diseño de instrumentos financieros para la integración de...

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL

SUBSECRETARÍA DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

DIRECCION GENERAL DE SUELO Y RESERVA TERRITORIAL

“Diseño de instrumentos financieros para la integración

de reservas territoriales y polígonos de actuación concertada por fuente de financiamiento”

UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA UNIDAD XOCHIMILCO

PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS METROPOLITANOS

Diciembre de 2002

SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL / DIRECCIÓN GENERAL DE SUELO Y RESERVA TERRITORIAL

CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN ................................................................................................. 7

1. Objetivos ........................................................................................................................................ 8 1.1. Objetivo general....................................................................................................................... 8 1.2. Objetivos particulares .............................................................................................................. 8

II. EXPERIENCIAS EN MATERIA DE FINANCIAMIENTO DE SUELO ................. 9

1. La experiencia nacional................................................................................................................ 9 1.1. El mercado irregular................................................................................................................. 9 1.2. El mercado regular................................................................................................................. 17 1.3. Reservas territoriales ............................................................................................................. 21 1.4. Incorporación del suelo ejidal al desarrollo urbano ............................................................... 23 1.5. Capacidad de los gobiernos locales para financiar el desarrollo urbano.............................. 25 1.6. Organismos financieros nacionales....................................................................................... 29

1.6.1. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit).............. 31 1.6.2. Fondo de la Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE) .......................................................... 42 1.6.3. Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO)............................................. 48 1.6.4. Secretaría de Reforma Agraria. ..................................................................................... 51

2. La experiencia internacional...................................................................................................... 57 2.1. Estados Unidos...................................................................................................................... 57 2.2. España ................................................................................................................................... 58 2.3. Instituciones financieras internacionales. .............................................................................. 60

2.6.1. Banco Mundial ................................................................................................................ 64 2.6.2 Banco Interamericano de Desarrollo ( BID ). .................................................................. 67

III. ANÁLISIS DE LAS FUENTES FINANCIERAS. .............................................. 71

1. Fuentes financieras nacionales................................................................................................. 71

2. Fuentes financieras internacionales. ........................................................................................ 72

IV. ASPECTOS DE NORMATIVIDAD TÉCNICA Y JURÍDICA ............................ 72

1. Aspectos jurídicos ...................................................................................................................... 72 1.1. Introducción aspectos de normatividad jurídica. ................................................................... 72 1.2. Marco jurídico aplicable a los instrumentos financieros. ....................................................... 74 1.3. Disposiciones constitucionales relacionadas. ....................................................................... 75

1.3.1. Disposiciones Constitucionales en Materia de Ingresos Públicos. ................................ 75 1.3.2. Disposiciones Constitucionales en Materia de Deuda Pública. ..................................... 80 1.3.3. Disposiciones Constitucionales en Materia de Gasto Público. ...................................... 81 1.3.4. Disposiciones Constitucionales en Materia de Cuenta Pública. .................................... 82

1.4. Normatividad en materia de planeación socioeconómica. .................................................... 83 1.4.1. Descripción del Sistema Nacional de Planeación Democrática SNPD. ........................ 84 1.4.2. Estructura institucional del SNPD .................................................................................. 87 1.4.3. Instrumentos del SNPD. ................................................................................................. 90 1.4.4. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio. ........................ 99

2Diseño de instrumentos financieros para la integración de reservas territoriales y polígonos de actuación.

Versión preliminar en revisión.


1.5. Normatividad en materia financiera. .................................................................................... 106 1.5.1. Los ingresos públicos. .................................................................................................. 107 1.5.2. Clasificación y caracterización de los ingresos públicos. ............................................ 110 1.5.3. Los tributos o contribuciones........................................................................................ 115

1.6. Normatividad en materia tributaria....................................................................................... 116 1.6.1. Los impuestos. ............................................................................................................. 116 1.6.2. Los derechos. ............................................................................................................... 129 1.6.3. Las contribuciones especiales. .................................................................................... 132

2. Aspectos técnicos..................................................................................................................... 136 2.1. Generación de una oferta de suelo legal y planificada........................................................ 136

2.1.1. Cumplimiento de la normatividad urbana vigente ........................................................ 136 2.1.2. Cumplimiento de la legalidad en materia de tenencia de la tierra ............................... 137 2.1.3. El Fondo como mecanismo complementario de financiamiento.................................. 137

2.2. Fomento al uso de atribuciones en materia tributaria para financiar la recuperación ........ 138 2.3. Impulso al reciclamiento del suelo....................................................................................... 139

2.3.1. Aspectos generales ...................................................................................................... 139 2.3.2. Reciclamiento desde la perspectiva económica .......................................................... 139 2.3.3. Reciclamiento versus reserva en zonas periféricas..................................................... 141

V. PROPUESTA DE FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL. .................... 142

1. Figuras jurídicas para la creación y operación del Fondo Suelo – Reserva Territorial FSRT.......................................................................................................................................................... 142

1.1. Características de los distintos instrumentos jurídicos existentes en México para la operación del Fondo Suelo Reserva Territorial. ......................................................................... 143

1.1.1. Contrato de mandato.................................................................................................... 143 1.1.2. Fideicomisos públicos. ................................................................................................. 148 1.1.3. Fideicomisos privados .................................................................................................. 151 1.1.4. Empresas de participación estatal. .............................................................................. 153 1.1.5. Fondos y programas de gasto público. ........................................................................ 158 1.1.6. Sociedades financieras de objeto limitado. .................................................................. 159

1.2. Comparación de los instrumentos jurídicos para la operación del fondo suelo reserva territorial. ..................................................................................................................................... 161 1.3. Análisis FODA (fortalezas y debilidades) de las alternativas de instrumentación jurídica para el FSRT. ...................................................................................................................................... 164 1.4. Justificación de la figura elegida.......................................................................................... 166

2. Caracterización del Fondo Suelo – Reserva Territorial. ....................................................... 167 2.1. Funcionamiento de fondos y fideicomisos........................................................................... 167

2.1.1. Derechos y obligaciones de los sujetos que intervienen en la constitución de fideicomisos. ........................................................................................................................... 168

2.2. Funcionamiento del fideicomiso. ......................................................................................... 171 2.3. Disposiciones en relación con los Comités Técnicos.......................................................... 174 2.4. Lineamientos para la Constitución del Fondo Suelo - Reserva Territorial. ......................... 175

VI. INSTRUMENTOS FINANCIEROS COLATERALES..................................... 181

1. Aprovechamiento de plusvalías .............................................................................................. 186 1.1. Captación de plusvalías por realización de obras públicas................................................. 189 1.2. Captación de plusvalías por modificaciones de los planes de desarrollo urbano............... 190 1.3. Captación de plusvalías por el uso del sistema de transferencia de derechos de desarrollo..................................................................................................................................................... 191




1.4. La captación de plusvalías en la experiencia internacional ................................................ 196 1.4.1. Colombia....................................................................................................................... 196 1.4.2. Venezuela..................................................................................................................... 197 1.4.3. Confusiones entre contribuciones de mejoras y captación de plusvalías ................... 199

1.5. La captación de plusvalías en México ................................................................................. 200 1.5.1. Aguascalientes ............................................................................................................. 202 1.5.2. Baja California .............................................................................................................. 203 1.5.3. Distrito Federal ............................................................................................................. 204 1.5.4. Nuevo León .................................................................................................................. 206 1.5.5. San Luis Potosí............................................................................................................. 207 1.5.6. Tamaulipas ................................................................................................................... 208

1.6. Conclusiones generales. ..................................................................................................... 209 1.7. Propuesta en materia de impuestos a la plusvalía.............................................................. 209

1.7.1. Impuesto al Aumento del Valor del Suelo Urbano. ...................................................... 210 1.7.2. Impuesto al Aumento del Valor de Inmuebles por Modificaciones a las Normas Urbanas. ................................................................................................................................. 211

2. Aportaciones de mejoras ......................................................................................................... 213 2.1. Aspectos generales de las aportaciones de mejoras.......................................................... 213 2.2. Aportaciones de mejoras en México.................................................................................... 214

2.2.1.Aguascalientes .............................................................................................................. 214 2.2.2. Baja California .............................................................................................................. 216 2.2.3. Distrito Federal ............................................................................................................. 217 2.2.4. Guanajuato ................................................................................................................... 218 2.2.5. Morelos ......................................................................................................................... 220 2.2.6. Estado de México ......................................................................................................... 222 2.2.7. Nuevo León .................................................................................................................. 225 2.2.8. San Luis Potosí............................................................................................................. 226 2.2.9. Tamaulipas ................................................................................................................... 228 2.2.10 Contribuciones de mejoras federales.......................................................................... 229

2.3. Conclusiones generales ...................................................................................................... 230 2.4. Propuesta en materia de aportaciones de mejoras............................................................. 231

3. Contribuciones especiales a desarrolladores ....................................................................... 233 3.1. Gravámenes por fraccionamientos, subdivisión y fusión de predios .................................. 233 3.2. Experiencia en gravámenes por fraccionamientos, subdivisión y fusión de predios. ......... 234

3.2.1. Aguascalientes ............................................................................................................. 234 3.2.2. Guanajuato ................................................................................................................... 235 3.2.3. Jalisco........................................................................................................................... 235 3.2.4. Nuevo León .................................................................................................................. 236 3.2.5. San Luis Potosí............................................................................................................. 238 3.3. Certificados de promoción fiscal (CEPROFIS) ............................................................... 239

3.4. Propuesta en materia de contribuciones por fraccionamientos .......................................... 240

4. Mecanismos derivados del sistema impositivo predial ........................................................ 241 4.1. Aspectos generales de impuesto predial............................................................................. 241

4.1.1. Experiencias en materia de impuesto predial en México............................................. 242 4.2. Impuesto sobre adquisición de inmuebles .......................................................................... 248

4.2.1. Experiencias en materia de Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles en México ... 249 4.3. Propuesta en materia de Impuesto Predial e Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles . 252

5. Emisión de certificados bursátiles para financiar la adquisición y habilitación de suelo 255




VII. PROPUESTAS DE CONTRATO CONSTITUTIVO Y CONVENIOS DE CONCERTACIÓN. .............................................................................................. 258

1. Contrato constitutivo del Fondo Suelo - Reserva Territorial................................................ 258

2. Convenio de aportación al patrimonio fideicomitido para fideicomitentes por suscripción......................................................................................................................................................... 279

3. Contrato de donación para recibir subsidios y apoyos de personas no fideicomitentes 283

VIII. RECOMENDACIONES LEGALES PARA INSTRUMENTAR LAS PROPUESTAS.................................................................................................... 286

1. Destino específico de contribuciones .................................................................................... 286

2. Impuesto al aumento de valor del suelo urbano. .................................................................. 287

3. Impuesto al aumento del valor de inmuebles por modificaciones a las normas urbanas.288

4. Contribuciones especiales por mejoras. ................................................................................ 288

5. Contribuciones especiales a desarrolladores ....................................................................... 289

6. Emisión de certificados bursátiles.......................................................................................... 290

7. Impuesto Predial e Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles. ......................................... 290

IX. LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS DE FINANCIAMIENTO DE SUELO......... 291

1. El sistema financiero para la adquisición y rehabilitación del suelo. ................................. 291

2. Condiciones financieras y de elegibilidad para acreditados del Fondo. ............................ 293

3. Lineamientos de política. ......................................................................................................... 294

X. CONSIDERACIONES ESTRATÉGICAS........................................................ 295

1. Trabajos Preoperativos ............................................................................................................ 295

2. Plan Ejecutivo de Implementación. ......................................................................................... 297

3. Etapas de Desarrollo del Fondo. ............................................................................................. 302

4. Política para el fortalecimiento de la hacienda local para hacer frente a las necesidades en materia de desarrollo urbano....................................................................................................... 302

4.1.1. Divulgación de la nueva política ....................................................................................... 303 4.1.2. Prioridades en materia de instrumentos colaterales ........................................................ 303

XI. CONCLUSIONES .......................................................................................... 304




XII. ANEXO TÉCNICO - DOCUMENTAL............................................................ 306




DISEÑO DE LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS PARA LA INTEGRACIÓN

DE RESERVAS TERRITORIALES Y POLÍGONOS DE ACTUACIÓN CONCERTADA POR FUENTE DE FINANCIAMIENTO

I. INTRODUCCIÓN A principios del nuevo siglo, México se encuentra en un proceso de urbanización sin precedentes. De acuerdo al Censo de Población y Vivienda 2000, el 66% de la población nacional reside en localidades urbanas y se estima que en el futuro dicha tendencia a la concentración en las ciudades se incremente (CONAPO, 1999), particularmente en las grandes ciudades1, con las respectivas demandas de bienes y servicios públicos básicos para su desarrollo. En el pasado reciente, las ciudades mexicanas han tenido altas tasas de crecimiento derivadas del incremento demográfico y del propio desarrollo económico lo que ha traído secuelas negativas en la calidad de vida de la población residente. Este crecimiento se ha hecho a costa del aprovechamiento no sustentable de buena parte de los recursos disponibles, particularmente los naturales, suelo, agua y aire. A su vez, el desarrollo urbano ha implicado crecientes costos en la dotación de suelo, infraestructura, vivienda, equipamientos, bienes y servicios públicos, los cuales son atendidos por las distintas instancias de gobierno en sus tres niveles: federal, estatal y local. El acceso al suelo se ha basado principalmente en mecanismos de mercado informal, con los consecuentes impactos en la conformación de la estructura urbana, la generación de deseconomías y una desigual calidad de vida de la población por su acceso al suelo. Ante este fenómeno las instancias locales han tenido poca efectividad en controlar, dirigir y aprovechar los beneficios derivados del desarrollo urbano. Considerando que el mercado irregular del suelo se constituye en el principal factor de expansión urbana de los centros de población y que son los municipios quienes se encuentran facultados para llevar el control del crecimiento urbano a través de la planeación y gestión, en la segunda parte se expone como esta atribución se encuentra limitada por la escasez de recursos públicos para adquirir o habilitar suelo, principalmente para la población de menores recursos, por lo que redunda en una persistencia de la irregularidad como mecanismo de acceso al suelo. Para enfrentar esta problemática desde el punto de vista financiero, la Secretaría de Desarrollo Social celebró un convenio a la Universidad Autónoma

Diseño de instrumentos financieros para la integración de reservas territoriales y polígonos de actuación. 7

1 El 10% de las localidades urbanas del país han tendido a aumentar su concentración al pasar del 37.5% de la población urbana en 1900 al 74% en el año 2000. (SEDESOL, 2002).



Metropolitana, Unidad Xochimilco para proponer mecanismos que permitan perfilar un instrumento, que desde la perspectiva financiera, permita la promoción de suelo apto para la producción de ciudad en la perspectiva de las necesidades de desarrollo urbano futuro. De acuerdo a lo anterior, la Secretaría de Desarrollo Social pretende orientar una parte de los recursos disponibles hacia las políticas de equidad y atención social, con el propósito de destinarlos a la compra y habilitación de suelo, de tal forma que conjuntamente con los fondos de estados y municipios, sea posible enfrentar esta problemática social y dar mejores respuestas a las necesidades de la población de ingresos limitados.

1. Objetivos

1.1. Objetivo general Diseñar un Fondo de Suelo - Reserva Territorial como instrumento financiero que permita apoyar la adquisición de suelo y coadyuve a la formación de reservas territoriales, con lo cual se eviten los asentamientos humanos en zonas inadecuadas y otorgar seguridad jurídica a la población que adquiera esta tierra.

1.2. Objetivos particulares


•

•

Crear un Fondo de Suelo - Reserva Territorial como uno de los instrumentos de inducción y fomento del crecimiento de las ciudades del país, de conformidad a la estrategia de los planes y programas de desarrollo urbano vigentes. Determinar las fuentes de recursos tanto de carácter nacional como internacional que con condiciones preferenciales permitan integrar recursos financieros que puedan ser utilizados por el Fondo de Suelo y Reservas Territoriales para la adquisición de suelo y reservas de tierra.

• Proponer líneas generales de política de financiamiento y subsidio para la adquisición de suelo que aseguren la congruencia de acciones de los tres niveles de gobierno y los sectores social y privado, así como la eficiencia en la coordinación interinstitucional.

• Plantear recomendaciones que permitan transferencias de recursos al Fondo como consecuencia de impuestos y aportaciones de mejoras, derivados del aumento del valor del suelo por obras de habilitación con servicios de infraestructura y equipamiento.



• Fomentar la articulación entre las políticas financieras, fiscales y urbanas para hacer frente a las necesidades en materia de suelo, particularmente para la población de escasos recursos.

• Indicar posibilidades de donaciones y contribuciones especiales para

adquisición, comercialización y habilitación de suelo apto, como es el caso de los apoyos de la Agencia Hábitat y los tratamientos fiscales.

• Definir acciones y procedimientos de coordinación y concertación que el Fondo

pudiera llevar a cabo con diferentes niveles de gobierno y grupos sociales y privados.

II. EXPERIENCIAS EN MATERIA DE FINANCIAMIENTO DE SUELO

1. La experiencia nacional

En esta sección se presenta un panorama sintético de la problemática del suelo en México considerando los mecanismos de oferta existente. Se considera que el mercado de suelo, a diferencia de otros mercados, presenta particularidades que es necesario tener en cuenta para la elaboración de políticas destinadas a promover una oferta regular y acorde con las necesidades de la población demandante.

1.1. El mercado irregular Una de las características del crecimiento de las ciudades mexicanas es su expansión territorial a través de mecanismos de mercado informal2, derivado de la escasa oferta formal de suelo y de la limitada capacidad institucional para atender las necesidades de suelo regular en la perspectiva de una también limitada capacidad de ingresos de la mayor parte de la población3. Esto ha favorecido la constitución de los asentamientos irregulares, tanto en suelo privado como ejidal, como forma de acceso de la población pobre a través de la regularización de la tenencia de la tierra4. Se calcula que en el ámbito nacional, sólo el número de lotes irregulares en terrenos ejidales es de alrededor de 2 millones; y sólo en los municipios


2 Se estima, por ejemplo, que el 40% de la Zona Metropolitana de Guadalajara y el 60% de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México se constituyeron basándose en el mercado informal (Brito, 1999; Iracheta, 1989). 3 Cifras recientes dadas a conocer por las instituciones públicas señalan que el umbral de pobreza en el país asciende a 53% de la población. 4 Son numerosos los estudios que han tratado la problemática del poblamiento irregular en suelo ejidal, pero aún esta pendiente por investigar los mecanismos de acceso al suelo irregular en la propiedad privada y comunal (Cruz, 1999).



conurbados de la zona oriente de la ciudad de México se estima que existen 220 mil lotes en situación irregular (Rébora, 2000). De acuerdo con Iracheta (2002) el mercado irregular del suelo tiene un relativo éxito que se basa en dos situaciones fundamentales:

Permite ofrecer un “producto” barato acorde con la capacidad de pago de los pobladores y cuyo precio no está sujeto al precio del mercado formal ni a las condiciones institucionales de acceso al crédito (privado o público).

El suelo ofertado no cumple con las condiciones normativas mínimas situación

que asegura su bajo costo, de lo contrario éste se elevaría debido a las obras de urbanización necesarias para su acondicionamiento.

Desde nuestra perspectiva consideramos que el principal factor de éxito de los mecanismos de adquisición de suelo irregular está en la flexibilidad para adaptarse a la capacidad de pago de la población, no tanto en el costo total, sino en los mecanismos de pago. En efecto, los montos totales en que se vende el suelo irregular en muchos casos no son diametralmente distintos a los del mercado informal, pero la forma de pago sí lo es. Si bien se acepta como un hecho que el mercado irregular es más accesible a la población de menores recursos, hay que hacer relativa esa afirmación. Para el caso de la ciudad de Aguascalientes, por ejemplo, Jiménez señala que los precios del mercado de suelo informal son menores a los del mercado formal y a los que ofrece el Instituto de Vivienda de la entidad. Sin embargo, también indica que la diferencia entre el precio de un lote irregular con servicios y un lote subsidiado del IVEA es de sólo el 16% (Jiménez, 1999). Para este caso, la explicación de la presencia de la irregularidad no estriba exclusivamente en el precio del suelo, sino en la posibilidad de ser sujeto de crédito del propio instituto5 (ídem). Aunque el mercado irregular se “adapta” a las necesidades de una demanda con baja capacidad de pago, a la larga, los costos derivados del proceso de regularización y habilitación del suelo tienden a incrementarse notablemente y a distribuirse socialmente. En efecto, si bien el comprador tiene la posibilidad de acceder al suelo barato, debe realizar diversas obras o faenas para acondicionar el suelo, tales como obras de drenado, relleno, nivelación, ya sea mediante su propio trabajo o con trabajo colectivo de la propia comunidad, así como para introducir la infraestructura mínima para el desarrollo del asentamiento, como es el drenaje, agua potable y energía eléctrica, además de la construcción la propia vivienda en el lote.


5 Generalmente implica ser derechohabiente de alguna institución pública o privada formal, con ingresos regulares y suficientes para aspirar a algún crédito en condiciones preferenciales. Esto implica excluir a la población que trabaja en el sector informal y con bajos ingresos o que no cubre el perfil exigido, por ejemplo, ambulantes, mayores de edad, madres solteras, etc.



El proceso progresivo de mejoramiento de los asentamientos irregulares es positivo ya que en el mediano y largo plazo permite a sus habitantes contar con mejores condiciones de vida sin necesidad de realizar grandes inversiones en un solo momento. Aún así, este proceso de mejoramiento progresivo nunca podrá solucionar el principal problema urbano de la ocupación irregular: la incorrecta localización. En efecto, la ocupación irregular se localiza generalmente en zonas lejanas a la mancha urbana, en condiciones de riesgo, con valor ambiental y ello no puede modificarse. Una inadecuada ubicación, contraria a los lineamientos de desarrollo urbano, es un problema irresoluble desde el punto de vista legal, normativo, infraestructura o servicios públicos. Como parte de los costos ocultos se encuentra también la compra misma del lote. Regularmente se presentan intermediarios quienes realizan las operaciones de compra a ejidatarios o pequeños propietarios, fraccionan –generalmente sin cumplir la normatividad correspondiente- y venden a los pobladores. Distintos estudios señalan que su actuación tiende a ser irregular en términos de no contar con los permisos necesarios para el fraccionamiento y subdivisión de lotes, contraponerse a las normas de usos del suelo, no introducir servicios básicos, vender dos o más veces el mismo lote y venderlos en áreas riesgosas o prohibidas por las normas6 (Jiménez, 1999, Corona y Contreras, 1999, Duhau, 1998). Estas situaciones implican altos costos en su rehabilitación, adecuación o en la reubicación cuando se considera necesaria. La ocupación irregular es un proceso que se caracteriza también por su politización, en ocasiones, como parte de la estrategia de fraccionamiento y comercialización se incurre en la organización de los colonos a través de la mediación de grupos políticos. De esta manera se asegura una clientela política El proceso de regularización del suelo informal tiene también otros inconvenientes. Generalmente implica procesos complejos en que primero se vende el suelo al organismo regulador7 y posteriormente se revende a los pobladores, por lo que éstos generalmente pagan dos veces por el mismo lote. El problema radica en que


6 Tal es el caso de lotes situados en cauces de ríos, barrancas, en suelos no aptos para la construcción, en áreas con vocación ecológica o ambiental como las zonas de recarga de los acuíferos, en zonas de derechos de vía, debajo de torres de alta tensión o en gasoductos o poliductos, así como en zonas agrícolas. 7 Los procedimientos de expropiación de tierras ejidales pueden durar varios años, pues se efectúan por decreto presidencial, se rigen por leyes federales e intervienen instancias del sector agrario de ese nivel de gobierno. Para el caso de tierras de propiedad privada es atribución del gobernador de la entidad declarar la utilidad pública para decretar la expropiación de bienes, conforme a las leyes locales.



esta práctica sigue dándose aún y con las modificaciones realizadas al artículo 27 Constitucional en 1992.




Cuadro 1 Características de los procesos de incorporación de suelo al desarrollo urbano. Mercado informal

Proceso Características Demanda Financiamiento Comercialización Formas de ocupación Tiempo Características del

asentamiento Mercado Informal

Un 70% del crecimiento de las ciudades se ha creado con esta modalidad de poblamiento. Los usos principales son habitacional y habitacional mixto (comercios o servicios en pequeña escala

Población con ingresos menores a 3 vsm.

Ingresos propios. Aportaciones mínimas de otros sectores. Ahorro popular. Participación en faenas y otros trabajos de mejoramiento.

Pago inicial a vendedor directo o intermediario (de 5 a 15 vsm) Pagos semanales, quincenales o mensuales de acuerdo a la capacidad de pago por familia o lote. Costos derivados de mejoras o introducción de servicios (en aportaciones o trabajo). Trámites de regularización y reconocimiento a la propiedad a partir de 5 años de ocupación.

Suelo Ejidal Ocupación irregular del suelo

por parte de familias pobres para construir vivienda popular

Compra venta por traslado de derechos

Expropiación. Regularización de la

tenencia del suelo Compra formal por parte de

los pobladores Titulación y entrega de

títulos de propiedad Introducción de servicios

públicos básicos (agua, drenaje, electrificación)

Suelo Privado Subdivisión, lotificación o

fraccionamiento clandestino Subdivisión de viviendas Construcción en inmuebles

fuera de las normas de construcción.

Suelo público Invasiones a terrenos

públicos Desincorporación de

dominio Regularización de la

tenencia del suelo Titulación Introducción de servicios

públicos

El proceso de regularización de la tenencia de la tierra tiene una temporalidad que va de los 5 a 20 años, la cual varía en función de la importancia que le asignen las autoridades correspondientes, de la presión social que se ejerce y de la ganancia política.

Ubicación en áreas inadecuadas por problemas de riesgo, afectación al ambiente, poca accesibilidad. No se respeta una traza urbana, no existe equipamiento, se carece del cumplimiento de mínimos en materia de diseño urbano.

Fuentes: Azuela (1989), Rébora (2000), Iracheta (2002), Duhau (1998)

Diseño de instrumentos financieros para la integración de reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión preliminar en revisión. 13


Cuadro 2 Determinantes de la urbanización informal en suelo ejidal

Situaciones que inciden en tierras ejidales próximas a núcleos urbanos Renta agrícola que no compite con la ganancia derivada de incorporar el suelo al

desarrollo urbano. Falta de condiciones para la producción agrícola, pecuaria o forestal. Escasez de oferta de suelo urbano que pueda pagar la población de escasos recursos. Falta de apoyos institucionales en materia agraria y de conservación al medio

ambiente.

Insuficiencia de las disposiciones en materia de desarrollo urbano, irresponsabilidad y corrupción de autoridades

Grupos populares sin acceso al mercado formal de suelo

Escasez de reservas territoriales acordes con la demanda

Falta de mecanismos ágiles de comercialización y financiamiento

del suelo

Ocupación irregular del suelo por asentamientos humanos

Carencia de conciencia social por respetar las normas

Fuente: Duhau (1999), Iracheta (2001), Corona y Contreras (1999).



Cuadro 3 Mecanismos en la ocupación irregular del suelo ejidal

Proc

eso Acceso irregular al suelo Fraccionamiento, habilitación y

ocupación del suelo Expropiación, regularización y titulación

Incorporación legal y sus consecuencias

Mec

anis

mo

Compra venta irregular a ejidatario o comunero

Compra venta irregular a intermediario.

Arrendamiento irregular de predios o viviendas

Invasión de predios Reventa Otros mecanismos

(préstamo, trueque, etc.)

División por lotes Habilitación del suelo

(limpieza, delimitación, obras de drenado o relleno, nivelación)

Construcción progresiva de la vivienda

Introducción de obras mínimas (agua, drenaje y electricidad) por parte de los pobladores.

Habilitación de espacios comunes (vialidades, equipamientos básicos).

Solicitud de expropiación del ejido a favor de CORETT.

Delimitación y determinación de predios ocupados (censo).

Decreto de expropiación y pago de indemnizaciones al núcleo ejidal.

Delimitación de lotes y venta a ocupantes.

Registro de propiedad Entrega de escrituras de

propiedad

Introducción de servicios públicos básicos (agua potable, drenaje, electricidad, alineamiento, banquetas, calles, etc.).

Consolidación de viviendas

Valoración del suelo. Compra venta de suelo

formal.

Com

erci

a-liz

ació

n

Enganche para la compra del lote Pagos acordes con la capacidad del comprador

Aportaciones familiares en dinero, trabajo, especie o faenas.

Costos derivados de Adquisición del predio

regularizado Trámites de regularización.

Costos derivados del funcionamiento normal de servicios públicos, predial, derechos, etc.

Conformación de mercado de suelo irregular y prácticas especulativas de suelo.

Organización de las demandas en torno a la regularización de la propiedad por parte de líderes de organizaciones de colonos.

Intervención de autoridades agrarias para regularizar el suelo. Establecimiento de relaciones clientelares con los pobladores.

Incorporación a programas de desarrollo urbano y determinación de zonificación correspondiente.

Res

ulta

dos

Desde el punto de vista urbano se generan externalidades negativas derivadas de la inadecuada localización, las que se expresan en el medio ambiente, en costos directos para los ocupantes, así como en costos para el conjunto de la sociedad.



Por lo general el proceso de regularización dura entre 5 hasta 20 años, dependiendo de la capacidad de organización del asentamiento, de los intereses involucrados o la prioridad que las autoridades le asignen. Una vez regularizado, el precio del suelo tiende a equipararse dentro del rango de precios presentes en el mercado formal8. Por ello, en torno al proceso de desarrollo del mercado irregular del suelo se constituye una trama de intereses que legitima ciertas prácticas sobre el control de la tierra. En el caso del suelo propiedad ejidal se puede señalar que las instancias locales y municipales de gobierno no tienen atribuciones legales para atender el problema de la irregularidad del suelo, siendo esta competencia federal9, la cual determina la solución sobre la regularización del suelo aunque las resoluciones emitidas fueran contrarias a las disposiciones en materia urbana que emitieran estados y municipios (Azuela, 1989). Sin embargo, a pesar de los problemas que se derivan de esta forma de expansión urbana, su continuidad se explica porqué este proceso facilita la mediación política y el control de los grupos populares a quiénes se condiciona su permanencia y la regularización de la propiedad a cambio de apoyo político. Inclusive los apoyos para la introducción de servicios públicos básicos se constituyen en instrumentos para establecer relaciones clientelares de las autoridades locales con los ciudadanos, particularmente durante las épocas electorales (Varley, 1998). Este mecanismo ha impulsado el crecimiento urbano de prácticamente todas las ciudades mexicanas, en mayor o menor medida, porque permite canalizar una demanda social, al tiempo que legitima las acciones de gobierno al reconocer la existencia de los asentamientos irregulares mediante el proceso de regularización y propiedad y la dotación de servicios urbanos (Duhau, 1999). Esta forma de operar del mercado implica la ocupación del suelo con bajas densidades y en grandes extensiones que se incorporan a la estructura urbana existente, generando altos costos derivados de producir infraestructura y equipamientos urbanos lo cual provoca importantes deseconomias de escala10. Los costos sociales derivados del mercado irregular afectan a distintos actores:


8 Jiménez (op. cit.) analizó la evolución de los precios del suelo en el ejido Las Huertas de la ciudad de Aguascalientes, que evolucionó de 2.2 pesos corrientes por m² antes de la regularización a $225 después del proceso de regularización. Sin embargo, este aumento no implicó una expulsión masiva de los pobladores, ya que este precio era fijo y el 50% de los ocupantes pagó el precio del lote a plazos de hasta nueve años, por lo que en precios reales pagaron del 42% hasta el 6% del precio original. 9 Hasta hace poco tiempo la Secretaría de la Reforma Agraria era la cabeza de sector encargada de los problemas derivados de la tenencia de la tierra, y su instancia operativa, la Comisión Nacional para la Regularización de la Tenencia de la Tierra (CORETT), 10 Esto es, se generan altos costos por la introducción de infraestructura por las condiciones del terreno, por la habilitación del suelo o por la lejanía respecto a las redes primarias.



Para los pobres representa precariedad y altos costos económicos y sociales en el acceso a servicios públicos, cobros de cuotas por parte de los urbanizadores irregulares, hacinamiento y condiciones insalubres de habitabilidad, además de la restricción de sus derechos y una inadecuada integración a la ciudad.

Para los gobiernos locales representan limitaciones y sobrecostos para la

prestación de servicios, particularmente por los esquemas dispersos de asentamiento, estrechez de la base impositiva y una fuente permanente de conflictos sociales y políticos.

Para la sociedad la atención de los asentamientos irregulares implica usar

ineficientemente recursos, ya que se trata de un esquema reactivo y no proactivo que se traduce en mayores costos. El crecimiento irregular se traduce en una urbe cada vez más extensa, desintegrada e internamente dividida, con costos crecientes en la distribución de bienes y servicios, con mayores problemas ambientales y pérdida de calidad de vida para su población.

Desde el punto de vista de la política de incorporación de suelo al desarrollo urbano el principal problema es que la ocupación irregular y su consecuente regularización es un proceso reconocido y legitimado ampliamente por las autoridades como un mecanismo válido para acceder al suelo por la mayoría de la población de escasos recursos. Como menciona Azuela (2001) “el desarrollo de acciones masivas de regularización tuvo el efecto de otorgar una seguridad ‘de facto’ a las ventas de ejidos, que se generalizaron en todo el país como un medio ampliamente tolerado de incorporación de tierras rurales al crecimiento urbano”. Se trata de un mecanismo institucionalizado, aún y cuando esté fuera de la Ley. Las medidas de regularización, si bien en última instancia solucionan el problema desde la perspectiva de propiedad legal, no lo hacen desde la perspectiva urbana, ya que prevalece la inadecuada localización del asentamiento, con sus consecuentes costos asociados.

1.2. El mercado regular Aunque el poblamiento formal se encuentra dentro de los límites que imponen las normas respecto a las dimensiones de fraccionamientos, lotes, introducción de servicios y los pagos o contribuciones respectivas, su capacidad de atención a la demanda total de suelo es reducida. Esto se debe a que una proporción importante del suelo para usos habitacionales se orienta a la vivienda institucionalizada de interés social, ya que ésta garantiza




contar con una demanda cautiva que asegura la venta del producto y consecuentemente, un mayor monto de ganancias11. Sin embargo, los desarrollos inmobiliarios de vivienda, con sus excepciones, no se orientan adecuadamente en el territorio. Esto implica que los desarrolladores tienden a ubicarse donde es posible conseguir suelo barato, lo que motiva que se encuentren dispersos y se incurra en mayores costos por la introducción de servicios e infraestructura, lo cual se aborda a través de uno de los siguientes esquemas: 1) trasladar al consumidor el costo elevando los precio, o 2) que el gobierno se haga cargo de las inversiones por infraestructura y servicios. En cualquiera de los dos casos se excluye a la población de escasos recursos. La expansión urbana se convierte en un fuerte incentivo para el cambio de uso del suelo de rural a urbano. Ramírez (2001) señala que, “independientemente de su calidad agropecuaria, los precios de los terrenos con superficies entre 20 y 50 hectáreas llegan a venderse por los propietarios ejidales o particulares a precios del orden de 10 dólares el metro cuadrado, una vez que alcanzan las condiciones para su incorporación a proyectos urbanos puntuales aislados, con plusvalías que llegan a ser de veinte a trescientas veces el precio como tierra rural.” El financiamiento para la adquisición de suelo, su habilitación y la construcción del desarrollo inmobiliario generalmente se basa en la obtención de créditos bancarios, de fomento o hipotecarios de los fondos de vivienda, o con ahorro previo de los compradores. Este financiamiento es obtenido por lo general por los desarrolladores (o empresas), quiénes generalmente no exploran otras fuentes de financiamiento alternativas12, lo cual se refleja por lo general en precios altos para los adquirentes. Además es pertinente señalar que la adquisición de suelo va ligada al desarrollo inmobiliario en su conjunto, esto es, forma parte del mismo proceso donde la habilitación del suelo representa una fase en la producción de vivienda. Por ello, el costo del suelo urbanizado de carácter periférico representa del 5 al 10% del costo total del desarrollo inmobiliario13, los costos indirectos representan alrededor del 42%14, mientras que la edificación y las obras de habilitación y dotación de


11 Es significativo que las promotoras inmobiliarias apoyen fundamentalmente la oferta de vivienda nueva terminada ya que esta modalidad se constituye en un importante catalizador de la industria de la construcción por el consumo de materiales, recursos y empleo que generan en otras ramas industriales. Pero por otro lado es necesario considerar que este proceso le permite a las inmobiliarias ganar más con menos trabajo. 12 Tales como los bonos gubernamentales, inversiones cruzadas o burzatilización de la cartera (Rébora, 2000). Un mecanismo reciente que parece tener éxito en la vivienda media y de interés social la constituyen las SOFOLES o Sociedades Financieras de Objeto Limitado, que permiten capitalizarse a partir de inversiones de las sociedades que las constituyen y no de los recursos públicos, por lo que facilitan el acceso de la población y se ofrecen a través de subastas de FOVI (Maya, 1999). 13 Con un costo monetario promedio de 5 a 80 pesos por metro cuadrado (precios corrientes del año 2000 para la zona oriente de la ciudad de México, (Rébora, op. cit.) 14 Información de la empresa ARA revela que para sus desarrollos el suelo significa el 8.9% del costo total, los costos indirectos el 38.0%, la urbanización el 9%, el equipamiento el 2% y la edificación el 42.1%.



infraestructura y servicios ascienden del 40 al 50% Ello implica que el precio de una unidad de suelo se eleve de 70 a casi 100 veces el precio original. En el caso de suelo dentro de la zona urbana consolidada las proporciones se modifican, ya que el suelo puede equivaler del 30 al 60% del valor total de la inversión, aunque es necesario destacar que se trata de suelo ya habilitado y por ello las inversiones en materia de infraestructura y servicios son prácticamente nulas. Los costos indirectos están relacionados con los trámites para llevar a cabo la adquisición, fraccionamiento del suelo mediante autorizaciones, dictámenes y licencias. Estos generalmente imponen plazos específicos que retardan y encarecen las acciones y se traducen en costos para el comprador (Rébora, op. cit.). Señala este autor que para el desarrollo de un conjunto habitacional típico puede involucrar hasta 200 trámites con una duración de hasta 2 años. Debido a esta situación los precios de la vivienda tienden a la alza y la demanda solvente a la que se dirigen es hacia la población con ingresos mayores a 3 o 4 veces el salario mínimo, excluyendo de las posibilidades de acceso a quienes ganan menos de este rango de ingreso. Por otra parte, existe también el acceso al suelo a través de los programas de lotes con servicios, donde se promueve la adquisición de suelo habilitado para usos habitacionales para grupos organizados de pobladores de bajo recursos, y donde se construye progresivamente la vivienda y los equipamientos necesarios de acuerdo a la capacidad de pago de los beneficiarios. Este esquema lo desarrollan algunos de los institutos estatales de vivienda con resultados aceptables15. Es el Instituto de Vivienda de Aguascalientes quién ha desarrollado con mayor eficiencia esta modalidad basado en un esquema de constitución de reservas territoriales lo que ha facilitado su viabilidad. Sin embargo, sus alcances son limitados en tanto que la oferta es reducida y su impacto político es también reducido.


15 En el ámbito federal FONAHPO desarrolló una línea de vivienda asociada a esta modalidad. Sin embargo, debido a problemas financieros interpuso como requisito para la obtención de crédito que el grupo solicitante contara ya en propiedad el suelo para el desarrollo de vivienda, lo que limitó tanto la oferta institucional y excluyó a un número importante de potenciales beneficiarios.



Cuadro 4. Características de los procesos de incorporación de suelo al desarrollo urbano. Mercado formal Submerca-

dos Demanda Financiamient

o Comercialización

Procedimientos Tiempo Problemática

Habitacional Industria Comercio

Derechohabientes de institutos de vivienda nacional o locales. Población estratos medios o altos (más de 6 vsm). Empresas inmobiliarias

Crédito bancario Crédito hipotecario Fondos nacionales o estatales Créditos privados Cajas de ahorro Tiempo de amortización 20 años.

Estructura de costos (respecto al valor total) Zonas periféricas:

Valor de la tierra en breña (5 a 10%)

Proyecto ejecutivo (1 a 1.5%) Licencias y permisos (4 a

8%) Gastos de administración

(5%) Publicidad y ventas (5 a 6%). Utilidades (8 a 10%) Gastos financieros (12 a

18%) Imprevistos (1 a 1.5%) Dotación de infraestructura

(40 a 50%) Zonas urbanizadas:

Valor de la tierra habilitada (10 a 30%)

Proyecto ejecutivo (1 a 1.5%) Licencias y permisos (4 a

8%) Gastos de administración

(5%) Publicidad y ventas (5 a 6%). Utilidades (8 a 10%) Gastos financieros (12 a

18%) Imprevistos (1 a 1.5%)

Dictámenes técnicos

Agua Drenaje Vialidad Impacto urbano Impacto ambiental Protección civil Otros Licencias Uso del suelo Construcción Derechos notario

público Otras Contribuciones Impuesto predial Traslado de dominio Derechos por

licencia de fraccionamiento

Conexiones a redes de agua potable, drenaje y energía eléctrica

Otros Donaciones Equipamientos Exenciones

El proceso de incorporación de suelo al mercado formal lleva hasta 2 años en la parte de procedimientos. En términos globales el proceso completo requiere de 2 a 5 años.

Por lo general los desarrollos se dan en áreas periféricas, convirtiéndose en zonas desarticuladas del resto de la ciudad.

Fuentes: Rébora (2000); adiciones propias.



La oferta de suelo industrial en la periferias es mucho más escasa y debido a ello, su precio es más caro y los costos de transacción inmobiliaria superiores. De acuerdo a la información disponible, por ejemplo, en el Distrito Federal el costo por metro cuadrado de terreno industrial asciende a $1,850 a $2,100 dependiendo de la accesibilidad y construcciones adyacentes16. La oferta de suelo comercial y de servicios se relaciona con la diversificación de la economía urbana, esto es, a medida que se desarrolla la ciudad, se especializa en actividades comerciales y de servicios, constituyéndose áreas o corredores. En el caso de la ciudad de México se identifican 7 importantes corredores comerciales: Santa Fe, Bosques de las Lomas, Palmas Lomas, Reforma, Polanco, Periférico Sur e Insurgentes Sur. Las empresas inmobiliarias estiman el precio promedio por metro cuadrado que oscila desde $2,500 hasta $13,500 o más17. En estos mercados el costo del suelo muestra ciertas particularidades que están relacionados con los usos, por ejemplo para las oficinas aspectos como la imagen y la seguridad se sobreponen a cuestiones tales como la accesibilidad, ya que estos factores son de mayor importancia para su operación; mientras que para la industria resulta más importante la disponibilidad de servicios y la localización que facilitan la producción, elaboración y/o distribución, intrínsecas a sus actividades.

1.3. Reservas territoriales El instrumento más apoyado por el gobierno para ofertar suelo es la ‘reserva territorial’. Este instrumento de política está concebido para controlar la expansión desordenada de las ciudades, pensando en contar con una oferta anticipada de suelo público -principalmente para vivienda popular- y evitar así la proliferación de asentamientos irregulares. Se trata de incorporar suelo rústico periférico a la urbanización y por ello, se contempla como reserva las áreas que circundan las ciudades. Conforme a las reformas del artículo 27 Constitucional de 1992 la mecánica de incorporación de reservas territoriales ha cambiado: de las expropiaciones a las formas de participación con ejidatarios mediante asociaciones inmobiliarias ejidales.

Las reservas territoriales identificadas para usos habitacionales en las entidades federativas ascienden a 32.2 mil hectáreas, de las cuales 3.5 mil ya están urbanizadas y 6.8 mil en proceso de urbanización (SEDESOL, 2001). De acuerdo al Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Territorial (PNDU-OT) 2001-2006, se requieren de 29 mil hectáreas en el corto plazo para atender satisfactoriamente las necesidades de vivienda. Aunque en principio parecería una reserva suficiente, hay que

Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión

preliminar en proceso de revisión.

21

16 Datos obtenidos de empresas inmobiliarias que ofertan en el mercado. 17 Ídem.


considerar que existen fuertes diferencias respecto a la disponibilidad de suelo en los distintos estados del país. El papel asignado originalmente a las reservas territoriales ha sido limitado por las siguientes razones:

No siempre la intervención de las autoridades ha sido oportuna, sucede que se expropian ejidos cuando ya ha comenzado su proceso de ocupación, y por tanto, se emplea como una medida para regularizar los lotes ya ocupados y para ordenar los aún faltantes.

La constitución de las reservas depende de los recursos con los que cuente la

autoridad estatal, por lo que se requieren de apoyos financieros de la federación para la compra de tierra. Los municipios carecen de instrumentos financieros para adquirir o constituir una bolsa de suelo.

No siempre el suelo adquirido es el más viable para constituirse como reserva: por

localizarse fuera del alcance de las redes de infraestructura, por los costos que se asumen para su habilitación o por competir ante las empresas inmobiliarias, el suelo que se adquiere se encuentra desvalorizado y su criterio de selección estriba en el precio.

En los hechos, la propiedad pública no garantiza que el destino sea el que se

persigue: en diversos casos, la oferta se orienta hacia los desarrolladores inmobiliarios quiénes la adquieren a bajos precios y una vez fraccionado y habilitado el suelo, lo cotizan a precios de mercado.

Existe una desvinculación entre la planeación urbana, que determina las

necesidades futuras de suelo en función del desarrollo urbano, con la programación y presupuestación económica para la adquisición de reservas.

Además de los problemas inherentes a la conformación de reservas territoriales, lo más importante es destacar que de origen este planteamiento tiene como limitación conceptual principal el que se orienta hacia el suelo periférico, partiendo únicamente de un criterio de costo del suelo, y no considera la localización y los costos asociados a la dispersión y la subutilización de infraestructura disponible. Es necesario superar esta visión para lograr que la política de suelo urbano incluya al suelo ya habilitado disponible en las zonas urbanas a través de su redensificación y así disminuir las externalidades negativas provocadas por el actual patrón de asentamiento.



22


1.4. Incorporación del suelo ejidal al desarrollo urbano La reforma Constitucional del artículo 27 permitió la modificación de la Ley Agraria en 1992, a través de la cual se establecieron dos mecanismos para la incorporación de tierra ejidal al desarrollo urbano. Uno de ellos es la aportación de tierras de uso común a una sociedad mercantil y la otra la adopción del dominio pleno de las parcelas ejidales en forma individual (Azuela, 2001). Respecto a las modificaciones para constituir las sociedades inmobiliarias ejidales se puede comentar que su impacto no ha sido el esperado, uno de los problemas está en que un importante requisito era la individualización de la propiedad ya que no se contaba con títulos de propiedad, además se podía favorecer los incentivos en la producción agropecuaria y asegurar los traslados de derechos de uso y dominio dentro del marco legal (Caire, 2001). Es importante mencionar el Registro Agrario Nacional y el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (Procede), cuya misión es determinar la certificación de derechos del suelo en los ejidos existentes en el país. Una vez que se cuenta con este certificado de propiedad los ejidatarios pueden conservar el suelo como propiedad ejidal o pasarlo al régimen privado y enajenarlas, ofrecerlas en aparcería, rentarlas o entregarlas como parte del capital en asociación mercantil con terceros. Para el caso de los núcleos ejidales en las periferias urbanas se pueden constituir inmobiliarias ejidales en asociación con inversionistas, y con ello ofertar suelo para las necesidades sociales. Para llevar un proceso controlado se propuso el Programa de Incorporación de Suelo Social (PISO) que busca fomentar la constitución de reservas territoriales con las dependencias federales involucradas (Secretaría de la Reforma Agraria y Secretaría de Desarrollo Social) con las autoridades estatales y municipales18. A la fecha las expectativas no se han cumplido: sólo 1,948 núcleos ejidales y comunidades, del total de 29 mil 942 existentes en el país, tienen dominio pleno de su propiedad sobre una superficie de 633 mil hectáreas. De esa superficie 120 mil hectáreas se han cedido para la conformación de las 52 sociedades mercantiles y una sociedad civil que operan actualmente en 17 de las entidades que conforman el país19.



23

18 Las metas programáticas del PISO buscaban incorporar para 1996 un total de 21 mil hectáreas, de las cuales 12,567 eran para usos habitacionales y el resto para otros usos (SEDESOL, 1996). 19 Reforma, 6 de diciembre de 2002. Escalante (2001) señala que sólo el 35.7% de los ejidatarios en el país habían solicitado títulos de su propiedad de sus parcelas debido a las pocas expectativas que generan entre los ejidatarios las ventajas económicas o jurídicas de la titularidad.


De acuerdo a la SEDESOL, entre 1995 y 2000 los procedimientos de conversión al suelo urbano implicaron la expropiación por parte de CORETT o de los institutos estatales en el 42.1% de la superficie de suelo social; el 51.6% implicó la adopción plena de la propiedad, mientras que la aportación mediante sociedades ejidales inmobiliarias sólo representó el 6.2%20. Esto significa que este mecanismo no tuvo el impacto esperado debido a los siguientes aspectos:

En muchos casos una asociación entre el ejido y una empresa inmobiliaria no es viable en tanto que el suelo es valuado a partir de su uso rural y no de su potencialidad urbana, por lo que no es atractivo en términos de mercado. Esto deja al ejidatario sin la posibilidad de cotizarlos y venderlos a precios urbanos, es decir, de aprovecharse del plusvalor generado por el cambio de uso.

El proceso de incorporación del suelo vía el mercado irregular representa un mayor

incentivo para el ejidatario ya que implica la venta directa al comprador y se ve beneficiado por el proceso de indemnización cuando se expropia el ejido además de tener la posibilidad de recuperar la extensión entregada en venta a través del mecanismo de ampliación ejidal.

El nivel de riesgos entre ambas partes es diferente: para el ejido arriesga sus

medios de subsistencia y la empresa arriesga capital financiado por instituciones de crédito o bancarias. Los ejidatarios son los que llevan el mayor riesgo en la operación ya que poseen los terrenos que se usan como garantías o mecanismos de pago y son quienes pueden perderlos

Los procedimientos de mercado irregular por lo general han sido más atractivos

para los ejidatarios porque pueden realizar sus operaciones mediante procedimientos ágiles que les permita gozar de beneficios inmediatos. Aún así, en los últimos años se observa que esta venta irregular no necesariamente se dirige a los sectores más pobres de la población.

Asimismo se limita el poder de los ejidatarios en la toma de decisiones para

asegurar el capital invertido y el funcionamiento de la sociedad mercantil.21



24

20 Datos citados por Vargas (2001). 21 Caire (2001) ha documentado el caso del ejido Santo Tomás Chiconautla, en el municipio de Ecatepec, donde los ejidatarios decidieron enajenar sus predios a una empresa inmobiliaria ya que reportaba una mayor ventaja que asociarse en una sociedad inmobiliaria ejidal. Vendieron a 100 pesos el metro cuadrado (cuando el promedio era de 15 a 65 pesos) y compraron suelo en otro ejido cercano reponiendo su patrimonio trasladando el derecho de usufructo mediante la renta o aparcería de sus nuevos predios.


Los mecanismos de certificación son complejos y suelen empeorar cuando los límites no están bien definidos o cuando la Asamblea Ejidal no decide el ingreso al programa PISO. Esto no genera incentivos para acelerar este proceso.

Para los ejidatarios es más rentable fraccionar y urbanizar en las condiciones del

mercado irregular cuando las expectativas del crecimiento urbano implican que a mediano o corto plazo se regularizará la propiedad, que entrar en el entramado institucional, mismo que representa costos y tiempo que no siempre están dispuestos a incurrir.

A pesar de las afirmaciones anteriores, es necesario tener presente que las reformas muy probablemente han tenido efectos relacionados con la existencia de una “nueva irregularidad” (Azuela, 2001), según la cual ahora inversionistas privados han adquirido tierras ya al Programa PISO, así como las que apenas están siendo certificadas por el PROCEDE. Desde esta perspectiva es muy probable que este fenómeno resulte en una disminución de la tradicional oferta de suelo ejidal para los pobres. Aparejado a esta creciente escasez de oferta puede preverse que el suelo ejidal irregular al que podrán acceder los pobres cada vez será más inadecuado en términos de localización, vulnerabilidad, afectación al medio ambiente y de su integración a la ciudad. No existen los estudios que permitan dimensionar las tierras que rodean las ciudades es ejidal o comunal. Tampoco se cuenta con un sistema de indicadores de los procesos de urbanización que permitan determinar las proporciones en que se dan los diferentes mecanismos de acceso al suelo, ni tampoco estudios que definan los costos de la carencia de oferta de suelo para los pobres. Esta carencia de información es un elemento limitante para el diseño de las estrategias gubernamentales que permitan enfrentar estos problemas.

1.5. Capacidad de los gobiernos locales para financiar el desarrollo urbano

En los últimos años la capacidad de financiamiento para el desarrollo urbano se ha orientado hacia una mayor participación de gobiernos locales (estatales y municipales), y a la regulación por parte de las instancias federales. A pesar de este importante esfuerzo económico, el nivel actual de recaudación local es insuficiente para abordar los déficits derivados del crecimiento de la población y la creciente demanda de suelo. De acuerdo con los lineamientos del artículo 115 constitucional, los municipios tienen atribuciones en materia del manejo y administración de bienes inmuebles. De esta manera, este ordenamiento jurídico faculta a los ayuntamientos para tener el derecho de manejar el impuesto predial, las contribuciones especiales de la recuperación de inversión en obras públicas (contribuciones de mejoras), gravar el proceso de adquisición de bienes inmuebles, los cambios de valor de los inmuebles, y también, a



25


través de las respectivas leyes de ingresos municipales, a definir la asignación de recursos y los criterios tendientes a establecer en sus respectivas jurisdicciones para el cobro de impuestos. Esta reasignación de atribuciones en materia tributaria ha resultado en una baja en los ingresos propios por parte de los estados. De acuerdo con la Ley Federal de Coordinación Fiscal, el Gobierno Federal debe entregar el 20% de los ingresos fiscales a los estados a través de la figura de ‘participaciones’. Este porcentaje se reparte con base en una fórmula que considera la cantidad de población y la proporción de impuestos federales recaudados localmente, así como la riqueza relativa de las entidades. Por otro lado se encuentran los recursos provenientes del Ramo 33, denominado generalmente como ‘transferencias’, el cual fue creado en 1995. Estos fondos son asignados de modo directo a los gobiernos estatales y municipales, y en el caso de las entidades federativas tienen el fin de respaldar la educación, la salud y desarrollar la infraestructura básica local. Aunque los ingresos de las entidades federativas en el período 1995 a 1999 se han incrementado en un 306% en precios corrientes, se observa que el origen de éstos se deriva principalmente de las asignaciones federales (participaciones y transferencias), las cuales sumaron el 77.5% y el 85.5% en 1995 y 1999. Esto permite afirmar que ha crecido la dependencia de los gobiernos estatales de los recursos otorgados por la federación. INGRESOS PÚBLICOS ESTATALES 1995-1999

1995 1996 1997 1998 1999 Total 111,039,767

(100.0%) 143,670,809

(100.0%)199,273,732

(100.0%)273,850,448

(100.0%)339,960,574

(100.0%) Impuestos locales 2,385,840

(2.1%) 3,239,804

(2.3%)4,316,515

(2.2%)5,470,149

(2.0%)7,037,316

(2.1%) Contribuciones de mejoras

72,481 (0.1%)

104,883(0.1%)

113,592(0.1%)

118,885(0.0%)

182,737 (0.1%)

Derechos 2,331,668 (2.1%)

2,908,931(2.0%)

3,647,577(1.8%)

4,847,750(1.8%)

6,054,915 (1.8%)

Productos 2,511,360 (2.3%)

2,519,782(1.8%)

5,067,008(2.5%)

5,125,757(1.9%)

6,319,869 (1.9%)

Aprovechamientos 3,010,186 (2.7%)

2,076,802(1.4%)

2,939,837(1.5%)

3,777,605(1.4%)

4,656,174 (1.4%)

Deuda Pública 12,041,043 (10.8%)

11,535,676(8.0%)

13,390,074(6.7%)

15,833,300(5.8%)

18,450,740 (5.4%)

Por cuenta de terceros

8,872,752 (8.0%)

9,122,154(6.3%)

12,053,504(6.0%)

13,658,247(5.0%)

14,893,182 (4.4%)

Disponibilidades 1,386,730 (1.2%)

2,462,545(1.7%)

3,087,479(1.5%)

8,683,687(3.2%)

5,802,649 (1.7%)

Otros Ingresos Sd 3,065,280 2,157,128 3,583,187 4,938,568



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(2.1%) (1.1%) (1.3%) (1.5%) Participaciones federales

41,665,875 (37.5%)

61,786,407(43.0%)

78,987,520(39.5%)

96,074,972(35.1%)

119,240,991 (35.1%)

Transferencias 36,761,832 (33.1%)

44,848,545(31.2%)

73,513,498(36.9%)

116,676,909(42.6%)

152,383,433 (44.8%)

Fuente: INEGI (2001) El Ingreso y el Gasto Público en México. En contraparte, los ingresos propios de las entidades federativas se han mantenido en los 5 años mencionados a la baja. Los impuestos locales (que incluyen por lo general impuestos por hospedaje, nómina, adquisición de vehículos, entre otros) significan alrededor del 2% de los ingresos totales de las entidades federativas. En el caso de las contribuciones de mejoras, las cuales financian obras y servicios públicos proporcionados por las entidades, el promedio nacional se ha mantenido en 0.1% de los ingresos totales sin variar sustancialmente su participación. En el caso de los municipios, éstos dependen en una menor proporción de ingresos federales, pero aún así este tipo de ingresos son los más significativos. Los municipios deben recibir el 20% de las participaciones que la Federación otorga a las entidades federativas. Los municipios también pueden recibir transferencias a través del Ramo 33, a través de las cuales se puede financiar infraestructura eléctrica, programas sociales y servicios de deuda. Los ingresos derivados de aportaciones federales (participaciones y transferencias) aumentaron del 51.9% de los ingresos municipales en 1995 al 66.3% en el año de 1999. Los municipios que más dependieron de estos ingresos en 1999 fueron los del estado de Tlaxcala, en los cuales la suma de participaciones y transferencias significó el 92.14% del total de sus ingresos. Otros casos de municipios altamente dependientes de las aportaciones federales se encuentran en los estados de Chiapas (87.31%), Yucatán (84.06%), Hidalgo (84.67%) y Campeche (82.4%). INGRESOS PÚBLICOS MUNICIPALES 1995-1999

1995 1996 1997 1998 1999 Total 20,138,257

(100.0%) 26,574,850

(100.0%)34,137,023

(100.0%)50,584,531

(100.0%)70,154,026

(100.0%) Impuestos locales 3,485,028

(17.2%) 3,239,804

(12.2%)4,696,139

(13.8%)5,645,263

(11.2%)6,584,057

(9.4%) Contribuciones de mejoras

130,806 (0.6%)

180,706(0.7%)

234,410(0.7%)

261,745(0.5%)

320,687 (0.5%)

Derechos 1,135,341 (5.6%)

1,797,324(6.8%)

2,212,930(6.5%)

2,960,859(5.9%)

3,733,503 (5.3%)

Productos 842,649 (4.2%)

816,410(3.1%)

985,921(2.9%)

1,366,648(2.7%)

1,575,316 (2.2%)

Aprovechamientos 1,529,106 (7.6%)

1,453,032(5.5%)

1,906,303(5.6%)

2,879,866(5.7%)

3,514,648 (5.5%)

Deuda Pública 1,340,674 (6.7%)

1,710,419(6.4%)

1,444,767(4.2%)

1,708,859(3.4%)

2,135,887 (3.0%)



27


Por cuenta de terceros 515,828 (2.6%)

329,391(1.2%)

802,974(2.4%)

1,207,899(2.4%)

1,156,095 (1.6%)

Otros ingresos Sd 488,335(1.8%)

721,063(2.1%)

1,903,899(3.8%)

2,506,995 (3.6%)

Disponibilidades 709,990 (3.5%)

399,480(1.5%)

724,256(2.1%)

1,186,232(2.3%)

2,133,627 (3.0%)

Participaciones federales

9,889,745 (49.1%)

14,157,808(53.3%)

19,018,153(55.7%)

25,964,896(51.3%)

33,722,788 (48.1%)

Transferencias 559,090 (2.8%)

1,317,610(5.0%)

1,390,107(4.1%)

5,498,365(10.9%)

12,770,423 (18.2%)

Fuente: INEGI (2001) El Ingreso y el Gasto Público en México. Lo anterior se complementa en una baja generalizada de los ingresos propios, en donde destaca la baja en materia de impuestos (incluido el predial y el de adquisición de bienes inmuebles) que pasaron de significar el 17.4% de los ingresos totales en 1995 al 9.4% en 1999. Los municipios que más recaudan en materia de impuestos son los que pertenecen a los estados de Quintana Roo (16.62%), Nuevo León (16.35%) y Baja California Sur (15.63%). Las contribuciones de mejoras como ingresos municipales se mantienen en promedio en 0.6%, y por lo tanto no significan una fuente significativa para el financiamiento del desarrollo urbano. Cabe indicarse que sólo en municipios de 20 estados se aplica este ingreso22 y que durante el año de 1999 los municipios ubicados en el estado de Nayarit fueron los que más recaudaron relativamente por las contribuciones de mejoras (2% del total de sus ingresos), seguidos de los que se ubican en Michoacán (1.66%) y Coahuila (1.57%). Los derechos (que incluyen licencias de construcción, fraccionamiento y otros permisos y servicios relacionados con los bienes inmuebles), oscilan entre el más bajo 5.3% en 1999 y el más alto 6.8% durante 1996. Destaca que durante 1999 los municipios que más recaudaron por esta vía fueron los de Aguascalientes y Baja California Sur, con el 11.63% y el 10.17% respectivamente. Por esta situación de dependencia fuertemente asimétrica en los ingresos locales, es que se evidencia la necesidad de diversificar los instrumentos de desarrollo urbano que permitan la creación de mecanismos nuevos para incrementar el volumen de recursos financieros públicos, con el objetivo de conformar escenarios más favorables para la atención de las insuficiencias urbanas. A la fecha, los instrumentos de financiamiento del suelo se han basado en el tradicional esquema de cobro al impuesto predial. Su eficiencia ha sido limitada ya que aunque permiten el financiamiento local no se constituyen en herramientas efectivas que

22 Los cuales son Baja California, Coahuila, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero, Jalisco, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas.



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faciliten la distribución de cargas y beneficios del crecimiento urbano ni para la adquisición de suelo en condiciones favorables. En los últimos años se ha fomentado una mayor participación de los gobiernos locales en el financiamiento del desarrollo urbano, pero a pesar de los esfuerzos el nivel actual de recaudación local es insuficiente para abordar los déficits derivados del crecimiento de la población, la demanda de suelo, bienes y servicios urbanos. Por otro lado, la mayoría de los organismos financieros asociados al desarrollo urbano han abandonado el financiamiento para la adquisición o habilitación del suelo, dejando esta labor en manos de los desarrolladores de vivienda o de los gobiernos, partiendo de que se trata de una fase más dentro del proceso de producción de la vivienda. Paralelamente prevalece la situación de que la mayor parte de los grupos organizados de la sociedad no tienen acceso a financiamiento para adquirir o habilitar suelo para incorporarlo al desarrollo urbano, principalmente por no cumplir con los requisitos legales para ser beneficiarios de créditos. Lo anterior ha dado como resultado que el financiamiento para la adquisición de suelo urbano sea prácticamente nulo, lo cual fomenta que el crecimiento de las ciudades se base en mecanismos de mercado, legal o ilegal, con los consecuentes impactos en la conformación de la estructura urbana, la generación de deseconomías y una desigual calidad de vida en la población por su acceso al suelo. Ante este fenómeno las instancias locales han tenido poca efectividad en controlar, dirigir y aprovechar los beneficios derivados del desarrollo urbano. Es por ello que se requiere crear los instrumentos que permitan por un lado financiar la adquisición y habilitación de suelo, y por otro incrementar los recursos públicos para contar con un marco más favorable para la atención de las necesidades en esta materia.

1.6. Organismos financieros nacionales. El financiamiento para la vivienda, como principal actividad que demanda suelo, ha descansado esencialmente en las instituciones gubernamentales; ello sobre todo en el caso de la vivienda popular y de interés social, que constituye el grueso de la demanda nacional de vivienda. En efecto, ante la muy limitada presencia de los organismos bancarios, han sido dichas instituciones las que han cubierto una proporción mayoritaria de la oferta de créditos y apoyos para suelo y vivienda en el país.



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De hecho, podría afirmarse que el sector bancario ha estado prácticamente ausente de las estrategias y programas de vivienda popular y de interés social, centrándose su escasa presencia en acciones de financiamiento a los grupos de altos y medianos ingreso. Cabe apuntar que incluso en este caso, la banca particular retrajo su participación a partir de 1995 y apenas muy recientemente está intentando nuevamente reanudar sus programas de financiamiento a esos grupos sociales. En el ámbito federal, los órganos fundamentales sobre los cuales han descansado los esfuerzos en la materia, han sido el Infonavit (principalmente), el Fovissste, el Fovi (administrado a partir del 26 de febrero del 2002, por la Sociedad Hipotecaria Federal, S.N.C.), FONAHPO y Sedesol a través de diversos programas. De la relevancia de dichos organismos en la asignación de créditos para vivienda, dan muestra las siguientes cifras: En el año 2002 se prevé se terminará con el otorgamiento de se 654.4 miles de créditos, de los cuales Infonavit aportará 275 mil, Fovissste 100 mil, Sedesol 127.8 mil, FONAHPO (adicionalmente a SEDESOL) 64.1 miles, FOVI 75.6 miles, la Banca Comercial 5 mil. Los organismos estatales habían asignado al mes de agosto 6.8 mil créditos, sin embargo esa cifra se elevará sustancialmente sin duda hacia finales de año, ya que es en estos meses cuando se dinamizan los programas respectivos. Los programas de vivienda de dichas instituciones generan una importante demanda de suelo urbano, la cual hasta hace algunos años (por ejemplo hasta 1992 en el caso del Infonavit), era realiza y gestionada directamente por los propios organismos de vivienda. Los organismos registraron una reorientación estratégica importante en su forma de operación, la cual se puede resumir diciendo que pasaron de ser financiadores- constructores a financiadores exclusivos, lo cual se tradujo en el hecho de que ahora ya no son demandantes directos de suelo, demanda que se realiza ahora por parte de los agentes operadores de los programas de esas instituciones. Son ahora esos agentes, que pueden ser institucionales (gobiernos estatales y municipales, así como empresas particulares), los que gestionan y se agencian las áreas necesarias para el desarrollo de los programas de vivienda. En ese sentido, si bien en años anteriores, antes de la mencionada reorientación en la vida de los organismos de vivienda, algunos de éstos contaron con mecanismos específicos para la adquisición de suelo, con dicha reorientación ya no se cuenta con esos mecanismos e instrumentos. De acuerdo con lo anterior, los programas de financiamiento de vivienda de esas instituciones, suponen y exigen la disposición de suelo por parte de los agentes Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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operadores, quedando en ellos la responsabilidad de garantizar la disponibilidad de este elemento fundamental para los programas. En ese contexto, la responsabilidad fundamental de creación y desarrollo de estrategias para la formación de reservas territoriales, sobre todo en materia de suelo para vivienda, ha quedado bajo la responsabilidad de los gobiernos estatales y municipales. Es decir, se ha registrado en ese ámbito una importante proceso descentralizador, por medio del cual los estados y municipios, asumen un rol de mayor alcance en las estrategias y programas de desarrollo urbano, lo cual en el caso específico de la creación y manejo de reservas territoriales, conlleva las posibilidades de una mayor eficiencia y alcance de las acciones correspondientes. Por ello, en la mayoría de los programas de vivienda de financiamiento bipartito o tripartito que se realizan por parte de los organismos federales de vivienda, generalmente los gobiernos estatales y municipales asumen como compromiso y parte relevante de su participación en los mismos, proporcionar los terrenos y los servicios urbanos y de equipamiento necesarios para la realización de dichos programas. En resumen, a partir de esa reorientación estratégica de los organismos federales de vivienda, realizada a principios de los 90’s, estas instituciones dejan de tener la función de crear sus propias reservas de suelo para el desarrollo de sus programas de vivienda. Incluso como se comenta posteriormente, en el caso del Infonavit, éste quedó con importantes reservas de suelo que actualmente está enajenando, por no ser ya estratégica para la institución, disponer de dichas reservas. No obstante lo anterior, se estima conveniente a efectos del estudio que se está realizando, señalar los elementos fundamentales, objetivos, funciones, estrategia, programas y reglas de operación de las instituciones mencionadas, por ser fuertes demandantes indirectas de suelo urbano. El adecuado conocimiento de esos aspectos, permitirá aportar elementos que coadyuven a conformar una estrategia fortalecida de desarrollo de reservas territoriales. En ese contexto, las instituciones que se han considerado en el presente documento, a efecto de un análisis de ese tipo, son las siguientes: Infonavit, Fovissste, FONAHPO y SRA- FIFONAFE. 1.6.1. Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit). - Aspectos generales.



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El Infonavit constituye el principal oferente institucional de vivienda en el país, en el año 2000 aportó el 52.5 % de los créditos totales a nivel nacional para vivienda, un 54 % en 2001 y para el año 2002 al mes de agosto significaba el 42 % de los créditos otorgados. Durante casi tres décadas, el INFONAVIT ha otorgado cerca de dos y medio millones de créditos para vivienda. En esas casas vive la décima parte de los mexicanos, y equivalen a todas las viviendas de las ciudades de Guadalajara y Monterrey juntas. Como se indica posteriormente, a partir de 1992, el Infonavit registró una reorientación estratégica fundamental en su operación, al dejar de ser constructor directo, para pasar a ser exclusivamente financiador, dejando esa tarea a los operadores especializados. En ese sentido, el Infonavit que hasta ese año era un importante demandante directo de suelo, a partir de esa fecha, dicha demanda se realiza de manera indirecta por parte de sus programas, siendo ahora los operadores y desarrolladores inmobiliarios, quienes tienen la responsabilidad de garantizar la disponibilidad de suelo para los programas de vivienda del Instituto. No obstante no ser ya un adquiriente directo de suelo, se considera necesario conocer los elementos estratégicos fundamentales del Infonavit, en virtud de que sus programas generan una gran demanda de suelo, la cual se gestiona ahora por agentes institucionales o particulares externos a Instituto. En ese tenor, en esta breve nota se presentan los elementos fundamentales que dimensionan, la vida, objetivos, estrategia y el marco normativo y operativo de esa importante institución nacional.

- Fines del Infonavit. El INFONAVIT es un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio que tiene por objeto:

I. Administrar los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda;

II. Establecer y operar un sistema de financiamiento que permita a los trabajadores obtener crédito barato y suficiente para:

La adquisición en propiedad de habitaciones cómodas e higiénicas,

La construcción, reparación, ampliación o mejoramiento de sus habitaciones, y

El pago de pasivos contraídos por los conceptos anteriores;



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III. Coordinar y financiar programas de construcción de habitaciones destinadas a ser adquiridas en propiedad por los trabajadores.

El patrimonio del Instituto se encuentra conformado por:

I. Las aportaciones en numerario, servicios y subsidios que proporcione el Gobierno Federal;

II. Las cantidades y comisiones que obtenga por los servicios que preste, los cuales se determinarán en los términos de los reglamentos respectivos;

III. Los montos que se obtengan de las actualizaciones, recargos, sanciones y multas;

IV. Los bienes y derechos que adquiera por cualquier título, y

V. Por los rendimientos que obtenga de la inversión de los recursos a que se refiere este artículo. Las aportaciones de los patrones a las subcuentas de vivienda son patrimonio de los trabajadores. Los créditos que otorgue el Instituto a los trabajadores se aplicarán a: a) En la línea II, a la adquisición en propiedad de habitaciones, financiadas o no por el INFONAVIT; b) En línea III, a la construcción de vivienda;

c) En la línea IV, a la reparación ampliación o mejoras de habitaciones, y

d) En línea V, al pago de pasivos adquiridos por cualquiera de los conceptos anteriores.

El otorgamiento de los créditos estará sujeto a la disponibilidad de recursos aprobados por el Instituto, conforme a su programa financiero.

- Objetivos.

Proporcionar mayor atención a los trabajadores con ingresos menores a los cuatro salarios mínimos, para lograr una distribución más justa de los créditos que otorga.

Brindar atención a través de tres vertientes: el fomento a la construcción de casas más económicas; la promoción y la canalización de subsidios en su beneficio y el impulso de programas de ahorro suscritos con otras instancias y dependencias del sector público.

- Metas. METAS 2002 Meta anual Avance o Avance



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situación actual Créditos a otorgar 275,000 214,491 77.5%

Cartera Vencida (CV) en % de la cartera total

Pasar del 15.15% (dic. 2001) al 9.7% (dic.2002)

14.3% Reducción en un 0.85%

Ingresos por Fiscalización (en pesos) 3,500,000,000 2,218,000,000 72%

METAS 2003-2006

2003 2004 2005 2006 300,000 325,000 350,000 375,000

- Creación.

Según se expresa en la Ley del Infonavit, expedida el 24 de abril de 1972, fue creado un organismo de servicio social con personalidad jurídica y patrimonio propio, denominado "Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores", con domicilio en la Ciudad de México. Sus actividades se han enmarcado desde entonces dentro de una política integrada de vivienda y desarrollo urbano, pudiendo coordinarse con otros organismos públicos. - Marco jurídico. El marco jurídico del Instituto se conforma por las siguientes disposiciones:

• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (Arts. 4, 123)

• Ley Federal del Trabajo (Arts. 97, 110, 136 al 153, 892, 924, Transitorios)

• Ley del INFONAVIT

• Ley del Seguro Social

• Reglas para el Otorgamiento de Créditos



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http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_const4.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_const123.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_lft_97.html


http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_lft_136_153.html



http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_lft_transitorios.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ley_infonavit.html

http://www.imss.gob.mx/IMSS/submjuridico.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglas_otorgam_creditos.html


• Reglas para el Otorgamiento de Créditos al Amparo del Artículo 43 bis de la Ley del INFONAVIT

- Reglamentos e instructivos para patrones.

• Reglamento para la imposición de multas por infracción a las disposiciones de l

• Ley del INFONAVIT

• Reglamento de inscripción, pago de aportaciones y entero de descuentos al INFONAVIT

• Reglas para el otorgamiento de autorización para el pago extemporáneo de aportaciones patronales, amortizaciones de crédito y/o cuotas del 1% para administración, operación y mantenimiento de conjuntos

• Instructivo para el dictámen de las obligaciones que la Ley del INFONAVIT y sus reglamentos imponen a los patrones y demás sujetos obligados

• Decreto del Programa de Facilidades para Patrones en Mora, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero del 2002

- Reglas para trabajadores con crédito INFONAVIT.

• Procedimiento para la Cancelación Voluntaria de Créditos de Viviendas Líneas I a V del INFONAVIT

• Lineamientos para el Ejercicio Individual de Créditos en Línea III

- Desarrolladores y promotores de vivienda.

• Reformas a las Reglas a que se someterán las subastas de financiamiento para la construcción de conjuntos habitacionales

• Instructivo para la presentación, evaluación y aprobación de paquetes de vivienda en Línea II

• Instructivo para la presentación y aprobación de paquetes de vivienda en Línea III

Sistema normativo de control técnico integral para la adquisición de vivienda usada en el mercado abierto del INFONAVIT

- Organización interna.

• Reglamento de la Asamblea General del INFONAVIT



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http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglas_otorgam_amparo.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglas_otorgam_amparo.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ML_Reglamento_de_multas.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ML_Reglamento_de_multas.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_reglamento_inscpagoapor.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_reglamento_inscpagoapor.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglas_pago_extemporaneo.htm



http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/instr_dict_oblig_inf.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/instr_dict_oblig_inf.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/decreto_programa_facilidades_patrones.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/decreto_programa_facilidades_patrones.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/procedimiento_para_cancelacion.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/procedimiento_para_cancelacion.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/lineamientos_ejer_indv_cred.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglas_subastas.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglas_subastas.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/instructivo_presentacion_linea2.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/instructivo_presentacion_linea2.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/instructivo_present_aprob_cred_linea_3.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/instructivo_present_aprob_cred_linea_3.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/sistema_normativo.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/sistema_normativo.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_reglamento_asagral.html


• Bases para determinar las organizaciones nacionales de trabajadores y patrones que deben intervenir en la designación de los miembros de la Asamblea General

• Reglamento del Consejo de Administración del INFONAVIT

• Reglamento de la Comisión de Vigilancia del INFONAVIT

• Reglamento de la Comisión de Inconformidades y Valuación del INFONAVIT

• Reglamento de las Comisiones Consultivas Regionales y de las Delegaciones Regionales del INFONAVIT

• Reglamento Interior del INFONAVIT en materia de facultades como organismo fiscal autónomo

• Estatuto orgánico del INFONAVIT

• Manual de las Comisiones Consultivas Regionales

- Nuevas reglas para el ejercicio 2003.

