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dOCUMENTOdE TRABAJO 10

LA IMPLEMENTACIÓN dEL ACUERdO FINAL EN EL PRESUPUESTO GENERAL dE LA NACIÓN 2019. LA PAZ dESFINANCIAdA

Equipo ImplementaciónMarcela Valencia, Andrés Felipe Mora, Diego Carrero, José Francisco Puello.

Bogotá, noviembre de 2018

Serie Implementación

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La implementación del Acuerdo Final en el Presupuesto General de la Nación 2019. La Paz desfinanciada

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ResumenA dos años de la firma del Acuerdo Final de Paz en el Teatro Colón, este documento

examina el texto definitivo del Presupuesto General de la Nación 2019 (PGN), aprobado en sesión plenaria de la Cámara de Representantes mediante el proyecto 052 de 2018 y el proyecto 059 de 2018 en el Senado1 en lo relacionado con los montos asignados para la implementación del Acuerdo Final de Paz (AF), y que, al tiempo, relaciona la concor-dancia de dichas cuantías con las bases presupuestales del Plan Marco de Implementa-ción (PMI), según lo establecido en el Documento CONPES 3932 de 2018.

El análisis se desarrolla en cinco apartados. El primero, caracteriza el monto y distribución del PGN aprobado, evidenciando, tal como se advertía en el documento de trabajo N.° 3 del Centro de Pensamiento y Dialogo Político (CEPDIPO) la forma en que dichos rubros privilegian las rentas financieras expresadas en el servicio de la deuda pública, al tiempo que existe una desfinanciación del PMI en por lo menos un 40% anual y un déficit estructural de por lo menos 1,7% del PIB año en lo relacionado con inversiones que permitan el éxito en la implementación del AF hasta 2031.

En las secciones dos, tres y cuatro se esboza, respectivamente, la estructura del presupuesto aprobado en relación con el cumplimiento del AF para el año 2019. En este sentido según lo aprobado en la ley de presupuesto queda clara la asignación de $1,63 billones con destinaciones rastreables en relación con las entidades y programas directamente ligados con la implementación del Acuerdo Final de Paz: para el punto 1, Reforma Rural Integral (RRI), $723.408.252.436; para el punto 3, Fin del Conflicto, $385.096.252.803, y para el punto 5, Víctimas, $530.217.676.022.

Sumados a los $1,63 billones rastreables dentro del trámite aprobado por el Congreso de la República, partiendo de información suministrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se podrían sumar $0,9 billones adicionales de recursos provenientes de esta cartera, con lo que –en el escenario más optimista– podría calcularse un total de 2,53 billones para la implementación del AF en el año 2019 según el PGN.

De esta manera en la sección cinco se señala la invisibilización a la que se somete al PMI en la proyección de gastos realizada por el Gobierno Nacional Central (GNC) y que queda a la discreción del Ministerio de Hacienda y Crédito Público (MHCP), a pesar de las indicaciones establecidas en el Documento CONPES 3932 de junio de 2018 en cuanto a la obligación del MHCP de hacer explícitos los compromisos financieros relacionados con el PMI. Este vacío se da incluso a pesar de lo establecido en el artículo 150 del texto aprobado por el legislativo al señalar que dicho presupuesto se entenderá enmarcado dentro del Plan Plurianual de inversiones para la Paz, inversiones que no tienen ninguna posibilidad de seguimiento en tanto el Sistema Integrado de Informa-ción del Posconflicto (SIIPO) creado por el AF no se ha puesto en marcha.

Finalmente se concluye insistiendo en que el ajuste selectivo que impone la estruc-tura del gasto en función del rentismo financiero, la economía de guerra en tiempos de posacuerdo y la regla fiscal restringen de manera estructural la implementación de los Acuerdos de Paz.

De esta manera, con los $2,53 billones aprobados para la implementación del Acuerdo Final es posible afirmar que no existe claridad respecto a la manera como el Gobierno Nacional va a canalizar los $6,125 billones que se requieren para alcanzar los $8,625 billones, que según el PMI deberían invertirse en la paz en el año 2019.

1. Proyecto 052 de 2018 en la Cámara y proyecto 059 de 2018 en el Senado “por la cual se decreta el presu-puesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1.o de enero al 31 de diciembre de 2019”.

