proporcional al
arancel nominal para ese producto, e inversamente proporcional al nivel de aranceles
que afecta los insumos directos e indirectos de dicha manufactura. Dado un arancel
sobre el producto final de 20%, solo si los insumos que utiliza en su proceso productivo
tienen aranceles de 20%, su protección efectiva será también de 20%. Si los aranceles
sobre insumos directos e indirectos son inferiores a 20% (entre 19% y 0%), la protección
efectiva del producto final será mayor de 20% y crecerá a medida que vaya decreciendo
los aranceles pertinentes y ocurrirá lo contrario en la medida de que los aranceles sobre
los insumos vayan subiendo por encima del nivel de 20%.
Aunque Macario nos presenta en su Cuadro promedios arancelarios parecidos
para Argentina y Chile (última columna del Cuadro 5.2), la protección efectiva para el
mismo producto del mismo sector y con una participación de 80% de los insumos
importados en el valor bruto final, difiere entre Chile (116%) y Argentina (1900%). Otra
ilustración de las aberraciones de las estructuras arancelarias latino americanas (y
mundiales en este caso), a pesar del promedio arancelario muy inferior en los países de
la EEC comparado con el de Chile, la protección efectiva para el mismo producto
anterior es parecida (116% vs 130%) y como se puede observar es aún mayor en EEC a
pesar de tener un nivel promedio significativamente inferior (10% del nivel promedio
chileno). Lo anterior sugiere que la estructura arancelaria se defiende muy bien contra
los promedios arancelarios altos. Esta es una explicación de la aparente “voluntad” de
los países industrializados de negociar rebajas arancelarias con los países latino
americanos en las Rondas Comerciales organizadas por la OMC.
La estructuración de los aranceles resultó de manera tal de “esconder” el verdadero
valor proteccionista de los aranceles sobre todos los bienes y tuvo como consecuencia
práctica el establecimiento de tasas de protecciones efectivas innecesariamente altas
positivas a bienes de consumo durables y no durables y otras negativas, en particular, a
32
productos agrícolas esenciales y exportaciones. Los empresarios no necesitaron de los
economistas para descubrir esto. Una consecuencia probablemente inesperada de ese
estado de cosas, fue la imposibilidad de llevar a cabo una política industrial racional
(tipo asiática) que permitiera el desarrollo de aglomeraciones (hubs), aprovechando
eslabones inter‐industriales hacia delante y hacia atrás de ciertas industrias pilares17.
Además, estas estructuras arancelarias eran variables en el tiempo sembrando profundas
dudas sobre los propios responsables incapaces de racionalizar y de hacer algo
transparente a mediano y largo plazo. Este caos arancelario fue incentivando rent‐seeking,
corrupción y gruesas ineficiencias. Por ejemplo, se instalaron en Chile 21 ensambladoras
de automóviles en los cincuenta. Dado el mercado potencial por automóviles no se
justificaba ninguna y el valor agregado de todas era negativo18. Los capitalistas obtenían
una buena renta que compensaba demás los mayores riesgos que implicaba la política
comercial (variabilidad de política y de instrumentos utilizados), el efecto empleo, muy
modesto, el efecto transferencia de tecnología nulo. Apenas se racionalizó en algún
grado la legislación pertinente, cerraron todas menos dos que siguen vivas al día de hoy
mediante subterfugios legales y acuerdos internacionales de triangulación con empresas
de la misma marca instalada en otros países latino americanos. Estos acuerdos esconden
significativas ineficiencias y costos fiscales considerables en el agregado.
A modo de ilustración de la variedad y variabilidad de protección formal utilizada
en Uruguay entre 1931 y 1975 se puede consultar a Favaro y Sapelli (1989) que presentan
un cuadro detallado de las manufacturas uruguayas19. Los aranceles nominales que
prevalecieron entre 1912 y 1924 fueron de 5 a 51% para bienes de consumo, 0 a 31% para
insumos y 0 a 25% para maquinarias y medicamentos; ya se trabajaba para acabar con la
17 Para resolver el problema de manera razonable deberíamos resolver una matriz de insumo-producto de al menos
5000×5000! El autor conoció en Chile un grupo internacional de economistas que pretendían hacer algo parecido aunque más modesto a fines de los sesenta. Era la época de la locura modelística.
18 Esto significa que al armarlo en Chile se utilizaba más recursos nacionales de lo que se habría hecho de comprar el auto terminado en su país de origen y puesto en el país de destino.
20 En particular, el Cuadro 2.13, pp. 64‐67.
33
primera etapa de la industrialización antes de la Gran Depresión. De hecho, se trabajaba
en ella desde 1815. La doctrina “dependentista” estaba aparentemente profundamente
enraizada en la mentalidad uruguaya.
Una ilustración de la parafernalia de barreras utilizadas en la América Latina de los
sesenta y setenta fue elegida arbitrariamente en el caso de un país que ni fue el más
protegido ni tampoco el menos protegido y con la economía relativamente más estable
del Continente desde 1950 hasta hoy: Colombia. Su selección obedece también al hecho
que, al igual de sus pares latino americanos, usó profusamente BNAs y es uno de los
primeros que intenta reducir el sesgo anti‐exportaciones, causado por la política de
substitución de importaciones aplicada (ver más abajo).
Un test econométrico de cambios estructurales efectuado por el autor pone en
evidencia la existencia de un crecimiento estadísticamente significativo mayor de las
manufacturas no explicado por el crecimiento del PIB. (Cuadro 5.5). El coeficiente que
acompaña la primera variable representa la participación promedia durante el Siglo XX
del valor agregado de las manufacturas en el PIB. El coeficiente que acompaña la
segunda, representa el impacto adicional durante el período 1950‐1980 considerado
arbitrariamente como el período de vigencia de la ESI. El que acompaña la tercera
variable representa lo mismo pero para el período remanente del Siglo XX, o sea se
supone que ese período es de apertura lenta al exterior. El hecho que el último
coeficiente sea menor que el anterior implica una caída del efecto adicional del período
anterior, pero siempre sobre la tendencia secular.
34
Cuadro 5.5: Tabla Resumen Resultados Econométricos
País Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. Período de Cambio
PA 0.22 0.009144 23.79408 0.000000 Argentina DUMMY0.2* PA 0.08 0.009872 7.852016 0.000000 1950-1980 DUMMY03* PA 0.02 0.009512 2.157174 0.033400
PB 0.16 0.032706 4.773385 0.000000 Brasil DUMMY0.2* PB 0.13 0.033128 4.014357 0.000100 1950-1980 DUMMY03* PB 0.09 0.032789 2.812109 0.006200
PCH 0.18 0.007515 23.84875 0.000000 Chile D2CH*PCH 0.08 0.006682 11.73702 0.000000 1941-1975 D3CH*PCH 0.02 0.007436 3.276228 0.001500
PC 0.09 0.013592 6.521878 0.000000 Colombia DUMMY0.2* PC 0.09 0.014075 6.484799 0.000000 1950-1980 DUMMY03* PC 0.07 0.013684 5.325298 0.000000
PM 0.14 0.018069 7.986936 0.000000 México DUMMY0.2* PM 0.09 0.018416 4.757705 0.000000 1950-1980 DUMMY03* PM 0.11 0.018149 5.886571 0.000000
PU 0.18 0.012864 14.34313 0.000000 Uruguay DUMMY0.2* PU 0.06 0.013912 4.110864 0.000100 1950-1980 DUMMY03* PU 0.01 0.013487 0.839106 0.404600
PV 0.13 0.008441 15.0703 0.000000 Venezuela D2V* PV 0.03 0.008672 3.712664 0.000400 1959-1984 D3V* PV 0.06 0.008595 6.457505 0.000000
PAL 0.18 0.012037 15.01582 0.000000 América DUMMY0.2* PAL 0.06 0.012454 4.806141 0.000000 1950-1980 Latina DUMMY03* PAL 0.04 0.012165 3.258585 0.001800
Fuente: Autor.
Las diferencias encontradas se pueden explicar por la suma de un conjunto de
factores como la ESI, y efectos sustitución en la producción por cambios en precios
relativos internacionales. Nosotros supusimos nulos los efectos sustitución por falta de
información y por que el “agua en las tarifas” de las BAs amortiguaba esos impactos
externos potenciales. En consecuencia, nuestros resultados asignables a la ESI aparecerán
algo sobrevaluados pero indican impactos positivos sobre la producción manufacturera.
35
Ese impacto positivo perdura durante los períodos correspondientes indicados en la
última columna del Cuadro 5.5 pero se reduce en los períodos posteriores hasta el año
2000. México y Venezuela son excepciones a la caída de la tendencia después de 1980.
El primero por la influencia creciente de las ensambladoras de frontera (maquila) y
del NAFTA; el segundo por el impacto del aumento en el precio del petróleo.
El país que presenta un mayor impacto aparente de la ESI es Brasil, seguido por
México, Colombia, Argentina y Chile en ese orden. Los últimos son Uruguay y
Venezuela. Este resultado no sorprende. Los que caen más fuerte después de 1980 son
Chile y Argentina. Esto es coherente con el mayor impacto industrial artificial producto
de la ESI en estos dos países en el sub‐período 1950‐70. El resultado para Brasil es
coherente con un menor impacto artificial de la ESI: por el efecto tamaño relativo del
país. De nuevo, llama la atención la estabilidad de Colombia al reducirse en solo dos
puntos porcentuales el nivel de industrialización con respecto al período anterior.
