Distribución espacial de los recursos

públicos en educación

Arturo Miranda Blanco

Tarea 1997

1

Con el título Distribución espacial de los recursos públicos en educación presentamos un estudio elaborado por el economista Arturo Miranda Blanco, que es parte de los

estudios previos del Proyecto "Preparación de condiciones locales para la descentralización y la autonomía escolar" realizado con el apoyo de la

Fundación Ford. Este proyecto ha sido desarrollado por el Área de Gestión Educativa de TARFA.

Se publicaron anteriormente los estudios Aproximaciones al proceso de creación, organización y funcionamiento de las USE de Walter Rabanal, Órganos de ejecución desconcentrados del Ministerio de Educación -estudio de tres casos- de Manuel Paiba

Cossios y Revisión critica del rol de las municipalidades en la educación de Mario Álvarez.

Arturo Miranda Blanco, economista, Profesor de la Unidad de Post Grado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UNMSM y miembro de Foro Educativo.

Miranda Blanco, Arturo Distribución espacial de los recursos públicos en educación/ Arturo Miranda Blanco.- Urna: Tarea, 1997.-32 pp. FINANCIAMIENTO EN EDUCACIÓN / GESTIÓN PÚBLICA/ EDUCACIÓN PÚBLICA/ GASTO EDUCATIVO / DIAGNÓSTICOS EDUCACIONALES /INVERSIÓN PÚBLICA/ ZONA URBANO-MARGINAL. Perú / Lima. 1. Educación - Perú - Financiarniento. CLC LB2825 CCD 379

O

Primera edición: 300 ejemplares. Lima, diciembre de 1997.

@ TAREA Asociación de Publicaciones Educativas. Parque Osores 161, Lima 21. Apartado postal 2234, Lima 100.

Telefax 424-2827 - Correo- electrónico: postmaster@tarea.org.pe PERÚ.

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Índice ASPECOS METODOLÓGICOS l. DIMENSIÓN GLOBAL DE APORTE ECONÓMICO DEL ESTADO A LA EDUCACIÓN PÚBUCA a. Evolución del gasto educativo público en relación las principales variables macroeconómicas. b. Destino del Gasto Educativo Público: su clasificación económica c. La otra cara de la medalla. El salario magisterial . d. El costo unitario corriente año/alumno para la educación primaria como indicador de inversión pública en educación 2. DISTRIBUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EDUCACIÓN POR DEPARTAMENTOS a. Asociación lineal entre los indicadores de inversión pública en educación, pobreza económica y pobreza educativa a nivel departamental b. Dialogando con las cifras c. ¿Cuánto gastan las Familias en educar a sus miembros? 3. EL PRESUPUESTO EDUCATIVO QUE EJECUTA EL ESTADO EN UMAMETROPOUTANA a. Una mirada a los coeficientes de correlación lineal b. La otra perspectiva para el análisis 4. EL CONO SUR DE UMAMETROPOUTANA PROPUESTAS

3

De cara al tercer milenio no existe duda respecto de la importancia que tiene la educación para el desarrollo económico y social de un país. El carácter de gasto de inversión que se le atribuye a todas las erogaciones que se realizan con fines educativos es resaltada por todos los sectores. Por tal motivo, resulta necesario explicar en que medida estos recursos son asignados por el Estado a los diferentes centros educativos utilizando criterios de calidad, eficiencia y equidad, para tal efecto hemos creído conveniente intentar un análisis de la distribución de los recursos públicos en educación tomando en cuenta más que su evolución en el tiempo, fundamentalmente su dimensión espacial. Aspectos metodológicos Para sustentar nuestro análisis consideramos como indicador de inversión en educación pública al costo unitario corriente mes/alumno para la educación primaria (CUCEP), asimismo, como indicador de pobreza económica al porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (HNBI), de la misma forma, como indicadores de pobreza educativa a la ineficiencia del sistema (ISE), es decir, al porcentaje de desaprobados y retirados al final del ejercicio educativo anual; al porcentaje de la población que manifiesta no saber leer ni escribir (ANALF), es decir, a los analfabetos; y, finalmente, al promedio de años de escolaridad de la población (AESC). Los indicadores presentados nos permitirán establecer el grado de asociación que existe entre la inversión del Estado en educación y los niveles de pobreza económica y pobreza educativa de la población, así también, determinar cuales han sido los criterios utilizados en el sector público para la inversión social en educación. En un primer momento realizamos el análisis del coeficiente de correlación lineal entre los indicadores descritos, lo cual nos permitirá saber desde el punto de vista estadístico si existe afinidad o asociación entre ellos. Luego a partir de

4

la observación de las cifras consignadas en los cuadros 7 y 8 evaluamos un poco menos rigurosamente si existe movimiento común entre la inversión del Estado en educación y los indicadores de pobreza educativa y pobreza económica arriba mencionados. Otra forma de análisis de la realidad educativa es la que presenta el índice de desarrollo educativo de la niñez y la adolescencia�, el cual considera como indicadores de contexto a la proporción de niños de primer grado con desnutrición crónica y al nivel educativo promedio de las madres de 12 años a más de edad; como indicadores de proceso a la proporción de alumnos con extraedad en primaria de menores; a la tasa de desaprobación en este mismo nivel; y, a la proporción de menores de 15 a 17 años que estudian y trabajan; finalmente, como indicadores de resultado, al grado de estudios aprobados a los 17 años de edad; a la proporción de menores de 15 a 17 años que no saben leer y escribir; y, a la proporción de menores de 15 a 17 años que no estudian ni trabajan. Si adoptamos esta clasificación podríamos considerar como indicador de insumo al gasto unitario corriente promedio mes/alumno para la educación primaria; como indicador de contexto al porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas; como indicador de proceso al porcentaje de desaprobados y retirados en educación primaria; finalmente, como indicadores de resultado al porcentaje de analfabetos y a los años de escolaridad de la población. Hay que tener en cuenta que en los dos casos se acude a las mismas fuentes para la construcción de los indicadores: los censos nacionales de población y vivienda de 1993 del INEI y el censo escolar del Ministerio de Educación. Por tal motivo pensamos que los enfoques no se contraponen sino se complementan.

1. Dimensión global de aporte económico del Estado a la educación pública

Antes de efectuar el análisis de la distribución del gasto educativo público, es necesario contar con una visión general que nos situé en el contexto desde una perspectiva global de lo acontecido en el periodo 1990 - 1996. Esto nos permitirá asumir la real dimensión del aporte económico del Estado a la educación pública.

1 Estado de la niñez, la adolescencia y la mujer en el Perú 1996. UNICEF - INEI. Lima,

diciembre de 1996.