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1. Las tendencias generales del presupuestoComo se señaló en el documento de trabajo número 3 de CEPDIPO (2018), el Presupuesto General de la Nación PGN aprobado para 2019 asciende a $258,99 billones, lo cual representa un aumento de 23,3 billones respecto al presupuesto de 2018, que fue de $235,6 billones.

Este incremento es explicado fundamentalmente por el crecimiento de los recursos destinados para el pago de la deuda pública, los cuales ascienden a $51,3 billones, que tal como sucedió en el 2018 se concentran en el pago de intereses del servicio de la deuda. Este monto asciende a más de 25 billones de pesos, una cifra superior a los 23,3 billones de incremento del PGN, y representa casi el mismo valor que la amortización de la deuda pública (en 2017 y 2018 han sido mayores los intereses del servicio de la deuda que sus amortizaciones).

De esta manera, el servicio de la deuda representa el 19,81% del PGN aprobado para 2019, aumen-tando en 6,4% con respecto a 2018. Este monto es el más representativo dentro del PGN, representando el 5% del PIB (gráfico N.o 1).

En el caso del desarrollo agropecuario y la implementación del AF, tomando incluso los recursos que quedan a discreción del MHCP, la suma total para la implementación del AF asciende a $2,5 billones y para el desarrollo agropecuario (cuya contabilidad se cruza en entidades con la implementación del AF) a 2,1 billones.

El servicio de la Deuda Pública representa 21 veces los recursos para la implementación del AF y 24 veces la disposición total para el desarrollo agropecuario, mientras que los gastos en seguridad y defen-sa son 13 veces superiores a lo que se invertirá para el AF y 15 veces más que las inversiones para el desarrollo rural.

Gráfico No 1. Presupuesto General de la Nación 2019

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20

30

40

50

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51,3

41,238,2

33,628,4 28,3

3,2 2,5 2,1

Billo

nes

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Educ

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Universidadespúblicas

ImplementaciónPaz Agropecuario

Principales rubros PGN 2019

Fuente: Construcción propia con base en el texto de ley aprobado (N° 052 de 2018 Cámara y 059 de 2018 Senado).

La reducción en el pago del servicio de la deuda pública entre el proyecto presentado inicialmente por el Gobierno Nacional y el finalmente aprobado se explica fundamentalmente por la reducción de la amortización de la deuda ($14 billones), lo cual significa postergar dicho pago en el tiempo a través del mecanismo de canje de deuda de corto plazo por otra con vencimientos hasta 2028.

La estrategia del Gobierno Nacional y de su partido, el Centro Democrático, en el Congreso de la República consistió en ampliar los plazos de pago de la deuda pública garantizando los montos de pago de deuda para 2019 por un orden de más de $51,3 billones, mientras que, por otro lado, dejaron desfi-nanciados rubros de inversión social y de implementación del AF, para de esta manera amenazar a la población con la inminencia de la reforma tributaria mediante la Ley de Financiamiento, escondiendo

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la lógica que subyace a la estructura fiscal colombiana en función de la especulación financiera y el presupuesto para la guerra y la represión.

De esta manera, el argumento según el cual el objetivo de la Ley de Financiamiento consiste en garantizar la implementación del AF o el desarrollo social es absolutamente falso. Detrás de esta se esconden, en realidad, las rigideces propias de la estructura del régimen de hacienda que restringe las funciones sociales del Estado, organiza su gasto en términos de la acumulación financiera y lo condi-ciona mediante la regla fiscal.

Como se advirtió en el documento de trabajo N.o 3 de CEPDIPO, esta Ley de Financiamiento se sus-tenta en el incremento de la base gravable del IVA, ampliando los productos que son gravados con este tributo y el incremento de la retención en la fuente de las familias con ingresos medios.

De otro lado, a pesar de que el artículo 150 del presupuesto aprobado señala que “El presente presu-puesto se entenderá enmarcado dentro del Plan Plurianual de inversiones para la Paz, de conformidad con lo establecido en el acto legislativo 01 de 2016 y por lo tanto priorizando los ciudadanos y las enti-dades territoriales más afectadas por la pobreza rural, las economías ilegales, la debilidad institucional y el conflicto armado”, dicho Plan Plurianual de inversiones para la Paz no existe y no se especifican los recursos que dentro del presupuesto serán utilizadas para este fin.