El H. Consejo de Administración del INFONAVIT aprobó nuevas reglas para el otorgamiento de créditos que entrarán en vigor a partir del próximo año. Con las nuevas reglas se fomentará que la asignación de créditos atienda con mayor equidad las necesidades de vivienda de los trabajadores de menores ingresos; y se incorporarán criterios de riesgo crediticio para garantizar la salud financiera del INFONAVIT y, con ello, su capacidad para asignar un mayor número de créditos en el futuro.

Las reglas aprobadas atienden a que en el presente, los trabajadores con ingresos menores a tres salarios mínimos - que representan el 63 % de los derechohabientes - reciben sólo el 24 % de los créditos, mientras que el restante 76 % se canaliza hacia los derechohabientes con mayores ingresos relativos. Con las nuevas reglas se consideran mecanismos para atender por igual a los diferentes segmentos de la derechohabiencia del organismo.

“En diversas ocasiones he escuchado el justo reclamo del sector de los trabajadores, en el sentido de que los trabajadores de menores ingresos subsidian hoy a los que más ganan. Con estas nuevas reglas, promovemos una mayor equidad para que el INFONAVIT cumpla de mejor manera su vocación social”, apuntó Víctor Manuel Borrás, Director General del Instituto.

- Menor peso a los ingresos del trabajador

En el actual sistema un 75 % de los puntos se integra por variables relacionadas a la capacidad económica del trabajador. Conforme a las nuevas reglas, que entrarán en



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http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_bases_detorgs.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_bases_detorgs.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_reglamento_conadm.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/reglamentocomvigil.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_reglamento_cominconf.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_reglamento_comcons.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/ml/ml_reglamento_comcons.htm

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglamento_interior_infonavit.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/reglamento_interior_infonavit.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/estatuto.html

http://www.infonavit.gob.mx/inf_general/m_juridico/man_comis_consul_reg.htm


vigor en enero del 2003, el criterio económico definirá sólo la cuarta parte del puntaje. Otro 25% se basará la aplicación de la subcuenta de vivienda, mientras que el 50% restante se conformará con factores que definen la calidad y permanencia en los empleos formales.

- Criterios de riesgo y ahorro mínimo

Conforme a lo dispuesto por la Ley, los patrones están obligados a descontar el pago de los créditos de la nómina de los trabajadores. Cuando una relación laboral termina, el riesgo de no pago de los créditos se incrementa sustancialmente. Por ello las nuevas políticas de asignación de créditos otorgarán un peso muy significativo a la calidad del empleo del trabajador. La antigüedad en su empleo actual y su continuidad laboral en el sector formal constituirán la mitad de su puntaje.

Asimismo, para la adquisición de vivienda con valor mayor a los 150 mil pesos, a partir de julio de 2003 el trabajador participará con un ahorro previo de 5 % respecto al valor de la vivienda. Desde enero del 2004 el ahorro mínimo será de 7.5% y de 10 % a partir de 2005. Para los créditos de hasta 150 mil pesos, el ahorro previo será siempre de 5 % respecto al valor de la vivienda, a partir de julio del año próximo.

Invitación permanente

También se aprobó que, a partir del año próximo, los derechohabientes puedan inscribir su solicitud de crédito en cualquier momento, sin estar sujetos a límites de tiempo para elegir su vivienda. Con ello, se fomentará una mayor libertad en la elección de los inmuebles; se podrá dar un servicio más ágil y eficiente y se transparentará el proceso de asignación de préstamos.

Reconocimiento a CONAFOVI

En la sesión de aprobación de las nuevas reglas, los sectores reconocieron el trabajo de coordinación realizado por la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI), para que, por vez primera en la historia del INFONAVIT, se canalizaran subsidios del Gobierno Federal hacia los derechohabientes con menores salarios. Conforme al convenio firmado entre el Fondo Nacional para las Habitaciones Populares (FONHAPO) y el INFONAVIT, en este año se canalizarán 2 mil subsidios de hasta 30 mil pesos, que serán complementados por una aportación equivalente de gobiernos estatales y municipales. El trabajador aportará un ahorro previo de hasta 7 mil quinientos pesos, mientras que el INFONAVIT aportará el crédito complementario para adquirir viviendas de hasta 150 mil pesos.

- Avance en la meta crediticia Por último, se informó que al 28 de octubre del 2002, el INFONAVIT había otorgado 222 mil créditos, un 80 % de su meta anual de 275 mil préstamos.



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- Otros programas complementarios del programa institucional al del Infonavit. Adicionalmente al Programa Institucional del Instituto que constituye el instrumento estratégico y operativo fundamental del Infonavit, se han diseñado otros mecanismos programáticos, que buscan atender aspectos o segmentos muy específicos en materia de vivienda. Como parte del esfuerzo por hacer más diversas las alternativas de vivienda y de conformidad con los hogares y su nivel de ingresos, se busca que la población participe en el financiamiento de su vivienda. Para ello se trabajan esquemas diferentes de financiamiento como el coofinanciamiento, incentivos al ahorro para la vivienda y un pago rápido de las deudas hipotecarias. Los otros mecanismos programáticos utilizados por el Infonavit son los siguientes:

- Programa de apoyo Infonavit. Este programa representa una opción para los derechohabientes del organismo que se encuentran en un rango de entre 4 y 10 salarios mínimos que desean en forma ágil y accesible un crédito hipotecario en condiciones competitivas y que otorgue un Banco o una SOFOL (Sociedad Financiera de Objeto Limitado). A través de este programa le es posible al trabajador tener acceso directo y fácil a un préstamo; liquidar el crédito en un menor tiempo con las aportaciones patronales del 5% y contar con una garantía ante las instituciones que se encuentran vinculadas a este programa. La tramitología es sencilla y rápida, las aportaciones patronales se canalizan directamente al Banco o la SOFOL que otorgue el crédito, la casa puede tener un valor de hasta $499,730.00. Los principales requisitos son: estar trabajando actualmente, haber cotizado al menos por tres años al INFONAVIT y no contar con ningún crédito de ese organismo. - Cuenta ahorro Infonavit. Es un programa creado por el INFONAVIT y el Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros - BANSEFI (antes Patronato del Ahorro Nacional) que permite a los derechohabientes del INFONAVIT obtener acceso directo al crédito del Instituto al ahorrar en las sucursales de Bonos una cantidad equivalente al 15% del monto máximo de crédito a que tengan derecho.



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Aportar esta cantidad equivale a obtener la puntuación necesaria para ser seleccionado por el INFONAVIT. Es por ello que los derechohabientes no requieren participar en las convocatorias de crédito ni en los procesos de selección del Instituto.

Para integrar el monto por ahorrar se abre una cuenta de ahorro en una sucursal de Bonos del Ahorro Nacional cuyo depósito inicial es de $50.00, eligiéndose dos tipos de instrumentos de ahorro: Cuentahorro con un plazo de 3 a 5 meses y Tanda- ahorro para plazos d e 6 a 36 meses.

La carta de asignación de crédito contendrá tres cantidades: el ahorro en Bonos del Ahorro Nacional; el monto de crédito que te otorga el Instituto y el saldo con que se cuenta en la subcuenta de vivienda de la AFORE. La suma de las tres cantidades es el dinero con que se contará para adquirir la vivienda.

- Programa de promoción de vivienda económica.

Suscriben convenio del Fomento a la Vivienda el gobierno estatal, INFONAVIT, ayuntamientos y desarrolladores.

Se producirán viviendas con precios accesibles, menores a 150 mil pesos. El Gobierno del Estado aportará lotes a bajo costo en diversos municipios.

Con este programa se, beneficiará a trabajadores que ganan menos de tres salarios mínimos. El Programa es consecuencia de la firma del convenio de Fomento a la Vivienda INFONAVIT y el gobiernos estatales, donde se establecen compromisos de precios de venta accesibles para el grupo trabajador de menores ingresos. Para abatir los costos de estas viviendas, el gobierno estatal aporta lotes a bajo costo y apoya con la desgravación de permisos y licencias; estableciendo acuerdos con los ayuntamientos para homologar los procedimientos y reducir el periodo de terminación de trámites incluso en 60 días, actualmente este proceso requiere de 8 a 18 meses. Este programa contempla la incorporación de nuevas tecnologías para reducir los costos de construcción de los inmuebles. - Convenio de colaboración Fonhapo e Infonavit para otorgar apoyos económicos y crédito a los trabajadores de menores ingresos. Con base en este convenio, el Gobierno Federal aportará hasta 30 mil pesos de apoyo y los gobiernos estatales o municipales otro tanto.



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El INFONAVIT aportará el crédito complementario para adquirir viviendas de hasta 150 mil pesos. Se plantea que el presente año sean beneficiados 2 mil derechohabientes del INFONAVIT, con ingresos menores a los 2 salarios mínimos para la adquisición de viviendas . Con base en ello, el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO) y el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (INFONAVIT), celebraron este convenio de colaboración, haciendo posible que por primera vez en la historia del Instituto, una parte de su derechohabiencia reciba apoyos económicos del Gobierno Federal. El esquema permitirá a los trabajadores que por mucho tiempo han hecho sus aportaciones al INFONAVIT y que ganan hasta 2 salarios mínimos, lograr un patrimonio familiar. Así, para la adquisición de un inmueble con valor de 150 mil pesos, los gobiernos federal, estatal y/o municipal proveerán un máximo de 60 mil pesos; el beneficiario aportará hasta 7 mil 500 y el INFONAVIT otorgará un crédito por la parte restante, es decir, 82 mil 500 pesos. - Ahorro casa Infonavit. Convenio de colaboración entre Infonavit y Fincomún. Con el Convenio, INFONAVIT orienta sus esfuerzos a trabajadores de menores ingresos y FINCOMÚN (Servicios Financieros Comunitarios, S.A. de C.V.) se suma al impulso gubernamental de combate a la pobreza. INFONAVIT y FINCOMÚN, celebraron un convenio de colaboración para que los trabajadores socios de FINCOMUN puedan obtener préstamos hipotecarios una vez alcanzadas sus metas de ahorro. Se incentiva entonces la cultura del ahorro, los interesados podrán conseguir sus créditos hipotecarios sin necesidad de intervenir en convocatorias y procesos de selección; sólo abrirán una cuenta de ahorros en cualquiera de las 12 sucursales de FINCOMUN, con un depósito de 50 pesos y obtener el préstamo al alcanzar su meta de ahorro, equivalente al 15% de su capacidad de crédito. El acuerdo suscrito con FINCOMUN, forma parte de los programas emprendidos por el INFONAVIT para fomentar el ahorro como mecanismo para obtener créditos hipotecarios.

- El Infonavit y la creación de reservas territoriales. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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En relación con este aspecto, cabe comentar que antes de 1993, el Infonavit tenía como un eje estratégico importante en su funcionamiento, la construcción directa de vivienda por parte del propio Instituto, hecho que le demandaba la adquisición de importantes áreas para el desarrollo de sus programas de construcción. Sin embargo, a partir de 1993 el Instituto registra una reorientación estratégica relevante, coincidiendo con el ajuste que efectuó la participación del Estado en materia de vivienda y que consistió en dejar de construir directamente, en virtud de que la modalidad de construcción directa se estaba tornado inviable en términos de los objetivos de expansión y desarrollo del Instituto y para concentrar los esfuerzos en la promoción habitacional y de financiamiento de conformidad con la nueva política habitacional. En ese sentido, el Instituto tuvo un cambio estructural sin perder su orientación social, la nueva estrategia se centró en la construcción de vivienda a través de agentes operadores externos al Instituto, para lo cual se adecuó el marco normativo y operativo del organismo. Esa transición estratégica significó para el Instituto, disponer de importantes extensiones de suelo que se habían venido adquiriendo en la etapa previa de construcción directa de vivienda, las cuales en la nueva fase del organismo, ya no eran una necesidad estratégica para el mismo. Adicionalmente cabe comentar que al paso del tiempo esas áreas fueron aumentando sustancialmente de valor, por el propio proceso de desarrollo urbano de las localidades en donde se ubican. Este hecho paradójicamente restaba viabilidad a esas áreas para su uso en programas de vivienda del Instituto, por el alto valor unitario de los terrenos. El Infonavit ha considerado prioritaria la venta de esas áreas de reserva, en virtud de que no son ya necesarias para el Instituto, además de que son un patrimonio de los trabajadores y significan una posible fuente adicional de financiamiento de sus programas. El área responsable de ese proceso de venta es la Gerencia de Comercialización de Inmuebles del Instituto. Las ventas se llevan a cabo a través de dos mecanismos: a)Subasta Pública y b) venta directa. La venta se realiza a todo tipo de clientes como pueden ser los mismos colonos de la zona donde se ubique un terreno o a consorcios interesados en su adquisición. Estos terrenos se consideran como patrimonio de los trabajadores y por tanto, los resultados de su venta se orientan a incrementar el número de créditos otorgados por el Instituto a sus derechohabientes.



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No existen precios preferenciales conforme al tipo de comprador, es decir, si el interesado es el gobierno del estado o presidencia municipal, no se hace rebaja alguna, respetándose siempre el precio del avalúo. La política al respecto es vender al menor tiempo, al mejor precio y con la mayor transparencia. 1.6.2. Fondo de la Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE) El Fondo de la Vivienda del ISSSTE (FOVISSSTE), es un órgano desconcentrado del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE), encargado de administrar las aportaciones realizadas por las dependencias y entidades afiliadas al ISSSTE, para otorgarles créditos hipotecarios para la adquisición de viviendas.

- Objetivos. Otorgar créditos hipotecarios para la adquisición de vivienda para los trabajadores derechohabientes del ISSSTE, de base, de confianza y eventuales, que se encuentren al servicio de la Unión y de los Gobiernos de las Entidades Federativas y Municipios que hayan celebrado los convenios correspondientes.

- Creación. El FOVISSSTE se creó mediante los siguientes Decretos:

El 10 de noviembre de 1972, se publicó en el Diario Oficial de la Federación (D.O.F.), el Decreto por el que se reforma el inciso f, de la fracción XI, del apartado B, del artículo 123 Constitucional para quedar en los siguientes términos: “...el Estado mediante las aportaciones que haga, establecerá un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depósitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones cómodas e higiénicas, o bien para construirlas, repararlas, o mejorarlas o pagar pasivos adquiridos por estos conceptos. Las aportaciones que hagan a dicho fondo serán enteradas al organismo encargado de la seguridad social regulándose en su ley y en las que corresponda, la forma y el procedimiento conforme a los cuales se administra el citado fondo y se otorgarán y adjudicarán los créditos respectivos;”

En congruencia con lo anterior, el 28 de diciembre de 1972, el D.O.F. publicó el Decreto de reformas y adiciones a los artículos 38 y 43 de la Ley Federal de los



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Trabajadores al Servicio del Estado, reglamentaria del apartado B del artículo 123 Constitucional en los siguientes términos: Ley Federal Artículo 38: Sólo podrán hacerse retenciones, descuentos o deducciones al salario de los trabajadores cuando se trate: Fracc. VI: Del pago de los abonos para cubrir préstamos provenientes del fondo de la vivienda destinados a la adquisición, construcción, reparación o mejoras de casa habitación o el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos. Estos descuentos deberán haber sido aceptados libremente por el trabajador y no podrán exceder del 20% del salario.

El monto total de los descuentos no podrá exceder del treinta por ciento del importe del salario total, excepto en los casos a que se refieren las fracciones III, IV, V, y VI de este artículo.

Artículo 43: Son obligaciones de los titulares a que se refiere el artículo 1° de esta Ley:

Fracc. VI: Cubrir las aportaciones que fijen las leyes especiales, para que los trabajadores reciban el beneficio de la seguridad y servicios sociales comprendidos en los conceptos siguientes:

Inciso h) Constitución de depósitos a favor de los trabajadores con aportaciones sobre sus sueldos básico o salarios, para integrar un fondo de la vivienda a fin de establecer sistemas de financiamiento que permitan otorgar a éstos, crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad o condominio, habitaciones cómodas e higiénicas; para construirlas, repararlas o mejorarlas o para el pago de pasivos adquiridos por dichos conceptos.

Las aportaciones que se hagan a dicho fondo, serán enteradas al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, cuya Ley regulará los procedimientos y formas conforme a los cuales se otorgarán y adjudicarán los créditos correspondientes.

El mismo 28 de diciembre de 1972, se publica en el D.O.F. el Decreto que reforma y adiciona a la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, a partir de la cual se establece la operación y funcionamiento de un Fondo especializado administrado por una Comisión Ejecutiva, dentro del marco jurídico del ISSSTE, cuyos recursos financieros provendrían del Estado. - Marco jurídico. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos



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Ley del ISSSTE edición 1984 Artículo 3°.- Se establecen con carácter obligatorio los siguientes seguros, prestaciones y servicios: Fracc. XIV. Préstamos hipotecarios para la adquisición en propiedad de terrenos y/o casas, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas; así como el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos;

El artículo mencionado se reforma por decreto publicado en el D.O.F. el 24-XII-86: Ley del ISSSTE edición 1995 Artículo 3°.- Se establecen con carácter obligatorio los siguientes seguros, prestaciones y servicios: Fracc. XIV: Préstamos hipotecarios y financiamiento en general para vivienda, en sus modalidades de adquisición en propiedad de terrenos y / o casas habitación, construcción, reparación, ampliación o mejoras de las mismas; así como el pago de pasivos adquiridos por estos conceptos. Motivos de Ley El 27 de diciembre de 1983 se publicó en el D.O.F. la actual Ley del ISSSTE, que ordena el establecimiento y operación de un sistema de financiamiento, para otorgar a los trabajadores crédito barato y suficiente, procurando al mismo tiempo, otorgar seguridad jurídica en la propiedad. Como innovación esencial se concibe al FOVISSSTE de manera integral, por lo cual a sus atribuciones de Ley, se añaden las acciones que para la vivienda venía desarrollando el ISSSTE a través de los créditos hipotecarios. Asimismo, se logra que este beneficio abarque a mayor número de derechohabientes al determinar que los créditos se concedan por una sola vez. - Evolución estratégica y financiera. A partir de 1973 FOVISSSTE implementó un tipo de crédito para adquisición de viviendas construidas, con una amortización fija durante la vigencia del crédito y un plazo máximo de 20 años. La base para el otorgamiento de créditos fue el costo total de la obra, prorrateado entre el número de viviendas, más la cuota de seguro de daños. Este tipo de crédito operó hasta 1993, cuando fueron concluidas las últimas viviendas correspondientes a esta línea, de conformidad con un nuevo enfoque de reestructuración que se dio al Fondo para convertirlo en un organismo de tipo financiero. El total de este programa ascendió a 113,456 viviendas financiadas a los



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trabajadores en conjuntos habitacionales ubicados en las principales ciudades de la República Mexicana.

- Crédito unitario. Desde 1974 hasta 1989 se estableció este tipo de crédito para adquisición de vivienda, construcción en terreno propio, ampliación, reparación y mejoras; eran créditos otorgados en pesos, con garantía hipotecaria, amortización fija durante la vigencia, con un plazo máximo de 20 años, interés del 4% anual sobre saldos insolutos. La base para el otorgamiento del crédito es conforme a los montos máximos autorizados por la Junta Directiva. A partir de 1990, varió el esquema de otorgamiento del crédito, siendo este en término de salarios mínimos, con amortizaciones del 30% del salario del trabajador. Hasta 1999, se realizaron 218,139 acciones de otorgamiento de créditos unitarios a favor de los servidores públicos. Como consecuencia de los sismos ocurridos en el año de 1985, el Fondo tomó las medidas necesarias para atender con prontitud la demanda extraordinaria de vivienda de los servidores públicos afectados, para lo cual se crearon las siguientes líneas: Programa Emergente para Damnificados, Adquisición por Cuenta de Terceros y Reconstrucción por Daños Sísmicos, con estos programas se otorgaron 6,175 créditos para vivienda.

- Cofinanciamiento. En 1990 se iniciaron los programas de cofinanciamiento FOVISSSTE-BANOBRAS (Autogestión) y FOVISSSTE-BANCOS; con estas líneas de crédito se otorgaron 38,728 y 54,600 créditos respectivamente. En 1994 se creó el Programa de Oferta de Vivienda, en el cual FOVISSSTE participó conjuntamente con los Bancos, ampliando la capacidad crediticia del Fondo, al cofinanciar los créditos para adquisición de vivienda terminada con recursos del FOVI; hasta 1999 se otorgaron 67,496 créditos. En total, desde su creación hasta el año de 1999 el Fondo ha financiado 503,980 créditos para vivienda.

- En devolución de depósitos del 5%. Otra de las prestaciones de gran importancia que otorga el FOVISSSTE, es la devolución de depósitos del 5% constituidos a favor de los trabajadores o a sus



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beneficiarios, en los casos de jubilación, incapacidad total permanente, separación del sector público o fallecimiento del trabajador. De 1973 a 1999 se atendieron 325,860 solicitudes de devolución de depósitos del 5% de los trabajadores o beneficiarios comprendidos en algunas de las causales señaladas en la Ley del ISSSTE. Asimismo, se han elaborado los estudios actuariales que por Ley deben realizarse, para garantizar el pago de esta prestación en el corto y largo plazo, sin afectar el equilibrio financiero del Fondo.

- La transformación estructural.

Esta transformación tuvo como objeto principal el fortalecimiento del FOVISSSTE, para consolidarlo como un órgano de carácter eminentemente financiero en lugar de constructor de vivienda, de acuerdo al espíritu con que fue concebido en la reforma constitucional de 1993 y al Programa Nacional de Vivienda 1995-2000, brindando a los trabajadores derechohabientes mejores condiciones y mayores posibilidades de obtener un crédito para vivienda, preservando en todo el momento la vocación social del instituto. Para fortalecer la estructura orgánica de este órgano desconcentrado, en el año de 1997 la Junta Directiva del Instituto aprobó diversas reformas a su Estatuto Orgánico, al ampliar así las facultades de la Comisión Ejecutiva y del C. Vocal Ejecutivo del Fondo para fortalecer su papel de órgano de gobierno y administrador del FOVISSSTE. Como resultado de las reformas a la norma estatutaria, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el día 5 de junio de 1997, se inició la revisión de las funciones de las tres Subdirecciones de área del Fondo a fin de incorporar aspectos relativos a la escrituración de viviendas, vincular las actividades de otorgamiento y recuperación de créditos, fortalecer las áreas de apoyo informático y de asesoría financiera.

Asimismo, en 1997 se emitió por acuerdo de la Junta Directiva, el Reglamento de las Delegaciones del ISSSTE, con lo que a partir de 1998 las Subdelegaciones de Vivienda se transformaron en Jefaturas de Departamento dependientes de la Subdelegación de Prestaciones, integrando así en una sola área, la totalidad de las prestaciones de carácter económico que proporciona el Instituto, facilitando su otorgamiento, el seguimiento documental y la recuperación. La demanda satisfecha de créditos alcanza en la actualidad 27.35%, considerando que el número de trabajadores afiliados al régimen del ISSSTE hasta abril de 2001, fue de 1,948,438 trabajadores.



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DEMANDA SATISFECHA (1973-2000) CONCEPTO

NÚMERO DE TRABAJADORES (2)

DEMANDA SATISFECHA DE CRÉDITOS OTORGADOS

DEMANDA POR SATISFACER NÚMERO 1,948,438 532,930

1,415,508 PORCENTAJE

100% 27.35% 72.65%

- Programas vinculados con vivienda o suelo. Programas que opera vinculados con suelo y vivienda: El organismo solo cuenta con su programa institucional, FOVISSSTE no cuenta con programas complementarios que apoyen su acción institucional, ni programas que atiendan aspectos sobre reservas territoriales. La operación del programa institucional del organismo, se regula por las Reglas para la Operación de Créditos para Vivienda a los Trabajadores Derechohabientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 24 de Abril del 2002), las cuales se presentan en anexo. Para efectos informativos, en anexo se presenta también la Convocatoria del Programa Extraordinario de Créditos para Vivienda en el Distrito Federal, difundida en prensa el 5 de noviembre del presente año. - El Fovissste y la creación de reservas territoriales. En 1993 el FOVISSSTE sufre un cambio estructural dejando de construir vivienda y retornando a su vocación financiera, otorgando así exclusivamente créditos para la adquisición de vivienda y atendiendo el ámbito social bajo una nueva estrategia y promoviendo la integración de un mercado habitacional en todo el país. A partir de su reorientación estratégica para convertirse en un organismo exclusivamente financiero, dejando de ser también constructor, lo cual sucedió en



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1993, FOVISSSTE ya no demanda por sí mismo suelo urbano, lo cual corresponde realizar a los operadores externos de sus programas. Estas adecuaciones obedecieron a la necesidad de ampliar la capacidad de respuesta para las crecientes demandas de la población que trabaja en el Gobierno y para atender las necesidades originadas por la tendencia del crecimiento urbano, que hace que la gente demande su patrimonio propio. La actual política de vivienda establece la coexistencia de una coordinación institucional estrecha y el desarrollo del financiamiento hipotecario privado a fin de dar respuesta a esta creciente demanda habitacional. Se reconoce que la actual política de vivienda en el país abre la posibilidad y oportunidad de instrumentar con la participación del FOVISSSTE, una estrategia que basada en los requerimientos de vivienda, pueda apoyar un proceso de reordenación del territorio nacional, reconociendo que la importante concentración urbana implica problemas de disponibilidad de suelo con características adecuadas para uso habitacional. 1.6.3. Fondo Nacional de Habitaciones Populares (FONHAPO). Este Fideicomiso Público de la Secretaría de Desarrollo Social, cuyo objetivo es el financiamiento de vivienda a los grupos de bajos ingresos, fundamentalmente no asalariados, no prevé dentro de sus acciones la adquisición de suelo para el desarrollo de sus programas, ya que la realización de las acciones específicas de vivienda no se llevan a cabo por el organismo, sino a través sobre todo de los agentes desarrolladores correspondientes, que son: Los Gobiernos de los Estados y de los Municipios así como sus Organismos

Auxiliares con capacidades calificadas. Instituciones Financieras Públicas o Privadas. Sociedades Financieras de Objeto Limitado.

No obstante lo anterior, se ha estimado conveniente considerar el tratamiento de este organismo, en virtud de constituir una entidad que indirectamente genera una demanda importante de suelo para el desarrollo de sus programas, por lo cual se le debe de tomar en cuenta en las estrategias que se definan a efecto de la creación y manejo de reservas territoriales para el desarrollo urbano. En 2002, FONAHPO contribuye con el 9.8 % del total de créditos para acciones de vivienda otorgados por las instituciones federales, lo cual da idea de su importancia estratégica, sobre todo si se considera el tipo de beneficiarios hacia los cuales se Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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dirigen sus apoyos. Es por lo mencionado, que se le considera en el presente estudio, destacándose sus elementos fundamentales.

- Misión. Atender a través de acreditados o agentes operadores, la demanda de financiamiento para mejorar, adquirir o construir Vivienda Social, de población preferentemente no asalariada, con ingresos individuales de hasta 2.5 salarios mínimos ó familiares de hasta 4 salarios mínimos, mediante un sistema de crédito accesible que contribuya a la consolidación del patrimonio familiar.

- Población objetivo. Familias mexicanas con ingresos en conjunto de hasta 4 veces el salario mínimo del Distrito Federal, que tengan necesidades de vivienda y cuyo titular o jefe de familia tenga un ingreso máximo del equivalente a 2.5 veces dicho salario.

- Origen - Constitución. Por acuerdo presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el 2 de abril de 1981, se autorizó la constitución del Fideicomiso Fondo de Habitaciones Populares, FONHAPO, con la finalidad de financiar la construcción y el mejoramiento de viviendas y conjuntos habitacionales populares. El contrato constitutivo fue firmado el 13 de mayo de 1981. Posteriormente se han registrado adecuaciones al marco legal y normativo del Fideicomiso, con el fin de adecuarlo a las nuevas exigencias estratégicas de su desarrollo; estas modificaciones han sido las siguientes: -Modificación 1985 Por acuerdo de la Secretaría de Programación y Presupuesto publicado en el Diario Oficial de la Federación el día 23 de enero de 1985, se modificó el nombre del organismo denominándosele Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares, FONHAPO, y se ampliaron los fines del Fideicomiso definiéndose los tipos de programas y líneas de crédito mediante los cuales se financian los programas de vivienda popular. El convenio modificatorio se firmó el 12 de septiembre de 1986. -Ampliación de fines 1987 Por acuerdo de fecha 27 de marzo de 1987, la Secretaría de Programación y Presupuesto comunicó a la Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología la autorización de ampliación de los fines del Fideicomiso para incluir el desarrollo de programas



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específicos de vivienda popular mediante la constitución de fideicomisos de carácter popular. El convenio modificatorio correspondiente fue firmado el 31 de marzo de 1987. - Ampliación de fines 1988 Por acuerdo publicado el 15 de abril de 1988 en el Diario Oficial de la Federación, se aprobó integrar dentro del FONHAPO un Fondo Nacional de Vivienda Rural. El 14 de julio de 1988, se firmó el convenio modificatorio correspondiente. -Modificación 2001 En el marco del Programa de Innovación Institucional y Calidad Total que lleva a cabo el Gobierno Federal, con fecha 12 de septiembre de 2001 en la CXIX Sesión Ordinaria del H. Comité Técnico y de Distribución de Fondos, se aprobaron las reglas de operación que se encuentran vigentes, mismas que entrarán en plena vigencia, al día siguiente de la suscripción del convenio modificatorio del Contrato Constitutivo. - Marco legal. El FONHAPO forma parte de la Administración Pública Paraestatal y su organización y funcionamiento deben sujetarse a la Ley Federal de las Entidades Paraestatales publicada el 14 de mayo de 1986 y al contrato constitutivo del Fideicomiso. En la Relación de Entidades Paraestatales de la Administración Pública Federal, publicada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el 8 de agosto de 2001, FONAHPO está clasificado en la categoría de Fideicomiso Público de la Secretaría de Desarrollo Social. El Fideicomitente es el Gobierno Federal por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y el Fiduciario es el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C., Institución de Banca de Desarrollo, BANOBRAS.

- Modalidades de financiamiento. El Fideicomiso otorgará financiamientos para el desarrollo de programas de vivienda social, en el medio urbano y rural con las siguientes modalidades:

Vivienda Mejorada. Vivienda Progresiva. Vivienda Terminada. Otras que determine la Coordinadora Sectorial.



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Vivienda Mejorada.- Se refiere a acciones de reparación, rehabilitación, mejoramiento y ampliación de vivienda social, que permitan mejorar la comodidad, seguridad, bienestar e higiene de las familias, sin incluir obras suntuosas o exteriores que no respondan a necesidades básicas de habitabilidad. Vivienda Progresiva. Concepto referido a una vivienda en su primera fase evolutiva de desarrollo, con opciones claras de crecimiento progresivo, de tres áreas como mínimo, 35m2 aproximados de construcción. Vivienda Terminada.- Es la vivienda que cuenta como mínimo con una habitación con capacidad para estar, comer y cocinar; dos recámaras con área de guardado; un baño compuesto de regadera, lavabo e inodoro; área de guardado y área de servicio, de aproximadamente 55m2 de construcción. En ese contexto, acciones específicas hacia las cuales de destinará el financiamiento otorgado por el Fondo, son: mejoramiento de vivienda; autoconstrucción de vivienda;

construcción de vivienda; adquisición de vivienda nueva o usada; apoyo a la titulación individual de la vivienda social, y; programas especiales que autorice el Comité Técnico y de Distribución de Fondos del Fideicomiso. La operación de las acciones del FONAHPO se encuentran normadas por las reglas de operación que se presentan en el Anexo.

- Proyección de Fonhapo. El compromiso planteado por el Ejecutivo Federal de llegar a 750 mil acciones de vivienda para el año 2006, ha requerido reestructurar al sector vivienda con el fin de ampliar y flexibilizar las fuentes de financiamiento, gestionando con estados y municipios una mayor oferta de suelo barato apto para vivienda social, así como la desregulación de trámites en las diferentes fases del proceso de generación y adquisición de vivienda.

En ese contexto estratégico, a veinte años de haberse constituido como entidad federal de financiamiento para la construcción y el mejoramiento de vivienda, el Fideicomiso Fondo Nacional de Habitaciones Populares también se enfrenta al reto de transformarse en un organismo financiero de segundo piso.

1.6.4. Secretaría de Reforma Agraria. Los aspectos vinculados con la incorporación del suelo ejidal y comunal al desarrollo urbano, proceso que ubica en un contexto estratégico y de objetivos, en donde los ejidatarios se vean favorecidos y se coadyuve al mejoramiento de sus condiciones de vida.



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Su Objetivo III denominado “Capacitación, organización agraria y aprovechamiento del desarrollo urbano” plantea capacitar y organizar a la población rural, para promover su integración al desarrollo productivo del país, y propiciar que sus derechos de propiedad de la tierra, se traduzcan en un mejor nivel de vida. Particularmente señala que, mediante acciones de coordinación entre los tres niveles de gobierno, se apoyará a los agentes y sujetos del sector rural, susceptibles de aportar tierras al desarrollo urbano nacional, con el fin de que sean los principales beneficiados de las enajenaciones correspondientes. Para tal fin, prevé la siguiente estrategia y líneas de acción: Estrategia III.b. Apoyar a los campesinos para que sean los principales beneficiados de la aportación de sus tierras al desarrollo urbano nacional. En los ejidos conurbados se presenta una intensa presión sobre la tierra debido al crecimiento de grandes centros urbanos, lo que ocasiona, entre otros problemas, venta ilegal de tierras, conflictos agrarios, subutilización de los espacios y deterioro de los recursos. En efecto, el crecimiento de las zonas urbanas del País en las últimas décadas ha sido desmedido, lo cual en muchas ocasiones ha perjudicado el correcto desarrollo de la zona rural. El sector agrario, bajo una estrategia de carácter interinstitucional, pretende que este crecimiento se realice bajo el principio del desarrollo sustentable y al cual se incorporen, con los beneficios que trae consigo, los sujetos agrarios que pueden aportar sus tierras para la zona urbana. De acuerdo a las estadísticas de SEDESOL, el requerimiento de suelo para responder al crecimiento esperado de las ciudades del país durante el período 2001-2006 será de 95 mil hectáreas. De esta cantidad, se estima que, al menos, el 65% sea de origen ejidal o comunal. La actual legislación prevé figuras como las sociedades mercantiles (inmobiliarias ejidales) para que los sujetos agrarios aprovechen el crecimiento de las ciudades, sin que esto constituya un freno para el desarrollo urbano, al tiempo que evitará que los beneficios sean para los intermediarios que compran la tierra por hectárea y la venden por lotes. De esta manera, se propiciará que los núcleos agrarios se beneficien de la plusvalía de su tierra. El Gobierno, a través de las instituciones agrarias, deberá incentivar la constitución de sociedades inmobiliarias ejidales, aprovechando el tránsito de la propiedad rural a la urbana y contribuyendo al crecimiento ordenado de los centros de población. Esa estrategia se implementará a través de las siguientes líneas de acción:



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• Línea de acción III.b.1. Promover el desarrollo de los mercados de tierra y contribuir al desarrollo urbano. Se dirigirán los esfuerzos institucionales de las entidades del Sector responsables, hacia la consolidación de los diferentes esquemas de aportación de tierras para el desarrollo urbano, a fin de procurar el mayor beneficio de los sujetos agrarios. Para ello se instrumentarán los mecanismos de sensibilización, capacitación y organización que resulten idóneos y que estén dirigidos a los sujetos agrarios, propietarios de tierras de origen social inmersas en el crecimiento de las ciudades consideradas en los programas de desarrollo urbano. El propósito es que la tierra a desincorporar, se ajuste a los marcos normativos establecidos que permitan conjugar acciones institucionales de los tres órdenes de gobierno y el sector privado. Para este efecto, se revisarán los procedimientos operativos que prevé la legislación vigente y los mecanismos de negociación, a fin de lograr esquemas asociativos funcionales en los que los dueños de las tierras, reciban un beneficio equitativo al valor de su aportación. La meta es incorporar 62,000 hectáreas de suelo social al desarrollo urbano. La responsable del cumplimiento de esta meta es la Procuraduría Agraria. • Línea de acción III.b.2. Otorgar apoyos financieros para constituir sociedades mercantiles con fines inmobiliarios, turísticos o industriales. Al amparo de la Ley Agraria, los núcleos agrarios pueden constituir sociedades mercantiles de orden inmobiliario, evitando que las utilidades por el fraccionamiento de esas tierras, sean para los intermediarios. El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal busca incentivar la constitución de sociedades mercantiles con fines inmobiliarios, turísticos o industriales, para que la propiedad rural transite de manera legal a propiedad urbana, contribuyendo al crecimiento ordenado de las ciudades y en forma tal que conlleve un beneficio económico a los propietarios de la tierra social que se desincorpora de sus usos típicos. - Financiar a los núcleos agrarios o a grupos de ejidatarios con dominio pleno para que constituyan sus sociedades mercantiles inmobiliarias. Se apoya financieramente a los núcleos agrarios y a los grupos de campesinos para la constitución de sociedades mercantiles inmobiliarias, proporcionando, además, auxilio y asesoría necesarios para la conformación de este tipo de sociedades. Con este fin, se espera financiar al término de la presente gestión, a 60 sociedades mercantiles. El responsable del cumplimiento de esta meta es el Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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- Fifonafe. El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) fundamenta su quehacer en los Artículos 11, 94, 95 y 97 de la Ley Agraria, y se rige para su funcionamiento integral y organizacional por su Convenio Modificatorio al Contrato Constitutivo de Fideicomiso y sus Reglas de Operación, expedidas por el H. Comité Técnico y de Inversión de Fondos del FIFONAFE.

El FIFONAFE maneja y entrega a los núcleos de población que lo soliciten, los recursos de los fondos comunes provenientes de indemnizaciones por concepto de expropiaciones; los derivados de la celebración de convenios de ocupación previa o temporal que le sean depositados; y de aprovechamiento de recursos naturales que determinen los propios núcleos agrarios en sus reglamentos internos o estatutos comunales, o que acuerdos expresamente en sus asambleas, para que se destinen a usos productivos o sociales.

Además, esta facultado para llevar a cabo las acciones de supervisión de los decretos expropiatorios ejecutados, a fin de constatar que los bienes expropiados sean destinados a la causa de utilidad publica invocada en el decreto correspondiente; de lo contrario, demandar ante los Tribunales Unitarios Agrarios la reversión de tierras, parcial o total, para la incorporación de dichos bienes a su patrimonio.

- Origen.

Es durante el régimen del C. Presidente Adolfo López Mateos cuando se expide el Reglamento para la Planeación, Control y Vigilancia de las Inversiones de los Fondos Comunes Ejidales que crea el Fondo Nacional de Fomento Ejidal como Fideicomiso, instituido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público como Fideicomitente, en el Banco Nacional de Crédito Ejidal, S.A. de C.V. como institución Fiduciaria.

El Reglamento antes citado se promulgó el 15 de abril de 1959 y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 del mismo mes y año

- Marco Legal.

El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE), es un fideicomiso público auxiliar del Poder Ejecutivo Federal en lo relativo a las disposiciones contenidas en los artículos 11, 94, 95, 97 y demás relativos de la Ley Agraria y de su Reglamento en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural en los términos de sus artículos 80 al 98, que se encuentra agrupado dentro del sector coordinado por la Secretaría de la Reforma Agraria, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 31 fracción III, 47 y 49 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.

Los documentos que integran el sustento legal de la institución son los siguientes:

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos



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2. Ley Orgánica de la Administración Pública Federal

3. Ley Federal de las Entidades Paraestatales

4. Ley Federal de Reforma Agraria

5. Ley Agraria y su legislación supletoria Código Civil y legislación

6. Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad Rural publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de enero de 1996.

7. Convenio Constitutivo de Fideicomiso de fecha de 25 de octubre de 1960.

8. Convenio Modificatorio al contrato de Fideicomiso de fecha de 4 de enero de 1977.

9. Convenio Modificatorio al contrato de Fideicomiso de fecha de 1 de noviembre de 1985.

10. Convenio Modificatorio al contrato Constitutivo de Fideicomiso de 7 de agosto de 1995.

11. Reglas de Operación del FIFONAFE del 29 de agosto del 2001.

El Fideicomiso tiene entre sus principales atribuciones, las siguientes:

Captar los fondos comunes ejidales y comunales derivados de: Indemnizaciones por expropiaciones de tierras de los núcleos agrarios; aprovechamiento de los recursos naturales, principalmente forestales, minerales y de tipo agropecuario; ocupaciones previas; depósitos de garantía por trámite de expropiaciones y por cualquier otro concepto que los núcleos agrarios determinen en sus asambleas, en sus Reglamentos Internos o Estatutos Comunales.

Administrar los fondos comunes a través de la TESORERIA (Nacional Financiera).

Vigilar que los bienes expropiados a los ejidos y comunidades se destinen al fin señalando en el decreto expropiatorio y se cumpla con la causa de utilidad pública del mismo, y en su caso, ejercer las acciones necesarias para reclamar la reversión parcial o total, de los bienes expropiados, así como la incorporación de éstos a su patrimonio.

Brindar asesoría gratuita a los núcleos agrarios, así como a los campesinos en general que así lo soliciten, en los términos que se señalan en las reglas de operación.

Brindar asesoría gratuita a los núcleos agrarios, así como a los campesinos en general que así lo soliciten, en los términos que se señalan en las reglas de operación.

Intervenir, previa autorización de la Secretaria de hacienda y Crédito Público, técnica y financieramente en la constitución de sociedades mercantiles, en donde participen ejidos y comunidades, preferentemente cuenta habientes.



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http://www.sra.gob.mx/fifonafe/convenio_modificatorio.htm

http://www.sra.gob.mx/fifonafe/convenio_modificatorio.htm

http://www.sra.gob.mx/fifonafe/reglas_de_operacion.htm


Uno de los programas de mayor importancia estratégica de FIFONAFE es el apoyo financiero (otorgamiento de créditos) y promoción para la constitución de Sociedades Mercantiles Inmobiliarias en núcleos agrarios con vocación urbana y turística. Sin embargo no obstante esa relevancia dentro de la estrategia de impulsar el desarrollo de un vigoroso mercado de suelo para el desarrollo urbano, que seas además favorable para los propietarios, este instrumento no ha alcanzado aún el peso que debiera de tener dentro del ámbito programático y estratégico de la SRA y el FIFONAFE. En efecto, por ejemplo para el ejercicio 2002, la meta programada al respecto, alcanza solamente la constitución de 10 Sociedades Mercantiles Inmobiliarias, registrándose al mes de septiembre apenas un avance del 20 % en dicha meta. Las acciones del programa son la promoción, asistencia técnica y el otorgamiento de créditos, para la constitución de dichas sociedades. Las reglas operativas del programa se presentan en el Anexo No. 1. Otra actividad que le confiere la Ley Agraria al Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal (FIFONAFE) y que conviene señalar, es la de verificar que los bienes expropiados a ejidos y comunidades, se hayan destinado al fin señalado en el decreto expropiatorio. En tal virtud, una vez transcurridos cinco años de la publicación del decreto de expropiación, se llevan a cabo supervisiones para constatar en campo, el cumplimiento o incumplimiento de la causa de utilidad pública. Desde su constitución, en abril de 1959, el FIFONAFE es el único titular de la acción de reversión de tierras; es decir que, es el único facultado para ejercitar la acción de reversión de tierras expropiadas ante los Tribunales Agrarios, reclamando su reversión total o parcial, según corresponda, y se resuelva jurisdiccionalmente la incorporación a su patrimonio de los bienes ejidales y comunales expropiados que se destinen a un fin distinto al señalado en el decreto respectivo o cuando haya transcurrido un plazo de cinco años y no se ha cumplido con la causa de utilidad pública. Cuando culmine el período 2001-2006, se espera haber supervisado aproximadamente 850 decretos expropiatorios de tierras de propiedad social. Esta acción evita excesos en la promoción de expropiaciones. Busca dar a los núcleos agrarios la certeza y garantía de que al expropiarse sus tierras para un fin superior al uso actual, este fin verdaderamente se cumpla, a sabiendas de que, en caso contrario, se revertirán las tierras a favor del FIFONAFE o, en su caso, se reintegre la titularidad a los núcleos agrarios afectados, de acuerdo a los supuestos que señala el Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad. El ejercicio de esta acción ha sido muy importante, en la medida que ha apoyado el ordenamiento jurídico de diversos proyectos de los diferentes Estados del País y que Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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ha contribuido a que los campesinos otorguen su confianza en el desarrollo de dichos proyectos, al contar con la certeza de que sus tierras están contribuyendo verdaderamente a los fines para los cuales se les expropió.

2. La experiencia internacional

2.1. Estados Unidos En Estados Unidos existe una fuerte relación entre las inversiones inmobiliarias y el mercado financiero de capitales. En este país existe un activo mercado secundario de hipotecas que ha aumentado significativamente el financiamiento para las inversiones inmobiliarias. Esto ha hecho posible que muchos ahorradores e intermediarios financieros puedan invertir en actividades inmobiliarias en mercados secundarios. Este mercado facilita los flujos de créditos interregionales, lo cual contribuye a un mercado más eficiente. La liquidez otorgada por los mercados secundarios permite que existan mayores préstamos y otorgan la posibilidad de que aumente la oferta de fondos para el mercado primario. Debido a las relativas bajas tasas de Interés que imperan en Estados Unidos, la mayoría de la gente busca principalmente que sus inversiones tengan un riego bajo y por ello la mayoría de los ahorros se dirigen a comprar papeles de deuda gubernamentales debido a que el gobierno norteamericano es el prestador con el menor riesgo. Esto resulta en una fuerte competencia por el resto de los ahorros, por lo que los prestadores ofrecen opciones de bajo riesgo que sean atractivas para los ahorradores. Aún así, es importante destacar que en Estados Unidos la adquisición de suelo por lo general no tiene financiamiento de índole institucional, ya que a los financiadores les interesa contar con servicios de deuda, normalmente consideran un riesgo estar en proporción inversa al flujo de efectivo proveniente de la propiedad, es decir, la propiedad de un inmueble es garantía del cumplimiento del pago, y la solicitud de un crédito para adquirir suelo no genera ningún flujo para pagar los servicios del préstamo. La tierra en breña no genera ingresos y es por ello que las instituciones no la contemplan para sus préstamos y si lo hacen es en una muy baja proporción de los recursos de que disponen. Una forma de financiar las adquisiciones de tierra es a través de comprar una hipoteca por parte del comprador (de forma que el préstamo se entregue al vendedor de la tierra). Esto se da de forma temporal y permite al comprador que mientras desarrolle la



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tierra, obtenga un nuevo financiamiento y con éste le pague al vendedor y recupere la hipoteca. En Estados Unidos se considera que la habilitación de la tierra no genera ingresos importantes, ya que se visualiza como parte de un proceso para su uso final. La mayoría de los préstamos para el desarrollo de tierra representan un primer gravamen en la propiedad y son de corto plazo. El interés que se cobra es por lo general la tasa más alta que cobran los bancos en préstamos. Los préstamos para desarrollar la tierra por lo general se pagan en diferentes etapas, por lo general se permite liberar algunos lotes de la hipoteca mientras se continúa con el desarrollo, con los lotes que se comercializan se puede pagar el préstamo23, con lo cual se asegura primero el pago del crédito y se difiere la ganancia del desarrollador hacia las últimas etapas de venta del desarrollo. Aunque es escaso el financiamiento de la habilitación de la tierra, sí se otorgan préstamos para este fin, sólo que es una muy pequeña proporción en comparación a lo que se aplica en financiamiento para realización de edificios con diversos usos. 2.2.

2.2. España En relación con las contribuciones en materia inmobiliaria, particularmente las asociadas a la transmisión de una vivienda, en España se aplican los siguientes cinco impuestos: 1) Impuesto al Valor Añadido; 2) el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales; 3) el Impuesto Sobre Bienes Inmuebles; 4) el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (arbitrio de plusvalía); 5) el Impuesto Sobre la Renta de Personas Físicas. 1) Impuesto al Valor Añadido. Se aplica en el caso de la primera transmisión. El comprador como consumidor final debe abonar el 7% de IVA, el cual a su vez lo transmite a la Hacienda Pública. Este impuesto equivale al Impuesto al Valor Agregado que aplica en nuestro país. 2) Impuesto de Transmisiones Patrimoniales.



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23 Estos lotes se venden entre un 10% y 20% más que su costo original (Miles, et. al.; 2000).


Este impuesto aplica en el caso de la segunda transmisión y en las posteriores. La tasa que aplica a este impuesto es el 6% ó 7% del precio escriturado y debe pagarlo el comprador a las Comunidades Autónomas. Es decir, se trata de un impuesto de índole local. Como este impuesto se prestaba a que los compradores y vendedores acordaran escriturar a un precio más bajo que el real para el pago de su impuesto, las Comunidades decidieron publicar anualmente unas tablas con los precios comerciales estimados para las diversas áreas, los cuales sirven de parámetro para saber si el precio escriturado corresponde o no al de mercado. Esto ha permitido disminuir la evasión ya que en caso que se determine que el precio no está acorde al mercado, la parte no gravada se cobra como donación a una tasa del 20% y no del 6% o 7%. Esta medida tiene potencial para aplicarse en nuestro país. Este impuesto equivale al Impuesto Sobre Adquisición de Bienes Inmuebles que aplica en nuestro país. 3) Impuesto Sobre Bienes Inmuebles. Este impuesto se calcula sobre el valor catastral del suelo y el valor de la edificación que hay sobre el mismo. La suma de los dos nos da el valor catastral, sobre el cual se cobra la cuota del impuesto, la cual debe entregarse al Ayuntamiento. Este impuesto equivale al Impuesto Predial o Sobre la Propiedad Raíz que aplica en nuestro país, con la misma base gravable. En contraparte, es importante mencionar que en algunos ayuntamientos españoles se establece una multa por “solares no edificados”, es decir, por predios que se encuentran sin construir y que se ubican en zonas donde existen obras básicas. 4) Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. Este impuesto se conocía antes como arbitrio de plusvalía. Se calcula con base en el valor catastral del suelo desde el momento de la compra hasta el momento de la venta y debe pagarse al Ayuntamiento al momento de una transmisión. El cálculo se hace con base en dos tablas, una de ellas considera el porcentaje del impuesto que varía con base en los años que han pasado desde su transmisión. Este porcentaje va desde el 3.7% por un lapso de un año, hasta el 60% por 20 años, los que constituyen el lapso más grande posible para cobrar dicho impuesto. De acuerdo a la legislación española este porcentaje constituye la plusvalía, sobre la cual se aplica un porcentaje que también varía con base en el tiempo que pasó desde la compra, porcentaje que va del 27% al 30%.



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Este impuesto aplica a toda clase de transmisiones de bienes inmuebles urbanos, las cuales pueden incluir las siguientes: 1) contratos de compra – venta, donación, permutas, adquisición o dación en pago; 2) sucesiones testadas o intestadas; 3) enajenación en subasta pública y expropiación; 4) aportaciones hechas por los socios al constituir la sociedad y adjudicaciones que se hagan al disolverse aquélla; 5) actos de constitución y transmisión de derechos reales, tales como usufructos, censos, usos y habitación, derecho de superficie. El sujeto que paga el impuesto depende del tipo de transmisión: 1) en caso de transmisiones a título lucrativo (herencias, donaciones) quien adquiera o reciba será quien pague; 2) en caso de transmisiones a título oneroso (compra – venta, permuta, dación en pago, expropiación) quien transmite el bien inmueble es quien paga. La recaudación por este impuesto es significativamente alta, baste decir que durante el año 200 en España se recaudaron 16,000 millones de pesetas (96 millones de euros), aún y cuando existían algunos problemas de recaudación ya que algunos de los contribuyentes al cambiar de domicilio no pagaban el impuesto. En la declaración de Impuesto Sobre la Renta el vendedor puede deducir de sus ganancias el pago de este Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. En nuestro país no existe ningún impuesto similar a este, lo cual provoca que el orden Federal grave en el Impuesto Sobre la Renta las ganancias vía el aumento del valor del suelo, lo cual debería corresponder a los gobiernos locales. 5) Impuesto Sobre la Renta de Personas Físicas. Este impuesto grava los ingresos patrimoniales obtenidos por las personas físicas durante el año fiscal. Se trata de un impuesto progresivo que depende de la ganancia obtenida. Los adquirentes de bienes inmuebles pueden deducir su compra para disminuir la base gravable. La reinversión del precio de la venta de la vivienda habitual en la adquisición de otra vivienda habitual está exenta de tributar, de igual manera que lo gastado por concepto de mejoras de la vivienda habitual. Este impuesto es similar al Impuesto Sobre la Renta que aplica en nuestro país.

2.3. Instituciones financieras internacionales.



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La identificación de instituciones financieras internacionales con experiencia en la adquisición de suelo urbano y proyectos de desarrollo urbano y vivienda, correspondió principalmente al Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Ambos organismos tienen con México una amplia experiencia en materia de apoyo financiero en proyectos de desarrollo. Sin embargo, es importante considerar la experiencia internacional que estas instituciones han tenido en otros países, cuyas acciones sirvan de sustento y de apoyo para el establecimiento del fondo de financiamiento para la adquisición y rehabilitación de suelo urbano, que el Gobierno de México, a través de SEDESOL, promueve. En particular, cabe destacar las experiencias para regular los asentamientos populares en reservas de las periferias urbanas de América Latina. Es conocido que desde mediados del último siglo, se vino imponiendo una forma de vivienda precaria localizada en asentamientos irregulares, como solución al problema de la vivienda, que los gobiernos locales no están en condiciones de financiar. Dicha limitación de los gobiernos para enfrentar la demanda de suelo y vivienda de amplios sectores de la población de escasos ingresos, determinó una respuesta ambivalente que en ocasiones buscaba controlar el proceso, orientándolo en particular hacia sitios preestablecidos, o lo reprimían, o en el mejor de los casos lo dejaban actuar adoptando medidas de regularización. Además, se incorporó un importante acompañamiento a este fenómeno de regularización de tierras urbanas, por parte de organizaciones no gubernamentales, así como de instituciones financieras como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo ( BID), que permiten contar a la fecha con un importante potencial de experiencias que deben ser aprovechadas. A pesar de lo anterior, el problema lejos de resolverse va en aumento, no solo por el crecimiento poblacional en términos absolutos, sino por el contexto económico de la mayor parte de los países de la región, al generalizarse un modelo liberal de desarrollo, de modo que ha seguido en aumento el número de habitantes que buscan soluciones alternas al problema de la vivienda a las que ofrece un mercado inmobiliario fuera de su alcance. Además, se deben tomar en cuenta los rasgos comunes en los principales centros urbanos de los países ubicados en América Latina, cuyas características pueden resumirse en los siguientes aspectos fundamentales.

• Creciente urbanización: La población urbana que representaba el 57% del total en 1970, alcanza actualmente el 73% y se espera que alcance el 85% en el 2025; la imagen urbana se caracteriza entonces por la ciudad dual, la ocupación espontánea y la urbanización elitista.



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• Instalación de la pobreza: La pobreza, predominantemente rural que se dio hasta comienzo de los años ochenta, se transformó en la actualidad en que la mayoría de los pobres son urbanos. Las desigualdades entre ricos y pobres para acceder a una mejor calidad de vida y más amplias oportunidades se acrecientan a causa de una distribución del ingreso y el empleo que es hoy más concentrada e inequitativa que a fines de los años setenta.

• Limitaciones de la dotación de infraestructura: La insuficiencia en materia de

infraestructura, agravada por la drástica reducción de la inversión pública en este rubro durante los años ochenta, constituye un factor que hoy limita seriamente la capacidad competitiva de las ciudades de esta parte del hemisferio y tiende a hacerlas más vulnerables con significativas consecuencias para las condiciones ambientales, los desastres naturales y la inviabilidad de la inversión productiva.

• Acumulación de las carencias de vivienda: El déficit habitacional afecta a una de

cada tres familias en nuestros países pobres; la producción limitada de vivienda social se expresa en la precariedad habitacional y en el hacinamiento en los sectores de menores recursos y está asociada también a un insuficiente mantenimiento del parque habitacional existente.

• Deterioro del medio ambiente urbano: Se incrementa la contaminación del aire y

del agua, así como el derroche energético debido a las inversiones productivas de los agentes privados. A ello se acompaña la tendencia a la explotación irracional de los recursos naturales, la ocupación de valiosas tierras agrícolas y la destrucción por diferentes causas de ecosistemas frágiles como resultado de los procesos de expansión incontrolados. En las grandes ciudades se hace además más crítica la incidencia y el impacto del congestionamiento del transporte, el manejo de los residuales gaseosos y la focalización marginal.

• Por lo anterior, se afirma es necesario obtener un balance compensatorio y

equitativo entre las supuestas rentabilidades financieras, los incentivos capitalizables y el grado de restricción del suelo urbanizado y urbanizable, expresado a través de las regulaciones urbanas, los indicadores y valores impositivos fiscales y el régimen de propiedad inmobiliaria legalmente reconocido; la capacidad individual constructiva e inversionista y las determinaciones impuestas en los instrumentos vigentes para ejercer el control territorial.

Ante esta situación, resulta importante analizar la experiencia relativa a los instrumentos de financiamiento de las instituciones financieras internacionales en la modalidad de préstamos para proyectos de inversión, que proporcionan financiamiento para una amplia gama de actividades destinadas a crear la infraestructura física y



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social necesaria para aliviar la pobreza y promover el desarrollo sostenible. En este sentido en los últimos veinte años, el financiamiento para proyectos de inversión ha representado en promedio, entre el 75% y el 80% del financiamiento total concedido por el Banco Mundial. Inicialmente este tipo de financiamiento de esta institución financiera, se concentraba en servicios relacionados con equipo e ingeniería, pero ahora está más relacionado con el fortalecimiento institucional, el desarrollo social y la infraestructura de políticas publicas necesarias para facilitar la actividad privada. La gama de proyectos promovidos, incluye la reducción de la pobreza urbana en diversos proyectos como es el caso del proyecto sobre los derechos de propiedad en Perú, en donde se aseguró los derechos oficiales de propiedad de bienes raíces en asentamientos urbanos predominantemente pobres; el préstamo financió la inscripción de aproximadamente 960 mil propiedades, de las cuales 800 mil han de recibir títulos individuales de propiedad; se prevé que el proceso de oficialización comprenderá a 4 millones de personas, es decir, la cuarta parte de la población total, que en general se sitúan cerca de la línea de pobreza. Respecto a la información derivada de algunos de los proyectos que han recibido apoyo del BID en esta materia, se pueden mencionar los siguientes:

• Combate a la pobreza urbana en Guatemala, cuyo objetivo principal es proporcionar a la población de bajos ingresos el acceso a servicios de infraestructura básica; reducir la incidencia de accidentes en asentamientos irregulares; apoyar a los municipios a enfrentar problemas de urbanización informal; y, asegurar la titulación de la propiedad.

• Recuperación de asentamientos irregulares en Rosario, Argentina, cuyo objetivo

es encauzar los procesos de ocupación informal; lograr mejoras en la infraestructura y en la regularización de las propiedades; buscar la urbanización integrada financiando la adquisición de terrenos. Para esto se ha implementado una estrategia mediante la cual se dio prioridad a solucionar deficiencias en la infraestructura urbana y mejorar los servicios, apoyando proyectos de mejoramiento de barrios y lotes con servicios, en especial atendiendo a la población de bajos ingresos.

• Programa de apoyo al sector habitacional de Perú, en donde más del 80% del

inventario de vivienda proviene de los segmentos de población de más bajos ingresos, cuyas viviendas están constituidas por invasión de tierras, por autoconstrucción o mejoramiento (reparación, ampliación, etc.), en urbanizaciones informales que han sido llamados “Pueblos Jóvenes”. Se busca, mediante las acciones de este programa, asegurar suelo urbano adecuado para evitar estos asentamientos.



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2.6.1. Banco Mundial Fundado en 1944, el Banco Mundial es uno de los principales proveedores de asistencia para proyectos de desarrollo al canalizar más de 20 mil millones de dólares en nuevos préstamos cada año. Con préstamos, asesoramiento sobre políticas y asistencia técnica, apoya una amplia variedad de programas encaminados a reducir la pobreza y mejorar el nivel de vida en el mundo en desarrollo. En México, el Banco Mundial otorga préstamos cada año por 1,500 millones de dólares en promedio, que apoyan a más de 30 proyectos de desarrollo (entre los que se incluyen los financiados por el Fondo Global del Ambiente). México ha afianzado su posición como país de ingreso mediano, si bien continúan existiendo enormes diferencias entre ricos y pobres, el norte y el sur, las ciudades y el campo. Desde que la grave crisis financiera de 1994-95 sumió en la pobreza a millones de mexicanos, se ha avanzado extraordinariamente en la creación de una economía moderna y diversificada, en la renovación de la infraestructura y en la lucha contra las causas de la pobreza. La expansión del sector privado y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), del que el país es miembro, han ayudado a México a beneficiarse de las ventajas de la globalización, mientras que una acertada gestión macroeconómica mantuvo la capacidad de recuperación de la economía mexicana, incluso durante la recesión en los mercados mundiales. Algunos indicadores de su avance relativo en la esfera del desarrollo humano son los siguientes:

• El ingreso per cápita asciende a US $5.070 (según cifras del año 2000), uno de los más altos de América Latina.

• La esperanza de vida al nacer ha aumentado a 73 años.

• Entre 1990 y 2000, la tasa de mortalidad de niños menores de cinco años descendió de 46 a 29 por cada 1.000.

• Casi tres cuartas partes de los 100 millones de habitantes de México viven en zonas urbanas.

• El 86% de la población tiene acceso al agua potable.

• La tasa de alfabetismo supera el 90%.

En vista de los progresos obtenidos en los indicadores básicos, las políticas de desarrollo de la estrategia de asistencia del Banco Mundial para México se ocupan también de la administración, la infraestructura y el medio ambiente. Todos estos



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sectores requieren grandes inversiones y una cuidadosa gestión estratégica para que México mantenga su ritmo actual de crecimiento.

La cartera de préstamos desembolsados y pendientes de reembolso del Banco Mundial a México representa el 9.4% del total de la cartera del Banco y ocupa el segundo lugar, con un total de US $11.100 millones. A mayo de 2002, la cartera del Banco Mundial en México comprendía 31 proyectos activos, con US $5.400 millones, aproximadamente, en compromisos netos y un saldo no desembolsado de alrededor de US $2.800 millones. Desde 1999, la cartera de México ha alcanzado una calidad sumamente satisfactoria; ninguno de los peligros previstos en esa época llegó a hacerse realidad. Durante los ejercicios de 2003-2005 (con cierre al 30 de junio de 2005), el programa de operaciones crediticias ascenderá a un total de US $5.000 millones.

No obstante lo anterior, México enfrenta grandes retos para su desarrollo: la consolidación de su marco macroeconómico, el incremento de su competitividad, el desarrollo de su capital humano, la protección de sus recursos naturales, y la mejora de la calidad de su gobierno. Sin embargo, el país se encuentra en una posición envidiable para afrontar esos retos ya que alcanzó un nivel de ingreso mediano, una capacidad institucional desarrollada, es miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), tiene acceso a los mercados financieros internacionales, y estableció un acuerdo de libre comercio con la economía más grande del mundo (TLCAN).

México, es un prestatario soberano con grado de inversión y tiene un PIB per capita anual de 5,080 dólares; aunado a ello su sistema político es estable y representativo. Por lo tanto, el Banco Mundial mantendrá su apoyo durante los próximos años y apoyará al gobierno en aprovechar la excepcional oportunidad de reducir la pobreza creada por la nueva era. Esta necesidad de apoyo continuo ha sido manifestada no sólo por el gobierno sino también por representantes de la sociedad civil y del sector privado.

En relación con los estudios por sector, el Banco ha podido comprobar que los proyectos pueden conducir al desarrollo únicamente si se conciben y diseñan teniendo en cuenta una gama más amplia de perspectivas sectoriales y temáticas.

Una serie de estrategias sectoriales y de productos analíticos son punto importante para canalizar la Estrategia de Asistencia para el País, con el propósito de respaldar la implementación de las estrategias nacionales y la consecución de los objetivos de desarrollo. En relación con el sector de desarrollo urbano se puede mencionar su reporte: México Desarrollo Urbano, una contribución para una Estrategia Nacional Urbana.

En este reporte se señala que la meta de una estrategia nacional urbana debería ser amplia a las ciudades para contribuir a un desarrollo sustentable de la ciudad. En México, los riegos son altos. Las tres cuartas partes de la población de México viven en



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las ciudades. El 85% del producto interno bruto es producido por las áreas urbanas de las ciudades, donde el producto interno bruto se generó en la ultima década de los noventas. Pero en estas ciudades también las dos terceras partes viven en la pobreza, donde la mayoría de los crímenes son cometidos, y donde mucha de la contaminación es producida. Las ciudades son también una línea de acción que enfrenta el Plan Nacional de Desarrollo de México donde su meta es la inclusión de una economía competitiva y un desarrollo regional.

- Proyectos en preparación.

Una vez que un proyecto se ha incorporado al programa de financiamiento, entra en la cartera de proyectos en tramite y comienza un período prolongado -de uno o dos años por lo general- de estrecha colaboración entre el Banco y México (prestatario). Se prepara un documento de datos básicos para cada proyecto, en el que se describen sus objetivos, se identifican los aspectos principales y se establece el calendario para su ulterior tramitación.

En relación con los proyectos de desarrollo urbano se tienen en preparación, los siguientes:

• Proyecto de Mejoramiento Urbano del Distrito Federal.

• Proyecto de Micronegocios Urbanos.

• Introducción de Medidas de Cambio Climático en el Sector de Transporte de la Zona Metropolitana.

- Proyecto de Mejoramiento Urbano del Distrito Federal.

En relación con el Proyecto de Mejoramiento Urbano del Distrito Federal se buscaba dar un nuevo impulso a los barrios pobres de la Ciudad de México, estableciendo un proceso planeado que fuera integral, transparente y - participativo, para definir el objetivo de las prioridades de inversión en los barrios identificados e incrementar los fondos disponibles para llevar a cabo los trabajos. Los objetivos específicos del proyecto eran: (i) mejorar e institucionalizar el proceso para la planificación de barrios y la implementación de los proyectos, específicamente la calidad de la participación, la coordinación intra-institucional, la capacitación para planear e implementar el mejoramiento urbano desde un punto de vista territorial; (ii) racionalizar el financiamiento de los trabajos identificados en los planes de los barrios e incrementar otros financiamientos apoyados con fondos públicos ; y (iii) mejorar la calidad y cantidad de la infraestructura urbana a nivel comunitario y en particular la meta y el impacto que tienen los trabajos en la pobreza.

- Proyecto de Micronegocios Urbanos.



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El proyecto radicado en Nacional Financiera apoyaría el incremento en la competitividad y el crecimiento de micronegocios y pequeños negocios en la áreas urbanas pobres de México. La definición de micronegocios y pequeños negocios para los propósitos del proyecto es el que usa el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), el cual esta basado en el número de empresarios empleados: micronegocios son aquellos donde los empresarios son empleados autónomos o tienen hasta 15 empleados nada más; pequeños negocios son aquellos con 16-100 empleados. Los objetivos específicos de desarrollo del proyecto son de (i) ampliar los mercados de servicios financieros y de desarrollo comercial para micronegocios y pequeños negocios, y (ii) reducir los costos de transacción de los requisitos del sector público para establecer y operar micronegocios y pequeños negocios.

- Proyectos aprobados.

El Banco Mundial ha sido un asociado cercano de México en el avance de su desarrollo durante los últimos tres años y ha proporcionado asistencia técnica, así como a nivel sectorial. En todo momento el punto central ha sido la reducción de la pobreza y el efecto ha sido significativo especialmente desde el punto de vista de la contribución intelectual al diseño de políticas. Los proyectos aprobados en desarrollo urbano forman parte de los sectores siguientes: Proyecto de mantenimiento de carreteras federales y Proyecto de reestructuración del FOVI.

2.6.2 Banco Interamericano de Desarrollo ( BID ). El Banco Interamericano de Desarrollo es la más grande y antigua institución de desarrollo regional. Fue establecido en diciembre de 1959 con el propósito de contribuir a impulsar el progreso económico y social de América Latina y el Caribe.

En sus 42 años de actividades, el Banco se ha transformado en un importante factor catalizador de la movilización de recursos hacia la región. Su Convenio Constitutivo establece que las funciones principales de la institución son destinar su capital propio, los recursos que obtiene en los mercados financieros y otros fondos disponibles a financiar el desarrollo de sus países miembros prestatarios; complementar la inversión privada cuando el capital privado no está disponible en términos y condiciones razonables, y proveer asistencia técnica para la preparación, financiamiento y ejecución de los programas de desarrollo.

En cumplimiento de su misión, el Banco ha movilizado financiamiento para proyectos que representan una inversión total de US$273.000 millones. Su actividad crediticia anual creció drásticamente de US$294 millones en préstamos aprobados en 1961, a US$10.063 millones en 1998 y a US$7.900 millones en 2001.

Las operaciones del Banco abarcan todo el espectro del desarrollo económico y social. En el pasado, el Banco puso énfasis en los sectores de producción, como la agricultura Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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y la industria; los sectores de la infraestructura física, como energía y transporte, y los sectores sociales, que incluyen la salud pública y ambiental, educación y desarrollo urbano. En la actualidad, las prioridades de financiamiento incluyen la equidad social y la reducción de la pobreza, la modernización y la integración y el medio ambiente.

Las políticas de operaciones del Banco Interamericano de Desarrollo se dividen en dos: las políticas generales, que son comunes a todos los tipos de actividades de financiamiento y las políticas sectoriales, que brindan a los prestatarios y a otros con respecto a campos concretos de actividad.

En desarrollo urbano el Banco apoya proyectos que contribuyan a desarrollar las capacidades nacionales para responder al desafío y capturar las oportunidades que ofrece la urbanización. Dicho apoyo se ofrece a los países prestatarios mediante operaciones de préstamo y de cooperación técnica orientadas a:

• Mejorar las condiciones socioeconómicas de la población urbana, mediante proyectos dirigidos a: la generación de ingresos y oportunidad de empleo productivo, especialmente para los sectores de bajos ingresos; la solución de deficiencias existentes en la infraestructura urbana y la previsión de requerimientos futuros; la mejoría, cuantitativa y cualitativa, de los servicios básicos para los habitantes de las ciudades, la reducción de los efectos adversos del crecimiento urbano sobre el medio ambiente.

• Fortalecer el sistema nacional urbano y mejorar el funcionamiento interno de las ciudades, a través de: la atención a las necesidades de las ciudades medianas y pequeñas; la expansión de la base económica de las ciudades y la promoción de interrelaciones entre los centros poblados y sus áreas de influencia; la integración física y económica de las áreas de asentamientos marginales con el resto de la ciudad.

• Aumentar la eficacia de las instituciones responsables de la formulación y administración de políticas y programas de desarrollo urbano, mediante el apoyo a iniciativas para: incrementar la capacidad nacional, regional y local para definir prioridades y estrategias; formular, ejecutar y evaluar planes y proyectos y, canalizar recursos a ciudades, y grupos sociales específicos; generar y transferir métodos y técnicas para mejorar el manejo de áreas metropolitanas, ciudades medianas y pequeñas; fortalecer la solvencia financiera y la capacidad de iniciativa y gestión de los gobiernos locales.

Los proyectos de desarrollo urbano del BID se enfocan en cuatro categorías principales: programas de desarrollo local y provincial; el crecimiento y desarrollo integral de ciudades grandes; inversión y reformas de políticas habitacionales; e, inversión social. Las políticas del Banco sobre desarrollo urbano se complementan con otras políticas operativas, de manera particular, las relacionadas con el desarrollo industrial, la infraestructura social y el transporte. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Los proyectos elegibles para préstamos y cooperación 5ténica del Banco pueden ser de carácter sectorial o multisectorial en los siguientes campos de actividad o combinación de los mismos:

1. Dotación de infraestructura y servicios.

2. Generación de ingresos y empleo productivo.

3. Fortalecimiento de instituciones e instrumentos de desarrollo urbano. - Criterios. Los siguientes criterios orientarán la preparación y el análisis de operaciones del Banco en desarrollo urbano. El Banco alienta que, dentro de las normas de cada país, las comunidades o municipios capten el mayor valor que adquieren tierras adyacentes en función de la inversiones de los proyectos. Suelo Urbano: el Banco apoya iniciativas de los países que contemplen soluciones específicas a los problemas de las tierras urbanas: su tenencia y régimen impositivo, utilización de terrenos baldíos, provisión de áreas verdes e incorporación de nuevas superficies al perímetro de las ciudades El estudio de los proyectos toma en cuenta estos factores y el impacto que sobre los mismos tienen las inversiones consideradas. Vivienda: El Banco respaldará los esfuerzos que realicen los países prestatarios para mejorar las condiciones de vida de la población de bajos ingresos, estimulando a los gobiernos para que apliquen políticas que permitan la eficiente movilización de recursos privados y públicos para ayudar a los hogares a resolver sus problemas de vivienda. Consecuentemente, los objetivos de las actividades del Banco en materia de vivienda serán:

a) Respaldar políticas y programas y proyectos sostenibles encaminados a mejorar las condiciones de vivienda de los hogares de bajos ingresos.

b) Mejorar la eficacia del sector público como facilitador de las iniciativas del sector

privado y en la administración de los recursos públicos asignados al sector.

c) Promover la eficiencia sectorial de asignación en los mercados de vivienda y otros mercados afines, tales como los de tierras, financiamiento y materiales de construcción y servicios.

El Banco proveerá financiamiento para programas y proyectos que mejoren directamente las condiciones de vivienda de la población de bajos ingresos. Los campos de actividad incluyen el financiamiento para nuevas soluciones de vivienda



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costo-eficientes (por ejemplo, núcleos habitacionales básicos y lotes con servicios) o el mejoramiento de barrios y viviendas existentes. El Banco financiará programas de subsidios para vivienda cuando se pueda demostrar que constituyen un medio eficiente y equitativo para estimular el mejoramiento de las condiciones de vivienda de la población de bajos ingresos. Los subsidios deberán ser siempre transparentes, focalizados y reflejarse en forma explícita en los presupuestos de los gobiernos. También deberá haber evidencia suficiente que indique que los subsidios son sostenibles hasta alcanzar los objetivos sectoriales para la población de bajos ingresos. El Banco ofrecerá asesoramiento de políticas, cooperación técnica y financiamiento para el diseño y ejecución de reformas en el sector conducentes a eliminar los obstáculos que impiden la asignación eficiente y equitativa de los recursos para vivienda. Los campos de actividad incluyen pero no se limitan, al mejoramiento del marco regulatorio para la producción de viviendas, la promoción de mercados eficientes de tierra urbana, la creación de mecanismos eficientes y sostenibles para el financiamiento de viviendas, la promoción de la inversión privada en viviendas de alquiler, y el desarrollo de una industria de la construcción eficiente y competitiva. Las deficiencias en los mecanismos de financiamiento de vivienda deberá abordarse en forma congruente con políticas adecuadas del sector financiero. La preparación de los programas de vivienda del Banco se basará en el análisis de las causas de los problemas relevantes del sector. La identificación de los proyectos se fundamentará en un análisis de los méritos relativos de los distintos tipos de soluciones que se pueden aplicar a los problemas y escollos identificados. Para maximizar los efectos de la participación del Banco, en la selección y diseño de los proyectos se prestará atención al impacto esperado en relación a la magnitud del problema relevante y la capacidad para sustentar las soluciones que se proponen. - Conclusiones. A pesar de lo anterior, en entrevistas directas realizadas con funcionarios y especialistas en desarrollo urbano de estas instituciones financieras, se estima que en el caso de México no ha sido suficientemente amplio este tipo de apoyo para suelo urbano debido a que el gobierno lo ha considerado como un sector de política interna, igual que el caso del transporte. De igual forma, se tomaban en cuenta otros factores para no solicitar estos apoyos como son la situación ejidal de muchos núcleos urbanos, las áreas de preservación ecológica, y las de carácter legal que impedían mayores acciones en esta materia. Por el contrario, en algunos otros países con menores restricciones se ha podido prestar mayor apoyo externo en materia de suelo urbano (como es el caso de Venezuela) y en algunos otros países se ha dado el caso en donde la comunidad determina los usos del suelo, establece las áreas urbanas, juridicciones y hasta la creación de municipios y posteriormente el gobierno lo regulariza. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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De acuerdo con la experiencia internacional en materia de financiamiento de desarrollo urbano y a pesar de las pocas acciones directas en materia de financiamiento en materia de suelo urbano por las razones expuestas, se puede afirmar que sí existen en algunos de los proyectos desarrollados, acciones de adquisición de suelo urbano, aunque generalmente van contenidas en programas de desarrollo urbano y vivienda a poblaciones de menores ingresos, por lo que hay que retomar dichas acciones y tratar de ampliar sus alcances tomando en cuenta estas experiencias. Por otra parte, se requerirá hacer confluir todos aquellos apoyos existentes en dependencias gubernamentales, en instituciones financieras internas y externas, para constituir un fondo de financiamiento de apoyo al suelo urbano. Para lograr esto es importante conocer y presentar sus programas, destacando las áreas de mayor relación con este proyecto. Es conveniente también revisar y analizar las estructuras asociativas y organizacionales que puedan tener una participación relevante, como se observa en los proyectos de otros países (proyectos hábitat). Cabe mencionar la observación que se deriva de algunos de los proyectos en el sentido que más que el titulo individual de propiedad, lo que reivindican muchas de estas poblaciones pobres es el acceso a la tierra, a los servicios y al equipamiento urbano. De igual forma, se desprende que es el municipio la entidad recomendable para poner en marcha una política de integración de suelo urbano, de regularización y de equipamiento. III. ANÁLISIS DE LAS FUENTES FINANCIERAS.