A pesar del aumento en la intensidad del proceso industrial especialmente en
Argentina y Brasil, el valor agregado manufacturero nunca sobrepasó 35% del PIB
habiendo empezado la Cincuentena en los 25% (Gráfico 1); los países que empezaron en
los 20% como Chile y Uruguay no sobrepasaron los 30% y los demás que comenzaron
con una participación del valor agregado inferior al 20% no sobrepasaron el 25%: en esta
categoría están Colombia, México, Perú y Venezuela. ¿Es esto consecuencia indirecta de
la abundancia relativa de recursos naturales (tierras, climas y minerales) y de la escasez
de capital humano?
Venezuela es la economía que empezó en los cincuenta con la tasa de valor
agregado manufacturero más baja (en nuestra muestra)‐11%‐termina sobrepasando el
20% pero no el 25%; ni Bolivia ni Ecuador han sobrepasado el 20%; Colombia y México
son las únicas economías cuyo VAM muestran una tendencia establemente creciente
durante toda la Segunda Cincuentena del Siglo XX; claro que la de Colombia es modesta
comparada con la de México;
36
Aparece algo curioso en nuestros resultados. La razón VAM/VAT gana, durante el
sub‐período 1950‐1980, entre 5 y 9 puntos porcentuales en todos los casos de nuestra
muestra, independientemente de su valor de partida (entre 10% y 25%); la excepción es
Venezuela cuyo valor es 4,4. El ranking de los resultados es coherente con otras
evidencias: Brasil encabeza la importancia del cambio; siguen en el orden indicado con
Argentina, Chile, México, Colombia, Uruguay y Venezuela. Todas las economías sufren
de una REDUCCIÓN de la participación de las exportaciones en el PIB (Chile ofrece la
mayor reducción y Argentina la menor reducción) indicando indirectamente y una vez
más el sesgo anti‐exportador de la estrategia adoptada.
Preocupación por las exportaciones
Hasta la primera Guerra Mundial se consideraba que ellas fueron lo que debían ser,
el motor del desarrollo. Aún durante la primera Guerra Mundial, las economías
exportadoras de alimento y cereales siguieron exitosamente su abastecimiento a las
naciones en conflicto por los altos precios recibidos en Inglaterra y en los EEUU. Céline,
un escritor francés de la época, cuenta que durante la Primera Guerra Mundial,
destacaban en Paris por faranduleros los millonarios recientes argentinos, brasileños y
uruguayos comerciantes en alimentos. Céline era también un activo participante.
La lógica del modelo escogido después de la Segunda Guerra Mundial para
mantener el equilibrio de las cuentas externas o bien una sustitución significativa de
importaciones y/o, dentro de un marco de crecimiento, debía incluir un aumento
importante de exportaciones para poder financiar el crecimiento esperado de
importaciones difícilmente sustituibles que pari passu iba a requerir el aumento de
exportaciones y de la industrialización sustituidora. Lo anterior requería compensar el
sesgo anti‐exportador (para mayor detalle Apéndice II) dadas las barreras existentes o
abrir ampliamente las barreras comerciales latino americanas20 .
20 Debe recordarse que la lógica de la dependencia tenía un fuerte sesgo pro‐continental y anti‐EEUU.
37
No pasó una década antes que algunas autoridades se dieran cuenta de la
importancia de las exportaciones y del freno a ellas representado por la sustitución de
importaciones. Vimos arriba que Argentina se había adelantado con un programa pro‐
diversificación de exportaciones, pero manteniéndola concentrada en derivados del agro.
Los sesenta vieron la aplicación creciente de medidas para contrarrestar los aspectos
negativos de esa estrategia. Colombia, de nuevo fue una excelente ilustración de este
cambio de viento.
Cuadro 5.6: Protección Efectiva producida por las tarifas y promoción de los esquemas de
exportación, en 1970 para 105 productos.
Para Exportaciones Ventas en Sin Con Colombia esquemas esquemas de promoción de promoción
__________________________________________________________________________________________ Comestibles, tabaco y bebidas (8) 198 -91 43 Textiles (5) 267 -34 43 Ropa (7) 387 -52 40 Maderas y productos de madera (6) 120 -71 38 Papel y productos de papel (7) 133 -67 47 Impresos y publicaciones (3) 79 -7 27 Cuero y productos de cuero (6) 203 -149 58 Goma y productos de goma (2) 59 -36 47 Químicos y petroquímicos (14) 49 -36 47 Productos de piedra, tierra y arcilla (7) 97 -9 25 Metales y productos de metal (19) 101 -39 40 Herramientas y maquinarias no eléctricas (6) 33 -17 27 Maquinaria y productos eléctricos (4) 57 -52 52 Equipos de Transporte (6) 59 -30 38 Otros (5) 149 -48 42 Total (105) 130 -48 39
Fuente: Datos resumidos del cálculo inédito de Gonzalo Giraldo, del Departamento de Planeamiento de Colombia. La muestra de 105 productos publicados fue seleccionada como representativa de las exportaciones reales o potenciales dentro del mercado Común Andino; del cual Colombia es miembro. En el cálculo de la protección efectiva, solo las tarifas y los esquemas de promoción fueron consideradas (véase el texto). Los coeficientes de entrada observados en Colombia realmente fueron usados; las importaciones de bienes de capital fueron excluidas. Se asumió un CAT efectivo en un 20%, esto se puede mirar después de los setenta. Los regímenes especiales estuvieron libres de impuestos de importación para este cálculo.
38
El Cuadro 5.6 no necesita explicaciones. Claro está que fue probablemente la única
en corregir tan generosamente los sesgos en discusión. Antes de llevarse una visión
embelesada de las implicancias de las cifras positivas de la última columna, debe
subrayarse que las cifras positivas de la tercera columna no implican que se corrijan
totalmente las ventajas obtenidas por los sustitutos de importaciones indicados en la
primera columna21 (Cuadro 5.5)22.
Se puede observar que las cifras de la primera columna son superiores a los de la
tercera indicando que los programas pro‐exportaciones fueron insuficientes para dejar a
los sectores exportadores en el mismo pié que los sustitutos de importaciones. El sesgo
anti‐exportador seguía existiendo. Sin embargo, debe reconocerse que estos programas
fueron bastante correctivos.
No sorprende, que los primeros pasos de la integración económica se hayan dado a
principio de los sesenta (Este tema está desarrollado en el Cap. VI). Dado el
comportamiento calamitoso de las exportaciones y de la balanza comercial desde fines
de la Segunda Guerra Mundial, todas las economías pensaron que el intercambio de
preferencias iba a ampliar automáticamente el mercado latino americano sobre todo para
las manufacturas incipientes en las respectivas economías. Soñaban en la poción mágica
y no tuvieron dudas en firmar un muy modesto acuerdo (ALALC) a principio de la
década de los sesenta.
El resultado no fue el esperado: el comportamiento mercantilista en las
negociaciones por las preferencias y el espíritu contrario a abrir sus mercados a la
competencia industrial de los socios más allá de declaraciones estruendosas sobre la
receta mágica que representaban los esfuerzos integracionistas redujo significativamente
los beneficios esperados y las exportaciones siguieron mermando especialmente las
industriales tanto en volumen como en calidad.
21 Esto les permitió a las exportaciones “menores” multiplicarse por 5 entre 1957‐1970 (Díaz‐Alejandro, 1976, p.39). 22 Colombia no presentó durante el Siglo XX ninguna señal de comportamiento extremo como las demás
economías incluidas en nuestra muestra.
39
Las autoridades de diferentes economías adoptaron algunas medidas marginales,
talvez con la excepción de Brasil para incentivar exportaciones: reducción de impuestos
al ingreso y otros impuestos indirectos menores, créditos blandos, tipos de cambio
menos desfavorables y más tarde devolución de los aranceles pagados por las empresas
sobre los insumos directos e indirectos importados. Aún así, esas medidas fueron muy
insuficientes para compensar el fuerte sesgo anti‐exportador. Además, la producción de
sustitutos de importaciones era crecientemente intensiva en insumos importados como
se ha hecho notar anteriormente. De manera, que siguieron los problemas de déficits
comerciales en Colombia y en las demás economías contrariamente a lo anticipado por
los intelectuales de la dependencia y a pesar de la multiplicación de los controles.
Algunos ejemplos puntuales de correcciones del sesgo anti‐exportador
En 1967, Colombia dictó la Ley 444 para ensanchar la base exportadora como
continuación de medidas más puntuales y algo desordenadas tomadas desde principios
de los sesenta para favorecer exportaciones específicas como: subsidios cambiarios,
Certificados de Abono Tributario (CAT), Plan Vallejo (una especie de Zona Franca), etc.
Es exitoso en eliminar la mayor parte del sesgo anti‐exportador.
Uruguay utilizó, para el mismo fin, el Convenio Argentino‐Uruguayo de
Cooperación Económica (PEC, 1974) y el Protocolo de Expansión Comercial con Brasil
(CAUCE, 1975) ambos emanaciones de ALALC (1960). Las políticas reductoras del efecto
negativo de su política de sustitución de importaciones tuvieron un impacto no
despreciable en la diversificación de ella: la participación de las exportaciones no
tradicionales en las exportaciones totales aumentaron de 9,1% en 1961 a 60,5% en 1982
(Favaro y Sapelli, 1989).