5

Clasificación de indicadores para el análisis de la realidad educativa Clasificación Tipo de indicador

INEI - UNICEF Propia

De insumo Costo unitaria corriente mes/alumno para la educación primaria

De proceso Proporción de alumnos con extraedad en primaria de menores Tasa de desaprobación en educación primaria de menores Proporción de menores de 15 a 17 años que estudian y trabajan

Porcentaje de desaprobados y retirados en educación primaria de menores

De resultado Grado de estudios aprobados a los 17 años de edad Proporción de menores de 15 a 17 años que no saben leer ni escribir Proporción de menores de 15 a 17 años de edad que no estudian ni trabajan

Porcentaje de analfabetos Años de escolaridad promedio de la población

De contexto Proporción de niños de primer grado con desnutrición crónica Nivel educativo de las madres de 12 años a más de edad

Porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas

Elaboración: propia

a. Evolución del gasto educativo público en relación las principales variables macroeconómicas

El gasto educativo público2 (GEP) ha resultado una variable relevante para cualquier análisis de las finanzas educativas públicas, en la medida que nos demuestra el esfuerzo del Estado en dotar de recursos al sector educación. Asimismo, el incremento observado por esta variable (GEP) a partir de la reactivación de la economía confirma la tendencia procíclica ya mencionada por algunos especialistas3.

2 Entendemos indistintamente por inversión y/o gasto educativo público al presupuesto que

ejecutan para el logro de sus fines todos los órganos y organismos del sector público nacional que cumplen de manera directa o indirecta alguna función educativa.

3 Financiamiento de la Educación. Instituto Latinoamericano de Economía y Educación ILEE. EN: Diagnóstico general de la Educación. Area: Administración, Gestión y Financiamiento. Ministerio de Educación/PNUD/GTZ. Lima, Perú, 1993. 96 pp.

6

Cuadro 1 Perú: Producto Bruto Interno, Gasto de Gobierno Central y Gasto

Educativo Público, 1990 - 1996. (Nuevos soles de 1979)

Tasas de crecimiento y relaciones Años PBI (1)

GGC (2)

GEP (3) (1) (2) (3) 3/1 3/2

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

3,243.8 3,334.5 3,287.2 3,497.2 3,954.7 4,233.1 4,317.7

543.2 449.2 484.9 575.3 589.5 665.4 882.6

72.1 74.7 77.4 91.0

110.9 140.0 123.6

-5.4 2.8

-1.4 6.4

13.1 7.0 2.0

5.1 -17.3

7.9 12.5 8.1

12.9 32.7

-6.8 3.6 3.6

17.6 21.9 26.3

-11.7

2.2 2.2 2.4 2.6 2.8 3.3 2.9

13.3 16.6 16.0 16.7 18.8 21.0 14.0

Fuente: MEF-OFINE. Calendarios de Compromiso, 1990-1994. MEF - OAP. Presupuesto 1995-1994. INE. Compendio estadístico, 1995-1996

2.2 2.2 2.4 2.6 2.8 3.3 2.9

13.3

16.616.0

16.7

18.8

21.0

14.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

GEP/PBI GEP/GGC Entre los años 1990 y 1995 el gasto educativo público se incrementó en 94%. Su participación respecto del producto bruto interno (PBI) pasó de 2.2% en el año 1990 a 3.3% en el año 1995, de la misma forma en relación al gasto del gobierno central (GGC), paso de representar el 13.3% en 1990 a 21.0% en 1995. Como podemos observar a nivel agregado la inversión social del estado en educación

7

presenta un incremento importante en los noventas, empero, al igual que el crecimiento de la cobertura, esto no expresa de ninguna manera, como veremos más adelante, mejora en los procesos y en los resultados educativos en términos de calidad, eficiencia y equidad, menos aún, mejora en las condiciones de trabajo de los maestros.

b. Destino del Gasto Educativo Público: su clasificación económica Otra forma de analizar el comportamiento del gasto educativo público es mediante su clasificación económica. De la lectura de algunas cifras observamos que este presenta características especiales. En lo que a gasto corriente se refiere este creció entre 1990 y 1995 en sólo 68.3% en términos reales, mientras que el gasto de capital lo hizo en 958.1%, es decir, multiplicó por 10 veces el valor que tenía en 1990. De la misma forma, del 2.9% del gasto total que significaba en 1990, paso a representar el 15.7% en 1995. Lo anterior no hace sino confirmar el énfasis puesto por el actual gobierno en lo que a infraestructura escolar se refiere y la poca importancia que se le asigna a la revalorización de la profesión docente.

Cuadro 2 Perú: Gasto Educativo Público según Clasificación Económica, 1990-

1996. (Nuevos soles)

Relaciones Años Gasto Total

(1) Gasto

corriente (2)

Gasto de capital

(3) 2/1 3/1

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

150’860,873 737’446,740

1,227’874,205 2,080’733,183 3,080’567,113 4,378’242,317 4,322’849,000

146’510,911671’602,784

1,154’865,8181’857’936,1682’613’436,7913’690’682,0493’740’997,000

4’349,96265’843,95673’008,387

222’797,015467’130,322687’560,268581’852,000

97.1 91.1 94.1 89.3 84.8 84.3 86.5

2.98.95.9

10.715.215.713.5

Fuente: MEF-OFINE. Calendarios de Compromiso, 1990-1994. MEF-OAP. Presupuesto 1995-1994

En 1996, según informaciones preliminares, se estima que un menor crecimiento de la economía (2.0%) respecto de 1995 y 1994 (13.1% y 7.0% respectivamente), estaría acompañado de un decrecimiento del gasto educativo público de -11.7% en términos reales, lo que no hace sino poner en evidencia la sensibilidad del gasto educativo público a las variaciones del producto bruto interno.

8

c. La otra cara de la medalla. El salario magisterial Uno de los grandes problemas de la educación peruana y quizás de todos los países en desarrollo es el bajo nivel remunerativo de los docentes, lo que constituye un obstáculo a cualquier intento de mejorar la calidad de la educación escolar. Como quiera que "el deterioro de la calidad de los maestros es fundamental para entender el de la educación en general"4. La situación económica que viven los maestros los obliga a destinar las horas que debería dedicar a la preparación de clase y/o capacitación, a buscar opciones laborales que le permitan financiar la parte de la canasta familiar que no cubre el salario magisterial.

Cuadro 3 Perú: Salario Magisterial, 1990 - 1996

Mes/año Salario Nominal

S/.

Salario Real S/.

Poder Adquisitivo %

IPC (1990=100%)

1990 Julio 1991 Julio 1992 Enero

Marzo Agosto

1993 Mayo Junio 1996 Abril(*)

21.6589.24

104.09127.74187.74252.81275.22480.00

21.655.835.185.657.066.897.378.47

100.0026.9323.9126.0932.6031.8234.0239.13

100.0 1,530.0 2,010.7 2,261.0 2,659.4 3,669.5 3,735.6 5,664.7

Fuente : Base de Datos IPP Elaboración: Sigfredo Chiroque Chunga Nota:(*) Estimado en base a Ministerio de Educación, Información estadística básica al 30-04-96.

0.0

20.0

40.0

60.0

80.0

100.0

120.0

1990Julio

1991Julio

1992Enero

1992Marzo

1992Agosto

1993 Mayo

1993 Junio

1996Abril(*)

Evolución del Poder Adqquisitivo del maestro peruano (1990-1996)

En lo que va de este gobierno de julio de 1990 a abril de 1996 el salario magisterial a perdido el 60.87% de su poder adquisitivo, es decir, a abril de 1996 4 Jaime Saavedra. Educación e ingresos en el Perú. En: consorcio de investigación económica.