A la fecha, no existe posibilidad alguna de seguimiento de las inversiones para la paz en tanto el Decreto 1829 del 7 de noviembre de 2017, que crea el Sistema Integrado de Información del Posconflicto (SIIPO), no se ha puesto en funcionamiento y, según información suministrada por el Gobierno Na-cional en la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI), dicho sistema empezaría a funcionar apenas a finales de marzo de 2019, es decir, a 16 meses de la expedición del Decreto 1829 de 2017, y 28 meses después de la firma del AF.

Como lo señala el Documento de Trabajo N.o 3 de CEPDIPO, resulta preocupante no hacer visible el PMI en el PGN 2019, pues de acuerdo con el Documento CONPES 3932 de 2018 a partir de 2018 el Mi-nisterio de Hacienda y Crédito Público deberá incluir en de la ley de presupuesto un artículo, según la cual las entidades del PGN que ejecuten recursos destinados al cumplimiento del Acuerdo Final, para efectos de seguimiento y control financiero, deberán establecer dentro del SIIF-Nación y en los demás aplicativos que para este propósito el Ministerio de Hacienda y Crédito Público desarrolle, las apropia-ciones presupuestales que se utilizarán para el desarrollo de los mismos.

En medio de este panorama se suma el Segundo informe al Congreso sobre la ejecución de los re-cursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones, de enero 2017 a 30 de marzo de 2018, presentado por la Contraloría General de la República (CGR), cuyo contenido evidencia la desfinanciación de la implementación del AF.

En concordancia con lo planteado por CEPDIPO, documento de trabajo N° 3, tomando tanto las ci-fras presentadas por el MHCP en el Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018 (MFMP) como las presentadas por la CGR, persiste una desfinanciación para la ejecución del PMI. Si partimos del hecho de que los recursos para la implementación del AF debían ser de $8,48 billones para 2017, es claro que, según las cifras del MHCP, hubo un déficit de $1,6 billones, y de $3,6 billones según la CGR, lo que representaría un déficit para ese año de 41,8% (ver cuadro N.° 1).

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Cuadro No 1. Comparativo de Ejecución Ministerio de Hacienda frente a Balance de la Contra-loría General del República

Ejecución frente a programación en el MFMP 2017Cifras en billones de pesos

Fuente

Monto total Programado (15

años)

Programado para 2017 Ejecución 2017

MFMP 2017

MFMP 2018

MFMP 2017

MFMP 2018 MHCP CGR

Presupuesto General de la Nación (PGN) $ 46,6 $ 46,7 $ 3 $ 2,9 $ 2,5 $ 2,5 *Sistema General de Participaciones (SGP) $ 37,8 $ 47,7 $ 1,8 $ 2,7 $ 2,4 N.A****Sistema General de Regalías (SGR) $ 19,7 $ 18,1 $ 1,6 $ 1,0 $ 0,7 $ 0.741**Recursos entidades Territoriales $ 5,5 $ 4,3 $ 0,46 $ 0,5 $ 0,4 N.A****Cooperación internacional $ 11,6 $ 11,6 $ 1,10 $ 1,1 $ 1,0 $ 1,7 ***Inversión Privada $ 8,3 $ 1,2 $ 0 $ 0 $ 0 N.A ****

Total $ 129,5 $ 129,5 $ 8,0 $ 8,2 $ 6,9 $ 4,9

Fuente: Tomado de Unidad Delegada para el Posconflicto / Contraloría General de la República sobre Marco Fiscal de Mediano Plazo 2017 y 2018, MHCP.

*. La CGR estima que el monto asociado a la inversión pública fue de $1,6 billones. Este valor se calcu-la teniendo en cuenta los recursos del Fondo Colombia en Paz que corresponden a una transferencia ($220.000 millones) del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPRE). El monto proveniente de proyectos de inversión tiene un corte a 31 de diciembre y corresponde a los com-promisos de la vigencia 2017 ($1.115.369 millones). El monto proveniente del Fondo Paz corresponde a lo ejecutado en 2017 ($278.537 millones).

**. Reporte del MHCR, documento MFMP 2018, correspondiente a giros de recursos ordinarios y de asigna-ciones específicas a proyectos alineados al PMI.