Brasil (Baer, 1965, p.43) una de las economías cuyas exportaciones tradicionales
perdieron presencia en los mercados mundiales por reducción de los precios absolutos
y relativos de ellas a pesar de su participación activa en los Acuerdos Latinoamericanos
40
(1940‐1948) e Internacional (1962)23 todos ellos relacionados con el café24. Las
inversiones efectuadas a fines de los cuarenta en acero relacionadas con Volta Redonda,
en cemento así como el boom de textiles ocurrido durante la Segunda Guerra
alimentaron una industrialización más extensa y profunda que en las demás economías
latino americanas.
Varios países utilizaron Acuerdos Compensatorios o Bilaterales o de Trueque
durante e inmediatamente después de la Guerra para, al menos mantener y, en lo
posible, elevar las cifras de exportaciones dada la escasez de moneda convertible en
todo el mundo después de la defunción del Padrón Oro.
También en los sesenta se generaliza el drawback, sistema que permite devolver
al productor‐exportador lo pagado por aranceles sobre insumos importados directa o
indirectamente. Algunos países van más allá: utilizan BNAs pero con signo cambiado,
como el CAT colombiano, subsidios directos, tipos de cambio más favorables, créditos
subsidiados. Pero, ningún apoyo colma totalmente la brecha entre las ventajas
otorgadas a los productores de sustitutos de importación y la otorgada a los
exportadores, lo que explica el rezago de las exportaciones en relación a los países del
este asiático25 que, gracias a un monitoreo de los beneficios otorgados a los sustitutos
de importaciones fueran utilizados eficientemente y que las exportaciones fueran
compensadas adecuadamente.
A pesar de los esfuerzos anteriores, la representatividad de las exportaciones en
el PIB se mantiene baja y solo remontan levemente a partir de los setenta sin llegar a los
guarismos de principio del Siglo XX; ocurre lo mismo con las importaciones.
23 No se puede descartar que una razón de ella fue el ineficiente funcionamiento de estos acuerdos desde
el punto de vista de los exportadores. No estarían ni entre los primeros ni los últimos Acuerdos para “estabilizar” los precios de los commodities que hayan fallados.
24 Todos los productores latino americanos de café sufrieron los mismos embates que Brasil en proporción a sus participaciones en el mercado mundial del café.
25 Aún si los productores de exportables hubiesen tenido un tratamiento tributario parecido al de los productores de importables, habrían seguido discriminados negativamente con respecto a los segundos (Apéndice I) por la política comercial sustituidora de importaciones.
41
El período 1980‐2000
El cambio de tendencia a partir de los setenta es el resultado de diferentes fuerzas
que actúan en forma conjugada: mayor eficacia de incentivos a las exportaciones, mayor
racionalidad en la política de sustitución de importaciones, mayor apertura comercial
mundial, mayor capacidad de financiar importaciones y programas de ayuda a las
exportaciones (producción, infraestructura, transporte). Pero, esas mismas facilidades
(especialmente las mayores facilidades de acceso al crédito barato) los incentivó a
despilfarrar oportunidades para poner orden “macroeconómico” que ayudara a
solidificar su situación de balanza comercial y cambiaria. El libertinaje en el
endeudamiento externo permitió mantener bajos los tipos de cambio reales. Ello fue
particularmente fatal para las exportaciones y su diversificación y para el mismo proceso
industrial que se quería incentivar al reducirse la protección efectiva de las barreras
existentes.
Volviendo atrás, en los ochenta, la crisis de la deuda externa obligó a todas las
economías latino americanas a hacer esfuerzos heroicos para exportar más e importar
menos. Para ello, racionalizaron la política comercial bajando aranceles, reforzando
Acuerdos Comerciales, reduciendo así el sesgo anti‐exportador el cual se transformó en
uno de los principales objetivos de los esfuerzos estabilizadores y de crecimiento. Otros
ajustes incluyeron variaciones cambiarias, rectificaciones fiscales. Ese esfuerzo
desafortunadamente no fue acompañado o reforzado por la tendencia de los términos de
intercambio que fue más bien decreciente en los ochentas. Como consecuencia de todo lo
anterior, las manufacturas tuvieron que hacer ajustes a la baja perdiendo peso relativo en
un ingreso decreciente (la década perdida). Volviendo atrás, en los ochenta, la crisis de la
deuda externa obligó a todas las economías latino americanas a hacer esfuerzos heroicos
para exportar más e importar menos. Para ello, racionalizaron la política comercial
bajando aranceles, reforzando Acuerdos Comerciales, reduciendo así el sesgo anti‐
42
exportador el cual se transformó en uno de los principales objetivos de los esfuerzos
estabilizadores y de crecimiento. Otros ajustes incluyeron variaciones cambiarias,
rectificaciones fiscales Ese esfuerzo desafortunadamente no fue acompañado o reforzado
por la tendencia de los términos de intercambio que fue más bien decreciente en los
ochenta. Como consecuencia de todo lo anterior, las manufacturas tuvieron que hacer
ajustes a la baja perdiendo peso relativo en un ingreso decreciente (la década perdida).
Durante los noventa, existieron fuerzas contradictorias que influyeron en el
desarrollo de las manufacturas: por un lado, el continuado esfuerzo de racionalización
de las preferencias, las Rondas de Uruguay y de Doha, la profundización de los
Acuerdos Comerciales tuvieron efectos negativos más fuertes que los positivos
relacionados con la recuperación de las tasas de crecimiento del ingreso en el Continente
y el mayor intercambio comercial entre países latinos que vino como consecuencia. La
desintegración vertical de las empresas manufactureras concomitante con la mayor
apertura comercial redujo su aporte al PIB pero sin disminuir la provisión de
manufacturas al consumidor. La desintegración vertical, equivalente al outsourcing
implica desinflar las manufacturas e inflar el sector servicios sin alterar el nivel de
producción; dado que en general este proceso conlleva un aumento de la productividad
del sector así racionalizado. Los aumentos de productividad obtenidos por el uso de
insumos más eficientes y baratos tiene un efecto equivalente: mantener el mismo nivel
de producción manufacturera reduciendo los insumos y valor agregado. Estos ajustes
son coherentes aún con aumentos en exportaciones. Pero, el mayor culpable de la caída
manufacturera de los años ochenta y noventa reside en la incapacidad de competir con el
resto del mundo por altos costos de producción y, por lo tanto de exportar urbi et orbi en
vez de arrinconarse en los mercados limitados del Continente. Son los casos vividos por
Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú (ausente de la muestra) y marginalmente por
Uruguay, México y Venezuela siguen rutas diferentes: la producción de manufacturas
sigue creciendo en México y Venezuela, con un leve quiebre hacia abajo en los ochenta
43
en México mientras la reducción es más significativa en los noventa en Venezuela. Las
exportaciones mexicanas son fuertemente crecientes desde principios de los ochenta
mientras que las venezolanas después de haber decrecido en forma significativa en los
setenta retoman una leve tendencia creciente en los noventa (Gráfico 5.1).
Así mismo, se reduce el peso relativo de las exportaciones tradicionales latino
americanas en los mercados mundiales: se reduce de 13.5% en 1946 a 4,4% en 1975 y a
4,0% en 2000. Esta tendencia resulta del impacto negativo del impuesto a la exportación
tanto en países productores como en los consumidores y de la falta de diversificación de
exportaciones consecuencias ineludibles de las altas BAs y BNAs así como de la
insuficiencia e ineficiencia de los programas de apoyo a las exportaciones que los países
adoptaron a partir de los sesenta, todos ellos fiscalmente costosos.
Una prueba natural de lo anterior o bien el counterfactual de la estrategia utilizada
por el Continente es la experiencia de Chile a partir de 1974. La economía chilena a partir
de esta fecha se abrió ampliamente al exterior y complementó su apertura comercial con
diferentes reformas profundas, notoriamente en el área laboral, fiscal, cambiaria,
monetaria, de privatización, previsional, agraria, etc. las que fortalecieron los resultados
que iba obteniendo en el área comercial. Se redujo el valor agregado manufacturero por
la quiebra de algunas empresas, por la racionalización de las demás y en particular, por
la generalización del outsourcing. A pesar de ello, la producción manufacturera no se
redujo en el agregado pero sí cambió la composición del sector manufacturero que
vendía fuera de la Región y su destino; aumentaron significativamente las exportaciones
de los productos de estos sectores urbi et orbi; algunos de los productores previamente
fuertemente protegidos siguieron sobreviviendo protegidos por las preferencias
otorgadas por nuestros numerosos socios comerciales dentro del marco de los acuerdos
comerciales firmados en los noventa; los autos armados en Chile no compiten con los
comprados en Asia, EEUU y Europa y deben ser vendidos al exterior dentro del marco
de estos poco transparentes acuerdos de triangulación de las empresas automotoras; los
44
productores que sobrevivieron hicieron cambios significativos en sus líneas de
producción y los aranceles chilenos están en su punto más bajo del Siglo XX y son los
más bajos del Continente.
Como se ha hecho notar anteriormente, se subsidiaba el desarrollo del sector
industrial26, pero no uniformemente. Era forzoso en esta jungla de instrumentos que
influyeran directa e indirectamente sobre la asignación de los recursos nacionales, que
algunos sectores industriales complementarios a los sectores claramente protegidos
fueran castigados más bien que incentivados retrasando su desarrollo complementario.
Ello fue un segundo motivo para explicar el desarrollo industrial desordenado y debajo
de las expectativas de los economistas y políticos, de nuevo con la salvedad de Brasil con
integración vertical y horizontal de varios subsectores, en particular. La única
herramienta que tuvieron los productores afectados por protección negativa fueron el
rent‐seeking y costoso lobby para que se corrigieran los errores más destacados.