Boletín de opinión de enero de 1996 Nº22

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el sueldo de los docentes sólo podía comprar el 39.13% de lo que adquiría en julio de 1990. A pesar que el gobierno a decretado aumentos de remuneraciones por un 45.28% de julio de 1991 a abril de 1996, el sueldo de los maestros no ha podido recuperar el poder adquisitivo perdido.

d. El costo unitario corriente año/alumno para la educación primaria como indicador de inversión pública en educación

En los setentas, en la Oficina Sectorial de Planificación del Ministerio de Educación, se estableció el costo unitario corriente5 año/alumno o mes/alumno, según sea el caso, como indicador por excelencia para medir la inversión pública en educación, en razón que el mismo resulta de considerar, por un lado, el gasto operativo que se realiza en la función educativa, esto es, los conceptos remunerativos además de otros insumos educativos, y el número de alumnos matriculados según nivel educativo que se ejecuta en el período de un mes o año. La inversión pública en educación medida a través del “costo unitario corriente año/alumno real (1979=100%) logra su nivel histórico más alto en 1966, año que coincide con el primer mandato del Arquitecto Belaunde, de allí en adelante su deterioro se hace sostenido hasta 1971. Al año siguiente, durante el gobierno militar, año 1972 en que se inicia la "Reforma de la Educación", el referido indicador repunta pero sin recuperar los niveles de 1966. Un largo período de deterioro de las finanzas educativas se desarrolla hasta 1979. En 1980 al inicio del segundo período gubernamental del Arquitecto Belaunde el costo unitario experimenta recuperación sin llegar a los niveles de 1972, y menos de 1966. Como observamos, el primer lustro de la década del ochenta se caracteriza por un decremento sostenido de la inversión educativa. Durante 1986 y 1987 se vuelve ha experimentar una recuperación, para algunos ficticia, que tiene una caída espectacular al siguiente año (1988) y no para hasta 1991, primer año del gobierno del Ingeniero Fujimori. En el período 1992-1995 la inversión en educación medida a través del costo unitario corriente año/alumno, ha tenido un incremento sostenido”6 .

5 III Seminario Multinacional de Costos de la Educación. Desarrollo de la Educación

Peruana Aspectos Económicos - Financieros, 1960 - 1974. Trabajo presentado por el equipo peruano de la dirección de programación presupuestaria. OEA/Ministerio de Educación de Venezuela/Ministerio de Educación del Perú. Lima, 19-23 de julio de 1976.

6 Economía y Educación. Arturo Miranda Blanco. Autoeducación Nº48. IPP, diciembre de 1995, pp 10-12.

10

Cuadro 4 Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno para el Sector Público, 1963 -

1995. Años Valores a precios

corrientes Valores a

precios de 1979 Tasa de crecimiento

anual 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

1.27 1.40 1.97 2.48 2.52 2.50 2.58 2.25 2.39 3.31 3.27 3.61 4.22 5.25 6.27 8.25

12.64 29.46 46.00 69.60

120.46 246.18 615.96

1,148.63 2,650.23

11,892.61 289,966.59

17.63 79.80

145.07 236.61 313.85 435.71 441.98

24.42 24.14 29.85 33.97 31.11 26.04 24.81 20.23 20.08 25.80 22.46 21.49 20.38 19.64 17.29 14.31 12.64 18.00 16.43 14.83 12.38 11.88 11.12 11.99 15.18 9.34 8.64 8.42 8.08 9.06

10.24 11.16 14.07 12.64

0.0 -1.2 23.7 13.8 -8.4

-16.3 -4.7

-18.4 -0.7 28.5

-12.9 -4.3 -5.2 -3.6

-12.0 -17.2 -11.7 42.4 -8.7 -9.8

-16.5 -4.0 -6.4 7.8

26.6 -38.5 -7.5 -2.5 -4.1 12.2 13.0 9.0

26.1 -10.2

Fuente: ME - OSPP - Aspectos Financieros de la Educación Peruana, 1960 - 1979. ME - OA/DIAF - Balances de Comprobación, 1980 - 1988. ME-OSPP/DIPP - Calendarios de Compromiso, 1989. MEF-OFINE Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, 1990 - 1995.ME - UE - Estadísticas de varios años. Nota: De 1963 a 1989 los valores están expresados en Intis, de 1990 en adelante en Nuevos Soles. La tendencia creciente del costo unitario observada desde 1992, según informaciones preliminares se estaría revirtiendo, en la medida que se estima que en 1996 este indicador cayó en alrededor del -10.2%, lo que significa que al igual que el gasto educativo público total, estaría experimentando una fase recesiva.

11

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

1963196

4196

5196

6196

7196

81969

1970

1971

1972197

3197

41975

1976

1977

1978197

9198

0198

1198

2198

31984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

19931994

1995

1996

Perú; costo unitario corriente para el sector

público: 1963 - 1996Valores a precios de 1979

2. Distribución de la inversión pública en educación por

departamentos Un primer nivel de análisis se ubica a partir de la división política del Perú por departamentos, en la medida que las regiones hasta la fecha no han sido consideradas en su verdadera dimensión, asimismo, se espera una nueva ley de regionalización que tome en cuanta factores que delimiten verdaderas regiones considerando su realidad socioeconómica, cultural y su importancia geopolítica.

1. Asociación lineal entre los indicadores de inversión pública en educación, pobreza económica y pobreza educativa a nivel departamental

El grado de asociación o afinidad entre los indicadores considerados se expresa a través del coeficiente de correlación lineal. A nivel de los 25 departamentos en que esta dividido el territorio nacional el coeficiente de correlación entre la inversión en educación pública y el porcentaje de hogares con necesidades insatisfechas es nula (-0.12), sin embargo, este mismo indicador en relación a la ineficiencia interna del sistema educativo presenta una correlación negativa baja (-0.38), de la misma forma, con el

12

porcentaje de analfabetos (-0.33) y los años de escolaridad de la población (-0.23).

Cuadro 5

Perú: asociación lineal entre los indicadores de inversión en educación pública, pobreza económica y pobreza educativa, 1993 - 1994

Indicadores CUCEP HNBI ISE ANALF AESC CUCEP 1.00000 -0.1231613 -0.3769036 -0.3345619 0.2360439HNBI 1.0000000 0.8958288 0.7839599 -0.9047839ISE 1.0000000 0.8485018 -0.9094656ANALF 1.0000000 -0.9059080AESC 1.0000000

Elaboración: propia El porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas como indicador de pobreza económica guarda mayor grado de asociación con los indicadores de pobreza educativa, este es el caso de la ineficiencia interna del sistema educativo, que presenta una correlación positiva muy alta (0.90) respecto del indicador de pobreza económica, asimismo, con el número de analfabetos presenta una correlación positiva alta (0.78), y con los años de escolaridad de la población una correlación negativa muy alta (-0.90). La correlación lineal entre los indicadores de pobreza educativa, es decir, entre ineficiencia del sistema educativo y el número de analfabetos es alta y positiva (0.85), y con los años de escolaridad de la población, también alta pero negativa (-0.91). Finalmente, la asociación entre el número de analfabetos y los años de escolaridad de la población es negativa y alta (-0.91).