1. Fuentes financieras nacionales.

Para el caso específico de fuentes financieras nacionales que pudieran ser fuente de financiamiento para adquisición y habilitación de suelo, se consideraron las siguientes instituciones:

Banco Nacional de Obras y Servicios Público S.N.C. (BANOBRAS).

Programas de la Secretaría de Desarrollo Social.

Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal. Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros, S.N.C. (BANOBRAS).



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Sociedad Hipotecaria Federal.

2. Fuentes financieras internacionales.

Respecto a las fuentes financieras internacionales, se analizaron las que pudieran ser aprovechadas en el corto plazo, tales como:

Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).

Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

• Fondo de Asistencia a los Países en Vías de Desarrollo de la Unión Europea.

• Fondo del Rey de España para el financiamiento de proyectos sociales y

productivos de los países en vías de desarrollo.

• Fondo del Reino Británico. Los antecedentes en cuanto a financiamientos específicos relacionados con la adquisición, habilitación y uso del suelo, las condiciones financieras en que se otorgan los financiamientos, los criterios de elegibilidad y las reglas de operación, así como el análisis de la información relevante, aparecen en el punto XII “anexo técnico – documental”. IV. ASPECTOS DE NORMATIVIDAD TÉCNICA Y JURÍDICA

1. Aspectos jurídicos

1.1. Introducción aspectos de normatividad jurídica. La problemática para la constitución de reservas territoriales, y en un sentido más amplio, para la incorporación de suelo “legal” al desarrollo urbano, supone el análisis de los diversos factores que inciden en esta materia y que limitan su adecuado funcionamiento. La carencia de recursos fiscales, el incremento del gasto corriente y la disminución del gasto de inversión por parte de los gobiernos en sus tres ámbitos, y la fuerte demanda de suelo para desarrollo urbano provocada por la dinámica poblacional en México, constituyen, por una parte, una barrera para la atención pública de esta materia.



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Por otro lado, los problemas de aplicación de la ley, particularmente las disposiciones de la Ley Agraria, que a diez años de su entrada en vigor, conjuntamente con la posibilidad de desincorporar del régimen ejidal las tierras rurales y la consecuencia de tener acceso a suelo sin problemas de tenencia para el crecimiento urbano, no han dado los resultados esperados, constituyen el segundo obstáculo para los gobiernos federal y locales, en la constitución de reservas territoriales. En este contexto el presente estudio desarrolla y propone instrumentos de carácter financiero, entendiendo el término en su acepción fiscal, presupuestal y de deuda pública, para estar en posibilidad de acceder a recursos y mecanismos que permitan una acción pública más eficaz para la constitución de reservas territoriales, sin embargo no deben perderse de vista las diversas causas de han impedido el desarrollo de una política pública congruente y eficiente en esta materia. Por lo que se refiere a los aspectos jurídicos, dentro del documento se presentan diversos capítulos relacionados con dicho tema: el capítulo tercero se refiere al marco jurídico aplicable a los instrumentos financieros, sentando con ello las bases jurídicas y fundamentos que deberá respetar cualquier instrumento financiero o tributario que se proponga; en el capítulo cuarto se expone el análisis de la figura idónea para la instrumentación del Fondo Suelo Reserva Territorial (FSRT), y en el capítulo sexto se presentan los instrumentos concretos a través de los cuales se implementarán las propuestas para llevar a los hechos el FSRT. También relacionado con los aspectos jurídicos, debe precisarse que la legislación es equívoca en cuanto a la terminología utilizada para los distintos tipos de tributos que se analizan por su relación con el tema de la constitución de reservas territoriales. Así, tenemos que las disposiciones federales conceptúan una manera a las contribuciones especiales, mientras que los ordenamientos locales de los estado de la República establecen definiciones distintas para las mismas contribuciones. Esta situación prevalece también en la doctrina analizada, e incluso existen interpretaciones judiciales emitidas por los tribunales federales, en el sentido de que para determinar el concepto y naturaleza de un tributo, debe atenderse a sus elementos y no a su concepto. Sin embargo, consideramos elemental determinar algunos conceptos básicos que nos permitan evitar interpretaciones erróneas de los diversos instrumentos que se van a proponer. En este sentido, consideramos que la clasificación de los ingresos tributarios contenida en el artículo 2 del Código Fiscal de la Federación, es la más apropiada para los efectos del presente estudio, por lo que se proponen los siguientes conceptos: Las contribuciones se clasifican en impuestos, … contribuciones de mejoras y Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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derechos, las que se definen en la siguiente manera: Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en los párrafos siguientes.” Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el estado en sus funciones de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación. Cabe aclarar que en el estudio se proponen instrumentos de carácter fiscal, como son impuestos, contribuciones de mejoras y derechos, no siendo materia del mismo las aportaciones a que se refiere la fracción segunda del ordenamiento antes citado. Finalmente hay que tomar en cuenta que por disposición constitucional, las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria son materia estrictamente local, por lo que las autoridades federales sólo pueden asumir funciones de promoción para el fortalecimiento de las haciendas municipales y estatales mediante programas de aportación de recursos financieros o asistencia técnica. De acuerdo a lo anterior cualquier instrumento que se pretenda implementar será ineludible la intervención activa y voluntaria del estado o municipio interesado.

1.2. Marco jurídico aplicable a los instrumentos financieros. En el presente capítulo se exponen los criterios normativos derivados de las disposiciones jurídicas vigentes en materia fiscal y financiera, que limitan, condicionan y restringen el desarrollo de instrumentos y políticas públicas en materia financiera para la integración de reservas territoriales. En este sentido, se exponen en primer término las disposiciones constitucionales relacionadas, en segundo lugar las normas en materia de planeación socioeconómica, en tercer lugar la normatividad financiera y por último las disposiciones relacionadas con la actuación tributaria del Estado. Con lo anterior, se tiene el panorama completo del alcance que podrán tener los instrumentos fiscales y financieros que se propongan, en el entendido de que deberán respetar las disposiciones expuestas y seguir las recomendaciones y aplicación de principios señalados.



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1.3. Disposiciones constitucionales relacionadas. En este apartado se describen las normas constitucionales de contenido hacendario que sirven de base a los aspectos del sistema jurídico financiero mexicano, el cual regirá el diseño, y aplicación de instrumentos para la constitución de reservas territoriales. 1.3.1. Disposiciones Constitucionales en Materia de Ingresos Públicos. En cuanto a los ingresos públicos, la fracción IV del artículo 31 constitucional establece varias “obligaciones de los mexicanos”, entre las que enumera en la fracción referida, la de: “Contribuir para los gastos públicos, así de la Federación como del Estado y municipio en que residan de la manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes.” Del análisis de este artículo se desprenden los siguientes elementos: A) Se define como obligaciones de los mexicanos la de pagar las contribuciones de los niveles de gobierno señalados. Sin embargo, estas obligaciones no son exclusivas de los mexicanos, sino que comprenden también a los extranjeros en virtud de varias disposiciones del orden jurídico, y de que en el caso de diversos gravámenes, éstos se causan en virtud de ubicarse en los supuestos previstos por la ley, independientemente de la nacionalidad del sujeto pasivo. B) La fracción IV establece la obligación de contribuir para los gastos públicos de la Federación, Estado y Municipio de residencia. Ésta plantea los siguientes aspectos: a) La determinación de qué se entiende por gasto público, si es todo aquel que realiza el Estado, a través de los niveles referidos, o bien si es sólo el que realiza dicho ente en función de autoridad. Las contribuciones sólo deben ser utilizadas para financiar los gastos públicos del Estado, a través de sus diversos niveles de gobierno, en virtud de los cuales se desarrollan las funciones que la ley establece. De lo contrario existen otros medios de financiamiento para los gastos del Estado, que deben afectar en forma directa sólo a los involucrados en dichos gastos. b) La disposición constitucional determina que esta obligación implica “contribuir para los gastos públicos de la Federación, como del Estado y municipio de residencia”. Asimismo, refiere la disposición: “Como el Estado y municipio en que residen.” De interpretarse el concepto de residencia no solamente aplicable al municipio, sino también al Estado, la legislatura estatal sólo podría establecer contribuciones sobre sus residentes, lo cual le privaría de la facultad de establecer impuestos indirectos, como los gravámenes al consumo, que causan también los consumidores en tránsito. Por otra parte, es claro que la legislatura estatal sólo puede establecer contribuciones municipales que gravan a los residentes del municipio.



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C) Las contribuciones deben ser proporcionales y equitativas. Esta disposición plantea la determinación del concepto de proporcionalidad, el cual ha sido interpretado como progresividad por la Suprema Corte de Justicia, en virtud de que en los sistemas tributarios modernos el impuesto sobre la renta, elemento fundamental de los mismos, se caracteriza por su progresividad. En cuanto a la equidad, ésta puede ser entendida, tanto en sentido horizontal, como vertical, lo cual significa dar trato igual a los iguales y diferente a quienes se encuentran en distinta situación socioeconómica. Los conceptos de progresividad y equidad, en relación con el principio de la capacidad de pago, se desarrollan en el siguiente capítulo, destinado al análisis del impuesto. D) La disposición que se analiza establece el principio de legalidad en materia fiscal, elemento fundamental de la estructura del Estado de derecho contemporáneo. Este principio tiene como excepciones, en primer término, los supuestos previstos en el artículo 29 constitucional. La otra excepción es la facultad que se puede conceder al Ejecutivo para legislar en los términos del segundo párrafo del artículo 131 constitucional, que se comentan más adelante. En este sentido, el contenido de esta disposición constitucional puede desagregarse de la siguiente forma:



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Establece la obligación, para todo mexicano, de contribuir a los gastos públicos. Reconoce que las entidades que tiene derecho a percibir impuestos son la Federación, el Estado y el municipio. Que el Estado y el municipio que pueden gravar son los de residencia de la persona. Que los impuestos se deben establecer por medio de leyes. Que se deben establecer para cubrir los gastos públicos. Que deben ser equitativos y proporcionales.

El artículo 73 constitucional establece las facultades del Congreso. En su fracción VII determina que el órgano Legislativo federal tiene facultad: “Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.“ Esta disposición concede al Congreso de la Unión una facultad impositiva ilimitada. De acuerdo con el artículo 74 constitucional, son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, fracción IV: “Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de Egresos de la Federación y del Departamento del Distrito Federal, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio deben decretarse para cubrirlos; así como revisar la Cuenta Pública del año anterior”. El segundo párrafo de la fracción IV del artículo citado determina que: “El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara las correspondientes iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo en la


fecha prevista para el artículo 83, debiendo comparecer el Secretario del Despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.” Esta disposición permite concluir:



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La exclusividad de la Cámara de Diputados para aprobar el presupuesto de egresos, y la revisión de la Cuenta Pública del año anterior, se tratan posteriormente. Asimismo, la disposición referida señala que antes de aprobar el presupuesto de egresos se deben discutir las contribuciones para cubrirlo. Ésta presupone un orden característico de la hacienda pública clásica y neoclásica, en las que un principio fundamental es el equilibrio presupuestal. En virtud de esta disposición se supone que no se aprobarán gastos sin que se prevean los ingresos para cubrirlos. Sin embargo, el esquema es mucho más complejo y se comenta en este mismo capítulo. Las leyes de carácter fiscal son aprobadas por ambas cámaras, pero la de Diputados deber estudiarlas y aprobarlas primero. El artículo 72 constitucional, inciso h), señala que: "La formación de las leyes o decretos puede comenzar indistintamente en cualquiera de las dos Cámaras con excepción de los proyectos que versaren sobre empréstitos, contribuciones o impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos los cuales deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados." Esta disposición obedece a la tradición histórico política de que las contribuciones sean discutidas primero en el órgano de representación popular que es la Cámara de Diputados.

La supuesta exclusividad de la Ley de Ingresos de la Federación. De igual forma que se ha establecido que el gasto público de la Federación se contenga en una norma jurídica, de características especiales, que es el Presupuesto de Egresos, los ingresos federales están contenidos en la Ley de Ingresos de la Federación. Sin embargo, es necesario hacer los siguientes comentarios:

La Ley de Ingresos ha sido erróneamente considerada como el instrumento exclusivo de la Federación para establecer contribuciones, pues no hay norma legal expresa en la Constitución que así lo prescriba. Esto es, no existe ningún obstáculo legal para la existencia de varias leyes que establezcan ingresos.

La Ley de Ingresos, a diferencia del Presupuesto de Egresos, está sujeta al procedimiento legislativo ordinario, salvo las siguientes modalidades:

1) Se deberá discutir primero en la Cámara de Diputados, según lo establece el inciso h) del artículo constitucional.


2) El Ejecutivo federal debe cumplir con los plazos que determina el párrafo segundo, de la fracción IV del artículo 74 constitucional, para enviar las iniciativas "de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto..." Esto no significa que sólo el órgano Ejecutivo federal pueda presentar esas iniciativas, si bien en la práctica, dada la complejidad de la materia, es lo que sucede. Tradicionalmente se ha considerado a la Ley de Ingresos como la enumeración de

las leyes que establecen los conceptos por los que la Federación recibirá ingresos, las cuales han sido expedidas con anterioridad. Se ha estimado también que la no inclusión de alguna ley fiscal en la Ley de Ingresos, suspende su vigencia; esto es incorrecto, ya que la vigencia de las leyes fiscales no está sujeta a que se incluyan en la Ley de Ingresos. El sostener la exclusividad de la Ley de Ingresos origina que cuando una ley posterior al Presupuesto de Egresos agregue otra erogación y la Ley de Ingresos haya sido aprobada para cubrir el Presupuesto de Egresos, no habría teóricamente ingresos fiscales para cubrir éste.



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Sostener la exclusividad de la Ley de Ingresos es jerarquizar en forma incorrecta, con base en la costumbre, a las leyes de igual rango, expedidas por el Congreso de la Unión.

El sistema de la exclusividad de la Ley de Ingresos obedece a una práctica de economía legislativa, pero no a algún mandato constitucional.

Las reglas derivadas de la Constitución federal, así como su interpretación jurisprudencial, en lo relacionado con el federalismo y la coordinación fiscal, son las siguientes:

La Federación tiene competencia fiscal ilimitada con base en la fracción VII del artículo 73 constitucional. Con base en esta disposición, la Suprema Corte de Justicia ha hecho caso omiso del artículo 124 constitucional.

La Federación tiene competencia tributaria exclusiva en matera fiscal:

a) Cuando así lo determine expresamente la Constitución, como en el caso de la

fracción XXIX del artículo 73 y en el supuesto que señala el artículo 131, ambos de la norma suprema.

b) En las materias en las que la Constitución federal prohíbe a los estados establecer

gravámenes, que es el caso de las fracciones IV, V VI y VII del artículo 117 constitucional.




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c) En las materias en las que la Federación tiene competencia para legislar en forma exclusiva, como es el caso de la fracción X del artículo 73 constitucional.

La Federación y los estados tienen competencia tributaria coincidente en todas aquellas materias que no están reservadas a la primera en forma exclusiva o prohibidas a los últimos.

El artículo 115 constitucional establece que los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el municipio libre. La fracción IV de este artículo determina que los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor. Además establece que los lineamientos que integrarán los ingresos municipales. Así determina que: "a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles." En virtud de la heterogeneidad en la realidad de los municipios, el párrafo segundo de ese inciso establece que: "Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones." De esta forma los ingresos fiscales derivados de la propiedad raíz son asignados a los municipios. En el inciso b) de la fracción IV del citado artículo se establece que las participaciones federal serán cubiertas por la Federación a los municipios con arreglo a las bases montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados. Así los órganos legislativos estatales participan en la asignación de las participaciones federales a los municipios. El inciso c) determina que también formarán parte de la hacienda municipal los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. El penúltimo párrafo de la disposición mencionada determina que las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria, en los términos en los que lo señala el inciso a), ni los ingresos derivados de la prestación de los servicios públicos a su cargo. El párrafo citado prohibe también que las leyes locales establezcan exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Por último, precisa que sólo los bienes


del dominio público de la Federación, de los estados o de los municipios estarán exentos de dichas contribuciones. El último párrafo señala que las legislaturas de los estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Sin embargo, en el caso de los presupuestos de egresos, determina que serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. De este modo, el artículo 115 constitucional establece los lineamientos básicos para la organización de la hacienda pública municipal. 1.3.2. Disposiciones Constitucionales en Materia de Deuda Pública. Además de los ingresos públicos, otra de las fuentes de financiamiento del gasto público es a través de la celebración de empréstitos sobre el crédito de la nación. Al respecto, la fracción VIII del artículo 73 constitucional determina que el Congreso tiene facultad: VIII. Para dar bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos, salvo los que se realcen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de conversión por el Presidente de la República en los términos del artículo 29. A esta disposición convienen los siguientes comentarios: Se autoriza al Congreso de la Unión para dar las bases sobre las cuales el Ejecutivo pueda celebrar empréstitos sobre el crédito de la nación. En ejercicio de esta facultad, el Congreso expidió la Ley General de Deuda Pública publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 31 de diciembre de 1976. También tiene facultad el Congrego para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Esto es, al aprobar los empréstitos, el órgano Legislativo es el último y final responsable de la deuda pública, ya que tiene la "facultad de aprobarla", por lo que puede también rechazarla. Asimismo, al tener el Congreso el poder "para reconocer y mandar pagar la deuda nacional", lo tiene para repudiar total o parcialmente dicha deuda. La fracción que referimos también dispone que: "Ningún empréstito podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos", salvo los que se realicen en los siguientes supuestos: a) Con propósitos de regulación monetaria; Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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b) Las operaciones de conversión c) Los que se contraten durante alguna emergencia declarada por el presidente de la República en los términos del artículo 29. Esto es, salvo los tres supuestos referidos, los empréstitos sólo pueden celebrarse para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos. De esta forma se excluyen los empréstitos que no estén destinados a la ejecución de obras, quedando excluidos los destinados a financiar servicios. Además dichas obras deben producir directamente un incremento en los ingresos públicos; esto es, la Constitución adopta la teoría de la rentabilidad de la deuda. Esta disposición plantea un problema reiterado: la interpretación de una disposición constitucional en un contexto distinto al de su emisión, porque buena parte del pensamiento hacendario manifestado en las últimas décadas le asigna a la deuda pública mayores funciones. En cuanto a los estados, les está prohibido contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional, según lo establece la fracción VIII del artículo 117 constitucional. Esta prohibición es consistente con la estructura y organización del Estado federal, en virtud de la cual las relaciones con el exterior, de todo tipo, están a cargo de los órganos representativos de la totalidad del Estado y no de los estados miembros del mismo. El segundo párrafo de esa disposición establece los lineamientos sobre el endeudamiento de los estados y municipios en el país. Así, estatuye que éstos sólo podrán contraer obligaciones o empréstitos cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Además, la misma disposición estable que los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la Cuenta Pública. 1.3.3. Disposiciones Constitucionales en Materia de Gasto Público. De acuerdo con el artículo 74 constitucional, que establece las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, se encuentra en la fracción IV del mismo la de: "Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación...". La misma fracción añade que se deben discutir primero las contribuciones para cubrir dichos presupuestos de egresos. De esta forma, el Presupuesto de Egresos que



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contiene la mayor parte del gasto público de la Federación sólo es aprobado por la Cámara de Diputados, sin que participe en ese proceso la Cámara de Senadores. El artículo 75 constitucional determina que la Cámara de Diputados, al aprobar el Presupuesto de Egresos, debe señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley. La misma disposición añade que, de omitirse fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiese tenido fijada en el presupuesto anterior o en la ley que estableció el empleo. Por último, el artículo 126 constitucional determina que: "No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por ley posterior." De estas normas constitucionales se desprenden los siguientes principios: A) El gasto público de la Federación está sujeto al principio de legalidad, ya que debe estar contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federación, o bien contenido en ley posterior. B) El Presupuesto de Egresos es una norma jurídica que sólo es aprobada por la Cámara de Diputados y cuya vigencia es anual. Sin embargo, los pagos que se pretendan realizar y que no estén comprendidos en el Presupuesto de Egresos, deberán determinarse por ley posterior, por lo que, al aplicarse el procedimiento legislativo ordinario, deberán ser aprobados por ambas Cámaras del Congreso de la Unión. En suma, en materia del gasto público existe el principio de legalidad, característico del Estado de derecho, si bien asumen en este aspecto ciertas particularidades, ya que el presupuesto de egresos es una norma jurídica que no está sujeta al procedimiento legislativo ordinario, al ser aprobada solamente por la Cámara de Diputados. C) El gasto público debe efectuarse con exactitud o justificación, según lo determina el párrafo quinto de la fracción IV del artículo 74 citado. Además, la especialidad del gasto está consignada en el artículo 75 constitucional que establece que debe señalarse retribución a todo empleo que esté establecido por la ley. En caso de omisión se debe recurrir al presupuesto del año anterior. 1.3.4. Disposiciones Constitucionales en Materia de Cuenta Pública. El artículo 74 constitucional establece como facultad exclusiva de la Cámara de Diputados, revisar la Cuenta Pública del año anterior. Esta revisión tiene por objeto, según lo establece el párrafo cuarto, de la fracción IV de dicho artículo, conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas. Asimismo, señala en el siguiente párrafo que: "Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley." Añade que la Cuenta Pública del año anterior debe presentarse a la Secretaría Permanente del Congreso dentro de los diez primeros días del mes de junio. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la Cuenta Pública, así como de las iniciativas de leyes de ingresos y presupuesto de egresos, mediante solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Secretaría Permanente. Además, en todo caso se exige la comparecencia del secretario del Despacho correspondiente a informar las razones que lo motiven. Es importante precisar que el examen de la Contaduría Mayor de Hacienda, órgano del Congreso, sobre la Cuenta Pública del año anterior, es distinto de las funciones de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, dependencia del Ejecutivo federal. La primera efectúa un examen del ejercicio presupuestal de la Federación del año anterior, para obtener los objetivos que se han descrito anteriormente. La segunda se ocupa del sistema de control y evaluación gubernamental, el cual no tiene que limitarse al año anterior. Entre la Contaduría Mayor de Hacienda y la Secretaría de la Contraloría General de la Federación debe existir coordinación para e establecimiento de los procedimientos necesarios que permitan a ambos órganos el cumplimiento de sus respectivas responsabilidades, como lo señala la fracción XIII del artículo 32 bis de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. La Cuenta Pública es el documento a través del cual el presidente presenta anualmente, a la consideración de la Cámara de Diputados, los resultados de la gestión de la Cámara de Diputados, los resultados de la gestión financiera de su gobierno con el objeto de que se pueda comprobar que los recursos han sido gastados en los programas y en la forma aprobada en el presupuesto de egresos. Para el análisis de la Cuenta Pública, la Cámara de Diputados dispone de un órgano técnico: la Contaduría Mayor de Hacienda, que realiza un examen técnico contable de dicha cuenta, y sobre este examen decide posteriormente la Cámara de Diputados. La Contaduría Mayor de Hacienda es el órgano administrativo dependiente de la Cámara de Diputados encargado de realizar un examen técnico-contable de la Cuenta Pública del gobierno federal, con base en el cual la Cámara referida ejerce las funciones de revisión antes descritas.

1.4. Normatividad en materia de planeación socioeconómica.



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1.4.1. Descripción del Sistema Nacional de Planeación Democrática SNPD. Para llevar a cabo la planeación existe un conjunto articulado de relaciones funcionales que establecen las dependencias y entidades del sector público entre sí, con las organizaciones de los diversos grupos sociales y con las autoridades de las entidades federativas, con objeto de realizar acciones de común acuerdo. Este sistema de planeación democrática contiene mecanismos de participación permanente, mediante los cuales intervienen de manera activa los grupos organizados de la sociedad y la población en general. El sistema de planeación está conformado por cuatro etapas: la formulación, la instrumentación, el control y la evaluación; mediante las cuales se pretende que el mediano y el corto plazo queden vinculados par que existan congruencia entre las actividades cotidianas y el logro de objetivos y metas previstas, así como evitar desviaciones en la ejecución de lo planeado. Las citadas etapas pueden realizarse simultáneamente, sin perder su consecuencia, obteniendo con esto la continuidad y congruencia entre actividades y productos del sistema. A continuación se explicará en qué consiste y qué representa cada etapa. Formulación. Es el conjunto de actividades que se desarrollan en la elaboración del plan nacional y los programas a mediano plazo. Comprenden la preparación de diagnóstico a mediano plazo. Comprende la preparación de diagnóstico económico y sociales de carácter global, sectorial, institucional y regional: la definición de los objetivos y las prioridades del desarrollo, tomando en cuenta las propuestas de la sociedad; el señalamiento de estrategias y políticas congruentes entre sí. Instrumentación. Es el conjunto de actividades en precisar las metas y acciones para cumplir con los objetivos y metas de corto plazo. Las actividades de esta etapa consisten en precisar las metas y acciones para cumplir con los objetivos establecidos; elegir los principales instrumentos de política económica y social: asignar recursos: determinar a los responsables de la ejecución y precisar los tiempos de ejecución del plan o programas. Para cumplir con lo anterior, se elaboran programas anuales que vinculan el corto con el mediano plazo. Esta etapa de instrumentación se lleva a cabo a través de cuatro vertientes: obligación, coordinación, concertación e inducción. Los cuales se explican como sigue: a. Obligación: comprende el conjunto de acciones que desarrollan las dependencias y entidades de la administración pública federal (centralizada y paraestatal) para el cumplimiento de los objetivos y propósitos contenidos en el plan y programas del sistema. Los instrumentos más representativos de esta vertiente son: a) los programas presupuesto de cada dependencia o entidad, b) el presupuesto federal, c) las leyes de Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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ingresos de la federación y, por último, d) los acuerdos institucionales que celebran dependencias y entidades entre si (artículo 32 Ley de Planeación). b. Coordinación: incorpora las acciones en materia de planeación que las dependencias y entidades de la administración pública federal realizaron con gobiernos de las entidades federativas, y a través de éstos con los de los municipios, lo que se traduce en los convenios únicos de desarrollo, celebrados por el Ejecutivo federal y los gobiernos estatales. Dicha coordinación se fundamenta en el artículo 26 constitucional. Entre la federación y los gobiernos estatales, el convenio único de desarrollo constituye el instrumento jurídico, administrativo, programático y financiero que integra las acciones (artículo 33 y 34 Ley de Planeación). c. Concertación: comprende las acciones que acuerden realizar conjuntamente el sector público y los particulares, personas físicas o morales de derecho social y privado. Esta concertación se aplica a través de acuerdos escritos, que la Ley de Planeación llama contratos o convenios, los cuales expresan una de las formas en que los sectores social y privado. Esta concertación se aplica a través de acuerdos escritos, que la Ley de Planeación llama contratos o convenios, los cuales expresan una de las formas en que los sectores social y privado se integran al SNPD, sin menoscabo de sus garantías individuales (artículo 37 y 38 Ley de Planeación). d. Inducción: se refiere al manejo de instrumentos de política económica social y su impacto en las decisiones de los particulares, para el cumplimiento de los objetivos establecidos por la planeación. Dentro de estas vertientes se ubican a nivel global entre otras, las políticas de gasto público, financiera, fiscal, de empleo y monetaria. El control de los instrumentos depende de diferencias secretarías. Por medio de esta instrumentación se facilita que se continúe el proceso de participación en las tres líneas fundamentales que se siguió para la integración del plan. Aquí se da la creación de los comités técnicos para la instrumentación del plan nacional, los cuales constituyen los mecanismos operativos en los que se busca asegurar la congruencia que debe existir entre el plan nacional y los programas de mediano plano así como los instrumentos y políticas de corto plazo, contenidas en los programas estratégicos anuales y en los programas operativos de cada dependencia. Entre ellos participan el representante de la dependencia coordinadora se de sector y representantes de las áreas de planeación y de programación-presupuestación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Control. Es el conjunto de actividades encaminadas a vigilar que la ejecución de acciones corresponda a la normatividad que la rige y a lo establecido en el plan y programas. Dicho control constituye un mecanismo preventivo y correctivo, que permite la oportuna detección y corrección de desviaciones, ineficientes o incongruencias en el curso de la formulación, instrumentación, ejecución y evaluación de las acciones, con el Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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propósito de procurar el cumplimiento de las estrategias, políticas, objetivos, metas y asignación de recursos contenidos en el plan, los programas y los presupuestos de la administración pública. Existen dos tipos de control: el control normativo-administrativo y el control económico social. El primero tiene como objetivo vigilar el cumplimiento por parte de las dependencias y entidades de la administración pública federal, de la normatividad que rige sus acciones y operaciones, dicha normatividad abarca múltiples aspectos: administrativos, contables, financieros, jurídicos y también las normas en materia de planeación. Este mismo control se encargará de promover la eficiencia, la transparencia y la racionalidad de las acciones de las dependencias y entidades de la administración pública federal. Este control será ejercido en el seno del sistema de control y evaluación gubernamental (Siceg), que coordinan las secretarías de Hacienda y Crédito Público y Contraloría y Desarrollo Administrativo en el ámbito de sus respectivas competencias. Por otro lado, el control económico social es el encargado de vigilar, por una parte, que exista congruencia entre el plan y los programas que se generen en el sistema y, por otra, que los efectos económicos y sociales de le ejecución de los programas y presupuestos por parte de las dependencias y entidades de la administración pública federal, realmente se dirijan hacia la realización de los objetivos y prioridades de la planeación nacional. El ejercicio de este control corresponde, en el nivel global, a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público: en el sectorial, a las dependencias coordinadoras de sector: y en el institucional a las respectivas unidades de planeación. Respecto al control normativo y administrativo, se realizan reportes de todas las actividades y procedimientos de planeación para vigilar que se lleven a tiempo en todas las etapas. En relación con el control económico y social se dictamina la congruencia del plan con los programas de mediano plazo, la de éstos con los programas estratégicos anuales y, a su vez, la de los anteproyectos de presupuesto con ellos: se lleva a cabo un seguimiento permanente de los efectos económico sociales, globales y sectoriales, de la ejecución de los programas y presupuestos; se pondera su incidencia en la consecución de los objetivos y metas del plan, y se informa periódicamente al titular del Ejecutivo sobre el estado que guarda la situación económico social nacional. Es importante destacar que el Congreso de la Unión ejerce su control externo al sistema, por medio de su facultad de aprobar tanto el proyecto de presupuesto de egresos y la ley de ingresos, como la cuenta pública de la hacienda federal. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Evaluación. Consiste en la acción de cotejar periódicamente previsiones y resultados para retroalimentar las actividades de formulación e instrumentación, asegurando el carácter flexible y dinámico de todo el proceso. Cabe hacer la aclaración que dicha evaluación se concreta en los objetivos y prioridades de cada nivel a partir de los resultados de la ejecución. El periodo para realizar una evaluación es anual, después de la aplicación de un programa también anual. Dentro de los objetivos de la evaluación se encuentra la verificación del cumplimiento de los objetivos del programa y medir su efecto en otros programas, así como retroalimentar el próximo ciclo de instrumentación. Es así como la evaluación viene a ser herramienta indispensable de síntesis e integración para valorar las acciones del plan nacional de desarrollo y sus programas, a la vez que muestra el grado de integración de los niveles de planeación, confrontando los resultados del plan con lo planteado en un principio por la sociedad, en distintos niveles del sistema. Las evaluaciones deben ser periódicas y controladas por las dependencias coordinadoras de cada sector administrativo, esto en el primer nivel. El segundo nivel precisa la revisión de lo efectuado por cada entidad coordinadora, además de la evaluación del sector en su conjunto. Después de lo anterior se hace una evaluación dentro del sistema para verificar periódicamente la relación que guarden los programas y presupuestos de las diversas dependencias y entidades de la administración pública federal, así como los resultados de su ejecución con los objetivos y prioridades del plan y los programas regionales y especiales a que se refiere la ley (artículo 14, Vll). Dentro de la evaluación, el Ejecutivo federal somete el Congreso de dicha administración a dos tipos de instancias: ante el Congreso de la Unión a través del informe de gobierno y rinde un informe de las acciones y resultados de la ejecución del plan y los programas ante la secretaría permanente del Congreso de gobierno: federal, estatal y municipal. 1.4.2. Estructura institucional del SNPD La estructura institucional del sistema nacional de planeación democrática está compuesto por las dependencias y entidades de la administración pública, por los organismos de coordinación entre la federación, estados y municipios, y por la representación de los grupos sociales, a través de las unidades de planeación, los gabinetes especializados, las comisiones intersectoriales, los convenios entre la federación y estados, la participación social y otros medios de comunicación. Dentro de SNPD existen tres niveles: global, sectorial e institucional.



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Las estructura del sistema tiene su fundamento jurídico en la Ley de Planeación u la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF). A continuación se describen los tres niveles arriba mencionados. Nivel global. Se refiere a las actividades más generales de la economía y la sociedad. Conforme a la Ley de Planeación y a la LOAPF, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público realizará la función de dependencia de integración y coordinación de las actividades de planeación, cuyas responsabilidades son: a) coordinar y proyectar la planeación nacional, b) integrar la participación de los grupos que intervienen en el plan nacional de

desarrollo. c) proyectar la planeación regional, considerando la participación de los gobiernos

estatales y municipales, d) elaborar los programas especiales que le indique el Presidente de la República, d) cuidar que el plan y los programas tengan congruencia en su elaboración y

contenido. e) elaborar el programa anual global para la ejecución del plan, f) verificar con cierta periodicidad los programas y presupuestos de las diferentes

dependencias y entidades de la administración pública federal. g) coordinar las actividades que en materia de investigación y capacitación para la

planeación, realicen las dependencias de la administración pública federal, y h) elaborar el dictamen sobre los programas sectoriales para que sean presentados al

Presidente de la República. i) proyectar y calcular los ingresos de la federación y las entidades paraestatales,

tomando en cuenta las necesidades de recursos, para la ejecución del plan y los programas a mediano plazo.

j) realizar el ejercicio de sus atribuciones de planeación, coordinación, evaluación y

vigilancia del sistema bancario, y k) considerar los efectos de las políticas monetarias, crediticia, así como la de los

precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal, con respecto a los objetivos y prioridades del plan nacional de desarrollo y de los programas a mediano plazo.



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La Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo es la encargada de proporcionar elementos de juicio para el control y el seguimiento de los objetivos y prioridades del plan y los programas, además de coordinar y organizar el sistema de control y evaluación gubernamental. Nivel sectorial. Este nivel corresponde a la división actual de la administración pública federal que se encarga de aspectos específicos de la economía y la sociedad. Dentro de cada dependencia, la responsabilidad recae en su titular, el cual se apoya en una unidad de planeación y una estructura administrativa y ejecutiva. Conforme a la Ley de Planeación, corresponde a las dependencias coordinadoras de sector:



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ayudar en la formulación del plan nacional de desarrollo,

elaborar programas de mediano plazo,

conformar el arco de referencia para la planeación del nivel institucional,

coordinar las actividades de planeación de las entidades paraestatales agrupadas en el sector.

asegurar la congruencia de sus programas con el plan nacional de desarrollo y los programas de mediano plazo.

vigilar que las entidades del sector cumplan con lo establecido en el programa,

verificar que las entidades paraestatales del sector que coordinen, y

elaborar programas operativos anuales.

Nivel institucional. Este nivel está compuesto por las entidades paraestatales de la administración pública: organismos descentralizados, empresas de participación estatal, fondos y fideicomisos que correspondan a las actividades productivas o de servicios que se llevan a cabo. El nivel institucional se relaciona con la planeación global por medio de los programas sectoriales. Las entidades de la administración pública federal elaboran programas institucionales de mediano plazo, sólo cuando así lo determine el Presidente de la República. Las entidades paraestatales podrán realizar las siguientes actividades:




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participar en la elaboración de los programas de mediano plazo, de acuerdo a su ámbito y objetivos,

elaborar programas operativos anuales para le ejecución del programas institucional,

atender las propuestas de los gobiernos de los Estados,

verificar con periodicidad la relación que guarden sus actividades, así como los resultados de su ejecución con los objetivos y

elaborar sus programas-presupuestos.

1.4.3. Instrumentos del SNPD. Para su cabal cumplimiento, el sistema nacional de planeación se auxilia de diferentes instrumentos, los cuales son objeto de jerarquización y ordenación temporal y especial, dichos instrumentos tienen su expresión material a través de documentos como planes, programas, leyes, informes de control o evaluación. Los instrumentos se clasifican en: a) Normativos, de mediano plazo. Plan nacional de desarrollo. Se elabora el nivel global, a mediano plazo y es para toda la nación. Tiene por objeto definir los propósitos, la estrategia general y las principales políticas del desarrollo nacional, a la vez que señala los programas de mediano plazo para cubrir las necesidades economicosociales. Constituye así el marco orientador de todos los demás instrumentos del SNPD, el cual considera a todos los sectores y regiones del país, además de orientar las acciones de los niveles de planeación sectorial e institucional y la planeación que efectúan los estados y municipios. En su formulación participan las dependencias y entidades de la administración pública federal, los grupos sociales interesados y las entidades federativas y municipales. Dicho plan es elaborado, aprobado y publicado dentro de los primeros seis meses, a partir de la fecha de inicio de cada administración. El mencionado plan indica los programas sectoriales, institucionales regionales y especiales que habrán de elaborarse para las áreas de interés en la economía o sociedad.


De acuerdo a la ley, el plan contiene: los objetivos nacionales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del país: las previsiones sobre los recursos a utilizar: la determinación de instrumentos y responsables de su ejecución: y los lineamientos de políticas de carácter global, sectorial y regional. El plan nacional de desarrollo, para su aprobación, es sometido por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público al Presidente de la República, y una vez que lo aprueba se publica mediante decreto en el Diario Oficial. Programas de mediano plazo. Estos se elaboran a escala sectorial con una cobertura espacial nacional o regional a mediano plazo. Tienen como función detallar y desglosar los planteamientos generales del plan nacional por medio de la identificación de los objetivos, metas, políticas o instrumentos, los cuales llevarán al logro de los objetivos del plan. Estos programas se clasifican en: sectoriales, estratégicos (regionales y especiales), y institucionales

En la actualidad los programas son elaborados conforme a las prioridades de desarrollo existentes. Programas sectoriales Comprenden los aspectos relativos a un sector de la economía o la sociedad, que es atendido por una dependencia. Estos programas se integran bajo la responsabilidad de la dependencia coordinadora del sector, conforme a las normas establecidas por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y con base en las propuestas de las entidades sectorizadas, las previsiones del plan nacional de desarrollo, las recomendaciones de los estados y municipios y las aportaciones de los grupos sociales interesados. Los programas sectoriales son sometidos a la consideración y aprobación del Presidente de la República por la dependencia coordinadora del sector, previo dictamen de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Programas estratégicos Los programas estratégicos se clasifican en dos tipos: regionales y especiales. Con los regionales se atiende a una o más regiones que se consideran estratégicas para el desarrollo nacional.



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Estos programas requieren de la participación de las entidades federativas a que correspondan las regiones. Para la integración de estos programas, la responsable es la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los programas especiales se refieren a las prioridades del desarrollo integral del país, sintetizados en el plan nacional de desarrollo, y en su elaboración intervienen dos o más dependencias coordinadoras de sector, de las cuales una es designada por el Presidente de la República para fungir como responsable general del programa. Para la elaboración de estos programas, las dependencias de la administración pública federal colaboran conforme a las atribuciones que les confiere la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y la Ley de Planeación. Los dos tipos de programas son sometidos a la consideración y aprobación del Presidente de la República, previo dictamen de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (artículo 29 de la Ley de Planeación). Programas institucionales Los programas institucionales se elaboran, como su nombre lo indica, a nivel institucional ya sea nacional o regional, a mediano plazo. Su objetivo es señalar la manera en que se aplicarán los instrumentos de política con que cuentan las entidades paraestatales. Que los programas sean nacionales o regionales, está en función de la naturaleza de las actividades que realizan las entidades del sector paraestatal y de las características del propio programa. Los programas institucionales se elaboran por las entidades que a juicio del jefe del Ejecutivo Federal se consideran adecuadas en función de su ubicación dentro del sector a que correspondan. Dichos programas precisan el diagnóstico, los objetivos, las metas prioritarias y complementarias, así como las acciones operativas, de apoyo, coordinación y regulación, los recursos que demande la entidad para llevarlos a cabo y los criterios que rigen su operación. Para su aprobación los programas deben ser presentados a la dependencia coordinadora del sector. b) Instrumentos operativos de corto plazo Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Programas anuales Estos programas se elaboran a nivel global, sectorial e institucional, sean nacionales o regionales a corto plazo (un año). Tienen por fin expresar objetivos del plan nacional de desarrollo y los programas a mediano plazo, definiendo las acciones, metas, políticas, instrumentos y asignación de recursos. Existen tres tipos de programas anuales: a. Programa operativo anual macro. Constituye el marco general para la integración de los programas operativos anuales (preliminares), garantiza la congruencia entre éstos y los lineamientos generales de política económica y social para el año correspondiente, además de establecer la fundamentación global del presupuesto de egresos de la federación. Corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público integrar este tipo de programas considerando la participación que corresponde a las dependencias y entidades del sector público. b. Programas operativos anuales preliminares. Estos programas especifican las acciones que en el año correspondiente se ejecutarán para cumplir con los objetivos, metas y políticas establecidas en cada programa de mediano plazo. Su elaboración se realiza en el seno de los comités técnicos para la instrumentación del plan, dichos programas constituyen el vínculo, en el nivel sectorial, del plan nacional con el presupuesto de egresos de la federación. c. Programas operativos anuales definitivos. Se trata de instrumentos insustituibles de la gestión gubernamental, cuya integración implica la necesidad de que los procedimientos de la planeación lleguen hasta el nivel as operativo de las dependencias y entidades públicas. Ley de Ingresos de la Federación La Ley de Ingresos contiene especificaciones para la orientación de las políticas de ingreso, estímulos fiscales, precios y tarifas del sector público: financiera, monetaria, crediticia y deuda pública, así como el señalamiento de los instrumentos de cada una de ellas para su aplicación. La ley tiene vigencia de un año. Dicha ley estará de acuerdo con los lineamientos de la política de financiamiento que propone el plan nacional de desarrollo. Presupuesto de egresos Este presupuesto tiene por función expresar financieramente los programas de la vertiente obligatoria, señalando metas y responsables de ejecución.



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Los presupuestos son elaborados cada año. Se inician los trabajos de preparación en el mes de enero y el proceso de formulación del anteproyecto a mediados de mayo, tomando en cuenta: las políticas de gasto público que fija el Ejecutivo federal,

las políticas y directrices del programa anual global del sector público federal;

las evaluaciones de las realizaciones físicas y actividades financieras del ejercicio

anterior; el programa financiero general que elabora la Secretaría de Hacienda y Crédito

Público; la interrelación con los diversos instrumentos de política económica y social

establecidos por Ejecutivo federal; los acuerdos de concertación con los sectores social y privado, así como los

convenios de coordinación con los gobiernos estatales y, por último, las políticas y directrices establecida en los programas operativos anuales

preliminares. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público es la encargada de integrar el proyecto de presupuesto de egresos de la federación. Convenios únicos de desarrollo El convenio de desarrollo viene a ser instrumento operativo para efectuar las acciones conjuntas de la federación y los estados; su fin primordial es impulsar y propiciar el desarrollo integral del país, mediante programas que promuevan la descentralización de la vida nacional y el fortalecimiento municipal. Dentro del convenio único de desarrollo se estructuran compromisos para que los ejecutivos estatales promuevan la creación de sistemas estatales de planeación democrática, y se fortalezcan los comités estatales de planeación para el desarrollo, como órgano oficiales de comunicación y coordinación con el sistema nacional de planeación democrática. La coordinación se dará entre el gobierno federal, los estatales y las autoridades municipales. Contratos y convenios de concertación Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Compete a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público establecer los criterios generales conforme a los cuales las dependencias y entidades de la administración pública federal realizarán la concertación de acciones. La unidad administrativa será la encargada de difundir y promover el programa correspondiente para que los sectores sociales y privados o los particulares, conozcan los apoyos generales que se ofrecerán a quienes formalicen contratos o convenios. Dichos contratos o convenios deberán contener las cláusulas relativas a las consecuencias y sanciones. Las partes tendrán la obligación de presentar periódicamente un reporte sobre los avances cuantitativos y cualitativos. Instrumentos administrativos Dentro de cada dependencia y entidad se elaboran regularmente programas administrativos que fijan los propósitos, objetivos y metas a lograr en cada ejercicio (por unidad). Estos instrumentos se crean para que auxilien a las tareas fundamentales de la planeación y las responsabilidades que tendrán cada uno de los ejecutantes de estas tareas. c) Instrumentos de control Mediante los instrumentos de control se lleva a cabo el seguimiento de la ejecución del plan nacional y de los programas estratégicos, a través de evaluaciones parciales ya sean mensuales, trimestrales o semestrales. Los instrumentos más representativos del control tanto normativo-administrativo como económico social son: Informe trimestral de la situación económica y de las finanzas públicas. Este documento es realizado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, destinado al Congreso de la Unión con objeto de presentar los resultados del seguimiento y análisis permanente de la economía nacional y del estado que guardan las finanzas públicas. Informes mensuales de los gabinetes especializados. Estos son elaborados por las diferentes dependencias que conforman los gabinetes cuya integración está coordinada por la dirección general del secretario técnico de los mismos. Los documentos resultantes son dirigidos al titular del Ejecutivo federal con el fin de tenerlo informado de la evaluación del desarrollo nacional. Los gabinetes especializados son cuatro: económico, de comercio exterior, de salud y el de asuntos agropecuarios. Informe mensual de la secretaría intersecretarial de gasto financiero. Este documento es elaborado en forma conjunta por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Su



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objetivo es mantener informado al titular del Ejecutivo federal, del nivel y estado que guarda el gasto público. d) Instrumentos de evaluación Informe de gobierno De acuerdo con la Constitución, el Presidente de la República presenta un informe sobre el estado general que guarda la administración pública del país, en la apertura de sesiones del Congreso de la Unión. El citado informe contiene un documento complementario que amplia el análisis, las acciones y los resultados. Adicionalmente, el informe comprende tres anexos sectoriales con cuatro apartados cada uno: el apartado programático, que cubre el periodo enero-diciembre del año anterior al informe; el apartado programático para enero-agosto del año del informe; un apartado estadístico-histórico de las variables más relevantes del sector, y el apartado que desglosa las inversiones y el detalle de las obras en proceso y terminadas, correspondientes al sector. Los trece anexos comprenden los siguientes sectores: política económica, comercio y fomento industrial, agropecuario y forestal, pesca, turismo: energía, minas e industria paraestatal; laboral, política exterior, gobierno; salud y seguridad social: educación; comunicaciones y transportes, desarrollo social y medio ambiente. Informe de ejecución del plan nacional de desarrollo Conforme a la Ley de Planeación, el Ejecutivo deberá remitir al Congreso de la Unión en marzo de cada año un informe de las acciones y resultados de la ejecución del plan nacional y los programas de mediano plazo. La integración del documento corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con base en la información proporcionada por las entidades y dependencias de la administración pública federal en los comités técnicos para la instrumentación del plan nacional de desarrollo. La cuenta pública Constituye el instrumento que permite el seguimiento de las acciones emprendidas en el ámbito presupuestario, dentro del SNPD. La cuenta pública muestra los resultados de la gestión financiera del gobierno federal con referencia a los ingresos públicos y la forma como se ejerció el presupuesto. Foros de consulta popular Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Los gobiernos constituidos democráticamente requieren que constantemente el consenso público de conserve e incremente. Lo anterior debido a que todo Estado no puede regirse exclusivamente por instituciones políticas tradicionales. Se requiere de la participación ciudadana respecto a la problemática nacional a fin de que aporten medidas políticas que respondan eficazmente a la solución de problemas y más que nada reflejen el sentir de la población en general. Las consultas populares han venido a configurar, en el presente régimen, uno de los aportes más importantes del gobierno para fomentar la participación ciudadana. Se pretende mayor participación en la discusión de problemas de interés general. Los partidos políticos, las asociaciones gremiales, los académicos y los individuos en particular tienen el derecho de expresarse y la posibilidad de convencer a sus interlocutores de su punto de vista. Las consultas populares se presentan como un instrumento mediante el cual el gobierno, antes de optar por la reforma o aplicación de una nueva ley, somete a consideración de la sociedad la discusión de los problemas en búsqueda de alternativas de solución transformándose en intérprete del interés público. La consulta popular no suple al proceso legislativo aun cuando ambos se dirigen al mismo fin, que es la influencia del punto en el desarrollo del país, y eso es democracia. En los foros de consulta se analizan los temas en discusión y se proponen soluciones. El proceso legislativo, en cambio, reforma estos análisis y propuestas y las transforma en leyes. Por lo tanto ambos forman parte de un mismo proceso legislativo democrático. Informes sectoriales Los informes sectoriales tratarán acerca de la forma en que han contribuido las acciones del sector y sus entidades coordinadas al cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas de mediano plazo en el PND. Este informe se presenta al finalizar el tercer trimestre de cada año. Informes institucionales Son informes evaluatorios que entregan los titulares de las empresas paraestatales al coordinador sectorial respectivo, con relación a los programas institucionales a su cargo. Informe sobre áreas y necesidades específicas. Este informe es flexible y sirve para prevenir desviaciones y desajustes en la ejecución del plan y los programas. Pueden ser regionales o nacionales.



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Informe anual de evaluación de la gestión gubernamental. Este es un informe anual que la Contraloría envía al titular del Ejecutivo federal, para presentarle el resultado de le evaluación de las dependencias y entidades de la administración pública federal. De lo expuesto anteriormente encontramos como puntos sobresalientes: Las reformas realizadas a la Constitución en materia administrativa, responden a las necesidades existentes del desarrollo nacional. Dichas reformas le otorgan al Ejecutivo una ampliación de sus facultades en el aspecto económico, acentuándose así el marcado presidencialismo existente. Se puede decir que el Constituyente de Querétaro ya las había contemplado, pero fue necesario que se presentaran determinadas circunstancias para que las reformas se plasmaran en el texto constitucional. Como pueda ser el descontento por la nacionalización de la banca que causó gran desconfianza en los sectores privados, dando como resultado una recesión económica, por lo que el Estado necesitaba reorganizar la economía nacional. Debido a ello, se elevó a nivel constitucional la economía mista, dándole seguridad al sector privado para su participación en la económica. En las reformas se señalan las áreas prioritarias y estratégicas con objeto de lograr un desarrollo y avance nacionales auténticos, en donde el Estados también se autolimita y permite en las áreas no mencionadas la participación de los particulares; dejando abierto el artículo para que en caso de requerirlo el país podrán ampliarse estas áreas. Encontramos que los derechos sociales exigen la intervención, del Estado para su realización, pues son: la educación, el empleo, la salud, la vivienda, entre otros, y se identifican con los fines del Estado en el desarrollo nacional. Es decir, que la rectoría del Estado, la planeación y la economía mista dirigen sus esfuerzos a la realización de estos derechos sociales, aun cuando éstos implican una limitación de las libertades individuales en bien de la comunidad nacional, y podríamos decir que las reformas a la Constitución son derechos sociales. En lo referente a la planeación se concluye que es necesario efectuar un inventario de recursos que posee la nación (humanos, naturales, técnicos, científicos, financieros, etcétera), y en forma paralela, realizar un inventario de las necesidades existentes (educación, salud, vivienda, desarrollo industrial, producción agropecuaria, etcétera). Una vez realizados estos inventarios se establece un plan, el cual debe contener las metas, los objetivos y las acciones que deben realizarse, señalando a la vez, quiénes, cuándo y cómo efectuarán dichas acciones. Por lo tanto, el Estado busca conducir la acción social a favor de los grandes objetivos nacionales a través de la planeación, para ello se requiere cumplir con una visión global Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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o de conjunto y con un concurso de los distintos agentes sociales, conforme a un plan y varios de los distintos agentes sociales, conforme a un plan y varios programas, subordinados al primero. El Ejecutivo es el responsable de la elaboración del plan nacional de desarrollo, y al Congreso de la Unión sólo se le considera como un órgano consultivo. El Ejecutivo cuenta con dependencias de orientación y apoyo global; los organismos que no pertenezcan a una dependencia determinada quedarán comprendidas dentro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Los órganos más importantes en la planeación son: el Ejecutivo, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Respecto a la Ley de Planeación, se establece que no sólo es un proceso técnico de toma de decisiones, elección de alternativas y asignación de recursos sino que constituye fundamentalmente un procedimiento de participación social, en que la conciliación de interés y la unión de esfuerzos permiten el logro de objetivos válidos para toda la sociedad. En la Ley de Planeación, reiteramos, el Congreso de la Unión sólo fungirá como un órgano consultivo, delegando sus funciones en el Ejecutivo. A la Ley de Planeación se le han hecho críticas respecto a los foros de consulta popular, por no especificarse en ésta cómo se llevará a la práctica la participación de los grupos, organizaciones y partidos políticos. 1.4.4. Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, constituye un elemento fundamental en el diseño del FSRT, ya que como parte del Sistema Nacional de Planeación Democrática, sienta las bases de la política pública en materia de suelo y reserva territorial y determina las bases conforme a las cuales deberá diseñarse el FSRT. De acuerdo a lo anterior, tenemos que el PNDUOT establece como objetivo específico del Programa de Suelo - Reserva Territorial, integrar suelo apto para el desarrollo como instrumento de soporte para la expansión urbana satisfaciendo los requerimientos para la vivienda y el desarrollo urbano. Dispone que en los próximos seis años se requerirán cerca de 95 mil hectáreas de suelo urbanizado para sustentar el crecimiento del Sistema Urbano Nacional. El sector formal de la economía es capaz de atender el 85% de la demanda de suelo; el resto se satisface a través de la irregularidad y el hacinamiento (hogares sin vivienda) a un costo social, económico y ambiental muy alto. Además, persiste una pesada herencia Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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de rezagos por falta de infraestructura básica. Para hacer frente a estos retos se requiere la participación decidida de los sectores social y privado, y los tres órdenes de gobierno. Señala que el Gobierno Federal por su parte deberá realizar inversiones estratégicas para apoyar: La constitución o aplicación de reservas territoriales, la elaboración de proyectos integrales de desarrollo y la realización de las obras de cabecera e infraestructura primaria para beneficio de un millón de hogares de escasos recursos, con lo que se evitaría la formación de asentamientos irregulares y se reduciría sustancialmente el rezago por hacinamiento. El establecimiento de las instancias de coordinación y participación, para orientar el crecimiento bajo los principios de equidad y sustentabilidad, el desarrollo de instrumentos que mitiguen las externalidades negativas de la expansión y las herramientas de planeación, que impulsen el aprovechamiento del espacio bajo una perspectiva regional de largo plazo. Para cumplir con la misión señalada, el PNDU-OT postula 4 principios de actuación institucional: Identificación e inventario de suelo apto y demanda potencial.

Financiamiento y adquisición de reserva territorial.

Programación de reserva territorial.

Establecimiento del Polígono de Actuación Concertada (PAC).

Al respecto establece el esquema de objetivo general, principios de actuación institucional, objetivos específicos y líneas estratégicas de la Política de Suelo y Reserva Territorial: Programa Suelo - Reserva Territorial, conforme a lo siguiente: Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Objetivo general Principios de Actuación Institucional

Objetivos específicos Líneas estratégicas

Identificación e inventario de suelo apto y demanda potencial

Constituir una bolsa de suelo para desarrollo urbano y vivienda en ciudades y zonas metropolitanas

-Identificar el suelo apto para el desarrollo urbano. -Identificar la demanda potencial. -Valorar la potencialidad del suelo identificado e inventariado. -Coordinar con gobiernos municipales y estatales.

Integrar al suelo apto para desarrollo como instrumento de soporte para la expansión urbana satisfaciendo los requerimientos de suelo para la vivienda y el

Financiamiento y adquisición de reserva territorial

Obtener capacidad financiera para responder a los requerimientos de suelo para desarrollo urbano y vivienda

-Articular la corresponsabilidad sectorial. -Diseñar mecanismos e instrumentos de financiamiento. -Integrar las acciones de CORETT-SRA-gobiernos estatales y municipales. -Incorporar reserva territorial.

desarrollo urbano Programación de reserva territorial

Dotar de suelo apto para vivienda y desarrollo urbano

-Aplicar normatividad de reserva territorial. -Valorar e interrelacionar con planes de desarrollo urbano. -Declarar la reserva territorial.

Establecimiento del Polígono de Actuación Concertada (PAC)

Hacer confluir la actuación intergubernamental para constituir reserva territorial

-Constituir el Polígono de Actuación Concertada (PAC): (gobiernos municipales y estatales, SEDESOL, CNFV, organismo promotor). -Entregar la reserva territorial a la CNFV. -Dar seguimiento y evaluar la reserva territorial: informe a la CNFV. -Aplicación del Fondo Suelo – Reserva Territorial (FS – RT).

Mediante estos principios se buscará, además, promover la adecuación del marco jurídico que regula la adquisición, transferencia y ocupación del suelo urbano y las reservas territoriales, así como clarificar las competencias de los diferentes sectores en la materia y fortalecer la coordinación de los diferentes actores que participan en la misma. De los cuatro principios de actuación institucional, se derivan diversas líneas estratégicas, que determinan el marco de actuación de esta política. Cada una de éstas define una misión específica, bajo un enfoque integral del proceso de incorporación de la tierra que demanda la vivienda y el desarrollo urbano. 1. Principio de identificación e inventario de suelo apto y demanda potencial



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Objetivos específicos: identificar el suelo que se puede destinar para el desarrollo de la ciudad, evaluando sus características y potencialidad e identificar la demanda de suelo actual y futura de acuerdo a la situación y características de la ciudad. Se requiere establecer un sistema que permita identificar y mantener, permanentemente actualizado, un inventario de suelo urbano con potencial para alojar el desarrollo de distintas actividades urbanas. 2. Identificar el suelo apto para el desarrollo urbano La determinación de suelo apto para el desarrollo urbano requiere identificar e inventariar la infraestructura y la dotación de servicios, evaluando su capacidad, demanda atendida y la oferta potencial; identificar terrenos subutilizados y terrenos con aptitud para el desarrollo urbano; identificar propiedades del gobierno federal, estatal y municipal y terrenos nacionales, recabando sus antecedentes; y evaluar y dictaminar su vocación y aptitud para alojar el futuro crecimiento. 3. Identificar la demanda potencial Identificar la demanda de suelo por tipo de actividad requiere conocer la mezcla y dosificación de suelo y potencialidades de cada actividad; crecimiento y perfil de la población, así como la evolución de diversos indicadores económicos, demográficos y sociales. También es necesario analizar la interacción de la ciudad con las localidades vecinas para identificar las tendencias hacia la suburbanización o metropolización de la región. 4. Valorar la potencialidad del suelo identificado e inventariado Se requiere realizar la valoración del suelo inventariado considerando los siguientes aspectos: el uso actual y la intensidad del mismo; su uso potencial de acuerdo con los usos permitidos, el dictamen de aptitud y su accesibilidad a la infraestructura y los servicios; y su valor comercial en función de la oferta y demanda existente, así como su régimen de propiedad. 5. Coordinar con gobiernos municipales y estatales En coordinación con los gobiernos estatales y municipales, se establecerán acuerdos para la constitución de reservas territoriales, se verificará la congruencia con los programas estatales y municipales y se promoverán, en su caso, las adecuaciones necesarias al marco normativo. En dichos acuerdos se establecerán los instrumentos



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que permitirán el manejo de las reservas y los esquemas de participación de los tres órdenes de gobierno y de los sectores social y privado. 6. Principio de financiamiento y adquisición de reserva territorial Objetivo específico: establecer los instrumentos y mecanismos de financiamiento para adquirir y desarrollar reservas territoriales estratégicas. Se habilitarán instrumentos y mecanismos de financiamiento para integrar reservas territoriales, elaborar los estudios y proyectos y para dotarlos de la infraestructura y las obras de cabecera necesarios. La plusvalía generada por el mayor aprovechamiento del suelo se aplicará para apoyar a la población de escasos recursos y para compensar las externalidades negativas del desarrollo. 7. Articular la corresponsabilidad sectorial Para garantizar la congruencia de las acciones de los sectores social y privado y de los gobiernos federal, estatal y municipal, se establecerán, a través de la SEDESOL, los mecanismos adecuados de coordinación interinstitucional para el desarrollo integral de la reserva territorial. 8. Diseñar mecanismos e instrumentos de financiamiento Para la adquisición de suelo, la elaboración de estudios y proyectos, la construcción de obras de cabecera y la introducción de infraestructura básica, se establecerán mecanismos de financiamiento, líneas de crédito y esquemas de recuperación de inversiones mediante la comercialización de productos inmobiliarios derivados de la propia reserva, y mediante el cobro de derechos por el uso y el aprovechamiento de la infraestructura generada. Por otra parte para aprovechar la plusvalía generada en beneficio de la población de escasos recursos, se establecerán esquemas de colocación de la reserva territorial a valores diferenciales o con base en transferencias o subsidios cruzados. 9. Integrar las acciones de CORETT-SRA-gobiernos estatales y municipales Se fortalecerán las funciones de CORETT como organismo promotor del desarrollo urbano mediante: el reforzamiento de su capacidad para adquirir y enajenar suelo social; el establecimiento de instancias de coordinación para la gestión y seguimiento de asuntos con la Secretaría de la Reforma Agraria, la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Fideicomiso de Fomento Ejidal; y la actuación de manera concurrente, en los espacios de competencia local, con estados y municipios. 10. Incorporar reserva territorial Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Se promoverá la integración de reserva territorial a partir de suelo social, mediante la constitución de sociedades civiles o mercantiles, denominadas inmobiliarias ejidales, con la participación de los posesionarios; asimismo, se promoverá la constitución de reserva territorial mediante expropiación y adquisición de la propiedad social (adopción del dominio pleno) y privada, y la aportación de propiedad federal, estatal y municipal. 11. Principio de programación de reserva territorial Objetivo específico: proporcionar el suelo, los proyectos, las obras de cabecera y de infraestructura primaria en los lugares, y en los tiempos requeridos por la población de escasos recursos. Se establecerá la coordinación entre los tres órdenes de gobierno para instrumentar el desarrollo y aprovechamiento oportuno de la reserva territorial, a partir de planteamientos urbanos integrales que atiendan preferentemente las necesidades de la población de menores ingresos, buscando la articulación de la ciudad y el fortalecimiento de la estructura territorial regional. 12. Aplicar normatividad de reserva territorial La propuesta de aprovechamiento de la reserva territorial se hará de acuerdo con la normatividad aplicable y en congruencia con las necesidades presentes y futuras de la localidad, buscando la integración funcional del nuevo territorio y la complementación de las actividades en el entorno local y regional. 13. Valorar e interrelacionar con planes de desarrollo urbano Es imperativo verificar la congruencia entre el proyecto de aprovechamiento de la reserva territorial y los planes y programas de desarrollo urbano y, en su caso, se deberán promover las adecuaciones que correspondan al marco normativo. 14. Declarar la reserva territorial Se deberá dar un seguimiento continuo y permanente a los procesos para la formalización de la reserva territorial, incluyendo su incorporación a los planes y programas de desarrollo urbano, la cual se hará del conocimiento público mediante la declaración correspondiente; asimismo, y para garantizar la transparencia del proceso, deberá hacerse pública la información relativa al desarrollo y comercialización de la reserva. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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15. Principio de establecimiento del Polígono de Actuación Concertada (PAC) Objetivo específico: hacer confluir la actuación intergubernamental para constituir reserva territorial. Para instrumentar el aprovechamiento de reservas territoriales se conformarán Polígonos de Actuación Concertada (PAC). A través de éstos, se estructurarán las acciones en el territorio; los (PAC) delimitarán el área en la que por cooperación o por asociación se desarrollarán proyectos estratégicos con la participación de los sectores público, social y privado. Serán prioritarios los polígonos destinados al desarrollo de programas de vivienda promovidos por la Comisión Nacional de Fomento a la Vivienda (CONAFOVI). 16. Constituir el Polígono de Actuación Concertada (PAC): (gobiernos municipales y estatales, SEDESOL, CONAFOVI, organismo promotor) Se promoverá ante los gobiernos de las entidades federativas el desarrollo de los elementos técnicos y legales que permitan la instrumentación de los (PAC). Dichos polígonos se formalizarán mediante convenios de concertación y se referirán a las reservas territoriales y a los proyectos estratégicos programados; los poseedores o propietarios del suelo podrán asociarse o transmitir los terrenos para el desarrollo propuesto. 17. Entregar la reserva territorial a los Organismos Estatales de Vivienda En el marco del (PAC) se establecerá la aportación de cada uno de los participantes y se programarán las etapas de: planeación, desarrollo y entrega de productos inmobiliarios (macro-lotes, lotes y terrenos en breña) a los organismos estatales de vivienda, mediante la coordinación de la CONAFOVI. 18. Dar seguimiento y evaluar la reserva territorial: Informe a la CONAFOVI Se establecerán los mecanismos de control y seguimiento para garantizar el adecuado uso y aprovechamiento de la reserva territorial. Asimismo, se establecerá un sistema de información que permita evaluar y dar seguimiento a la reserva territorial, con el fin de mejorar su instrumentación e incrementar su eficiencia y oportunidad. Se emitirá un informe periódico sobre la situación de la reserva, mismo que se hará del conocimiento de la CONAFOVI y de otras instituciones interesadas. 19. Aplicación del Fondo Suelo - Reserva Territorial (FS-RT) Para ordenar el aprovechamiento del espacio urbano, atender la insuficiente oferta de suelo para la vivienda, la infraestructura y el equipamiento, y para ofrecer una alternativa a la ocupación irregular de suelo y al hacinamiento en el que viven muchas Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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familias, se integrarán reservas territoriales mediante la aplicación de recursos de distintas fuentes. El Fondo Suelo-Reserva Territorial (FS-RT) se instrumentará para apoyar la adquisición de reservas territoriales y la elaboración de los estudios y proyectos para su desarrollo. El (FS-RT) tendrá como fin apoyar a las ciudades en expansión acelerada para atender prioritariamente las necesidades de suelo en lo que se refiere a la vivienda básica y social y a la dotación de infraestructura, el equipamiento y las actividades complementarias necesarias. El (FS-RT) se integrará con recursos federales, para la realización de las acciones propuestas los recursos del fondo se complementarán con aportaciones estatales y del municipio, del sector social y del privado y con recursos crediticios de la banca comercial y de desarrollo. Los proyectos financiados con el (FS-RT) deberán contemplar la recuperación de la inversión, que deberá reincorporase al propio fondo, el (FS-RT) operará bajo criterios que garanticen la transparencia, equidad y eficacia en la asignación y ejercicio de los recursos que lo integran. Esquema del Fondo de Suelo - Reserva Territorial (FS-RT)

POLÍTICA ACTIVIDADES ESPECIFICAS PROGRAMA FONDO PRESUPUESTOSuelo y Reserva Territorial

Identificación e inventario de suelo apto y demanda potencial Financiamiento y adquisición de reserva territorial Programación de reserva territorial Establecimiento del Polígono de Actuación Concertada (PAC)

Suelo y Reserva Territorial

Fondo de Suelo y Reserva Territorial (FS-RT)

Aportación federal Aportación estatal Otros recursos

De acuerdo a lo anterior, la propuesta de constitución del Fondo Suelo Reserva Territorial deberá responder a los lineamientos del Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio, para ser congruente con las disposiciones vigentes en materia de planeación socio económica.

1.5. Normatividad en materia financiera. En el presente capítulo se analizan los ingresos que obtiene el Estado para su existencia y sostenimiento, así como para mantener el ejercicio de su soberanía, siendo indispensable la captación de medios económicos que cubran las erogaciones propias de estas actividades. En este contexto, el desarrollo del Fondo Suelo Reserva Territorial, así como de los instrumentos financieros colaterales, deberán observar las determinaciones contenidas



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en el presente capítulo, a fin de ser congruentes con las disposiciones legales aplicables en materia financiera. El Estado siempre ha requerido de recursos financieros para lograr la realización satisfactoria de sus actividades. Dichos recursos proviene fundamentalmente de los particulares, es decir, existe una transferencia de riqueza a favor del Estado para permitir el desarrollo de las actividades que realiza y el cumplimiento de sus objetivos. Así, la actividad financiera del Estado se compone de la recaudación de ingresos, de su administración y de su ejercicio, los ingresos son obtenidos en diversas formas y de manera constante a través de derechos, contribuciones, productos, aprovechamientos, créditos, emisión de moneda y, como forma fundamental, los impuestos. El capítulo se desarrolla en tres partes: los ingresos, donde se expresa principalmente la actividad financiera del Estado y concepto trascendentales como el de derecho financiero; el derecho tributario sustantivo y, por último, el impuesto. 1.5.1. Los ingresos públicos. La actividad financiera del Estado ha sido definida la actividad que desarrolla el Estado con el objeto de procurarse los medios necesarios para los gastos públicos destinados a la satisfacción de las necesidades públicas y en general a la realización de sus propios fines. La actividad financiera del Estado tiene tres momentos fundamentales: a). el de la obtención de ingresos, los cuales pueden llegar al Estado tanto por instituciones de derecho privado, por ejemplo, la explotación de su propio patrimonio (empresas, renta de inmuebles, venta de bienes), como por medio de instituciones de derecho público, por ejemplo, los diversos tipos de tributos, o bien por instituciones mixtas como la contratación de empréstitos o la emisión de bonos; b). el de gestión o manejo de los recursos obtenidos, así como la administración y explotación de sus bienes patrimoniales como carácter permanente; y c). el de la realización de erogaciones para sostener las funciones públicas, la prestación de servicios públicos. Órganos de la actividad financiera del Estado Atribuciones de la SHCP en materia de ingresos públicos Se establece en el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público corresponde el despacho de los Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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siguientes asuntos: I.- Proyectar y coordinar la planeación nacional del desarrollo y elaborar, con la participación de los grupos sociales interesados, el Plan Nacional correspondiente; II.- Proyectar y calcular los ingresos de la Federación y de las entidades paraestatales, considerando las necesidades del gasto público federal, la utilización razonable del crédito público y la sanidad financiera de la administración pública federal; III.- Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones fiscales y de las leyes de ingresos de la Federación; IV.- (Se deroga). V.- Manejar la deuda pública de la Federación; VI.- Realizar o autorizar todas las operaciones en que se haga uso del crédito público; VII.- Planear, coordinar, evaluar y vigilar el sistema bancario del país que comprende al Banco Central, a la Banca Nacional de Desarrollo y las demás instituciones encargadas de prestar el servicio de banca y crédito; VIII.- Ejercer las atribuciones que le señalen las leyes en materia de seguros, fianzas, valores y de organizaciones y actividades auxiliares del crédito; IX.- Determinar los criterios y montos globales de los estímulos fiscales, escuchando para ello a las dependencias responsables de los sectores correspondientes y administrar su aplicación en los casos en que lo competa a otra Secretaría; X.- Establecer y revisar los precios y tarifas de los bienes y servicios de la administración pública federal, o bien, las bases para fijarlos, escuchando a la Secretaría de Comercio y Fomento Industrial y con la participación de las dependencias que corresponda; XI.- Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las disposiciones fiscales; XII.- Organizar y dirigir los servicios aduanales y de inspección, así como la Unidad de Apoyo para la Inspección Fiscal y Aduanera; XIII.- Representar el interés de la Federación en controversias fiscales;



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XIV.- Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y políticas del desarrollo nacional; XV.- Formular el programa del gasto público federal y el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y presentarlos a la consideración del Presidente de la República; XVI.- Evaluar y autorizar los programas de inversión pública de las dependencias y entidades de la administración pública federal; XVII.- Llevar a cabo las tramitaciones y registros que requiera la vigilancia y evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los presupuestos de egresos; XVIII.- Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal; XIX.- Coordinar y desarrollar los servicios nacionales de estadística y de información geográfica; establecer las normas y procedimientos para la organización, funcionamiento y coordinación de los sistemas nacionales estadísticos y de información geográfica, así como normar y coordinar los servicios de informática de las dependencias y entidades de la administración pública federal; XX.- Fijar los lineamientos que se deben seguir en la elaboración de la documentación necesaria para la formulación del Informe Presidencial e integrar dicha documentación; XXI.- Opinar, previamente a su expedición, sobre los proyectos de normas y lineamientos en materia de adquisiciones, arrendamientos y desincorporación de activos, servicios y ejecución de obras públicas de la Administración Pública Federal; XXII.- Se deroga. XXIII.- Vigilar el cumplimiento de las obligaciones derivadas de las disposiciones en materia de planeación nacional, así como de programación, presupuestación, contabilidad y evaluación; XXIV.- Ejercer el control presupuestal de los servicios personales así como, en forma conjunta con la Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo, aprobar las estructuras orgánicas y ocupacionales de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y sus modificaciones, así como establecer normas y lineamientos en materia de administración de personal; Organismos fiscales autónomos Se llama organismos fiscales autónomos a los organismos públicos descentralizados Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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que dentro de sus funciones tiene el carácter de autoridades fiscales contribuyendo, de esta manera, con el estado en la recaudación y administración de determinados ingresos públicos es decir, aportaciones de seguridad social. Los ejemplos representativos de este tipo de organismos son el Instituto Mexicano del Seguro Social, adquiriendo el carácter de fiscal autónomo por disposición expresa de la Ley del Seguro Social en el artículo 268. También le corresponde como otra de sus facultades, determinar los créditos y las bases para su liquidación de los ingresos públicos cuya recaudación le corresponde (aporte, interés moratorios y capitales constitutivos). Igualmente el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores, creado por la ley del instituto del mismo nombre (aparecida en el Diario oficial el 24 de abril de 1972) tiene el carácter de organismo fiscal autónomo como entidad de servicio social, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Está facultado para recaudar los ingresos que le corresponden (aportaciones de seguridad social) así como determinar y hacer efectivos los créditos pendientes en caso de incumplimiento por medio del procedimiento de ejecución fiscal. Eventualmente, también podrían tener este carácter, empresas públicas que actuaran como agencias desarrolladoras inmobiliarias, las cuales en cumplimiento de su objeto social y de conformidad con la Ley que las creara, podrían recibir contribuciones de desarrollo o impuestos sobre los incrementos de valor de los inmuebles, para ser utilizados en el proceso de adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano. El artículo 73 fracción Vll, faculta al Congreso de la Unión para imponer las contribuciones necesarias a fin de cubrir el presupuesto. El artículo 72 inciso b, determina que los proyectos que versen sobre empréstitos, contribuciones e impuestos, deberán discutirse primero en la Cámara de Diputados. La ley de Ingresos de la Federación se expide anualmente y contiene un catálogo de los impuestos que se han de cobrar en un año fiscal. Al lado de ella existen leyes especiales que regulan los impuestos y no requieren de la reexpedición anual, pero cuya aplicabilidad deriva de la ley de ingresos. El artículo 74 fracción lV, señala que son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la federación, discutiendo primero las contribuciones que a su juicio, deben decretarse para cubrirlos; así como revisar la cuenta pública del año anterior. 1.5.2. Clasificación y caracterización de los ingresos públicos. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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a) Clasificación de los ingresos públicos Ingresos originarios y derivados Se consideran ingresos originarios aquellos que se generan en el patrimonio del Estado, a través de su explotación directa o indirecta. Son ingresos derivados aquellos que el Estado recibe de los particulares. Por exclusión, son ingresos derivados: los impuestos, los derechos, las contribuciones especiales, los aprovechamientos y los empréstitos. Ingresos ordinarios y extraordinarios Son aquellos que se perciben regularmente repitiéndose en cada ejercicio fiscal, y en su presupuesto bien establecido deben cubrir los gastos ordinarios. Los ingresos extraordinarios son aquellos que se perciben sólo cuando circunstancias anormales colocan al Estado frente a necesidades imprevistas que lo obligan a erogaciones extraordinarias como sucede en casos de guerra, epidemia, catástrofe, déficit, etcétera. Ingresos tributarios y no tributarios Los ingresos son los que recauda el Estado en ejercicio del poder de imperium. Quedan comprendidos en esta clasificación los impuestos, los derechos, las aportaciones de seguridad social, las contribuciones de mejoras y los aprovechamientos. Los ingresos no tributarios son aquellos que recauda el Estado por mecanismos que no tributarios son aquellos que recauda el Estado por mecanismos que no derivan del ejercicio de su poder de imperium sino de un acto de derecho público o privado, por ejemplo, los productos, la emisión de moneda y la contratación de crédito. Clasificación de ingresos en el Código Fiscal de la Federación El artículo 2º. del referido ordenamiento establece: Las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos, las que se definen en la siguiente manera: Impuestos son las contribuciones establecidas en ley que deben pagar las personas

físicas y morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones ll, lll y lV de este artículo.