Otros sectores castigados
No todos los sectores importables fueron incentivados proporcionalmente; algunos
fueron simplemente castigados, la agricultura en particular, y en ella, los sectores
exportables. Krueger, Schiff y Valdés (KSV, 1990) nos muestran como y en cuanto fueron
castigados ciertos subsectores agrícolas en una muestra de países continentales durante
el período 1960‐1984. Los autores distinguen entre efectos directos e indirectos. Entre los
primeros están las políticas de precios de productos y de insumos que incluyen
impuestos, subsidios, controles cuantitativos, monopolios estatales a la exportación y a la
importación de insumos y servicios, tipos de cambio múltiples, etc. Entre los efectos
indirectos están los impactos de la industrialización protegida y de la política cambiaria
(sobre o sub‐valuación cambiaria que afecta a todos los sectores productivos).
26 Como la protección tiene un impacto similar a un subsidio; de allí el uso de la palabra.
45
El resultado general no es brillante: de 5 países de la muestra KSV, solo Brasil
arroja una protección neutra a los productos agrícolas de la muestra durante el período
cubierto por la investigación 1960‐1984, las demás economías: Argentina, Chile
Colombia y República Dominicana castigaron su sector agrícola en el equivalente de
una carga adicional de aproximadamente 20% Cuadro (5.7). El análisis más detallado
de este sesgo anti‐agrícola es presentado en el Capítulo 10 de este libro. Este castigo
forma parte del costo de la protección al sector industrial.
Brasil desarrolló rápidamente en los cincuenta su industria de alimentos, bebidas
y tabaco, su industria de textiles, de imprenta y publicaciones, de equipos de
transporte, particularmente automóviles, lo que le permitió sustituir exitosamente
importaciones de estos sectores (Baer, 1965) y aumentar el peso relativo del sector
manufacturero en el PIB, bajando la ponderación del sector agrícola ocurrido por varios
factores: por efecto estadístico y por políticas sesgadas hacia la industria y contra las
exportaciones agrícolas27. También los ciclos negativos de los términos de intercambio
relevantes para ese país ayudaron a reducir el impacto positivo de los precios de
exportables como el petróleo.
27 Si bien el sesgo general anti‐agricultura fue relativamente neutral, el sesgo negativo anti‐exportador
fue compensado por el sesgo pro‐agrícola del sub‐sector importable.
46
Cuadro 5.7: Intervenciones de precios e incentivos en la agricultura.
PA/PNA Todos los Protección Exportaciones Protección Protección Distorsión País Período Productos Nominal Total No Agric. Cambiaria Import (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7)
Argentina 60-69 101.3 -0.23 n.d. -0.23 -0.40 0.64 0.19 70-79 69.3 -0.24 n.d. -0.24 -0.35 0.52 0.07 80-84 55.4 -0.20 n.d. -0.20 -0.49 0.96 0.56 60-83 79.3 -0.23 n.d. -0.23 -0.40 0.65 0.22 Brasil 66-69 82.5 0.15 0.19 0.12 0.00 0.62 0.05 70-79 79.8 0.18 0.36 0.09 -0.05 0.30 0.15 80-84 84.4 -0.03 -0.03 -0.02 -0.19 0.11 0.17 66-86 81.4 0.12 0.25 0.07 -0.08 0.33 0.13 Chile 60-69 101.60 -0.04 -0.04 0.19 -0.27 0.73 0.24 70-79 89.10 -0.01 -0.01 0.21 -0.20 0.66 0.21 80-83 80.80 0.04 0.05 0.00 -0.07 0.12 0.15 60-83 93.50 -0.01 -0.02 0.17 -0.21 0.60 0.21 Colombia 60-69 100.70 0.00 0.42 -0.10 -0.24 0.74 0.19 70-79 130.40 -0.17 -0.02 -0.18 -0.37 0.46 0.22 80-84 90.90 0.03 0.15 0.03 -0.29 0.66 0.36 60-84 100.70 -0.06 0.19 -0.11 -0.30 0.61 0.23 República 60-69 85.9 -0.24 0.28 -0.34 -0.44 0.41 0.34 Dominicana 70-79 116.8 -0.27 0.12 -0.32 -0.42 0.28 0.23 80-85 76.5 -0.18 0.43 -0.29 -0.35 0.16 0.22 66-85 85.9 -0.24 0.24 -0.32 -0.40 0.28 0.25 Total 60-69 n.a. -0.07 0.21 -0.07 -0.27 0.63 0.20 70-79 n.a. -0.10 0.11 -0.09 -0.28 0.44 0.18 80-83 n.a. -0.07 0.15 -0.09 -0.38 0.40 0.29 60-83 n.a. -0.08 0.17 -0.08 -0.28 0.49 0.21
Fuente: Schiff, Valdés (1990).
Hubo, sin embargo, esfuerzos de racionalización de la protección del sector
industrial y agrícola entre los sesenta y los noventa. Algunos son concomitantes a la
firma de tratados comerciales entre las economías latino americanas especialmente en los
ochenta y noventa pero también en menor grado en los sesenta (ALALC, MCCA,
PACTO ANDINO). Además, en los ochenta, por necesidades urgentes de fomentar
exportaciones para enfrentar el costo del servicio de la deuda externa; y, en los noventa,
por la gran cantidad de Acuerdos Comerciales nuevos firmados, y por la profundización
47
de otros existentes, lo cual obligó a los socios a reducir los niveles arancelarios
promedios y a poner un poco de orden en su casa. Estos esfuerzos fueron tardíos y muy
insatisfactorios por incompletos o fueron revertidos rápidamente por influencia de los
lobbies y/o presiones relacionadas a otras políticas económicas especialmente dirigidas al
equilibrio de la balanza de pagos por escasez de divisas.
En Chile, un primer intento modesto de racionalización se hizo a mediados de los
cincuenta relacionado con la presencia de la Misión Klein‐Sacks28, otro a fines de los
sesenta, pero ninguno de ellos prevaleció por mucho tiempo.
El golpe de timón estructural a la política comercial lo dió el Gobierno militar al
uniformar el arancel al nivel del 10% en 1979 desde un arancel equivalente de 90% en
1973 con tasas que variaban entre 0% y 550% amén de BNAs suplementarias. Estas
últimas fueron eliminadas todas en 1975, aunque algunas han sido reintroducidas a
partir de 1985 hasta los 2000 en particular para favorecer tres productos del agro (trigo,
azúcar y aceite). Si bien el nivel del arancel chileno sufrió cambios de niveles desde 1979
hasta el día de hoy, ha conservado la característica de uniformidad desde entonces. Los
lectores pueden inferir fácilmente el nivel promedio aproximado de protección efectiva
vigente sobre todos los sectores productivos transables si el arancel es único y es 6%.
Con las políticas anteriores, la estrategia de desarrollo daba un vuelco de 180 grados.
Durante los noventa, existieron fuerzas contradictorias que influyeron en el
desarrollo de las manufacturas: por un lado, el continuado esfuerzo de racionalización
de las preferencias, las Rondas de Uruguay y de Doha, la profundización de los
Acuerdos Comerciales tuvieron efectos negativos más fuertes que los positivos
relacionados con la recuperación de las tasas de crecimiento del ingreso en el Continente
y el mayor intercambio comercial entre países latinos que vino como consecuencia. La
desintegración vertical de las empresas manufactureras concomitante con la mayor
28 Estos consultores habían sido contratados básicamente para reducir la tasa de inflación y ordenar las
cuentas fiscales. Sus esfuerzos tuvieron un impacto benéfico modesto sobre ambas facetas.
48
apertura comercial redujo su aporte al PIB pero sin disminuir la provisión de
manufacturas al consumidor. La desintegración vertical, equivalente al outsourcing
implica desinflar las manufacturas e inflar el sector servicios sin alterar el nivel de
producción; dado que en general este proceso conlleva un aumento de la productividad
del sector así racionalizado. Los aumentos de productividad obtenidos por el uso de
insumos más eficientes y baratos tiene un efecto equivalente: mantener el mismo nivel
de producción manufacturera reduciendo los insumos y valor agregado. Estos ajustes
son coherentes aún con aumentos en exportaciones.
Pero, el mayor culpable de la caída manufacturera de los años ochenta y noventa
reside en la incapacidad de competir con el resto del mundo por altos costos de
producción y, por lo tanto de exportar urbi et orbi en vez de arrinconarse en los
mercados limitados del Continente. Son los casos vividos por Argentina, Brasil, Chile,
Colombia, Perú (ausente de la muestra) y marginalmente por Uruguay. México y
Venezuela siguen rutas diferentes: la producción de manufacturas sigue creciendo en
México y Venezuela, con un leve quiebre hacia abajo en los ochenta en México mientras
la reducción es más significativa en los noventa en Venezuela. Las exportaciones
mexicanas son fuertemente crecientes desde principios de los ochenta mientras que las
venezolanas después de haber decrecido en forma significativa en los setenta retoman
una leve tendencia creciente en los noventa. (Gráfico 5.2).
49
Gráfico 5.2: Exportaciones como % del PGB. Países de América Latina, 1950 – 2000
50
Gráfico 5.2: Exportaciones como % del PGB. Países de América Latina, 1950 ‐ 2000
51
Resultados observados y reflexiones finales
El Siglo XX fue un período de eventos muy significativos que pusieron a prueba
cualquier estrategia de desarrollo aplicada a lo largo del Siglo y a lo ancho de las
economías latino americanas. En general, las estrategias existentes a principios de
Siglo sufrieron serias correcciones: durante la Gran Depresión cuando se gestó
involuntariamente la ESI y al final de la Segunda Guerra Mundial a partir de cuando
se aplicó la ESI en forma sistemática para posteriormente diluirse , en lo esencial, en
los ochenta y noventa.