2. Dialogando con las cifras Las cifras consignadas en el cuadro 7 nos dicen que, si bien es cierto no existe un patrón sistemático, la mayor inversión pública en educación se ubica, preferentemente en los departamentos de mayor desarrollo relativo, y la menor, en los departamentos con indicadores de pobreza más desfavorables, como veremos más adelante. En el lugar en que el Estado invierte menos en educación, es el departamento Apurímac, donde el costo unitario corriente mes/alumno para la educación primaria es de US$ 4.1, mientras que en el departamento que más se invierte, Moquegua, este mismo indicador es de US$ 11.4, de lo cual se deduce que en el departamento de Apurímac se invierte sólo el 36% de lo que en Moquegua. Esto nos da una idea de las diferencias notables que existen entre los distintos ámbitos geográficos. Las diferencias aludidas expresan una injustificable y reincidente inequidad en el propio sector educativo estatal, es decir diferencias muy grandes al interior del ámbito de pobreza educativa. A lo anterior se suma la evidencia de que la mayoría de departamentos pobres se encuentren debajo de la inversión promedio nacional

Cuadro 7

13

Perú: Indicadores de Inversión en Educación Pública, pobreza económica y pobreza educativa, 1993-1994

Departamentos

Costo unitario corriente

mes/alumno en educación

primaria US$, 1994

% de hogares con

necesidades básicas

insatisfechas, 1993

% de ineficiencia del

sistema educativo en el

nivel primario,1993

% de personas

analfabetas, 1993

Años de escolaridad de

la población,1993

Apurímac Callao Huánuco Piura San Martín Lambayeque Ucayali La Libertad Cusco Cajamarca Lima Junín Huancavelica Ancash Pasco Ica Amazonas Arequipa Loreto Ayacucho Puno Madre de Dios Tacna Tumbes Moquegua Media D.S. C.V. (%) Máximo Mínimo Rango

4.1 5.1 5.8 6.7 7.2 7.2 7.3 7.3 7.3 7.4 7.6 7.7 7.9 8.3 8.3 8.4 8.5 8.7 8.7 9.0 9.5 10.0 10.4 10.9 11.4

8.0 1.6 20.5 11.4 4.1 7.2

82.5 31.6 76.4 67.5 67.9 43.9 69.2 47.7 74.3 73.6 31.8 63.0 91.5 61.9 79.0 41.6 73.2 41.5 74.2 82.8 71.7 72.1 36.7 59.0 48.6

62.5 16.9 27.0 91.5 31.6 59.9

35.8 12.1 32.1 21.6 26.0 16.3 27.5 19.4 29.1 28.0 12.4 20.8 34.2 27.1 23.0 14.6 28.5 14.0 30.4 34.4 20.7 20.3 11.3 15.6 13.3

22.7 7.6 33.4 35.8 11.3 24.5

36.9 3.0 24.7 16.3 12.5 11.0 9.6 13.0 25.4 27.2 4.2 13.4 34.1 21.1 15.3 5.8 19.9 7.6 10.8 32.7 22.2 8.0 7.4 6.6 8.8

12.8 9.6 60.3 36.9 3.0 33.9

4.6 9.8 5.3 6.4 6.3 7.5 7.1 7.3 6.0 4.6 9.8 7.4 4.3 6.3 7.0 8.8 5.1 9.0 6.6 5.0 5.9 7.3 8.8 7.7 8.3

6.9 1.6

22.8 9.8 4.3 5.5

Fuente:INEI-Censo de 1993.Ministerio de Educación. Unidad de Estadística Educativa-Censo Escolar 1993. MEF-OFINE. Calendarios de Compromiso, 1994 que es de US$ 8.0. Un caso que merece especial atención es el del departamento de Ayacucho. Como podemos ver la inversión en este lugar se encuentra por encima del promedio nacional y se ubica inmediatamente después de los departamentos más favorecidos, esto se explicaría por una política deliberada del gobierno de favorecer su desarrollo, por los ya conocidos graves problemas que atravesó esta zona durante los últimos años. Caso contrario es el del Callao que a pesar de ubicarse en una zona urbana relativamente más favorecida económica y socialmente hablando, la inversión del Estado en educación es baja. Una posible explicación seria, que se ha logrado un acceso cercano al 100%, por tal motivo, no existe demanda social por mejoramiento de la calidad en el nivel primario.

14

Para ubicar los departamentos de mayor pobreza los clasificamos según el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas. Huancavelica observa un 91.5% de hogares en esta situación, mientras que la inversión en educación, si bien es cierto, no es de las más bajas, ésta se encuentra debajo del promedio nacional. El caso más dramático es el de Apurímac que teniendo un 82.5% de hogares con necesidades básicas insatisfechas la inversión en educación por parte del Estado, como hemos visto, es la más baja (US$ 4.1). De otro lado, el departamento de Tacna esta entre los menos desfavorecidos con un 36.7% de hogares con necesidades básicas insatisfechas, mientras que la inversión (US$ 10.4) en educación se ubica entre las cinco más altas.

0.0 2.0 4.0 6.0 8.0 10.0 12.0

Apurímac

Huánuco

San Martín

Ucayali

Cusco

Lima

Huancavelica

Pasco

Amazonas

Loreto

Puno

Tacna

Moquegua

Perú: costo unitario corriente mes/alumno en

educación primaria por

departamentos, 1994En US$

La ineficiencia en el nivel de educación primaria se define como la suma de los porcentajes de desaprobados y retirados que resultan de un ejercicio educativo anual. Al igual que en el caso anterior, es el departamento de Apurímac en el que tiene la mayor ineficiencia con 35.8% de alumnos que no logran la promoción al finalizar el año escolar, y de manera coincidente es el lugar en donde el Estado invierte menos en educación pública. Caso contrario se da en el departamento de Tacna, en este el porcentaje de ineficiencia es el más bajo con 11.3% de desaprobados y retirados, mientras que la inversión en educación pública lo ubica entre los 3 departamentos más favorecidos con US$ 10.4. Si revisamos nuevamente las cifras de inversión en educación pública y repetimos el análisis precedente veremos que subsiste el fenómeno anterior, en otras palabras, la menor tasa de analfabetismo se da en los departamentos donde la