Aportaciones de seguridad social son las contribuciones establecidas en ley a cargo

de personas que son sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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fijadas por la ley en materia de seguridad social o las personas que se beneficien en forma especial por servicios de seguridad social proporcionadas por el mismo Estado.

Contribuciones de mejoras son las establecidas en ley a cargo de las personas

físicas y morales que se beneficien de manera directa por obras públicas. Derechos son las contribuciones establecidas en ley por los servicios que presta el

estado en sus funciones de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público de la nación.

En el artículo 3º. Del Código Fiscal, se señala la definición de los aprovechamientos: son los ingresos que percibe el Estado por funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los ingresos derivados de financiamiento y de los que obtengan los organismos descentralizados y empresas de participación estatal. El mismo precepto indica la definición de los productos son las contraprestaciones por servicios que presta el estado en sus funciones de derecho privado, así como por el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio privado. b). Órganos de ejecución de la Ley de Ingresos En el artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal se faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a cobrar los impuestos, derechos, productos y aprovechamientos federales en los términos de las leyes, a intervenir en todas las operaciones en que se haga uso del crédito público y manejar la deuda pública de la federación. La Tesorería de la Federación depende directamente de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y entre sus funciones más importantes se encuentran las siguientes: Determinar los créditos fiscales a cargo de los contribuyentes y demás obligados que deba hacer efectivos, salvo que corresponda ser determinados por otra unidad competente. Recaudar, concertar, custodiar, vigilar y situar los fondos provenientes de la aplicación de la Ley de Ingresos de la Federación y otros conceptos que deba recibir el gobierno federal, así como establecer los sistemas y procedimientos de recaudación de los ingresos. Ordenar y aplicar el procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivos los créditos fiscales a cargo de contribuyentes sujetos a control presupuestal u de adeudos a favor del gobierno federal. Recaudación de los créditos fiscales. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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La Ley de Servicios de la Tesorería de la Federación determina que el cobro de todas clase de créditos a favor del gobierno federal se hace a través de la tesorería de la federación, directamente o por medio de sus organismos auxiliares. Los fondos y valores que se perciben a favor del gobierno federal se concentran en la Tesorería de la Federación. B. Limitaciones constitucionales del poder tributario. a) Garantía o principio de legalidad Este principio tiene su fundamento en el artículo 14 constitucional en el cual se señala "nullum tributum sine lege". El artículo 31 fracción lV de la Constitución, consagra este principio al establecer que las contribuciones cuya obligación es pagar para los gastos públicos de la federación, de los estados y de los municipios, deben estar establecidas por las leyes. b). La garantía de proporcionalidad y equidad Se establece en el artículo 31 fracción lV esta garantía al indicar que al contribuir a los gastos públicos, se debe hacer" de manera proporcional y equitativa que dispongan las leyes". c) El destino de los gastos públicos, las afectaciones especiales y las extrafiscales. El destino de los tributos es el pago de los gastos públicos, ya sea de la federación, de los estados y municipios en que resida el contribuyente. d) Principio de igualdad y prohibición de leyes privativas Las leyes tributarias no deben gravar a una o varias personas individualmente determinadas . el gravamen se debe establecer en tal forma a cualquier persona cuya situación coincida con la señalada como hecho generador del crédito fiscal. Las leyes privativas son las que no crean situaciones generales, abstractas e impersonales: quedan prohibidas por no reunir requisitos de las normas jurídicas. e) Prohibición de la retroactividad Las leyes impositivas sólo son aplicables a situaciones que la misma ley señala, como hecho generador del crédito fiscal, que se realicen con posterioridad a su vigencia. Si una ley pretende aplicar al impuesto a una situación realizada con anterioridad, será



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una ley retroactiva. La ley tributaria puede gravar los efectos no producidos de un acto o contrato, aun cuando éste se haya realizado o celebrado antes de su expedición, si el hecho generador del crédito fiscal consiste en sus efectos. Las modificaciones que se introduzcan a los elementos esenciales de un impuesto, cuota, base, deducciones, etcétera, sólo son aplicables a los hechos generadores realizados con posterioridad a la reforma, pero no a los anteriores. Aun en los casos en que las nuevas cuotas de impuesto sean más bajas que las anteriores, sólo serán aplicables a partir de su vigencia. No debe incurrirse en el error de considerar que aplicar la ley retroactivamente en estos casos seria en beneficio del causante. Las normas procesales para determinación del crédito fiscal, para el ejercicio de la facultad económico-coactiva o para la fase contenciosa, se debe aplicar, desde luego, a los procedimientos en trámite, pero respetando las actuaciones ya realizadas. En materia tributaria no puede hablarse de derechos adquiridos frente a la actividad impositiva del estado, sólo puede hablarse de hechos realizados. f) Garantía de audiencia La garantía de audiencia encuentra su fundamento en el artículo 14 constitucional. En materia de impuestos, la Suprema Corte de Justicia ha establecido jurisprudencia en el sentido de que la audiencia no necesita ser previa, y basta si se produce antes de la privación de algún derecho. g) Prisión por deudas fiscales Las deudas tributarias pueden ser elevadas, por el legislador, a la categoría de delitos y castigados con pena de privación de la libertad. h) Confiscación de bienes El artículo 22 de la constitución establece la prohibición de la confiscación de bienes, no considera como tal la aplicación total o parcial de los bienes de una persona para el pago de impuestos o multas. i). Prohibición de costas judiciales El artículo 17 de la Constitución ha prohibido las costas judiciales, es decir, el servicio



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de los tribunales será gratuito. j). Prohibición de exenciones de impuestos La prohibición de exención de impuestos a que se refiere el artículo 28 constitucional, está reservada para los casos en que se trate de favorecer a una determinada persona, estableciendo un privilegio en su favor, pero cuando la exención alcance a toda una categoría de personas por medio de leyes de carácter general. k) Prohibición de aduanas interiores y de restricciones a la libre circulación y tránsito de las mercancías. La prohibición de aduanas interiores, así como restricciones a la libre circulación y tránsito de las mercancías se encuentran señaladas en el artículo 117 de la Constitución, fracciones lV, V, Vl, y Vll. Asimismo el artículo 73 fracción lX y 131, son complementarios a este principio. 1.5.3. Los tributos o contribuciones. Los tributos representan una de las formas más importantes de ingresos para el Estado, mismos que son utilizados para el cumplimiento de sus fines. El derecho encargado de estudiar esta rama es el tributario. Tributo son las prestaciones peculiares que el Estado o un ente público, autorizado al efecto por aquél, en virtud de sus poder de imperio y que da a relaciones jurídicas de derechos". Caracteres del tributo: a. Carácter público. El tributo constituye parte del derecho público. b. Es una prestación en dinero o en especie. Normalmente los tributos son pagados en dinero, siendo menos frecuentes que consistan en prestaciones en especie. c. Es una obligación ex lege. La fuente de todo tributo debe encontrarse en una ley y el hecho generador debe ajustarse perfectamente a la hipótesis. d. Es una relación personal de derecho, obligatoria. Es el tributo se presenta una relación entre dos sujetos: el acreedor del tributo que tiene derecho a exigir la prestación, esto es, el Estado, y el deudor del tributo, quien se encuentra obligado a realizar la prestación obligatoria, en dinero o en especie. e. Tiene por objeto proporcionar recursos al Estado para que éste realice sus funciones. La fracción lV del artículo 31 constitucional establece la obligación de Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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contribuir a los gastos públicos, así de la federación como del estado y municipio donde residan los contribuyentes. f. Deben ser justos. El artículo señalado anteriormente índica que los tributos deben ser proporcionales y equitativos. g) En principio, los recursos que producen los tributos no deben afectarse a gastos determinados. En el Derecho Presupuestario existe el principio llamado "de unidad de caja" o de "no afectación de recursos", que consiste en que los recursos que obtiene el Estado no tengan una "afectación especial a gastos determinados, sino que ingresen a formar un fondo común y sirvan para financiar todas las erogaciones". En el Derecho Mexicano existe consagrado tal principio -en un precepto indudablemente mal ubicado-, pues en el artículo 6° del CFF se establece que "sólo mediante ley podrá afectarse un ingreso federal a un fin especial". El principio de no afectación de recursos es apropiado para los impuestos y para los derechos: en cambio, creemos que la naturaleza misma de las contribuciones especiales, que se establecen para la realización de obras públicas concretas y determinadas, requiere precisamente que los ingresos que produzcan dichas contribuciones especiales se destinen específicamente a la realización de las mismas.

1.6. Normatividad en materia tributaria. La normatividad en materia tributaria que incide particularmente en el desarrollo de los instrumentos colaterales relacionados con el Fondo Suelo Reserva Territorial, se describe en el presente capítulo. En este sentido, las propuestas de instrumentos colaterales cumplen con los principios contenidos en las leyes y reglamentos en materia tributaria. 1.6.1. Los impuestos. El criterio que preside al uso del impuesto para procurar ingresos al estado es el de la capacidad contributiva, con independencia de la prestación de un servicio a logro de una ventaja económica. Los impuestos representan la forma de ingresos tradicional y la fuente de ingresos más importante.



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Definiciones El artículo 2º del Código Fiscal de la Federación define las contribuciones y específicamente en su fracción primera determina qué es el impuesto: "Impuesto son las contribuciones establecidas en la ley que deben pagar las personas físicas o morales que se encuentren en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean distintas de las señaladas en las fracciones ll, lll y lV de este artículo." La definición tiene carácter de residual, ya que comprende todas las especies de contribuciones que no son derechos ni aportaciones de seguridad social ni contribuciones de mejoras. Caracteres Es una prestación tributaria ex lege. El impuesto tiene su origen en la conjunción de un hecho real y de una normatividad o presupuesto que lo prevé y define. Esta hipótesis debe estar contenida en una norma jurídica formal y materialmente legislativa, que comprenda todos los elementos de impuesto. De dar en dinero y especie, de carácter definitivo. La prestación impositiva puede ser una cantidad de dinero, las más de las veces, o excepcionalmente en especie. Su carácter es definitivo, es decir, no se puede reclamar una devolución o restitución de ningún tipo ulterior. El impuesto está a cargo de personas físicas o morales (artículo 2º del Código Fiscal de la federación). Anteriormente se reconocía que podría estar a cargo de "unidades económicas", es decir, sujetos que no eras personas físicas ni morales. Su destino es cubrir los gastos públicos. Esta es una exigencia común, según la fracción lV del artículo 31 constitucional. Clasificación, efectos y principios de los impuestos a) Clasificación de los impuestos Impuestos directos e indirectos: a. Clasificación basada en la incidencia. Son impuestos directos los que el sujeto pasivo no puede trasladar a otras personas, sino que incide finalmente en su propio patrimonio, por ejemplo el impuesto sobre la renta a los productos del trabajo. Son impuestos indirectos los que el sujeto pasivo puede trasladar a otras personas, de manera tal que no sufre el impacto económico del impuesto en forma definitiva, por



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ejemplo el impuesto al valor agregado ya que el comerciante lo traslada expresamente al consumidor y recupere el dinero que pago al fisco federal. b. Criterio administrativo o del padrón. Impuesto directo: se grava periódicamente por situaciones que presentan permanencias y estabilidad, de tal manera que pueden formularse listas de contribuyentes, v, gr., impuesto predial. Impuesto indirecto: tiene como hecho generador situaciones aisladas, accidentales, por lo que resulta difícil mantener un padrón de contribuyentes, v. gr., la adquisición de inmuebles. c. Criterio basado en la forma de manifestarse la capacidad contributiva: Los impuestos directos recaen sobre manifestaciones directas de la capacidad contributiva, entendiéndose por tal, aquellas donde la riqueza se evidencia por sus elementos ciertos, que son la renta y el patrimonio. Las manifestaciones indirectas son todas aquellas que no toman como base la imposición de la riqueza, sino otras manifestaciones, como los consumos, las transferencias. Impuestos reales y personales Impuestos reales. En éstos se prescinde de las condiciones personales del contribuyente, y del total de su patrimonio o renta, aplicándose sólo el impuesto sobre una manifestación objetiva y aislada de riqueza o capacidad contributiva, por ejemplo el impuesto sobre el uso o tenencia de vehículo. Impuesto personal. Este recae sobre el total de la capacidad tributaria del sujeto, tendiendo en consideración su especial situación y cargas de familia, por ejemplo el impuesto sobre la renta. Impuestos objetivos y subjetivos Impuesto objetivo. No define quién es el sujeto que estará obligado al pago del impuesto, sino que precisa únicamente la materia imponible siendo ésta lo que da origen al supuesto legal de la obligación tributaria. Impuesto subjetivo. Designa con precisión quién es el sujeto pasivo de la relación tributaria. Impuesto sobre el capital, la renta y el consumo Impuesto sobre la renta. Se propone gravar la riqueza en formación. La renta está constituida por los ingresos del contribuyente (de su trabajo, capital o de ambos). Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Existen diversos tipos de renta: Renta bruta. Se considera sin deducción de los gastos que requiere la producción de esa renta. Renta neta. Resulta de la renta bruta, ala cual se le deducen los gastos de producción. Renta libre. La que queda al contribuyente después de deducir las cargas que recaen sobre ella, incluidos los gastos de producción. Renta legal. Resulta al deducir de los ingresos totales sólo aquellos que le ley autoriza. Impuesto sobre el capital. Los impuestos sobre el capital gravan la riqueza ya adquirida por los contribuyentes. El capital puede ser materia imponible, por ejemplo el impuesto predial o el impuesto sobre uso o tenencia de vehículos. El capital como base del impuesto pueden tener como fuente el propio capital o la renta que produce ese capital. b) Efectos financieros del impuesto Los impuestos producen sacrificios temporales o permanentes a los contribuyentes: aunque en otras ocasiones producen beneficios económicos individuales o de carácter social. La repercusión del impuesto. La traslación, también llamada repercusión, se desarrolla en tres momentos: Percusión: Es el efecto o acto por el cual el impuesto recae sobre el sujeto pasivo del impuesto quien lo paga a la administración fiscal. Traslación. Es el efecto o acto de pasar la carga del impuesto o a otras personas. O bien, es el fenómeno por el cual el sujeto pasivo legal, percutivo por el impuesto. Se hace reembolsar o recuperar indirectamente la carga fiscal que le produjo la percusión del impuesto. La traslación hacia delante es cuando el sujeto pasivo legal consigue aumentar el precio de sus mercancías o de sus servicios. Este tipo de traslación repetida puede producir el efecto de la piramidización, que consiste en trasladarse el impuesto a los compradores en cada operación de venta, el impuesto pagado por cada uno de los intermediarios se acumula y se convierte a su vez en base del impuesto que pagó el siguiente, hasta llegar al consumidor. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Incidencia. Fenómenos por virtud del cual la carga del impuesto recae sobre el último consumidor de las mercancías, ya que no hay otra persona a quién se traslade la carga del tributo; es decir, quien ve afectada su economía por el impacto del impuesto. En conclusión, la percusión la sufre el sujeto del impuesto, la incidencia, el pagador, la traslación es pasar el impuesto del uno al otro, proceso en el que puede intervenir varias personas o sólo el sujeto y el pagador. Puede establecerse las siguientes categorías de impuestos: Hay impuestos en que no se produce la repercusión, como en el impuesto sobre la renta de los sueldos de empleados públicos. Hay casos en que presenta rara vez, o bien es difícil que se la repercusión. Por ejemplo, el impuesto sobre ganancias redistribuibles. Hay impuestos que normalmente son repercutidos pero no pueden determinarse exactamente en qué sentido y en qué medida se producirá la repercusión, como los impuestos sobre consumo. Otros son repercutidos por disposición de la ley, como el impuesto al valor agregado." La difusión. La persona que han sido incidida por impuesto (el pagador) sufre una disminución en su renta, por lo tanto en su capacidad de compra, exactamente en la cantidad que ha pagado por concepto de impuestos. Limitará sus consumos provocando una disminución en los ingresos de sus proveedores y así sucesivamente. La remoción. Ocurre cuando el contribuyente reacciona ante la cargo tributaria. Al contrario de la difusión, incentiva la productividad. La amortización. Fenómeno que se produce para todos los impuestos que graven en forma duradera los capitales establemente invertidos en propiedades. La capitalización. Es el fenómenos inverso a la amortización. Se produce cuando se elimina o reduce la carga de un impuesto sobre una inversión estable. El propietario, quien se ve liberado con dicha carga, ve también aumentada a la productividad de su inversión, la cual sube de valor en la misma proporción en que se ha disminuido o eliminado la carga. Evasión del impuesto. La evasión consiste en eludir el pago del impuesto. Existen dos formas de evasión: legal e ilegal. La primera consiste en omitir el pago del impuesto por procedimiento legales, como dejar de importar para no pagar el impuesto correspondiente. La segunda se presenta cuando, para eludir el pago del impuesto, se realzan actos violatorios de las normas legales como el contrabando, la ocultación de ingresos, la situación de actos o contratos, etcétera. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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c) Los principios técnicos de la tributación Principio de justicia. El principio de justicia se desenvuelve en dos subprincipios: la generalidad: exige que paguen impuestos todas aquellas personas que se encuentren comprendidas dentro de las hipótesis generales y abstractas que se establezcan en leyes y que no dejen de pagarlos quienes se comprenden en ellas: la uniformidad; proclama la igualdad de todos frente al impuesto. Esta igualdad requiere que todos contribuyan a los gastos públicos de acuerdo con su capacidad contributiva, de tal manera que a mayor capacidad contributiva, la aportación sea mayor. Justifica la existencia de los impuestos progresivos. Principio de certidumbre. El impuesto que cada individuo debe pagar debe ser fijo y no arbitrario. La fecha de pago, la forma de realizarse, la calidad a pagar deben de ser claras para el contribuyente y para cualquier otra persona. Principio de comodidad. Todo impuesto debe recaudarse en la época y en la forma en las que sea más probable que convenga su pago al contribuyente. Principio de economía. Todo impuesto debe estar planteado de tal manera que sea lo más reducido posible y que ingrese de la forma más directa y expedita posible al patrimonio público. Elementos del impuesto a) El sujeto En toda relación tributaria interviene dos sujetos, uno activo y otro pasivo. En la organización del Estado mexicano, son sujetos activos: la federación, los estados y los municipios. Tienen carácter de sujetos activos por su derecho a exigir el pago de los tributos. El sujeto pasivo es la persona que legalmente tiene la obligación de pagar el impuesto. El primer párrafo del artículo primero del Código Fiscal de la Federación dice: "Las personas físicas y orales están obligadas a contribuir para los gastos públicos (de la federación) conforme a las leyes respectivas" La distinción entre sujetos pasivos por adeudo propio y sujeto pasivo por adeudo ajeno ha encontrado acogida tanto en la doctrina fiscal como en la legislación mexicana (artículo 26, CF). El Código Fiscal reconoce la distinción entre el sujeto pasivo por adeudo propio o principal (a quien llama contribuyentes) y la categoría general de sujetos pasivos por adeudo ajeno al responsable solidario. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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La federación, los estados y los municipios pueden ser sujetos pasivos cuando su actividad no corresponde a sus funciones propias de derecho público, esto es, cuando desarrollan actividades iguales en sus fines inmediatos a las de los individuos. El artículo 73, párrafo segundo de la ley del ISR dice: "La federación, los estados y los municipios y los organismos descentralizados cuyas actividades no sean preponderantemente empresariales, que a éstos pertenezcan, sólo tendrán las obligaciones que se refiere el primer párrafo de este artículo" (esas obligaciones se refieren a retener y enterar el impuesto y exigir documentación que reúna requisitos fiscales, cuando hagan pagos a terceros y estén obligados a ellos en términos de ley). El artículo 3º de la ley del IVA dice: "La federación, el Distrito Federal, los estados y los municipios tendrán la obligación de pagar el impuesto únicamente por los actos que realicen que no correspondan a sus funciones de derecho público". El crédito fiscal: "Son créditos fiscales los que tengan derecho a percibir el Estado o sus organismos descentralizados que provengan de contribuciones, de sus accesorios, aprovechamiento, incluyendo los que deriven de las responsabilidades que el Estado tenga derecho a exigir de sus servicios públicos o de los particulares así como aquellos a los que las leyes den ese carácter y el Estado tenga derecho a percibir por cuenta ajena" (artículo 4º del CF). b) Objeto del impuesto Situación que señala la ley como hecho generador del crédito fiscal. c) La cuota del impuesto Cantidad de dinero o en especie que se percibe por la unidad tributaria, llamándose tipo de gravamen cuando expresa en forma de tanto por ciento. d) Tarifas Son las listas de unidades y de cuota correspondientes para un determinado objeto tributario o para un número de objetos que pertenezcan a la misma categoría. e) Catastro tributario o padrón Son las colecciones oficiales de los hechos que sirven para determinar los sujetos y los objetivos del impuesto, así como la deuda individual de cada causante. Se utiliza para llevar el control de los sujetos de impuesto que se percibe periódicamente con el ISR. f) Causa o fundamento del impuesto Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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El motivo y la base imponible El parámetro y la base imponible a) Definición Magnitud a la que debe referirse o aplicarse el tipo de gravamen, y cuando está constituido por una suma de dinero o un bien valorable en términos monetarios, recibe el nombre de base imponible. Su función es determinar la cuantía de la deuda tributaria. b) Clases de parámetro El alguna ocasiones el parámetro está formando por una sustancia física cuya cantidad debe de determinarse, esto es, medir para fijar el importe del crédito tributario. Se hace uso de datos enumerados o medidos (metro cúbico, kilogramo, tonelada, cabeza de ganado, etcétera). El parámetro puede estar constituido por una cuantía abstracta de un bien físico, como su valor en renta, su valor en venta, su precio medio etcétera. En estos casos, la esencia de la operación liquidatoria está en la valoración del parámetro, por ejemplo el valor catastral en el impuesto predial. En otros casos, el parámetro está constituido por una magnitud abstracta determinada por ley, como puede ser la renta (ISR), el capital para los impuestos sucesorios y el predial que toma como base el valor de la propiedad. Tributario fijos El legislador establece la deuda del sujeto en suma determinada por una cifra exacta e invariable: en ellos el mandato de la normas se agota en la especificación de la suma que debe de pagarse. Tributario variable Pueden clasificarse en tributos de derrama y de alícuota. En el sistema de derrama, se determina o fija primeramente el monto global o contingente de la recaudación del tributo y posteriormente se reparte entre los contribuyentes, tendiendo en cuanta la base imponible y por último, con estos datos, se calcula el tipo que corresponde a cada unidad fiscal. Se llama alícuota al tipo de gravamen que consiste en un porcentaje del parámetro, Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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cuando éste consiste en dinero o en bienes valorables, en términos monetarios, en este caso el parámetro recibe el nombre de base imponible. c) Clases de alícuotas Pueden ser de tres clases: proporcional, progresivas y regresivas. Alícuota proporcional. Es la que permanece constante al varias la base imponible, del al suerte que la cuantía de la obligación tributaria aumenta en proporción constante al aumentar la base imponible. Por ejemplo la ley del IVA. Alícuotas progresivas. Aumenta al aumentar la base imponible, de ahí que a unos aumentos sucesivos e iguales de la base, correspondan aumentos más que proporcionales en la cuantía de la obligación tributaria. Alicuotas regresiva. En la regresividad disminuye al aumentar la base imponible, de tal suerte que a los aumentos sucesivos e iguales de la base correspondiente aumentos menos que proporcionales en la misa cuantía de la obligación tributaria. d) Las exenciones La exención se refiere al pago de la deuda sustantiva por regla general. También pueden referirse, per es necesario que así lo disponga la ley, a las obligaciones forales (de hacer, no hacer o de tolerar). Para las exenciones es absolutamente indispensable que se cumpla con el principio de legalidad. Se presentan dos clases de exenciones, las objetivas y las subjetivas. Las leyes pueden estar redactadas en forma que exceptúan a determinada hipótesis o presupuestos legales y por consecuencia a los hechos generadores respectivos. Estas son las exenciones objetivas. La exención se concede en total prescindiendo de que personas son los sujetos autores de los hechos, que por gracia de la exención no son imponibles, y por lo tanto no generan ninguna obligación tributaria. Las exenciones subjetivas se otorgan a favor de determinadas personas, generalmente por determinadas circunstancias que en ellas concurren, como las que expone el artículo 77, fracción Xll de la ley del ISR. G: Nacimiento y determinación de la obligación tributaria Las obligaciones en general pueden tener diferentes fuentes: La ley por si misma o de obligaciones meramente legales.



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La ley unida a la realización de un hecho generado previsto por ella, y distinto de la voluntad de obligarse: a estas obligaciones se le llama obligaciones legales u obligaciones ex lege. La voluntad del sujeto, dirigida a producir a su cargo el nacimiento de una obligación, esto es, a convertirse en obligado y reconocida por la ley como tal fuente de obligación; a esta obligación se le denomina obligación voluntaria. a) Nacimiento de la obligación tributaria Causación del tributo. Momento exacto en que se considera completado, perfeccionado o consumado el hecho generador del tributo. En consecuencia, el momento exacto en que, por haberse consumado el hecho generador en todos sus efectos o aspectos, se produce el nacimiento de la obligación tributaria. El momento en que produce la causación de la obligación tributaria, varía cuando se trata de tributos en los que los hechos imponibles consisten en situaciones jurídicas o de hecho, simple o condicionadas. Situación jurídica. El hecho generador se considera ocurrido desde el momento en que está constituido definitivamente de conformidad con el derecho aplicable. Actos condicionados. Se producen únicamente tratándose de situaciones jurídicas. Pueden existir dos tipos de condiciones: suspensiva: la causación opera hasta que la condición se cumpla, resolutoria; se produce cuando el acto esté constituido conforme al derecho aplicable (se produce al celebrarse el acto). Situaciones de hecho. El hecho generador se considera ocurrido en el momento en que se hayan sucedido las circunstancias materiales necesarias para que produzcan los efectos que normalmente le corresponde. Hechos periódicos o permanentes: son aquellos en cuya configuración se requiere del transcurso del tiempo, el hecho debe de considerarse ocurrido en la finalización del mismo (hecho periódico). El legislador fijará la fecha que cause el impuesto, cuando se trate de hechos permanentes; por ejemplo, el impuesto predial es permanente y se estipula a la fecha de pago. b) La determinación de la obligación tributaria Concepto. "Acto del sujeto pasivo par el cual se reconoce que se ha realizado un hecho generador que les es imputable o un acto de la administración, que constata esa realización, imputable a uno o varios sujetos pasivos, en ambos casos, para el que Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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liquida o cuantifica el adeudo en dinero, una vez valorizada la base imponible y aplicable la tasa alícuota ordenada por la ley". El artículo 6º del Código Fiscal de la Federación distingue entre nacimiento y ejecución del crédito fiscal. La declaración. Es un acto jurídico del sujeto pasivo de la relación tributaria cuyo contenido es la comunicación de la producción de un hecho generador de un crédito tributario mediante datos y elementos relevantes para su determinación y, en algunos casos, la determinación misma de dicho crédito con la pretensión de que la autoridad tributaria reconozca como válida dicha declaración. La presentación incumbe normalmente al sujeto pasivo, pero en las casos que hay deudores, por adeudo ajeno, puede recaer sobre el responsable. La declaración puede ser formal e informal; según cuando la ley prescriba o no la forma que debe hacerse. Deben presentarse en los plazos que señalen las leyes fiscales respectivas, pudiendo ser mensuales, anuales o bien el término supletorio de 15 días posteriores al hecho generador (artículo 31, último párrafo del CF). La exigibilidad de la obligación tributaria. Consiste en que el ente público (titular del crédito tributario) esté legalmente facultado para competer al deudor del tributo al pago de la prestación. Debe entenderse que el pago del crédito es exigible coactivamente por la autoridad con dos o más impuestos, ya sea que lo establezca una misma entidad o bien porque concurran en esa fuente dos o mas entidades diversas. La doble imposición por una entidad. Una misma entidad impositiva (federación, estado o municipio) establece dos o más gravámenes sobre una misma fuente, como el ISR que grava las sociedades que explotan negocios comerciales, agrícolas, industriales, etcétera, y separadamente a los socios que integran esa misa sociedad. La regla general es que debe evitarse la doble tributación porque es contrario al principio de justicia, pues la fuente doblemente gravada se encontrará en desigualdad frente a otras gravadas con un solo impuesto. Pero hay ocasiones en que la doble imposición es querida por el legislador: a. Para lograr un determinado fin social. b. Lograr mayor equidad en la imposición teniendo en cuenta la diversa capacidad productiva de los individuos y de las sociedades. La doble imposición de la federación, las entidades federativas y los municipios. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Concurren aquí tres sujetos activos que tienen capacidad para cobrar impuestos: la federación, los estados y los municipios. El principio constitucional es que son concurrentes las facultades de la federación y de los estados para establecer impuestos que cubran sus respectivos presupuestos, con las únicas excepciones que la propia Constitución establece. Hay impuestos que pertenecen exclusivamente ala federación (artículo 73, fracción XXlX constitucional). Facultad exclusiva para legislar sobre determinada materia, incluida la de imponer (artículo 73, X). La federación no puede prohibir a los estados el establecimiento de impuestos que correspondan a materias que no han sido limitadas por la Constitución La federación no puede facultar a los estados para establecer impuestos sobre materias que la Constitución ha reservado exclusivamente a la propia federación. H. La extinción tributaria El pago. Es el modo de extinción por excelencia o el que satisface plenamente los fines y propósitos de la relación tributaria porque satisface la pretensión creditoria del sujeto activo. Pago o cumplimiento, en el Código Civil "Es la entrega de la cosa o cantidad debida". Lo anterior presupone la existencia de un crédito fiscal por una suma liquida exigible, es decir, la obligación tributaria debe estar cautivamente determinada. La determinación es requisito indispensable para la exigibilidad del crédito, y este a su vez es un prerrequisito para la realización del pago. Sujetos hábiles de pago: sujetos pasivos que deben pagar. Deudor directo o sujeto pasivo principal; deudor por solidaridad; sucesores a título universal; sujetos pasivos por deudor ajeno (quedan comprendidos dentro de esta categoría los sujetos pasivos por responsabilidad sustituida, por tener el carácter de retenedor de la fuente o que tenga el carácter de recaudadores). Sujetos hábiles de cobro. En materia federal, la Ley de Servicio de la Tesorería de la Federación, encomienda la Tesorería la recaudación, que consiste la obligación tributaria. Efecto del pago es la extinción de la obligación tributaria y por consecuencia, la liberación del deudor. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Sistema de recaudación. El ingreso o recaudación de los créditos fiscales se realiza bajo los sistemas; por la administración fiscal, y por terceros (entidades federativas que han celebrado convenios de colaboración con la SHCP para la recaudación de los impuestos federales a través de sus tesorerías y los bancos). La compensación. Tiene lugar cuando dos personas reúnen la calidad de deudores y de acreedores recíprocamente y por propio derecho. El CF, en su artículo 23, dispone que los contribuyentes y retenedores obligados a pagar mediante declaración, pueden optar por compensar las cantidades que tengan en su favor contra las que estén obligados a pagar por el adeudo propio o por retención a terceros siempre que ambas deriven de una misma contribución. Cuando se trate de crédito que deriven de distintas contribución, la compensación debe de ser hecha por la autoridad fiscal. La condonación. El artículo 39 del CF establece que el Ejecutivo federal, mediante resoluciones de carácter general, puede condonar a existir, total o parcialmente el pago de contribuciones y sus accesorios, cuando hayan afectado o se trate de impedir que se efectúe la situación de algún lugar, la rama de producción venta de productos, etcétera. La cancelación. Por incosteabilidad en el costo o por insolvencia del deudor. Remate y adjudicación fiscal de los bienes. Cuando el crédito fiscal no es pagado voluntariamente por el deudor, la administración fiscal inicia un procedimiento por el cual puede sustraer bienes del deudor. La dación del pago. Concepto en virtud del cual el deudor voluntariamente realiza a título de pago una prestación diversa de la debida al acreedor, quien consiente en recibirla en sustitución de éste. La baja. Es una forma de extinción de carácter formal, cuyo contenido consiste en un hacer o un tolerar. Elimina para efectos futuros a un causante y un padrón por dejarse en él, las actividades o bienes, las circunstancias previstas por la norma legal para someterlo a un determinado impuesto. La prescripción. Esta opera tanto a favor de los contribuyentes, extinguiendo sus obligaciones tributarias mediante el transcurso de un plazo de cinco años, como opera también a favor el Estado, cuando los contribuyentes son negligentes en exigir el reembolso de las cantidades pegadas de más o indebidamente. En virtud del principio de legalidad, todos los elementos de la prescripción deben estar establecidos por la ley emanada del Congreso de la Unión y no por reglamentos o Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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circulares. Para que empiece a correr la prescripción, es necesario que haya sido debidamente notificado el crédito fiscal. Los términos de la prescripción corren día a día y no por años. La prescripción inicia a partir de la fecha en que el crédito pudo ser legalmente exigido /artículo 146 CF). El crédito fiscal se extingue en el término de cinco años. La prescripción se interrumpe por cada gestión de cobro que el acreedor notifique o haga saber al deudor o por el reconocimiento expreso o tácito de éste respecto a la existencia del crédito. La prescripción a favor del fisco. Dispone el artículo 2 del CF, que en el plazo de cinco años se extingue, por prescripción, la obligación del fisco de devolver cantidades pagadas indebidamente. Se inicia a corre el término desde la fecha en que se hizo el pago. Se interrumpe en la misma forma que determina el artículo 146 del mismo CF. 1.6.2. Los derechos. A) Principio de distribución. Este principio consiste en que están obligados al pago del derecho aquellos que reciben en cierta oportunidad un servicio determinado. En materia tributaria existe un elemento calificador que no hay en el precio, y que es el carácter compulsivo propio de esta obligación tributaria. Entonces uno de los criterios es el de hacer pagar a los que reciben un servicio en ocasión y como contraprestación de ese servicio. B) Definiciones de Derecho. El vigente CFF (Art. 3°) define los derechos como "las contraprestaciones requeridas por el Poder Público, conforme a la ley, en pago de un servicio". El primer CFF los definía como "las contraprestaciones requeridas por el Poder Público en pago de servicios de carácter administrativo prestados por él". C) Caracteres. a) Es una contraprestación en dinero. Existe uniformidad en la doctrina y expresamente existe un reconocimiento en el CFF (Art. 2°) de que el derecho es una contraprestación en dinero. Es una contraprestación porque el contribuyente recibe un servicio del Estado a cambio de la cantidad de dinero Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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que él paga. Debe ser una cantidad de dinero porque el CFF no hace referencia a pago en especie, como sí lo dispone expresamente para el impuesto. b) Es una obligación ex-lege cuyos elementos deben estar plenamente contenidos en la ley. La obligación de pagar el derecho es ex-lege porque para su nacimiento es necesaria la conjugación de la hipótesis contenida en la norma legal y la realización del hecho generador. Su fuente nunca es un acuerdo de voluntades entre el contribuyente que solicita el servicio y el Estado que lo presta, ni el pago del servicio depende que el sujeto pasivo quiera pagarlo. El carácter obligatorio de la contraprestación es común a los demás tributos, puesto que todos son exacciones obligatorias. Se encuentra consignado en la expresión "establecida por el Poder Público" que contiene la definición legal. El Art. 4° del CFF define los productos como prestaciones que recibe la Administración "por actividades que no corresponden al desarrollo de sus funciones propias de derecho público", es decir, por actividades que puede realizar como suministrador de un servicio de agua potable, o de transporte, o una compraventa que realice o por un inmueble que rente a un particular. En cambio, los derechos son contraprestaciones por servicios que presta el Estado en funciones propias de Derecho Público, o sea, las que le corresponden como autoridad. Mientras que el precio o producto es un ingreso que percibe el Estado porque éste y el particular se ponen de acuerdo, es decir, es un ingreso producido por una fuente ex-voluntate, el derecho o tasa, como tributo que es, es debido por el contribuyente en virtud de que la soberanía del Estado hace obligatorio su pago. De no aceptarse lo anterior no habría diferencia jurídica entre e producto y el derecho. Por otra parte, existen derechos que corresponden a servicios obligatorios, en que la demanda de su prestación, si llegare a existir, es jurídicamente irrelevante. Tal es el caso de los derechos de inspección de los instrumentos de pesas y medidas de los industriales y comerciantes o del servicio del Registro Civil de los nacimientos. c) El presupuesto es un servicio inherente del Estado. Nuestro CFF define los derechos como contraprestaciones pagadas a cambio de un servicio. El anterior CFF hablaba de un servicio administrativo. En realidad, en el Derecho Mexicano sólo los servicios prestados por la Administración (o sea el Poder Ejecutivo) generan derechos. El Poder Judicial no puede constitucionalmente cobrar derechos por el servicio de justicia que presta. El Poder Legislativo no cobra por servicios de su ramo.



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El problema está en definir exactamente qué servicios son los que retribuyen con derechos y cuáles generan otro tipo de ingresos que en Derecho Mexicano se llaman "productos" y que en el resto de países de habla española se llaman precios. En otras palabras, hay que investigar en qué consiste el presupuesto de hecho, el hecho imponible, o la hipótesis de incidencia del derecho o tasa. En primer lugar, es indispensable que se trate de servicios divisibles, individualizables, conmensurables, o uti singuli. En esta clase de servicios el aprovechamiento individual del servicio puede ser medido. Tal ocurre, por ejemplo, con la expedición de un pasaporte, el registro de un acto del estado civil, la expedición de un permiso o de una licencia, la inscripción de un contrato en el Registro Público de la Propiedad. Respecto de este tipo de servicios es posible, si la política tributaria o de otra índole así lo aconseja, que el Poder Legislativo vincule a la prestación del servicio la obligación de pagar una contraprestación. Por lo contrario, en los servicios indivisibles, generales, inconmensurables, o uti universi, el aprovechamiento que de ellos hace cada uno de los particulares no puede ser medido, y técnicamente resulta imposible al Estado exigir el pago de una contraprestación por el aprovechamiento que se hace de ellos. Los servicios de esta clase, como la defensa exterior o la conservación de la paz interior, no pueden ser retribuidos en ninguna forma. d) Está regido por el principio de legalidad. El principio de legalidad, tal como fue expuesto anteriormente para los tributos, es aplicable a los derechos en toda su extensión. Sin embargo, en materia de derechos es frecuentemente violado este principio, pues a menudo los textos legales dejen fuera de la definición legal los elementos de base y alícuota, para dejarlos a la determinación por la Administración. Por tanto resulta violatorio del principio de legalidad la facultad que se otorga al Ejecutivo Federal por la Ley de Ingresos de la Federación para que, a través de la SHCP, cree, suprima o modifique, las cuotas, tasas o tarifas de los derechos, pues la exigencia constitucional se extiende a todos las contribuciones, dentro de las cuales forman parte los derechos. La definición del CFF incluye el elemento "conforme a la Ley", que omitía el anterior CFF. Sin embargo, nos parece tímida la expresión, pues puede dar lugar a la suposición de que basta que el Legislador establezca que a un determinado servicio corresponden una contraprestación obligatoria, aunque no se fijaran sus elementos, y sobre todo su alícuota y base, dejando al arbitrio del Poder Ejecutivo esa fijación, para que se considera satisfecho e principio de legalidad. e) Destino.



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Como cualquier otra contribución o tributo, el Art. 31, fracción IV, de la Constitución, exige que el rendimiento de los derechos se destine a la satisfacción de los gastos públicos. Sin embargo, nuestro CFF no los expresa, ni mucho hace lo que el Código Tributario del Uruguay, el cual determina que "su producto no debe tener un destino ajeno al servicio público correspondiente". "El destino tiene que ser necesariamente la financiación del servicio cuyo funcionamiento constituye el presupuesto de la obligación. Si la razón que sirve de fundamento jurídico a la tasa es la prestación de un servicio estatal, es menester que el producto tenga como único destino el servicio mismo, entendido éste en términos amplios.” f) Razonabilidad de su costo. Tampoco nuestro CFF incluye ningún elemento relativo al costo o cuantía del derecho en su definición. En cambio, la Ley de Ingresos de la Federación (Art. 2°, fracción II), ha venido reiterando la siguiente disposición: "Las cuotas de los derechos serán iguales para quienes reciban servicios análogos y para su determinación se tendrá en cuenta el costo de dichos servicios o el uso que se haga de ellos". g) Conclusión. El derecho es una contraprestación en dinero obligatoriamente establecida por la Ley a cargo de quienes usan servicios inherentes al Estado prestados por la Administración Pública. Está destinado a sostener el servicio correspondiente y será fijado en cuantía necesaria para cubrir el costo del servicio. 1.6.3. Las contribuciones especiales. Principio de distribución. Hacer pagar a aquellos que se benefician indirectamente por un servicio de carácter general. Ese principio se llama comúnmente en la literatura financiera "principio de beneficio", el cual da origen a una institución denominada contribución de mejoras, o simplemente, contribución, y que ciertos autores denominan también impuestos especiales. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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En los impuestos y contribuciones especiales la obligación tributaria encuentra su causa en una utilidad o ventaja particular que proviene de la actividad del órgano público y que va en favor de un grupo determinado de ciudadanos, en lugar de un solo ciudadano, como es el caso en el derecho, aun cuando no sea posible establecer la proporción entre el tributo y la ventaja obtenida por cada ciudadano. Los impuestos y contribuciones especiales están en una posición intermedia entre los impuestos y los derechos. La justificación de los tributos especiales podrá encontrarse en el principio del enriquecimiento sin causa legítima provocado por una función pública administrativa que reporta un beneficio especial para el contribuyente y por un gasto determinado que realiza el Estado. Lo que se paga por concepto de la contribución especial, no es por el servicio prestado o por la obra ejecutada, sino por el beneficio que determinadas personas han experimentado con motivo de la prestación de ese servicio o de la obra ejecutada. La contribución de mejoras es un tributo basado en el principio del beneficio, cuya función consiste en recuperar para el sector público los beneficios diferenciales, que en forma de aumento de valor de las propiedades, se derivan de la construcción de una obra pública, y que su función en el sistema tributario consiste en recuperar esas economías externas de la construcción de esa obra pública, reduciendo el peso del sector público sobre los contribuyentes corrientes. Clases de contribuciones especiales. Hay tres clases de contribuciones especiales: a) La contribución de mejora. Es la más conocida y más ampliamente utilizada. Es aquélla cuyo hecho gravable es el beneficio derivado de la realización de una obra pública o de actividades estatales. b) La contribución por gasto. Es menos utilizada que la anterior. Es aquélla cuyo presupuesto de hecho consiste en la realización de actividades particulares que provocan un gasto público o el incremento del gasto público. c) La contribución de seguridad social. Algunos países como Uruguay, Brasil y Argentina organizan jurídicamente las cuotas de seguridad social bajo el régimen de la contribución especial. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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La contribución de mejora. Elementos. a) Prestación en dinero La contribución de mejora es una prestación. El contribuyente no percibe ningún ingreso en su patrimonio. Experimenta un beneficio especial consistente en el aumento de valor de un bien inmueble de su propiedad, pero ello es como consecuencia de una obra pública cuya propiedad es del ente público. Se trata siempre de una prestación en dinero, pues el Estado lo requiere para pagar el costo de la obra, en su totalidad o en parte. Las calles construidas o ampliadas, los pavimentos o las banquetas construidos, las líneas de tubería de agua potable o de alcantarillado, son propiedad del Estado y no una contraprestación por el pago que hace el contribuyente. b) Es una obligación ex-lege. Siendo tributo la contribución especial, se aplica lo dicho para el tributo en cuanto se trata del principio de legalidad, que debe regir a la contribución de mejora, así como a la naturaleza ex-lege de la obligación de pagar la contribución de mejora. En algunos casos, en que para la medición de la obligación se usan parámetros como la alícuota de porcentaje, que se aplica a la base imponible representada por una realidad material, no se ha cuestionado que el principio de legalidad se cumple y que la obligación es ex-lege. Por ejemplo, se establecen tipos de gravamen específicos de cierta cantidad de dinero por cada m2 de pavimento o de banqueta, o por cada metro lineal de alumbrado público, de cordón de banqueta o de tubería de agua que se instalen o construyan en la calle. En cambio, existen otros casos en que el legislador, por virtud de una norma legal dispone que al producirse concretamente en la realidad una determinada obra pública tal como la ampliación de una avenida, o la instalación de servicios públicos en una calle, se genere un crédito tributario a cargo de cada uno de los propietarios de los inmuebles vecinos o colindantes, determinando una área de influencia. En el caso de obras de magnitud material y económica, que benefician a un amplio número de propiedades ubicadas en una área de influencia que excede a la colindancia con una calle y que representan beneficios proporcionales a la distancia entre un centro de gravedad teórico y la ubicación de los predios, el costo de la obra se realiza a través de un procedimiento de derrama, cuya fórmula matemática se encuentra establecida en la ley. d) El presupuesto de hecho de la contribución de mejoras es la realización de la obra pública que produce un aumento de valor de las propiedades vecinas. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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En la contribución de mejora se necesita una actividad estatal referida mediata e indirectamente al contribuyente, más un aumento de valor de su propiedad. Si falta uno de esos elementos, sea la obra, sea la plusvalía, falta un elemento del presupuesto de hecho de la contribución de mejora, y por tanto, no existe obligación tributaria. Si existe plusvalía, pero no existe obra realizada, tampoco existe contribución de mejora, sino pura y simplemente un impuesto de plusvalía. La plusvalía producida por la obra pública debe, en principio, ser atribuida al Estado, que es quien realiza la obra. Si efectivamente, el propietario en nada concurre para la obra -que genera la plusvalía-, no es justo que se apropie de este específico beneficio. Por el contrario, la comunidad que costeó la obra es la que debe quedarse con este provecho. Y para ello existen razones económicas, políticas, de equidad y éticas, concluyendo que el sistema brasileño -a semejanza del inglés, francés, norteamericano, italiano, belga, alemán, etc.- adoptó el criterio de permitir a la ley atribuir las plusvalías inmobiliarias resultantes de la obra pública al poder público. Ese beneficio debe ser de carácter subjetivo, e individual. De no existir el beneficio, o por el contrario, de existir un perjuicio por la construcción de la obra pública, el tributo no se genera. Por otra parte, la plusvalía de la propiedad es el límite de la recaudación por la contribución que se derrama. e) El autor del hecho generador es la Administración. El autor del hecho generador, que es la construcción de la obra pública que beneficia a determinados propietarios elevando el valor de algún inmueble, es la Administración Pública que realiza la obra. Generalmente esas autoridades son municipales, y las obras que se realizan son obras urbanas, como construcción o ampliación de avenidas o de parques públicos, pavimentación, embanquetado y alumbrado de calles, etc. Pero también pueden ser obras públicas realizadas por autoridades estatales. f) El sujeto pasivo de la contribución de mejoras es el propietario del inmueble cuyo valor aumenta como consecuencia de la obra. Es una característica de la contribución de mejoras que los contribuyentes sean las personas que por ser propietarios o poseedores de bienes inmuebles ubicados en las inmediaciones de la obra pública, obtienen un beneficio económico consistente en el incremento del valor de sus bienes (plusvalía) obteniendo una ventaja que el resto de los habitantes de la comunidad no perciben. Este es el "principio de beneficio" que constituye uno de los criterios de reparto de las cargas públicas, consistente en hacer pagar a aquellos que no reciben un servicio individualizado hacia ellos, pero que se benefician indirectamente por un servicio de carácter general. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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g) Los recursos que generan las contribuciones de mejora tienen afectación específica a una obra concreta, los cuales se deben manejar en fondos especiales, y cuyo ingreso total no debe exceder el costo de la obra. Los recursos que producen las contribuciones de mejora tienen una afectación especial a la obra por cuya ejecución se causan y se manejan en un fondo especial.

2. Aspectos técnicos

2.1. Generación de una oferta de suelo legal y planificada. La principal premisa del Fondo Suelo – Reserva Territorial y de los instrumentos colaterales propuestos es generar una oferta de suelo legal y planificada que sustituya los procesos de ocupación ilegal en zonas no aptas que ha sido una opción considerada como válida de ‘facto’ por las instituciones gubernamentales en todos sus niveles. La oferta de suelo habilitado para usos urbanos debe constituir una alternativa competitiva a la ocupación ilegal respecto a los mecanismos de pago y precios de venta, pero con productos que otorguen seguridad jurídica, servicios, infraestructura y una adecuada localización en la traza urbana. Por otro lado, los planteamientos a financiar (particularmente los ubicados en grandes predios) deben considerar la existencia de diversos usos del suelo, que incluyan actividades productivas (comercio, servicios e industria, en su caso), usos recreativos, además de los usos habitacionales y para equipamiento necesarios. Estas consideraciones permitirán la creación integral de ciudad. La existencia de usos del suelo diversos permitirá también contar con ‘productos asociados’ que podrán servir como mecanismos de pago para que los gobiernos o grupos organizados hagan frente a sus compromisos con el Fondo. En resumen, los principales lineamientos para generar una oferta legal y planificada de suelo incluyen: 2.1.1. Cumplimiento de la normatividad urbana vigente El financiamiento del Fondo se dirigirá exclusivamente hacia la adquisición o habilitación de suelo que se ubique dentro de las zonas urbanas o urbanizables determinadas por los planes y programas de desarrollo urbano correspondientes, incluidas las reservas territoriales consideradas por los propios planes mencionados.



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Cualquier proyecto de adquisición o habilitación deberá cumplir estrictamente con la normatividad urbana derivada de los ordenamientos correspondientes, la cual será comprobada mediante los permisos y licencias correspondientes en materia de subdivisión, fraccionamiento y fusión de terrenos. Es probable que en muchos casos se requiera por parte de los gobiernos locales la actualización de los ordenamientos en materia de desarrollo urbano, y por lo tanto la creación del Fondo tendrá efectos positivos en estas actividades fundamentales para la planeación y ordenamiento del territorio. 2.1.2. Cumplimiento de la legalidad en materia de tenencia de la tierra Es necesario acabar con el círculo vicioso de la venta ilegal – regularización de los predios que se ha dado tradicionalmente en nuestro país, principalmente en las tierras ejidales y comunales como la forma ‘oficial’ de incorporación de suelo. Esta práctica fuertemente arraigada y políticamente aceptada .debe detenerse, ya que de lo contrario cualquier acción en materia de oferta de suelo tendrá fuertes limitaciones. Para evitar que el Fondo Suelo – Reserva Territorial se convierta en un mecanismo más que promueva la irregularidad, es necesario que se considere que para que cualquier predio pueda ser objeto de adquisición o habilitación con recursos del mismo Fondo se requerirá contar con la documentación que acredite la propiedad legal del suelo por parte de los vendedores, propietarios o aportantes del mismo, sea cual fuere el caso. 2.1.3. El Fondo como mecanismo complementario de financiamiento La posibilidad de acceso a los recursos del Fondo aumentará si el gobierno local o grupo organizado tiene acceso a otras fuentes financieras para la realización de sus proyectos, ya que se fomentará que los recursos del Fondo sean complementarios. En el caso específico de los gobiernos locales deberá fomentarse el fortalecimiento de la hacienda local para que los gobiernos municipales cuenten con mayores recursos para enfrentar los problemas urbano. Para lograr esto será importante la actualizaciòn del catastro, desde una perspectiva que supere el actual énfasis en la conformación de sistemas sofisticados y costosos, hacia otro que se preocupe realmente en aumentar la recaudación mediante esquemas ágiles, efectivos y justos. Para el caso de los grupos organizados debe impulsarse la participación de la comunidad en faenas de trabajo u otros mecanismos de aportación en especie, los cuales complementen los recursos asignados por el Fondo. Esta participación debe contar con una coordinación técnica que pueda apoyarlos en la consecución de las acciones para adquirir y habilitar suelo para usos urbanos. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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El cumplimiento de estos principios permitirá discriminar las diversas solicitudes de recursos al fondo, para que éstas se basen no únicamente en criterios de índole financiera, sino que respondan también a criterios de planeación urbana.

2.2. Fomento al uso de atribuciones en materia tributaria para financiar la recuperación En la legislación vigente existen mecanismos tributarios asociados a la propiedad inmobiliaria que tienen potencial para servir como medios de recuperación de los préstamos que podría dar el Fondo, los cuales son particularmente útiles en el caso de que los beneficiarios sean los gobiernos estatales o municipales. Si bien existen estas atribuciones, en la actualidad prácticamente no se aplican debido a diversas razones de índole política, falta de capacidad técnica y a la carencia de mecanismos que incentiven su uso por parte de los gobiernos locales. En por ello que uno de los fines colaterales del financiamiento de adquisición y habilitación de suelo debe ser la ampliación del uso de mecanismos tributarios que pueden encontrarse en la legislación vigente, tales como las contribuciones de mejoras, cooperaciones por obras públicas, otras contribuciones especiales, y en general cualquier contribución asociada a la propiedad inmobiliaria. Con ello se fortalecería de forma indirecta la hacienda local y se podrían ampliar los beneficios de este tipo de mecanismos. Por otro lado, debe impulsarse el uso de mecanismos novedosos tales como la captación de plusvalías y su uso como subsidio cruzado, lo cual hasta la fecha no ha sido aplicado en nuestro país. El fomento al uso de las prerrogativas vigentes y el desarrollo de nuevos mecanismos permitirá darle viabilidad financiera al fondo, multiplicar sus beneficios e impulsar una política urbana más articulada que supere la visión tradicional basada casi exclusivamente en aspectos normativos. Para lograr esto será necesario que el Fondo fomente en sus reglas de operación el uso de estos instrumentos como mecanismo de recuperación en una primera etapa y, posiblemente, como un mecanismo de financiamiento directo al mismo Fondo. Por otro lado la utilización de estos mecanismos dependerá de la definición de fines específicos para el uso de los recursos que se obtengan por su aplicación. Los gobiernos locales deben jugar un papel más estratégico en el control y oferta del suelo. Deben diseñarse un paquete de medidas y objetivos que planteen una atención



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integral: a) controles y regulaciones claras sobre el uso del suelo, b) facilitar los mecanismos de contribuciones de mejoras, c) intervenir más eficientemente en el mercado de suelo a través del manejo de proyectos estratégicos; c) fomentar mecanismos de asociación entre gobiernos –en sus distintas instancias- y particulares, d) reformar el marco legal para facilitar la adquisición pública de suelo y e) modernizar y actualizar los sistemas catastrales y de registro de terrenos urbanos para proporcionar una base impositiva adecuada.

2.3. Impulso al reciclamiento del suelo 2.3.1. Aspectos generales En la mayor parte de las zonas metropolitanas y aglomeraciones del país existen actualmente procesos paradójicos de estructuración urbana: por un lado se carece de áreas nuevas para incorporar al suelo urbano, en virtud de que las zonas aún no utilizadas son poco aptas para este tipo de desarrollo ya sea por las dificultades para su aplicación o por su valor ambiental; mientras que en contraparte una significativa superficie de las ciudades posee infraestructura y servicios subutilizados como resultado de la expulsión de población y cambios en la renta del suelo. Se denomina declinación urbana al proceso que se expresa a través de los siguientes fenómenos: i) expulsión de población, ii) subutilización de la infraestructura, equipamiento y servicios disponibles; iii) deterioro físico de los inmuebles; y iv) cambios en el uso y la renta del suelo, donde se sustituyen usos habitacionales. Las condiciones mencionadas hacen necesaria una transformación en la política de ocupación del territorio que se ha llevado a cabo hasta la fecha, para pasar de una expansión basada en la incorporación de suelo no urbanizado, hacia un esquema orientado a reutilizar las zonas que ya cuentan con una importante inversión acumulada hasta la fecha. Entre las políticas dirigidas a disminuir los procesos de declinación urbana está la denominada como reciclamiento24, que consiste en aprovechar las áreas con inversiones acumuladas y accesibilidad, dándole a los inmuebles que allí se ubican nuevos usos e intensidades de acuerdo con las características de aprovechamiento efectivamente disponibles. Es decir, se trata de hacer congruentes los usos e intensidades con las ventajas urbanas. 2.3.2. Reciclamiento desde la perspectiva económica



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Desde una perspectiva de economía neoclásica el reciclamiento se entiende como el incremento del valor de un inmueble mediante la sustitución del edificio que ocupa un predio (cuya vida económica ha terminado), por otro edificio que inicie un nuevo ciclo

24 Conocido en la literatura anglosajona especializada como redesarrollo inmobiliario.


de utilidad de acuerdo a las características de aprovechamiento que efectivamente tiene una zona. Desde el punto de vista económico los predios factibles de reciclar deben contar con la condición sine qua non de que el valor total del edificio sea menor al del predio que lo contiene (ver figura 1). Es decir, cuando el aprovechamiento derivado del edificio actual es limitado y se pueden obtener mayores ganancias en ese mismo predio con otro inmueble y quizá otro uso, a pesar de los costos de demolición y construcción que implique el nuevo edificio, entonces puede considerarse que ha terminado la vida económica del edificio y que el redesarrollo es viable.

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s y polígonos de actuación. Versión 140

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Esto provoca que llegue el momento en que el mantenimiento tenga un costo muy elevado proporcionalmente comparado con el valor del edificio y del terreno que lo contiene. Un ejemplo claro de lo anterior son las zonas con valor patrimonial, que al tener restricciones especiales aumentan el costo del mantenimiento en montos muy significativos26. En el actual contexto de deterioro de áreas centrales de algunas ciudades es frecuente encontrar inmuebles con valor casi cero que han concluido su vida económica desde hace mucho tiempo y que tienen un potencial de reciclamiento evidente no sólo desde el punto de vista financiero sino social y arquitectónico. De hecho, muchos de ellos han concluido también su vida física que siempre es bastante más amplia que la económica. 2.3.3. Reciclamiento versus reserva en zonas periféricas El esquema tradicional de constitución de reservas territoriales ha privilegiado los esquemas de poblamiento de las zonas periféricas basado en el principio de adquirir suelo donde es más barato. Este criterio estrecho no considera que para la sociedad en su conjunto los esquemas de poblamiento extensivos generan altos costos y desaprovechan las inversiones ya realizadas en materia de infraestructura y equipamiento, así como la accesibilidad de las zonas ya urbanizadas. En efecto, es necesario que los programas de adquisición y habilitación de suelo consideren los lotes baldíos y los inmuebles de baja densidad en relación con la capacidad, infraestructura y servicios disponibles en las zonas ya urbanizadas. Si bien el precio del suelo en las zonas consolidadas es mayor al de la periferia, ello no evita la posibilidad de su aprovechamiento, máxime si se trata de acciones que tengan una densidad relativamente alta en desarrollos habitacionales de 4 ó 5 niveles. Aunque existe entre la población un fuerte arraigo de la idea de contar con una vivienda unifamiliar27, es difícil para la mayor parte de ella acceder a este tipo de vivienda debido a sus altos costos, así como las repercusiones que tiene esta decisión en caso de encontrar una vivienda que se ajuste a su capacidad de pago. En efecto, por lo general los inmuebles unifamiliares a que puede acceder la población de escasos recursos se ubica en zonas periféricas, que generalmente carecen de alguno o varios de los servicios básicos o cuentan con ellos bajo estándares de calidad



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26 Un ejemplo claro es el Centro Histórico, que cuenta con una normatividad muy estricta en materia de conservación patrimonial, lo que aunado a los procesos de reestructuración urbana, provoca que las inversiones sean poco viables en términos económicos. 27 Existen datos que permiten afirmar que alrededor del 85% de la población de escasos recursos aboga por esta opción (Eibenschutz y Flores, 2000, p. 107).


inadecuados, en zonas contaminadas o en riesgo, poco accesibles, entre otros aspectos. Es por ello que se considera necesario impulsar de forma decidida otras opciones de poblamiento. En este sentido la experiencia del Distrito Federal en los últimos 5 años es significativa ya que demuestra la factibilidad de construir desarrollos habitacionales en zonas consolidadas bajo esquemas plurifamiliares. A través de estos esquemas la proporción del costo del suelo en el costo total puede llegar al 30% en lugar de la tradicional proporción máxima de 15%, pero con mayor densidad. Si bien el Fondo no financiará acciones de vivienda, otorgará créditos para la adquisición y habilitación de suelo bajo criterios que fomentarán el reciclamiento de inmuebles que no aprovechan los beneficios derivados de su localización. Es importante destacar que de acuerdo al PNDU-OT en un lote con servicios el costo del suelo corresponde al 15% del total, el 5% corresponde a los estudios y el proyecto, el 45% corresponde a obras de cabecera, servicios e infraestructura básica y el 40% restante corresponde a urbanización complementaria, la cual no se explica en qué consiste. Lo anterior apoya el argumento de que la adquisición de suelo urbanizado si bien resulta en mayores costos por el suelo ya incluye la infraestructura y equipamiento, con la ventaja de una adecuada localización. La realización de acciones con mayor densidad es un elemento que apoyará aún más los planteamientos en materia de reciclamiento. La potencialidad de desarrollo de las zonas es una creación del conjunto de la sociedad, y por tal motivo implica un costo para la misma sociedad que este potencial esté subutilizado. Es por esta razón que el reciclamiento y la redensificación deben articularse a políticas fiscales, para así contar con una estrategia integral. Aunque se dará prioridad a la adquisición o habilitación de suelo dentro de las zonas urbanas, ya sean baldíos o inmuebles sujetos a reciclamiento, es evidente que no podrán dejarse de apoyar las acciones en la periferia urbana, siempre y cuando respeten la normatividad aplicable y los otros lineamientos analizados en este capítulo. V. PROPUESTA DE FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL.

1. Figuras jurídicas para la creación y operación del Fondo Suelo – Reserva Territorial

FSRT.



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Las disposiciones jurídicas vigentes en México contemplan diversos instrumentos o mecanismos a través de los cuales es posible contar con los elementos adecuados para alcanzar los objetivos y finalidades que se pretende tenga el Fondo Suelo Reserva Territorial, como instrumento de gestión y operación financiera de recursos para apoyar la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano. Entre las figuras jurídicas que contemplan los ordenamientos legales aplicables que pueden ser utilizadas como instrumentos para captar recursos y canalizar apoyos financieros destacan las siguientes: mandato fideicomisos públicos fideicomisos privados sociedades mercantiles públicas fondos públicos sociedades financieras de objeto limitado

Las figuras mencionadas pueden ser utilizadas para dar sustento legal al Fondo Suelo Reserva Territorial y fueron elegidas de entre las diversas opciones existentes, ya que a través de ellas es posible lograr los objetivos de instrumentación financiera que se han planeado para el Fondo.

1.1. Características de los distintos instrumentos jurídicos existentes en México para la operación del Fondo Suelo Reserva Territorial. De acuerdo a lo anterior, a continuación se presenta un análisis de las distintas formas asociativas y contractuales que pueden ser utilizadas para la creación del Fondo Suelo Reserva Territorial. 1.1.1. Contrato de mandato El contrato de mandato es aquel por virtud del cual una persona llamada mandatario se obliga a ejecutar, por cuenta de otra llamada mandante, los actos jurídicos que ésta le encarga. Características: 1. Es un contrato de prestación de servicios. El contenido de la conducta del mandatario manifestada como una prestación, es un hacer, consistente en actos jurídicos. 2. Los actos que debe ejecutar el mandatario, son precisamente actos jurídicos y no hechos materiales.



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3. Los actos jurídicos que realice el mandatario, como consecuencia del contrato, siempre serán por cuenta del mandante, lo que significa que inmediata o mediante repercutirán en el patrimonio, o en general, en la esfera jurídica de éste. 4. Por lo último y desde un punto de vista negativo, el mandatario no obra siempre e indefectiblemente a nombre del mandante, pues puede obrar a nombre propio. Distinción con otras figuras: 1. El mandato y la presentación. La representación es la figura jurídica que permite alterar o modificar el ámbito personal o patrimonial de una persona, por la actuación de otra capaz, quien actúa siempre a nombre de la primera. La representación puede directa y exclusivamente por la ley, como en el caso de la patria potestad; por el simple hecho del nacimiento de una persona, física, sus padres son sus representantes en ejercicio de la patria potestad. También puede conferirse por virtud de un procedimiento judicial con fundamente en una persona que sea incapaz de hacer valer por sí misma sus derechos o cumplir con sus obligaciones, a un ausente o a un sujetos que sean causahabientes a título universal de otro que ha fallecido, como es el caso de los tutores, del representante del ausente o del albacea. No obstante que la presentación es una figura jurídica y que por lo tanto toda representación es siempre legal, este tipo especial de representación toma la calificación de legal, para diferenciarla de aquella que no es imprescindible y necesaria, sino que se confiere intencionalmente y a la que se califica de voluntaria. Si la presentación se confiere deliberadamente por una persona capaz a otra, para que a su nombre realice determinados actos jurídicos, toma el nombre de voluntaria. Se puede señalar como diferencias principales entre estas dos clases de representación, las siguientes: La presentación legal es necesaria, ya que de otra manera se suprimiría la personalidad jurídica de las personas que no pudieran hacer valer por sí mismas sus derechos, y la situación de no tener un derecho se equipara a tenerlo y no poder hacerlo valer; es en términos generales irrenunciable, porque se dejarían desamparados a los incapaces; no es revocable, porque el incapaz no puede realizar el acto revocatorio, y las facultades del presentante son fijas, ya que ni él ni su representado, renunciable por el representante y las facultades del presentante son variables, diversas, según la intención de quien las confiere. La distinción entre mandato y representación salta a la vista si se toman en cuenta los conceptos de uno y otra y las características del primero. El mandato es un contrato; la representación no. El mandato nace por el acuerdo de las voluntades de mandante y mandatario; la representación legal se origina directamente por la ley o de un Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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procedimiento fundado en una norma de derecho. El mandatario sólo puede realizar actos jurídicos, en cambio el representante legal o voluntario puede realizar actos jurídicos o materiales, ya que la ley no establece ninguna limitación. Por último, puede celebrarse un mandato con representación, caso en el cual el mandatario deberá obrar en nombre del mandante y por su cuenta, o puede celebrarse sin representación y en ese supuesto, el mandatario deberá obrar a nombre propio aunque por cuenta del mandante. De lo anterior se desprende que existen mandatos con o sin representación; y representación con o sin mandato. 2. El mandato y el poder. Como diferencias fundamentales entre mandato y poder se pueden señalar las siguientes: El mandato es un contrato; el poder es un acto monosubjetivo. Por el contrato de mandato se crean obligaciones y derechos entre mandante y mandatario; por el otorgamiento del poder, sólo se confieren facultades para la realización de actos a nombre del poderdante, no se originan obligaciones o derechos, ya que éstos se crean o tienen su origen en el negocio subyacente, pero no en el poder. El mandato es un acto que sólo interesa a los contratantes, es un acto privado; en cambio, el poder es un acto público, ostensible, que necesariamente deben conocer las personas que tratan con el apoderado. En el mandato, el mandatario puede actuar a nombre propio; en el poder, el apoderado sólo puede, en su ejercicio, actuar en nombre del poderdante. En el mandato, el mandatario sólo puede realizar actos jurídicos; en cambio, el apoderado no tiene esa limitación impuesta por la ley y por lo tanto nada impide que pueda realizar actos materiales. 3. El mandato y el contrato de prestaciones de servicios profesionales. El mandatario sólo puede realizar actos jurídicos; el profesionista, en cambio, realiza generalmente actos materiales. El mandatario puede actuar a nombre propio o a nombre del mandante; el profesor siempre actúa en nombre propio y por su cuenta al hacer ejercicio de actividad profesional, aunque los actos los realice en beneficio de su cliente, y los actos que realiza un profesional siempre son técnicos y los que realiza un mandatario no. Elementos del mandato: Consentimiento. El consentimiento en este contrato, consiste en el acuerdo de voluntades entre el mandante y el mandatario para encomendar el primero la realización de determinados actos jurídicos y aceptar el segundo su ejecución. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Objeto. El hecho, como contenido de hacer que es la manifestación de la conducta que constituye el objeto del contrato, debe consistir en actos jurídicos. Forma. La ley siempre exige una forma determinada para la celebración válida de este contrato. Debe ser en forma verbal o por escrito. Sólo puede celebrarse verbalmente, si el interés del negocio para el que se concede no excede de doscientos pesos (2556), pero debe ratificarse por escrito, antes de que concluya el negocio para el que se otorgó y no se requiere que haya testigos (2552). La mínima formalidad si el interés del negocio excede de doscientos pesos pero no llega a cinco mil, es que debe constar en escrito privado ante dos testigos, sin requerir la ratificación de firmas (2556). Por último, debe constar en escritura pública o en documento privado firmado antes dos testigos y ratificadas las firmas del otorgante y testigos ante Notario, ante Juez o ante autoridad administrativa ante quien se vaya a hacer valer el documento: a) Cuando sea general. b) Cuando el interés del negocio para el que se refiere llegue a cinco mil pesos o exceda de esa calidad, y c) Cuando los actos que deba ejecutar el mandatario a nombre del mandante, deban constar para su validez a escritura pública conforme a la ley (2555). La falta de forma en los términos indicados, produce la nulidad relativa del contrato. Obligaciones del mandante: A. Retribuir al mandatario. El artículo 2549 dispone que "Solamente será gratuito el mandato cuando así se haya convenido expresamente." Por eso, el mandatario tiene derecho a una retribución por los actos jurídicos que realice por cuenta del mandante, con la única excepción de que se haya pactado expresamente la gratitud en el contrato. La retribución puede consistir en cualquier clase de bienes o servicios con las únicas limitaciones normales que establece la teoría general de las obligaciones en el sentido de que la conducta regulada del deudor sea lícita y posible. B. Debe anticipar al mandatario, si éste lo pide, las cantidades necesarias para la ejecución de los actos encargados (2577). C. Reembolsar al mandatario todas las cantidades que éste hubiere puesto para la ejecución de los actos encargados, con inclusión de los intereses legales sobre esas cantidades desde el día en que se hizo la erogación (2577). D. Indemnizar al mandatario por los daños y perjuicios que hubiere sufrido por la ejecución de los actos encargados y que no se hayan originado por su culpa o imprudencia (2578). Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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El mandatario tiene derecho a retener en prende los bienes que obren en su poder relacionados con el ejercicio de las facultades, mientras no le sean liquidadas las cantidades mencionadas en los incisos C y D (2579). Si fueren varios los mandantes, todos quedan obligados solidariamente ante el mandatario en los términos expuestos (2580). Obligaciones del mandatario: A. Debe ejecutar los actos jurídicos que constituyen el objeto del contrato (2546) en la siguiente forma: a) Siguiendo las instrucciones recibidas por el mandante (2562). b) Si no hubo instrucciones expresas, debe consultar con el mandante, siempre que lo

permita la naturaleza del negocio; y si no es posible hacerlo o si tiene facultades para obrar discrecionalmente, lo hará cuidando del negocio como si fuera propio (2563).

c) Personalmente, a menos que tenga facultades para otorgar poderes a nombre del

mandante o para subsistir sus facultades a un tercero. B. Debe dar aviso al mandante de cualquier circunstancia que pudiera determinar que éste modificara o revocara el encargo. C. Debe rendir cuentas e informar de la ejecución de los actos en cargados, en los términos convenidos, cuando sea requerido para ello por el mandante y en todo caso al término del contrato (2569 y 2566). D. Debe entregar al mandante todo lo que hubiere recibido como consecuencia de la ejecución de los actos encomendados a un cuando lo recibido no fuere debido al mandante (2569 y 2570). E. Debe indemnizar al mandante de todos los daños y perjuicios que éste sufra por el incumplimiento de sus obligaciones ya sea que haya obrado con violación a las instrucciones recibidas o con exceso del encargo. Causas de terminación: Porque el mandante revoque al mandatario las facultades que le hubiere dado para

la ejecución de los actos encargados. La revocación no implica la liberación de las obligaciones del mandante, ya que la validez y el cumplimiento de los contratos, no puede dejarse al arbitrio de uno de los contratantes (1797).



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Renuncia del mandatario a sus facultades para realizar los actos encargados. Como

en el paso anterior su renuncia no implica la liberación de sus obligaciones. Muerte o interdicción del mandante o del mandatario.

Vencimiento del plazo fijado en el contrato.

Conclusión del negocio que dio origen a la celebración del contrato.

Desaparición del mandante.