La elección de la estrategia analizada arriba, que parecía razonable desde la
Gran Depresión, mostró rápidamente sus debilidades. Los desequilibrios de las
cuentas externas seguían a pesar de la asistencia financiera creciente de las
instituciones financieras mundiales recién establecidas, de la rápida recuperación de
los mercados externos y de la multilateralización de los pagos externos lo que iba a
desembocar en los setenta en la acumulación de la deuda externa y en los ochenta la
“década perdida” por los problemas de los ajustes derivados de los pagos del servicio
de la deuda externa.
Hubo sustitución de importaciones y producción manufacturera durante todo
el Siglo XX. Los cambios de estrategia a partir de mediados de siglo tienen un
impacto positivo sobre la producción manufacturera. Pero el resultado positivo es
más aparente que real. Apenas cambian las condiciones de protección se desinfla el
sector. Lo que queda, se reestructura, moderniza para poder competir bajo
condiciones de menor protección. Pero, el resultado neto de crecimiento industrial a
lo largo de todo el siglo solo marginalmente difiere estadísticamente de lo que el
simple crecimiento del ingreso pudiera explicar. Solo el agregado manufacturero
mexicano se escapa de esa generalización como consecuencia del NAFTA al cual
pertenece desde 1994;
Las economías latino americanas son más dependientes hoy del exterior (EEUU
incluido) dada la necesidad de ahorro externo para complementar su escaso ahorro
interno y porque las exportaciones han vuelto a desempeñar un papel de motor de
52
desarrollo aunque de menor importancia relativa que a principios de siglo, y ellas
son crecientemente intensivas en la importación de insumos sofisticados y costosos;
La industria desarrollada al amparo de la muralla proteccionista no pasa la
etapa de infancia o ineficiencia con honrosas excepciones. Los incentivos para
aumentar la capacidad competitiva interna y externa faltaron y los entregados por la
estrategia fueron perversos. La industria exportadora se desarrolla pero
fundamentalmente intensiva en recursos naturales en los cuales América Latina es
abundante. Esto es la consecuencia natural de que solo la abundancia relativa y
absoluta de ellos pudo compensar las barreras altas e irracionales dominantes. Por
ello, no es de extrañar que la componente dominante en las exportaciones latino
americanas al Resto del Mundo sea intensiva en recursos naturales. El escaso, aunque
creciente, intercambio latino americano es otra prueba de la escasa competitividad
industrial: las preferencias aunque generosas, son insuficientes para compensar los
altos costos de producción de la industria menos intensiva en recursos naturales y
más intensiva en capital humano y no humano;
La segunda cincuentena del Siglo XX fue la “cincuentena perdida” para las
economías del Continente; no aprovecharon de la bonanza general como lo hizo el
Sud‐Este asiático29. No fue totalmente perdida para las economías que se abrieron en
los setenta (Chile, Costa Rica, El Salvador), que además efectuaron reformas
profundas complementarias a la faceta comercial propiamente dicha (Gráfico 5.3);
29 Debe recordarse que esa región era escasa de recursos naturales y abundante de trabajo y capital
humano.
53
Gráfico 5.3: Participación en Exportaciones Mundiales
Además, los desórdenes macroeconómicos casi permanentes redujeron los
incentivos a los inversionistas potenciales, nacionales o extranjeros (Capítulo VIII)
para invertir y modernizar sus empresas. Ello fue parcialmente compensado por la
concesión de rentas monopólicas u oligopólicas derivadas de la protección. La
situación para la inversión, mejoró solo a partir de mediados de los ochenta cuando
las autoridades debieron poner algún orden en su casa si querían seguir siendo
socios del mercado internacional de capitales;
El desarrollo industrial, ciertamente se aceleró por encima del crecimiento
natural a partir de los cincuenta. ¿Efecto de la estrategia? Es posible pero magro
como resultado dado que solo duró hasta mediados de los setenta y que el costo fue
alto en exportaciones potenciales no efectuadas y más importante, en menor
crecimiento potencial del ingreso por habitante;
En síntesis, hubo reducción de coeficientes de apertura, disminución de
coeficientes de participación en el comercio exterior mundial pero un aumento ligero
de penetración de manufacturas en mercados industrializados concentrados en pocos
54
productos altamente intensivos en recursos naturales como el vino, jugos, conservas;
también petróleo, cobre, oro y estaño refinados30
A pesar de las altas barreras al comercio, aumentaron las importaciones y la
actividad interna manufacturera se volvió crecientemente más dependiente del resto
del mundo. Este resultado va al encuentro de lo predicho por el estructuralismo en
los cincuenta;
Un gran olvido en la estrategia elegida fue la disponibilidad y el uso de
“incentivos correctos” y/o su manejo inadecuado. La incapacidad de competir en
terceros mercados es el resultado inexorable de la falta de incentivos para hacerlo y
de capacidad de las autoridades para detectarlos y aplicarlos. Esta es una
consecuencia fatal de la falta de confianza en los mecanismos de mercado y del
exceso de confianza en la capacidad gerencial de los gobiernos. Estos últimos no se
asemejaban ni de lejos en cuanto a seriedad, organización, grado de contacto con los
mercados nacionales e internacionales y responsabilidad a aquellos de los países del
sud‐este asiático ni a los europeos. Estos dos subconjuntos tenían siglos de
experiencia y elegían su mejor gente para manejarlos;
A pesar del alto costo en recursos gastados en el desarrollo de manufacturas
que sobrepasara la etapa de industria naciente, contadas son las que hoy sobreviven
y compiten en los mercados desarrollados; la gran mayoría sigue teniendo una
relación directa con las ventajas comparativas originadas en la disponibilidad
relativa de recursos naturales. Ello es el resultado de la poca diversificación de las
exportaciones a mercados desarrollados consecuencia ineludible del sesgo anti‐
exportador de la estrategia y de la virtual imposibilidad de los diferentes programas
pro‐exportadores aplicados tarde o temprano por nuestra muestra de economías para
compensar dicho sesgo. La gran excepción es la de Brasil que ha podido insertarse en
mercados competitivos en productos más sofisticados como de la aviación y material
de transportes avanzados. Su industria automotriz está a nivel de la de México y
30 Los resultados están fuertemente influenciados por la ambigüedad de las clasificaciones
internacionales de bienes.
55
Argentina pero les falta a los tres países para igualar a los automotores asiáticos,
europeos y de USA;
Contrario a lo que se esperaba de la estrategia escogida, el intercambio intra‐
latinoamericano representa solo una pequeña proporción de la producción de
manufacturas con la excepción de Argentina y Brasil entre ellos y México con
respecto a NAFTA a pesar de 40 años de esfuerzos de integración latino americana y
de inversión de cuantiosos recursos. Si se elimina el intercambio de productos del
sector automotor para el cual existen condiciones especiales que incitan al
intercambio internacional de gas, petróleo y minerales abundantes en algunos países
como cobre y estaño sobre los cuales los países consumidores siempre tuvieron
aranceles bajos a la importación de ellos, poco queda para intercambiar por los altos
costos de producción de las manufacturas protegidas en las respectivas economías. Si
bien la importancia porcentual de la producción manufacturera de Argentina y Brasil
en la canasta exportada entre sí ha aumentado dentro del marco de MERCOSUR, las
exportaciones a otras regiones representan porcentajes bajos en las exportaciones
totales a ellas.
El intercambio fronterizo (con bajo costo de transporte) puede explicar en
algunos casos un porcentaje no despreciable de dicho intercambio manufacturero
(Paraguay, Ecuador, Colombia, Uruguay y Venezuela son algunos casos observados);
este comercio se presenta sobre todo cuando hay fuertes distorsiones de precios entre
los domésticos y los foráneos vecinos31. Estas distorsiones producen resultados
ilusorios. Todos estos resultados son coherentes con lo que predeciría la teoría
económica neoclásica. Y son ilustrados profusamente en la bibliografía utilizada para
escribir este capítulo;
Ni la industrialización forzada, ni la integración, ni la multiplicación de BNAs
pudieron resolver el desequilibrio “estructural” de la balanza comercial. Más bien lo
fue acrecentando porque a medida de que se profundizaba la industrialización
56
dependían cada vez más, en el margen, de insumos insustituibles internamente. Esto
es la consecuencia del proceso industrializador impotente para crear aglomeraciones
(hubs) sectoriales, de nuevo con la excepción de Argentina, Brasil y México.
Durante los setenta, el problema de dependencia del exterior se suavizó o más
bien se transformó por la apertura de los mercados de capitales de corto plazo para
las economías del Continente. Esto le permitió financiar los desequilibrios de balanza
de pagos sin recurrir a BAs y BNAs;
El actor ausente fue el tipo de cambio social de equilibrio mientras que el
omnipresente fue el déficit fiscal que financiaba los excesos de gastos y generaba
simultáneamente gran parte de los déficits comerciales (los términos de intercambio
poco propicios explica la otra parte) y de la escasez permanente de divisas y reservas,
al menos hasta mediados de los setenta. El tipo de cambio se utilizó como
instrumento de control de inflación por lo cual no tuvo papel activo en el proceso de
sustitución de importación e industrialización. Más bien tuvo un papel negativo
desde el punto de vista de la industrialización dado que su continua sub‐valuación
reducía el incentivo de los BAs y BNAs para sustituir e industrializar así como
agregaba un obstáculo más al aumento de las exportaciones y a su diversificación. En
resumen, los instrumentos que deberían haber sido más activos perjudicaron los
equilibrios macroeconómicos, mientras que los pasivos frenaban la economía para
alcanzar sus metas de sustitución y de industrialización y no cooperaban en frenar la
inflación. Este tema será desarrollado en el capítulo VIII).