15

inversión educativa es más alta. En el departamento de Apurímac se ubica el mayor porcentaje de analfabetos, el 35.7% de la población manifiesta no saber leer y escribir, mientras que la inversión del Estado en educación, como sabemos es la más baja, con tan sólo US$ 4.1 por alumno de educación primaria. De manera contradictoria los cuatro primeros departamentos ubicados de acuerdo a su mayor inversión en educación (Moquegua, Tacna, Tumbes y Madre de Dios) tienen porcentajes de analfabetismo menores al 10%, muy por debajo del promedio nacional que es de 12.8%. Una forma de definir el nivel educativo de la población es a partir de los años de instrucción promedio logrados. El departamento de Huancavelica es el que observa el menor nivel educativo con 4.3 años, es decir, la población en promedio no ha logrado completar el nivel primario, mientras que la inversión se encuentra alrededor del promedio con US$ 7.9. De otro lado, en el Callao se da el mayor nivel de escolaridad con 9.8 años, casi completa la secundaria y, coincidentemente, muestra el nivel de inversión segundo más bajo con US$ 5.1. Los departamentos en los cuales el nivel de inversión es relativamente alto, Tacna y Moquegua (US$ 10.4 y US$ 11.4) por ejemplo, tienen un nivel de escolaridad, también, alto (8.8 y 8.3 años). En Apurímac, que es el departamento menos favorecido por el presupuesto educativo, como hemos visto, la población observa un nivel de escolaridad promedio de menos de 5 años, el segundo más bajo del país. Observamos del análisis anterior que existe algún nivel correlación entre inversión en educación y niveles de pobreza tanto económica como educativa, en sentido inverso, es decir, a mayor inversión educativa mayor pobreza económica (porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas), y mayor pobreza educativa (ineficiencia del sistema educativo en la primaria, porcentaje de la población en situación de analfabetismo y años de escolaridad de la población); y, a menor inversión educativa mayor pobreza económica y educativa. En el primer caso podemos mencionar a los departamentos de Apurímac y Huánuco que se encuentran por debajo del cuartil inferior en lo que a inversión pública en educación se refiere, y observan indicadores de pobreza económica y educativa desfavorables, y en el segundo, a Tacna y Moquegua, que se encuentran por encima del cuartil superior de inversión educativa por departamentos, y denotan indicadores relativamente menos desfavorables. En contradicción a lo afirmado en el párrafo anterior, observamos departamentos pobres desde el punto de vista económico y educativo, en los cuales la inversión del Estado esta por encima del promedio nacional, como son Puno, Ayacucho (ya explicado) y Madre de Dios. Y el caso contrario, baja inversión y mejor situación relativa en los que se refiere aspectos económicos y educativos, como el Callao y Lima. La lectura del coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la inversión se distribuye más homogéneamente, esto es, menos de desigualmente, entre los departamentos (20.5%) que los años de escolaridad de la población (22.8%), que el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas

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(27.0%), que la ineficiencia del sistema educativo (33.4%), y más aún, que el analfabetismo (60.3%).

Cuadro 8

Perú: Costo Unitario Corriente Año/Alumno Público, 1995 (En Nuevos Soles corrientes)

Niveles y modalidades

Mes Año

Inicial Primaria Secundaria Superior Especial Ocupacional

35.4821.6935.2239.40

106.8925.43

425.7260.3422.6473.3

1,281.1305.2

Fuente: Ministerio de Educación - Información estadística básica al 30-04-96. Las cifras presentadas en el cuadro 8 no hacen sino reforzar los argumentos presentados anteriormente, vemos que la inversión por alumno en educación primaria de menores para el año 1995 es de S/.21.69, o lo que es lo mismo US$ 8.9, es decir, se incrementa en 11.3% respecto de 1994, de lo cual se puede inferir que estos indicadores han sido construidos en base a los montos del presupuesto.

¿Cuánto gastan las Familias en educar a sus miembros? Hay que tener en cuenta que si bien es cierto la inversión en educación pública a nivel nacional se ha incrementado en el período 1990-1995, esta no hubiese llegado a los niveles de eficiencia alcanzados sin el aporte de la familias, que de manera directa asumen los costos de la manutención de sus hijos en las escuelas públicas, solventando los gastos en cuotas de las asociaciones de padres de familia APAFAS, uniformes y libros para sus hijos.

Cuadro 9 Perú: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994

(En US$) Sector

Agente Público Privado

Familia Estado Total

41.0 91.7

132.7

456.3 n.d.

456.3

Fuente:La información del gasto de las familias fue procesada por GRADE en base a la ENNIV 1994. Las cifras del gasto del Estado se construyeron tomando en cuenta las Estadísticas del Ministerio de Educación y los Calendarios de Compromiso de la OFINE del MEF, correspondientes a 1994.

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Familia31%

Estado69%

Perú: costo anual por alumno en

educación primaria en el

sector público, 1994

En US$

Según datos de la ENNIV de 1994 procesados por el Grupo de Análisis para el Desarrollo GRADE (ver cuadro 9) el costo promedio anual de las familias a nivel nacional en la educación primaria pública es de US$ 41.0 por alumno, si comparamos esta cifra con lo que invierte el Estado por alumno/año que es de US$ 91.7 podemos afirmar que, del costo total (familias y Estado), las familias aportan con un 31% y el Estado con 69%. Por otra parte, el costo total en educación pública es sólo el 29% de lo que se gasta en educación privada, en otras palabras, en educación privada se invierte 3.4 veces más que en educación pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las familias éstas invierten 11.1 veces más en educación privada que en educación pública.

3. El presupuesto educativo que ejecuta el Estado en Lima Metropolitana

Lima Metropolitana merece nuestra especial atención, para tal efecto siguiendo el itinerario analítico aplicado en el nivel nacional, y utilizando el criterio de jurisdicción educativa (Unidades de Servicios Educativos - USEs), pasamos a ubicar las USEs en función al nivel de inversión educativa alcanzado.

a. Una mirada a los coeficientes de correlación lineal El grado de asociación lineal entre los mismos indicadores, pero a nivel de las 15 Unidades de Servicios Educativos consideradas hasta 1996 dentro de Lima Metropolitana presentan otra realidad. La inversión pública en educación primaria y el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas presenta una correlación negativa alta (-0.61),

18

de la misma forma, con la ineficiencia interna educativa una correlación negativa moderada (-0.57), con el porcentaje de analfabetos una correlación negativa alta (-0.69); y con los años de escolaridad de la población, una correlación positiva alta (0.72).