1.1.2. Fideicomisos públicos. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal asimila a los fideicomisos creados por el Estado, dentro de la entidades de administración pública paraestatal, y los coloca bajo la tutela de una coordinadora de sector, según sea el fin para el que se le haya constituido, coordinadora que realizará con respecto a ellos, las tareas de control y vigilancia a que nos referimos en el tema 28 (arts 3º y 49 de la citada ley). Con base en lo anterior y de acuerdo a lo establecido por la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, los fideicomisos públicos son aquellos que establece la Administración Pública Federal, los cuales se estructuran de forma análoga a los organismos públicos descentralizados o a las empresas de participación estatal mayoritaria, y cuyo fin es auxiliar el Ejecutivo Federal, mediante la realización de actividades consideradas prioritarias para el país. Los elementos del fideicomiso público son: El fideicomitente. En el caso de la Federación, es el Ejecutivo por conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (arts. 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 41 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales). Patrimonio fiduciario. Llamado también patrimonio afecto o fideicomitido, estará constituido por el conjunto de bienes y derechos que el Estado (fideicomitente) trasmita a la institución fiduciaria para el cumplimiento de sus labores. El fiduciario será cualquier sociedad nacional de crédito que podré fungir como tal para los fideicomisos públicos (el Banco de México también podrá serlo). Por lo que se refiere al objeto, de acuerdo con la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, consistirá en la realización de actividades consideras prioritarias por el



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Estado; ya sean éstas prestar servicios; ejecutar obras, organizar eventos, realizar inversiones, etcétera. Fines del fideicomiso: si la diversidad de objetos para los que se han constituido los fideicomisos es amplia, los fines que se pretenden alcanzar con su creación deben estar delimitados por el interés público, que es el que en última instancia, ha de presidir la actividad del Estado. Duración: los fideicomisos públicos tienen una vigencia indefinida, igual a la de los que persiguen fines de beneficencia social, que también es indefinida; en contraste con los que son constituidos por los particulares, cuya duración máxima es de 30 años. Regulación Legal: La intensa utilización de dicha figura, hecha en apoyo de la administración pública, ha proporcionado la necesidad de ir adaptando su regulación legal de acuerdo a las siempre cambiantes circunstancias dentro de las que debe actual; al respecto, de entre los ordenamientos más importantes que le son aplicables a los fideicomisos en el ámbito de la administración pública, mencionamos únicamente a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales y la Ley de Instituciones de Crédito, las cuales hacen alusión especial a los fideicomisos públicos, sobre todo en lo que concierne a su constitución, organización, operación e, incluso, a su extinción, sin olvidar a toda la legislación que en virtud de su carácter de entidad paraestatal, le es aplicable en materia de control y vigilancia por parte del Estado (tutela administrativa), punto éste que se tratará con mayor amplitud en el siguiente tema. De la legislación supletoria aplicable en este campo, resulta imprescindible citar a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito. Comités técnicos y delegados fiduciario especiales El artículo 80 de la Ley de Instituciones de Crédito no logro llenar el gran hueco legislativo existente en torno a esta figura, ya que la legislación vigente tanto mercantil como administrativa, la mencionan sin definirla. Al respecto, el citado artículo, en su último párrafo, insinúa la posibilidad de que en la constitución del fideicomiso o en sus reformas se contemple la integración de un comité técnico, el cual podrá actual según las facultades que se asignen, y, además, agrega que la fiduciaria queda libre de toda responsabilidad cuando actúe conforme a los dictámenes o acuerdos emitidos por dicho órgano. En el ámbito de administración pública, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone las bases conforme a las cuales se deberán ajustar el comité técnico, en lo que se refiere a facultades y funcionamiento; por su parte, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal prevé que en todos los casos habrá representante del fideicomitente (Secretaría de Hacienda y Crédito Público) en los comités técnicos (art Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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47) con el que concurren generalmente, en la práctica, un representante de la institución fiduciaria y uno de la coordinadora del sector correspondiente. Delegados fiduciarios especiales: Para realizar su operación fiduciaria, las sociedades nacionales de crédito cuentan con funcionarios a los que en el medio se les conoce como delegados fiduciarios, que son quienes en encargan de la gestión del fideicomiso, gestión por la cual responde directa e ilimitadamente. Un equivalente de esos funcionarios en el caso de los fideicomisos públicos, lo encontramos en los denominados delegados fiduciarios especiales, por lo común, encargados de la gestión del fideicomiso, la cual incluye ejecutar los acuerdos emitidos por el comité técnico. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales utiliza el término delegado fiduciario (art 43), sin el agregado de especial, como supondría la costumbre operante dentro del Poder Ejecutivo. Los delegados fiduciarios son funcionarios designados por las instituciones fiduciarias, a los que se les encarga realizar los fines del fideicomiso. Los delegados fiduciarios especiales constituyen una clase de los delegados fiduciarios y se distinguen de éstos en que aquellos son nombrados para la gestión de un fideicomiso público o estatal. La Ley Federal de las Entidades Paraestatales contempla la existencia de un delegado fiduciario general, que es el encargado de someter a la consideración de la respectiva coordinadora de sector, los proyectos de estructura administrativa o las modificaciones que ésta requiera. Registro del fideicomiso público: En su carácter de entidad de la administración pública paraestatal, el fideicomiso debe ser inscrito en el Registro Público, que al respecto lleva la Secretaria de Hacienda y Crédito Público. El fideicomiso no posee personalidad jurídica propia. No pretendemos aquí concluir la polémica generada en torno a esta cuestión, sola la enunciamos al aludir que, basándose en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que contempla a la fideicomisos como entidades paraestatales, existe una corriente de opinión, la cual sostiene que el legislador les ha otorgado tácitamente personalidad jurídica propia. Otra corriente afirma que el fideicomiso constituye un acto mercantil, por tanto, no posee el carácter propio de una persona moral. Se indica que la propietaria de los bienes utilizados para alcanzar el fin del fideicomiso es la institución fiduciaria, la cual Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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realiza actos de gestión que singularizan a un delegado especial; y que, en consecuencia, el fideicomiso, en todo caso, viene a ser únicamente un mero instrumento de operación de quienes lo constituyen o se benefician con él (fideicomitente, fiduciario y fideicomisario). 1.1.3. Fideicomisos privados El fideicomiso es un contrato de destino y administración de recursos. En él participan dos sujetos principales: el fideicomitente, que aporta los recursos y fija las reglas de administración y la fiduciaria, que tiene a su cargo la administración de los recursos aportados por el fideicomitente. La fiduciaria debe ser por disposición expresa de ley, una institución financiera autorizada. En virtud del fideicomiso, dos personas quedan vinculadas en función de un escrito, que estipula obligaciones y derechos para cada una. No hay normas legales específicas para los negocios, los asuntos ni aún para los actos; son denominaciones que utiliza la doctrina en la elaboración de argumentos subjetivos, destinados a explicar la naturaleza de la figura, por lo que no debe presumirse consenso. Constituido el fideicomiso, la parte del patrimonio de la que se desprendió el fideicomitente, que es el objeto del fideicomiso, se erige como un patrimonio sujeto a reglas especiales cuyo destino no puede ser otro que el fin señalado por el fideicomitente en el contrato. El objeto del fideicomiso constituye una universidad patrimonial; es un patrimonio independiente que, como el de las sociedades, por una parte está, sometido a la dirección y desarrollo de una persona física con facultades y poderes específicos para hacerlo, y por otra, está destinado a un único fin. Objeto: cualquier clase de bienes y derechos, propiedad del fideicomitente; Fin: aquel al que se destina el objeto, que debe ser lícito y determinado, y al que sólo puede llegar la fiduciaria. Naturaleza jurídica: El fideicomiso está regulado por la Ley de Títulos y Operaciones de Crédito. Por ser la materia mercantil o comercial federal, sus regulaciones son únicas y comunes para todos los estados de la república. Es un negocio fiduciario porque se constituye mediante formalidades contractuales originadas en la obligatoriamente coincidente manifestación de voluntad que emitan y hagan concordantes fideicomitentes y fiduciarios (unidad de voluntades que reduce a una emisión de parecer sin importancia legal el interés que informalmente manifieste el fideicomitente de afectar parte de su patrimonio a un fin, sino se completa con la participación, como aceptante, de la fiduciaria), respecto de la trasmisión real, en nombre propio, pero para un destino limitante de las facultades del nuevo titular. El fideicomiso es un negocio fiduciario que toma el nombre de contrato mercantil, fiduciario y bancario. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Agentes participantes: Los sujetos que intervienen en un fideicomiso son: fideicomitente, quien aporta los bienes o recursos para un fin determinado; la fiduciaria, que es la institución de crédito que asume bajo su responsabilidad la administración de los recursos; el delegado fiduciario o representante legal de la fiduciaria; y los fideicomisarios, que son aquellas personas que reciben el beneficio de los recursos administrados conforme a ciertos fines. Fideicomitente En relación a la capacidad, sólo pueden ser fideicomitentes las personas físicas o morales que tengan la capacidad necesaria para hacer la afectación de bienes que el fideicomiso implica. Las facultades y derechos del fideicomitente pueden distinguirse en dos grupos, los legales o institucionales, es decir, los que tiene en todos los casos; y los convencionales, es decir, los que se pueden reservar en cada contrato según las circunstancias. Toda vez que el fideicomiso es un contrato, el fideicomitente puede pactar a su favor todo género de facultades y derechos, luego, los que señala expresamente la LGTOC deben entenderse sólo como los concedidos de manera institucional, es decir, en todos los casos. En un fideicomiso el fideicomitente puede tener múltiples derechos no contemplados de manera expresa por la ley que, una vez más, se diseñan en función de las necesidades del caso concreto. Fiduciaria En nuestro derecho, los únicos que pueden ser fiduciarios son los bancos; el fundamento legal está constituído por la LGTOC que establece (art. 350) "solo pueden ser fiduciarias las instituciones expresamente autorizadas para ello por la LGIC" (sustituida por la LGICOA, luego por las dos LRSPBC y finalmente por la actual LIC). Por otra, vimos (núm. 54) nuestra vigente LIC sólo reconoce dos tipos de instituciones de crédito, las bancas de desarrollo y las bancas múltiples. Entonces, sólo pueden ser fiduciarias: • Las bancas de desarrollo, que mercantilmente funcionan como sociedades nacionales de crédito (art. 30 LIC) • Las bancas múltiples, que mercantilmente funcionan como sociedades anónimas con autorización federal (art. 89o. LIC). Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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El delegado fiduciario Como las instituciones fiduciarias son sociedades mercantiles, no pueden ser ellas las que desempeñen de modo personal el cargo, sino a través de un representante (art. 10 LGSM). La naturaleza de crédito del fideicomiso requiere que tal representante sea una institución especial; quien recibe el nombre de delegado fiduciario y quien es la persona física en la que descansa la responsabilidad de llevar a cabo, material y físicamente, los fines del fideicomiso, es el ejecutor, por lo que su designación y actuación están sujetas a fuertes requisitos . Se comprenderá que no cualquier persona puede ser delegado, al grado de que cada fiduciaria debe solicitar que sus prospectos sean autorizados por la CNB y solo hasta que lo sean, adquieren capacidad legal y pueden actuar como tales (art. 24 párrafo 5o. y 6o. y 25 LIC). El delegado acredita su personalidad con la simple exhibición de una certificación de su nombramiento, expedida por el secretario o prosecretario del consejo directivo o de administración, según se trate de una banca de desarrollo o de una múltiple, respectivamente (art. 90, 1er pár.. LIC), siempre que su nombramiento se haya inscrito en el Registro Público de Comercio, previa ratificación de firmas, ante fedatario público, del documento auténtico en el que conste (art.. 90, 4o. pár. LIC). Fideicomisario Puede ser fideicomisario toda persona física o moral que tenga la capacidad necesaria para poder recibir el provecho que el fideicomiso implica. Es decir una persona que tenga plena capacidad para contratar mercantilmente, si no tiene la habilidad jurídica para ejercer los derechos inherentes al beneficio que conlleva el cumplimiento del fideicomiso, no puede ser fideicomisario. Del cumplimiento del fideicomiso se derivan beneficios en favor de un tercero, y de ser así, el único que los puede recibir se denomina fideicomisario. Como en el fideicomitente y en el fiduciario, las obligaciones y derechos del fideicomisario pueden ser, tanto legales o institucionales como convencionales. Pero por su papel de beneficiario por naturaleza, la carga obligacional de fideicomisario es básicamente continente de derechos, aunque también debe cumplir ciertas obligaciones que, en todo caso, son convencionales. Constitución del fideicomiso La regla general es que el acto constitutivo debe constar por escrito. Las reglas especiales de forma varían pues, según el tipo de bienes objeto del contrato. 1.1.4. Empresas de participación estatal.



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Mediante la empresa pública, el Estado lleva a cabo tareas administrativas, es decir, cumple parte de sus cometidos. También, podemos afirmar que por su medio el Estado realiza ciertas labores dentro de sus atribuciones, las que se supone persiguen beneficios para la colectividad u obedecen al interés público. Características: Dejando el uso de la expresión, empresa pública reservado a cierto tipo de paraestatales, conformada éstas según reglas de derecho privado, sus características son las siguientes: Son creadas por acuerdo del Presidente de la República; excepcionalmente por ley del Congreso. Gozan de personalidad jurídica, distinta de la del Estado. Cuentan con patrimonio propio. El Estado les proporciona parte o el total de sus recursos económicos. No tienen relación jerárquica con el Poder Ejecutivo. La administración pública ejerce un control a una tutela sobre su actividad. Su objeto es de carácter industrial o comercial. Sus tareas las rigen, principalmente, normas de derecho privado. Su finalidad es la de satisfacer necesidades colectivas y no la obtención de lucro. Formas jurídicas de organización que puede adoptar la empresa pública. Las formas que puede adoptar la empresa pública la empresa pública en México son:



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• • • • • • • •

Sociedad anónima. Sociedad anónima de capital variable (modalidad de la anterior). Sociedad de responsabilidad limitada. Sociedad de responsabilidad limitada de interés público (variante de la anterior). Sociedad cooperativa. Sociedad nacional de crédito. Sociedad civil. Asociación civil.

En la actualidad, la Ley General de Sociedades Mercantiles reconoce seis especies de sociedades mercantiles: en nombre colectivo, en comandita simple, de responsabilidad limitada, anónima, en comandita por acciones y cooperativa. La mayoría han caído en desuso y casi siempre se recurre a la anónima (tanto el Estado como los particulares) y de manera excepcional se adopta la cooperativa y la de responsabilidad limitada. Grados de participación del Estado en las sociedades anónimas:


Según el art. 46 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, una empresa será considerada de participación estatal mayoritaria cuando el Estado, por medio de cualquier órgano centralizado, descentralizado o sociedad mercantil o civil estatal, intervengan de alguno de los siguientes modelos: Aportando más del 50% del capital social. Exista una serie especial de acciones para ser suscritas solamente por la Federación. En la escritura constitutiva o instrumentos de creación, se reserve el derecho de designar a la mayoría de los directivos de la sociedad. Conserve el derecho de vetar las decisiones de los órganos de dirección de la sociedad. Esta participación la puede tener el Estado mediante dependencias o entidades de manera conjunta o separada. De tal manera que puede ser, por ejemplo, una sola secretaría o ente descentralizado el que participe; o una secretaría con 40%, otra con 20%, un descentralizado con 20% y dos sociedades anónimas de participación estatal con 10% cada una. En todo caso, el Poder Ejecutivo logra un control absoluto del ente industrial o comercial. El art. 67 de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales, por su parte, considera que una empresa de participación estatal minoritaria será aquella en que el Estado aporte de 25 a 50% del capital social correspondiente. Este tipo de participación está siendo abandonado, ya que la administración pública no obtiene el control de la sociedad y solamente tiene derecho de nombrar a un comisario que vigile el manejo de la empresa. Objeto de las sociedades mercantiles públicas: Las sociedades mercantiles de Estado, sean anónimas, cooperativas, de responsabilidad limitada y nacionales de crédito, en las que el gobierno participe de la manera citada en el numeral anterior, tienen por objeto realizar determinadas tareas que les asigna su acto de creación, relacionadas con cometidos estatales de índole administrativa; dichas labores se refieren a producir, vender, operar o explotar bienes y servicios. Procedimiento para su creación: Las empresas públicas que adoptan la forma de sociedades mercantiles o similares (sociedad y asociación civil) son creadas por una decisión gubernamental que se materializa mediante un acuerdo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y de la



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secretaria o departamento cabeza de sector. Este acuerdo se publica en el Diario Oficial de la Federación. Emitido dicho acuerdo, se procede al otorgamiento de la escritura constitutiva que prevé la ley, ante la fe de notario público, excepto para las sociedades nacionales de crédito. El acuerdo puede referirse a que la Federación participe en sociedades ya creadas, adquiriendo las acciones o partes que se considere conveniente. Para las sociedades nacionales de crédito se sigue distinto procedimiento en su creación, el cual se mencionará más adelante. Respecto de la personalidad de las sociedades mercantiles públicas: el art. 25 frac lll, del Código Civil Federal y el art. 2º de la Ley General de Sociedades Mercantiles, le otorgan personalidad jurídica propia a las sociedades de las que nos venimos ocupando; esta personalidad es distinta de la que poseen el Estado o los socios. La administración pública como accionista de sociedades mercantiles: El verdadero accionista de la empresa pública estructurada como sociedad mercantil, es el Estado. En representación del Estado o Federación, cualquier ente centralizado podrá adquirir, administrar o enajenar las acciones; mediando el acuerdo respectivo, también, será factible que tenga carácter de accionista cualquier paraestatal (ésta poseedora de personalidad jurídica). Órganos de decisión y administración de la sociedad mercantil pública: Los órganos de la sociedad anónima, a los cuales recurre preferente, pero no únicamente el Estado, son la asamblea de accionistas, el consejo de administración, el director o gerente y de vigilancia (comisarios). Las asambleas pueden ser generales, concepto, clases y caracteres, ordinarias y extraordinarias. Asamblea general, la cual puede ser ordinaria o extraordinaria, es la reunión de accionistas a la que pueden concurrir todos los socios. Asamblea ordinaria: a ésta le compete nombrar a los otros órganos de la sociedad, aprobar sus informes y eventualmente fijarse a los integrantes de aquellos su remuneración. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Asamblea extraordinaria: a este órgano le corresponde modificar la escritura constitutiva o decidir sobre el destino de acciones (art 182 de la Ley General de Sociedades Mercantiles). Consejo de administración: El consejo de administración es un grupo integrado por personas físicas en el que se ha depositado la titularidad de la administración de una sociedad anónima. Existe la posibilidad legal de que el administrador sea un solo individuo; este seria el supuesto contrario a la existencia de un consejo de administración. Poderes y facultades de la administración: La administración societaria tiene facultades para coordinar los elementos personales y materiales, a efecto de lograr el objeto de la empresa; esta obligada a informar a la asamblea de accionistas acerca de sus actividades y normalmente podrá nombrar representantes ante los tribunales y otras autoridades. Directores generales, gerentes generales y consejos delegados: Los directores generales o gerentes generales son los encargados de ejecutar las decisiones del consejo de administración y de representar a la sociedad y son quienes, además, podrán estar facultados para otorgar mandatos y obligarse en nombre de la empresa. Extinción y liquidación de empresas de participación estatal: Las empresas de participación estatal, para su extinción o liquidación, requieren de un acto de derecho público de la misma naturaleza del que los creó. Esto es, debe ser una ley, un decreto o un acuerdo el que ordene la eliminación del órgano paraestatal o el retiro de la participación del poder público en él, según haya sido creado por ley, decreto o acuerdo. En el caso de decreto o acuerdo, se tendrá en cuenta la opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la de la correspondiente coordinadora del sector (secretaría de departamento). Los sucederá para la exposición de motivo de alguna iniciativa de ley, sin que en este caso dichas opiniones sean requisitos para que prospere tal iniciativa.



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1.1.5. Fondos y programas de gasto público. Un instrumento comúnmente utilizado para la canalización de recursos a proyectos y propósitos de gobierno ha sido el constituir fondos o programas públicos, sin necesidad de crear personas morales que se ocupen de su administración, tales como entidades paraestatales o sociedades mercantiles, ni la utilización de mecanismos contractuales con entidades fiduciaria como lo son los fideicomisos. En vez de ello, simplemente establecen o crean mediante un acto administrativo específico, en sus programas de gobierno, el que ha una determinada masa presupuestal se le de un destino específico, ejercida directamente por la entidad o persona pública de que se trate y fijan las reglas generales para su ejercicio. Desde luego, el marco jurídico que rige este tipo de fondos o programas queda sujeto a las mismas condiciones y normas a que esta sujeta la administración y ejercicio de recursos públicos de la dependencia o entidad de gobierno que lo crea. La personalidad es la misma que la del ente de la administración pública que lo origina y se sujeta a las diversas normas programáticas, presupuestales, de contabilidad y gasto, así como de contraloría y responsabilidades administrativas a que está afecta la administración pública. La creación de estos fondos o programas gubernamentales, así como el establecimiento de sus reglas y políticas de operación generalmente se da por Decreto o Acuerdo del Ejecutivo Federal, pero en ocasiones encontramos algunas creadas por disposiciones legislativas o reglamentarias. La administración de los recursos recae en la propia estructura administrativa de origen, provocando en algunos casos la especialización de ciertas oficinas o dependencias al interior de la organización burocrática. Las decisiones sobre el destino y aplicación de fondos recae en los titulares de las entidades o dependencias públicas, encontrando muchos casos en donde se crean consejos, comités o comisiones para auxiliar, asesorar o consultar el ejercicio de recursos. En tales unidades administrativas se propicia usualmente la participación de otros organismos de gobierno y de los sectores o agentes destinatarios o beneficiados. La fuente de recursos queda limitada a la disposición presupuestal anual de gasto de los organismos o entidades de que se trate, aunque en muchos casos se establecen políticas de ejercicio que implican la mezcla de recursos o actividades de parte de sus destinatarios para ser objeto de sus beneficios. Buena parte de los recursos públicos destinados a subsidiar las distintas políticas y objetivos de gobierno utilizan este tipo de mecanismos, en la más variadas materias: combate a la pobreza, apoyos a la alimentación o a la salud, apoyos a la producción Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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agropecuaria o pesquera, apoyos a la producción y desarrollo al sector forestal, al medio ambiente, etc. Pese a parecer simple su mecánica de creación al derivar de órganos de gobierno creados, existe un complicado procedimiento administrativo de obtención y ejercicio de recursos, así como la obligada participación de diversos agentes y trámites gubernamentales para la gestión y operación de estos fondos y programas. Además de la Constitución Política, las leyes que rigen el proceso de dichos fondos y programas de gasto gubernamental son las siguientes:

- Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. - Ley Federal de Entidades Paraestatales. - Ley Federal de Procedimiento Administrativo. - Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público - Ley de Ingresos. - Presupuesto de Egresos. - Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios. - Ley de Obra Pública. - Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos.

1.1.6. Sociedades financieras de objeto limitado. Son empresas constituidas como sociedades anónimas, que gozan de la autorización de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para captar recursos provenientes de la colocación de instrumentos inscritos en el registro nacional de valores e intermediarios, que lleva la comisión nacional bancaria y de valores, y para otorgar créditos para determinada actividad o sector, por lo que tanto su escritura constitutiva como las reformas que se hagan a la misma, deben someterse a la aprobación previa de dicha secretaria. Tienen como socios a personas que cuenten con solvencia moral y el nombramiento de su director general, así como de sus consejeros, deberá recaer en personas de reconocida calidad moral, que cuenten con conocimientos en materia administrativa o financiera. Las operaciones que pueden llevar a cabo, según las reglas de operación expedidas por la Secretaria de Hacienda y Crédito Público, son: Captar recursos del público exclusivamente mediante la colocación de valores

inscritos en el registro nacional de valores e intermediario, que cuenten con el dictamen correspondiente emitido por una institución calificadora de valores.



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Obtener créditos de entidades financieras del país y del extranjero en los términos de las disposiciones legales aplicables.

Otorgar créditos a la actividad o al sector que se señale en la autorización

correspondiente. Invertir sus recursos líquidos en instrumentos de captación de entidades financieras,

así como en instrumentos de deuda de fácil realización. Adquirir los bienes muebles e inmuebles necesarios para la realización de su objeto,

y Las análogas y conexas que autorice el Banco de México.

La Comisión Nacional Bancaria y de Valores emite disposiciones de carácter general para que las sociedades financieras de objeto limitado, registren su contabilidad, lleven los libros y documentos correspondientes, los conserven por un plazo determinado, formulen sus estados financieros y conozcan la forma y términos en que los deben presentar, independientemente de presentar la información y documentación que, en el ámbito de sus respectivas competencias, les soliciten las demás autoridades financieras. A las sociedades financieras de objeto limitado, les esta prohibido, entre otras, celebrar operaciones en virtud de las cuales resulten o puedan resultar deudores de las mismas sus funcionarios o empleados, salvo que correspondan a prestaciones de carácter laboral otorgadas de manera general; destinar los recursos que capten a fines distintos de los permitidos en la ley y en sus reglas o realizar operaciones no autorizadas por la ley. La Secretaria de Hacienda y Crédito Público, previa audiencia de la sociedad, podrá revocar la autorización correspondiente, cuando encuentre que las operaciones no se están realizando conforme a las disposiciones aplicables y las mismas no son corregidas después de un plazo indicado para tal efecto. De esta manera, las sociedades financieras de objeto limitado, deberán sujetarse a las reglas que al efecto expida la secretaria de hacienda y crédito público, a las disposiciones que respecto de sus operaciones emita el banco de México y a la inspección y vigilancia de la comisión nacional bancaria y de valores.



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1.2. Comparación de los instrumentos jurídicos para la operación del fondo suelo reserva territorial. En el siguiente cuadro se presenta un análisis comparativo de los elementos característicos más importantes de los diferentes instrumentos jurídicos que conforme a la legislación vigente en México, pudiera utilizar la Secretaría de Desarrollo Social para la constitución del Fondo Suelo Reserva Territorial.

Entidad Pública

Contrato de

Mandato

Fideicomiso

Público

Fideicomiso

Privado

Fondo

Gubernamental

Sociedad

Financiera de Objeto Limitado

Naturaleza Persona moral osociedad

Contrato Entidad pública Contrato para administración y destino de recursos

Programa público Persona moral, sociedad anónima

Legislación aplicable a su creación Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley Federal de Entidades Paraestatales

Código Civil Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley Federal de Entidades Paraestatales

Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito Código de Comercio

Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Ley Federal de Entidades Paraestatales

Ley de Instituciones y Organizaciones Auxiliares del Crédito

Finalidad

De auxilio o apoyo a la Administración Pública Federal

Actividades preponderantemente jurídicas

Administración de recursos públicos

Administración de recursos privados o mixtos

Administración de recursos presupuestales de gasto público

Actividades financieras enfocadas a un solo sector o actividad.

161Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión preliminar en proceso de revisión.


Entidad Pública

Contrato de Mandato

Fideicomiso

Público

Fideicomiso

Privado

Fondo

Gubernamental

Sociedad


Sujetos SHCP ydependencia cabeza de sector

Mandante ymandatario

Fideicomitente Institución fiduciaria

Fideicomitente Institución fiduciaria

Dependencia oentidad pública

Socios de la SOFOL.

Capital social Patrimonio afectado Presupuesto Capital social

Mínimo $50,000.00 (solo si se constituye como sociedad)

No aplica por su naturaleza

El entregado por el fideicomitente

El entregado por el fideicomitente

El monto de los subsidios o presupuesto de gasto asignado

Mínimo $50,000.00 más requerimientos de SHCP y CNBV.

Efectos

Se crea una persona moral con personalidad propia

No se crea una persona moral

Se crea una persona moral con personalidad propia

No crea una persona moral

No se crea una persona moral

Crea una persona moral.

Régimen fiscal

Estricto No aplica Estricto Sujeto a algunas facilidades dependiendo de los fines del fideicomiso

No es sujeto del régimen fiscal, pero esta regulado por el régimen de gasto público

Estricto.



Entidad Pública

Contrato de Mandato

Fideicomiso

Público

Fideicomiso

Privado

Fondo

Gubernamental

Sociedad


Ventajas/desventajas

•Limitado margen de maniobra por ser parte de la administración pública •Estrictos controles y limitaciones presupuestales y administrativos

•No es funcional por que supondría celebrar un contrato con cada actor que intervenga en el proceso. •Tiene un margen de maniobra limitado, en función del alcance de su finalidad.

•Por su propia naturaleza no permite planear un crecimiento a futuro.

•Existen problemas relacionados con la personalidad y capacidad de sus representantes. •Se está sujeto a la supervisión de la fiduciaria.

•Depende del monto anual de recursos públicos asignados. •Pueden destinarse a romper barreras que impiden el desarrollo de proyectos. •Estrictos controles y limitaciones presupuestales y administrativos.

•Excesivamente regulada por tratarse de una institución financiera. •Limitaciones políticas, presupuestales y legales para que los tres niveles de gobierno intervengan en ella. •Se puede enfocar directamente a los objetivos del FSRT.



1.3. Análisis FODA (fortalezas y debilidades) de las alternativas de instrumentación jurídica para el FSRT. En el siguiente cuadro se presenta una evaluación de las fortalezas y debilidades de cada una de las figuras jurídicas analizadas: asociación, sociedad civil; fideicomisos privados; fideicomisos privados; empresas de participación estatal y fondos y programas públicos. Para cada una de las figuras mencionadas, se evalúa las siguientes características: capacidad y credibilidad para gestionar recursos y actuar frente a las instancias gubernamentales, la facilidad para otorgar recursos, ya sea capital de riesgo, otorgamiento de créditos o subsidios, adicionalmente se evalúa la capacidad para el establecimiento de garantías, su ejecución y la posibilidad para acceder a facilidades y subsidios fiscales. Finalmente se evalúa la flexibilidad para el cambio, la eficiencia y eficacias administrativa y operativas, y las restricciones que imponen la normatividad en aspectos regulatorios y operativos.

CARACTERÍSTICAS A EVALUAR ALTERNATIVAS DE INSTRUMENTACIÓN JURÍDICA

Contratode

Mandato

Fideicomiso público

Fideicomiso privado

Empresa de

participación estatal

Fondos y programas públicos

Sofoles

Capacidad/credibilidad: Recibir recursos públicos N 1/2 C C C N Recibir recursos privados N C 1/2 N N C Recibir recursos internacionales N C 1/2 N N C Frente a gobierno N C C C C C Frente sector financiero N C 1/2 N N C Frente sector inmobiliario N C 1/2 1/2 1/2 C Capacidad de gestión: Frente su órgano de gobierno 1/2 N N N C Otorgar capital de riesgo N C 1/2 1/2 N C Otorgar créditos N C 1/2 1/2 N C Otorgar subsidios N 1/2 1/2 1/2 C C Establecer garantías y ejercerlas N C C C 1/2 C Facilidades y subsidios fiscales N 1/2 C C C N Eficiencia y eficacia: Para el cambio C 1/2 1/2 1/2 N N



Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión preliminar en proceso de revisión. 165

Administrativa 1/2 1/2 1/2 1/2 1/2 C Operativa N C 1/2 1/2 1/2 C Restricciones: Regulatorias C C N N N N Operativas C C 1/2 N N N

C Cumple 1/2 Cumple parcialmente N No cumple

Como puede observarse las fortalezas se concentran en las alternativas de sociedad financiera de objeto limitado y fideicomiso privado, mientras que las debilidades se reflejan especialmente en las empresas de participación estatal y los fondos y programas públicos. Esta situación se debe fundamentalmente al hecho de que en general las cualidades evaluadas se refieren a capacidad de gestión, credibilidad y eficiencia, factores que se cumplen mayormente en las figuras del sector privado.


1.4. Justificación de la figura elegida. Conforme a las determinaciones de la Secretaría de Desarrollo Social, el Fondo Suelo - Reserva Territorial tiene como finalidad promover la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano, tanto en áreas de crecimiento futuro de los centros de población, como en zonas aptas para su reciclamiento y redensificación. Con esta visión y teniendo en cuenta el análisis de las diversas figuras jurídicas contempladas por la normatividad en México, así como de las características de las funciones que se encomendarán al Fondo Suelo - Reserva Territorial, se determinan los siguientes lineamientos: • El fideicomiso como instrumento jurídico para la recepción y administración de

recursos, con los alcances y características que se pretenden dar al Fondo Suelo - Reserva Territorial, es el mecanismo idóneo para darle sustento jurídico.

• El fideicomiso debe tener la naturaleza de privado, para asegurar una mayor

capacidad de gestión de recursos privados e internacionales, además ello le permitirá desligarse de las regulaciones excesivas que supondría tener la naturaleza de fideicomiso público.

• Respecto de la capacidad jurídica para recibir recursos públicos, el fideicomiso

privado cumple parcialmente esta característica, ya que no debe rebasar los máximos establecidos por el Manual de Normas Presupuestales para 2002, que establece el porcentaje máximo del patrimonio fideicomitido que puede aportarse por dependencias o entidades de la Administración Pública Federal, señalando en este caso que dicho porcentaje es del 50% de las aportaciones recibidas en un ejercicio fiscal.

• Por lo que hace a la posibilidad de recibir recursos privados, el fideicomiso privado

cumple cabalmente esta posibilidad, ya que las disposiciones aplicables tanto de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, como de la Ley Instituciones de Crédito, no establecen condicionante o limitación alguna en este sentido.

• Por lo que se refiere a la credibilidad frente a los sectores público, financiero e

inmobiliario, el fideicomiso privado es un instrumento que por su naturaleza cumple con esta cualidad frente a los sectores mencionados. Su naturaleza privada le permite tener amplios márgenes de gestión y promoción frente a los diversos sectores relacionados con los fines que se pretenden dar al Fondo Suelo - Reserva Territorial. Particularmente su naturaleza privada le permitirá actuar frente al sector financiero con una mayor certeza y capacidad de promoción y gestión.



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• Por lo que se refiere a la capacidad de gestión para el cumplimiento de los objetivos planteados, el fideicomiso privado estará plenamente capacitado para participar en capital de riesgo, proporcionar financiamientos al sector público, actuar como aval para créditos y financiamientos y prestar servicios de asistencia técnica, entre otros.

• Por lo que se refiere a criterios de eficiencia y eficacia, el fideicomiso privado goza

de diversas características que lo hacen un instrumento flexible en el tiempo para aumentar su capacidad de acción, a través del incremento de sus fines, así como para recibir recursos adicionales de manera constante y segura.

• En términos administrativos, el fideicomiso privado constituye una figura jurídica que

presenta diversas ventajas, ya que si bien no se crea una persona moral, sino que actúa constantemente a través de la fiduciaria, esta misma situación implica que en términos de cargas y organización administrativa puede tener estructuras muy simples que se apoyen en la infraestructura de la fiduciaria, independientemente de que en caso de ser necesario puede crearse una organización eficiente que de cumplimiento a los fines del mismo.

• Por los que se refiere a las restricciones regulatorias y operativas, el fidieicomiso

privado cuenta con un margen de actuación muy amplio, únicamente limitado por sus fines, además de que por el hecho de ser de naturaleza privado, aunque reciba recursos públicos en las proporciones indicadas, no le son aplicables las disposiciones restrictivas para el ejercicio de recursos presupuestales públicos.

En vista de lo anterior, se concluye que la figura idónea para dar sustento jurídico al Fondo Suelo - Reserva Territorial es el fideicomiso privado, sin la participación de la administración pública federal en carácter de fideicomitente, pero con la posibilidad de recibir recursos públicos en los montos y con las condiciones establecidas en la normatividad presupuestal correspondiente.

2. Caracterización del Fondo Suelo – Reserva Territorial.

2.1. Funcionamiento de fondos y fideicomisos. Es pertinente anotar que existen equívocos en la utilización común de las denominaciones fondos y fideicomisos. De modo general se conciben a los fondos y fideicomisos como instrumentos para la obtención, administración y aplicación de recursos. Como hemos expuesto la figura de fideicomiso implica un negocio jurídico, mediante el cual se afecta una masa patrimonial a un fin específico, interviniendo tres agentes fundamentales: el aportante o fideicomitente, el banco o fiduciario y el beneficiario o Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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fideicomisario. Por su parte, desde una perspectiva más amplia un fondo es una masa patrimonial afecta a un fin, sin que necesariamente medie un negocio fiduciario, es decir que no requiere a priori la intervención de un banco. Vale la pena aclarar que nuestra legislación no tipifica la figura de fondo y si lo hace respecto de fideicomisos, por ello en el presente apartado, se analizan los derechos y obligaciones de los agentes participantes, el funcionamiento detallado del fideicomiso y se precisan diversas reglas relacionadas con los comités técnicos. Por su parte, la descripción de los fondos quedo ya descrita en el apartado 5.1.1.5. Fondos y Programas Públicos. 2.1.1. Derechos y obligaciones de los sujetos que intervienen en la constitución de fideicomisos. Un aspecto especialmente relevante en el presente análisis consiste en determinar con precisión los derechos y obligaciones que le asisten a los distintos agentes que intervienen en la creación de fondos y fideicomisos, ya que con dicho análisis podrá verificarse la pertinencia de dicha figura (el fideicomiso) para ser utilizada como la forma jurídica idónea para el Fondo Suelo Reserva Territorial. En ese sentido, a continuación se precisan los derechos y obligaciones de los distintos agentes involucrados cuya descripción general se estableció en los párrafos anteriores. Fideicomitente: Por cuanto a las facultades legales o institucionales se refiere, a su vez se distinguen en designatorias y restitutorias. Las primeras son las siguientes: • A él corresponde designar la fiduciaria que se encargará de ejecutar el fin; dado el caso no la haya designado, nominalmente, en el contrato, corresponde al fideicomisario y, en su defecto, al juez de primera instancia del lugar de los bienes (art. 350, 3er pár. LGTOC) • A él corresponde designar al o los fideicomisarios (art. 348 segundo pár.. LGTOC) • A él corresponde designar los miembros del comité técnico (art. 80, 3er pár.. LIC), que en la práctica es cada vez más frecuente e importante. La facultad restitutoria por excelencia consistente en que si a la extinción del fideicomiso quedan en poder de la fiduciaria todos o parte de los bienes a él destinados, el fideicomitente tiene el derecho legal de que se le restituyan. En correspondencia a esta facultad, la LGTOC también concede al fideicomitente la de reservarse el derecho de revocar el fideicomiso (art. 357, VI), con las consecuencias que implica. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Por la definición propia del contrato del fideicomiso la obligación fundamental del fideicomitente consiste en la trasmisión de la propiedad de sus bienes; es decir, se obliga a desprenderse de la totalidad o parte de su patrimonio para constituir otro, autónomo del primero y de cualquier otro, respecto del cual, como ya se apuntó, queda obligado al saneamiento para el caso de evicción en los términos del derecho privado. Asimismo, por lo general es a cargo del fideicomitente el pago de los honorarios que cobrará la fiduciaria por fungir como tal. No existe un arancel específico y, por tanto, cada fiduciaria cobra de manera diferente, pero por la ley de oferta y demanda las fiduciarias se han aproximado a un promedio de honorarios que se determina en base al monto del negocio. En todo caso corresponde al fideicomitente su pago, a no ser que se pacte de otra manera en el contrato, quedando como alternativa que quien pague sea el fideicomisario. Fiduciaria De conformidad con la LIC y la LGTOC, las principales obligaciones, facultades y prohibiciones de la fiduciaria son las siguientes: • Desde luego, la más importante obligación consiste en el exacto y fiel cumplimiento del fin pactado con el fideicomitente en el acto constitutivo (art. 356 LGTOC) • Se pueden designar varias fiduciarias para que conjunta o sucesivamente desempeñen el fideicomiso, y en ese caso, cada una podrá cumplir por separado sus funciones si están delimitadas con claridad (art. 350, 3er pár.. LGTOC) • Cuando las instrucciones del fideicomiso no fuesen suficientemente precisas o cuando se hubiere dejado la determinación de la inversión o de la aplicación a la discreción de la fiduciaria, está obligada a consultar a los fideicomisarios (art. 348, 3er. pár.. LGTOC), o en su caso al comité técnico (art. 80 3er. pár.. LIC) • Debe realizar su gestión, además de con apego al contrato, la ley y los reglamentos aplicables, con apego a prácticas sanas que propicien la seguridad del negocio y procuren una adecuada atención, tanto al fideicomitente como a los fideicomisarios (art.77 LIC) • No puede excusarse ni renunciar su cargo sino por causas graves a juicio de un juez de primera instancia del lugar de su domicilio (art. 356 LGTOC) •Debe abrir una contabilidad especial por cada uno de los fideicomisos que lleve, debiendo registrar en las mismas, en consonancia con su propia contabilidad, el dinero y demás bienes, valores o derechos cuya titularidad se le haya confiado (art. 79, primer pár..) Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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• Debe rendir cuentas, dentro de los 15 días hábiles siguientes a aquel en el que se le hayan pedido, respecto de su gestión fiduciaria (art. 84, 1er Pár.. LIC) • En ningún caso podrá utilizar las cosas fideicometidas para fines distintos a los pactados (art. 351, 2o. pár.. LGTOC) • El personal que contraten, en función de un fideicomiso, no forma parte de su propio personal, con la condición de que sólo lo utilice directa y exclusivamente en la realización del fin (art. 82 LIC). Sin embargo, las reclamaciones de esa índole que intente el personal del fideicomiso deberán ejercitarse contra la fiduciaria, la que en su caso cubrirá la deuda con los bienes objeto del contrato. • Debe responder por las pérdidas, menoscabos, daños y perjuicios que sufran los bienes o los fideicomisarios, por su culpa o por su negligencia grave (art. 356 LGTOC y 84, 1er pár.. LIC). • Si a la extinción del fideicomiso, la fiduciaria tiene en su poder cosas remanentes del patrimonio fiduciario, deberá trasmitirlas al fideicomitente o a sus herederos y, en su caso, al fideicomisario (arts.. 358 LGTOC y 106, XIX b. 2o. pár..) • No puede celebrar fideicomisos en los que se pacten condiciones y términos que se aparten significativamente de las condiciones prevalecientes en el mercado en la fecha de la celebración, de las políticas generales del banco y de las sanas prácticas y usos bancarios (art. 106, V LIC). En contravención se entenderá que el fin del fideicomiso no es lícito y, por tanto, incumpliría con ese requisito de validez (art. 347 LGTOC) • No puede otorgar créditos cuya garantía sean derechos sobre fideicomisos que tengan por fin: (i) depósitos bancarios de dinero a la vista, a plazo, de ahorro o retirables en días preestablecidos; (ii) otros préstamos: ni (iii) emisión de obligaciones subordinadas (art. 106, XVIII, b) LIC) • No puede utilizar los recursos o valores que se le trasmitan con el fin de otorgar créditos, para realizar operaciones de las que puedan resultar deudores sus delegados fiduciarios; sus miembros del consejo de administración o directivo; sus empleados y funcionarios; sus auditores externos; los miembros del comité técnico; o los ascendientes o descendientes en primer grado, los cónyuges, o las sociedades en cuyas asambleas tengan mayoría las personas citadas (art. 106, XIX c) LIC) • No se puede obligar a responder ante los fideicomisarios por las consecuencias de los siguientes asuntos: (i) por el incumplimiento de los deudores de los créditos que conceda; (ii) por el incumplimiento de los emisores de los títulos que adquiera; (iii) tampoco puede garantizar el rendimiento de los fondos que se le hayan confiado en



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fideicomisos de inversión (art. 106, XIX b) LIC): la única excepción, y entonces responderá, en la negligencia y la culpa grave. • Finalmente, dentro de otras prohibiciones, la fiduciaria no puede ser fideicomisaria de los fideicomisos en los que sea fiduciaria (art. 348, 4o. Pár.. LGTOC). Fideicomisario • Tiene los derechos que señale el contrato constitutivo del fideicomiso • Sólo él tiene el derecho de exigir el cumplimiento a la fiduciaria • Cuando el fideicomitente no haya designado fiduciaria, corresponde al fideicomisario esa facultad de designación • En todo lo no previsto en el fideicomiso, se debe consultar la voluntad del fideicomisario; y cuando sean dos o más, se consultará su voluntad y las decisiones se tomarán por mayoría de votos computados por representación y no por persona El fideicomisario no tiene obligaciones institucionales. El fideicomitente puede también ser el fideicomisario. De ser así, la carga obligacional que tendrá la persona concernida es doble: tanto la que tiene una como la otra figura. Reglas de operación y funcionamiento • Consiste en el desprendimiento y afectación de parte de un patrimonio, a la realización de un fin. • En consecuencia, implica una transmisión real de los bienes afectados. • El fin perseguido debe ser lícito y determinado. • La realización del fin no queda a cargo de aquel que se desprendió de los bienes, sino de aquel a quien se transmitieron, en todo caso una institución fiduciaria. • La obtención de tal fin podrá o no tener un destinatario específico, que en la materia se denomina fideicomisario.

2.2. Funcionamiento del fideicomiso. El funcionamiento del fideicomiso puede detallarse en los siguientes términos:



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1. Una persona (fideicomitente) decide unilateralmente desprenderse de parte o la totalidad de los bienes que forman su patrimonio, para que con ellos se llegue a un objetivo concreto que también será el que señale su voluntad. 2. El objetivo al que el fideicomitente quiere que se llegue con esos bienes sólo puede ser el de constituir un fiduciario, quien para ello es necesario que se convierta, no en su propietario en términos del abuso absoluto de la propiedad civil, porque "no adquirió" esos bienes, sino en el titular, tanto del patrimonio afectado como de las obligaciones y derechos activos necesarios para la realización del fin; esto, en la medida en que "alguien" debe agotar el fin fiduciario y el comitente no puede serlo por haberse desprendido de los bienes y porque "no es un fiduciario". 3. Los bienes de los cuales se desprende el comitente formarán, a su vez, otro patrimonio más, pues ya no forma parte del patrimonio ni del fideicomitente ni formará parte de aquel del fiduciario, sino que queda sometido a la simple titularidad de éste, porque la persona especializada en la labor de llevar a cumplimiento en todos los casos los fines de cualquier fideicomiso es un fiduciario. 4. Constituido el fideicomiso, el fideicomitente suspende su dominio real sobre los bienes afectado - a no ser que se designen fideicomisario o que se pacten derechos de esta índole a su favor- y el fiduciario se erige en el nuevo titular y se avoca él, y solo él, a la ejecución y consecución del fin. Pareciera que, de manera voluntaria, se creó un patrimonio autónomo, pues por tal se entiende el que no tiene propietario sino solo titular, con facultades tan amplias como sean necesarias para ejecutar el fin fiduciario, exclusivamente. 5. Por lo general, del cumplimiento del fideicomiso se desprenden beneficios que, como tales, deben tener un destinatario; es decir, por lo común, del cumplimiento de los fines fiduciarios se beneficia un tercero (fideicomisario), quien también puede ser el fideicomitente, pero no en tanto que tal, sino en tanto que fideicomisario, ya que, en efecto, puede ser ambas cosas, lo que no impide que en ese caso deba ser, necesariamente primero una cosa y luego la otra. En su carácter de beneficiario, en determinados casos el fideicomisario puede exigir al fiduciario el cumplimiento de los fines del fideicomiso, pero no el fideicomitente, por no ser el beneficiario. 6. Cumplido el fin del fideicomiso las cosas vuelven a su estado original tal cual se encontraban antes de constituirse. El fideicomiso tiene los siguientes elementos esenciales: • Objeto Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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• Licitud en el fin • Capacidad de las partes • Expresión del consentimiento • Forma Requisitos del objeto El objeto del fideicomiso es el bien o el conjunto de bienes que el fideicomitente decidió afectar. Para poderse afectar deben reunir los siguientes requisitos. • Deben existir en la naturaleza (art. 1825 C Civ) • Determinados o determinables en cuanto a su especie (art. 1825 C Civ) • Ser derechos reales o personales, es decir, pueden ser muebles o inmuebles de cualquier tipo y también bienes muebles por disposición de ley • Los bienes deben no ser estrictamente personales de su titular (art. 351, 1er párrafo LGTOC) • Deben estar comprendidos en el comercio (art. 1825 C Civ). Requisitos del fin Por su parte, el fin del fideicomiso es el destino que el fideicomitente escogió darle al objeto; es decir, a los bienes que afectó. De conformidad con la LGTOC, el fin del fideicomiso puede ser cualquiera, siempre que • El fideicomisario tenga la capacidad jurídica necesaria para recibir el provecho que implica (art. 348, 1er. pár..) • Sea lícito (art. 346); • No implique una simulación que defraude a terceros (art. 351, 3er Pár..) • Esté claramente determinado (art.. 347) • Su desahogo no convierta al fiduciario en fideicomisario (art. 348, 4o. pár..) • No sea secreto (art.. 359, I) es decir, no debe ser un fin oculto para la fiduciaria, que la dejará reducida a ser titular de un patrimonio cuyo fin desconoce. • No conceda beneficios a personas que deban sustituirse sucesivamente por muerte de la anterior (art.. 359, II) • Su desahogo no demande una duración mayor de 30 años (art.359, III) • No consista en condiciones y términos que se aparten significativamente DE LAS prevalecientes en el mercado en la fecha de la celebración, de las políticas generales del banco y de las sanas prácticas y usos bancarios (art. 106 V LIC) • Con excepción de su negligencia o culpa grave, siempre que no implique para la fiduciaria la obligación de responder ante los fideicomitentes por el incumplimiento de las personas con las que contrate por virtud del fideicomiso (art.. 106, XIX, b) LIC), sean deudores de créditos o emisores de los títulos; ni tampoco implique la garantía del rendimiento de los fondos que se les confíen en los fideicomisos de inversión. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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2.3. Disposiciones en relación con los Comités Técnicos. Comité técnico es el órgano creado en el acto constitutivo de un fideicomiso o en sus reformas, cuyo objetivo es coadyuvar al logro de los fines propios del fideicomiso, de acuerdo con la integración, los deberes y las facultades que se le confieran. Su existencia es potestativa en los fideicomisos de particulares y obligatoria en los del gobierno federal. Existe total libertad para su constitución y la determinación de reglas de funcionamiento, en el caso de los fideicomisos privados. El comité técnico se convierte en un verdadero órgano de administración. Como órgano de gobierno o administración el comité técnico es más versátil y cómodo que los órganos institucionales, ya sean de derecho público o privado, porque a diferencia de éstos, el comité puede ser tal como lo acuerden los interesados en el contrato respectivo. • No debe integrarse necesariamente ni por el fideicomitente ni por el fideicomisario, sino por las personas -las que sean- designadas por la persona a la que se haya conferido dicha facultad en el contrato. • El número de miembros, facultades, plazos de reunión, quórum, etc., no deben ser otros que los que ordene la persona que haya constituido el comité. • El comité puede crearse desde la constitución del fideicomiso o a partir de sus reformas, por la persona que tenga tal derecho de creación o de modificación, según el contrato. Por disposición de la Ley Federal de las Entidades Paraestatales en los en los fideicomisos constituidos por el Ejecutivo Federal, es obligatoria la existencia del comité técnico (art. 41). Normas que rigen el comité técnico en los fideicomisos públicos: Como ya se indicó, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales prescribe la obligatoriedad de su existencia en todos los fideicomisos públicos. La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal exige que figure en el comité técnico, un representante de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Asimismo, generalmente, están representadas en el comité técnico, la fiduciaria y la coordinadora de sector.



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Por otra parte, la citada Ley Federal de las Entidades Paraestatales dispone la prohibición, a la fiduciaria, de ejecutar acuerdos dictados por el comité técnico cuando éste se exceda en sus facultades o viole el contrato del fideicomiso.

2.4. Lineamientos para la Constitución del Fondo Suelo - Reserva Territorial. Los lineamientos para la constitución del Fondo condicionan, justifican y fundamentan, desde el punto de vista técnico y jurídico, el contenido, redacción y alcances del contrato constitutivo de fideicomiso. Sujetos que intervendrán en el Fondo Suelo - Reserva Territorial: En el fideicomiso de referencia intervendrían los siguientes sujetos con el carácter y precisiones que se indican en cada caso. Fideicomitentes fundadores: Las personas físicas o morales, nacionales (privadas) o extranjeras (privadas o públicas), que aporten recursos para los fines del fideicomiso, en el acto de constitución. Fideicomitentes por suscripción: Las personas físicas o morales, nacionales (privadas) o extranjeras (privadas o públicas), que aporten recursos para los fines del fideicomiso, en eventos posteriores a la constitución. Es importante precisar que de acuerdo a las disposiciones jurídicas vigentes, se permite la aportación de recursos públicos provenientes de la administración pública federal, sin que los aportantes tengan el carácter de fideicomitentes, y siempre que dichas aportaciones se realicen con cargo a partidas de apoyos o donaciones. Fiduciaria: La institución de crédito autorizada que se elija por los fideicomitentes. Fideicomisarios:

Las personas físicas o morales mexicanas que cumplan los requisitos y sean beneficiados por las acciones, apoyos o programas que ejecute el Fondo Suelo - Reserva Territorial.



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Los fideicomitentes por suscripción, en la proporción y condiciones de sus aportaciones. Se propone incorporar esta modalidad de fideicomisarios en el caso de que como resultado de la operación de las líneas de trabajo del Fondo, se otorguen financiamientos que deban ser reintegrados a sus aportantes originales una vez realizado el proyecto de que se trate. Fines del fideicomiso: Los fines del fideicomiso, pueden ser clasificados en cuatro grandes áreas: a). Para la obtención y administración de recursos: • Captar e invertir en valores de renta fija y fácil realización, de acuerdo con las

instrucciones del comité técnico, las cantidades en numerario que le sean entregadas conforme al contrato de fideicomiso, hasta en tanto no se destinen efectivamente al cumplimiento de su objetivo.

• Destinar los bienes y recursos fideicomitidos a la ejecución de los programas y

acciones que determine el Comité Técnico para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano.

• Recibir y administrar los bienes y recursos que por cualquier medio legítimo sean

destinadas, aportadas, donadas o fideicomitidas al patrimonio del fideicomiso, los aportantes podrán convenir el proyecto al cual desean apoyar, dentro de los autorizados por el Comité Técnico.

b). Para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano: • Diseñar e implementar acciones, proyectos y/o programas específicos para adquirir

y habilitar suelo para el desarrollo urbano. • Constituir un mecanismo financiero que permita la inversión y administración de los

recursos aportados para destinarlos a promover la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano.

• Promover la eliminación de los obstáculos y facilitar el acceso a recursos financieros

internacionales para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano. c). Para la difusión y promoción de los alcances obtenidos por la instrumentación de los programas: • Difundir y promover los resultados, alcances y beneficios de las acciones que se

emprendan en el cumplimiento del fideicomiso.



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d). Para la operación y funcionamiento del fideicomiso: • Convenir con las personas físicas o morales, nacionales y extranjeras, públicas y

privadas interesadas en adquirir y habilitar suelo para el desarrollo urbano. • Celebrar toda clase de contratos civiles y mercantiles que permitan el desarrollo de

sus fines. • En general, realizar los actos de carácter legal, administrativo y fiscal que se

requieran para la realización de sus fines. Patrimonio del fideicomiso: El patrimonio fideicomitido estará constituido por: • Aportaciones fiduciarias que realicen personas físicas o morales, nacionales

privadas o públicas (gobiernos de las entidades federativas) o extranjeras (privadas o públicas), que constituirán, en todo momento, por lo menos el cincuenta por ciento del total del patrimonio fideicomitido.

• Donaciones o apoyos que realice la administración pública federal, hasta por el

cincuenta por ciento del patrimonio total del Fondo, en las proporciones, condiciones y términos que señale el Presupuesto de Egresos de la Federación para cada año fiscal, así como el Manual de Normas Presupuestarias correspondiente o el ordenamiento que lo sustituya.

• Aportaciones que con carácter de subsidios o donaciones a título gratuito que

realice cualquier persona física o moral, pública o privada. • Rendimientos que se obtengan por la inversión de los fondos líquidos del

fideicomiso. • Recuperaciones de capital, intereses, comisiones, primas, regalías, participaciones

y otros que deriven de los apoyos financieros concedidos por el fideicomiso. • Todo tipo de bienes y derechos que se adquieran, reciban o incorporen al

patrimonio del fideicomiso, para o como consecuencia de la realización de sus fines. Por así exigirlo las disposiciones en materia presupuestaria, el contrato constitutivo deberá contemplar la existencia de subcuentas para las diversas clases de aportaciones que pueden integrar el patrimonio fideicomitido. Lo anterior resulta especialmente relevante en el caso de las aportaciones que efectúen las dependencias



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o entidades de la administración pública federal, como donaciones o apoyos, ya que dichos recursos estarán sujetos al régimen más estricto de fiscalización de derecho público. Así mismo, en materia patrimonial, en el contrato se especificará el carácter extinguible o patrimonial de las distintas subcuentas que integren el patrimonio, de manera que los futuros aportantes o fideicomitentes estén en aptitud de optar por las distintas alternativas de destino para los recursos que entreguen en fideicomiso. Normas de funcionamiento: Por lo que respecta a las normas de funcionamiento del fideicomiso, deberán definirse los siguientes aspectos: • Líneas de trabajo del Fondo: Consiste en la determinación expresa de las formas o mecanismos de actuación del fideicomiso para lograr sus fines. • Políticas y criterios para la selección de proyectos: Este rubro se refiere a la determinación de los criterios normativos bajo los cuales serán seleccionados los proyectos de adquisición o habilitación de suelo para el desarrollo urbano que pretendan acceder a los mecanismos de apoyo que contempla el Fondo. • Integración y facultades del comité técnico: Según lo dispuesto por la Ley de Instituciones de Crédito se deberá constituir un comité técnico. Dicho comité deberá integrarse por representantes de las partes que intervienen en el fideicomiso. Sería recomendable que en dicho comité participen representantes de la Secretaría de Desarrollo Social, ya que si bien no es fideicomitente, sí se trata de un aportante y promotor del Fondo, así como por representantes de organizaciones civiles y productivas relacionadas con el ámbito urbano y de vivienda. También deberá designarse un representante de la fiduciaria. Deberá determinarse en cuáles de los miembros del comité recaerán los nombramientos de presidente y secretario, así como la designación de suplentes por cada uno de los representantes. También, si se considera oportuno por las partes, podrá dejarse abierta la posibilidad de invitar a las sesiones de dicho comité a los representantes de empresas u organismos relacionados con los fines del fideicomiso.



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Entre las facultades que tendría a su cargo el comité técnico, deberán considerarse las siguientes: − la formulación y aprobación de las reglas de operación del fideicomiso, debiendo

consultarse para este efecto con la fiduciaria − el nombramiento del Director General del fideicomiso − la aprobación de las cuentas y presupuestos anuales − la determinación de los requisitos para la administración de los recursos − la definición de instrucciones a la fiduciaria para el cumplimiento de los fines del

fideicomiso − conocer los bienes y recursos que se aporten u otorguen en favor del fideicomiso − la proposición de modificaciones al contrato de fideicomiso − resolver sobre los asuntos que la fiduciaria o los demás órganos del fideicomiso

sometan a su consideración • Reglas para la toma de decisiones del comité técnico: Se deberán determinar las reglas para la convocatoria y periodicidad de las reuniones del comité técnico, definiendo un plazo fijo mínimo para las reuniones periódicas del mismo. Debe determinarse el quórum necesario para las sesiones del comité sean válidas, así como el mecanismo para la toma de decisiones, y la mención de que el presidente del comité tendrá voto de calidad en caso de empate. Debe hacerse constar que cada uno de los miembros del comité tendrá derecho a un voto, excepto el representante de la fiduciaria, quien acudirá a las sesiones con voz pero sin voto. Se insertará la obligación de levantar un acta de cada sesión del comité técnico, esta obligación estará a cargo del secretario del comité. • Duración del Fideicomiso: En los términos de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, la duración del fideicomiso no deberá exceder el término de treinta años. Se debe hacer constar la posibilidad de extinguir anticipadamente el fideicomiso en caso de que el comité técnico así lo decidiera por la imposibilidad de realizar los fines. • Aplicación de gastos del fideicomiso: Debe hacerse mención expresa en relación a los gastos que implique el fideicomiso, los cuales deberán ser cubiertos íntegramente con cargo al patrimonio fideicomitido. La fiduciaria quedará autorizada para retener de los recursos líquidos del patrimonio



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fideicomitido el pago de honorarios y gastos que le correspondan, según se estipule en el propio contrato. • Facultades y responsabilidad de la fiduciaria: Deberá hacerse mención expresa a los derechos y obligaciones que tendrá a su cargo la fiduciaria, en el cumplimiento del contrato de fideicomiso, entre los que destacan: − el derecho a percibir honorarios, en los términos que se convengan en el propio

contrato; − la prohibición legal a que se refiere el artículo 106 de la Ley de Instituciones de

Crédito, en el sentido de que le estará prohibido responder a los fideicomitentes del incumplimiento de los deudores, por los créditos que se otorguen, o de los emisores, por los valores que se adquieran, salvo que sea por su culpa, o garantizar la percepción de rendimientos por los fondos cuya inversión se les encomiende, entre otros aspectos. Esta prohibición se debe hacer constar expresamente en el contrato de fideicomiso.

− responderá de las obligaciones que se contraigan en el desempeño de los fines del fideicomiso, únicamente hasta donde alcance el patrimonio fideicomitido.

− contará con las facultades necesarias para el desempeño del fideicomiso. • Causales de extinción o terminación: De conformidad con el artículo 392 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, las causas de extinción del fideicomiso serían las siguientes: − por la realización del fin para el cual fue constituido − por que el fin de vuelva de imposible realización − por convenio expreso entre el fideicomitente y el fideicomisario − por revocación hecha por el fideicomitente cuando éste se haya reservado ese

derecho al momento de constituir el fideicomiso • Extinción anticipada del fideicomiso: Se hará constar la aceptación del fideicomitente de que en caso de que el comité técnico propusiera la extinción anticipada del fideicomiso, convendrá con la fiduciaria la liquidación del patrimonio del fideicomiso conforme a las instrucciones del propio comité. • Tribunales competentes:



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Finalmente se deberá manifestar el acuerdo de las partes respecto de los tribunales que serán competentes para la interpretación y/o cumplimiento del contrato de fideicomiso en caso de que existiera controversia entre las partes. VI. INSTRUMENTOS FINANCIEROS COLATERALES En junio de 1999 se realizaron modificaciones al Artículo 115 de la Constitución, con lo cual se dieron mayores atribuciones a los municipios en materia de la determinación de los valores para el cobro de las contribuciones fiscales, lo cual se había llevado a cabo tradicionalmente por parte de los estados. Estas modificaciones abren la posibilidad de que los municipios se beneficien de los ingresos derivados de la propiedad inmobiliaria. Esto marca una fuerte diferencia con los gobiernos estatales, los cuales tienen ingresos más limitados y casi no pueden beneficiarse del crecimiento de la actividad económica, lo cual si pueden hacer los municipios siempre y cuando fortalezcan sus mecanismos hacendarios, utilicen las prerrogativas en materia de ingresos que les otorgan las diversas leyes aplicables y mejoren sus métodos de valuación de las propiedades inmobiliarias y los actualicen constantemente. Entre los aspectos más relevantes del artículo 115 en materia de atribuciones fiscales tenemos lo siguiente: “III.- Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: a) Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales; b).- Alumbrado público. c).- Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos; d).- Mercados y centrales de abasto. e).- Panteones. f).- Rastro. g).- Calles, parques y jardines y su equipamiento; h) Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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i).- Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.” “IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b).- Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c).- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles. Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley;



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V.- Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para: a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios; d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales; e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; f) Otorgar licencias y permisos para construcciones; g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia; h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales. En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios; VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.” En resumen el artículo 115 contempla mecanismos tributarios asociados a la propiedad inmobiliaria en diversas esferas como es: i) el impuesto predial (grava la propiedad inmobiliaria); ii) impuestos al fraccionamiento (gravan los fraccionamientos, divisiones); iii) impuesto a la adquisición de inmuebles (grava la traslación); iv) contribuciones especiales (gravan las mejoras); v) en algunos casos se incluye un impuesto a la



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‘plusvalía’ (que en teoría gravaría lo correspondiente al cambio de valor de los inmuebles). Los ingresos propios de los gobiernos locales se han basado tradicionalmente en el esquema de cobro del impuesto predial, el cual ha tenido una eficiencia limitada ya que aunque permite financiar parte de las actividades propias de la administración pública, no se constituyen en una herramienta efectiva que distribuya las cargas y beneficios del desarrollo urbano, ya que dichos recursos se integran a la ‘bolsa general’ de recursos y pocas veces se utilizan en superar los rezagos de infraestructura y servicios. Es por ello que en esta sección se analiza un conjunto de instrumentos financieros que tienen potencial de ser utilizados por los gobiernos locales para financiar acciones de adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano, los cuales se denominan “colaterales”, por que pueden o no formar parte de las fuentes de pago del Fondo de Suelo Reserva – Territorial propuesto. La propuesta de estos instrumentos parte de que los gobiernos locales cuenten con fuentes de pago-financiamiento (según sea el caso) que les permitan generar una oferta de suelo urbano ubicado en zonas adecuadas con base en los planes y programas de desarrollo urbano vigentes. Es por ello que para tal fin cobra especial relevancia la posibilidad de definir una afectación de los recursos que se reciban de ciertas contribuciones. Para fomentar la utilización de este tipo de instrumentos se considera prioritario que el Fondo Suelo y Reserva Territorial propuesto cuente con políticas preferenciales para los gobiernos locales que apliquen este tipo de instrumentos en la recuperación o en el financiamiento de acciones en materia de adquisición y habilitación de suelo, particularmente para la población de más escasos recursos. En este sentido, el Fondo se convertiría en un mecanismo de inducción de mejores prácticas en materia de finanzas públicas locales, las cuales fortalezcan la hacienda pública municipal y estatal. Se prevé que la aplicación de este tipo de instrumentos tendrá un impacto recaudatorio significativo, como ejemplo tenemos que parte de la recaudación del Impuesto sobre la Renta que hace el gobierno Federal proviene de ganancias derivadas de operaciones inmobiliarias, y por otro lado el Impuesto Predial y el de Adquisición de Bienes Inmuebles, aún y cuando tienen una relativa ineficiencia en su aplicación y han ido disminuyendo su recaudación en los últimos años, sumaron durante 1999 una recaudación nacional de poco más de 5,000 millones de pesos. Los instrumentos financieros colaterales analizados por esta trabajo son los siguientes:



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• Captación y aprovechamiento de plusvalías. • Aportaciones de mejoras. • Contribuciones especiales. • Mecanismos derivados del sistema impositivo predial • Emisión de certificados bursátiles. Para cada caso se presenta un análisis que incluye experiencias significativas de su aplicación en nuestro país y propuestas para el financiamiento de acciones en materia de suelo urbano. Esta sección explora distintas alternativas de instrumentos financieros colaterales que constituyan alternativas al financiamiento público de suelo. Debido a la gran heterogeneidad de planteamientos, es importante destacar que las propuestas se presentan de tal forma que sean flexibles para adaptarse a la realidad particular de cada ciudad mexicana, de acuerdo con sus posibilidades de desarrollo. Sin pretender ser exhaustivos, se trata de proponer una guía metodológica que no implica impedir la combinación de distintos mecanismos o de promover otras alternativas que surjan del entorno local. Se pone particular interés en el aprovechamiento de plusvalías y en los sistemas de aportaciones de mejoras ya que se trata de instrumentos escasamente utilizados, ya que tradicionalmente se ha puesto mayor atención en el impuesto predial, el impuesto de adquisición de inmuebles y en la solicitud de donaciones. Es importante destacar que estas propuestas no sólo buscan convertirse en una alternativa para el financiamiento y como fuente para el Fondo Suelo – Reserva Territorial, el punto más relevante radica en desarrollar una nueva política que articule los planteamientos urbanos y fiscales para reforzarlos mutuamente. En la medida que se articulen estos sectores se tendrán mejores alternativas que reforzarán la recaudación y la capacidad de los gobiernos para incidir en los procesos de ocupación y uso del territorio. Por último, es necesario destacar que en análisis no se incluyen los ingresos vía derechos por permisos de construcción o uso del suelo. Aunque se trata de mecanismos que se reflejan de manera importante en la recaudación, por su propia naturaleza los ingresos que se reciben por esta vía deben utilizarse para la operación de la administración pública y por tanto se dificulta su aplicación como forma de pago o aportación con afectación directa para adquirir y habilitar suelo urbano. La recomendación general en esta materia es disminuir gradualmente las cuotas por derechos en la medida que se tengan mayores ingresos por otras vías y con fines previamente definidos.



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1. Aprovechamiento de plusvalías

Una de las políticas utilizadas en diversos países para recuperar los valores del suelo estriba en la imposición de tasas a las plusvalías que se generan en materia inmobiliaria. El criterio utilizado por lo general supone que el aumento del valor de las propiedades inmobiliarias urbanas es producto en parte de la acción colectiva de la sociedad, la cual genera riqueza de la que se apropian los propietarios particulares. Debido a ello es socialmente aceptable que se imponga una retribución por dicha apropiación. En este sentido, la captación de plusvalías se considera como un instrumento de elemental justicia social. En el ámbito urbano la riqueza se representa por el valor que adquieren los bienes inmuebles que se encuentran en un área determinada, los cuales se valoran a partir de su localización y su productividad, es decir, las inversiones que realizan los propietarios o poseedores de los predios. El aumento del valor se deriva de la propia naturaleza del suelo como mercancía con particulares características. Esto ocasiona que una persona, independientemente de su voluntad, puede beneficiarse de la realización de obras o acciones socialmente necesarias, que se localicen próximos o que representen un beneficio colectivo, lo cual genera un valor del cual se apropia por poseer la propiedad. Con esto, una persona puede o no invertir productivamente en el suelo de su propiedad y recibir beneficios sin que necesariamente retribuya a la sociedad por los beneficios particulares que ésta le retribuye. Así pues el Estado, como garante social del bienestar colectivo y en virtud de la función social que tiene que cumplir, se le autoriza el cobro de los incrementos de valor que el suelo pueda tener. Esta es la base para que se desarrollen instrumentos tendientes a capturar esa parte del plusvalor generado socialmente para que se orienten a otros beneficios públicos como es aumento de los ingresos de la hacienda local, el financiamiento de las obras públicas o el control de manifestaciones negativas del funcionamiento del mercado de suelo urbano (externalidades). A este respecto existen en la literatura los siguientes aspectos relacionados con el cobro a las plusvalías: I. Los mecanismos de capturas de plusvalías. Existen distintos criterios para

establecer la captura de plusvalías en la experiencia internacional, como puede ser el impuesto predial, donación de tierras, imposiciones fiscales a la propiedad y/o enajenación de bienes inmuebles, la contribución por mejoras por la realización de obras públicas, el cambio de categoría del suelo – agrícola a urbano -, la autorización de derechos de desarrollo, los cambios de usos del suelo. Predomina en la experiencia latinoamericana el análisis de las contribuciones por mejoras y el uso del impuesto predial.



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II. Los criterios de recaudación. Existen también distintos criterios y poblaciones

objetivo hacia los que se dirige la recaudación objeto de los impuestos al aumento del valor de los inmuebles: en el caso del impuesto predial se considera el universo de propietarios, que en mayor o menor grado, cumplen con esta obligación. La contribución por mejoras define que los directamente beneficiados serán los que retribuyan este gravamen. En el cobro a la plusvalía derivado de los cambios de categoría del suelo se dirige a los propietarios que se ven beneficiados, considerando los ajustes que derivan de un mercado que actúa de distinta forma según el área urbana que se analice.

III. Escasa aplicación. Existe una preocupación generalizada por el hecho de que a

pesar de que existen estos mecanismos, su aplicación es bastante restringida. Se detecta que su contribución a las finanzas públicas no es significativa, salvo el caso del impuesto predial, pero que visto desde la perspectiva de los ingresos totales de municipios y estados es también reducido. A pesar de esto se considera que la potencialidad de estos instrumentos es propicia para aumentar las finanzas locales.

IV. Contribuciones sin un fin predeterminado. Los estudios indican también que los

ingresos recaudados se orientan básicamente a la bolsa local, en particular a las obras públicas y benefician así indirectamente al conjunto de la sociedad. Sin embargo, debe reconocerse que aún no existen análisis que permitan observar si se cumple o no con dicho objetivo, ya que en el caso del impuesto predial, por ejemplo, la recaudación se orienta básicamente al gasto corriente y no a la inversión en obras públicas o en invertir en acciones para mejorar las condiciones de la población pobre. Asimismo, no se observa el impuesto a la plusvalía como una herramienta para orientar el crecimiento urbano, sino que se detecta que existe una separación entre el sistema tributario con el de ordenamiento territorial. Se indica que la puesta en marcha de los mecanismos de captación de plusvalías se implementan cuando existe la necesidad de ampliar la recaudación fiscal antes que el de financiar el desarrollo urbano.

V. Carencia de criterios metodológicos para calcular las exacciones. Se reconoce

que no existen criterios firmes que establezcan cómo y cuanto se va a realizar la tasa impositiva: criterios en términos temporales (duración de los beneficios obtenidos, si se realiza sólo en términos de la compra venta de inmuebles), territoriales (zonas destinadas a cobros mayores, zonas beneficiarias, transferencias, cálculo de la tasas a aplicar por zonas o áreas), de los actores involucrados (beneficiarios directos o indirectos) y de valoración (se cobra por el uso o beneficio real o potencial, con base en el avaluó basado en precios de catastro o del mercado). Se menciona que, por ejemplo, el cobro de las plusvalías debe realizarse en aquellas situaciones en las que las ganancias sean claras y sustanciales con la doble finalidad de ganar la aprobación de los



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ciudadanos y de evitar efectos regresivos al cobrar impuestos a la población de menores recursos. Respecto al cálculo de los impuestos a gravar, se considera que deben ser transparentes, de fácil realización, con trámites sencillos y que se apeguen a los objetivos del interés público.

VI. Conflictos en la distribución de competencias. Los estudios reconocen que son

los gobiernos locales quienes deben colectar los ingresos derivados del impuesto a las plusvalías, sin embargo no existe un marco bien establecido para definir las reglas claras sobre las que operan estos mecanismos, de la distribución de competencias de las autoridades y el destino al cual se orientará el impuesto. Asimismo, debe considerarse que municipios y estados se encuentran con limitaciones financieras, técnicas y operativas lo cual puede redundar en una menor recaudación e impacto impositivo. Un objetivo primordial es aumentar la hacienda local compatible con el financiamiento y orientación del desarrollo urbano, garantizar la viabilidad de las obras públicas, fortalecer la equidad entre la población, entre municipios rurales y urbanos y generar recursos para la obtención de suelo a menores costos.

VII. Acuerdo en la necesidad de una actitud proactiva de los gobiernos. Los

gobiernos locales tienen que tener un papel más estratégico en el control y oferta del suelo. Deben plantear paquetes de medidas y objetivos que planteen una atención integral: a) controles y regulaciones claras sobre el uso del suelo, b) facilitar los mecanismos de contribuciones de mejoras, c) intervenir más eficientemente en el mercado de suelo a través del manejo de proyectos estratégicos; c) fomentar mecanismos de asociación entre gobiernos –en sus distintas instancias- y particulares, d) reformar el marco legal para facilitar la adquisición pública de suelo y e) modernizar y actualizar los sistemas catastrales y de registro de terrenos urbanos para proporcionar una base impositiva adecuada.

En resumen, las plusvalías son consideradas por lo general “beneficios o derechos del propietario” y raramente se les enfoca desde la función social de la propiedad en términos urbanos, en particular en la devolución de parte de los beneficios obtenidos por la inversión social efectuada. El impuesto a las plusvalías es el mecanismo que tiende a recuperar para la población el incremento en el valor de la tierra o de los inmuebles asociado con acciones públicas o por decisiones en materia de planeación u ordenamiento del territorio por el sector público, tal como los cambios en la intensidad, el uso u otras modificaciones a la normatividad urbana aplicable (Furtado, 1999; Doebele, 1998). La captación de plusvalías no es un concepto ampliamente utilizado en nuestro país aún y cuando la Constitución estipula específicamente en el artículo 115, fracción IV, inciso “a”, que los municipios percibirán las contribuciones que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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La importancia de los impuestos a la plusvalía consiste en recuperar la inversión social efectuada para distribuirse según las necesidades prioritarias en materia de desarrollo urbano crea, en particular hacia la dotación de bienes para la población de menores recursos o en adquisición o habilitación de suelo urbano. Es significativo el hecho de que no existan mecanismos que capturen la plusvalía por el cambio de uso del suelo de agrícola a urbano. En particular en los procesos de regularización del suelo se da un incremento de valor que no se capitaliza ni se aprovecha, cuando se ha identificado que este proceso es el que mayor plusvalía genera (Flores, 2001).

1.1. Captación de plusvalías por realización de obras públicas La realización de obras públicas produce un aumento del valor de los inmuebles que se ubican en las zonas beneficiadas por estas obras. Aunque este principio es evidente, el cálculo del aumento de valor que un inmueble tiene por las obras es una tarea compleja ya que dicho aumento es un proceso en el tiempo y se articula con otros fenómenos económicos como es la localización, las características propias de los inmuebles, el comportamiento del mercado inmobiliario, entre otros. Desde la gestión del desarrollo urbano, los instrumentos de captura de plusvalías por obras suponen definiciones de difícil resolución y consenso. Por una parte es necesario definir qué tipo de plusvalías son viables de cobrar; cuantificar el impacto de la inversión en el valor total (lo que supone resolver su temporalidad y alcance geográfico), y finalmente decidir si el impacto debe ser pagado y quién lo administrará (municipio, estado o gobierno nacional). Las dificultades metodológicas y conceptuales que implica el aumento del valor por la ejecución de obras públicas ha llevado a soluciones simplistas que se orientan a recuperar únicamente los costos derivados de la ejecución de las obras, equiparando dichos costos al aumento del valor de las construcciones, siendo que por lo general el aumento del valor es mayor que dichas erogaciones. Tal es el caso de los denominados impuestos a la plusvalía en México que se analizan más adelante. La complejidad en la determinación del aumento del valor de los inmuebles se relaciona con el hecho de que las diversas obras públicas tienen impactos diferenciados en relación con el aumento del valor de los inmuebles. Esta diferencia no sólo se relaciona con el costo de la obra, sino también con la naturaleza de la misma, como ejemplo tenemos que la construcción de un equipamiento de educación primaria tener un costo similar al de uno de educación media superior, pero el resultado en el aumento del



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valor de los inmuebles aledaños sería diferente en ambos casos. Lo mismo sucede con obras de otra naturaleza. Además de las características de la obra es necesario considerar el contexto prevaleciente en el área donde se pretende realizar alguna obra pública. En áreas urbanas consolidadas los efectos de las obras podrán ser por lo general de índole marginal y en el caso de áreas en breña o en proceso de urbanización las obras podrían tener efectos significativos. Adicionalmente, de las características y valor de los inmuebles existentes dependerá que el impacto de la obra en el valor de los mismos. Lo anterior permite visualizar las dificultades que implica la definición del aumento del valor de inmuebles beneficiados por obras públicas y explica parcialmente por qué la solución a este problema metodológico se ha orientado únicamente a recuperar los costos derivados de la ejecución de las obras. Aún así, existen experiencias internacionales en América Latina (p.e. Venezuela) que se ha orientado a definir valuaciones antes y después de la ejecución de las obras públicas, las cuales se llevan a cabo por peritos valuadores certificados por el gobierno. A través de estos mecanismos se determinan las cuotas que deberán pagar los beneficiarios y se establecen criterios diferenciados para cada caso.