***. Proyectos de cooperación internacional en ejecución alineados al PMI según información reportada por APC Colombia.

****. Los lineamientos para el uso del SGP y Recursos de las ET no están dados.

Tanto de la sección de salvedades de la FARC en el PMI como del documento de trabajo N.° 3 de CEPDI-PO y del informe de la CGR correspondiente a 2018, se desprende la conclusión de una desfinanciación estructural para garantizar la implementación efectiva del AF por tres razones:

i. Los recursos del Sistema General de Participaciones ya están comprometidos en destinaciones específicas, razón por la cual no representan recursos nuevos para la paz y la implementación del AF.

ii. Las inversiones estimadas por el Gobierno Nacional en el CONPES 3932 de 2018 y su anexo B, el PMI, tanto para la implementación de la RRI como del Programa Nacional Integral de Sustitu-ción de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), no son suficientes para llevar a cabo todas las actividades propuestas. El valor de la RRI para los 665 municipios con población rural y rural dispersa, incluyendo el desarrollo de los PDET, es de $195,5 billones, al tiempo que las inversiones asocia-das a 11 de los 15 Planes Nacionales Sectoriales ascienden a un valor de $89,9 billones.

iii. El costo estimado adicional para la implementación de la política pública de víctimas asciende a, por lo menos, $115.6 billones.

En este contexto, en el PGN 2019 solo se pueden inferir recursos para la implementación del AF en los puntos 1 Reforma Rural Integral, 3 Fin del Conflicto y 5 Víctimas.

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La dificultad de hacer seguimiento a los recursos del PMI se expresa entre otras cosas en el hecho de que las instituciones y/o programas que se esbozan en el PGN cumplen tareas que no corresponden necesariamente de manera exclusiva a lo estipulado en el Acuerdo Final, razón por la cual incluso di-chos rubros están sobrevalorados en relación a lo que finalmente se invertirá para el propósito de llevar a buen término el Acuerdo Final.

2. La Reforma Rural Integral

En el caso de la Reforma Rural Integral las tres agencias encargadas de llevar a buen término una parte significativa de la transformación del campo en el contexto de la implementación del AF recibirán $723.408 millones de pesos, 8 veces menos que lo estipulado en el PMI para 2019, dado que según este, dichos recursos deben girar alrededor de 0,58% del PIB (ver gráfica N.o 2), es decir, $5,8 billones ajustados a precios actuales.

Gráfica No 2. Costos Anuales Implementación del Acuerdo Final como % del PIB

0,020,87

0,80

0,760,72 0,72

0,730,71

0,71 0,70 0,68 0,68 0,66 0,65 0,640,63

0,04

0,10

0,010,71

0,07

0,06

0,030,04

0,61

0,07

0,06

0,020,030,58

0,55

0,07

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0,010,03

0,56

0,06

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0,010,03 0,58

0,06

0,06

0,010,03

0,57

0,05

0,06

0,010,03

0,63 0,62

0,040,03

0,62

0,030,03

0,040,02

0,62

0,040,02

0,61

0,040,02

0,60

0,040,02

0,59

0,040,02

0,58

0,040,01

Reforma Rural Integral Participación Política Fin del conflicto Drogas Ilícitas Víctimas

2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2016). Calculado sobre precios de 2016 y proyecciones PIB

Resulta ingenuo creer que los $5,1 billones faltantes para la implementación del punto 1, RRI, podrán alcan-zarse con recursos de regalías –que en 2017 alcanzaron apenas $740.000 millones de $1,2 billones proyec-tados (ver documento de trabajo N.° 8 de CEPDIPO)– o del Sistema General de Participaciones (SGP).

Ante la falta de solidez de las bases presupuestales del PMI, y si se suman únicamente los recursos que se indican con plena claridad en el PGN 2019, encontramos $338.489 millones para la Agencia Nacional de Tierras (ANT), $270.851 millones para la Agencia de Desarrollo Rural (ADR) y $114.067 millones para los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), a través de la Agencia de Renovación del Territorio (ART) (cuadro N.o 2).