Cuadro 6 Lima Metropolitana: asociación lineal entre los indicadores de inversión en educación pública, pobreza económica y pobreza educativa, 1993 -

1994 Indicadores CUCEP HNBI ISE ANALF AESC CUCEP 1.00000 -0.6107278 -0.5660640 -0.6918191 0.7195531HNBI 1.0000000 0.5710083 0.8210469 -0.8040659ISE 1.0000000 0.7773106 -0.8355711ANALF 1.0000000 -0.9472807AESC 1.0000000

Elaboración: propia La asociación entre el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas y la ineficiencia del sistema educativo es positiva moderada (0.57). Se observa una correlación positiva, también, pero alta (0.82), respecto del número de analfabetos, y una alta correlación negativa en relación a los años de escolaridad de la población (-0.80). La ineficiencia del sistema educativo respecto de analfabetismo presenta una asociación positiva alta (0.78) y en relación a los años de escolaridad de la población una afinidad negativa muy alta(-0.84), de la misma forma, entre el número de analfabetos y los años de escolaridad de la población una correlación (-0.95). El análisis de los coeficientes de correlación entre las variables aludidas nos permiten afirmar que a nivel agregado, es decir, a nivel nacional, no existe afinidad entre la inversión pública en educación, la pobreza económica y la pobreza educativa, en tanto que los coeficientes de correlación son nulos o bajos en cualquiera de los dos sentidos (positivo o negativo). Una lectura de los coeficientes de correlación a nivel de USEs nos pinta un panorama diferente, en la medida que expresan una mayor afinidad entre los indicadores arriba mencionados. En las USEs donde la inversión pública en educación primaria es relativamente menor, existe mayor porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas, asimismo, mas ineficiencia del sistema educativo y mayor número de analfabetos. Caso contrario, en las USEs donde la inversión pública en educación primaria es relativamente más alta existe en promedio más años de escolaridad de la población. Por lo anterior inferimos que un análisis a nivel distrital y/o local nos permitiría llegar a conclusiones mucho más categóricas respecto de la estrecha correlación

19

que existe entre los niveles de inversión del Estado en la educación pública y los niveles de pobreza económica y educativa.

b. La otra perspectiva para el análisis Las cifras del cuadro 10 nos dicen que el mayor costo unitario corriente mes/alumno para la educación primaria, se ejecuta en las USEs ubicadas en Lima Centro, esto es, Breña, Jesús María y Cercado, mientras que este mismo indicador es más bajo en el cono este (San Juan de Lurigancho), y cono norte (Puente Piedra y San Martín de Porres). La USE de Breña incluye, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de San Miguel y Pueblo Libre (Magdalena Vieja), como sabemos éstos albergan población de clase media y media alta, y como es de esperarse tan sólo tienen un 11.4% de hogares con necesidades básicas insatisfechas, mientras que la inversión en educación pública es la segunda más alta con US$ 10.2. El caso contrario se observa en Puente Piedra, que teniendo el más alto porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (59.5%), tiene la segunda inversión pública en educación más baja de Lima Metropolitana (US$ 6.3). Intentando el análisis desde otra perspectiva, apreciamos que en la USE de Puente Piedra siendo la más pobre en función del porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas se invierte en educación pública casi la mitad (56 %) de lo que se invierte en la USE de Breña. La USE de San Juan de Lurigancho, a la sazón uno de los ámbitos educativos caracterizados por su pobreza, en la medida que también se encuentra entre los de mayor porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas, muestra un alto porcentaje de ineficiencia del sistema educativo en el nivel primario, con un 11.3% de alumnos que no logran la aprobar el año escolar, el segundo más alto conjuntamente con la USE del Agustino, mientras que la inversión del Estado en educación es la más baja (US$ 5.9), tan sólo el 52% de lo que se invierte en la USE de Breña. En la USE de El Agustino los niveles de inversión, en términos relativos, no son los más bajos, se encuentra por encima del promedio de ineficiencia que observan las demás USEs.

20

Cuadro 10 Lima Metropolitana: Indicadores de Inversión en Educación Pública,

Pobreza Económica y Pobreza Educativa, 1993-1994

Unidades de Servicios Educativos

Costo unitario

corriente mes/alumn

o en educación primaria

US$, 1994

% de hogares

con necesida

des básicas

insatisfechas 1993

% de ineficiencia del

sistema educativo en el nivel primario,

1993

% de personas

analfabetas, 1993

Años de escolaridad

de la población,

1993

San Juan de Lurigancho Puente Piedra San Martín de Porres Ate-Vitarte San Juan de Miraflores Barranco Comas El Agustino Lurín Rímac La Victoria Surquillo Cercado Jesús María Breña Media D.S. C.V. (%) Máximo Mínimo Rango

5.9 6.3 6.5 6.5 6.6 7.3 7.3 7.5 8.2 8.7 9.3 9.6 9.8 10.2 11.3

8.1 1.6 19.9 11.3 5.9 5.4

41.2 59.5 23.8 14.7 43.2 22.2 29.6 36.0 52.5 27.1 21.0 14.9 20.7 7.0 11.4

28.3 14.8 52.2 59.5 7.0 52.5

11.3 8.6 8.6

10.4 11.1 7.9 9.8

11.3 11.7 10.6 9.8 7.3 8.9 8.2 5.8

9.4 1.6

17.5 11.7 5.8 5.9

6.6 8.0 5.1 7.3 7.0 5.0 6.4 8.4 8.7 6.0 4.8 3.8 4.8 3.2 3.5

5.9 1.7 28.9 8.7 3.2 5.5

9.2 9.1 10.2 9.5 9.0 11.0 9.2 8.7 8.8 9.7 10.5 11.7 10.4 11.9 11.5

10.0 1.1 10.5 11.9 8.7 3.2

Fuente: INEI-Censo de 1993. Ministerio de Educación Unidad de Estadística Educativa-Censo Escolar 1993. MEF.OFINE.Calendarios de Compromiso, 1994. Una forma de medir el avance del sistema educativo formal es a través de los porcentajes de analfabetismo de la población, en ese sentido es en la USE de Jesús María donde existe el menor porcentaje de personas en esta situación con respecto a Lima Metropolitana, mientras que el nivel de inversión en educación pública alcanzado es el segundo más alto. Si bien es cierto que el mayor porcentaje de personas que manifiestan no saber leer ni escribir se ubican en la USE de Lurín, la inversión en educación en esta USE se coloca en el promedio, muy de cerca en este indicador le sigue la USE de Puente Piedra, que sí tiene niveles de inversión pública en educación muy bajos. Otro indicador de cobertura educativa es los años de escolaridad que en promedio ha logrado una población. La USE del El Agustino se sitúa en el último lugar con 8.7 años de escolaridad y un nivel de inversión inferior al promedio, mientras que Jesús María que observa la inversión segunda más alta tiene la escolaridad más alta, 11.9 años, lo que equivaldría a decir que, en promedio, la población de vive en el ámbito de esta USE (Jesús María, Magdalena, San Isidro y Lince) a alcanzado el nivel de educación superior.

21

En el caso de Lima Metropolitana a diferencia del nivel nacional la correlación inversa entre inversión en educación, pobreza económica y pobreza educativa es más evidente, las USEs ubicadas en los denominados conos este, norte y sur tienen niveles de inversión inferiores al promedio que es de US$ 8.1 muestran indicadores de pobreza económica y educativa desfavorables. El caso inverso se da en las USEs ubicadas en Lima Centro, que alcanzan niveles de inversión en educación pública superiores al promedio, a la vez han logrado indicadores de pobreza económica y educativa relativamente más favorables. Al igual que en el nivel nacional el coeficiente de variación (C.V.%) nos permite observar que la distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es relativamente más homogénea (19.9%), que el porcentaje de personas analfabetas (28.9%), y que el porcentaje de hogares con necesidades básicas insatisfechas (52.2%). En este caso las diferencias entre la inversión en educación y la pobreza económica, en lo que a homogeneidad de su distribución se refiere, demuestran de manera elocuente la inequidad de la distribución de los recursos públicos a la educación. A diferencia de lo anterior, la distribución de la inversión en Lima Metropolitana por cada USE es relativamente menos homogénea (19.9%), que los años de escolaridad promedio logrados por la población (10.5%), y que el porcentaje de ineficiencia del sistema educativo (17.5%). El análisis precedente nos llevaría a concluir que los años de escolaridad logrados por la población, o lo que es lo mismo, la acreditación, se han obtenido con poca inversión. Asimismo, en términos de alumnos aprobados a fin del año escolar, existe eficiencia relativa con muy poca inversión.

c. Aporte de las Familias a Nivel de Lima Metropolitana De manera análoga al acápite anterior pasamos a efectuar un breve análisis del gasto educativo de las familias en el ámbito de Lima Metropolitana a la luz de la información proporcionada por la ENNIV de 1994.