1.2. Captación de plusvalías por modificaciones de los planes de desarrollo urbano. En la experiencia internacional ha habido algunos avances con relación a la determinación de las exacciones con base en modificaciones a la normatividad urbana. El caso más documentado en América Latina corresponde a Brasil, país que ha desarrollado un concepto denominado “operaciones interligadas”, las cuales por un lado tienen zonas que solicitan excepciones en la aplicación de ciertas normas urbanas, aumento en la intensidad de construcción o cambio de uso de suelo, entre otros aspectos. La autorización de estas excepciones a la normatividad aplicable se compensa con aportaciones de los beneficiarios, las cuales se calculan con base en el aumento del valor que tendrá el desarrollo correspondientes, el cual se calcula por el gobierno. Los recursos derivados de dicha autorización de ocupan en la realización de acciones en zonas con bajos niveles de bienestar, con lo cual se genera un mecanismo de subsidio directo entre una operación y otra. Esta solución ha sido controversial para algunos estudiosos que argumentan que su utilización genera una mayor polarización del desarrollo urbano, puesto que se permiten mayores ganancias a cambio de aportaciones que en última instancia no solucionan los problemas de las comunidades afectadas. Aún así, consideramos que este tipo de experiencias son recuperables, particularmente por definir un objeto a los recursos obtenidos y por buscar el reconocimiento de que las decisiones públicas en



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materia de normatividad urbana benefician a ciertos particulares, los cuales tradicionalmente no pagan por estas decisiones.

1.3. Captación de plusvalías por el uso del sistema de transferencia de derechos de desarrollo. En diversos países del mundo se han puesto en operación sistemas que genéricamente se pueden denominar como de Transferencia de Derechos de Desarrollo (TDD). En cada país las operaciones derivadas de la transferencia han sido adecuadas a las características del mercado y al tipo de problema que se pretende atacar y los objetivos que se quieran cumplir. En el caso mexicano destaca el Sistema de Transferencia de Potencialidades que se aplicó en algunos casos específicos en el Centro Histórico de la Ciudad de México, así como el caso del estado de Jalisco, los cuales se reseñarán más adelante. En términos generales dentro de la experiencia internacional se han establecido Sistemas de Transferencia que se aplican en los siguientes casos: • Para la preservación de espacios abiertos y de recursos ecológicos. • Como sistemas de regulación de usos del suelo. • Como métodos para regular la ubicación y el tiempo de crecimiento de una zona

urbana. • Para acelerar la producción de vivienda. Dichos sistemas proveen un mayor control al uso del suelo, dan compensaciones a propietarios de tierra cuyo uso queda restringido por los planes y programas de desarrollo urbano y son un mecanismo efectivo para monitorear el crecimiento planeado. El sistema establece reglas de aplicación que buscan ahorrar tiempo y dinero a los desarrolladores y a los consumidores, con la ventaja de que estos beneficios se realizan sin un costo directo para el gobierno. La Transferencia de Derechos de Desarrollo puede definirse como un método para regular los usos del suelo, con el cual se transfiere de un propietario a otro los derechos de desarrollar su propio predio mediante la cesión del potencial de uso excedente que marcan los planes de desarrollo urbano. El sistema requiere, para su buena operación y éxito, que sus componentes funcionen bajo la lógica del mercado, pero debidamente regulada por la intervención del gobierno, por tanto necesita:



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Primero, de una planeación del desarrollo urbano debidamente aceptada y legalizada, la cual servirá como base para que las fórmulas de aplicación de la transferencia sean equitativas para todas las partes. Segundo, que una vez establecido el sistema, las condiciones de planeación sean inamovibles, ya que las operaciones de transferencia están basadas en su uniformidad y en la equidad de las cláusulas de operación y de las formas de pago. Tercero, que exista una amplia difusión, para que toda la sociedad entienda el concepto de Transferencia de Derechos de Desarrollo. El sistema se caracteriza por la interpolación de tres fases: 1.- Reconocimiento de la potencialidad. En la cual el Estado reconoce que dentro de algunas áreas de la ciudad existe una potencialidad de construcción excedente; la cual es susceptible de aprovecharse, ya sea para que los propietarios de los predios construyan, o bien si lo desean, puedan cederla a un tercero, el cual puede utilizarla para su aprovechamiento en otro predio de esa zona o en otra zona de receptora definida por los planes y programas. El Estado establece las bases técnicas y jurídicas para realizar las operaciones de transferencia. 2.- Operación de transferencia. En esta fase se requiere conocer las características de la operación comercial y cuál es la instancia que dará validez a las operaciones de cesión y adquisición de los derechos de desarrollo. 3.- Aplicación de los recursos. Esta fase supone que, al realizarse la operación de cesión, se generan varios caminos de aplicación: a) el de los recursos de la cesión en si misma, los cuales serán: para el cedente, que recibe una cantidad monetaria para sus fines privados; b) para el adquirente, que con esa intensidad de uso adquirida tiene derecho a construir un área mayor en su predio; c) el de las donaciones que, como derechos por la autorización de las cesiones, deben ser entregados por los adquirentes. Estas donaciones deben integrar un fondo para programas prioritarios, sean estos para proyectos de vivienda o de beneficio colectivo, ya sea en la zona donde estén ubicados los predios o en otras con prioridad de atención por sus condiciones. De acuerdo a las experiencias que se han dado, en particular las llevadas a cabo en Estados Unidos, los principales problemas que se han detectado cuando se intenta instaurar un sistema para transferir derechos de desarrollo son:



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Definir cuáles son las áreas adecuadas para recibir más altas densidades de construcción.




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Calcular los valores para los derechos de desarrollo en las áreas que ceden y reciben los derechos de desarrollo.

Crear un programa que sea simple de entender y administrar, pero a la vez lo suficientemente complejo para ser justo.

Evitar la evasión y litigación, es decir, conflictos legales en su aplicación.

Lograr el consenso con la comunidad sobre la posibilidad de que existan áreas que tengan más densidad de desarrollo. Existen muchos casos de oposición por parte de las comunidades, particularmente las de ingresos medios y altos.

Los programas más efectivos en esta materia tienen algunos aspectos en común, entre los que están:

Considerar los principios, definiciones, y lenguaje de las regulaciones locales en materia de desarrollo urbano. Es decir, el sistema no debe separarse del resto de la normatividad vigente.

Conformar un mercado de derechos de desarrollo basado en los valores reales de la potencialidad, lo cual da legitimidad a las operaciones.

Separar legalmente a la autoridad de la agencia administradora de los recursos.

Conseguir apoyos financieros (créditos, subsidios) que permitan promover ampliamente el programa.

En muchas ocasiones los programas en esta materia generan grandes expectativas, muchas de las cuales no pueden cumplir. La idea de que la transferencia de derechos de desarrollo por sí misma puede proteger las áreas naturales, preservar actividades primarias como la agricultura, y crear centros de desarrollo, es poco realista. La conclusión más importante del análisis de estas experiencias es que los sistemas para transferir derechos de desarrollo sólo pueden ser exitosos si son parte integral de un plan de usos del suelo a largo plazo que tenga apoyo político y social. Estos planes deben diseñar las orientaciones a respetar por los beneficiarios de la potencialidad en términos de área libre y área construida, así como otros controles que garanticen los mejores resultados. La definición del valor que debe tener la potencialidad en operaciones de transferencia es uno de los puntos más importantes para la implantación del Sistema Transferencia de Potencialidades, ya que debe cubrir con las siguientes expectativas:


Desde el punto de vista del receptor. El valor del potencial debe ser igual o menor al costo en que incurriría el desarrollador si pudiera comprar la parte proporcional de suelo que necesitaría para construir el proyecto que quiere desarrollar. Desde el punto de vista del emisor. En el caso de los emisores ubicados en zonas patrimoniales, la cantidad que reciban por su potencial debe permitir la realización de obras de mejoramiento y/o rehabilitación de su inmueble. Para los emisores en zonas homogéneas el resultado de ceder su potencial debe ser lo suficientemente atractivo ya que significa renunciar a derechos adquiridos. Desde el punto de vista del Gobierno. Debe existir la garantía de que se cubran los gastos de operación, y de que el precio permita la creación de un mercado de potencialidad, que permita el cumplimiento de las políticas indicadas en los programas de desarrollo urbano, particularmente: a) la conservación de los inmuebles ubicados en zonas históricas, b) el aprovechamiento de la infraestructura subutilizada, c) la conservación de las áreas de protección y rescate ecológico, y d) el apoyo a la construcción de vivienda. El cumplimiento de todas estas condiciones es indispensable para que el sistema funcione de forma equilibrada, pero por otro lado también es necesario que el mecanismo a utilizar sea fácil de comprender por los agentes involucrados en una operación, y al mismo tiempo sencillo en su funcionamiento para disminuir la posibilidad de un manejo discrecional. Con base en lo anterior podemos afirmar que la definición del valor del potencial no es simplemente un problema técnico, sino que refleja necesariamente un enfoque con relación a cómo debe entenderse el Sistema de Transferencia de Derechos de Desarrollo y su papel en el desarrollo urbano de una ciudad. La definición del valor de los derechos de desarrollo Para definir el valor de los derechos debe considerarse en primer lugar que las operaciones transmitirán derechos de desarrollo, es decir metros cuadrados de intensidad de construcción. Esto se basa en el hecho de que no se trata de construir un programa equilibrado28, sino más bien de que los inmuebles receptores subsidien a los emisores. El mercado será el mecanismo que permitirá a emisores y receptores tomar decisiones con relación a sus derechos de desarrollo. Por lo anterior el segundo aspecto que se considera es que el precio del potencial sea con base al predio adquirente, ya que ello garantizaría lo siguiente:



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28 Si la transferencia se hiciera con base en valores, se hablaría de un esquema equilibrado, ya que el receptor debería conseguir el valor de potencial y se pagaría al emisor con base en lo que vale su propio potencial.




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En el caso de los predios que emitan su potencial de áreas patrimoniales, recibirán por su potencial una cantidad mayor a la que vale. Esto permitirá que se vean subsidiados.

En el caso de los predios que emitan su potencial de áreas homogéneas, recibirán por lo menos el valor equivalente a su potencial.

El principio fundamental para calcular el valor es el siguiente: todo desarrollador interesado en realizar una ampliación de un proyecto en una zona donde puede adquirir potencial puede tener dos opciones: a) comprar un predio en la zona, y b) solicitar una modificación de uso y adquirir potencial para aplicarlo en un predio que ya usó los derechos de desarrollo que le correspondían. En esta disyuntiva para el desarrollador es necesario considerar lo siguiente: a) por lo general no existen predios disponibles en la zona urbana, b) es probable que el proyecto que pretende desarrollar sólo requiera una pequeña cantidad de derechos de desarrollo, y no un predio completo, c) la integralidad del proyecto sólo se logra por lo general usando el predio original o los contiguos. Con base en lo anterior, se parte de suponer que el valor base del potencial debe ser equivalente al que el propietario del predio pagaría si pudiera conseguir la parte proporcional de terreno que requiere en el lugar donde se ubica su inmueble. Esto se puede resumir en la siguiente fórmula: VP = VT/DDZ Donde: VP: Valor del potencial en pesos por m2

VT: Valor comercial del terreno en pesos DDZ: Derechos de desarrollo permitidos por la zonificación La fórmula para calcular los derechos de desarrollo permitidos por la zonificación (DDZ) es: DDZ= AD x NZ Donde: AD: área de desplante indicada por la zonificación (área total – área libre marcada en la zonificación), expresada en metros cuadrados NZ: número de niveles indicados por la zonificación


El valor del terreno (base de estas operaciones), debería calcularse a través de un avalúo comercial para garantizar su veracidad. Lo anterior tiene las siguientes implicaciones: Los predios que de antemano tienen pocos derechos para desarrollar con base en las normas vigentes (pocos niveles permitidos o gran cantidad de área libre), deberán pagar proporcionalmente más por cada m2 de potencial que pretendan adquirir. En otras palabras, esta situación sirve de restricción adicional para que no existan modificaciones sustanciales a las normas. En el caso de los inmuebles que tienen más derechos de desarrollo por la zonificación, el potencial adicional es relativamente más barato. Esto refleja la proporcionalidad del valor del potencial para el adquirente. El esquema expuesto cumple con lo siguiente: El receptor tiene la garantía de que el precio del potencial es justo ya que parte de las normas que aplican a su predio. Por otro lado el valor del potencial es proporcional a lo que le costaría comprar un terreno en la zona donde se ubica para realizar su proyecto. El emisor en zona homogénea tiene la garantía de que el precio del potencial es justo, ya que es proporcional a lo que le pagarían por vender un terreno similar en la zona donde se ubica para realizar su proyecto. El Fideicomiso tiene la garantía de un precio mínimo que le permitirá cubrir sus gastos de operación y tener recursos para el Fondo de apoyo a la vivienda y al desarrollo urbano del Distrito Federal. El Gobierno puede crear un mercado de derechos de desarrollo que impulse su política urbana.

1.4. La captación de plusvalías en la experiencia internacional 1.4.1. Colombia Colombia tiene una interesante historia en materia de cobro de plusvalías a los particulares. En este caso existe la Ley 388 de 1997 que dispone que todas las municipalidades deben diseñar y aprobar un plan maestro de diez años (el Plan de Ordenamiento Territorial o "POT") y adoptar la plusvalía como una de las fuentes principales de ingresos del plan. Las plusvalías deben ser utilizadas únicamente en situaciones que redunden en ganancias claras y sustanciales, a fin de procurar una



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mayor aprobación por parte de los ciudadanos y de simplificar el proceso administrativo durante la primera fase de la ejecución. Aunque las viviendas para la población de bajos ingresos están exentas de las plusvalías, la ley impone de todas maneras calcular los aumentos en el valor del suelo que las contiene. Esto constituye un costo adicional innecesario, considerando que el 80 por ciento de todas las viviendas en los escenarios serán para población de escasos recursos. También impone la necesidad de notificar directamente al propietario que su propiedad está sujeta a obligaciones por plusvalías. Sí un área que se va a densificar (o sufrir cualquier cambio de zonificación) recibió una infraestructura adicional por la cual se le impuso la contribución de valorización, el propietario estaría sujeto a una doble tributación. En los últimos años se ha propuesto restringir la aplicación de las plusvalías a las áreas más estratégicas y dinámicas de la ciudad, donde el potencial de ganancias sea más evidente que en áreas con poco aumento en el valor del suelo. La Ley 388 de 1997 establece la posibilidad de gravar la conversión del uso rural a urbano, pero no contempla la categoría suburbana, dejando un hueco en este caso. En resumen se discute la necesidad de que el instrumento de plusvalías pase por varias fases de desarrollo escalonado conforme las municipalidades ganan conocimiento y destrezas en técnicas de valorización y avalúos. La validación de los avalúos de los incrementos en el valor del suelo debería ser sujeto a revisiones periódicas más frecuentes. 1.4.2. Venezuela En el caso Venezolano encontramos que se han desarrollado ordenamientos jurídicos para establecer contribuciones por plusvalía en dos modalidades: 1) por la ejecución de obras públicas; y 2) por cambios en los planes locales de ordenación urbanística. La plusvalía por ejecución de obras públicas se establece en la Ley de Expropiación por Causa de Utilidad Pública y Social y sus principales lineamientos son los siguientes: El artículo 16 de esta Ley establece que antes de la ejecución de la obra deberá elaborarse un plano parcelario de las propiedades que se verán beneficiadas por la obra, tasando el valor que los inmuebles tienen en ese momento. A los propietarios se les dan 5 días para que notifiquen si aceptan o no la tasación. Luego de que se ejecuta la obra se procede a una segunda tasación de los inmuebles, cuyos resultados nuevamente son presentados a los propietarios, dándoles también 5 días para que expresen por escrito su conformidad o inconformidad con el avalúo. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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La tasación se realiza por una Comisión de Valuadores, la cual se conforma por tres miembros designados, uno por la Autoridad Municipal, otro por el Juez de Primera Instancia de lo Civil y el último nombrado de común acuerdo por los dos primeros. Cuando el segundo avalúo está en firme, se procede a fijar el importe de la contribución, la cual se fija respecto a la plusvalía o mayor valor del inmueble que resulte entre el primer y segundo avalúo. Por tanto, si el avalúo determina que no hubo aumento del valor del inmueble no habrá que liquidar tributo alguno. En la ley se estipula que sólo los inmuebles que aumenten más de 10% su valor serán objeto de la contribución, la cual consistirá en las ¾ partes de ese aumento, es decir, el 75%. En contraparte, existen otras disposiciones que cuidan que el cobro de esta contribución no se convierta en una confiscación y por ello establecen que el monto por concepto de contribuciones por plusvalías no puede ser mayor al 5% del valor de la propiedad. Este candado establecido por la Ley Orgánica de Régimen Municipal y la de Ordenación Urbanística se suma a otro previsto por la misma Ley Orgánica de Régimen Municipal que prevé que el monto total por la contribución por plusvalía no podrá exceder el 60% del costo de la obra. Los límites mencionados son justificados legalmente por la naturaleza propia de las contribuciones, ya que dicho tributo persigue cubrir el costo de la obra o los gastos derivados de su mantenimiento. De esta manera el caso venezolano cae en la confusión entre gravar la “plusvalía” o recuperar las inversiones realizadas por el Estado en materia de obra pública. El problema deviene de la desafortunada decisión de mezclar ambos objetivos, por lo cual la idea de gravar la plusvalía se reduce a la recuperación del 60% del costo de una obra pública. Es importante destacar que en el caso de la plusvalía derivada por cambios en los planes locales de ordenación urbanística no se cuenta con un marco jurídico como el de la plusvalía derivada por obras públicas. Es por esta razón que actualmente se busca que se emitan las ordenanzas que permitan instrumentar dicha contribución de manera similar a la ya reseñada. Adicionalmente a lo anterior, es necesario mencionar que las municipalidades en Venezuela establecen sus propios tributos. Como ejemplo tenemos el caso de Paraná, que en su Ordenanza Tributaria del Ejercicio Fiscal establece una Tasa Solidaria de Contribución para Obras Públicas, la cual consiste en el 6% del total que pagan los propietarios de inmuebles por concepto de la Tasa General inmobiliaria (equivalente al impuesto predial). La legislación local establece que los recursos que se obtengan se destinarán a cubrir parcialmente la suma que corresponda pagar en concepto de contribución de mejoras a los beneficiarios de obras públicas. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Lo anterior constituye un subsidio cruzado por parte del conjunto de los propietarios para ayudar a los beneficiarios de las obras, de ahí su denominación de Tasa Solidaria. 1.4.3. Confusiones entre contribuciones de mejoras y captación de plusvalías La experiencia internacional plantea dos esquemas básicos para gravar aumentos de valor de los inmuebles:

• Impuesto al aumento del valor de los terrenos urbanos (España).

• Impuestos por aumentos del valor de inmuebles derivados de la realización de obras públicas o modificaciones en la normatividad urbana relativa a los derechos de desarrollo en usos o intensidades (p.e. Colombia y Brasil).

El éxito de la aplicación de estos mecanismos tributarios depende de que los ingresos vía estas contribuciones se destinen en acciones de adquisición y habilitación de suelo, así como mejoras en zonas habitadas por población de escasos recursos. El caso venezolano es representativo de las confusiones que existen en América Latina y en relación con el manejo de contribuciones e impuestos a la ‘plusvalía’. México no escapa a estos problemas ya que sus contribuciones de mejoras e impuestos a la plusvalía están diseñados para recuperar el costo de las obras y no para gravar los aumentos de valor de los inmuebles. En Argentina un funcionario de la Municipalidad de Rosario afirmó respecto a esta confusión “La contribución de mejoras en todo un caso… En general y quizás por razones de practicidad, el sentido de carencias de criterios y metodologías para poder calcular la plusvalía generada por las inversiones públicas lo que se hace por contribución de mejoras en rigor es una recuperación de costos. El frentista de un pavimento lo que paga es la recuperación del costo de haber hecho el pavimento pero no paga por el mayor valor que su propiedad adquirió como consecuencia de tener pavimento. Yo me inclino por el concepto tradicional si fuera posible encontrar un mecanismo por el cual se pudiese estimar las plusvalías generadas por la inversión pública que generan un plusvalor que es apropiado privadamente cuando es generado públicamente.” Esta afirmación es significativa pues engloba el problema que se ha derivado debido a la confusión en materia de contribuciones de mejoras y la tributación por la generación de plusvalías por el conjunto de la sociedad. En el caso venezolano se llega al extremo de establecer un tope de 5% con relación al valor total de la propiedad, lo cual limita el potencial de recuperación por obras que en estricto sentido podrían beneficiar de manera significativa a ciertos propietarios.



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Esto se complementa en algunos casos con la determinación de una “tasa solidaria” a través de la cual el conjunto de propietarios subsidian a los beneficiarios por contribuciones de mejoras. La existencia de esta tasa ha sido objeto de críticas ya que si bien parte de un principio de subsidiario puede dar como resultado aún mejores condiciones a propietarios que tienen beneficios especiales por obras públicas, pero la información disponible no establece criterios para el uso de estos recursos por lo que no se pueden establecer comentarios al respecto. En el caso español se presenta una situación interesante ya que se separa claramente el concepto de ‘plusvalía’ al convertirlo en “aumento del valor de la tierra”, en lugar de ponerlo como una contribución se establece como un impuesto, es decir, una tributación determinada unilateralmente y sin contraprestación especial. Esta decisión de la legislación española es fundamental para que la tributación pueda tasar en realidad las modificaciones de valor y no sólo recuperar parte de una inversión pública. Por otro lado es importante destacar que gravar sólo el aumento del valor de la tierra es una decisión afortunada en el sentido de que no considera las obras realizadas por el propietario, sino el suelo. Esto parte del principio de que el valor del suelo es en buena parte resultado de diversas decisiones y valoraciones del conjunto de la sociedad y por tanto se justifica tasar el aumento. Este principio separa claramente el cobro por el aumento del valor del impuesto por la posesión de bienes inmuebles, la cual es objeto de otro impuesto. Es decir, el impuesto a la propiedad no tiene fines de captación de plusvalías o aumentos de valor, sino que se basa en su cálculo en el valor de los inmuebles bajo el principio de que el pago debe hacerse con base en las características del bien inmueble. Este principio es muy importante ya que en nuestro país existen algunos autores que buscan que a través del impuesto predial se capten plusvalías, mezclando dos principios tributarios de diferente naturaleza. El hecho de que el impuesto predial se base en el valor del suelo y las construcciones que posee alguien, no implica una ‘captación de plusvalías’, sino un principio de equidad.

1.5. La captación de plusvalías en México Son pocos los trabajos que han analizado los impuestos a la plusvalía en nuestro país, el más destacado es el realizado por el Dr. Manuel Perló29, quien define que el



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29 Perlo, Manuel (2000) “La aplicación del impuesto a la plusvalía en México” en Iracheta, Alfonso y Martim Smolka (coordinadores) Los pobres de la ciudad y la tierra, Zinacantepec, El Colegio Mexiquense y el Lincoln Institute of Land Policy.


impuesto a la plusvalía “grava el incremento de valor que adquiere la propiedad raíz con motivo de una obra pública realizada” (Perló, 2000: 136). Esta definición sólo se centra en el aumento del valor por la ejecución de obras públicas y no considera los derivados de la modificación a la normatividad o la aplicación de sistemas de transferencia de derechos de desarrollo. Aún así, es válida, ya que en la experiencia mexicana (con escasas excepciones como es el caso del Programa Parcial de Santa Fe y los ordenamientos aplicables a los municipios de San Luis Potosí) la legislación vigente se orienta a esta opción de aumento de valor por la realización de obras públicas. Con base en nuestra investigación se tuvieron que hacer algunas correcciones o adiciones a los resultados de Perló. Para comenzar se presenta una tabla con los casos en los que existen impuestos dirigidos a gravar aumentos del valor de inmuebles con base en la realización de obras públicas. Entidad Nombre del impuesto Base del impuesto Existen

contribuciones de mejoras

Aguascalientes Impuesto sobre Incremento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad

El costo de obras específicas Si

Baja California Impuesto al Incremento de Valor y Mejoría Específica sobre la Propiedad Raíz

El costo de obras específicas Sí

Coahuila Impuesto sobre Plusvalía El costo de obras específicas Sí Michoacán Contribución Especial sobre

Aumento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad


Nuevo León Impuesto Sobre el Aumento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad


San Luis Potosí

Impuesto de Plusvalía La diferencia entre el último valor catastral y el que le corresponda con posterioridad a la terminación de la obra

Sí

Sinaloa Impuesto de Plusvalía para el Desarrollo de Centros Poblados


Tamaulipas Impuesto de Plusvalía El costo de obras específicas Sí Fuente: Información propia y Perló (2000) De nuestro trabajo se puede afirmar que sólo existen 8 entidades federativas que aplican impuestos relacionados con la plusvalía, lo cual muestra que en nuestras leyes no se establecen este tipo de contribuciones aunque la Constitución estipula su aplicación.



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En sentido estricto en la mayoría de los casos (a excepción de San Luis Potosí) los impuestos denominados como de ‘plusvalía’ no gravan la valorización de los inmuebles debido a decisiones públicas, ya que la base del impuesto es el costo de la obra, partiendo del supuesto erróneo que la recuperación del costo global de las obras equivale al aumento del valor de los inmuebles. Lo anterior implica que lo contenido en las leyes fiscales de estos estados desvirtúa el objetivo del impuesto a la plusvalía en términos conceptuales. Esto ocasiona que a final de cuentas se presente una duplicación en materia de contribuciones de mejoras, la cual existe en todos los casos. La excepción a esta confusión es la de San Luis Potosí, donde la base del impuesto es la diferencia entre el valor catastral de un inmueble antes y después de la realización de la obra. Esto permite diferenciar al impuesto de las contribuciones de mejoras que también están contempladas por los ordenamientos fiscales aplicables. Otro de los avances lo constituye el caso de Sinaloa, donde se establece un destino a los recursos derivados de este impuesto, el cual es la realización de obras en nuevos centros poblados. Independientemente de si existen problemas conceptuales en la definición del impuesto o no, la aplicación en todos los casos es prácticamente nula. De acuerdo a la información obtenida puede afirmarse que este tipo de contribuciones no se aplica. A continuación se presenta un análisis de casos en que se aplican impuestos a la plusvalía, los cuales son Aguascalientes, Baja California, Nuevo León, San Luis Potosí y Tamaulipas. El caso de Tamaulipas es significativo, ya que durante septiembre de 2002 en este estado se estableció la Ley Local para Obras de Ingeniería Sanitaria, la cual crea un gravamen denominado “impuesto a la plusvalía”. Por su relevancia se incluye la experiencia del Distrito Federal en el Programa Parcial de Desarrollo Urbano de Santa Fe, en la que se establecieron contribuciones a la plusvalía en casos específicos. 1.5.1. Aguascalientes En el estado de Aguascalientes cada municipio tiene su propia Ley de Hacienda, las cuales son muy similares entre sí. Este trabajo analizó las leyes de Hacienda de los municipios de Aguascalientes, Asientos y San José de Gracia. En todos los casos se plantea la existencia del Impuesto sobre Incremento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad, el cual grava el incremento del valor de las propiedades derivado de obras públicas realizadas por los municipios o en coordinación con otras dependencias. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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La base del impuesto que se menciona en las leyes de hacienda es el “valor del beneficio obtenido en proporción a la obra realizada determinada de conformidad a la Ley de Planeación y Urbanización del Estado” (Ley sustituida por el Código Urbano). Lo escueto de las disposiciones en las leyes de hacienda, así como su desactualización al hacer referencia a una ley abrogada hace XX años, constituyen las primeras dificultades para hacer operativo el cobro de esta contribución. No se tiene una definición del tipo de obras que pueden incluirse, la forma en que se calcularía el aumento de valor, las propiedades que serían objeto del impuesto, tampoco se propone el cálculo del cobro, ni la forma de pago. En resumen, el procedimiento establecido en la legislación es de índole muy general y por tanto de difícil aplicación por parte de los funcionarios en turno. Por otro lado, las características de la contribución deberían establecerse en las Leyes de Ingresos, lo cual requiere de una coordinación entre las autoridades fiscales y urbanas. Cuando se revisan las leyes de Ingresos correspondientes a los municipios se observa que no se consideran ingresos por este impuesto el cual ni siquiera es mencionado, y por lo tanto nos encontramos con un caso de nula aplicación. 1.5.2. Baja California La Ley de Urbanización del Estado de Baja California plantea la existencia de sistemas de imposición y cooperación, los cuales tienen la intención de “gravar los beneficios que obtienen los predios por obras de urbanización realizadas”. En el caso del sistema de imposición las cuotas se establecen por metro cuadrado de superficie del predio beneficiado, aunque se observa que pueden existir problemas para definir los predios que quedan en zonas de imposición. Para este caso se estipula la publicación de la declaración para la realización de la obra pública, aplicando el pago del impuesto en las indemnizaciones correspondientes y en el costo de la obra. De existir recursos excedentes, éstos le serán devueltos a los beneficiarios y en caso que éstos no cobren estos recursos serán utilizados en obras públicas. La principal diferencia los sistemas de cooperación e imposición radica que en el caso de la cooperación el establecimiento de la cuota es previo a la ejecución de las obras y en el segundo caso se trata más bien de la recuperación de los costos derivados de alguna obra en cuya implantación no participan los beneficiarios. En resumen, podríamos afirmar que el caso de imposiciones basa en el principio de aumento del valor de los inmuebles (impuesto a la plusvalía), mientras que la cooperación se refiere más bien a contribuciones por mejoras. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Ejemplos de la práctica de estas disposiciones lo constituyen dos leyes expedidas en el municipio de Baja California los años de 1985 y 1995. El primer caso corresponde a la “Ley del impuesto sobre la plusvalía relativa de las obras de urbanización de la calle Heroico Colegio Militar en el tramo comprendido de la avenida Coahuila al boulevard Lázaro Cárdenas” y la “Ley de Impuesto de plusvalía relativa a la obra de urbanización del Boulevard Lázaro Cárdenas, en el tramo comprendido de la calle Naciones Unidas hasta la calzada Heroico Colegio Militar”. Las obras que se pretenden financiar comprenden pavimentación, guarniciones y alumbrado público. En ambos casos se hace referencia al artículo 55 de la Ley de Urbanización del Estado de Baja California que es donde se define el Impuesto al Incremento de Valor y Mejoría Específica, así como al artículo 57 de la misma Ley que señala que los recursos obtenidos por esta vía deben destinarse exclusivamente a cubrir el costo de la obra. En ambos casos la Junta de Urbanización del Estado es la que realiza los cálculos correspondientes, los cuales fueron registrados y aprobados por el Ayuntamiento. Ambas leyes establecen la zona que será objeto de la imposición. En el caso de 1985 se plantean tres zonas para el cobro del impuesto, el cual se establece por metro cuadrado. En el caso del año 1995 se plantea que el impuesto será determinado por la Secretaria de Asentamientos Humanos y Obras Públicas del Estado. Para el caso de 1985 se establece un cobro que considera los frentes de los predios, el cual debe cubrirse en 30 mensualidades. El de 1995 estipula un plazo de 24 meses. En ambos casos se establece que la base del impuesto será el costo de la obra y se establece la garantía de audiencia por cualquier inconformidad por parte de los beneficiarios. La experiencia de Baja California repite la confusión entre determinación de plusvalía y recuperación de costos por la realización de obras públicas. No se cuenta con información sobre el éxito recaudatorio de ambas experiencias. El hecho de que se establezca una ley específica en materia de ‘plusvalía’ para casos específicos tiene la ventaja de estipular los montos de acuerdo a las características de la obra y de la zona donde se realizará, pero debido a que se carece de lineamientos para la determinación de cuotas puede prestarse a tratamientos discrecionales. 1.5.3. Distrito Federal En nuestro país la experiencia en materia de captación de plusvalías debido a beneficios derivados a la modificación de las normas urbanas ha sido más limitada aunque hay algunas que sirven de ejemplo sobre su utilidad. Tal es el caso del Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Programa Parcial de Desarrollo Urbano de Santa Fe, el cual se publicó en la Gaceta Oficial del Distrito Federal el 12 de septiembre del año 2000. En este Programa se contempla la conformación de un fideicomiso denominado “Fideicomiso para el Fomento de Acciones de Mejoramiento y Conservación en el Ámbito del Programa Parcial de Desarrollo Urbano Santa Fe de las Delegaciones Cuajimalpa de Morelos y Álvaro Obregón”, el cual se conformó por tres personas morales que fungieron como fideicomitentes. En el mismo Programa Parcial se indica que los propietarios de predios e inmuebles cuyo uso de suelo se modifique mediante la aprobación del Programa estarán obligados a aportar al fideicomiso referido el equivalente al 2.5% del valor de enajenación de los mismos cuando sean transmitidos y el 1% del valor de las construcciones que realicen en dichos predios e inmuebles. En el caso de la realización de obras, la aportación deberá hacerse antes de la obtención de las licencias correspondientes. Por otro lado, en este Programa se establece que Servicios Metropolitanos (SERVIMET) haría una aportación en efectivo y también aportaría el 2% por la venta de dos predios de su propiedad ubicados en el polígono del Programa Parcial. Se establece que los recursos aportados al fideicomiso deberán utilizarse en el financiamiento y operación de equipamiento urbano destinado a educación, cultura, capacitación para el trabajo y atención de la tercera edad en poblados rurales ubicados alrededor de la zona del Programa Parcial. Lo anterior es un ejemplo de la existencia de mecanismos de captura de plusvalías, con la ventaja de que se incluye dentro del propio Programa de Desarrollo Urbano,. Aún así, este mecanismo de obtención de plusvalía es limitado ya su validez jurídica se basa en el hecho de estar incluido dentro del Programa Parcial, con lo cual si bien se evita la necesidad de modificaciones a las leyes aplicables, no se tiene la suficiente fuerza de ley para su cumplimiento en el mediano y largo plazo. Aún así constituye un paso muy importante en el camino hacia el establecimiento de exacciones por parte de los beneficiarios de decisiones públicas. Este ejemplo del Programa Parcial de Santa Fe es significativo ya que se trata de modificaciones al conjunto de una zona y no únicamente para algún particular específico. Esto muestra la posibilidad de que cualquier modificación a la normatividad sea objeto de un pago que se destine al mejoramiento de zonas con bajos estándares de desarrollo. Regular este tipo de cobros es una necesidad ya que por lo general la carencia de recursos por parte de los gobiernos locales provoca que se soliciten contribuciones las Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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cuales generalmente tienen escasas bases jurídicas y también por lo general no se aplican para los fines que originalmente tenían. 1.5.4. Nuevo León En la legislación del estado de Nuevo León aplicable a los municipios existe el Impuesto Sobre el Aumento del Valor y Mejoría Específica de la Propiedad, el cual se regula por la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León. Este impuesto pretende gravar los beneficios de los predios por una obra pública “por estimarse que su desarrollo y conclusión acrecentará el valor de dichos predios, sin que esto se deba al esfuerzo económico de sus propietarios o poseedores” (artículo 41 bis-9). La legislación hacendaria propone que el cálculo de las exacciones se realice con base en el costo de la obra y que no pueda rebasar éste (artículo 41 bis-11). El costo debe incluir los importes por anteproyecto y proyecto, indemnizaciones, la propia obra, intereses y gastos bancarios, así como otros gastos generales. Se estipula también que los anteproyectos de la autoridad deben incluir los estudios de preinversión y de factiblidad correspondientes. En la Ley no se indica el tipo de obras que pueden financiarse por este mecanismo. Para establecer el impuesto la Ley establece que deberá darse su aprobación mediante un ‘Decreto Legislativo’, en el cual se establecerá el monto total del importe y el área de influencia. Esta es una de las limitantes para la aplicación de este impuesto pues se trata de una disposición residual derivada de que esta contribución se encontraba originalmente en la Ley de Hacienda Estatal, pero fue derogada y trasladada a la Ley de Hacienda Municipal en 1983. Desde entonces no se ha actualizado este requerimiento a la realidad de los Ayuntamientos. Para el cálculo del impuesto se establece que antes debe establecerse el área de imposición (artículo 41 bis-16). Posteriormente se establece una fórmula para calcular el impuesto por predio, la cual considera el costo de la obra por derramar, lo cual se divide entre la sumatoria del cociente de la multiplicación de un factor de proporcionalidad por el área de los predios entre las distancias más cortas del centro de gravedad de los predios al eje de la obra, lo cual se multiplica por el producto del área del predio en cuestión por la distancia del centro de gravedad al eje de la obra o mejora. Lo anterior denota un procedimiento complejo que dificulta su aplicación por parte de los funcionarios en turno, ya que se aunque se tiene una fórmula, ésta se basa en determinaciones subjetivas que dependen de la obra.



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En la legislación se plantea el contenido de la notificación de liquidación del impuesto, así como el procedimiento de inconformidad que podrá realizar el causante en caso de así estimarlo conveniente. El impuesto se considera dentro de la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de nuevo León. En la práctica se recopiló información del estado de los ingresos y egresos del municipio de Monterrey, donde durante el primero del enero al 30 de junio del 2002 se recaudaron $2,050,000 pesos, cantidad que significa el 0.18% del total de los ingresos recibidos por el municipio durante el mismo período. Con base en lo anterior podemos mencionar que si bien los ingresos que se recibieron por esta vía no son significativos con respecto al total, sí existe una aplicación de los mismos en la Hacienda local, lo cual significa una importante diferencia con la mayoría de los casos analizados. Esto a pesar de la complejidad en el cálculo, y a la dificultad que implica la aprobación mediante un ‘Decreto Legislativo’, sobre lo cual no se tiene información para saber cómo se aplica en la realidad. 1.5.5. San Luis Potosí La Ley de Hacienda para los Municipios de San Luis Potosí señala la posibilidad de que se recauden ingresos por medio del ‘Impuesto a la plusvalía’, el cual grava el incremento del valor del inmueble que obtengan los propietarios de predios por la realización de una obra pública con recursos municipales, siempre y cuando no se haya revaluado con fines catastrales. Las obras que se consideran incluyen pavimentación, alumbrado público, electrificación, drenaje y alcantarillado, agua potable, urbanización, caminos, carreteras y puentes. Como se ha mencionado el caso de San Luis Potosí es relevante ya que la forma en que se calcula el impuesto considera como base la diferencia entre el último valor catastral del predio y el que le corresponda luego de la realización de la obra. Estos valores son determinados por la autoridad catastral del municipio o del Estado, o por cualquier perito nombrado por cualquiera de éstas. Con esta decisión de cálculo, la legislación aplicable a los municipios de San Luis Potosí se diferencia de la mayoría de los planteamientos en la materia en el país ya que se distingue claramente de las aportaciones de mejoras y considera la base del impuesto efectivamente en el aumento del valor de los inmuebles. La Ley de Hacienda estipula que el pago de este impuesto debe hacerse en una sola exhibición, lo cual anula la posibilidad de efectuar pagos parciales que se adecuen a la capacidad de pago de la población. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Otro problema de este impuesto radica en que la autoridad ejecutora de la obra debe identificar los predios cuyo valor aumente por las obras. Esto genera un esquema discrecional de difícil solución, ya que no existen los mínimos lineamientos para determinar las exacciones correspondientes. La Ley de Hacienda para los municipios estipula que la tasa aplicable se determinará en la Ley de Ingresos. Esta decisión es clave para explicar su no aplicación en la recaudación local. Como ejemplo se tiene el municipio de San Luis Potosí, que en su ley de ingresos no considera esta contribución, lo cual sucede con el resto de los municipios de San Luis Potosí. A pesar de que este caso es significativo por sus avances metodológicos, en la realidad no se aplica, sin que se tenga información de las razones de ello. 1.5.6. Tamaulipas En septiembre del año 2002 se promulgó la Ley local para Obras de Ingeniería Sanitaria en el Estado de Tamaulipas, la cual establece un Impuesto a las Plusvalía que grava el aumento de valor de la propiedad producido por la realización de obras de planificación y zonificación como es la construcción, mejora, conservación y operación de obras de abastecimiento de agua potable, alcantarillado, drenaje, mercados y rastros, lo cual se declara de utilidad pública. Se establece que para la expedición de las disposiciones legales que reglamenten los gravámenes y aprueben las cuotas y tarifas, atenderán las sugestiones de la Dirección General de Ingeniería Sanitaria de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, poniéndose de acuerdo con la Federación sobre la extensión de la zona beneficiada, la forma en que se hará la derrama del impuesto de plusvalía, la forma y plazos para el pago del impuesto. Esta Ley no establece ningún tipo de exención e indica que el impuesto subsiste en términos de la ley de ingresos precedente en que se consignen, en caso de ser omitidos en algún ejercicio fiscal. El Ejecutivo está autorizado para la contratación de créditos que se garantizan mediante un fideicomiso del cual si hubiere bonificaciones por reducción de los intereses pactados, constituirán un fondo dedicado a la ejecución de obras nuevas o la mejora de las existentes. Es importante destacar que de la lectura de esta Ley se puede concluir que se deriva de los requisitos que tuvo que cubrir el Gobierno del Estado para de celebrar convenios de cooperación con el Gobierno Federal, así como para contratar créditos con el Banco Nacional hipotecario Urbano y de Obras Públicas S.A. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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No se cuenta con información sobre el desempeño de este impuesto en la recaudación ya que es de reciente creación.

1.6. Conclusiones generales. Es indiscutible que en términos conceptuales existe una grave confusión respecto de los impuestos que tienen como base en aumento del valor de los inmuebles. Esto resulta en una duplicación con respecto a contribuciones de mejoras, aunque estas dos contribuciones prácticamente no se aplican en la realidad. La casi nula aplicación de este tipo de impuestos tiene tres tipos de explicaciones: i) carencia de voluntad política; ii) carencia de capacidad técnica; iii) planteamientos legales indefinidas en las leyes de hacienda e ingresos y poca articulación con ordenamientos de desarrollo urbano. La carencia de voluntad política se refleja en la existencia de contribuciones en la legislación aplicable que no se aplican, lo cual se refleja en una disminución constante de los recursos propios que recaudan los gobiernos locales, en contraparte con la exigencia de mayores recursos de índole federal. La incapacidad técnica se refleja por la ausencia de personal en los municipios que pueda instrumentar las prerrogativas incluidas en la legislación. Esta incapacidad se agudiza ya que las disposiciones están diseñadas de forma tal que requieren la articulación de ordenamientos de índole urbana y fiscal, aspecto poco desarrollado en nuestro país. La experiencia analizada hace suponer que una alternativa viable en la materia debe ser más sencilla y superar las confusiones y duplicaciones entre impuestos a la plusvalía y contribuciones de mejoras.

1.7. Propuesta en materia de impuestos a la plusvalía Diversificar los mecanismos financieros se convierte en la piedra angular de una nueva política de suelo. Para ello se parte de considerar que el plusvalor derivado de la producción social de suelo se debe constituir en el elemento primordial, aunque no único, para el financiamiento del crecimiento urbano. Debido a que tradicionalmente la inversión social derivada de la expansión urbana ha sido captada por unos cuantos beneficiarios, se pretende que la distribución en cargas y beneficios del desarrollo urbano tienda a ser más equitativa, transparente y con mecanismos que faciliten su apropiación social y que impliquen imputar responsabilidades a las instancias públicas o privadas realizadas para tal efecto.



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Existe una oportunidad para establecer impuestos que graven aumentos de valor de los inmuebles o sus derechos de desarrollo basados en lo estipulado por el artículo 115 Constitucional, así como en algunos esfuerzos aislados como el caso de San Luis Potosí. Para comenzar consideramos indispensable dejar de utilizar el término ‘plusvalía’ ya que genera confusiones y problemas metodológicos que no hacen sino afectar negativamente la implantación de estos sistemas. Otro aspecto relevante es superar la visión que únicamente considera a la realización de obras públicas como fuente de aumento del valor de los inmuebles. Esta perspectiva es estrecha, puesto que no considera otros aspectos como las decisiones que toman los diversos actores de la sociedad en su conjunto, así como las modificaciones a la normatividad aplicable que en resumen son fuentes de aumentos de valor de los inmuebles. 1.7.1. Impuesto al Aumento del Valor del Suelo Urbano. Se propone que se impulse que los gobiernos locales cobren un impuesto al “Aumento del Valor del Suelo Urbano”. Este impuesto podría cobrarse a toda clase de transmisiones de bienes inmuebles urbanos como contratos de compra – venta, donación, permutas, sucesiones, expropiaciones, aportaciones, adjudicaciones, así como actos de transmisión de derechos reales como usufructos y usos. Sujetos: En las transmisiones a título oneroso (compra – venta, permuta, expropiación, dación de pago) quien transmite, en las transmisiones a título lucrativo (herencias, donaciones) quien adquiere. Base del impuesto: incremento del valor catastral del suelo desde la última transmisión, el cual se calcule con base en los recibos por el pago del impuesto predial que tenga el inmueble. Se recomienda que la tasa que se cobre sea progresiva y tenga un plazo de aplicación máximo de 30 años, así como que se establezca bajo el supuesto de que la mayor proporción del aumento del valor de los inmuebles en el largo plazo proviene de los esfuerzos del conjunto de la sociedad, es decir, que mientras más pase el tiempo mayor sea la tasa. Fines de los recursos obtenidos: este impuesto tendría como fin la realización de obras y acciones de habilitación, adquisición de suelo y mejoramiento urbano en general, principalmente para la población de escasos recursos. Es indispensable que los recursos derivados de la recaudación por este impuesto tengan fines previamente definidos por las leyes de hacienda locales.



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Exenciones. Se propone que se exente de este pago a los predios cuyo uso sea vivienda de interés social o popular. Los Ayuntamientos podrían destinar recursos de estos ingresos al Fondo Suelo y Reserva Territorial para contar con políticas preferenciales. Este impuesto no implica una tributación adicional ya que en la declaración de Impuesto Sobre la Renta su pago se consideraría como un gasto que disminuye la ganancia del contribuyente y por tanto deducirse del mismo. En efecto, este impuesto permite que los gobiernos locales obtengan recursos que en estos momentos reciben de forma diferida por las medio de las aportaciones federales. En este sentido se trata de un impuesto que reforzaría el federalismo. La aplicación de este impuesto es ampliamente factible y podría tener efectos positivos en la recaudación. También tendría efectos en la incorporación de suelo rural al desarrollo urbano, ya que podría gravar la etapa en que más aumenta el valor de la tierra, disminuyendo así procesos de especulación. Este impuesto requiere de una actualización constante de los valores catastrales del suelo, ya que de ello depende que el cobro refleje realmente los aumentos de valor del suelo. Aún así, se considera que no implica problemas para su establecimiento, ya que sería contraparte del Impuesto sobre Adquisición de Bienes Inmuebles. Este impuesto puede instrumentarse independientemente de la base del impuesto predial, ya que por lo general dicho impuesto considera el valor del suelo.

1.7.2. Impuesto al Aumento del Valor de Inmuebles por Modificaciones a las Normas Urbanas. Las modificaciones que se hacen a los planes y programas de desarrollo urbano en materia de uso de suelo e intensidad, ya sea por solicitudes de los particulares o por su actualización legal, generan beneficios por los que no se reciben recursos. Estos beneficios son aprovechados por los particulares quiénes obtienen ganancias adicionales sin realizar esfuerzo alguno. No existen mecanismos legales para calcular las exacciones de que deben ser objeto quienes se beneficien por estas modificaciones en la normatividad urbana. Estos recursos son necesarios para financiar obras o acciones dirigidas a la población de escasos recursos como un subsidio cruzado. Este impuesto podría cobrarse en el caso de que un predio se vea beneficiado por cambios de uso del suelo, intensidad de construcción permitida u otra normatividad Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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urbana, ya sea por una solicitud de modificación de uso o intensidad, o debido a los cambios propuestos por los programas de desarrollo urbano. Sujetos: Los propietarios de los inmuebles beneficiados, quiénes pagarían dicho impuesto antes de solicitar las licencias de construcción correspondientes con base en la nueva normatividad aplicable o cuando sean beneficiados por la modificación de uso de suelo en caso de haberla solicitado. Base del impuesto: el beneficio obtenido en relación con el cambio en la normatividad vigente, el cual deberá medirse en términos económicos con base en los derechos de desarrollo adicionales. Tasa: la tasa podría oscilar entre el 1.5% al 3% del valor de las construcciones en caso de solicitar algún permiso de construcción en los predios e inmuebles que correspondan. Esta tasa podría aumentar si se decide que dicha contribución sustituye a las exacciones que se solicitan para mejorar la infraestructura en la zona de influencia de la obra. Fines de los recursos obtenidos: Por lo menos la mitad de los recursos derivados de este impuesto deberían aplicarse fundamentalmente para la realización de obras y acciones de habilitación, adquisición de suelo y mejoramiento de zonas para población de escasos recursos, así como para realizar medidas de mitigación para los efectos negativos derivados de las nuevas intensidades aprobadas. Reducciones. Se recomienda que los usos del suelo de tipo habitacional, particularmente los dedicados a vivienda de interés social y popular, cuenten con reducciones de por lo menos el 50%. Debido a que en la determinación y/o aplicación de la normatividad urbana en muchas ocasiones participan los Gobiernos Estatales los ingresos derivados de este impuesto podrían repartirse entre éstos y los Ayuntamientos. Como política a mediano plazo se recomienda que la aplicación de estos impuestos se refleje en reducciones para el pago de derechos por licencias de uso de suelo o construcción. Los gobiernos podrían destinar recursos de estos ingresos al Fondo Suelo y Reserva Territorial para contar con políticas preferenciales.



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2. Aportaciones de mejoras

2.1. Aspectos generales de las aportaciones de mejoras El mecanismo tributario local que tiene una afectación directa con la finalidad de financiar la ejecución de obras públicas y acciones en general, son las denominadas de forma genérica ‘aportaciones por mejoras’, las cuales tienen diversas denominaciones (contribuciones de mejoras, contribución y cooperación para obras públicas, contribuciones especiales, cooperación de particulares). Existen algunos casos (p.e. Aguascalientes y Colima) en los que esta tributación se encuentra como derecho, decisión que no se considera del todo afortunada ya que por lo general los derechos tienen la finalidad de financiar la operación de la administración pública y no la realización de obras. Los recursos obtenidos a través de esta contribución se convierten en fuente de ingresos para financiar obras y servicios urbanos, y podrían tener efectos para regular el funcionamiento de los mercados del suelo urbano. Es importante tener presente que aunque las contribuciones por mejoras tienden a capturar parte del plusvalor generado por las obras públicas, se diferencian del impuesto al aumento del valor del suelo porque se trata de contribuciones que se calculan con base en los costos de las obras o acciones de mejoramiento exclusivamente, más no de otro tipo de decisiones como modificaciones a los usos o intensidades del suelo. Esto implica que aunque recuperan parte del plusvalor en realidad su cobro se basa en la recuperación de la inversión por obras y no en la valorización efectiva en los inmuebles beneficiados por las mismas. Como se señaló anteriormente el proceso de adecuación del suelo a través de construcción e introducción de redes de infraestructura, equipamientos básicos y producción de vivienda genera beneficios diferenciales . Las aportaciones de mejoras se aplican y obtienen recursos en 20 de los estados. En todos los casos existen tanto a escala municipal como estatal en virtud de su carácter de aportación a la realización de obras públicas (incluidos en las leyes de hacienda respectivas). En general las obras públicas que se financian por este mecanismo incluyen (guarniciones y banquetas, drenaje, agua potable, alumbrado público, pavimentación, equipamiento), es decir, prácticamente cualquier obra con beneficio tangible. El monto que se financia por lo regular incluye estudios y proyectos, suelo, equipo, intereses, indemnizaciones, entre otros aspectos.



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El problema radica en su casi nula importancia en la recaudación. En los casos que se aplica, desde 1995 hasta 1999 la recaudación no alcanza el 0.5% respecto al total de ingresos de los municipios, y es de alrededor del 0.1% del total de los ingresos estatales.

2.2. Aportaciones de mejoras en México 2.2.1.Aguascalientes Para ejemplificar este caso se analizó la Ley de Hacienda del Municipio de Aguascalientes 2002, este es un caso interesante ya que en lugar de contribuciones se considera el pago de los ‘Derechos de Cooperación de Obras Públicas’, los cuales deben pagarse por la realización de obras en materia de instalación de tuberías y distribución de agua potable, instalación de atarjeas, construcción de pavimentos, construcción de banquetas e instalación de alumbrado público. Es decir, se trata en todos los casos de obras de tipo lineal. Se indica que para que se causen los derechos de cooperación será necesario que los predios tengan frente a la calle donde se realizó la obra o tengan acceso a ella por alguna servidumbre de paso. Los pagos deberán ser realizados por los propietarios o poseedores de los predios, los cuales deberán cubrir el costo total de la obra. El método de cálculo considera el frente del predio hasta el eje de la calle en caso de pavimentación, en el caso del costo de la obra de agua y drenaje se considera la superficie de cada predio y con base en ella se divide el costo total. Es interesante notar que el Código Fiscal del Estado de Aguascalientes incluye en sus conceptos las contribuciones de mejoras como “las prestaciones que fija la ley a quien independientemente de la utilidad general, obtienen beneficios diferenciales particulares, derivados de la ejecución de una obra o un servicio público” (artículo 16) y los derechos como “las contraprestaciones establecidas por el poder público, conforme a la ley, en pago de servicios administrativos que presta” (artículo 14). No se tiene información sobre la recaudación de Derechos de Cooperación de Obras públicas’ en este caso, ya que la información se obtuvo agregada entre todos los derechos, los cuales son para 1999 el 11.63% del total de sus ingresos, mayor a la recaudación en materia de impuestos. Hay que destacar que las leyes de hacienda analizadas de Asientos y San José de Gracias no incluyen este concepto en su recaudación. Tampoco la Ley de Hacienda



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Estatal incluye contribuciones de mejoras o derechos de cooperación, perdiendo así una valiosa oportunidad en esta materia. En el código urbano se mencionan las Obras y Servicios por Sistema de Cooperación, donde se plantea que las cuotas deben establecerse a través de un comité donde participan los beneficiarios. El Código Urbano no establece el procedimiento para establecer las cuotas que pagarán los beneficiarios, sino que indica que las obras se cobrarán por metro cuadrado o lineal dependiendo del tipo de obra (pavimento, agua, drenaje, electrificación y alumbrado). Este ordenamiento indica además que las cuotas deberán empezar a pagarse una vez que la obra haya sido terminada en un plazo que no podrá exceder seis años y que se establecerá con base en las condiciones socioeconómicas de los beneficiarios. El artículo 486 del Código Urbano menciona que debe atenderse lo estipulado por las leyes de hacienda e ingresos. El artículo 488 menciona que las cuotas podrán aplicar a obras realizadas por el estado o los municipios. En el artículo 510 se menciona que las aportaciones serán obligatorias para la totalidad de los beneficiarios cuando el 50 más uno de los beneficiarios manifiesten su conformidad con la obra y con el monto de la cooperación. A nivel estatal no se tienen ingresos por contribuciones de mejoras y no se cuenta con información detallada para saber si se aplican ingresos por derechos de cooperación. Por último, es importante comentar que en el municipio de Aguascalientes existe una Ley de Cooperación para el Alumbrado Publico, la cual establece una cuota de cooperación cuyo pago es obligatorio para los propietarios o poseedores de los predios de las calles donde se establezcan o mejoren los servicios de alumbrado público. Se indica que con el fin de promover y supervisar la realización de las obras para los servicios se integrará en cada caso una Junta Vecinal de Cooperación, compuesta por cinco vecinos residentes en la calle, colonia o fraccionamiento que ha de resultar beneficiada con las obras. El nombramiento de los integrantes de las Juntas Vecinales de Cooperación lo hará el Presidente Municipal conforme a la elección que hagan los vecinos interesados por más del 50% de los mismos y los cuales, serán citados para tal efecto por dicho funcionario. También integrarán las Juntas Vecinales de Cooperación, en representación del Municipio, el Regidor de Alumbrado del Ayuntamiento y el Director de Obras Públicas del Municipio. Las Juntas Vecinales de Cooperación tendrán un Presidente, un Secretario y un Tesorero electos de entre sus integrantes por mayoría de votos de los mismos, no pudiendo ocupar estos cargos los representantes del Ayuntamiento. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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El artículo 9 de la Ley de Cooperación para el Alumbrado Publico indica que los acuerdos de las Juntas Vecinales serán válidos cuando sean tomados del más del 50% de sus miembros. El artículo 13 señala que cuando el 75% o más de los vecinos donde vayan a realizarse obras de instalación o mejoramiento del servicio de alumbrado público, estén de acuerdo en la realización de dichas obras, los acuerdos tomados por el Ayuntamiento y por la Junta Vecinal de Cooperación, serán obligatorios para la totalidad de los propietarios o poseedores de los predios involucrados, pero no indica lo que sucede en caso contrario. Se dispone que las cuotas de cooperación deben pagarse como sigue: 25% al iniciarse las obras; 25% al terminarse; y 50% en las fechas y montos que acuerden conjuntamente el ayuntamiento y la Junta Vecinal de Cooperación. Los contribuyentes que deseen efectuar el pago de la cuota de cooperación de que se trate en una sola exhibición, serán beneficiarios del descuento que para cada obra fije el Ayuntamiento. Las cuotas de cooperación se establecen por la Dirección de Obras Públicas Municipal, de acuerdo con el costo de las obras y el frente de cada predio. Este es un caso sui generis en el que se establece una contribución para un fin muy específico, lo cual duplica los ‘Derechos de Cooperación de Obras Públicas que ya incluyen instalación de alumbrado público. 2.2.2. Baja California La Ley de Urbanización del Estado de Baja California plantea la existencia de sistemas de imposición y cooperación, los cuales tienen la intención de “gravar los beneficios que obtienen los predios por obras de urbanización realizadas”. En el sistema de cooperación las cuotas se establecen una vez que han sido realizados y aceptados los estudios técnicos correspondientes por parte de la población beneficiaria. En este caso las obras se realizarán si el 80% de los beneficiarios está de acuerdo. La principal diferencia entre ambos sistemas radica que en el caso de la cooperación el establecimiento de la cuota es previo a la ejecución de las obras y en el segundo caso se trata más bien de la recuperación de los costos derivados de alguna obra en cuya implantación no participan los beneficiarios. En resumen, podríamos afirmar que el caso de imposiciones basa en el principio de aumento del valor de los inmuebles (impuesto a la plusvalía), mientras que la cooperación aquí expuesta se refiere más bien a contribuciones por mejoras. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Los ingresos por esta vía en los municipios de Baja California significaron durante 1999 sólo el 0.26% del total de los ingresos recibidos, lo cual permite afirmar que su participación en la recaudación es marginal. 2.2.3. Distrito Federal El Código Financiero del Distrito Federal 2002 incluye las denominadas ‘Contribuciones de Mejoras’, las cuales gravan los beneficios directos obtenidos por las obras públicas proporcionadas por el Distrito Federal. Estas se incluyen de los artículos 187 al 195. Se estipula que los beneficiaros son los propietarios de los inmuebles o en su defecto los poseedores de los mismos. Los predios exentos del pago de estas contribuciones son los de propiedad del Distrito Federal, de dominio público de la Federación, los predios ejidales o comunales con fines agropecuarios, representaciones diplomáticas de estados extranjeros, entre otros. Se estipula que por medio de las contribuciones de mejoras se podrá pagar hasta el 50% del costo total de las obras. Este caso es interesante ya que por lo general el tope máximo determinado en otros casos es el costo total de las obras. El cálculo de las contribuciones se hace a través de dos tablas, en una se clasifican las obras públicas, incluyendo los siguientes: Servicios básicos: 1) de agua (agua potable en red secundaria); 2) instalaciones sanitarias (drenaje de aguas servidas en red secundaria, alcantarillado pluvial); 3) alumbrado público (obra nueva). Servicios complementarios; 1) Vialidad (arterias principales excepto ejes viales, vías secundarias, calles colectoras, calles locales, carpeta asfáltica, banquetas, guarniciones). Equipamiento: 1) salud (consulta externa, atención de emergencias); 2) educación (preescolar, primaria, secundaria, especialidad regional); 3) cultura (museos, bibliotecas, casas de cultura); 4) recreación y espacios abiertos (parques, plazas, explanadas o jardines); 5) deportes (módulos deportivos, centros deportivos, canchas cubiertas y descubiertas); 6) seguridad (módulos de vigilancia). Se incluyen cinco tipos de zonas que indican el porcentaje que deberá cubrir el beneficiario de acuerdo con su ubicación respectiva a la obra de que se trate. Las zonas van desde los predios con frente o colindancia a la obra, hasta los que se ubican a más de 1 kilómetro de la misma. El Código indica que se considera que un inmueble se ubica en la zona de beneficio si hasta un 20% de su superficie queda dentro de ésta. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Se estipula que se deben publicar las características principales del proyecto en la Gaceta Oficial del Distrito Federal. Para el cálculo del monto total de la obra se consideran los gastos directos y los relativos a su financiamiento. De este valor se disminuirán las aportaciones de las dependencias o entidades paraestatales. Se indica que los particulares que aporten voluntariamente cantidades en efectivo, en especie o mano de obra para realizar estas obras, podrán reducir por este medio la cantidad que se determine a su cargo. La forma de pago se establece en seis bimestres, en cantidades iguales y sucesivas. Los contribuyentes que efectúen su pago en una sola exhibición durante el primer bimestre recibirán descuentos. También se estipula la posibilidad de las autoridades fiscales autoricen que se realicen los pagos parciales en un plazo no mayor a cinco años, aunque en este caso se establece que tendrá que sumarse una tasa de interés. Las contribuciones deberán pagarse al ponerse en servicio las obras. En resumen tenemos una contribución que cuenta con un procedimiento completo y relativamente simple para determinar las cuotas y plazos de pago de las mismas por parte de los beneficiarios. Aún así, al revisar la Ley de ingresos del Distrito Federal tenemos que para el año fiscal 2002 se consideran ingresos por esta vía en un monto de 14.9 millones de pesos, los cuales significan el 0.019% del total de los ingresos del Distrito Federal30. 2.2.4. Guanajuato La Ley de Hacienda para el Estado de Guanajuato incluye la ‘contribución por la Ejecución de Obras Públicas’, la cual se define como el “pago obligatorio que deberán efectuar al Fisco Estatal o Municipal, según corresponda, los propietarios o poseedores, en su caso, de bienes inmuebles que resulten beneficiados por una obra pública” (artículo 23). La Ley indica que los propietarios o poseedores de los predios pagarán la contribución si se ubican con frente a la arteria donde se realicen las siguientes obras. Banquetas y guarniciones, pavimento, atarjeas, instalación de redes de distribución de agua potable, alumbrado público, instalaciones de drenaje, apertura de nuevas vías públicas, jardines y obras de equipamiento urbano.



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30 A pesar de esta información se trata de un gran avance ya que para el año fiscal de 2001 se consideran ingresos por mil pesos por este concepto en la Ley de Ingresos.


Como en otros casos se establece que el monto total de la contribución no podrá exceder el costo de la obra de que se trate, el cual incluye estudios, indemnizaciones, materiales, mano de obra, intereses y gastos financieros. Las etapas definidas son: 1) aprobación de la obra y su costo; 2) determinación de la base para el cobro de la contribución y la cuota; y 3) construcción de la obra y cobranza. Para la aprobación debe convocarse en el Periódico Oficial del gobierno del Estado y en los periódicos locales de mayor circulación a una asamblea de los beneficiarios por la obra, donde se presentará el proyecto y el costo, decidiendo la mayoría su aprobación o no. En caso de aprobarse se nombrará un comité de cinco contribuyentes que representará a los beneficiarios. El Comité convocará a una nueva reunión para establecer la base del costo, la cual podrá ser con relación a los metros de frente de cada predio, la superficie de los mismos o cualquier otro criterio aprobado por la asamblea. La Ley establece la forma en que deben tomarse las decisiones, así como los diversos plazos y propone que las obras puedan realizarse ya sea a iniciativa del Ejecutivo del Estado, de los Ayuntamientos, o de vecinos interesados en su realización. Las cuotas aprobadas serán publicadas también en el Periódico Oficial del Estado, indicando la naturaleza de la obra, deducciones y costo neto. Por último hay que mencionar que se establece el contenido de la notificación de la liquidación, como es el nombre del propietario o poseedor, número de cuenta predial, ubicación del inmueble, superficie que es objeto de la contribución, monto de la derrama, el sistema de cálculo de la imposición, cuota a pagar y forma de pago. Para el año 2002 la Ley de Ingresos para el Estado de Guanajuato considera una recaudación de sólo 12 mil pesos por concepto de Contribuciones por Ejecución de Obras Públicas, lo cual es prácticamente marginal en relación al presupuesto total del Estado que es mayor a 17 mil millones de pesos. Al revisar datos históricos del Estado resulta interesante observar que durante 1998 y 1999 no se tuvieron ingresos estatales por contribuciones. Es durante el año 2000 que se obtuvieron 87 mil pesos, pero la recaudación pasó a 17 mil pesos en el año 2001 y bajó a un presupuesto ya mencionado de 12 mil pesos para el 2002. Este es el único concepto que recauda menos de los previsto en el período 1998-2001, resultando en una diferencia entre lo previsto y lo realmente recaudado del –98% para este período.



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La Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato incluye también la Contribución por Ejecución de Obras Públicas, en términos similares a los de la Ley de Hacienda del Estado. Para el caso de los municipios las leyes de ingresos analizadas únicamente mencionan “esta contribución se causará y liquidará en los términos de las disposiciones que establece la Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Guanajuato” (artículo 27, Ley de Ingresos Municipio de Guanajuato; artículo 28, Ley de Ingresos Municipio de Allende). La recaudación es escasa ya que el conjunto de los municipios recibió por esta vía el 0.83% del total de sus ingresos para el año 1999. 2.2.5. Morelos La Ley General de Hacienda del Estado de Morelos incluye dos tipos de contribuciones especiales en el ámbito estatal, las cuales se denominan ‘Contribuciones de Cooperación para Obras Públicas’ y ‘Contribuciones Especiales para Obras de Planificación’. Las disposiciones en materia de Contribuciones de Cooperación para Obras Públicas son escuetas, indicando que son sujetos de ellas los propietarios o poseedores de predios en los casos de obras de urbanización como son las tuberías de agua potable, drenaje sanitario, gas, pavimentación, guarniciones, banquetas, alumbrado público, tomas domiciliarias de agua potable, drenaje sanitario y gas. Los predios que son objeto del impuesto se determinan como los que tienen frente a la calle donde se ejecuten las obras o los que tienen servidumbre de paso a la calle donde se ejecutan las obras. Se establece que las cuotas dependerán del tipo de obra, bajo los siguientes criterios: Por metro lineal. Para el caso de tuberías de agua potable, drenaje sanitario, gas, guarniciones, alumbrado público. Por metro cuadrado. En el caso de pavimentos, banquetas y guarniciones. Por unidad. En el caso de tomas de agua, drenaje sanitario y gas. Los montos de las cuotas se calcularán distribuyendo el costo total de la obra, debiendo pagarse al inicio de las mismas o en el plazo determinado por la autoridad. En el caso de las Contribuciones Especiales para Obras de Planificación se plantea que éstas causan sobre los predios que reciban una mejora específica de naturaleza económica realizada por una obra de planificación de beneficio colectivo. Se incluyen



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obras de construcción de infraestructura y equipamientos, como carreteras, puentes, túneles, estadios, acciones en áreas naturales, obras de apertura, rectificación de avenidas, plazas y jardines y las requeridas para centros de población o ciudades industriales, así como obras de planificación urbana. Se indica que los causantes serán los propietarios o poseedores de predios ubicados en una “zona de contribución” que se deben determinar para cada obra. El costo de la obra comprende las superficies a adquirir o expropiarse, el pago de las indemnizaciones y gastos de la obra. El cálculo de las contribuciones que deberá pagar cada predio se calcula con la siguiente fórmula: CN= (CL) /AP S En donde: Cn= contribución CL= costo liquido de la obra A= Área del predio P= Índice de planificación del predio. S= suma de los productos de multiplicar el índice de planificación de cada predio dentro del área de contribución respectiva. Se estiman 4 índices, los cuales son: 1) Planificación, 2) Amplitud, 3) Espacios libres, 4) Influencia. Estas disposiciones son complejas para aplicarse por los funcionarios. La diferencia entre ambas contribuciones estriba en el tipo de obra que gravan. Mientras que las contribuciones de cooperación de obras públicas se dirige a los beneficiarios de obras públicas básicas, las obras de planificación se remiten a gravar a los beneficiarios de obras de mayor tamaño e impacto como pueden ser carreteras, puentes, túneles, estadios, acciones en áreas naturales, obras de apertura, rectificación de avenidas, plazas y jardines y las requeridas para centros de población o ciudades industriales, así como obras de planificación urbana. A pesar de estas dos posibilidades de recaudación la información analizada nos permite afirmar que en el Estado de Morelos no se consideran ingresos vía contribuciones especiales en el ámbito estatal. Destaca también su dependencia de participaciones federales, las cuales suman en el año 2001 el 94.22% de sus ingresos, mientras que sus ingresos propios no suman más de 385 millones de pesos.



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Esto indica que no se aplican los instrumentos para hacer más eficiente las recaudaciones estatales, a pesar de que se cuenta con un marco jurídico adecuado para realizar una más eficaz recaudación. En la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Morelos se incluyen Contribuciones de Cooperación para Obras Públicas, con las mismas disposiciones que aplican para el caso de la Ley General de Hacienda del Estado de Morelos. No se incluyen contribuciones por obras de planificación. Las Contribuciones de Cooperación para Obras Públicas no representan en el ámbito municipal una alternativa a la recaudación31. El caso más significativo lo constituye el municipio de Jiutepec el cual ha llegado a recaudar el 3.36% de su presupuesto mediante esta vía (esto representa 3.2 millones de pesos). En contraposición un municipio más urbanizado como lo es Cuautla, el cual tiene una población y presupuesto similares, sólo recauda mediante esta vía el 0.21% que suma un total de 200 mil pesos. Municipio Monto total

presupuestado 2001

Contribuciones por Obras Públicas

Impuestos propios Participaciones

Cuernavaca 367,095,877.00 100.00%

1,001,078.000.27%

88,121,689.00 24.00%

177,403,000.0048.32%

Cuautla 95,099,000.00 100.00%

200,000.000.21%

12,525,000.00 13.17%

66,195,000.0069.60%

Temixco 55,728,657.00 100.00%

0.000.00%

12,803,085.00 22.97%

39,169,000.0070.29%

Jiutepec 95,219,830.00 100.00%

3,208,000.003.36%

17,640,000.00 18.53%

64,369,000.0067.60%

Lo anterior implica que en los ordenamientos jurídicos en materia hacendaria existen los mecanismos para aplicar este tipo de contribuciones. Aún así, la revisión de la ley de ingresos estatal y las municipales, nos permite observar lo limitada que está la aplicación de este tipo de ingresos tributarios. 2.2.6. Estado de México Las Aportaciones de Mejoras se establecen en el Código Financiero del Estado de México. Se trata de ingresos que están a cargo de las personas físicas y morales, que con independencia de la utilidad general, obtengan un beneficio diferencial particular derivado de la realización de obras públicas o de acciones de beneficio social.

31 El promedio de recaudación en los municipios de Morelos para 1999 fue de 0.44%.



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Esta contribución tiene sus orígenes en la Ley de Cooperación para Obras Públicas del Estado de México de 1976, la cual se abrogó por la Ley de Aportaciones de Mejoras de 1992, la que a su vez se abrogó en 1999 para integrarse dentro del Código Financiero bajo el Título VI “De las aportaciones de mejoras”, siendo el ordenamiento vigente hasta la fecha. Hasta hace unos años las aportaciones de mejoras constituían una fuente importante de ingresos, tanto estatales como municipales. Pero actualmente representa menos del 0.007% del total de ingresos estatales32 y 0.92% de los ingresos municipales, por lo cual este mecanismo tiene una escasa aplicación e impacto en la recaudación, aunque en términos absolutos es el Estado que más recauda por esta vía, ocupando el cuarto lugar en términos absolutos detrás de Nayarit (2%), Michoacán 81.66%) y Coahuila (1.57%). De acuerdo al Código Financiero las obras que se pueden financiar por este mecanismo incluir las siguientes: 1) Sistemas de agua potable, drenaje y saneamiento de agua; 2) urbanizaciones (guarniciones, banquetas, calles, vialidades); 3) edificios públicos (escuelas, clínicas, centros recreativos, mercados, módulos de vigilancia); 4) adquisiciones o expropiaciones de inmuebles; 5) adquisición de equipo; y 6) cualquier obra pública o acción de beneficio social. Esto implica que cualquier tipo de obra o acción puede ser sujeto de financiamiento por esta vía. Procedimiento de aplicación actual. Primero. La autoridad que coordine la ejecución de la obra o acción debe: 1) elaborar los proyectos, presupuestos y especificaciones de la misma; 2) determinar el área de beneficio; 3) desglosar conceptos y montos; 4) determinar la aportación global a cargo de los beneficiarios; 5) calcular las aportaciones individuales de los beneficiarios; 6) integrar el padrón de los beneficiarios. Segundo. La autoridad que coordine la obra o acción debe solicitar a un grupo de representantes de los beneficiarios a que convoquen a sus representados para una reunión informativa. Esta reunión será para integrar el Consejo de Aportadores, el cual sólo será válido con por lo menos el 35% de las firmas de los beneficiarios. Tercero. El Consejo de Aportadores recibirá información sobre la obra o acción para su promoción y difusión, contando con 20 días para enviar observaciones o recomendaciones por escrito. Si no se entregan en el plazo mencionado se entenderá como una aprobación tácita del proyecto. 32 La Ley de Ingresos Estatal prevé recaudar para el año 2002 sólo $4.1 millones de pesos por esta vía, cifra inferior aún a la del año 2001 ($6.59 millones).



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Cuarto. Aprobado el proyecto, la autoridad fiscal (estatal o municipal) dará a conocer a los beneficiarios los elementos indicados en el punto primero a través del Periódico Oficial en un plazo no mayor de 20 días. Quinto. La autoridad fiscal, con apoyo del Consejo de Aportadores notificará a los beneficiarios de: 1) el monto de aportación individual; 2) el descuento por pago anticipado; 3) el plazo y forma en que se efectuará el pago. Sexto. La obra o acción iniciará bajo la supervisión por el Consejo de Aportadores quienes podrán hacer recomendaciones por escrito si se alteran las especificaciones aprobadas. Observaciones al procedimiento vigente.

Aunque no se estipule claramente se considera que para cada obra o acción se requiere de una coordinación integral que considere: 1) aspectos técnicos, 2) aspectos administrativos (cobranza), y 3) aspectos sociales. Esta coordinación integral debe establecerse cuando se defina la autoridad que coordine la obra o acción y es quien debe comunicarse con la autoridad fiscal.

No se definen las características de los representantes de la comunidad con los que

deben establecerse los primeros contactos (de carácter semiformal), aspecto que flexibiliza las opciones para presentar propuestas a la población.

El Consejo de Aportadores debe conformarse de preferencia con el mínimo de

personas posible (presidente, secretario, así como tres vocales, tal como lo consideraba la Ley anterior), las cuales tengan gran influencia en la comunidad. Este Consejo debe ser coordinado de forma cercana por la coordinación integral.

El procedimiento no estipula claramente si el Consejo de Aportadores se conforma

por el número simple de propietarios o con base en su peso relativo de acuerdo a la superficie que poseen o el monto de impuesto predial que pagan. Esto permitiría alguna flexibilidad en las opciones para conformar los Consejos, pero aún así sería limitada.

No se plantea el porcentaje máximo que deben cubrir las aportaciones con relación

al costo total de una obra o acción, ni el monto máximo que podrá plantearse como aportación individual. Esto abre la posibilidad teórica de una recuperación total de la obra. Aún así, dadas las características socioeconómicas de la población es recomendable que los montos por aportaciones de mejoras sean menores a lo que los propietarios pagan por impuesto predial, esto con el fin de disminuir la percepción de que la carga por esta vía es onerosa.



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No se establece el procedimiento de elaborar un acta de terminación de la obra o acción para los casos en los que se proceda.