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Cuadro No 2. Recursos Aprobados relacionados con el punto 1: Reforma Rural Integral del Acuerdo Final de Paz (cifras en pesos)

Entidad /Programa Rubro TOTAL1717 Agencia Nacional de Tierras $ 338.489.568.495

$ 723.408.252.436 1718 Agencia de Desarrollo Rural $ 270.851.486.007 1719 Agencia de Renovacion del Territorio – ART $ 114.067.197.934

Fuente: Construcción propia con base en texto de ley aprobado N° 052 de 2018 Cámara y 059 de 2018 Senado.

Llama la atención que la Agencia Nacional de Tierras deba destinar el 0,03% de su presupuesto para el servicio de deuda pública, en el caso de una entidad que debería dedicar exclusivamente sus esfuer-zos financieros para la consolidar los principios del Acuerdo Final en la lógica de lograr la estabilidad y perdurabilidad en el tiempo del propósito de la paz.

Tanto en la Agencia Nacional de Tierras, como en la Agencia de Desarrollo Rural, el 12,5% de su presu-puesto será utilizado en funcionamiento, mientras que el 87,5% de sus recursos serán para inversiones.

En el caso de la Agencia de Renovación del Territorio, agencia encargada de liderar los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), llama la atención que los cargos a funcionamiento ocu-pen el 41% de su presupuesto, lo que implica una carga para inversiones más pequeña en relación con las otras agencias encargadas de impulsar la RRI.

3. El fin del conflicto y la reincorporación

En relación con el punto 3, Fin del Conflicto, los recursos que se pueden encontrar dentro de lo aproba-do en el PGN y a través de la información suministrada por el MHCP ascienden a $385.096 millones, siendo los dos montos más importantes los relacionados con la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), con $139.591 millones, y la Subdirección especializada de seguridad y protección de los integrantes del partido FARC, de la Unidad Nacional de Protección (UNP), con $187.258 millones.

Lejos de los argumentos que señalan la reforma tributaria como una consecuencia de la reincorpora-ción de exintegrantes de la otrora guerrilla de las FARC-EP, se evidencia aquí que estos recursos son muy inferiores a los buscados con la nueva Ley de Financiamiento que asciende a los $14 billones.

Cuadro No 3. Recursos Aprobados relacionados con el punto 3: Fin del conflicto y reincorporación (cifras en pesos)

Entidad /Programa Rubro TOTAL 0206 Acción integral contra minas antipersonal como mecanismo de transición hacia la Paz territorial desde el sector Presidencia.

$ 4.006.741.491

$385.096.252.803

0212 Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN). $ 139.591.759.282

3701 Fortalecimiento institucional de los procesos orga-nizativos de concertación, garantía, prevención y respeto de los derechos humanos como fundamentos para la Paz (mininterior).

$ 30.239.752.030

3702 Fortalecimiento de la gobernabilidad territorial para la seguridad, convivencia ciudadana, paz y postconflicto. $ 24.000.000.000

3708 Unidad Nacional de Proteccion (UNP) (Estimación de recursos para subdirección). $ 187.258.000.000


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Los recursos destinados al desminado humanitario en el marco de la transición son apenas del orden de los $4.006 millones, mientras que las posibilidades de desarrollo del numeral 3.4 del AF –más allá de los recursos estipulados para la subdirección especializada en la UNP– son reducidos si se tiene en cuenta la información suministrada en el cuadro N.° 3, que muestra como estos ascienden a $54.239 millones, cifra bastante modesta frente a lo que significa, por ejemplo, poner en marcha desafíos tan importantes como los establecidos en el Decreto 660 de 2018 para garantizar la seguridad y protección de las comunidades y organizaciones sociales en los territorios.

Aproximadamente el 99,1% de los recursos de la Agencia para la Reincorporación y la Normaliza-ción (ARN) se utilizarán en funcionamiento y apenas el 0,9% –$1.324 millones– en inversión. De la misma manera, en el caso de la Subdirección Especializada De Seguridad y Protección el 99,8% de los recursos serán utilizados en funcionamiento.

4. Las Víctimas

En cuanto a los recursos disponibles para el desarrollo del punto 5 del AF, estos se concentran en las instituciones del Sistema Integral de Verdad Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR). Del total de los $530.217 millones destinados para este punto, el 85,5% de los mismos –$455.606 millones– serán distribuidos entre la Jurisdicción Especial de Paz (JEP), la Comisión de Esclarecimiento de la Verdad (CEV) y la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidos (UBDP) (Cuadro N.o 4).