¿Qué observamos cuando las economías continentales se abren por no tener
alternativa? Lo hacen a regañadientes. El VAM/PIB deja de crecer porque, entre otros
factores se reduce el número de empresas manufactureras ineficientes y las demás,
por fin, prefieren hacer un esfuerzo para aumentar su productividad para no cerrar.
Lo anterior implica o bien que gastan menos recursos para producir el mismo
31 Popular es el ejemplo del frecuentemente intenso intercambio fronterizo entre Ecuador y Colombia y Perú cada vez que la gasolina y diesel fuertemente subsidiado en el primer país sea demandado entusiastamente por los consumidores de los países aledaños.
57
volumen de bienes, o bien con la misma cantidad de recursos, producen un mayor
volumen de productos;
Hubo exceso de protección al Sector Industrial que le generó rentas innecesarias
a los capitalistas y distorsionó la distribución del ingreso, resultados contrarios a lo
predicho por los estructuralistas. Además, “Agua en las tarifas” fue un fenómeno
observado hasta fines de Siglo coherente con el concepto de protección excesiva.
Los saldos comerciales siguieron en rojo a pesar de la parafernalia creciente de
BNAs aplicadas (ver Apéndice III para una visión más detallada de esa parafernalia).
No se puede negar que los esfuerzos, a veces hasta descabellados, de sustitución de
importaciones hayan tenido algún resultado: aunque el indicador es insuficiente: el
valor agregado manufacturero aumentó en forma absoluta y relativa hasta los
ochenta con la excepción de México que en la década siguiente recibió el impulso de
NAFTA y siguió creciendo (Gráfico 5.1). Brasil y Chile han desarrollado su sector
industrial en forma diferente. En el primero, existe hoy un sector complejo,
interconectado, con subsectores con economías de escala y ha aprovechado de las
externalidades formativas ligadas a los encadenamientos hacia adelante (de
producción de insumos manufactureros a productos finales también manufactureros
como las partes y piezas de automóviles respecto a esos últimos y encadenamientos
hacia atrás como el uso de tractores para la producción agrícola y la de conservas de
fruta entre otras.
Todas las fuerzas descritas arriba tienen que haber cambiado, con respecto a
décadas anteriores, la composición tanto del conglomerado productor industrial
como de las importaciones totales. Hoy día, Brasil exporta hasta aviones al resto del
mundo. No es la realidad del resto.
Al abrirse ampliamente al exterior, la economía chilena recibió un fuerte
empuje a su desarrollo pero sus exportaciones manufactureras siguen siendo, en lo
fundamental, intensivas en recursos naturales con escasas excepciones de
importancia secundaria.
58
A Modo de Conclusiones
Uno de los efectos importantes de la aplicación del modelo de sustitución de
importaciones fue de perder el ímpetu exportador pre-Gran Depresión en un período
que se caracterizó por un boom exportador. Y ello, por ir contra la corriente sugerida
por las ventajas comparativas que le daba los abundantes recursos naturales con
capital humano y no humano escasos. El aporte de las exportaciones manufactureras
fue modesto. No pudo compensar su costo económico, por lo cual limitó la capacidad
de crecimiento del Continente y no permitió cumplir el sueño de los cincuenta y
sesenta. El modelo aplicado benefició las dos grandes economías latino americanas
Brasil y México, en el límite a Argentina, pero no cumplió sus metas en todos los
demás casos. Dejó además regalos envenenados en el sector automotor que sobrevive
en la mayoría de los países gracias a triangulaciones internacionales de dudoso valor
socio-económico positivo dado que implican subsidios netos a los productores y una
calidad no competitiva en los mercados no cautivos. Y eso después de cincuenta años
de esfuerzos.
Las estadísticas continentales arrojan aumentos de exportaciones latino
americanas y de su diversificación. El esfuerzo sustituidor de importaciones ha
permitido desarrollar manufacturas de segundo orden que por su baja
competitividad solo ocurren por el intercambio de preferencias y comercio fronterizo
(ver Capítulo VI). No se han expandido mayormente por ausencia de economías de
escala que se pensaba iban a ser el mecanismo generador de competitividad
internacional e impone un costo de recursos mal asignados a las economías
respectivas, costo proporcional al grado de protección utilizado y que ha frenado el
crecimiento económico.
Tampoco se cumplieron otros sueños: como la disminución de la dependencia
económica respecto a las economías desarrolladas y Latino América sigue cada vez
más dependiente del resto del mundo. No hay nada malo en ello en la medida que el
comercio sea eficiente. El desarrollo de los mercados de capital ha permitido
esconder el fracaso de la sustitución de importaciones, en eliminar los déficits
comerciales así como el aumentar la dependencia del Continente del ahorro externo y
de la inversión externa.
59
El misterio que rodeaba el éxito relativo de Asia del Este ya no es tal. Los países
asiáticos del este supieron manejar la protección de sus sectores productivos
favoritos siempre mirando las señales de mercado (interno y externo) para corregir
rumbos sectoriales. Las autoridades supieron utilizar la relativa (a Latino América)
tranquilidad política, la calidad del capital humano y su bajo costo para atraer capital
no humano y tecnologías de punta que les permitió transformarse en economías
fuertemente exportadoras en los momentos pertinentes y sustentar, así, altas y
relativamente estables tasas de crecimiento.
Fue un Siglo de trial and error, de grandes transformaciones pero no el Siglo de
las Luces. Fue el Siglo de los tropezones y tendencias globalizadoras y promesas
económicas no cumplidas.
Aunque hubo diversificación de exportaciones y un leve aumento de la
penetración de manufacturas en algunos nichos de los mercados de economías
avanzadas, el sector exportable fue el gran perdedor del Siglo XX. Algunos sectores
se salvaron del desastre: sectores mineros principalmente: cobre, estaño, oro, plata, y
petróleo y sus derivados y algunos subsectores agrícolas como la madera, el azúcar,
el tabaco, el banano, algunos cereales, el café y la pesca. Otros fueron apareciendo
como la fruta, el vino, el salmón, las flores así como manufacturas de alto contenido
de recursos naturales y algunas manufacturas más sofisticadas.
La riqueza absoluta y relativa de recursos naturales ha dejado, en el Siglo XX,
una profunda huella en las formas tomadas por los procesos de desarrollo nacionales
pero no explica enteramente el menor crecimiento relativo del Continente con
respecto a Asia del Este. La mayor proporción de la explicación reside más bien en la
elección de una estrategia de desarrollo inadecuada dada las debilidades de los
gobiernos pertinentes, una falta de adaptación a los cambios importantes del ámbito
internacional y un manejo macroeconómico desacertado a partir de la Gran
Depresión hasta tarde en el Siglo.
60
APÉNDICE I
¿Por qué los sectores exportadores existentes y potenciales son castigados por
la substitución de importaciones?
La teoría convencional de economía internacional indica que un arancel sobre la
importación de un bien es equivalente a un impuesto sobre la exportación. Para
ilustrar este lema básico de la economía internacional, construiremos un ejemplo
hipotético y simplificado.
La economía de Betelgeuse produce solamente tres bienes: uno exportable (X),
uno, importable (M) y otro no transable (NT). Inicialmente, escogemos las unidades
físicas de esos tres bienes de manera tal que los precios absolutos y relativos de cada
uno sea unitario. Simbólicamente, tendremos los precios absolutos Px, Pm y Pnt
unitarios y por tanto los precios relativos Px/Pm, Px/Pnt y Pm/Pnt también unitarios.
Ahora, el Gobierno de Betelgeuse decide imitar a los terrícolas proteccionistas e
impone un arancel de t por ciento ad valorem sobre la importación de M. El nuevo
precio absoluto de M para consumidores y productores de M en Betelgeuse será
Pm(1+t) y los precios relativos cambian a: Px/Pm(1+t) y Pm(1+t)/Pnt. El segundo
precio relativo no sufre alteraciones. Si t>0, cae el precio relativo de los exportables y
aumenta el precio relativo de los importables. En lenguaje común, cae la rentabilidad
relativa de los exportables y aumenta la de los importables. Y en buen romance, esa
baja de rentabilidad es equivalente a un impuesto sobre los primeros, mientras
ocurre lo contrario sobre los bienes importables.
Si bien el arancel representa un impuesto para los consumidores, representa
también un premio para los productores domésticos de importables de Betelgeuse y
un aliciente para producir más y para que los recursos que liberarían los productores
de exportables (por reducción de rentabilidad) fluyan hacia los productores de
importables. Esta es la razón de más peso que hay detrás de la caída en las
exportaciones de los países latino americanos que aplicaron una estrategia de
61
sustitución de importaciones dados los términos de intercambio vigentes durante los
últimos cuarenta o cincuenta años del Siglo XX.