2.2.7. Nuevo León La Ley de Hacienda para los Municipios del Estado de Nuevo León propone el ‘Derecho por Cooperación para Obras Públicas’, estipulando que los propietarios o poseedores de predios, en su caso, pagarán los que establece este título, por la ejecución de las obras públicas de urbanización siguientes: tubería de distribución de agua potable; drenaje sanitario o pluvial; gas; pavimento o rehabilitación de pavimento; guarniciones; banquetas; alumbrado público; tomas domiciliarias de servicios de agua potable, drenaje sanitario y de gas; ornato y forestación; electrificación; obras de rehabilitación y mantenimiento de las obras ya realizadas. Es interesante notar que se trata de uno de los pocos casos en los que se consideran las acciones de rehabilitación y mantenimiento. Los consideran predios que se consideran como beneficiados por las obras a que se refiere este artículo, los localizados con frente o colindantes a ellas, así como los próximos o dentro de las zonas que en forma directa o indirecta se favorezcan con tales obras. Para establecer los derechos de cooperación a que se refiere el artículo anterior, deberán satisfacerse los requisitos de que las obras sean declaradas de interés público por el Ayuntamiento que corresponda, cuando exista acuerdo de por lo menos el 70% de los beneficiarios, con lo que el 100% de los derechos de cooperación se declararán obligatorios. Se toman consideraciones en caso de que los predios se encuentren sujetos al régimen de propiedad de condominio. Los derechos de cooperación para obras públicas se pagan dependiendo de la obra. Todas las obras de instalación de tuberías, guarniciones, alumbrado público, electrificación, se debe hacer por metro lineal de frente. En el caso de pavimentos o banquetas el costo se debe hacer por metro cuadrado, en función de frente o frentes de los predios beneficiados. Por último, en el caso de tomas domiciliarias el cobro debe hacerse por unidad. Aún así, se deja la opción a la autoridad para combinar ambas bases, por unidad de frente y de área en la aplicación de los Derechos por Cooperación, cuando resulte de mayor beneficio para los obligados.



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El monto de los derechos debe determinarse distribuyendo el costo de la obra en forma proporcional entre los sujetos gravados. Estos derechos deberán ser pagados al inicio de la obra o dentro del plazo que determine la Tesorería Municipal que corresponda. Para ello la Tesorería Municipal formulará y notificará oportunamente al causante, la liquidación de los Derechos de Cooperación que resulten a su cargo, de acuerdo con el proyecto aprobado. Se abre la posibilidad de que la construcción de obras públicas y cooperación para una zona o sector podrá llevarse a efecto por un Comité de vecinos cuando éstos lo soliciten y así lo autorice la autoridad municipal. Este procedimiento no incluye la posibilidad de inconformidad, aunque sí incluye la realización de una asamblea para la aprobación de la obra. Tampoco incluye la publicación de las convocatorias o las características del proyecto en el Diario Oficial o en alguno de gran circulación. Se obtuvo información del municipio de Monterrey, sobre el condensado de ingresos recaudados entre el 1ro de enero y el 30 de junio del año 2002, resultando una recaudación por vía de Derechos por Cooperación para Obras Públicas de 1.13 millones de pesos, el 0.18% del total de los ingresos totales del municipio en ese período. Los cuales pueden considerarse como marginales. Es interesante notar que la Ley de Hacienda para el Estado de Nuevo León no incluye contribuciones especiales ni derechos por cooperación de obras públicas, y considera sólo la posibilidad de obtener ingresos por el Impuesto Sobre Aumento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad (aunque en la realidad no se aplica), perdiendo así una prerrogativa en materia de recaudación. 2.2.8. San Luis Potosí La Ley de Hacienda del Estado de San Luis Potosí incluye las ‘Contribuciones de Mejoras’, las cuales deben ser pagadas por los beneficiarios por la ejecución de obras públicas o la prestación de servicios públicos. Esta contribución debe pagarse en los casos de obras como rectificación, alineación y mejoramiento de las vías públicas existentes; la apertura de nuevas vías públicas, construcción de plazas, parques, jardines, fuentes públicas, monumentos conmemorativos y de ornato, campos de juego, atarjeas, tuberías de distribución de agua potable, plantas de tratamiento de agua, pavimentación, banquetas, alumbrado público, carreteras, fomento a la educación, deporte y promoción de bienestar social de la comunidad y las demás que establezcan las leyes. Se estipula que tratándose de edificios sujetos al régimen de condominio, se considerará que la totalidad del inmueble se beneficia con la obra pública de que se Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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trate, aún cuando sólo parte del mismo se encuentre dentro de la zona beneficiada. La parte del gravamen a cargo de cada propietario se determinará dividiendo el monto de la contribución que corresponda a todo el inmueble entre la superficie construida, incluyendo la de todos los pisos y exceptuando la superficie destinada al servicio de uso común y el cociente se multiplicará por el número de metros cuadrados que corresponda a cada unidad de propiedad individual. La Ley de Hacienda plantea que el Ejecutivo del Estado, previos los estudios y avalúos de sus dependencias involucradas, determinará el costo total de la obra; si los sujetos de la contribución deben cubrir el costo total o solamente parte de éste; y el plazo para el pago, el que empezará a correr a partir del día siguiente de la fecha en que se notifique al contribuyente la terminación de la obra. Como la totalidad de los casos en que se aplica esta contribución se indica que la cantidad recaudada por concepto de contribuciones para obras y servicios públicos debe destinarse exclusivamente a cubrir los gastos originados por la obra o servicio para los que se exigió la contribución, y por tanto en ningún caso la contribución excederá del costo de la obra. Estos costos incluyen honorarios de asesores técnicos; gastos que demanden los estudios preliminares, levantamiento de planos y proyectos; gastos topográficos y de valuación; importe de maquetas; precio de la superficie de terreno que sea necesario adquirir o expropiar para la ejecución de la obra; pago de indemnizaciones diversas; gastos generales para la ejecución de la obra; así como cualquier otro gasto relacionado. La determinación de las áreas de beneficio, las cuotas y el porcentaje que estas contribuciones pagarán con respecto al total de la obra, no están determinados con procedimientos sino que son decisiones discrecionales de la autoridad. Sólo para el caso de atarjeas, tuberías de agua potable, carreteras, alumbrado público y pavimentación se establecen criterios para la determinación de las áreas de beneficio, los cuales son muy completos pero pueden dar lugar a confusiones por parte de los funcionarios que deben aplicarlos. La notificación de la contribución debe incluir los siguientes aspectos: un resumen descriptivo de la obra pública realizada; la determinación de los predios que reciban beneficio directo y los que lo reciban en forma indirecta; la ubicación del predio del contribuyente; el costo total de la obra; la cantidad total que deban aportar los contribuyentes; la cantidad que le corresponda pagar a cada contribuyente, en lo individual; el término en que deba hacerse el pago, si es al contado o en parcialidades. En todos los casos la obra debe haber quedado terminada y la notificación se hará dentro del plazo de treinta días siguientes a la fecha de terminación de la obra. La Ley plantea un adecuado y completo procedimiento y considera la posibilidad de que los contribuyentes presenten observaciones sobre la obra o la cuota que se le haya determinado. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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En relación con la importancia de estas contribuciones en la recaudación estatal tenemos que en la Ley de Ingresos sólo se consideran mil pesos por este concepto para el año 2002, por lo cual se trata de un ingreso prácticamente inexistente. La Ley de Hacienda para los Municipios de San Luis Potosí también incluye las contribuciones de mejoras como las mismas disposiciones que en el caso estatal. La diferencia radica en que a esta escala la importancia de estas contribuciones en la recaudación es relativamente mayor. Como ejemplo tenemos el caso del municipio de San Luis Potosí, el cual presupuestó por este concepto para el año 2001 una cantidad de 2.9 millones de pesos y para el 2002 se presupuestaron 3.5 millones de pesos, lo cual significa el 2% de los ingresos propios y el 0.5% de los ingresos totales. Es decir, se trata de ingresos marginales33. 2.2.9. Tamaulipas En septiembre del año 2002 se promulgó la Ley local para Obras de Ingeniería Sanitaria en el Estado de Tamaulipas, la cual establece el Derecho de Cooperación que grava el beneficio de los predios por la realización de obras de abastecimiento de agua potable y alcantarillado. Se establece que para la expedición de las disposiciones legales que reglamenten los gravámenes y aprueben las cuotas y tarifas, atenderán las sugestiones de la Dirección General de Ingeniería Sanitaria de la Secretaría de Salubridad y Asistencia, poniéndose de acuerdo con la Federación sobre la extensión de la zona beneficiada, la forma en que se hará la derrama del impuesto de plusvalía, la forma y plazos para el pago del impuesto. El Ejecutivo está autorizado para la contratación de créditos que se garantizan mediante un fideicomiso del cual si hubiere bonificaciones por reducción de los intereses pactados, constituirán un fondo dedicado a la ejecución de obras nuevas o la mejora de las existentes. Esta Ley no establece ningún tipo de exención e indica que una vez fijadas las cuotas no podrán variarse mientras estén en fideicomiso los ingresos correspondientes.. Es importante destacar que de la lectura de esta Ley se puede concluir que se deriva de los requisitos que tuvo que cubrir el Gobierno del Estado para de celebrar convenios de cooperación con el Gobierno Federal, así como para contratar créditos con el Banco Nacional hipotecario Urbano y de Obras Públicas S.A.



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33 Para el año 1999 los ingresos por contribuciones de mejoras significaron el 0.39% del total de los ingresos de los municipios de San Luis Potosí.


No se cuenta con información sobre el desempeño de este impuesto en la recaudación ya que es de reciente creación. 2.2.10 Contribuciones de mejoras federales En el ámbito federal encontramos la Ley de Contribuciones de Mejoras por Obras Publicas Federales de Infraestructura Hidráulica donde se incluye la ‘Contribución de Mejoras por Obras Públicas’ las cuales tienen la intención de gravar el aprovechamiento de las obras públicas federales en materia hidráulica. Esta Ley establece que la base de la contribución será el valor recuperable de la obra pública federal, el cual debe publicarse por la Comisión Nacional del Agua en el Diario Oficial, siendo la dependencia encargada de la determinación de las bases. Se establece una tasa general del 90% del valor recuperable de la obra, que deberán cubrir los contribuyentes. El Ejecutivo puede disminuir el valor recuperable en caso de que se trate de usuarios de escasa capacidad de pago. Se establece un cálculo simple que considera solamente el monto de la obra dividido en el plazo a pagarse el cual puede ser variable. Para saber lo que pagará cada contribuyente se divide el monto de la obra entre el número de hectáreas beneficiadas y el monto a pagar por cada contribuyente será de acuerdo al número de hectáreas que posea, en el caso de obras hidroagrícolas. En acueductos o sistemas de suministro de agua en bloque (realizados con inversión federal) se dividirá el monto de la obra entre la capacidad del sistema (costo por m3) y se cobrará a cada usuario de acuerdo al consumo suministrado. Lo cobros pueden ser variables en el tiempo de acuerdo a la forma en que se modifique la cobertura de usuarios. Se paga anual o semestralmente con plazos de 25 hasta 40 años. La CNA notificará a cada contribuyente el crédito fiscal a pagar en forma semestral o por períodos de doce meses tratándose de obra pública hidroagrícola. Las obras a que se refiere esta Ley son las que permiten usar, aprovechar, explotar, distribuir o descargar aguas nacionales, sean superficiales o del subsuelo, así como la reparación, terminación ampliación y modernización de las mismas. Se entiende que las personas se benefician en forma directa de las obras públicas federales, cuando pueden usar, aprovechar, explotar, distribuir o descargar aguas nacionales, al utilizarse dichas obras. Los ingresos que se perciban por la aplicación de esta Ley, se destinarán a la Comisión Nacional del Agua para la construcción, reparación, ampliación, terminación o modernización de las obras públicas federales de infraestructura hidráulica.



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La Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002 considera 10 millones de pesos por ingresos vía de contribuciones de mejoras por obras públicas de infraestructura hidráulica, mientras que la Ley de Ingresos de 2003 considera 16 millones de pesos por este concepto lo cual significa una cantidad prácticamente nula en relación a los ingresos totales presupuestados.

2.3. Conclusiones generales Esta contribución se puede encontrar en la tercera parte de las legislaciones en los estados, y en todos estos casos su impacto en la recaudación es marginal. Un aspecto interesante es que puede ser cobrada por los estados y municipios, ya que debe apoyar a las instituciones que realizan las obras y los servicios. En algunos casos se incluye la posibilidad de financiar obras conjuntas y hasta se incluye a nivel Federal en obras hidráulicas. El principal problema radica en que en términos de recaudación su impacto es mínimo. Esto es particularmente cierto en el caso de los estados, los cuales no usan esta prerrogativa y desperdician así una oportunidad de allegarse recursos para lograr efectos multiplicatorios. En el caso de los municipios el uso de estos ingresos es muy variable, aunque en la mayoría no se utilizan hay casos como Jiutepec que consideran un 3% del total de sus ingresos por esta vía. Las contribuciones de mejoras tienen un gran potencial ya que pueden financiar parcial o totalmente cualquier obra o acción que tenga un beneficio claro y tangible para la población. Por lo tanto, todas las acciones en materia de habilitación de suelo (infraestructura, pavimentos, banquetas, guarniciones, alumbrado público) pueden ser incluidas. La consideración de aportaciones de mejoras por la construcción de equipamiento puede ser una decisión polémica ya que en muchas ocasiones estas instalaciones no tienen un beneficio tangible para la población ya que esta no siempre las utiliza. Por ejemplo, la construcción de un jardín de niños no beneficiar directamente a la población que no tiene niños menores, la construcción de un equipamiento de salud puede no ser un beneficio para derechohabientes de alguna institución o personas que asisten a servicios privados, etc. Las limitaciones técnicas encontradas van desde los casos en los que el procedimiento es muy escueto y discrecional (p.e. Aguascalientes), hasta los que tienen mecanismos con fórmulas complejas (p.e. Nuevo León, Morelos) las que hacen difícil su aplicación.



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El caso del Distrito Federal es interesante por que se basa en tablas con las cuales se facilita enormemente para funcionarios y población en general el cálculo de las exacciones por esta vía. Otro aspecto que puede influir en el uso de esta contribución es la consideración de realizar convocatorias a la población para aprobar las características de la obra (p.e. Estado de México y Guanajuato), lo cual implica un trabajo político y de índole social que pocas veces los gobiernos locales están dispuestos a realizar, máxime si deben realizarse por el área de obras públicas que tradicionalmente cuenta con personal técnicamente especializado en la construcción y no en otras actividades. El principal problema presente en casi todos los casos analizados es que a pesar de que la contribución está diseñada para financiar o recuperar parcial o totalmente la realización de una obra, no se determinan fines específicos para los recursos que se obtengan por esta vía y por lo tanto la recaudación que se puede dar se dirige a la ‘bolsa general’ de recursos. Esta es una de las principales explicaciones de su poca aplicación ya que las instancias que realizan las acciones no tienen la seguridad de que los recursos que se puedan obtener les llegarán y por tal razón resulta más sencillo atenerse a utilizar los ingresos tradicionales entregados anualmente.

2.4. Propuesta en materia de aportaciones de mejoras La propuesta radica en impulsar por parte del Gobierno Federal que todos los estados y municipios incluyan en sus ingresos la figura de aportaciones o contribuciones de mejoras como una fuente de apoyo a la realización de obras públicas con beneficios tangibles para propietarios y poseedores Las disposiciones en la materia deben incluir por lo general los siguientes aspectos:

• Incluir obras de urbanización o habilitación de suelo como redes secundarias de distribución de agua potable; drenaje sanitario y pluvial, pavimentos, guarniciones, banquetas; alumbrado público, tomas domiciliarias de agua potable y drenaje sanitario.

• Podrían incluirse acciones en materia de equipamiento, siempre y cuando el

beneficio sea tangible como es el caso de parques y jardines.

• Las obras que se financien por esta vía deben realizarse en un lapso de tiempo no mayor a un año, con la posibilidad de dividirlas en etapas, las cuales dependerán del éxito de las acciones y de la recaudación obtenida.



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• En todos los casos debe incluirse un procedimiento por etapas donde se establezca: 1) planeación técnica y económica de la obra; 2) determinación del monto a derramar y la cuota correspondiente; 3) convocatoria por medio de publicación en el Diario Oficial y en otro diario de circulación amplia para dar información a los beneficiarios; 4) aprobación de los beneficiarios y conformación de comité que los represente; 5) ejecución de la obra; 5) cobro de las cuotas.

• Es recomendable que se considere la aprobación de las características técnicas

y económicas de la obra por parte de los beneficiarios, por lo que debe considerarse la convocatoria a los beneficiarios, la puesta a disposición de la información y otorgar la posibilidad de inconformidad en caso de así considerarlo necesario.

• Como criterio la proporción de las contribuciones en relación con la inversión

total, debería depender del tipo de obra y los beneficiarios. Podrán dividirse las contribuciones de mejoras en contribuciones obligatorias y contribuciones voluntarias. Se recomienda que las contribuciones obligatorias no rebasen el 50% del costo total de la obra y que las contribuciones voluntarias puedan alcanzar el 100% de dicho costo. Lo anterior se fundamenta en virtud de que en casos en la aportación es una cooperación de la sociedad debido a la carencia de recursos. En caso de que existan comunidades que quieran aportar la totalidad de los recursos debería apoyarse dicha acción bajo un esquema legalmente validado.

• Los montos individuales que se establezcan como contribuciones dependen de

la determinación del monto global y del área de beneficio. Es por ello que los proyectos deben contar con un plan financiero para que los desembolsos se hagan de acuerdo a la capacidad de pago de los beneficiarios, ya que de ello depende la viabilidad de la recuperación y de la participación de las personas. Como criterio debe considerarse que la recuperarse debe darse preferentemente en un año, y en cualquier otro caso este plazo no debe ser mayor a tres años.

• Es necesario que los procedimientos sean sencillos en su aplicación y

consideren criterios para determinar las áreas de beneficio como sucede en el caso del Distrito Federal. La mejor alternativa en la materia es contar con tablas que apliquen de forma similar que cuando se establecen las cuotas en materia de impuesto predial. La Ley de Hacienda correspondiente deberá incluir dichas tablas, las que deberían ser diseñadas por las autoridades en materia de desarrollo urbano, obras públicas y las fiscales.

• Las leyes hacendarias deben considerar de forma clara e indubitable que el

destino específico para estos recursos es el financiamiento parcial o total de las



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obras públicas correspondientes, y que las leyes de ingresos incluyan los montos correspondientes como afectados a fines específicos.

• Se requiere de una coordinación integral para garantizar la consecución de las

diversas fases y aspectos (sociales, técnicos, administrativos) de la obra o acción.

Debe fomentarse el uso de este instrumento por los gobiernos locales para recuperar inversiones en materia de habilitación de suelo, como una de las principales fuentes de pago para el Fondo Suelo – Reserva Territorial. Su aplicación por los gobiernos locales sería objeto de políticas preferenciales por parte del mismo Fondo.

3. Contribuciones especiales a desarrolladores

3.1. Gravámenes por fraccionamientos, subdivisión y fusión de predios La realización de fraccionamientos implica gravámenes diversos de acuerdo a las diversas entidades del país. Estos gravámenes se incluyen tanto en las leyes de hacienda (ya sea como impuestos o derechos) como en las de desarrollo urbano (principalmente a través de donaciones y las propias acciones de urbanización para el fraccionamiento correspondiente). Por lo general las donaciones se determinan en las leyes de desarrollo urbano o asentamientos humanos como uno de los requisitos para permitir el fraccionamiento o subdivisión de terrenos, y dependen del tipo de fraccionamiento o desarrollo que se pretenda realizar. Las donaciones tienen el objetivo lograr que los desarrollos tengan las condiciones mínimas necesarias. Aunque diversos autores consideran que este es un mecanismo de captación de plusvalías, en sentido estricto se trata de una condición que limita o aumenta el potencial del mismo desarrollo, al igual que las obras de urbanización como la construcción de redes, apertura de calles y la construcción de guarniciones y banquetas. En efecto, la consideración de espacios para equipamiento y hasta su construcción es un elemento que valora un desarrollo, así como la calidad de vida de sus habitantes, y por lo general el costo de esto se traslada a los mismos por parte de los desarrolladores. Los porcentajes por donaciones que deben entregarse a los municipios son diferentes en cada legislación y dependen en la mayoría de los casos de los usos que se darán, así como de la superficie del desarrollo. Aún así, puede afirmarse que en la mayoría de los casos el porcentaje va del 10% al 15% del área a fraccionar.



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En la mayor parte de la legislación urbana analizada destaca la ausencia de lineamientos sobre las características de los terrenos que se deben donar y su ubicación. Por otra parte, existen casos en los que si se consideran estos elementos y también se determinan con detalle los equipamientos que deben construirse en las áreas donadas y hasta las dimensiones de los predios. Además es importante destacar que está muy extendida la práctica de permutar las donaciones por terrenos fuera del desarrollo o por otro tipo de mecanismos de pago como puede ser la donación de dinero. Existen casos en los que la legislación no determina los mecanismos de financiamiento de las obras que deben desarrollarse en las áreas de donación, dejando la responsabilidad de la construcción de los equipamientos en los municipios. Mientras que por otro lado existen casos como el Estado de México y Jalisco en el que se determina que la responsabilidad de construcción de equipamiento básico recae en los propios desarrolladores.

3.2. Experiencia en gravámenes por fraccionamientos, subdivisión y fusión de predios. 3.2.1. Aguascalientes La Ley de Hacienda del Municipio de Aguascalientes para el año 2002 indica en su artículo 122 que los fraccionadores deberán cubrir los derechos sobre el precio de venta de lotes fraccionados. Adicionalmente el Código Urbano del Estado de Aguascalientes estipula que los fraccionadores deben entregar donaciones debidamente urbanizadas al municipio por un porcentaje que oscila entre el 10% y el 15% para usos habitacionales con diversas características y 5% en el caso de fraccionamientos comerciales. Ambas disposiciones se encuentran separadas entre sí, ya que son ingreso determinados desde dos esferas del Estado, y por tanto los ingresos En el Código Urbano se incluyen disposiciones sobre el uso de las donaciones que reciban los municipios. Se estipula que los ayuntamientos aprovecharán para infraestructura, equipamiento y servicios, cuando menos el 40% de las áreas de donación y que del área total de donación de cada fraccionamiento. Se señala también que cuando menos un 30% deberá destinarse a áreas verdes, parques y jardines; el fraccionador tendrá la obligación de equipar dicha superficie para tales efectos, en los términos que se le señale por parte del Ayuntamiento, y que esta obligación formará parte del dictamen de autorización.



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También se establece que el Ayuntamiento tomará las medidas necesarias para el debido aprovechamiento del área de donación programando la construcción de escuelas, parques, mercados, dispensarios y demás obras de servicios público y social, para beneficio del fraccionamiento o del centro de población en general. Estas medidas son importantes para que dichas donaciones no tengan usos distintos para el que fueron establecidas. 3.2.2. Guanajuato La Ley de Hacienda de los Municipios de Guanajuato y las leyes de ingresos específicas de cada municipio incluyen un ‘Impuesto de Fraccionamientos’, el cual se causa por cada metro cuadrado de superficie vendible. Las cuotas para los fraccionamientos residenciales van de los 22 centavos a los 32 centavos por metro cuadrado, mientras que los de habitación popular y de interés social deben pagar 11 centavos por metro cuadrado. La Ley de Hacienda de los Municipios de Guanajuato señala que la Dirección de Obras Públicas del Municipio enviará a la Tesorería Municipal el proyecto aprobado del fraccionamiento, adjuntando un plano autorizado que precise las superficies destinadas a las vías públicas, plazas, parques, jardines, mercados, escuelas, la superficie de donación y la superficie vendible. Adicionalmente existe el Impuesto Sobre División y Lotificación de Inmuebles, el cual deben pagar los propietarios o poseedores de inmuebles que los dividan o lotifiquen y no constituya fraccionamiento. Este impuesto no se cobrará cuando los inmuebles sean adquiridos por herencia o legado, cuando se trate de división de cosa común que haya permanecido en estado de indivisión durante tres años o más, o en el caso que la división de cosa común no tenga como resultado tipificar cualquiera de los supuestos legales sobre lotificación y fraccionamientos. 3.2.3. Jalisco La Ley de Desarrollo Urbano de Jalisco incluye la necesidad de que las obras de urbanización llevadas a cabo por desarrolladores incluyan áreas de cesión para destinos, las cuales se deben aportar e integrar como bienes del dominio público al patrimonio municipal. Estas áreas de cesión deben estar urbanizadas y en su caso con las obras de equipamiento de los destinos correspondientes con base en los planes de desarrollo



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urbano. El acto de entrega y recepción de obras de urbanización perfeccionará la transmisión a título gratuito, a favor del patrimonio municipal, de las vialidades municipales y de las áreas de cesión para destinos, conforme a los efectos previstos en el artículo 141 de esta Ley. La Ley establece la posibilidad de que las áreas de cesión puedan permutarse por otros predios o por dinero. Aún así, estos ingresos no se contemplan en las ley de hacienda municipal. Esto puede darse en los casos que se establezca que las áreas de cesión para destinos no representan una mejora efectiva a los fines públicos, ya sea por su extensión limitada, en consideración de los destinos y servicios ya disponibles. La sustitución podrá se podrá dar en forma total o parcial, por el pago del valor comercial que correspondería al terreno ya urbanizado, mediante avalúo realizado por perito profesional registrado conforme las disposiciones estatales en materia de valuación. La Ley menciona que las percepciones derivadas del pago en substitución de estas áreas de cesión para destinos, se enterarán a la Dependencia Encargada de la Hacienda Municipal para su registro, control y aplicación como ingresos a cuentas en administración, conforme las disposiciones de la Ley de Hacienda Municipal y del presente ordenamiento, para incrementar y mejorar los espacios públicos, la infraestructura y el equipamiento urbanos. Aún así, la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco no incluye ninguna referencia a impuestos o derechos en materia de fraccionamientos, subdivisión o fusión de predios, sino únicamente su relación con el impuesto predial. 3.2.4. Nuevo León En este caso se incluyen las ‘Contribuciones por Nuevos Fraccionamientos, Edificaciones, Relotificaciones y Subdivisiones Previstas en la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado’. En la Ley se indica que los fraccionadores, en la autorización de nuevos fraccionamientos, cederán suelo al Municipio para destinos, en los mismos términos a que se refiere la Ley de Ordenamiento Territorial de los Asentamientos Humanos y de Desarrollo Urbano del Estado, en los términos de los artículos 151, 156, 162, 163 y 165, según el tipo de fraccionamiento. El artículo 151 mencionado señala las obligaciones de los fraccionadores, entre las que se incluyen ceder a título gratuito a favor del municipio correspondiente, las superficies de suelo determinada como vías públicas, así como ceder suelo al municipio para destinos a razón del 17% -diecisiete del área vendible o 22-veintidós metros cuadrados Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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por unidad de vivienda, lo que resulte mayor. El 60%-sesenta del suelo cedido deberá destinarse para jardines, parques o plazas públicas; el otro 40% -cuarenta podrá destinarse para la construcción del equipamiento educativo público del nivel básico, áreas deportivas, caseta de vigilancia y asistencia pública. Los usos complementarios no habitacionales cederán el 7% del área vendible correspondiente; El excedente de 15 metros cuadrados por unidad de vivienda de suelo cedido para jardines, en vialidades no principales, parques, o plazas públicas podrán destinarse para jardines ubicados en camellones de 4 metros de ancho como mínimo, o anchuras adicionales en los mínimos establecidos para las aceras; Pagar el impuesto predial correspondiente a cada uno de los lotes del fraccionamiento hasta la fecha en que se formalice la venta de los mismos.” Las construcciones para nuevas edificaciones en terrenos no comprendidos en fraccionamientos autorizados, deberán ceder la superficie o pagar al Municipio, en los términos a que se refiere el artículo 149 de la misma Ley, el cual señala: “En la autorización de construcciones para nuevas edificaciones en terrenos no comprendidos en fraccionamiento autorizado, se deberá ceder una superficie a favor del municipio conforme a lo siguiente: a. Los predios habitacionales, cederán el 17% del área que resulte de restar al área total del predio, las áreas de afectación y vialidades, o 22-veintidós metros cuadrados por unidad de vivienda, lo que resulte mayor; En el caso de habitación unifamiliar o que la cesión del área no sea mayor de 300 metros cuadrados, podrá hacerse la cesión o el pago correspondiente en cuyo caso se tomará como base el valor comercial del predio que expida la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, el cual tendrá una vigencia de tres meses. b. Los predios no habitacionales cederán o pagarán el 7% del área que resulte de restar al área total del predio, las áreas de afectación y vialidades. Esta cesión o pago servirá para la formación de áreas verdes, equipamientos públicos y reservas territoriales.” Los fraccionamientos funerarios o cementerios cederán la superficie o pagarán al municipio en los términos a que se refiere el artículo 166 de la Ley de referencia. Este artículo indica – entre otros aspectos – que estos fraccionamientos deben transmitir gratuitamente, sin condición, reserva o limitación alguna, a favor del municipio correspondiente el 15% de la superficie total del cementerio.

La Ley de Hacienda Municipal estipula que las personas físicas o morales que soliciten el trámite de relotificaciones o subdivisiones, en su caso deberán complementar Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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proporcionalmente las áreas para equipamientos y fines públicos, o pagarlas al Municipio en los términos a que se refiere el artículo 168 en correlación con el artículo 151 fracción II de la citada Ley; tratándose de inmuebles en el que los lotes resultantes cuenten o vayan a contar con el uso habitacional unifamiliar, se deberá pagar al Municipio el equivalente del porcentaje a ceder en efectivo, según valor catastral. En materia de tributaciones las contribuciones de mejoras recaudaron en 1999 únicamente el 0.53% del total de los ingresos de los municipios del Estado de Nuevo León. Aún así, hay que poner especial atención al caso de Monterrey, donde por esta vía se recaudó de enero a junio del 2002 11.5 millones de pesos, los cuales significan el 1.02% de los ingresos totales recaudados por el municipio en el período mencionado. 3.2.5. San Luis Potosí La Ley de Desarrollo Urbano señala que las áreas de donación son las que deben cederse gratuitamente al respectivo Ayuntamiento para las correspondientes obras de equipamiento urbano y la prestación de los servicios públicos. Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables, mientras no se les desafecten del servicio público al que se hallen destinados. El área de donación para este caso se determina sobre la base del quince por ciento del área vendible del terreno, debidamente urbanizada, tratándose de fraccionamientos, y el diez por ciento del área total del predio cuando se trate de subdivisiones, ésta área se ubicará en conformidad con el Ayuntamiento, para poder cumplir estrictamente con el destino que ésta Ley establece para las áreas de donación. Se estipulan las obras de equipamiento que los titulares de los fraccionamientos en coordinación con el Ayuntamiento respectivo, deberán llevar a cabo en las áreas de donación, las cuales incluyen jardín de niños; escuela primaria; unidad médica; juegos infantiles; jardín vecinal o áreas verdes arboladas, o las que sean de beneficio social y que determinen los colonos con anuencia del Ayuntamiento. Cuando en la zona que circunda el predio por fraccionar exista suficiente equipamiento para atender las necesidades de la nueva población, la autorización de fraccionamiento sobre la base de lo que al respecto se haya establecido en el dictamen de factibilidad, podrá disponerse la sustitución de cualquiera de las obras señaladas en éste artículo por la que fuera necesaria y por el costo equivalente. La transferencia gratuita al mismo Ayuntamiento de las áreas de donación destinadas a equipamiento urbano debe formalizarse mediante la escrituración de la misma, en un plazo que no deberá exceder de treinta días hábiles. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Las donaciones serán irrevocables aunque por cualquier motivo no se lleve a cabo el fraccionamiento. 3.3. Certificados de promoción fiscal (CEPROFIS) Los Certificados de Promoción Fiscal (CEPROFIS) fueron creados a finales de la década de los 70’s como un mecanismo para fomentar que el sector privado, social e inclusive los gobiernos locales, realizaran actividades que apoyaran las principales políticas promovidas por el gobierno a través de recibir beneficios de índole fiscal. La creación de este mecanismo parte de suponer que deben fomentarse ciertas actividades prioritarias mediante estímulos fiscales. A través de los CEPROFIS se certifica el cumplimiento de las disposiciones objeto de estímulos fiscales o exenciones y se establece el importe de los estímulos a que se hace acreedor el contribuyente. Con relación a las contribuciones federales el artículo 25 del Código Fiscal de la Federación establece que “los contribuyentes obligados a pagar mediante declaración periódica podrán acreditar el importe de los estímulos a que tengan derecho, contra las cantidades que están obligados a pagar, siempre que presenten aviso ante las autoridades competentes en materia de estímulos fiscales y, en su caso, cumplan con los demás requisitos formales que se establezcan en las disposiciones que otorguen los estímulos, inclusive el de presentar certificados de promoción fiscal o de devolución de impuestos. En los demás casos siempre se requerirá de la presentación de los certificados de promoción fiscal o de devolución de impuestos, además del cumplimiento de los otros requisitos que establezcan los decretos en que se otorguen los estímulos”. En los últimos años esta figura ha ido perdiendo fuerza a escala federal, aunque se conserva en algunos casos en las disposiciones locales, fundamentalmente estatales. La razón por la cual se ha diminuido el uso de los CEPROFIS estriba fundamentalmente en los ‘huecos’ que generaba en la recaudación, y también en el hecho de que en muchos casos los contribuyentes aprovechaban los estímulos para evadir contribuciones. El uso de los CEPROFIS se extendió en diversos temas como el turismo, las actividades económicas, la producción de vivienda, entre otros, lo cual llevó a que en las nuevas políticas de control del gasto público no tuvieran cabida. Desde el punto de vista del contribuyente en muchas ocasiones la obtención del certificado implicaba tal complejidad que en muchos casos los beneficios de que era objeto no lo justificaban. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Con base en lo anterior se considera que el uso de este tipo de instrumentos tiene un potencial limitado, el cual podría tener viabilidad si se demuestra que no afecta la recaudación fiscal, particularmente a escala local.

3.4. Propuesta en materia de contribuciones por fraccionamientos El caso de Nuevo León es un buen ejemplo de la necesidad de articular los ingresos vía las donaciones –los cuales por lo general se indican en las leyes de asentamientos humanos o desarrollo urbano- en las leyes de hacienda y las leyes de ingreso de los municipios, ya que aunque las leyes de hacienda y de ingresos incluyen aprovechamientos por donaciones, estas disposiciones no dan la suficiente fortaleza legal a estos requerimientos. En la medida que las donaciones se incluyan principalmente en las leyes del sector desarrollo urbano siempre tendrán dificultades legales de aplicación ya que en caso de que los predios se permuten por pagos en efectivo no existen los mecanismos adecuados para integrarlos en la ‘bolsa de recursos’. La incorporación en las leyes hacendarias de mecanismos más claros para considerar estos ingresos hará más transparente su cobro y aprovechamiento. También deben establecerse con claridad las características de los terrenos objeto de las donaciones, todo con el fin de disminuir la discrecionalidad que se da en la materia por parte de las autoridades locales. Es necesario que en materia de donaciones se impulsen esquemas con responsabilidades más claras y plazos en materia de construcción de equipamiento, así como las opciones en caso de no requerirse áreas de donación al interior del desarrollo, donde se podrían tener donaciones en efectivo calculadas con base en el valor comercial del suelo. Esta inclusión debe considerar que los recursos que se reciban en lugar de las donaciones deben tener fines previamente definidos relacionados con acciones de habilitación y mejoramiento urbano en general, dándole un papel fundamental a la adquisición de suelo urbano para equipamiento y vivienda popular. Por otro lado, la ley debe garantizar con estas contribuciones que los desarrolladores no serán objeto de otro tipo de solicitudes discrecionales que normalmente se practican en la autorización de fraccionamiento, la subdivisión o el conjunto habitacional.



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4. Mecanismos derivados del sistema impositivo predial

4.1. Aspectos generales de impuesto predial El impuesto predial grava a la propiedad inmobiliaria, y por lo general comprende al suelo y las construcciones adheridas a él. Este impuesto se ha constituido como el principal elemento del financiamiento local, sin embargo la eficiencia de este impuesto es relativa en términos de la actualización de los valores catastrales en comparación con los ciclos de desarrollo económico: los desfases entre avalúos, contribuciones y precios comerciales generan efectos distintos a los esperados34, por ejemplo, un mal diseño del sistema catastral incide en menores tasas de recaudación, en la generación de efectos regresivos de los impuestos y en una mayor desigualdad entre los contribuyentes. Otro obstáculo es la falta de correspondencia entre la determinación de las tasas a la propiedad con los esquemas de planeación del desarrollo urbano. Se ha reconocido que no existe relación entre los usos del suelo y las tasas impositivas a la propiedad, lo que ha llevado a que el impuesto predial este disociado de los planteamientos de desarrollo estipulados en los programas urbanos. Además los ingresos obtenidos del impuesto predial se orientan hacia el financiamiento del aparato de administración local y no se contemplan mecanismos que orienten la inversión pública en la adquisición o habilitación de suelo. Para la determinación del impuesto predial, se siguen dos criterios básicos: uno, si se trata de predios rústicos o urbanos y dos, si son utilizados o se encuentran improductivos. De esta manera se calculan tasas diferenciales que, en el caso de predios urbanos, castigan aquellos considerados como baldíos, máxime si estos se encuentran dentro de la zona urbana, pues aunque la tasa aplicable varía según el municipio, siempre es mayor que para un terreno edificado35, sin embargo, esto no es suficiente para desestimular la especulación, ya que la base del impuesto y sus tasas no son significativas. Los bienes públicos, sean de la Federación, del estado o del municipio, no pagan este impuesto. Por lo general los ingresos derivados del impuesto predial son los más importantes ingresos propios dentro de la hacienda municipal.



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34 Zarzosa (1997) indica que 80% de las entidades federativas tienen catastros con valores por debajo de los precios reales o comerciales. Dávila y López argumentan que la subvaluación respecto a los precios comerciales ha sido constante: el promedio nacional, de 81.6% en 1985 descendió a 50.5% en 1995. También esto se manifiesta por el grado de modernización de los sistemas catastrales que no ha sido igual en las distintas entidades. El mismo autor manifiesta que para el caso de Puebla, la actualización del sistema catastral ha permitido aumentar la recaudación en más de un 60%. 35 Por ejemplo, las variaciones en el precio catastral puede variar al interior de una gran ciudad: en el municipio de Guadalajara puede llegar a ser 5.6 veces mayor, en Zapopan, 3.5 veces. Ley de Catastro del Estado de Jalisco.


El impuesto predial en todos los municipios se aplica de acuerdo a lo que establecen tanto las leyes de Hacienda Municipales como las leyes en materia de Catastro. Por lo general en las zonas urbanas se establecen métodos de valuación que consideran suelo y construcción. Para el caso de los predios rústicos se considera que un impuesto que por lo general es más bajo que el urbano. En estos aspectos generales coinciden los gravámenes municipales, sin embargo, cuando se analiza con mayor detenimiento el tipo de propiedad gravada existen algunas diferencias (ver anexo y siguiente punto). A pesar de todas las particularidades de cada caso, el establecimiento del impuesto predial por lo general se basa en complejos mecanismos de valuación de las propiedades y en altos costos derivados de la realización de vuelos, trabajos de campo y - más recientemente - de la implantación sistemas de cómputo que son difíciles de manejar y de actualizar, lo cual provoca nuevas erogaciones importantes en caso de que se desee una actualización regular de los valores. 4.1.1. Experiencias en materia de impuesto predial en México Aguascalientes En el caso de Aguascalientes cada municipio cuenta con su propia Ley de Hacienda, para este trabajo se analizaron las de Aguascalientes, Asientos y San José de Gracia. En todos los casos se incluye el ‘Impuesto a la Propiedad Raíz’, el cual grava la propiedad, la copropiedad, la posesión y el usufructo de predios, así como las construcciones edificadas sobre los mismos. Son sujetos de este impuesto los propietarios, copropietarios y condominios de predios; los titulares de certificados de participación inmobiliaria o de cualquier otro título similar; los fideicomitentes y los fideicomisarios, según sea el caso; los titulares de los derechos agrarios sobre la propiedad ejidal o comunal, de conformidad con lo establecido en la Ley Federal de Reforma Agraria; quienes tengan la posesión de título de dueño o útil de predios; los poseedores que por cualquier título tengan la concesión, uso y goce de predios del dominio del Estado, de sus Municipios o de la Federación; los poseedores de bienes vacantes, mientras los detenten; los usufructuarios; y los propietarios de predios donde se ubiquen plantas de beneficio, establecimientos mineros y metalúrgicos en términos de la Legislación Federal de la materia. La base para el pago de este impuesto es el valor catastral de los predios o de las construcciones. Se estipula que los predios o construcciones que no tengan valores catastrales, servirá de base al valor con que se encuentran fiscalmente empadronadas o el valor de operación del traslado de dominio que se registre. Se incluye que cuando no sea posible determinar el valor catastral aplicable al inmueble, la Secretaría de Finanzas, con apoyo en los elementos de que disponga, Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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determinará el valor que sirva de base, el que deberá ser lo más apegado posible a su valor comercial, el valor así determinado surtirá los efectos del valor catastral. Las Leyes de Hacienda indican que este impuesto se causará y pagará conforme a las cuotas y tasas que fije la ley de Ingresos Municipal. La Ley de Catastro indica que la valuación de los predios se funda en el valor de la tierra y en el valor de las construcciones. Para la valuación de la tierra, se toma como base el valor unitario de calle o de zona en los predios urbanos, y el valor unitario de zona en los rústicos. Los valores unitarios de tierra para predios rústicos, se fijaran tomando en cuenta el tipo o clase de tierra, calidad, ubicación, cercanía a vías de comunicación y centros de población, condiciones hidrológicas, humedad relativa y cualquier otra característica que pueda influir en los mismos. Para la determinación de los valores unitarios de los diferentes tipos de construcción, se clasificarán los tipos de edificación, tomando en cuenta su estructura y materiales empleados en la construcción. Para cada uno de los tipos de construcción resultantes, se fijarán valores unitarios, de dichos valores se derivarán las tablas que para el caso, efectúe la Dirección de Catastro e Impuesto a la Propiedad Raíz, y que deberán publicarse íntegramente en el Periódico Oficial del Estado. La Dirección General de Obras y Servicios Públicos al otorgar la licencia de fraccionamiento deberá proporcionar a la Dirección de Catastro e Impuesto a la Propiedad Raíz la copia de la autorización del fraccionamiento, copia de los planos definitivos autorizados, así como informe sobre la fecha en que concluyan las obras de urbanización. La Ley de Catastro indica que cuando un predio se fraccione sin la autorización correspondiente, la Dirección de Catastro e Impuesto a la Propiedad Raíz, en cuanto tenga conocimiento de ello, llevará acabo las operaciones catastrales correspondientes dando aviso de inmediato a las autoridades administrativas y judiciales competentes para que apliquen las sanciones procedentes. En el caso particular del municipio de Aguascalientes se indica que para la determinación del Impuesto a la Propiedad Raíz correspondiente a predios en general cuya venta se opere mediante el sistema de fraccionamiento, se aplicarán las tasas correspondientes a predios sin construir que le sean relativas conforme a la Ley de Ingresos Municipal, debiéndose determinar bimestralmente la base fiscal. En materia de recaudación, el Impuesto a la Propiedad Raíz en el municipio de Aguascalientes ha tenido aumentos en la recaudación, llegando al 15% para el año 2001, principalmente debido a que se han actualizado los pagos de los rezagados, así Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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como a un crecimiento del padrón (Moody’s, 2001), es decir, se trata de acciones dirigidas a aumentar la recaudación y no únicamente para contar con un sistema más sofisticado para el catastro. Baja California El impuesto predial caso de Mexicali es relevante, ya que se trata de una de las pocas en experiencias en las que la base del impuesto no se calcula con base en el valor de las construcciones y la tierra, sino de acuerdo al uso del suelo que tienen y en algunos casos se considera las condiciones de la tenencia del predio. La tasa más alta corresponde a predios baldíos (12 al millar), seguida de los los predios comerciales ubicados en plazas y corredores (8.75 al millar), la industria (8.25 al millar). En los predios habitacionales en uso exclusivo de sus propietarios se tiene una tasa de 5.00 al millar; en los que sus propietarios sean pensionados, jubilados discapacitados, e indigentes 2.50 al millar y los pedios habitacionales en uso o goce de terceras personas 8.00 al millar. En el caso de predios baldíos y casas abandonadas, en la Fracción V del Artículo 75 BIS-A de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Baja California se propone una sobretasa, la cual no podrá exceder al 30.0 al millar. La Ley de Ingresos Municipal estipula reducciones tratándose de predios urbanos destinados para programas habitacionales con fines sociales, promovidos por Institución Oficial de la Federación, los cuales pagan una cuota de 4.00 veces el salario mínimo general vigente, con la excepción de algunos fraccionamientos. Distrito Federal Las disposiciones en esta materia se encuentran en el Código Financiero del Distrito Federal, el cual señala que este impuesto debe ser pagado por las personas físicas y las morales que sean propietarias o poseedoras del suelo o del suelo y las construcciones adheridas a él. Una de las principales características distintivas de este caso la constituye la disposición de que los propietarios y poseedores, deberán determinar y declarar el valor catastral de sus inmuebles, aun en el caso de que se encuentren exentos del pago del impuesto predial. Es decir, es obligación de los contribuyentes calcular el impuesto predial a su cargo. Otro aspecto particular del Distrito Federal, lo constituye el cobro del impuesto por medio de dos regímenes: valor y renta. Esta situación provoca que existan fuertes



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diferencias en el cobro que pueden ir de entre 7.3 a 19 veces entre una vivienda con base valor y otra que pague con base renta (Morales, 2002). La base valor puede determinarse a través de un avalúo realizado por persona autorizada (el cual será válido por hasta tres años, siempre y cuando se actualicen con los aumentos a los valores catastrales del Código) o podrán los contribuyentes optar por determinar y declarar el valor catastral de sus inmuebles aplicando las tablas de valores unitarios del suelo, construcciones adheridas a él, instalaciones especiales de tipo común, elementos accesorios u obras complementarias. El Código señala que los valores unitarios deben atender a los precios de mercado del suelo y de las construcciones, así como a las características comunes de los inmuebles que se ubiquen en las distintas zonas del mismo, refiriéndolos a colonias catastrales de condiciones homogéneas, tipo área de valor y tipo corredor de valor. Se señala que para facilitar el cumplimiento de las obligaciones de los contribuyentes, la autoridad proporcionará una propuesta de determinación del valor catastral y pago del impuesto correspondiente. La base renta se refiere al pago del impuesto cuando los contribuyentes otorguen el uso o goce temporal de un inmueble, inclusive para la instalación o fijación de anuncios o cualquier otro tipo de publicidad. En este caso se debe considerar el monto de las contraprestaciones que reciba el propietario por otorgar el uso o goce temporal del inmueble, al cual deben aplicarse varios factores, distinguiendo de si se trata de un uso habitacional o no habitacional (que son los que pagan más). Existen diversas reducciones al impuesto dependiendo del uso del inmueble y del cumplimiento anticipado de la obligación. Por ejemplo tenemos que los inmuebles dedicados a usos agrícola, pecuario, forestal , ubicados en la zona primaria designada para la protección o conservación ecológica tienen un 80% de reducción. Los predios ubicados en zonas en las que los Programas Delegacionales o Parciales del Distrito Federal determinen intensidades de uso cuya edificación resulte inferior a un 10% de la superficie total del terreno tendrán una reducción del 50%. Por otro lado, los inmuebles sin construcciones (menos del 10% construido) en las áreas urbanas deberán pagar un sobreprecio, la cual puede llegar a tres veces el impuesto que pagarían por el suelo. Esta disposición tiene efectos marginales si consideramos que las cuotas aplicables por lo general son muy bajas. En materia de recaudación tenemos que el impuesto predial significó para el año 2002 la cantidad de 6.4 mil millones de pesos, es decir, el 46% del total de ingresos vía



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impuestos en el Distrito Federal. Esta cantidad es el 8.2% del total de los ingresos del Distrito Federal, con lo cual se confirma la importancia de esta contribución. Otro dato relevante sobre la importancia del Impuesto Predial en la recaudación es que significa alrededor de la mitad del gasto en obras públicas asignado en el Distrito Federal. Guanajuato La Ley de Hacienda de los Municipios de Guanajuato estipula que el impuesto predial grava la propiedad o posesión de inmuebles urbanos, suburbanos, rústicos, ejidales o comunales por cualquier título, comprendiendo: el terreno, las construcciones, o el terreno y construcciones. La base del impuesto es el valor fiscal de los inmuebles, variando para vivienda de interés social, servicios educativos (medio superior y superior). La base del impuesto puede determinarse por tres vías: 1) el valor manifestado por los contribuyentes de sus inmuebles, aplicando los valores unitarios de suelo y construcciones que anualmente señale la Ley de Ingresos para los Municipios del Estado; 2) por avalúo practicado por peritos autorizados por la Tesorería Municipal; en tanto son valuados, el valor con que se encuentren registrados; y 3) por avalúo realizado por peritos autorizados por la Tesorería Municipal, usando medios o técnicas fotogramétricas. La Ley de Ingresos de los Municipios de Guanajuato incluye tablas de los valores catastrales para suelo incluyendo todos los municipios y dividiendo por zona comercial, centro, zonas marginadas, así como subtipos económico, medio y residencial. La misma Ley de Ingresos incluye los valores unitarios de construcción se tiene otra tabla, con base en la cual se calculan los valores correspondientes. En la valuación de los predios se proponen varios criterios, entre los que destacan que se revisen las características de los servicios públicos y del equipamiento urbano, el estado y tipo de desarrollo urbano, en el cual deberá considerar el uso actual y potencial del suelo y la uniformidad de los inmuebles edificados, sean residenciales, comerciales o industriales, así como aquellos de uso diferente. También se debe incluir el índice socioeconómico de los habitantes y las políticas de ordenamiento y regulación del territorio que sean aplicables. Aunque lo anterior constituye un avance, estos criterios son sólo de índole general por lo que la articulación con las políticas urbanas es poco clara. A su vez las leyes de ingresos específicas de los municipios son las que proponen las tasas, como sucede en los casos analizados de Guanajuato, Celaya y Allende. El criterio es que los inmuebles urbanos sin edificar son los que más pagan (15 al millar).



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Se establece también una cuota mínima de 130 pesos para Allende y de 150 pesos para el caso de Celaya. Morelos El impuesto predial en todos los municipios se aplica de acuerdo a lo que establece la Ley General de Hacienda Municipal del Estado, que define que la propiedad inmobiliaria de predios urbanos se gravará de acuerdo al avaluó efectuado, considerando suelo y construcción, en 2 al millar en predios con valor de hasta 70 mil pesos, cuando el precio excede este valor el impuesto se estima en 3 al millar. Para el caso de los predios rústicos se considera que el impuesto será de 2 al millar independientemente de su valor. En estos aspectos generales coinciden los gravámenes municipales, sin embargo, cuando se analiza con mayor detenimiento el tipo de propiedad gravada existen algunas diferencias. Por ejemplo, los municipios de Temixco, Cuernavaca y Jiutepec, introducen tres modalidades de propiedad no contempladas originalmente en la Ley General de Hacienda del Estado de Morelos, estos son: viviendas nuevas de interés social a las cuales se aplicará un impuesto de 0.8 cuyo resultado no debe ser mayor a 25 salarios mínimos vigentes (SMV) en Temixco y Jiutepec, o 15 salarios mínimos en Cuernavaca. Otro rubro que los municipios incorporan es la denominada vivienda popular, la cual se grava del 2 a 3 al millar sin que rebase los 25 salarios mínimos. Un importante rubro lo constituyen los predios urbanos36 en suelo rústico cuyo gravamen varía alrededor del 0.6 al 1% del salario mínimo vigente. Finalmente también se gravan los predios ejidales a una tasa estimada del 5% de la producción anual. Esto es, se diseñó el sistema predial con base en los distintos tipos de propiedad presentes en los municipios. A pesar de su diversificación cabría preguntarse porqué los niveles de recaudación son bajos en términos absolutos, menores de 10 millones de pesos en cada uno de los municipios analizados, aunque hay que considerar que en términos relativos son los ingresos propios más significativos. Como ejemplo tenemos que en todos los municipios de Morelos por lo menos el 75% de sus ingresos propios se deriva de dicho impuesto, llegando al máximo con el 92% que significa en el caso de Temixco. San Luis Potosí El Impuesto Predial del estado de San Luis Potosí grava la propiedad o posesión de predios urbanos, suburbanos y rústicos, incluyendo cuatro modalidades: 1) La propiedad o posesión de predios urbanos, suburbanos y rústicos que comprenden la tierra y las construcciones y mejoras sobre ella existentes; 2) la propiedad o concesión 36 No existe una definición de este tipo de propiedades, pero se supondría que son aquellas predios ocupados por personas no originarias que se establecen en suelo no urbanizado, tales como casas de campo. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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de plantas de beneficio y establecimientos metalúrgicos; 3) la propiedad ejidal y comunal en cualquiera de sus modalidades y 4) la propiedad ejidal derivada de la asignación individual de parcelas. No son objeto del impuesto los predios rústicos que por factores climatológicos y otras causas ajenas a la voluntad de los productores ya no sean productivos. También están exentos la Federación, el Estado y los Municipios, así como organismos decentralizados que destinen los inmuebles a la prestación de servicios públicos. Es interesante notar que se indica un límite inferior en el monto del impuesto anual, el cual nunca será menor al equivalente de cuatro salarios mínimos diarios. Los predios que nunca hayan sido manifestados deberán pagar el impuesto correspondiente a los 5 años anteriores a la fecha en que se descubra la omisión. La Ley de Ingresos de San Luis Potosí determina que los predios con edificaciones de interés social o popular pagarán 0.515 al millar; predios dedicados al comercio u oficina, así como los ubicados en zona industrial 1.03 al millar, predios rústicos 1.545 al millar; predios ejidales 1.03 al millar siempre y cuando el impuesto no exceda el 5% del valor de la producción en términos de la Ley Agraria. Para personas mayores de 60 años, jubilados y pensionados, pueden darse reducciones, que no pueden ser mayores al 50% del impuesto. En materia de recaudación los ingresos propios del municipio de San Luis Potosí el impuesto predial significa el 7% de los ingresos totales del mismo para el año 2001.

4.2. Impuesto sobre adquisición de inmuebles Este impuesto (también incluido como Impuesto por el Traslado de Dominio o como Impuesto Sobre Transmisiones Patrimoniales) se aplica por cualquier hecho acto o contrato de adquisición de inmuebles, ya sea que comprendan el suelo, o el suelo y las constucciones adheridas a él, incluyendo los accesorios y las instalaciones especiales que pertenezcan al inmueble. Estos impuestos se basan por lo general en el valor comercial de las construcciones, y el valor declarado de las mismas no puede ser menor que el valor catastral. A pesar de esta disposición, es importante tener presente que normalmente los valores catastrales están muy por debajo del valor comercial y por lo tanto existe una práctica común entre los adquirentes y vendedores en la que acuerdan con los notarios que el precio declarado sea el valor catastral, con lo cual la recaudación sufre una baja.



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La tasa que se aplica por lo general es del 2%, aunque por lo general se incluyen reducciones para la vivienda de interés social y popular, así como los predios rústicos y ejidales. En un menor número de casos se incluyen reducciones para las personas de la tercera edad. En la mayoría de los casos los impuestos por adquisición de bienes inmuebles no representan un importante volumen en la recaudación. 4.2.1. Experiencias en materia de Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles en México Aguascalientes Las leyes de hacienda municipales de Aguascalientes, Asientos y San José de Gracia estipulan que el valor del inmueble para calcular este impuesto será el que resulte mayor entre el valor de adquisición o el valor catastral del mismo. En caso que la última adquisición se hubiera efectuado dentro de los tres años anteriores a la nueva adquisición se podrá disminuir el valor que se haya tomado como base para calcular el Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles. En el caso del municipio de Aguascalientes se indica que la base para el pago de impuesto será el valor de operación del inmueble, actualizado, desde la fecha de adquisición, usando para la actualización el índice nacional de precios al consumidor. Se señala que las autoridades fiscales estarán facultadas para practicar avalúo del inmueble referido, a la fecha de adquisición y compararlo con el valor de operación. En caso de resultar inferior el del precio pactado, el impuesto se calculará sobre el avalúo de la autoridad fiscal actualizado desde la fecha de adquisición. Para determinar el pago de este impuesto se aplica una exención al valor que resulte del inmueble, en los siguientes casos: 1) de cinco veces el salario mínimo general elevado al año cuando el inmueble esté construido; 2) de dos y medio veces el salario mínimo cuando el inmueble no tenga construcción alguna o sólo se encuentre bardeado; 3) de quince veces el salario mínimo cuando se trate de un inmueble popular, de uso habitacional37. Estas disposiciones tiene la intención de gravar la subtutilización, pero de una forma marginal. Se indica que la tasa se señalará en la Ley de Ingresos del Municipio. El pago debe hacerse en un máximo de 15 días.

37 Esta Ley entiende por inmueble de tipo popular, aquel que se ubica en fraccionamientos autorizados como de tipo popular o de interés social, cuya superficie de terreno sea inferior a ciento veinte metros cuadrados y la construcción no sea mayor de sesenta metros cuadrados (Ley de Hacienda del Municipio de Aguascalientes, artículo 64).



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En el caso de los municipios de Asientos y San José de Gracia se tiene una base diferente para el cálculo del impuesto la cual considera el valor que resulte más alto de entre: 1) el consignado en avalúo bancario, que no podrá tener una antigüedad mayor de seis meses a partir de la fecha en que se practique, 2) el de operación, y 3) el catastral con que fiscalmente se encuentre empadronado el predio. En este caso se indica que si la Tesorería Municipal advierte que los avalúos bancarios son notoriamente inferiores a los valores que rijan en el mercado, practicará avalúo, mismo que servirá de base para el pago del impuesto. Se prevén reducciones, las cuales van de una disminución del valor del inmueble en 10 veces el salario mínimo elevado al año, y tratándose de predios sin construir una reducción en 5 veces el salario mínimo. Distrito Federal El Código Financiero estipula que están obligadas al pago del Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles, establecido en este Capítulo, las personas físicas y las morales que adquieran inmuebles que consistan en el suelo, en las construcciones o en el suelo y las construcciones adheridas a él ubicados en el Distrito Federal, así como los derechos relacionados con los mismos a que este Capítulo se refiere. El impuesto se calcula con base en un tabla que contiene tarifas que dependen del monto en que se haya realizado la adquisición. El valor del inmueble que se considerará será el que resulte más alto entre el valor de adquisición, el valor catastral y el valor que resulte del avalúo practicado por la autoridad fiscal o por avalúo vigente practicado por personas autorizadas por la misma. Para determinar el valor del inmueble, se incluirán las construcciones que en su caso tenga, independientemente de los derechos que sobre éstos tengan terceras personas, salvo que se demuestre fehacientemente ante la autoridad fiscal, que dichas construcciones se realizaron con recursos del adquirente. En términos de recaudación este impuesto en el Distrito Federal significa 1.17 millones de pesos, es decir el 1.5% de los ingresos totales. Se trata de una contribución con una importancia relativamente baja, aunque hay que considerar que depende del número de operaciones de adquisiciones que se den. Guanajuato La Ley de Hacienda de los Municipios de Guanajuato estipula que la existencia del Impuesto Sobre la Traslación de Dominio, el cual están obligados a pagar las personas físicas o morales que transmiten o adquieren por cualquier título o causa, bienes



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inmuebles ubicados en el Estado, así como los derechos reales vinculados a los mismos. La base de este impuesto será el valor más alto entre el Fiscal registrado, en su caso, el de operación y el pericial realizado por peritos fiscales autorizados por la Tesorería Municipal correspondiente con antigüedad no mayor de seis meses. Se plantean reducciones en caso de viviendas de interés social. En las leyes de ingresos de los municipios se indica que este impuesto se causará y liquidará a la tasa del 0.5% a los inmuebles cuyo avalúo se realice a partir de la entrada en vigor de la presente Ley. Aquellos cuyos valores hayan sido determinados o modificados hasta el 31 de diciembre del 2001, se les aplicará la tasa del 2%. Jalisco En este caso la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Jalisco se refiere al Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales, el cual grava el traslado del dominio de la propiedad o de los derechos de copropiedad sobre bienes inmuebles, por cualquier hecho acto o contrato, ya sea que comprendan el suelo, o el suelo y las construcciones adheridas a él, incluyendo los accesorios y las instalaciones especiales que pertenezcan al inmueble. La base de este impuesto es el valor catastral del inmueble, incluyendo el valor de los accesorios e instalaciones especiales. Tratándose de inmuebles que no cuenten con accesorios o instalaciones especiales, deberá presentarse avalúo practicado por perito valuador acreditado o dictamen de valor elaborado por la autoridad catastral, conforme a las disposiciones de la Ley de Catastro Municipal. Morelos En este caso la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de Morelos considera al Impuesto Sobre la Adquisición de Bienes Inmuebles que grava la compra venta de inmuebles (terreno y construcción). Debe realizarse el avalúo correspondiente del inmueble para determinar el impuesto a pagar por medio de personal autorizado de la Tesorería Municipal, con una tasa aplicable del 2% en los primeros 70 mil pesos, así como un 0.3% sobre el excedente. En algunos municipios de Morelos se introducen modalidades como el caso de las viviendas nuevas de interés social a las cuales se aplica un impuesto del 80% del monto, también se consideran reducciones en el caso de vivienda popular, mientras



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que en el caso de predios urbanos38 en suelo rústico se establece un gravamen mayor y también se gravan los predios ejidales a una tasa estimada del 5% de la producción anual. En relación con la recaudación vía este impuesto tenemos como ejemplo que para el caso de Cuautla constituye el 17.6% de sus ingresos propios, con una cantidad que asciende a 2.2 millones de pesos. Para el resto de los municipios se asienta que se aplicarán los mismos criterios que marca la Ley General de Hacienda Municipal del Estado de Morelos indicando que se aplicará el valor más alto de entre el avaluó bancario efectuado, el precio de venta y el precio catastral. Sólo el municipio de Temixco específica que sobre este precio se aplicará una tasa de 2 al millar. San Luis Potosí En la Ley de Hacienda para los Municipios de San Luis Potosí se incluye el Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles y otros Derechos Reales, el cual grava la adquisición que se realice por cualquier título de bienes inmuebles y las construcciones adheridas a ellos, así como los derechos relacionados con los mismos. La base del impuesto es la que resulte mayor entre el precio pactado o valor declarado de la operación y el valor catastral del inmueble. La tasa la determina la respectiva Ley de Ingresos de cada Municipio, siendo para el caso de San Luis Potosí del 1% de la base gravable. La vivienda de interés social, popular y la de urbanización progresiva la tasa tiene una reducción del 50%. Aún así, en ningún caso el impuesto anual es menor a 4 salarios mínimos diarios. En términos de recaudación el presupuesto de San Luis Potosí consideró para el año 2001 la cantidad de 19 millones de pesos, lo cual es alto si consideramos que por impuesto predial consideraba 33 millones de pesos.

4.3. Propuesta en materia de Impuesto Predial e Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles El impuesto predial no es una figura jurídica que tenga como finalidad captar aumentos de valor como lo pretenden algunos autores (p.e. Portilla, 2000). Sin embargo, desde una perspectiva amplia, por ser su base el valor de los inmuebles, permiten recaudaciones que pueden ser muy importantes para que la hacienda municipal enfrente sus necesidades de recursos. 38 No existe una definición de este tipo de propiedades, pero se supondría que son aquellos predios ocupados por personas no originarias que se establecen en suelo no urbanizado, tales como casas de campo. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Para aumentar la eficiencia en la recaudación del Impuesto Predial y del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles se requiere una actualización constante del catastro, poniendo atención a dos aspectos fundamentales:

I. Cuidar lo relacionado con la administración y en la recaudación que en la implantación de mecanismos costosos y sofisticados en la materia.

II. Articular la política fiscal y la urbana, superando una visión meramente

recaudatoria. El primer punto implica el diseño de alternativas que permitan la actualización del catastro, desde una perspectiva que supere el actual énfasis en la conformación de sistemas sofisticados y costosos, hacia otro que se preocupe realmente en aumentar la recaudación mediante esquemas ágiles, efectivos y justos. Como medida de fomento los municipios que tengan su catastro actualizado serían objeto de diversos beneficios, como son políticas preferenciales del Fondo Suelo y Reserva – Territorial. Este grado de actualización se tendría que medir en su recaudación, es decir, todo municipio que haya aumentado su recaudación vía el impuesto predial en términos reales será objeto de estas políticas preferenciales en relación a su grado de elegibilidad. Además de la actualización catastral, es necesario que se impulse el criterio de adecuar la zonificación catastral con base en la zonificación de usos determinados en los planes y programas de desarrollo urbano. Por lo general no se tiene conciencia sobre la importancia de que los mecanismos de catastro no tengan únicamente fines recaudatorios, sino que impulsen las políticas urbanas establecidas en los diversos planes y programas. Esta medida no sólo redundaría en un cobro más justo y equitativo, sino en disminuir las complejidades y altos costos derivados de la aplicación de complejos sistemas de valuación y cobro. Esta propuesta parte del hecho de que la regionalización catastral debe obedecer a condiciones de homogeneidad del territorio en términos de valores del suelo. En efecto, los valores son resultado de la capacidad de generación de renta del suelo por parte de las actividades que se asientan en un determinado lugar, por lo que al aplicarse una zonificación de usos del suelo se está determinando el potencial de renta que se puede generar en dicha zona. De esta manera puede asegurarse que adecuar las zonificaciones de usos con la catastral significa establecer esta última de acuerdo a los valores que legalmente se pueden dar en la zona, lo que a su vez significa que no sólo se refuerzan los objetivos de política urbana, sino que se logra un esquema fiscal más equitativo al fijar los Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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valores y por tanto el impuesto, en función de las actividades permitidas. De hecho esta es la política que aplican los países con mayor desarrollo conceptual y técnico en el manejo de sus catastros. Este aumento de los valores catastrales debe ser significativo para poder establecer mecanismos de influencia. Si bien prevalece un temor muy arraigado entre los conductores de la política fiscal por el impacto político de un incremento de esta naturaleza, en realidad no es un problema mayor, debido a lo siguiente: i) el aumento sólo aplicaría para el suelo, cuyos valores para el Distrito Federal provocan que su impacto en el monto del impuesto sea virtualmente insignificante, situación contraria de lo recomendado para una ciudad como la de México, de lo que se concluye que esta acción significaría una corrección; ii) el incremento es selectivo ya que sólo aplicaría para las actividades no deseables, actuando como un desestímulo, en cambio, las actividades deseables dispondrían de estímulos para mantener el impuesto bajo incluso respecto al nivel actual (Kunz, 2000). En resumen se recomienda impulsar que la base del impuesto predial sea el valor del suelo en términos del potencial de aprovechamiento de los predios que estipulen los programas urbanos. Esto garantizaría mayor equidad y reduciría los costos actuales que implica una valuación que considera suelo y construcciones. La valuación a partir de las construcciones plantea problemas ya que el valor de la construcción siempre está en declinación debido a la propia depreciación de los inmuebles, mientras que el valor del suelo por lo general está revalorándose, por lo cual valuar el suelo tiene a ventaja de sostener una recaudación y la ventaja de promover el uso más intensivo. La actualización de los valores catastrales debe permitir contar con recursos que como criterio general deberían ser del 1% del PIB, acercándose al promedio mundial de 1.25% del PIB (Morales, 2002). Por otro lado, permitirá disminuir las evasiones en el pago del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, ya que se reflejará en una base más adecuada para la determinación del impuesto y acercará los valores catastrales a los comerciales. El fortalecimiento de la recaudación vía impuesto predial podrá permitir que en el mediano plazo los recursos que se reciban por impuestos sobre la adquisición de bienes inmuebles tenga también fines previamente determinados, particularmente en materia de mejoramiento y habilitación de suelo urbano, dejando los ingresos por el impuesto predial para el sostenimiento de la administración local por lo menos en el mediano plazo. Es importante considerar que la creación de una oferta regular de suelo para la población de menores ingresos permitirá a los gobiernos locales contar con impuestos



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que no podrá acceder bajo el esquema irregular de ocupación. Esto se traduce en un costo de oportunidad que debe ser superado.

5. Emisión de certificados bursátiles para financiar la adquisición y habilitación de suelo

La emisión de certificados bursátiles hasta ahora ha sido limitada prácticamente al Gobierno Federal. Aún así, en los últimos años algunos gobiernos locales han estado avanzando en las labores que les permitan financiarse a través de estos instrumentos, lo cual se ha facilitado por reformas realizadas durante el año 2001 que le permiten a estados y municipios financiarse a través de estos mecanismos. Es importante tener presente que en el corto y mediano plazo el uso de este mecanismo estará limitado a muy pocos gobiernos locales, particularmente a aquellos que tengan finanzas públicas sanas, los cuales son los que por lo generalmente no requerirían de apoyos importantes por el Fondo Suelo y Reserva Territorial para hacer frente a sus necesidades, ni serían a los que deberían dirigirse los escasos recursos, aunque serían los gobiernos con mejores perspectivas de pago. Bajo estas consideraciones a continuación se presenta una breve reseña del uso de estos instrumentos y la aplicación que se ha dado en el caso de Aguascalientes, el primer municipio en México en emitir certificados bursátiles para la realización de obra pública productiva. La emisión de certificados bursátiles consiste en primer lugar en la existencia de un Emisor, el cual – para los fines de este trabajo - sería el gobierno local que desea financiarse a través del mercado de valores. El Emisor determina el valor de la operación que desea emitir, así como el plazo, la tasa aplicable, así como el mecanismo de amortización. El Emisor pone al alcance de los inversionistas los papeles a través de una colocación en oferta pública. Esta colocación primaria de los papeles se hace a través de una Casa de Bolsa, la cual entrega los recursos obtenidos al Emisor, luego de haber cobrado una comisión por su labor de colocación. Posteriormente a esta colocación primaria, los papeles pueden ser vendidos en el mercado secundario en la Bolsa Mexicana de Valores. La calidad de los certificados que se emiten es evaluada por Calificadoras de Crédito, las cuales califican tanto a los certificados en particular como a los Emisores. Esto tiene la finalidad de orientar a los inversionistas sobre el riesgo y la tasa que se pagará por



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los papeles. Sin una calificación favorable ninguna Emisión podrá darse ya que es el principal requisito para darle viabilidad a su salida al mercado. Es por ello que los Gobiernos locales deben trabajar con las calificadoras de crédito para darles la información suficiente y realizar las adecuaciones necesarias para que su calificación sea la adecuada. La colocación debe realizarse a través de figuras legales transparentes como puede ser un fideicomiso, lo cual aumenta la seguridad de los inversionistas en que el Emisor cumplirá con el pago correspondiente en tiempo y forma. En nuestro país la emisión de certificados bursátiles por parte de los gobiernos locales se regula principalmente por la Ley del Mercado de Valores, la Ley de Sociedades de Inversión, Ley de Títulos y Operaciones del Crédito, así como la Ley de la Comisión Nacional Bancaria, a partir de la cual dicha Comisión ha emitido circulares en materia de Sociedades Emisoras de Valores, Sociedades Emisoras de Inversión, entre otras, a través de las cuales se regula este mercado. Los municipios cuentan con una proporción de ingresos propios mayor que los estados mexicanos. Esto en principio les otorga relativamente mayores ventajas para hacer frente a sus necesidades de financiamiento. Durante los últimos años se ha tenido un crecimiento rápido del mercado doméstico de capital en México. Mediante la privatización del sistema Mexicano de pensión y el crecimiento de las carteras privadas de seguro de vida, Siefores, Fondos de Rentas Vitalicias, las compañías de seguros privadas tendrán en su cartera de inversión aproximadamente $45 billones de dólares para el año 2005. Estas carteras deberían ser una importante fuente de financiamiento a largo plazo, a través de bonos bien estructurados y otros instrumentos. Aún así, los gobiernos locales han tenido pocos avances en materia de financiamiento a través de papeles de deuda. En el año 2001 se realizaron modificaciones legales que les permitieron a estados y municipios avanzar en esta materia. Recientemente se han dado calificaciones de crédito para gobiernos estatales y municipales, las cuales sirven para evaluar la capacidad de deuda de los gobiernos locales con los nuevos mercados de capital doméstico. Para tal fin en México operan Calificadoras de Crédito Internacional como Moody’s y Standard & Poor’s, las cuales tienen gran prestigio en el ámbito internacional. Aguascalientes fue el primer municipio que realizó una emisión en papeles de deuda en la historia reciente de México. Esta emisión fue de 90 millones de pesos con vencimiento en diciembre de 2006, y aunque relativamente modesta, significa menos del 10% de los ingresos totales del municipio en el año 2001. Diseño de instrumentos financieros para la integración e reservas territoriales y polígonos de actuación. Versión


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Cerca de la fecha de emisión de los certificados bursátiles el municipio de Aguascalientes constituyó un fideicomiso maestro de administración y pago que sirve como fuente de pago de intereses y repago del capital de los certificados. La calificación de los certificados bursátiles emitidos gobiernos locales se sustenta principalmente en el análisis de flujo de las participaciones para evaluar si éstas pueden ser suficientes para hacer frente a los pagos, en virtud de su carácter de garantía. Por otro lado, juega un papel fundamental la existencia de un mecanismo legal que minimice los riesgos de incumplimiento. En el caso de Aguascalientes se creó un Fideicomiso maestro de administración y pago que sirve como fuente de pago de los intereses y repago de capital de los certificados. En este caso se dispuso que la Secretaría de Finanzas del Estado de Aguascalientes entregue al fideicomiso maestro la totalidad de las participaciones que le corresponden al municipio provenientes del Fondo General de Participaciones. Otro de los requisitos que debe cumplir el emisor es el de publicar periódicamente su información financiera a través de un formato establecido por la Bolsa Mexicana de Valores. Además debe considerarse la calificación de los propios gobiernos locales. El municipio de Aguascalientes tiene desde septiembre de 2001 una calificación mxAA+ por parte de Standard & Poors, la cual de acuerdo a esta empresa calificadora “se basa en la creciente autonomía presupuestaria del municipio, en particular con respecto a sus ingresos provenientes del impuesto predial, y a su sólida base económica”39. Para realizar la calificación de los gobiernos se considera el desempeño financiero, el cual no debe contar con déficits importantes, deben tener bajos niveles de endeudamiento. Aguascalientes ha tenido éxito en su calificación ya que se trata de un municipio que ha venido aumentando sus ingresos por vía del impuesto predial en los últimos años, particularmente derivados de la actualización de los valores catastrales y de mayores esfuerzos en materia recaudatoria. Los ingresos del municipio de Aguascalientes no son muy diferentes a los del promedio de los municipios en México, resultando en un 27.1% de ingresos propios, 49.9% de participaciones federales y 18% de transferencias. En lo que el municipio se diferencia es en un superávit desde 1996, así como en reservas de capital adecuadas, bajos



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39 Standard & Poor´s, América Latina, “Análisis detallado Municipio de Aguascalientes México”.


niveles de deuda, (4.2% durante el año 2000), en un organismo operador de agua autosuficiente. Por otro lado, las calificadoras analizan la economía local para determinar los niveles de crecimiento económico e inversión que de alguna manera podrían modificar las perspectivas del municipio. También se consideran los posibles problemas financieros derivados de la necesidad de construir infraestructura. La mayoría de los gobiernos locales del país no tienen las condiciones necesarias para financiarse mediante la emisión de certificados bursátiles. Se trata de un mecanismo que sólo podrán aplicar los que en estos momentos cuentan con finanzas sólidas, bajos niveles de endeudamiento, así como mecanismos operativos relativamente eficientes. Con estas salvedades, consideramos que es importante que el Fondo Suelo y Reserva Territorial cuente con políticas preferenciales para los gobiernos que tengan entre sus fuentes de pago la emisión de certificados bursátiles que cuenten con buenas referencias por parte de las calificadoras de riesgo, con el fin de fomentar la aplicación de estos mecanismos y lograr el mayor fortalecimiento de la hacienda local. VII. PROPUESTAS DE CONTRATO CONSTITUTIVO Y CONVENIOS DE CONCERTACIÓN.