Cuadro 11

Lima Metropolitana: Costo Anual por Alumno en Educación Primaria, 1994 (En US$)

Sector Agente

Público Privado

Familia Estado Total

63.0 89.8

152.8

704.8 n.d.

704.8

Fuente:La información del gasto de las familias fue procesada por GRADE en base a la ENNIV 1994. Las cifras del gasto del Estado se construyeron tomando en cuenta las Estadísticas del Ministerio de Educación y los Calendarios de Compromiso de la OFINE del MEF, correspondientes a 1994.

22

Familia41%

Estado59%

Lima Metropolitana: costo anual por

alumno en educación primaria en el sector

público, 1994En US$

Como afirmamos líneas atrás, el aporte de las familias es fundamental para el desarrollo de la educación pública. Datos de la ENNIV 1994 (ver cuadro 11) para Lima Metropolitana nos muestran que el costo promedio anual de las familias en la educación primaria pública es de US$ 63.0 por alumno, si comparamos esta cifra con lo que invierte el Estado por alumno/año que es de US$ 89.9 concluimos que, del costo total (familias y Estado), las familias aportan con un 41% y el Estado con 59%. A diferencia del nivel nacional en Lima Metropolitana el aporte de las familias a la educación pública es mayor. Por otra parte, el costo total en educación pública es el 22% de lo que se gasta en educación privada, en otras palabras, en educación privada se invierte 4.6 veces más que en educación pública. Si vemos la inversión sólo por el lado de las familias éstas invierten 11.2 veces más en educación privada que en educación pública.

4. El cono sur de Lima Metropolitana La USE de San Juan de Miraflores desde su creación en 19867, hasta su fusión con la USE de Lurín en 19968 comprendía, además del distrito del mismo nombre, a los distritos de Villa María del Triunfo y Villa el Salvador. En conjunto, estos tres distritos atienden una población escolar de aproximadamente 260,000 niños y jóvenes en los diferentes niveles, modalidades, formas y tipos de gestión educativa, lo que representa el 14% de la matrícula de Lima Metropolitana.

7 Resolución Ministerial Nº76-86-ED del 10.02.86. Lineamentos para la organización y

funciones de la unidades de servicios educativos. 8 Decreto Supremo Nº004-96-ED del 31.07.96. Delimitan el ámbito jurisdiccional de la

órganos desconcentrados de educación de Lima y Callao.

23

Asimismo, el sector educativo público cubre el 79% de la oferta y el sector privado el 21%. En esta jurisdicción el gasto educativo público entre los años 1990 y 1996 tuvo un incremento de 180% en términos reales, es decir, se multiplicó por 2.8 veces (ver cuadro 12), siendo la variaciones más importantes las que observan las asignaciones de bienes y servicios debido al incremento de precios y al aumento de las tarifas de servicio público, como vemos en el cuadro estas se multiplicaron casi por 30 veces, mientras que las asignaciones que se refieren al pago de planillas (remuneraciones, transferencias y pensiones), tan sólo se incrementaron en 2.6 veces.

Cuadro 12

USE de San Juan de Miraflores: Ejecución del Presupuesto por Objeto del Gasto, 1990-1996

(En nuevos soles de 1990) Asignaciones 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Remuneraciones Bienes Servicios Transferencias Pensiones G. de Capital

1’849,6305,787

17,8291’002,170

215,800

2’142,71710,48143,804

1’445,325251,870

1’909,58910,71152,472

2’424,200295,228

1’466,81327,12960,965

3’619,631267,251

1’357,20154,379

124,3665’584,358

274,4154,508

1’407,588684,788305,958

4’613,279324,79911,687

1’318,428209,436486,379

6’447,772293,481

4,067Total 3’091,216 3’894,197 4’692,201 5’441,790 7’399,227 7’348,098 8’759,563

Fuente: MED - DIPP / Calendarios de Compromiso Ampliados por Subprogramas y Programas, Enero - Diciembre de 1990. MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, Enero - Diciembre de 1991 a 1994. MEF - OAP / Presupuesto, 1995 - 1996.

La estructura programática del presupuesto hasta 1996 consideraba a los niveles y/o modalidades educativas, y a la administración de la USE como programas presupuestales. Esta clasificación nos permite efectuar el análisis comparativo desde la particularidad de la función educativa. Como observamos en el cuadro 13 el mayor volumen del gasto se realiza en la educación básica, esto es, en los niveles de inicial, primaria y secundaria que en conjunto representan más del 80% del total, asimismo, en la administración de la USE que oscila alrededor del 12% del gasto. En el período 1990 - 1996 la mayor variación positiva del gasto entre los diferentes programas lo experimentó la educación inicial, la cual se incrementó en 4.7 veces en términos reales, de la misma forma, la educación secundaria con 3.8 veces. De otro lado, el gasto en educación primaria se situó muy por debajo inclusive de las modalidades de especial y ocupacional, observando un incremento de sólo 2.7 veces.

Cuadro 13

24

USE de San Juan de Miraflores: Gasto Educativo Público por Programas, 1990-1996

(En nuevos soles de 1990) Programas 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Inicial Primaria Secundaria Ocupacional Especial Alfabetización Extraescolar Administración

157,323 1’157,676

883,177 84,675 38,819 71,180

696,366

263,785 1’351,173 1’239,266

98,829 45,306 83,078

812,759

417,981 1’731,438 1’766,001

124,684 51,763 17,986

582,350

400,592 2’133,873 2’043,326

151,250 73,111 19,475

620,163

589,552 2’727,928 2’827,338

226,617 94,576 30,443

806 901,966

844,291 3’460,293 1’398,273

276,251 131,005 35,014 2,729

1’200,243

745,835 3’112,390 3’389,198

263,659 140,166 28,874 3,524

1’075,917 Total 3’091,216 3’894,197 4’692,201 5’441,790 7’399,227 7’348,098 8’759,563

Fuente: MED - DIPP / Calendarios de Compromiso Ampliados por Subprogramas y Programas, Enero - Diciembre de 1990. MEF - OFINE / Calendarios de Compromiso por Subprogramas y Programas, Enero - Diciembre de 1991 a 1994. MEF - OAP / Presupuesto, 1995 - 1996.