Si agregamos una nota de realismo a nuestra presentación simplificada, la
situación de los exportables empeoraría vis‐à‐vis de los otros dos bienes. Los bienes
no transables pueden ser sustitutos en consumo y/o producción con los bienes
importables (electricidad, transporte, salud, leche, trigo, harina, etc.). En este caso,
imponer un arancel sobre el bien importable, aumenta su precio y también el del (de
los) sustituto interno en la proporción en que el bien importable influye sobre el no
transable. Designemos por ∂ ≥ 0 esa proporción del efecto total producido por la
imposición de t sobre el precio del bien no‐transable. Por lo tanto, Pnt(1+∂.t) será el
nuevo precio absoluto de NT y los precios relativos de los bienes transables,
exportables e importables se verán afectados. Los nuevos precios relativos serán
Px/Pnt(1+∂.t) y Pm(1+t)/Pnt(1+ ∂.t). ∂ es llamado Parámetro de Incidencia.
El efecto sustitución, al aumentar el precio de los bienes no transables hará
disminuir el precio relativo de ambos bienes transables. El precio relativo de los
bienes importables no variará en la medida de que los bienes importados sean
perfectos sustitutos de los nacionales no transables, lo cual es poco probable.
Utilizando supuestos realistas, ∂ es mayor que 0 y menor que uno porque los
bienes importables y no transables son imperfectos sustitutos32. Clements y Sjaastad
(1984) y Greenway y Milner (1987) estiman para una muestra de países el valor de
ese coeficiente presentado en el Cuadro I‐1; su valor fluctúa entre 0,43 y 0,95. Debe
considerarse a esos valores como tentativos al menos por no cubrir todo el período
deseado.
32 Si fueran perfectos sustitutos, el valor del coeficiente sería uno.
62
Cuadro I A-1: Estimaciones del Parámetro de Incidencia
PAISES PERIODOS PARAMETRO
Costa Marfil 1970-84 0,43* 0.82**
Uruguay 1959-80 0,53
Chile 1959-80 0,55
Argentina 1935-79 0,57
Mauritius 1976-82 0,50* 0.85**
El Salvador 1962-77 0,70
Colombia 1970-78 0,95
Brasil 1950-78 0,70
*exportaciones no tradicionales. **exportaciones tradicionales. Fuente: Clements y Sjaastad, 1984; Greenway y Milner, 1987.
Resumiendo lo obtenido hasta ahora sobre el impacto impositivo de la
protección a los bienes importables, se puede concluir que existe una relación directa
entre arancel proteccionista y grado de sustitución de los bienes importados y el
impuesto a los bienes exportables. El mayor impuesto sobre los bienes exportables es,
en la práctica, el mayor costo de producirlos (y menor competitividad) por el mayor
costo alternativo de los recursos (trabajo, tierra, capital, tecnología) que necesita cada
sector exportable para producir. No es de extrañar, por lo tanto, que la estrategia de
desarrollo elegida haya frenado las exportaciones latino americanas y con ello, la tasa
de crecimiento del PIB per cápita durante casi todo el Siglo XX lo que explica en
buena medida nuestro crecimiento inferior, por lo menos, al de los países
industrializados.
Pero, tarde o temprano, las economías fueron compensando parcialmente el
impuesto sobre los exportables. ¿Por qué las economías del sud-este asiático que
también utilizaron aranceles y BNAs para proteger a sus sectores manufactureros
obtuvieron mejores resultados tanto en cantidad y profundidad de su
industrialización y diversificación de exportaciones? La respuesta es porque
compensaron parcial o totalmente los costos descritos mediante devolución parcial o
total del valor de los aranceles pagados sobre los insumos transables, y medidas
63
complementarias como subsidios directos, crédito barato, y otros, mientras que en el
mejor de los casos, varios países latino americanos utilizaron solo la primera medida
durante parte del período cubierto insuficiente para compensar la totalidad del
mayor costo de los recursos como consecuencia de la barrera proteccionista.
En términos de nuestro pequeño modelo en el precio relativo Px/Pm (1+ ∂t), se
devolvía al productor de exportable solo una fracción de t pero nada del impacto
negativo de Px/Pnt (1+ ∂t). La compensación fue siempre solo parcial ya que el
efecto desplazamiento de recursos por la mayor producción de importables no pudo
compensarse33.
Se ha hablado de políticas de promoción de exportaciones como si fuera la
contra-partida de las políticas de sustitución de importaciones (mirror image). No hay
tal porque esas políticas fueron aplicadas solo para compensar parcialmente el sesgo
anti-exportador de la ESI. A lo más, podrían ser llamadas políticas de “Reducción de
Sesgo Anti-Exportación”. Las políticas de Promoción de Exportación están si no
prohibidas por lo menos estrictamente controladas por el GATT-OMC y por los
socios comerciales. Esto representa una de las contradicciones de las reglas de juego
de esta institución.
33 Por eso, se puede decir que no existieron estas llamadas estrategias de “promoción de exportaciones” que son nombradas por diferentes autores.
64
APENDICE II
LA TRAMPA DE LAS BARRERAS ADUANERAS Y NO ADUANERAS
En general, podríamos pensar que la protección con la que cuenta un sector, se
refleja claramente en la tasa de impuesto o arancel nominal a la cual están afectas las
importaciones a las cuales sustituye. Sin embargo, la protección real, o efectiva con la
que cuenta un sector, en general difiere de la tasa arancelaria, pues existen matices
muchas veces no percibidos a simple vista, pero que son determinantes en el nivel de
protección real o efectiva. La Protección Efectiva, está determinada también por la
política arancelaria que afecta a los insumos utilizados por el Sector en su proceso
productivo. También influirá la tecnología que determina la proporción en que estos
insumos son utilizados, y el precio externo del producto expresado en moneda
nacional al tipo de cambio social o de equilibrio (no necesariamente idénticos) que
supondremos idénticos en nuestra presentación.
La siguiente ecuación muestra como estos factores inciden sobre la Protección
Efectiva:
j
jjm
j
iijjj VA
VAEVA
VAtt
T*
*
**
−
=−
= ∑α Con ∑ = 1, jiα
Donde:
jT = Tasa de Protección Efectiva
jt = Tasa de protección nominal del bien j
it = Tasa de protección nominal al insumo i
ji ,α = Participación del bien i en el total de insumos del bien j
jVA = Valor agregado doméstico en el bien j
*jVA = Valor agregado internacional en el bien j
65
=mE Tipo de Cambio de Mercado definido como Unidades de Moneda
Nacional por Unidad de Moneda Extranjera
Eeq = Tipo de Cambio social o de equilibrio, supuestos idénticos entre sí y con
el tipo de cambio de mercado en este Apéndice
Los factores que inciden positivamente sobre la protección efectiva son:
• La protección nominal al bien producido ( jt )
• La ponderación de bienes no transables en los insumos ( Ntα )
• La diferencia entre los valores agregados nacional y extranjero a precios
nacionales (VAj‐VA*j)
• La sobrevaluación del tipo de cambio (Em‐Eeq). En esta presentación,
supondremos que tipo de cambio social es equivalente al de mercado y
al de equilibrio de mercado.
Los factores que inciden negativamente sobre la protección efectiva son:
• La protección nominal a los insumos ( it )
• La proporción de insumos grabados por ti sobre el total de insumos ( ijα )
• La diferencia entre valores agregados a precios nacionales y a precios de
frontera (VAj‐ jVA* )
• La subvaluación del tipo de cambio (Em‐Eeq) que supondremos
inexistente
Ejemplos:
A continuación se presenta la Protección Nominal para los principales países de
Latino América y la Comunidad Europea para el año 1960, junto a la distribución en
el consumo de insumos y el valor agregado para cada sector34.
34 Estos valores son referenciales para todos los ejemplos aquí presentados.
66
Tabla 1: Protección Nominal en Latino América 1960 (%)
País Consumo Consumo Bienes Materias Primas Bienes de No durable Durable Semimanufacturados Industriales Capital Argentina 176 266 95 55 98 Brasil 260 328 80 106 84 Chile 328 90 98 111 45 Colombia 247 108 28 57 18 México 114 147 28 38 14 Uruguay 23 24 23 14 27 EEC 17 19 7 1 13
Fuente: Macario, 1970.
Tabla 2: Participación de cada Insumo en el total de Insumos (%)
producto
Consumo Consumo Bienes Semi- Materias Primas Bienes de No durable Durable manufacturados Industriales Capital Insumo Consumo No durable 20 10 40 0 0 Consumo Durable 0 20 20 0 0 Bienes Semimanufacturados 20 0 20 50 60 Materias primas Industriales 40 40 10 0 20 Bienes de Capital 20 30 10 50 20 Valor Agregado 10 20 30 40 40
Fuente: El autor.
Aplicando la ecuación de protección efectiva, podemos ver que existen
diferencias entre los valores nominales de la protección, presentadas en la Tabla 1, y
los valores efectivos. Podemos apreciar también, que en el caso de los bienes semi‐
manufacturados, lo valores efectivos no sólo difieren del valor nominal de
protección, sino que el sector se encuentra desprotegido, pues los insumos utilizados
están proporcionalmente más grabados que la importación del bien final.
67
Tabla 3: Tasas de Protección Efectivas Supuestas
(%)
País Consumo Consumo Bienes Materias Primas Bienes de No durable Durable Semimanufacturados Industriales Capital Argentina 898 841 -52 -7 114 Brasil 1455 1003 -211 142 81 Chile 2033 15 -104 170 -23 Colombia 1737 242 -218 108 -3 México 722 494 -107 64 -6 Uruguay 48 37 24 -3 35 EEC 100 56 -8 -13 22
Fuente: Autor.
Al incluir dentro de los insumos, bienes no transables, la protección efectiva
aumenta, pues como primer efecto esta inclusión provoca una disminución de la
participación de los insumos importados y por tanto del efecto negativo de su
arancel sobre la protección efectiva. Además este insumo, por su naturaleza no
transable, no está afecto a aranceles, por tanto tiene un efecto positivo sobre la
protección efectiva.