De hecho, del total de montos aprobados para el punto 5, el 55,14% –$292.465 millones– se destina-rán a la JEP, mientas que tanto la CEV como la UBDP dispondrán cada una de una cifra de alrededor de $81.000 millones.

Cuadro No 4. Recursos Aprobados relacionados con el punto 5: Las Víctimas (cifras en pesos)

Entidad/ Programa Rubro Total por punto3703 Política pública de víctimas del conflicto armado y postconflicto. $ 22.369.360.845

$530.217.676.022

4199 Fortalecimiento de la gestión y dirección del sector inclusión social y reconciliación (unidad de víctimas). $ 69.110.000.000

4401 Jurisdicción Especial para la Paz $ 292.465.828.023 4402 Ccomisión para el esclarecimiento de la verdad, la convivencia y la no repetición. $ 81.480.700.000

4403 Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Des-aparecidas en el contexto y en razón del conflicto arma-do (UBDP).

$ 81.661.148.000


Aparte de los recursos destinados para las tres instituciones del SIVJRNR, la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas contara con apenas $69.110 millones adicionales para fortalecer la gestión de la inclusión social y la reconciliación. Esta cifra es minúscula frente a los recursos limita-dos en el caso de la política pública derivada de la Ley 1448 de 2011 que significan al año alrededor de $13,5 billones.

De hecho, teniendo en cuenta que el Acuerdo Final señala en su numeral 6.1.10 que una de las medidas prioritarias es la adecuación de la normatividad y política pública de víctimas y a propósito del 5.° informe (2018) de la Comisión de Seguimiento a la Ley 1448 de 2011, son irrisorios los montos asignados para el punto 5 del AF en el contexto de inversiones que según la Comisión deberían alcan-zar, entre 2018 y 2021, los $129,29 billones.

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De otro lado es de destacar que el 69,17% de los recursos de la JEP serán utilizados en funciona-miento, mientras que cerca de $90.358 millones se utilizarán para inversión. En el caso de la CEV los gastos de funcionamiento equivalen al 60,5% y en el de la UBDP al 40,7%.

En síntesis, en el proyecto aprobado de ley de presupuesto queda clara la asignación de $1,63 billo-nes con destinaciones rastreables en relación con entidades y programas directamente ligados con la implementación del Acuerdo Final de Paz en los puntos 1, 3 y 5.

5. Las cifras del Ministerio de Hacienda y la ausencia de claridades en relación con la participación política, la solución para los cultivos de uso ilícito y el punto 6 del AF

En el caso de los puntos 2, participación política; 4, solución para los cultivos de uso ilícito, y 6, Imple-mentación y verificación, las claridades en el PGN son nulas al no existir una sección que especifique los recursos destinados para la implementación del AF, dejando toda la asignación presupuestal a la discrecionalidad de las entidades responsables de cada una de las estrategias de la implementación para el cumplimiento de lo consignado en el PMI.

Dicha ausencia se suma a lo expresado por el MHCP que señaló sin mayor claridad ante los medios que luego de la renegociación con las fuerzas políticas del Congreso alcanzó a sumar 0,9 billones de pesos adicionales para la implementación del AF2.

El desorden presupuestal y la improvisación del MHCP se hacen evidentes a propósito de su res-puesta a la bancada de oposición en el Congreso de la República, cuando al Ministerio se le pidió clari-dad con respecto a los recursos del PGN 2019 que corresponderían a la implementación.

Precisamente en la imagen N.° 1, extraída de la respuesta que el despacho de Hacienda hace llegar a los congresistas cuando estos le solicitan claridades respecto de los recursos para la implementación del AF, se evidencia que el MHCP solo relaciona las instituciones del SIVJRNR y la Subdirección de la Unidad Nacional de Protección creada por el AF, desconociendo, por ejemplo, las agencias de la RRI que ya tenían recursos asignados en el anteproyecto de ley presentado por el mismo MHCP.