El importante incremento del gasto educativo público en el cono sur de Lima Metropolitana se explica a partir del análisis de la evolución de la economía peruana y su impacto sobre las variables que se refieren al financiamiento de la función educación. Recordamos que fue en el año 1988 que se inicia una fuerte recesión que dura hasta 1992 y se traduce en un caída del Producto Bruto Interno en 22.4%, lo cual repercute negativamente sobre el gasto educativo público, este también cae en 45.6% en el mismo período (1988-1992). De lo anterior colegimos, que el incremento del gasto educativo público entre 1990 y 1996 se debe a un “efecto rebote”. Esto significa que los niveles de gasto cayeron a niveles tan bajos que necesariamente tenían que sufrir un incremento, experimentando así la misma trayectoria de una antigua pelota de caucho cuando es lanzada contra una superficie dura. A pesar de la evolución favorable de los presupuestos educativos, la situación remunerativa del maestro del cono sur no ha mejorado en los noventa, asimismo, la dotación de material educativo en las escuelas a sido escasa. La intervención de el INFES en lo que a infraestructura se refiere, el mobiliario proporcionado por FONCODES y los paquetes escolares distribuidos por CORDELICA no han sido suficientes, de otro lado el presupuesto de la USE asignado para la adquisición de bienes ha sido reducido ante las crecientes necesidades de la población educativa. En 1994 la ejecución del gasto en la asignación bienes en el programa de educación primaria fue de S/.146,000 y la matrícula en el nivel 20,600 alumnos, bajo el supuesto que todo el dinero se hubiera gastado en la adquisición de material educativo para los educandos, sólo habría correspondido S/.1.48 por matriculado para todo el año. Si repetimos el mismo ejercicio para la educación inicial nos daría S/.0.95 y para la educación secundaria S/.1.51. Como es obvio con estos montos es poco o nada lo que se puede hacer por mejorar la calidad de la educación que se imparte en las escuelas públicas del cono sur.

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La inversión educativa del Estado en esta jurisdicción es de US$ 6.6 promedio mes/alumno, como vemos inferior al promedio de Lima Metropolitana que es de US$ 8.1, y la quinta más baja, asimismo, el 43.2% de los hogares de estos tres distritos aquejan necesidades básicas insatisfechas. El porcentaje de personas analfabetas es de 7%, por último, la escolaridad promedio de la población es de 9 años. El reciente agrupamiento considera, también en el cono sur la USE de Lurín, que en términos de inversión se encuentra alrededor del promedio de Lima Metropolitana con US$ 8.2, empero, se encuentra con el más alto porcentaje de desaprobados y retirados del sistema educativo (11.7%) y, también, de personas analfabetas con 8.7%. Finalmente, en lo que a años de escolaridad se refiere, ocupa el segundo lugar más bajo con tan sólo 8.8 años de escolaridad logrados por la población. Propuestas Luego del análisis y de la caracterización de la problemática referida a la distribución de los recursos públicos en educación es importante pasar a la parte propositiva, en tal sentido creímos conveniente expresar algunos puntos de vista. a) La política educativa que lidera el Ministerio de Educación debe tomar en

cuenta la actual distribución espacial del gasto educativo público, además de los indicadores de "pobreza educativa" y "pobreza económica" aludidos; para que los beneficios de los proyectos en ejecución se distribuyan de manera equitativa. No tomar en cuenta estos criterios, sería un grave error, en tanto que existiría el peligro de reproducir en el tiempo, la actual situación de inequidad (léase: injusticia y desorden) en la distribución de los recursos destinados a la educación pública, y esforzar aún más la economía de las familias pobres del país. De ser así, las políticas educativas lograrían efectos favorables sólo en los lugares donde tradicionalmente se han concentrado los pocos recursos.

b) Los beneficios que otorga una mayor educación, pese a su baja calidad, han favorecido a unos ámbitos más que a otros como hemos visto, ya sea a nivel de los departamentos del país como en Lima Metropolitana. Para tener una idea más clara al respecto se hace necesario contar con indicadores de eficiencia más finos. Las pruebas estandarizadas de rendimiento de los alumnos pueden ser medida de efectividad o eficacia del sistema educativo, de otro lado, el cálculo de los costos reales del proceso educativo es tarea previa para evaluar la capacidad de los agentes para financiar una educación de calidad. Estos indicadores, si bien es cierto son considerados indicadores de calidad, pueden ser, también, utilizados como medida de eficiencia interna del sistema educativo.

c) La simple comparación de los costos frente a la efectividad del sistema educativo nos daría un indicador de eficiencia, que calculado a nivel de todos los ámbitos educativos (departamentos y USE’s) se constituiría en un

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instrumento importante para la distribución espacial de los recursos del sector educación. Asimismo, la disponibilidad de información censal en niveles más desagregados, permitiría complementar el análisis, con la utilización del criterio de política social a nivel provincial, distrital y local.

d) Lo anterior implica un previo fortalecimiento de la áreas de planificación del sector educación, tanto a nivel de Ministerio de Educación, como a nivel regional, subregional, de USE’s y de ADE’s, para que de esta manera la evaluación de la eficiencia del sistema educativo se constituya en una práctica, y coadyuve al mejoramiento de la calidad del sistema educativa. Dentro del sistema de planificación, al interior del sector educación, habría que poner énfasis a la asesoría y monitoreo a los proyectos educativos institucionales donde los hubiere, y a la elaboración de los mismos en los ámbitos educativos de mayores carencias, para de esta manera, en base a los diagnósticos, encontrar una explicación a la situación de desigualdad y caos que aqueja al sector. De otro lado, calcular las necesidades de recursos (presupuesto) por el lado de la demanda, es decir, desde un enfoque de necesidades educativas de la población.

e) Si bien es cierto, como dijimos líneas atrás, hubo un incremento importante del gasto educativo público entre 1990 y 1995, este no cubre las necesidades de recursos para el logro de un mínimo de calidad educativa, es por ese motivo necesario no sólo racionalizar el gasto, sino también aumentarlo tomando en cuenta incrementos diferenciados, privilegiando los sectores que observan indicadores de “pobreza educativa y económica” menos favorables, para lo cual el aporte de los proyectos educativos institucionales es fundamental dentro de una visión de largo plazo y enmarcados en un proyecto educativo nacional, esto implica un compromiso de todos los sectores con la educación del país en base a metas concretas para fines del presente siglo, en ese sentido el Ministerio de Educación de Chile tomando en cuenta las condiciones particulares de su realidad se a propuesto invertir el 7% de su producto bruto interno tomando en cuenta los recursos públicos, privados y familiares9, desde nuestro particular punto de vista este es un ejemplo que deberíamos seguir como primer paso para la consecución de acuerdos puntuales en las áreas de currículum, gestión y administración de la educación.

9 Discurso de Don Sergio Molina Silva Ministro de Educación de Chile en la inauguración del

año escolar 1995. Liceo "Juan Gómez Millas". Santiago, 6 de marzo de 1995.