Tabla 4: Participación de cada Insumo en el total de Insumos
(%)
producto
Consumo Consumo Bienes Semi- Materias Primas Bienes de No durable Durable manufacturados Industriales Capital Insumo Consumo No durable 16 7 25 0 0 Consumo Durable 0 14 13 0 0 Bienes Semimanufacturados 16 0 13 27 32 Materias primas Industriales 32 29 6 0 11 Bienes de Capital 16 22 6 27 11 Bienes No transables 9 8 7 6 6 Valor Agregado 10 20 30 40 40
Nota: Participaciones Ajustadas. Fuente: El autor.
68
Tabla 5: Protección Efectiva en Presencia de Bienes no Transables en Proporción 10% del Total de Insumos.
(%)
País Consumo Consumo Bienes Materias Primas Bienes de No durable Durable Semimanufacturados Industriales Capital
Argentina 984 890 -15 7 127 Brasil 1570 1067 -163 154 94 Chile 2157 59 -61 181 -9 Colombia 1811 272 -187 111 2 México 764 518 -87 67 -2 Uruguay 66 45 29 1 38 EEC 107 60 -5 -11 23
Fuente: Autor.
Tabla 6: Protección Efectiva en Presencia de Bienes no Transables en Proporción 10% del Total de Insumos.
(%)
País Consumo Consumo Bienes Materias Primas Bienes de No durable Durable Semimanufacturados Industriales Capital
Argentina 1156 988 59 36 153 Brasil 1799 1194 -68 179 120 Chile 2407 146 25 202 18 Colombia 1957 331 -125 118 12 México 848 566 -47 73 6 Uruguay 103 62 40 9 44 EEC 121 68 1 -8 25
Fuente: Autor.
Un aumento del valor agregado a nivel internacional, dado un valor agregado
doméstico constante, provoca una disminución de la protección efectiva, como puede
apreciarse a continuación.
Tabla 7: Participación de cada Insumo en el total de Insumos (%)
producto Consumo Consumo Bienes Semi- Materias Primas Bienes de No durable Durable manufacturados Industriales Capital Insumo Consumo No durable 18 8 28 0 0
Consumo Durable 0 16 14 0 0 Bienes Semimanufacturados 18 0 14 30 36 Materias primas Industriales 36 32 7 0 12 Bienes de Capital 18 24 7 30 12 Bienes No transables 0 0 0 0 0 V i 10 20 30 40 40 Vj* 20 40 60 80 80
Nota: Participaciones Ajustadas.
69
Fuente: El autor. Tabla 8: Protección Efectiva en Ausencia de Bienes no Transables
(%)
País Consumo Consumo Bienes Materias Primas Bienes de No durable Durable Semimanufacturados Industriales Capital
Argentina 449 421 -26 -4 57 Brasil 728 502 -105 71 41 Chile 1016 8 -52 85 -11 Colombia 869 121 -109 54 -1 México 361 247 -53 32 -3 Uruguay 24 18 12 -1 17 EEC 50 28 -4 -6 11 Valor Agregado 10 20 30 40 40 Doméstico Valor Agregado 20 40 60 80 80 Internacional
Fuente: Autor.
Desequilibrios en el mercado cambiario también influyen en la tasa efectiva de protección.
⎥⎥⎥⎥
⎦
⎤
⎢⎢⎢⎢
⎣
⎡
⎟⎟⎟⎟
⎠
⎞
⎜⎜⎜⎜
⎝
⎛ −−
⎟⎟⎟⎟
⎠
⎞
⎜⎜⎜⎜
⎝
⎛ −=∆
j
jm
j
jEq
j VA
VAE
VA
VA
VAE
VA
T*
*
*
*
Definiendo
jT∆ = Ajuste en la Tasa de Protección Efectiva
jVA = Valor agregado doméstico en el bien j
*jVA = Valor agregado internacional en el bien j
mE = Tipo de Cambio de Mercado mE , definido como Unidades de Moneda
Nacional por Unidad de Moneda Extranjera.
EqE = Tipo de cambio de equilibrio o, en este Apéndice, tipo de cambio social
(o sombra) de equilibrio
Podemos apreciar que variaciones en E provocan ajustes en jT . Una
sobrevaluación del tipo de cambio ( mE > EqE ) encarece las importaciones,
aumentando así la protección efectiva, jT . Así mismo, una subvaluación del tipo de
cambio, hace bajar los costos de importación haciéndola más atractiva disminuyendo
así la protección efectiva.
70
APENDICE III
Barreras No Arancelarias América Latina
• Cuotas: Son los topes a la importación de un producto por un plazo determinado; pueden ser globales, selectivas por países o estacionales.
• Cupos: Establecen la cantidad máxima del producto a ser importada a un arancel determinado. Por encima de ese volumen, se deben abonar tasas más altas que, en algunos casos, se transforman en virtuales prohibiciones a la importación.
• Prohibiciones: Las prohibiciones pueden ser totales, admitir excepciones a discreción de la autoridad competente o aplicarse sólo en ciertas condiciones.
• Autorizaciones discrecionales y condicionales de importación: Las primeras se otorgan a discreción de las autoridades competentes y las segundas son condicionadas a que los importadores contraigan obligaciones en distintas esferas de la importación, por ejemplo, que se comprometan a adquirir una cantidad equivalente de productos nacionales. También pueden ser subordinadas a condiciones específicas, como los resultados en
• Salvaguardia especiales: Aplicadas a ciertos productos, cuando el volumen de importaciones alcanza un nivel establecido como crítico. En estos casos, las importaciones adicionales deben abonar derechos aduaneros complementarios.
• Vigilancia a las importaciones: Actúa controlando permanentemente las cantidades ingresadas. Es una medida que tiene un efecto inhibitorio sobre las importaciones, dada la incertidumbre que genera a los exportadores la amenaza de aplicación en el futuro de
• Sistema de Precios de Entrada: Establece un precio mínimo por debajo del cual la mercadería importada debe pagar derechos adicionales con el objetivo de igualarlos a los mencionados precios internos.
• Salvaguardias por precios y precios de referencia: Actúan de la misma manera que los precios de entrada. Son medidas que buscan la independencia de fluctuaciones internacionales de precios, protegiendo así los ingresos del producto interno.
• Licencias de importación: Las licencias de importación son autorizaciones o permisos especiales que se dan como condición previa para importar un determinado producto. Constituyen un instrumento para regular y limitar el flujo y la cantidad de las importaciones. Son extendidas por entidades oficiales del país que las impone.
• Tipo de cambio múltiple: Existencia de distintas tasas de cambio para distintos bienes, encareciendo las importaciones y subsidiando las exportaciones. Con este sistema se buscaba controlar la balanza comercial.
• Depósito Previo: Esta medida exigía realizar un depósito en el Banco Central o institución afín, el cual no devengaba intereses ni reajustes por inflación. El importador, debía depositar una cantidad estipulada, expresada como el porcentaje del valor de importación. El depósito permanecía en el banco hasta la llegada de la mercancía.
• Licencias de Importación: Las licencias de importación son autorizaciones o permisos especiales que se dan como condición previa para importar un determinado producto. Constituyen un instrumento
71
para regular y limitar el flujo y la cantidad de las importaciones. Son extendidas por entidades oficiales del país que las impone.
Barreras No Arancelarias América Latina
• Normas: Son aquellas aprobadas por una institución reconocida que prevé, para un uso común y repetido reglas, directrices o características para los productos o los procesos o métodos de producción conexos y cuya observancia es de acatamiento voluntario. También puede incluir prescripciones en materia de terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, procesos o métodos de producción, etc.
• Normas Técnicas: Las normas técnicas son disposiciones o medidas gubernamentales para proteger la salud pública, el medio ambiente y los derechos del consumidor. Dichas normas son especificaciones técnicas que determinan las características de un producto según dimensiones, ingredientes, calidad, rendimiento o seguridad. Pueden regular la terminología, los métodos de prueba, el empaque, el etiquetado o marcaje.
• Normas sanitarias, fitosanitarias y zoosanitarias: Supuestamente están destinadas a la protección de la vida y la salud humana, animal y vegetal, mediante el control de plagas, enfermedades y tóxicos de animales, plantas y alimentos.
• Normas de origen: las normas de origen tienen como objetivo establecer los criterios para la determinación del origen de una mercancía.
• Reglamentos Técnicos: En los reglamentos técnicos se establecen las características de un producto o los procesos de producción con ellos relacionados, con inclusión de las disposiciones administrativas aplicables, y cuya observancia es de acatamiento obligatorio. Dentro de los reglamentos técnicos se pueden incluir disposiciones relativas a la terminología, símbolos, embalaje, marcado o etiquetado aplicables a un producto, proceso.
• Procedimientos de evaluación de la conformidad: Son procedimientos utilizados directa o indirectamente para determinar que se cumplen las prescripciones pertinentes de los reglamentos técnicos o las normas. Comprenden, entre otros, los procedimientos de muestreo, pruebas e inspección, evaluación, verificación y garantía de la conformidad.
Fuente: Organización Mundial del Comercio, OMC. Internet: http://www.wto.org
CODEX Alimentarius. Food and Agricultura Organization (FAO), Naciones Unidas: [email protected]. Internet: http://www.fao.org.
Glosario de Comercio Exterior e Integración. Instituto Boliviano de Comercio Exterior. IBCE: [email protected]; Internet: http://scbbs-bo.com/ibce
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