Cuadro No. 5. Respuesta del MHCP a la Bancada de Oposición frente a requerimientos sobre recursos para la implementación del Acuerdo Final de Paz

Presupuesto Paz 2019 (millones de $)Funcionamiento Inversión TOTAL

Unidad Nacional de Protección 158.000 158.000 Ministerio de Hacienda* 1.000.000 1.334.193 2.334.193Jurisdicción Especial para la Paz 209.308 90.358 299.666Comisión para el esclarecimiento de la Verdad, la Conviviencia y la no Repetición

51.556 32.120 83.676

Unidad de Búsqueda de Personas Desaparecidas

35.155 48.329 83.484

Total 1.454.019 1.505.000 2.959.019Fuente: Bancada de Oposición, Congreso de la República de Colombia, Octubre de 2018.

2 Al respecto ver portal web diario el Nuevo Siglo “¿Al Posconflicto le alcanzan 2,6 billones? Disponible en: https://elnuevosiglo.com.co/articulos/10-2018-al-posconflicto-le-alcanzan-26-billones. 9 de octubre de 2018.

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Como se evidencia en el cuadro N.° 5 la respuesta del MHCP es incongruente incluso con lo propuesto en el anteproyecto del PGN, así como con el proyecto finalmente presentado al Congreso de la Repúbli-ca, evidenciándose no solo falta de rigurosidad técnica, sino un desconocimiento de lo presentado por el mismo despacho al legislativo y al país.

En el PGN 2019 aprobado por el Congreso de la República, el MHCP tiene asignada una partida total de $12,5 billones, de los cuales apenas $2,4 billones corresponden a inversiones, las cuales están concentradas en la cuenta 1302 Gestión de Recursos Públicos - Intersubsectorial Gobierno con aproxi-madamente $2,08 billones.

Se evidencia una ausencia de solidez de los recursos asignados para la implementación del AF estipulados por el MHCP cuando este señala tener 2,3 billones de pesos a su discreción para el cumpli-miento del AF, desconociendo los recursos que dentro del mismo proceso de planeación dicho ministe-rio asignó para las Agencias de la RRI.

De otro lado, los $2,08 billones de la cuenta Gestión de Recursos Públicos - Intersubsectorial Gobier-no, que es la única de la que se podrían desprender recursos para la implementación, no son atípicos, sino que más bien corresponden a la tendencia histórica de esta cuenta, que se manifestaba ya desde mucho antes de la firma del Acuerdo de Paz, y cuyos recursos han girado alrededor de los $2 billones.

En suma, teniendo en cuenta las declaraciones concedidas a los medios por del MHCP, lo aprobado en el PGN 2019 y la tendencia histórica de la cuenta 1302 del Ministerio, Gestión de Recursos Públicos - Intersubsectorial Gobierno, en el mejor de los casos se puede hablar de $900.000 millones a discreción del MHCP para garantizar en el año 2019 la implementación, ya que, por ejemplo, en la respuesta ori-ginal del MHCP a la bancada de oposición este no hacía referencia a los $723.408 millones para la RRI. De igual manera, y a propósito de la cuenta 1302 mencionada, es imposible asignar a la implementa-ción del AF todos los 2,08 billones de que ella dispone, en tanto estos tendrían que ser castigados por lo menos en un 50% como consecuencia de las otras obligaciones que en esta cuenta tiene la cartera a cargo del ministro Alberto Carrasquilla.

Como se puede observar en el cuadro N.° 6, elaborado a partir del texto definitivo aprobado por el Congreso de la República, y teniendo en cuenta la partida adicional de un billón de pesos para la paz, administrado por el MHCP, existiría en el mejor de los casos una asignación total de 2,6 billones para la implementación del AF en 2019, apenas 30,1% de los recursos estipulados en el PMI, y tan solo 7,4% de los recursos anuales necesarios para la implementación del AF calculados por el componente CSIVI-FARC, según se puede deducir de la sección de salvedades del documento PMI que señalan una inver-sión requerida para la implementación del AF de 3% PIB anual (pp. 225 y 226), que es congruente con lo manifestado por la CGR, en relación al déficit estructural de los recursos para la paz en el informe de agosto de 2018.

Cuadro No 6 Recursos totales aprobados para la implementación del Acuerdo Final en 2019 (cifras en pesos)

Punto Punto del acuerdo Total por punto1 Reforma Rural Integral $ 723.408.252.436 3 Fin del Conflicto $ 385.096.252.8035 Víctimas $ 530.217.676.022

Sin especificar 1301 Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Paz) $ 900.000.000.000

Total paz Suma total $ 2.538.722.181.261Suma cierta sin recursos de minhacienda $ 1.638.722.181.261

Fuente: Construcción propia con base en texto de ley aprobado (N.° 052 de 2018 Cámara y 059 de 2018 Senado).

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Conclusiones

Es posible concluir que, en términos fiscales, la implementación de los Acuerdos de Paz en el año 2019 seguirá infortunadamente estando en vilo, como consecuencia de los escasos recursos financieros para llevar a buen término la palabra empeñada por el Estado y sentar las bases para la superación definitiva del conflicto armado en Colombia. En concreto, y sin entrar a cuestionar ni los programas ya existentes ni las funciones de las instituciones analizadas en este documento y en un escenario de ausencia de claridades por parte del MHCP frente a los recursos que dispondrá para la implementación del AF (cuadro N.° 4), podemos concluir que existen dentro del PGN apenas $1,6 billones para la paz (19,1% de lo estipulado en el PMI) en un contexto en el que las demás fuentes de financiación del AF son confusas y borrosas.

Es importante advertir que existe el riesgo de que los recursos aprobados correspondan en alguna medida a políticas, planes y programas que simplemente cambian de nombre al interior de las entida-des señaladas y de los cuales no es posible hacer seguimiento en tanto no se ha desarrollo el SIIPO, lo cual agudizaría el problema de la desfinanciación del Acuerdo Final.

Mientras perdure el ajuste selectivo que impone la estructura del gasto público en Colombia en función del rentismo financiero, traducido en el servicio de la deuda pública, al tiempo que se privilegia la economía de guerra y represión –a propósito de los recursos destinados para seguridad y defensa en tiempos de posacuerdo– y mientras perdure la rigidez actual de la regla fiscal, se restringirán de ma-nera estructural la implementación de los Acuerdos de Paz y, en general, los derechos sociales de las colombianas y colombianos.

Bibliografía

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» CENTRO DE PENSAMIENTO Y DIÁLOGO POLÍTICO (CEPDIPO) (2018). El Sistema General de Re-galías y el Plan Marco de Implementación: Entre el desfinanciamiento gubernamental y el compro-miso territorial. Bogotá: CEPDIPO, Documento de Trabajo N.° 8. 14 de noviembre de 2018.

» CENTRO DE PENSAMIENTO Y DIÁLOGO POLÍTICO (CEPDIPO) (2018). Implementación del Acuer-do de Paz sin recursos. A propósito del proyecto de Presupuesto General de la Nación 2019. Bogotá: CEPDIPO, Documento de Trabajo N.° 3. 28 de septiembre de 2018.

» CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA (2018). TEXTO DEFINITIVO APROBADO EN SE-SION PLENARIA DE LA HONORABLE CAMARA DE REPRESENTANTES PROYECTO DE LEY Nos. 052 DE 2018 CAMARA Y 059 DE 2018 SENADO “POR LA CUAL SE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1o. DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2019”. Bogotá: Congreso de la República de Colombia, 25 de octubre de 2018.

» CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (2018A). CONPES 3931: POLÍTICA NACIONAL PARA LA REINCORPORACIÓN SOCIAL Y ECONÓMICA DE EXINTEGRANTES DE LAS FARC-EP. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.

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» CONSEJO NACIONAL DE POLÍTICA ECONÓMICA Y SOCIAL (2018C). Anexo B CONPES 3932, Plan Marco de Implementación: Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una Paz estable y duradera. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación.

» CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA (2018). Segundo informe al Congreso sobre la eje-cución de los recursos y cumplimiento de las metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones, de enero 2017 a 30 de marzo de 2018. Bogotá: Contraloría General de la República.

» COMISIÓN SEGUIMIENTO Y MONITOREO IMPLEMENTACIÓN LEY 1448-2011 DE VÍCTIMAS Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS (2018). Quinto Informe de la Comisión de Seguimiento y Monitoreo al cumplimiento de la Ley 1448 de 2011 al Congreso de la República 2017-2018. Contraloría General de la República. Bogotá, Colombia.

» MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (2018). Marco Fiscal de Mediano Plazo 2018. Bogotá: Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

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