1. Contrato constitutivo del Fondo Suelo - Reserva Territorial

CONTRATO DE FIDEICOMISO AL QUE SE DENOMINARÁ FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL, QUE CELEBRAN POR UNA PARTE, COMO FIDEICOMITENTE(S) ________(SE DEBERÁN SEÑALAR EL O LOS FIDEICOMITENTES QUE CONSTITUYEN INICIALMENTE EL FIDEICOMISO, ASÍ COMO SEÑALAR A SUS REPRESENTANTES, LA CONAFOR SOLO APARECE COMO TESTIGO)_______, Y POR LA OTRA, COMO FIDUCIARIA _________________, REPRESENTADA POR _______, A QUIENES EN LO SUCESIVO SE LES DESIGNARÁ RESPECTIVAMENTE COMO FIDEICOMITENTE Y FIDUCIARIA; AL TENOR DE LOS ANTECEDENTES, DECLARACIONES Y CLÁUSULAS SIGUIENTES: A N T E C E D E N T E S A. Uno de los principales retos a nivel nacional, es lograr el crecimiento con calidad y

que los mexicanos obtengan los satisfactores suficientes para lograr una forma digna de vida;



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B. El Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006, establece como propósitos la conducción responsable de la economía, el aumento y extensión de la competitividad del país, la generación de un desarrollo incluyente, el logro de un desarrollo regional equilibrado y el establecimiento de las condiciones para alcanzar un desarrollo sustentable;

C. El Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006,

establece en materia de suelo y reserva territorial, la existencia de un programa y líneas de actuación, de entre las cuales destaca la relativa a la constitución del Fondo Suelo Reserva Territorial, al respecto señala que para ordenar el aprovechamiento del espacio urbano, atender la insuficiente oferta de suelo para la vivienda, la infraestructura y el equipamiento, y para ofrecer una alternativa a la ocupación irregular de suelo y al hacinamiento en el que viven muchas familias, se integrarán reservas territoriales mediante la aplicación de recursos de distintas fuentes, continúa estableciendo que el Fondo Suelo-Reserva Territorial (FS-RT) se instrumentará para apoyar la adquisición de reservas territoriales y la elaboración de los estudios y proyectos para su desarrollo;

D. Señala el mismo Programa que el Fondo tendrá como fin apoyar a las ciudades en

expansión acelerada para atender prioritariamente las necesidades de suelo en lo que se refiere a la vivienda básica y social y a la dotación de infraestructura, el equipamiento y las actividades complementarias necesarias; se integrará con recursos federales, para la realización de las acciones propuestas los recursos del fondo se complementarán con aportaciones estatales y del municipio, del sector social y del privado y con recursos crediticios de la banca comercial y de desarrollo, y por último, los proyectos financiados con el (FS-RT) deberán contemplar la recuperación de la inversión, que deberá reincorporase al propio fondo, el (FS-RT) operará bajo criterios que garanticen la transparencia, equidad y eficacia en la asignación y ejercicio de los recursos que lo integran;

E. En el marco de las consideraciones anteriores y con el propósito de contribuir y

apoyar en todos sus ámbitos y elementos la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano, es que se constituye el presente Fideicomiso, conforme a las siguientes

D E C L A R A C I O N E S

I Declaran el (los) FIDEICOMITENTE(S) que:

Fideicomitente 1.

a) Es un persona moral constituida conforme a las leyes mexicanas, acreditando su personalidad con el testimonio de la escritura pública número



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b) Señala como domicilio el número ___, de la calle ____, Colonia ____, en la

ciudad de ____. c) Manifiesta que tiene facultades suficientes para obligar en este acto a su

representada, mismas que no le han sido revocadas ni restringidas en forma alguna.

Fideicomitente 2.

a) Es un persona moral constituida conforme a las leyes mexicanas,

acreditando su personalidad con el testimonio de la escritura pública número _________ de fecha _____ de _____ del año de ____, otorgada ante la fe del Notario Público Número ______, Lic. _______ de la Ciudad de (estado o entidad federativa).

b) Señala como domicilio el número ___, de la calle ____, Colonia ____, en la

ciudad de ____. c) Manifiesta que tiene facultades suficientes para obligar en este acto a su

representada, mismas que no le han sido revocadas ni restringidas en forma alguna.

(Otros fideicomitentes). II Declara la FIDUCIARIA que:

a) Es una sociedad legalmente constituida conforme a las leyes mexicanas en los términos de la escritura pública No. _____, de fecha ___, pasada ante al fe del Notario Público No. ______, en la ciudad de ______ y que está debidamente autorizada en los términos de la Ley de Instituciones de Crédito y la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito para celebrar operaciones fiduciarias;

b) Está de acuerdo en actuar como institución fiduciaria en el presente Contrato; c) Su Delegado Fiduciario acredita su personalidad con el testimonio de la

escritura pública número _________ de fecha _____ de _____ del año de ____, otorgada ante la fe del Notario Público Número ______, Lic. _______ de la Ciudad de (estado o entidad federativa), manifestando que tiene

_________ de fecha _____ de _____ del año de ____, otorgada ante la fe del Notario Público Número ______, Lic. _______ de la Ciudad de (estado o entidad federativa).




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facultades suficientes para obligar en este acto a su representada, mismas que no le han sido revocadas ni restringidas en forma alguna; y

d) Para los efectos de este contrato de fideicomiso señala como domicilio el

número ___, de la calle ____, Colonia ____, en la ciudad de ____. Expuesto lo anterior, las partes convienen en obligarse al tenor de las siguientes:

C L Á U S U L A S PRIMERA.- CONSTITUCIÓN. Con sujeción a las disposiciones legales aplicables y a lo que en este Contrato se estipula, El FIDEICOMITENTE(S) constituye un Fideicomiso de Administración e Inversión con carácter de irrevocable que se denominará Fondo Suelo Reserva Territorial, en lo sucesivo el FONDO FSRT, indistintamente, para los fines y con las características que se establecen en este instrumento. SEGUNDA.- PARTES. Son partes del presente contrato: FIDEICOMITENTE(S):

Fundadores: Aquellos que suscriben el presente contrato y que son:

El Fideicomiso deberá constituirse por personas físicas o morales mexicanas ajenas al Gobierno Federal, como pueden ser: cámaras y organismos privados o sociales involucrados en la promoción de vivienda o el desarrollo urbano.

Por Suscripción: Aquellos que posteriormente y en los términos de este contrato efectúen aportaciones al Fideicomiso.

FIDUCIARIA:

La institución de crédito que se elija. FIDEICOMISARIOS:

Las personas morales mexicanas que cumplan los requisitos y sean beneficiados por las acciones, apoyos o programas que ejecute el Fondo Suelo Reserva Territorial.


Los fideicomitentes por suscripción, en la proporción y condiciones de sus aportaciones.



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TERCERA.- PATRIMONIO El patrimonio del presente fideicomiso se integra de la siguiente manera: a) Con la cantidad inicial de $-----, que constituye la primera aportación del

FIDEICOMITENTE(S); b) Con las futuras aportaciones que realice el o los FIDEICOMITENTES; c) Con las aportaciones que con carácter de subsidios o donaciones a título gratuito

que realice cualquier persona física o moral, pública o privada, nacional o extranjera para el cumplimiento de los fines del fideicomiso, con arreglo a la Ley;

d) Con los rendimientos que se obtengan por la inversión de los fondos líquidos del

fideicomiso; e) Con las recuperaciones de capital, intereses, comisiones, primas, regalías,

participaciones y otros que deriven de los apoyos financieros concedidos por el fideicomiso; y

f) En general con todo tipo de bienes y derechos que se adquieran, reciban o

incorporen al patrimonio del fideicomiso, para o como consecuencia de la realización de sus fines.

El patrimonio del fideicomiso, podrá incrementarse cuantas veces sea necesario, con nuevas aportaciones sin necesidad de convenio, bastando para ello la instrucción que reciba la FIDUCIARIA del FIDEICOMITENTE. La Secretaría de Desarrollo Social aportará posteriormente a la constitución del Fideicomiso Privado, a título de subsidios o donaciones autorizados de su presupuesto, siempre que no sea superior al 50% del patrimonio del Fideicomiso, según se establece en el Manual de Normas Presupuestaria para la Administración Pública Federal y el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2002. CUARTA.- MANEJO DEL PATRIMONIO. El patrimonio del Fondo Suelo Reserva Territorial contendrá cinco subcuentas para el manejo del mismo:




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a) La subcuenta de recursos de capital, de carácter no extinguible, hasta por la cantidad de $____, cuyos rendimientos o intereses se destinarán única y exclusivamente para sufragar los gastos y/o costos administrativos de operación del Fondo Suelo Reserva Territorial. La cantidad que por este acto se aporta en Fideicomiso se destinará a esta cuenta, misma que se verá incrementada por futuras aportaciones por el fideicomitente o por otros fideicomitentes nacionales o extranjeros; b) La subcuenta de recursos públicos federales, de carácter extinguible, provenientes de subsidios o donaciones autorizados por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público para el cumplimiento de los fines del Fondo Suelo Reserva Territorial. El ejercicio y rendición de cuentas de estos recursos deberá sujetarse a lo dispuesto en el artículo 184 del Manual de Normas Presupuestarias para la Administración Pública Federal, el cual establece la obligatoriedad de inscribir el Fideicomiso en el Registro de los Fideicomisos, Mandatos y Contratos Análogos, así como de informar trimestralmente el saldo y movimientos de la subcuenta a dicha dependencia; c) La subcuenta de recursos provenientes de subsidios o donaciones de terceros interesados en las tareas del Fondo Suelo Reserva Territorial. Estos recursos, de carácter extinguible, podrán usarse en las actividades y proyectos de nula o escasa rentabilidad, así como para facilitar o reducir los costos financieros de los proyectos productivos que se apoyen. En su caso, los aportantes podrán señalar los destinos específicos en los que se empleen los recursos de este tipo, siempre que coincidan con los fines del Fideicomiso; d) La subcuenta de recursos provenientes de aportaciones para proyectos, de carácter revolvente, deberán destinarse exclusivamente para el apoyo o desarrollo de proyectos de adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano, que sean económicamente rentables. Los incrementos del patrimonio provenientes de esta subcuenta se destinarán a incrementar las acciones y proyectos del Fondo y, en su caso, sólo podrán ser retirados por los aportantes o fideicomitentes por suscripción una vez cumplido su propósito, en los términos y condiciones que se establezcan en el momento de su aportación; y e) La subcuenta de fondos de reserva y garantía, que se establezca como requerimiento de fuentes nacionales o internacionales, que aporten recursos al Fondo. QUINTA.- FINES DEL FIDEICOMISO. El fin es constituir el Fondo Suelo Reserva Territorial como un mecanismo financiero que permita la inversión y administración de los recursos aportados para destinarlos al




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financiamiento para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano. Para lograr lo anterior el Fondo podrá: a) Captar e invertir en valores de renta fija y fácil realización, de acuerdo con las instrucciones del Comité Técnico, las cantidades en numerario que le sean entregadas conforme al contrato de fideicomiso, hasta en tanto no se destinen efectivamente al cumplimiento de su objetivo; b) Destinar los bienes y recursos fideicomitidos al financiamiento de las acciones y programas que determine el Comité Técnico para la habilitación de suelo para el desarrollo urbano; c) Recibir y administrar los bienes y recursos que por cualquier medio legítimo sean destinadas, aportadas, donadas o fideicomitidas al patrimonio del fideicomiso, los aportantes podrán convenir el proyecto productivo al cual desean apoyar, dentro de los autorizados por el Comité Técnico. d) Celebrar toda clase de contratos civiles y mercantiles que permitan el desarrollo de sus fines; e) Recibir y conceder préstamos a terceros cuyo destino se relacione con la adquisición o habilitación de suelo; f) Negociar en cualquiera de las formas previstas por la ley, todo tipo de operaciones de crédito, siempre que se relacionen con sus fines; g) Participar en otros fideicomisos o sociedades mercantiles, mediante la suscripción y o adquisición de acciones, partes sociales, activos o derechos; h) Prestar toda clase de servicios de asistencia técnica y consultoría, relacionados con la promoción, fomento y desarrollo de proyectos para la adquisición y habilitación de suelo urbano; i) Aceptar y/o conferir toda clase de comisiones mercantiles y mandatos; j) Adquirir por cualquier título, arrendar, explotar y aprovechar por cualquiera de los medios contemplados por la legislación civil o mercantil, toda clase de bienes inmuebles y derechos reales; k) Otorgar avales y obligarse solidariamente así como constituir garantías a favor de terceros, para la adquisición o habilitación de suelo para el desarrollo urbano; l) Formar los fondos de reserva y garantía que sean necesarios para el cumplimiento de sus fines;




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m) Diseñar y llevar a cabo acciones, proyectos y/o programas específicos para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano; n) Difundir y promover los resultados, alcances y beneficios de las acciones que se emprendan en el cumplimiento del fideicomiso; o) Convenir con las personas físicas o morales, nacionales y extranjeras, públicas y privadas interesadas en apoyar o promover los fines del Fideicomiso; y p) En general, realizar los actos de carácter legal, administrativo y fiscal que se requieran para la realización de sus fines. El Fondo podrá celebrar convenios con otras entidades financieras, fondos y fideicomisos, públicos y privados, para la promoción conjunta de proyectos, particularmente para su identificación, diseño, análisis financiero, evaluación y seguimiento. SEXTA.- LINEAS O PROGRAMAS DE TRABAJO DEL FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL. Para cumplir sus fines, las líneas o programas de financiamiento del Fondo Suelo Reserva Territorial serán las siguientes: a) Apoyar, mediante garantías o avales el desarrollo de proyectos para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano que se elijan; c) Brindar otros servicios y apoyos económicos y financieros que se consideren necesarios por su Comité Técnico para el mejor desarrollo de sus fines; d) Apoyar o complementar el desarrollo de proyectos elegibles, mediante líneas de préstamos o créditos, siempre y cuando no existan otras fuentes de recursos disponibles o éstas sean insuficientes o notoriamente costosas; e) Apoyar o complementar el desarrollo de proyectos elegibles, mediante el financiamiento de los servicios de información, investigación, consultoría, capacitación, divulgación, asistencia técnica, investigación de mercados, desarrollo de la capacidad empresarial de ejidos y comunidades y, en general, los servicios técnicos asociados a las actividades para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano, siempre y cuando no existan otras fuentes de recursos disponibles o éstas sean insuficientes o notoriamente costosas. Asimismo, el Fondo Suelo Reserva Territorial podrá promover y participar en la conformación de una red de fondos de inversión regionales, mediante alianzas




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estratégicas con organismos empresariales, gobiernos estatales, instituciones financieras, inversionistas privados nacionales y extranjeros que permitan multiplicar los recursos de inversión para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano. SÉPTIMA.- CRITERIOS PARA LA SELECCIÓN DE PROYECTOS SUSCEPTIBLES DE APOYO. Sólo serán objeto de financiamiento con los recursos económicos que constituyen el patrimonio del Fondo, los proyectos para la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano que satisfagan, preferentemente, los siguientes criterios cualitativos y prioridades: a). Que sean congruentes con los fines del Fondo; b). Que cuenten con las autorizaciones legales y sean sustentables desde el punto de

vista urbano y ambiental, a criterio del Comité Técnico; c). Que tengan perfectamente determinadas sus fuentes de pago; d). Que tengan una recuperación de corto plazo, y Que los presenten empresas privadas u organizaciones sociales debidamente constituidas, con capacidad de gestión administrativa y técnica, que cuenten con un plan de negocio específico y que otorguen las garantías exigidas por el Comité Técnico para cada caso. Los proyectos elegibles del Fondo Suelo Reserva Territorial podrán contemplar para su instrumentación la mezcla de recursos provenientes de otros fondos, programas o líneas de financiamiento, tanto gubernamentales como no gubernamentales, así como aportaciones de organizaciones de la sociedad civil, en cualquiera de los casos que se presenten, por lo cual los recursos y apoyos del Fondo no podrán destinarse a cubrir los mismos gastos que los cubiertos por las otras fuentes de recursos, pero sí podrán ser complementarios. El monto máximo de financiamiento con recursos del Fondo Suelo Reserva Territorial por proyecto será el que determine el Comité Técnico. OCTAVA.- OBLIGACIONES DE LOS FIDEICOMISARIOS.




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Con el propósito de asegurar una eficiente operación del Fondo Suelo Reserva Territorial, los fideicomisarios, beneficiarios de las acciones de financiamiento, del mismo, deberán: a) Asegurar el destino y uso de los recursos proporcionados y, en su caso, rembolsar las aportaciones financieras efectuadas, de conformidad con los términos y condiciones establecidos en los contratos que se suscriban. Estos recursos serán reintegrados al FONDO con el fin de poder seguir apoyando a otros solicitantes conforme a las modalidades que para los efectos se prevengan; b) Aportar los recursos humanos, financieros y materiales disponibles, de acuerdo a los compromisos estipulados en los convenios y contratos suscritos con el Fondo Suelo Reserva Territorial; c) Permitir y proporcionar la información necesaria para las revisiones externas, acciones de supervisión y auditorías que se requieran para asegurar el buen uso de los recursos; y d) Participar en talleres, eventos, cursos de capacitación, seminarios y demás actos asociados a la formación técnica y profesional de los productores y de los cuadros directivos de las empresas. NOVENA.- EL COMITÉ TÉCNICO. La administración del fideicomiso, así como la ejecución de su objeto o fin, estará encomendada a un Comité Técnico integrado por personas que representen a los fideicomitentes y que en las sesiones tendrán derecho a voz y voto, el cual se conformará de la siguiente manera: PRESIDENCIA Un representante de los fideicomitentes fundadores. En caso de que

sean varios los fideicomitentes fundadores, la presidencia del Comité Técnico la detentará, anualmente y en forma sucesiva, cada uno de sus representantes.

SECRETARIO Tres representantes de la Secretaría de Desarrollo Social.

VOCALES a) Un especialista financiero de connotada trayectoria, designado por los fideicomitentes. b) Un representante del sector inmobiliario propuesto por la organización cúpula más representativa del país. c) Un representante del sector social inmobiliario propuesto por la organización social nacional con mayor número de afiliados.




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d) Un representante propuesto por las representaciones regionales de la Secretaría de Desarrollo Social. e) Un representante de la sociedad civil a través de la representación de una Organización no Gubernamental vinculada al sector inmobiliario o a la promoción de la vivienda de interés social, propuesto por la Secretaría de Desarrollo Social. f) Un representante de una institución académica o de investigación vinculada directamente con el sector inmobiliario o la vivienda de interés social, propuesto por la Secretaría de Desarrollo Social. g) Un representante de la Dirección General de Suelo y Reserva Territorial.

El cargo de miembro del Comité Técnico es honorífico, sin derecho a retribución ninguna. El Comité Técnico designará un Comisario, quien podrá comparecer a las sesiones del Comité Técnico personalmente o por medio de la persona que al efecto designe. El Comisario del fideicomiso tendrá derecho a voz, pero no a voto. Por cada uno de los miembros propietarios se designará a un suplente. La falta definitiva de alguno de los miembros propietarios del Comité Técnico será suplida por el miembro suplente. DÉCIMA.- DE LAS FACULTADES Y OBLIGACIONES DEL COMITÉ TÉCNICO. Dentro del marco establecido en las Reglas de Operación del Fondo Suelo Reserva Territorial, así como en aquellas otras que en lo futuro se establezcan para el otorgamiento de apoyos de dicho programa, El Comité Técnico del Fideicomiso tendrá las siguientes facultades y atribuciones: a) Establecer las políticas, reglas y condiciones a las que se deberán sujetar las actividades del Fondo Suelo Reserva Territorial; los lineamientos a los que habrá de ceñirse el otorgamiento de los apoyos financieros objeto de éste fideicomiso; los manuales sobre sus actividades legales, financieras, administrativas y de operación; b) Con base en los lineamientos referidos en el inciso anterior, calificar las solicitudes de apoyo económico que sean formuladas al fideicomiso por las personas que presenten proyectos;




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c) Conforme a la disponibilidad presupuestal existente y con base en los resultados de la calificación a que se refiere el inciso anterior, determinar la asignación de los apoyos económicos en favor de los solicitantes que hubiesen calificado para tal efecto; d) Instruir a la fiduciaria para que con cargo al patrimonio fideicomitido haga entrega de los apoyos económicos a quienes hayan resultado beneficiados con ellos. Para tal efecto, la instrucción respectiva deberá ser formulada por escrito y contendrá el nombre y firma del presidente y secretario del comité, debiéndose anexar copia del acta en la que se haya tomado tal acuerdo; e) Supervisar la correcta aplicación de los apoyos económicos autorizados a los fideicomisarios; f) Aprobar la adhesión de nuevos fideicomitentes; g) Elegir y contratar al titular de la Dirección General del Fondo, así como al personal necesario para la consecución de sus fines. Así mismo, para que contrate los servicios profesionales de asesoría necesarios para cumplir con los fines del fideicomiso; h) Designar al auditor externo del Fondo, así como a las personas que se encarguen de la defensa legal de los bienes fideicomitidos, o de los derechos y obligaciones relacionados con ellos; i) Instruir a la fiduciaria para que otorgue, y en su caso revoque, poderes legales generales y especiales necesarios para la consecución de los fines del fideicomiso, e indicarle la identidad de las personas a quienes se otorgarán o, en su caso, revocarán; j) Autorizar las erogaciones que se realicen con cargo al patrimonio del fideicomiso, así como revisar y aprobar, en su caso, la información financiera y contable del fideicomiso, según los lineamientos existentes, así como dictar y hacer cumplir las medidas correctivas que sean procedentes; k) Conocer, vigilar y en su caso aprobar el ejercicio del presupuesto de gastos de operación del fideicomiso y, en su caso, la constitución de fondos de reserva necesarios que se deriven de la administración del fideicomiso; l) Revisar y en su caso aprobar las cuentas que le presente la Dirección del Fondo Suelo Reserva Territorial; m) Revisar y aprobar los estados de cuenta que presente la fiduciaria con relación a la administración del patrimonio del fideicomiso; n) Rendir informes periódicos a los fideicomitentes sobre los resultados de la gestión del fideicomiso;




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ñ) Instruir a la Fiduciaria para que, de ser el caso, establezca subcuentas para la mejor identificación y control del origen y destino de los recursos fideicomitidos, así como los mecanismos idóneos para el manejo de dichas subcuentas; o) Analizar y en su caso aprobar las modificaciones o adecuaciones al presente contrato de fideicomiso, en los términos establecidos en la cláusula Vigésima Cuarta de éste contrato; p) Coordinar por medio de la Dirección General del Fideicomiso las actividades del Consejo Asesor; y q) En general, conocer los asuntos que guarden relación con los fines del fideicomiso, adoptar los acuerdos correspondientes e instruir a la fiduciaria para que con cargo al patrimonio fideicomitido los ejecute y formalice. DÉCIMA PRIMERA.- DEL FUNCIONAMIENTO DEL COMITÉ TÉCNICO. El Comité Técnico celebrará como mínimo cuatro sesiones ordinarias, conforme al calendario aprobado para cada ejercicio, pudiendo celebrar sesiones extraordinarias en cualquier momento cuando las circunstancias así lo requieran. Las sesiones ordinarias y extraordinarias del Comité Técnico se efectuarán a primera o segunda convocatoria de su Presidente y/o Secretario. Para que el Comité Técnico pueda sesionar ordinaria y extraordinariamente a primera convocatoria deberá haber quórum de cuanto menos la mitad más uno de sus miembros; para el caso de segunda convocatoria, la sesión se efectuará con el número de miembros que concurran. Se exceptúa el caso previsto en la cláusula Vigésima Cuarta de éste contrato, para el cual se requerirá el quórum legal en ella establecido. Cuando no se haya convocado legalmente a una sesión, ésta se considerará válidamente instalada cuando se cuente con la asistencia de la totalidad de sus miembros con derecho a voto; no contará para efectos de quórum la asistencia de los suplentes si está presente el propietario correspondiente, y en este caso los suplentes no tendrán derecho a voto. Para efectos de esta cláusula, la primera convocatoria para una sesión ordinaria o extraordinaria hará las veces de una segunda si en vista de la primera no se reúne en quórum legal necesario para celebrarla.




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Las convocatorias para las sesiones ordinarias y extraordinarias del Comité Técnico señalarán el lugar, fecha y hora de celebración, el orden del día y la firma de quien las haga, y deberán hacerse por escrito dirigido a los miembros del Comité Técnico que les será enviado por correo certificado con acuse de recibo, por medio de citatorio personal, por medio de fax al número telefónico que los miembros del Comité registren en el fideicomiso, o bien, vía correo electrónico a la dirección que se registre en el fideicomiso. La convocatoria deberá realizarse con una anticipación no menor de 10 días naturales a la fecha de celebración de la asamblea. En la misma se convocará para asamblea en segunda convocatoria para el mismo día que la primera, con tal de que la segunda esté anunciada cuando menos para los treinta minutos después de la primera. En ambos casos, el correspondiente acuse de recibo hará fe de haberse notificado tal convocatoria. Los acuerdos se tomarán por el voto favorable de la mayoría simple de los miembros con derecho de voto que hubiesen asistido a la reunión de que se trate, y en caso de empate el Presidente tendrá voto de calidad. Los acuerdos de asamblea se harán constar en acta que será suscrita por el Presidente, el Secretario y los miembros que asistan y quieran hacerlo. Dicha acta deberá ser resguardada por el Secretario del Comité. A éste corresponderá comunicar los acuerdos a la Fiduciaria, acompañando copia del acta correspondiente. La fiduciaria podrá asistir a las sesiones del Comité Técnico y para tal efecto tendrá derecho a voz, pero no a voto. DÉCIMA SEGUNDA.- DEL CONSEJO ASESOR.

Se constituye el Consejo Asesor como una instancia de opinión y consulta respecto a los programas y proyectos susceptibles de apoyos o financiamiento por parte del Fondo Suelo Reserva Territorial, auxiliar al Comité Técnico del Fondo, que estará integrado por personas que por su experiencia profesional, solvencia moral y honradez reconocida hayan destacado en el campo de las finanzas, la administración pública o empresarial. Concurrirán a la integración del Consejo Asesor el sector inmobiliario y de vivienda, el social, el de gobierno, instituciones educativas y de investigación, así como las organizaciones civiles que tengan relación con el medio inmobiliario y de desarrollo urbano.




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El carácter de miembro del Consejo Asesor es honorífico por lo que no tendrán derecho a recibir percepción alguna. El Consejo Asesor tiene las siguientes atribuciones: a) Estudiar, discutir y en su caso dictaminar la viabilidad de los proyectos y programas relacionados con los fines del fideicomiso, que el Comité Técnico someta a su consideración; b) Proporcionar asesoría al Comité Técnico sobre temas relacionados con los fines del fideicomiso; y c) Las demás que dentro de los fines del fideicomiso le sean encomendados por el Comité Técnico. El Consejo Asesor sesionará cuantas veces sea necesario a convocatoria económica del Director del Fideicomiso y adoptará sus acuerdos por mayoría de votos de los miembros presentes. El Consejo Asesor será coordinado por el Director del Fideicomiso quien gozará del derecho a voz, pero no voto. Además deberá convocar a sesiones al consejo y levantar las actas correspondientes. Dicho Consejo podrá integrarse en cada una de las entidades federativas en las que existan o se planten proyectos a financiar por parte del Fondo. En el Manual de Reglas Administrativas que apruebe el Comité Técnico se establecerán las normas y procedimientos para la integración y funcionamiento del Consejo Asesor. En todo caso, los expedientes y solicitudes de financiamiento que se presenten para su aprobación al Comité Técnico deberán integrarse con el dictamen correspondiente que emita el Consejo Asesor. DÉCIMA TERCERA.- DE LA DIRECCIÓN GENERAL DEL FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL. El Fondo Suelo Reserva Territorial para el mejor desempeño de sus funciones contará con una Dirección General, así como con una estructura administrativa y con el personal a su servicio necesario para el cumplimiento de sus fines. Dicha Dirección y su estructura administrativa, así como los gastos y costos de operación será sufragada




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con los intereses y rendimientos de los recursos de capital a que se refiere el inciso a), de la cláusula cuarta de este contrato. En caso de que por asignación de recursos del Fondo para proyectos no quede capital suficiente para cubrir estos gastos, debe preverse obtenerlos temporalmente de otras cuentas del Fideicomiso. El Manual de Reglas Administrativas que apruebe el Comité Técnico establecerá la estructura organizativa y las reglas de funcionamiento de la Dirección General del Fondo Suelo Reserva Territorial para auxiliarlo en el cumplimiento de sus fines. Para los efectos de la contratación del personal a que se refiere esta cláusula se estará a lo dispuesto por el artículo 82 de la Ley de Instituciones de Crédito. El pago de sus sueldos y demás prestaciones que les correspondan será con cargo al patrimonio fideicomitido. DÉCIMA CUARTA.- SERVICIOS, ARRENDAMIENTOS Y ADQUISICIONES. Para la contratación de los servicios, arrendamientos y adquisiciones a que se refiere el presente contrato, se deberá sujetar a la legislación civil y mercantil aplicable, a las buenas prácticas bancarias y comerciales, así como a los lineamientos e instrucciones que emita el Comité Técnico. DÉCIMA QUINTA.- CONTROL Y EVALUACIÓN. El Comité Técnico será responsable de vigilar el cumplimiento de los fines del Fideicomiso y de la correcta aplicación de los recursos fideicomitidos, para lo cual podrá designar al auditor o auditores necesarios para auxiliarse en esas tareas, procurando acudir a instituciones académicas y de investigación u organismos especializados de reconocido prestigio. El Fondo ordenará anualmente auditorias financieras externas realizadas por firmas con prestigio internacional, orientadas a contabilidad y procedimientos. Los mecanismos de control y auditoría del Fondo Suelo Reserva Territorial tendrán como objetivos, por una parte, ejercer un estricto control respecto de la procuración de recursos tanto públicos como privados y su gasto, y por la otra, contar con un sistema de evaluación de metas y resultados de los programas, acciones y proyectos en los que participe el Fondo. Las reglas de operación establecerán las particularidades, indicadores, periodicidad y demás elementos de dichos mecanismos de control y evaluación.




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DÉCIMA SEXTA.- FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LA FIDUCIARIA. LA FIDUCIARIA tendrá con respecto de los bienes fideicomitidos y exclusivamente para los efectos del cumplimiento de los fines del Fideicomiso, toda clase de facultades de dueño, incluyendo en forma enunciativa y no limitativa, todas las de administración, pleitos y cobranzas, las de desistirse en materia de amparo y las de dominio que requieran cláusula expresa, así como las de adquirir, enajenar, gravar en cualquier forma, arrendar, percibir cobros, otorgar recibos, suscribir títulos de crédito y otorgar toda clase de poderes. LA FIDUCIARIA tendrá las siguientes obligaciones: a) Cumplir con los fines del presente Fideicomiso, de conformidad con lo estipulado en este contrato y con las instrucciones del Comité Técnico del Fondo Suelo Reserva Territorial; b) Rendir mensualmente al Fideicomitente, por conducto del Comité Técnico y su Dirección General, cuenta detallada de la administración de este Fideicomiso. c) Cumplir con las obligaciones fiscales con cargo al patrimonio fideicomitido que en su caso resulten de la ejecución de este encargo; d) Abrir una contabilidad especial para el registro de las aportaciones, incrementos o disminuciones del fondo fideicomitido, consignando tales movimientos en su propia contabilidad y produciendo estados financieros particulares mensuales, y e) Establecer las subcuentas que correspondan por cada uno de los programas previstos en el convenio. La fiduciaria del Fondo Suelo Reserva Territorial no tendrá la exclusividad en la contratación de los servicios bancarios resultantes o necesarios para la ejecución de los proyectos susceptibles de financiamiento, comprometiéndose expresamente a realizar las operaciones interbancarias con la celeridad requerida, conforme a las instrucciones que reciba en los términos de este contrato. DÉCIMA SÉPTIMA.- RESPONSABILIDADES DE LA FIDUCIARIA. LA FIDUCIARIA quedará relevada de cualquier responsabilidad por la realización de actos en cumplimiento de las instrucciones que reciba del FIDEICOMITENTE y del Comité Técnico, pero la misma no estará obligada a cumplir con dichas instrucciones si éstas no se refieren a situaciones o supuestos previstos en este contrato o si van en contra de la naturaleza jurídica o de los fines del fideicomiso.




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DÉCIMA OCTAVA.- INVERSIÓN. LA FIDUCIARIA invertirá el patrimonio fideicomitido de conformidad con las instrucciones que por escrito reciba del Comité Técnico. En caso de que el Fiduciario no recibiera dichas instrucciones, invertirá en instrumentos de deuda emitidos o colocados por instituciones de crédito autorizadas, de los denominados constancia de depósito, pagaré bancario o bien, en títulos emitidos por sociedades de inversión en instrumentos de deuda, así como en valores emitidos por el Gobierno Federal a plazos no mayores de 28 días. DÉCIMA NOVENA.- DEFENSA DEL PATRIMONIO. La FIDUCIARIA no será responsable de hechos o actos de terceros o de autoridades que impidan o dificulten el cumplimiento de los fines del fideicomiso. En caso de requerirse la defensa del patrimonio fideicomitido, si ésta se hiciere necesaria, la FIDUCIARIA sólo estará obligada a otorgar los poderes a favor de las personas que indique el Comité Técnico para efectuar dicha defensa. La FIDUCIARIA no será responsable, por ningún motivo, de la actuación ni de los honorarios de los mandatarios o apoderados designados para la defensa. Cuando para el cumplimiento de la encomienda fiduciaria se requiera la realización de actos urgentes y la omisión pueda ocasionar perjuicios al fideicomiso, la FIDUCIARIA queda facultada para ejecutar los actos necesarios por conducto de las personas autorizadas por el Comité Técnico, o a través de mandatarios o apoderados con facultades suficientes para ejecutarlas, en el entendido de que la FIDUCIARIA no será responsable ni de la actuación ni de los honorarios de dichos mandatarios o apoderados. VIGÉSIMA.- HONORARIOS DE LA FIDUCIARIA. La FIDUCIARIA percibirá por el estudio y aceptación del presente fideicomiso, la cantidad de $------------, más el Impuesto al Valor Agregado. Además de lo anterior, la FIDUCIARIA percibirá por el desempeño de su encargo, el importe mensual de $---------------, más el Impuesto al Valor Agregado. Los honorarios serán revisables cuando a juicio de la FIDUCIARIA y con acuerdo del FIDEICOMITENTE resulten insuficientes para el desempeño de la encomienda.




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VIGÉSIMA PRIMERA.- GASTOS, IMPUESTOS, DERECHOS, COMISIONES Y HONORARIOS. Todos los gastos, impuestos, derechos, comisiones, honorarios y demás erogaciones que se originen con motivo del cumplimiento del Fideicomiso, se cubrirán con cargo a su patrimonio. VIGÉSIMA SEGUNDA.- DURACIÓN Y EXTINCIÓN La duración de este fideicomiso será de 30 años, conforme a la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito. De igual forma el fideicomiso podrá extinguirse por las causas previstas en el artículo 392 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, excepto la contenida en la fracción VI.- de dicho precepto, en virtud de que el FIDEICOMITENTE no se reserva el derecho de revocarlo. A la extinción del presente fideicomiso, y previo cumplimiento de todas las obligaciones y pasivos contraídos por el Fondo, incluyendo el pago a fideicomisarios por suscripción y el de los impuestos, cargas o contribuciones, LA FIDUCIARIA entregará los recursos remanentes a la Secretaría de Desarrollo Social; en caso de que no se cuente con ella o con su acuerdo, los recursos deberán entregarse a algún otro organismo o entidad que desarrolle actividades de fomento y sin fines de lucro de la actividad inmobiliaria. Las partes que en el presente contrato intervienen y aquellas que con posterioridad pasen a formar parte del mismo, aceptan expresamente someterse a lo dispuesto en esta cláusula. VIGÉSIMA TERCERA.- PROHIBICIÓN LEGAL De acuerdo con lo establecido en el inciso b), de la fracción XIX del artículo 106 de la Ley de Instituciones de Crédito, La FIDUCIARIA declara que explicó en forma inequívoca al FIDEICOMITENTE el valor y consecuencias legales de dicha fracción, que a la letra dice: “Art. 106.- A las instituciones de crédito les estará prohibido: XIX.- En la realización de las operaciones a que se refiere la fracción XV del artículo 46 de esta ley:




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b) Responder a los fideicomitentes, mandantes o comitentes del incumplimiento de los deudores, por los créditos que se otorguen o de los emisores, por los valores que se adquieran, salvo que sea por culpa, según lo dispuesto en la parte final del artículo 391 de la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito, o garantizar la percepción de rendimientos por los fondos cuya inversión se les encomiende. Si al término del fideicomiso, mandato o secretaría constituidos para el otorgamiento de créditos, éstos no hubieren sido liquidados por los deudores, la institución deberá transferirlos al fideicomitente o fideicomisario, según el caso, o al mandante o comitente, absteniéndose de cubrir su importe. Cualquier pacto contrario a lo dispuesto en los dos párrafos anteriores, no producirá efecto legal alguno.” VIGÉSIMA CUARTA.- MODIFICACIONES AL CONTRATO DE FIDEICOMISO. Para realizar modificaciones a este contrato se requiere el acuerdo del FIDEICOMITENTE y de la FIDUCIARIA y previa opinión del Comité Técnico, se procederá a elaborar el convenio respectivo, mismo que suscribirán las partes de este contrato. De haber varios fideicomitentes se requerirá el acuerdo de por lo menos el 75% de los mismos. El convenio modificatorio surtirá sus efectos a partir de la fecha de su firma.

VIGÉSIMA QUINTA.-NOTIFICACIONES. Todas las comunicaciones que las partes deban darse en los términos de este contrato, incluyéndose el caso de cambio de domicilio, deberán ser por escrito y enviadas a la otra parte por correo certificado con acuse de recibo o por cualquier otro medio que asegure su recepción. VIGÉSIMA SEXTA.- JURISDICCIÓN. Para todo lo relacionado con la interpretación y cumplimiento de este contrato, las partes se someten a la jurisdicción de los Tribunales Federales competentes de la Ciudad de México, Distrito Federal, renunciando al fuero presente o futuro que por cualquier causa o razón pudiera corresponderles.




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Una vez leído y aprobado en sus términos el presente contrato, se firma en la Ciudad de -----------, a los --------- días del mes de ------ de ---------.




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2. Convenio de aportación al patrimonio fideicomitido para fideicomitentes por

suscripción

CONVENIO DE APORTACIÓN AL PATRIMONIO DEL FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL, QUE CELEBRAN POR UNA PARTE, _______________________, REPRESENTADA EN ESTE ACTO POR SU ___________________, __________________, A LA QUE EN LO SUCESIVO SE LE DOMINARÁ “EL FIDEICOMITENTE POR SUSCRIPCIÓN” Y POR LA OTRA, _____________ COMO FIDUCIARIA EN EL FIDEICOMISO DEL FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL, REPRESENTADO EN ESTE ACTO POR SU DELEGADO FIDUCIARIO _________________, AL QUE EN LO SUCESIVO DE LE DENOMINARÁ “EL FONDO”, AL TENOR DE LAS SIGUIENTES DECLARACIONES Y CLÁUSULAS DECLARACIONES I. Declara “EL FIDEICOMITENTE POR SUSCRIPCIÓN”: 1. Que es una _____________, que tiene por objeto ______________ según lo

acredita con la escritura pública constitutiva número _____ de fecha _____, otorgada ante el Notario Público número ______, de ______.

2. Que su representante, ______________, cuenta con las facultades necesarias para

concurrir a la celebración del presente convenio, según lo acredita con la escritura pública número _____ de fecha _____, otorgada ante el Notario Público número ______, de ______.

3. Que señala como domicilio para los efectos del presente convenio el ubicado en

_______, número ______, Col. ______, _______, México, C.P. ______. 4. Que es su voluntad y cuenta con las autorizaciones correspondientes de acuerdo a

su naturaleza jurídica para aportar recursos al Fondo Suelo Reserva Territorial para el cumplimiento de sus fines, asumiendo el carácter de fideicomitente por suscripción, conforme a lo dispuesto en el presente convenio.

II. Declara “EL FONDO”: 1. Que es un fideicomiso de administración e inversión con carácter de irrevocable,

constituido mediante contrato el __________, cuyo patrimonio proviene de aportaciones del sector privado, denominado Fondo Suelo Reserva Territorial.




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2. Que tiene como fin constituirse como un mecanismo financiero que promueva la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano, promover la eliminación de los obstáculos y facilitar el acceso a los servicios financieros.

3. Que su representante, __________________, cuenta con las facultades necesarias

para concurrir a la celebración del presente convenio, según lo acredita con la escritura pública número _____ de fecha _____, otorgada ante el Notario Público número ______, de ______.

4. Que señala como domicilio para los efectos del presente convenio el ubicado en

_______, número ______, Col. ______, _______, México, C.P. ______. 5. Que conforme al contrato constitutivo que le dio origen se permite la aportación de

recursos provenientes de nuevos fideicomitentes, denominados fideicomitentes por suscripción, cuyas aportaciones se destinarán al cumplimiento de los fines del fideicomiso.

6. Que es su voluntad recibir y administrar los recursos a que se refiere el presente

convenio para el estricto cumplimiento de los fines del Fondo Suelo Reserva Territorial.

III. Declaran las Partes: 1. Que conociendo el contenido y alcance de sus declaraciones, es su voluntad

expresa el celebrar el presente convenio en los términos y condiciones que establecen las siguientes

CLÁUSULAS PRIMERA. "EL FIDEICOMITENTE POR SUSCRIPCIÓN", aporta a "EL FONDO" la cantidad de $________ (cantidad con letra 00/100 M.N.), que en este acto pasa a formar parte integrante del patrimonio fideicomitido del Fondo Suelo Reserva Territorial, al amparo de lo dispuesto por la cláusula tercera, inciso b del contrato constitutivo a que se refiere la declaración 1 de “EL FONDO”. SEGUNDA. "EL FONDO" hace constar que para los efectos del contrato constitutivo del fideicomiso, "EL FIDEICOMITENTE POR SUSCRIPCIÓN" pasa a formar parte integrante de dicho contrato y por lo tanto asume los derechos y obligaciones que se estipulan en el presente convenio. TERCERA. "EL FIDEICOMITENTE POR SUSCRIPCIÓN" tendrá derecho a: (describir los derechos que le corresponderán al aportante, ya sea que se trate de una aportación para un proyecto determinado, o bien para los fines general del fideicomiso)




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CUARTA. "EL FIDEICOMITENTE POR SUSCRIPCIÓN" se obliga a: a). Realizar la aportación a que se refiere la cláusula primera, en las circunstancias de

tiempo, modo y lugar que se indican a continuación: ___________________. b). Aportar los recursos humanos, financieros y materiales disponibles, conforme a lo

siguiente: ___________________. c). Permitir y proporcionar la información necesaria para las revisiones externas, acción

de supervisión y auditorías que se requieran para asegurar el buen uso de los recursos.

d). Participar en talleres, eventos, cursos de capacitación, seminarios y demás actos

asociados a la formación técnica y profesional de los productores y de los cuadros directivos de las empresas.

QUINTA. "EL FONDO" destinará los recursos recibidos, única y exclusivamente al cumplimiento de los fines del fideicomiso, particularmente se destinarán a __________ (descripción de proyectos o identificación de acciones particulares en las que se deberán aportar los recursos aportados, dependiendo de la solicitud del fideicomitente por suscripción). SEXTA. Para los efectos legales conducentes, “EL FONDO” se compromete a gestionar la protocolización del presente convenio ante fedatario público. SÉPTIMA. Ambas partes manifiestan que en la celebración del presente convenio no existe error, violencia, mala fe o cualquier otro vicio del consentimiento que pudiera invalidarlo. OCTAVA. Las partes convienen que para la interpretación y cumplimiento del presente convenio se sujetarán a las leyes, jurisdicción y competencia de los Tribunales Competentes de la Ciudad México, renunciando a los que pudieran corresponderles por razón de su domicilio presente y futuro. Leído que fue este instrumento, y enteradas las partes de su contenido y alcance, lo firman para constancia y efectos en la Ciudad de México, a los _____ días del mes de _____ del año ______. POR EL FIDEICOMITENTE POR SUSCRIPCIÓN

POR EL FONDO




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________________________________

_______________________________ DELEGADO FIDUCIARIO




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3. Contrato de donación para recibir subsidios y apoyos de personas no fideicomitentes

CONTRATO DE DONACIÓN AL PATRIMONIO DEL FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL, QUE CELEBRAN POR UNA PARTE, LA SECRETARÍA DE DESARROLLO SOCIAL, REPRESENTADA EN ESTE ACTO POR SU DIRECTOR GENERAL, LIC. JOSEFINA VÁZQUEZ MOTA, A LA QUE EN LO SUCESIVO SE LE DOMINARÁ “LA SECRETARÍA” Y POR LA OTRA, _______________ COMO FIDUCIARIA EN EL FIDEICOMISO DEL FONDO SUELO RESERVA TERRITORIAL, REPRESENTADO EN ESTE ACTO POR SU DELEGADO FIDUCIARIO _________________, AL QUE EN LO SUCESIVO DE LE DENOMINARÁ “EL FONDO”, AL TENOR DE LAS SIGUIENTES DECLARACIONES Y CLÁUSULAS DECLARACIONES I. Declara “LA SECRETARÍA”: 1. Que es una dependencia de la administración públca federal, que tiene por objeto

________. 2. Que su representante, la Lic. Josefina Vázquez Mota, cuenta con las facultades

necesarias para concurrir a la celebración del presente contrato, según lo acredita con la constancia de fecha ________ en la que consta su nombramiento como Secretaria de la Secretaría de Desarrollo Social, en relación con los artículos______________ del Reglamento Interior de la Secretaría de Desarrollo Social, publicado en el Diario Oficial de la Federación del 4 de abril del 2001.

3. Que señala como domicilio para los efectos del presente contrato el ubicado en 4. Que cuenta con una partida presupuestal autorizada por la Secretaría de Hacienda

y Crédito Público para destinarla a subsidios o donaciones, que asciende a la cantidad de $________ (cantidad con letra 00/100 M.N.).

5. Que es su voluntad donar al Fondo Suelo Reserva Territorial recursos para el

cumplimiento de sus fines, conforme a lo dispuesto en el presente contrato. II. Declara “EL FONDO”: 5. Que es un fideicomiso de administración e inversión con carácter de irrevocable,

constituido mediante contrato el __________, cuyo patrimonio proviene de aportaciones del sector privado, denominado Fondo Suelo Reserva Territorial.




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6. Que tiene como fin constituirse como un mecanismo financiero que promueva la adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano, promover la eliminación de los obstáculos y facilitar el acceso a los servicios financieros.

7. Que su representante, __________________, cuenta con las facultades necesarias

para concurrir a la celebración del presente contrato, según lo acredita con la escritura pública número _____ de fecha _____, otorgada ante el Notario Público número ______, de ______.

8. Que señala como domicilio para los efectos del presente contrato el ubicado en

_______, número ______, Col. ______, _______, México, C.P. ______. 9. Que conforme al contrato constitutivo que le dio origen se permite la aportación de

recursos provenientes de subsidios o donaciones a título gratuito que realice cualquier persona física o moral, pública o privada, nacional o extranjera para el cumplimiento de los fines del fideicomiso.

10. Que es su voluntad recibir y administrar los recursos a que se refiere el presente

contrato para el estricto cumplimiento de los fines del Fondo Suelo Reserva Territorial.

III. Declaran las Partes: 2. Que conociendo el contenido y alcance de sus declaraciones, es su voluntad

expresa el celebrar el presente contrato en los términos y condiciones que establecen las siguientes

CLÁUSULAS PRIMERA. "LA SECRETARÍA", dona en forma gratuita e irrevocable a "EL FONDO" la cantidad de $________ (cantidad con letra 00/100 M.N.), que en este acto pasa a formar parte integrante del patrimonio fideicomitido del Fondo Suelo Reserva Territorial, al amparo de lo dispuesto por la cláusula tercera, inciso c del contrato constitutivo a que se refiere la declaración 1 de “EL FONDO”. SEGUNDA. "EL FONDO" acepta en forma expresa la presente donación para los efectos del artículo dos mil trescientos cuarenta del Código Civil Federal y sus correlativos de la República Mexicana. TERCERA. Las partes hacen constar que, dado el carácter de irrevocable de la donación, esta no podrá reducirse ni revocarse en ningún caso y por ningún motivo por "LA SECRETARÍA", ni por cualquier causahabiente a título particular o universal de la




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misma y se trata, en consecuencia, de una donación absoluta y gratuita, siendo a su vez perfecta por la aceptación de “EL FONDO”. CUARTA. "EL FONDO" destinará los recursos recibidos, única y exclusivamente al cumplimiento de los fines del fideicomiso. QUINTA. Para los efectos legales y financieros conducentes, “EL FONDO” hace constar que la donación que por este contrato recibe de “LA SECRETARÍA” no representa más del 50% del importe del patrimonio fideicomitido. SEXTA. Ambas partes manifiestan que en la celebración del presente contrato no existe error, violencia, mala fe o cualquier otro vicio del consentimiento que pudiera invalidarlo. SÉPTIMA. Las partes convienen que para la interpretación y cumplimiento del presente contrato se sujetarán a las leyes, jurisdicción y competencia de los Tribunales Competentes de la Ciudad de México, renunciando a los que pudieran corresponderles por razón de su domicilio presente y futuro. Leído que fue este instrumento, y enteradas las partes de su contenido y alcance, lo firman para constancia y efectos en la Ciudad de México, a los _____ días del mes de _____ del año ______. POR LA SECRETARÍA LIC. JOSEFINA VÁZQUEZ MOTA. TITULAR DE LA SEDESOL

POR EL FONDO _______________________________ DELEGADO FIDUCIARIO




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VIII. RECOMENDACIONES LEGALES PARA INSTRUMENTAR LAS PROPUESTAS. En el presente apartado se presentan las recomendaciones estratégicas para la promoción legislativa de las propuestas de modificación a los ordenamientos legales, contempladas en el estudio. De acuerdo a lo anterior, se exponen los siguientes temas materia de reforma legal: destino específico de contribuciones; impuesto al aumento de valor del suelo urbano; impuesto al aumento de valor de los inmuebles por modificación de las normas urbanas; contribuciones especiales por mejoras; contribuciones especiales a desarrolladores; impuesto predial e impuesto sobre adquisición de inmuebles y emisión de certificados bursátiles. Es importante precisar que si bien se proponen una serie de reformas puntuales que harían más eficiente la gestión pública en materia de suelo para el desarrollo urbano, es imprescindible considerar el hecho de que estas medidas deben formar parte de una serie de políticas públicas en materia de suelo que vayan orientadas a promover la participación activa de los distintos actores involucrados en el desarrollo urbano y la habilitación de suelo para los sectores menos favorecidos de la sociedad.

1. Destino específico de contribuciones

Las disposiciones fiscales y en algunos casos hasta las propias constituciones locales señalan la prohibición expresa para que las contribuciones se destinen a fin específico, quedando por tanto destinados los recursos obtenidos a través de instrumentos fiscales, a la “bolsa general” de recursos recaudados a nivel estatal o municipal. La prohibición expresa tiene una excepción, consistente en que una ley señale el destino específico de una determinada contribución. Por lo tanto deberán hacerse los ajustes necesarios para permitir el destino específico de recursos, provenientes de los instrumentos propuestos, al financiamiento para la adquisición e integración de reservas territoriales. El tema de la afectación de la recaudación por concepto de impuestos a un fin específico, como sería el financiamiento para la constitución de reservas territoriales, es especialmente relevante ya que los instrumentos que se proponen suponen necesariamente esta posibilidad. De acuerdo a lo anterior, será necesario ajustar la normatividad fiscal, como se indica a continuación. La propuesta de modificación legal estaría enfocada a las Leyes de Hacienda Municipales y/o a los Códigos Fiscales de las Entidades Federativas, e incluiría los siguientes aspectos: Concepto de afectación de contribuciones;




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Tipo de contribuciones que pueden ser objeto de afectación; Techos máximos de afectación; Casos en los que se prohiba llevar a cabo la afectación; Fines específicos a los cuales se pueden destinar los recursos Procedimiento que deben seguir las autoridades para llevar a cabo dicha afectación;

En el establecimiento de estas normas, se debe prever la desviación de los recursos, de tal manera que los funcionarios o autoridades no puedan disfrazar una afectación y se debe evitar la descapitalización del presupuesto para el ejercicio del gasto público.

2. Impuesto al aumento de valor del suelo urbano.

Existe una oportunidad para establecer impuestos que graven aumentos de valor de los inmuebles o sus derechos de desarrollo. El éxito de la aplicación de estos mecanismos tributarios depende de que los ingresos vía estas contribuciones se destinen en acciones de adquisición y habilitación de suelo, así como mejoras en zonas habitadas por población de escasos recursos, para lo cual deberá utilizarse el mecanismo de destino específico de contribuciones que se describe en el apartado anterior. Para instrumentar esta nueva contribución, deberán promoverse reformas a las leyes de hacienda municipales, ya que por su naturaleza de contribución que tiene como base el cambio de valor del suelo, corresponde exclusivamente a este ámbito de gobierno conforme a las disposiciones del artículo 115 de la Constitución Federal. Dichas reformas deberán caracterizarse por los siguientes elementos: Objeto: Toda clase de transmisiones de bienes inmuebles urbanos como: compra – venta, donación, permutas, sucesiones, expropiaciones, aportaciones, adjudicaciones, así como actos de transmisión de derechos reales como usufructos y usos. Sujetos: En las transmisiones a título oneroso (compra – venta, permuta, expropiación, dación de pago) quien transmite, en las transmisiones a título gratuito (herencias, donaciones) quien adquiere. Base del impuesto: incremento del valor catastral del suelo desde la última transmisión. Destino de los recursos obtenidos: este impuesto tendría como fin la realización de obras y acciones de habilitación, adquisición de suelo y mejoramiento de zonas para población de escasos recursos. En correspondencia con este impuesto, y para evitar la aplicación de tributación duplicada, deberán promoverse a nivel federal modificaciones a la Ley del Impuesto




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sobre la Renta, para el efecto de que los pagos que se efectúen por concepto de este impuesto sean deducibles del impuesto sobre la renta a cargo de quien efectuó la transmisión inmobiliaria y efectuó el pago de este nuevo impuesto local, en el ejercicio fiscal correspondiente.

3. Impuesto al aumento del valor de inmuebles por modificaciones a las normas

urbanas.

Las modificaciones de uso de suelo e intensidad que se hacen a los planes y programas de desarrollo urbano ya sea por solicitudes de los particulares o por su actualización legal, generan beneficios por los que no se reciben recursos. Para la incorporación de este impuesto en las disposiciones legales, deberán promoverse modificaciones a las leyes de desarrollo urbano de los estados, así como a las leyes de hacienda estatales, considerando como objeto del mismo el que un predio se vea beneficiado por cambios de uso del suelo, intensidad de construcción permitida u otra normatividad urbana, como es el caso de los polígonos de actuación. Sujetos: Los propietarios de los inmuebles beneficiados. Base del impuesto: el beneficio obtenido en relación con la normatividad vigente calculado con base a los derechos de desarrollo. Destino de los recursos obtenidos: deberían aplicarse para la realización de obras y acciones de habilitación, adquisición de suelo y mejoramiento de zonas para población de escasos recursos.

4. Contribuciones especiales por mejoras.

Deberá fomentarse la aplicación de este instrumento por los gobiernos locales para recuperar inversiones en materia de adquisición y habilitación de suelo, como una de las principales fuentes de pago para el Fondo. El éxito de este mecanismo depende de que los beneficios sean tangibles y que los plazos y montos sean adecuados a la capacidad de pago de la población para el cobro de las cuotas. Nuevamente en este caso, es indispensable el destino específico de los recursos provenientes de esta fuente para la realización de acciones de mejoramiento. La propuesta en términos legales respecto de esta figura consiste en la aplicación concreta del instrumento fiscal, el cual existe, con distintos grados de desarrollo, en las leyes de hacienda estatales y municipales, observando las siguientes recomendaciones generales: Utilizarlas para el financiamiento de obras y proyectos pequeños de tipo local. Realizar las obras en un lapso de tiempo no mayor a un año;




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Recuperar los costos en un plazo no mayor a tres años; Aplicar los principios de equidad y proporcionalidad en la determinación de las

obligaciones de pago de los contribuyentes.

5. Contribuciones especiales a desarrolladores

Las contribuciones especiales de desarrollo son impuestas a los promotores de proyectos para la dotación de infraestructura y servicios básicos a cambio de las autorizaciones de desarrollo, para financiar los costos públicos del desarrollo urbano. Este tipo de contribuciones se amparan en el reconocimiento de que ciertas necesidades públicas son atribuibles a los nuevos desarrollos, los cuales deben asumir los costos de los impactos que generan. Los tipos de contribuciones especiales de desarrollo más frecuentes son para drenaje, vialidad y agua potable, y en menor medida, para parques y desechos sólidos. Su forma de pago es en especie o en efectivo y su aplicación al interior o al exterior de los desarrollos, dependiendo de los impactos que se prevé generen los distintos desarrollos. El costo de las exacciones es variable, del 5 al 10% del costo de construcción de los desarrollos en ciudades de rápido crecimiento. Para la aplicación de estos instrumentos es indispensable la reforma de los ordenamientos fiscales aplicables en los estados, particularmente las leyes de hacienda estatales, a efecto de incluir un capítulo que contemple la figura de “contribuciones especiales de desarrollo”, así como las disposiciones relativas al objeto de la contribución, los sujetos obligados al pago, la base gravable y la tarifa correspondiente. Dichas contribuciones quedarían a cargo de aquellos que generan o habrán de generar impactos externos negativos a la comunidad por la realización de una actividad determinada o acción urbana, impactos que para ser subsanados requieren de un gasto público especial. Serían pagadas por los promotores o propietarios o ya sea en efectivo o en especie, mediante la realización de determinadas obras a cargo y por cuenta de quien genera el impacto, con supervisión técnica por parte de la autoridad. La obligación de referencia se incluiría como condicionante al otorgamiento de la autorización definitiva, previa la manifestación expresa de su aceptación por el promotor o propietario.




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6. Emisión de certificados bursátiles

El financiamiento requerido para grandes proyectos urbanos es muy elevado. Para obtener dichos recursos se puede utilizar la emisión de bonos financieros a largo plazo, con garantía de rendimiento mínimo, de los gobiernos municipal, estatal y federal. Esta posibilidad deriva de una reforma recientemente aprobada a la Ley del Mercado de Valores, así como algunos otros ordenamientos en materia financiera, que crearon un nuevo título de crédito llamado "certificado bursátil", el cual tiene la finalidad de facilitar la emisión de instrumentos que contengan obligaciones a cargo de sociedades anónimas, entidades de la administración federal paraestatal, entidades federativas, municipios y bancos cuando actúen como fiduciarias. A partir de los certificados mencionados, y con la asesoría financiera adecuada, es posible que los gobiernos estatal y municipal, financien obras de infraestructura urbana, fortalecimiento fiscal o protección al medio ambiente, entre otras muchas finalidades, garantizando la recuperación de la inversión con cargo a contribuciones a recibir o a proyectos específicos. Para instrumentar esta nueva posibilidad no es necesario reformar disposiciones legales a nivel estatal, sino que se puede instrumentar a partir de la asesoría financiera de una institución de crédito con experiencia en este tipo de operaciones.

7. Impuesto Predial e Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles.

Las recientes modificaciones al artículo 115 de la Constitución Federal confieren a los municipios la atribución de someter a las legislaturas estatales la fijación de las “…cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria” efecto para el cual va a ser necesaria la concurrencia de la entidad catastral del Estado, en coordinación con los ayuntamientos tanto de los municipios coordinados como de aquellos que no lo están. En este contexto es necesario revisar las disposiciones correlativas de los ordenamientos estatales. De las contribuciones sobre la propiedad destaca por su importancia el impuesto predial, objeto principal de las acciones de modernización catastral. Adicionalmente a los aspectos estrictamente fiscales el catastro está cobrando cada vez más relevancia como fuente de información para múltiples fines, pudiendo constituir en el futuro un elemento de gran importancia para el desarrollo regional, apoyando las decisiones de inversiones tanto públicas como privadas en el territorio.




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En este sentido es indispensable contar con políticas, criterios y lineamientos que aseguren una adecuada integración, disponibilidad, explotación y desarrollo de la información catastral. Lo anterior se puede lograr con la creación de una entidad catastral con autonomía técnica y facultades esencialmente normativas, para apoyar a los municipios en el manejo de la información catastral y que asegure la aplicación de criterios y políticas de intercambio de información a todos los solicitantes, pero definiendo niveles de seguridad y acceso. Asimismo, dicha entidad tendría a su cargo la administración normativa del proceso permanente de modernización catastral. Así mismo, deberá reformarse y fortalecerse el marco jurídico en la materia, mediante la adecuación de las leyes de catastro estatales, con los siguientes propósitos: Contar de forma permanente con recursos económicos para gasto de inversión en la modernización catastral, asegurando la administración de dichos recursos a través de un fondo público y su destino a proyectos particulares por conducto de un órgano colegiado integrado por autoridades catastrales estatales y municipales. Contar con un marco jurídico administrativo que defina con precisión las atribuciones y reglas de actuación entre los tres niveles de operación en materia catastral: autoridades estatales, delegaciones y autoridades municipales, propiciando que las funciones normativas estén a cargo del estado y las operativas a cargo de los municipios. Permitir el desarrollo de las funciones “no fiscales” del catastro, definiendo las reglas para proporcionar y accesar la información catastral, su eventual explotación comercial de manera directa o a través de terceros, así como promover y regular la participación tanto de autoridades estatales y municipales, como de organismos privados nacionales o extranjeros. IX. LINEAMIENTOS DE POLÍTICAS DE FINANCIAMIENTO DE SUELO.

1. El sistema financiero para la adquisición y rehabilitación del suelo.

Dentro de la política de suelo y reserva territorial establecida en el Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006, se tiene contemplado el principio de financiamiento y adquisición de dicha reserva, en donde se plantea la necesidad de diseñar mecanismos e instrumentos financieros para la adquisición de suelo, la construcción de obras de cabecera y la introducción de infraestructura básica, a través de líneas de crédito y esquemas de recuperación de inversiones en los que también estén presentes el cobro de derechos, colocación de suelo apto a valores preferenciales y transferencias de subsidios cruzados.




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Para ello se propone la creación de un Fondo Financiero para Suelo y Reserva Territorial, cuyo propósito sea el de adquisición y rehabilitación de suelo para usos urbanos, que requerirá de múltiples fuentes de financiamiento y una forma de manejo acorde con la figura jurídica que se adopte y las condiciones establecidas por las propias instituciones financieras. Dentro de la concepción legal de un Fondo de esta naturaleza podrían examinarse opciones como la de un organismo descentralizado, una sociedad financiera de objeto limitado o un fideicomiso público, mixto o privado, en donde confluirán recursos provenientes de presupuestos públicos, aportaciones de grupos privados o sociales, crédito interno de instituciones bancarias de primer y segundo piso, financiamiento de organismos internacionales, así como de otros fondos de apoyo por parte de organizaciones no gubernamentales. Lo anterior presupone algunos cuestionamientos importantes relacionados con los conceptos de facilidad, agilidad, trasparencia y factibilidad, para la consecución y manejo de recursos financieros. Desde el punto de vista estrictamente financiero, estas concepciones variarán en función de las características de la propia constitución del Fondo. Por ejemplo, si se estima conveniente seleccionar una alternativa de organismo descentralizado o de fideicomiso público, tan solo por el hecho de que exista una participación gubernamental, su funcionamiento deberá ajustarse a la normatividad que implica el ejercicio de un monto anual presupuestal, con todas las ventajas o desventajas inherentes. Por otra parte, en caso de que se optara por un fideicomiso de carácter mixto o una sociedad financiera de objeto limitado, si bien habría una mayor facilidad y agilidad en su operación, se tendría que sustentar la manera de asegurar cierta participación gubernamental a fin de garantizar que se cumpla con la finalidad del Fondo, además de que en términos financieros este tipo de sociedad estaría sujeta a una legislación mercantil y bancaria, como sería la obligación de apegarse a los acuerdos y circulares que al respecto emite la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Respecto a la obtención de recursos para adquisición y rehabilitación de suelo, cada institución tiene sus políticas, lineamientos y reglas de operación, que van desde su incorporación a proyectos integrales de desarrollo urbano hasta programas específicos para compra de suelo, expropiaciones, transferencias o permutas y formación de reservas territoriales, como en los créditos para edificación de vivienda, construcción de infraestructura para servicios públicos y formación de reserva territorial apta para el desarrollo urbano. Se estima que lo anterior da pie para fijar posiciones en atención a la creación de un posible Fondo Financiero para Suelo y Reserva Territorial, sobre todo en relación a su factibilidad jurídica, reglas de operación, participación institucional y consecución de recursos.




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2. Condiciones financieras y de elegibilidad para acreditados del Fondo.

En toda negociación crediticia se establecen las condiciones en cuanto a monto, plazo, tasa de interés, calificación y comisiones en su caso, en base las reglas de operación de las instituciones y de las características de los sujetos de crédito. Si bien el apartado anterior se circunscribió al tema de la obtención de recursos por parte del Fondo, ahora es necesario señalar aspectos relacionados acerca del destino de los recursos del Fondo hacia los acreditados. Desde luego, se reconoce que los recursos del Fondo se canalizarán a apoyar la adquisición y rehabilitación del suelo, sin propiciar una actividad especulativa por parte de los acreditados, con lo que el principal problema a superar es el de la forma de acotar las características de los sujetos de crédito y el destino de los propios financiamientos. En el primer caso, se estima conveniente que dicho Fondo opere con gobiernos locales, grupos privados y agrupaciones sociales, lo que implicaría dejar a un lado el concepto de préstamo individual, situación que facilitaría el funcionamiento del Fondo y la aceptación de garantías para la recuperabilidad de los créditos. Respecto al segundo caso, se estima aconsejable que el Fondo apoye a proyectos de desarrollo urbano en donde la disponibilidad de suelo sea un componente fundamental y con un uso previamente determinado dentro de un proceso ordenado de desarrollo urbano. Si lo anterior es aceptable, podrían señalarse los lineamientos para establecer las condiciones financieras, tales como el que el importe del préstamo represente el menor porcentaje en relación a los componentes de la inversión fija; que sea de corto el plazo la recuperación, de tal suerte que el Fondo represente un mecanismo de alta revolvencia; que la tasa de interés responda al costo de la mezcla financiera, a costos administrativos autofinanciables; y a una tipología de proyectos en cuanto a que sean productivos y rentables o de beneficio social. Por otra parte, tanto para la consecución de los recursos como para el otorgamiento de los créditos, deberá tenerse especial cuidado en lo concerniente a avales, garantías y recuperabilidad. Por lo que toca al aval para fines de los financiamientos que reciba el Fondo, se plantea la posibilidad de que el gobierno federal proporcione dicho aval, tanto para créditos internos como internacionales, con la aceptación de la hipótesis que el organismo generará suficientes recursos en tiempo y forma para liquidar los préstamos que se le adjudiquen. En cuanto al aval de los acreditados del Fondo, cambiarán en concordancia a los sujetos del crédito; por ejemplo, si el acreditado es un gobierno municipal, el aval podría ser el propio gobierno estatal, quien es el que determina las participaciones.




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Respecto a las garantías, lo ideal es que la factibilidad del proyecto constituya su propia garantía. Sin embargo, la práctica financiera indica que es difícil aceptar este principio, por lo que tendrían que establecerse garantías colaterales, tales como la propiedad del suelo con un criterio de valor expectante, otras garantías de inmuebles con suelo apto, prioridad en el pago de financiamiento de suelo y capacidad de respuesta de los avales. El factor de recuperabilidad o de efectividad en el beneficio social serán los elementos clave para el éxito del Fondo. En este sentido, tendrán una importancia decisiva las fuentes de pago, que podrán ser desde las recuperaciones directas del proyecto hasta las indirectas provenientes de impuestos prediales, impuestos especiales, contribuciones de mejoras o plusvalías generadas por los propios proyectos, que si bien afectan propiamente al proyecto, para el Fondo podrán ser consideradas como posibilidades de recuperación. Lo expresado conlleva prácticamente las condiciones de elegibilidad, mismas que podrían traducirse en los siguiente términos: existencia de un proyecto urbano integral en donde el suelo sea indispensable y se requiera financiamiento para su adquisición y rehabilitación; que la solicitud de préstamo sea presentada por gobiernos locales, sociedad financieras no gubernamentales o sociedades mercantiles privadas; que la recuperabilidad de los préstamos para suelo se conciba como de corto plazo; que se cuente con avales y garantías suficientes, ya que será una obligación para señalar estimaciones preventivas para riesgos crediticios; y establecer las fuentes de pago en los planteamientos de factibilidad económica y financiera de los proyectos. Desde luego existen otras condiciones financieras y de elegibilidad, que deberán incluirse en el manual de organización y procedimientos o reglas de operación del Fondo en su momento, en donde habrán de especificarse aspectos como el monto máximo de financiamiento, el período de recuperación de los préstamos, tasas de interés diferenciadas, fuentes indirectas de pago y componentes crediticias.

3. Lineamientos de política.

De acuerdo a lo expresado, conviene mencionar políticas de financiamiento que será posible tomar en cuenta para el funcionamiento del Fondo propuesto:

• El proyecto deberá estar autorizado por la dependencia que tenga a su cargo la ordenación del territorio urbano de la localidad.

• El financiamiento para adquisición de suelo deberá responder al criterio de un

proyecto de desarrollo integral, ya sea de carácter habitacional,




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infraestructura, comercial, patrimonio cultural o de conservación de recurso, entre otros

• Dentro de las componentes de inversión del proyecto que se pretenda

desarrollar, el costo del suelo debe ser el de la menor proporción. La razón es que se asegura tanto la recuperación de financiamiento para adquisición y rehabilitación del suelo como el desarrollo del propio proyecto.

• La recuperación del financiamiento para suelo apto deberá tener prioridad y

ser a corto plazo, ya que existen mecanismos idóneos para ello, tales como ingresos por preventa, presupuestos previamente asignados y procedimientos de pago.

• El hecho de que el Fondo cuente con recuperaciones de corto plazo le

permitirá cumplir con obligaciones financieras y operativas, así como sostener un mecanismo de alta revolvencia, con el consecuente impacto en la disminución de cartera vencida y en la ampliación del número de beneficiarios.

• Al contar con una alta revolvencia y de acuerdo a mezclas financieras, será

posible conceder créditos con tasas de interés más preferenciales.

• Lo anterior facilitará el otorgamiento de avales y garantías, por el menor tiempo de riesgo.

• Resulta viable que los mecanismos de tiempo de pago se ajusten al corto

plazo, a la prioridad en la recuperación de las inversiones y a la capacidad de pago de los beneficiarios.

X. CONSIDERACIONES ESTRATÉGICAS

1. Trabajos Preoperativos

Dentro de la estrategia para el desarrollo del Fondo de Financiamiento para Suelo - Reservas Territoriales es posible contemplar una serie de actividades previas a la constitución del propio Fideicomiso, que fundamentalmente obedecen a planteamientos y estudios especiales, que faciliten su creación y operación, al mismo tiempo que sirvan para trámites de créditos ante instituciones financieras nacionales e internacionales. Los estudios que se recomienda llevar a cabo son los siguientes:




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• Estudio del mercado del suelo en México y diseño de un sistema de indicadores que actualice la información más relevante en la materia.

• Estudio cuantitativo y cualitativo de los mecanismos de apropiación del suelo en

las principales ciudades mexicanas.

• Propuesta de mecanismos de valorización expectante de suelo por tipología de proyectos.

• Proceso para garantizar el principio de equidad en la distribución de los créditos.

• Políticas detalladas para la asignación de los préstamos.

• Estrategia de focalización del crédito para aumentar la eficacia en su aplicación.

• Análisis de sistemas de crédito existentes.

• Distribución de los derechos del crédito.

• Diseño de instrumentos de crédito.

• Lineamientos para la elaboración de una matriz de evaluación de acreditados.

• Justificación macroeconómica de la necesidad de financiar suelo urbano y su

habilitación.

• Impactos económicos y sociales del financiamiento para la adquisición y habilitación de suelo.

• Análisis de riesgo político y plan de promoción.

• Planteamientos sobre sistemas de seguimiento y evaluación.

• Procedimientos actuales de valuación catastral.

Desde luego, los resultados de estos trabajos podrán ser incorporados en el Plan Ejecutivo de Implementación, que se aconseja sea elaborado una vez constituido el Fideicomiso. El establecimiento del Fondo Suelo – Reserva Territorial requiere de la negociación en paralelo con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público e instituciones de crédito nacionales como BANOBRAS e internacionales como es el caso Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. Estas negociaciones podrían modificar o




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profundizar algunos de los aspectos propuestos, pero deberá cuidarse que el planteamiento conceptual sea respetado en sus aspectos fundamentales ya que de ello depende que los resultados sean los adecuados. Las actividades para establecer el Fondo requerirán la conformación de un equipo por parte de la SEDESOL que se encargue directamente de llevar a cabo reuniones de trabajo con los organismos mencionados y otras instituciones diversas que permitan la instrumentación del mecanismo. Debido a que las organizaciones sociales podrán jugar un papel fundamental para la adquisición y habilitación de suelo, deberá buscarse que se incorporen en las reuniones.

2. Plan Ejecutivo de Implementación.

Una vez establecido el Fideicomiso para el Fondo de Financiamiento para Suelo - Reserva Territorial, será indispensable considerar una estrategia para su adecuado funcionamiento a través de la elaboración de un Plan Ejecutivo de Implementación, cuya finalidad sea la de ser un instrumento tanto para asegurar la adecuada operación del mismo, como para la consecución de recursos en instituciones de crédito nacionales e internacionales. Este Plan podría traducirse en un Proyecto de Financiamiento para Adquisición y Habilitación de Suelo, en el cual los temas a desarrollar se integrarían en los grandes apartados de la Descripción del Proyecto, los Subcomponentes del mismo, el Sistema de Monitoreo y Evaluación, así como el Análisis de Viabilidad Financiera. Dentro de la Descripción del Proyecto habrá aspectos básicos a tomar en cuenta, como es el caso de los antecedentes, justificación y objetivos del mismo. Para fines de estrategia resulta importante señalar algunos propósitos específicos del Proyecto de Financiamiento que deberán especificarse en su mecánica de operación, tales como:

• Alternativas para la obtención de recursos fiscales.

• Capacidad de fondearse en largo plazo.

• Estrategias fiscales que no encarezcan el crédito.

• Capacidad de decisión mediante la participación de un Comité Técnico y un Comité de Crédito.

• Protección de la imagen financiera del Fondo con la formación de un Fondo

de Reserva y un Fondo de Garantía.




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• Seguridad en la recuperación de los préstamos asignados por el Fondo. Cabe señalar que para el Fondo habrá que plantear con toda claridad objetivos relacionados con aspectos corporativos, así como de servicio, promoción y publicidad, operación, sistemas y estructura de organización. Respecto a los Subcomponentes del Proyecto de Financiamiento se estima importante consignar un Plan de Desarrollo Institucional y un Plan de Operación. En el primer caso se destacan aquellos aspectos que principalmente se refieren a un plan de focalización, como son los relativos a:

• Definición de los estratos de población que serán atendidos por el fondo.

• Criterios de clasificación socioeconómica de los beneficiarios.

• Definición del perfil general de los clientes a atender, ya sea instituciones públicas, inversionistas privados, organizaciones sociales o personas físicas en su caso.

• Metas generales del Fondo.

• Plan de integración del Fondo con otros apoyos financieros.

• Matriz de evaluación de candidatos al crédito.

• Matriz de costos por tipo de proyecto.

• Matriz comparativa de los esquemas de crédito existentes para fines de

compra y habilitación de suelo.

• Plan de gestoría y mercadeo político.

• Estructura organizacional y costos de administración.

• Propuesta del sistema informático y análisis de alternativas.

• Programa de capacitación.

• Cronograma general de inicio de operaciones. De lo anterior únicamente se quisiera hacer hincapié en lo relativo al plan de integración del Fondo con otros apoyos financieros y sus metas generales, ya que constituyen partes fundamentales para la puesta en marcha del Fondo de




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Financiamiento, sobre todo por la pretensión de que los créditos que se otorguen busquen beneficiar de manera prioritaria a los niveles socioeconómicos de escasos recursos. Si lo anterior constituye un enfoque válido, además de líneas de financiamiento de carácter preferencial se requiere de otros apoyos económicos adicionales provenientes de otras instancias, debido a que los estratos de familias con menores ingresos con frecuencia carecen de garantías suficientes para conseguir un préstamo para la adquisición de un inmueble. Lo expresado pareciera indicar que no es adecuado prestar a dichos estratos socieconómicos en proporciones mayores a las cantidades que pueden pagar. Más bien el enfoque consiste en que es necesario complementar recursos para que estos grupos sociales pudieran tener acceso al suelo urbano debidamente habilitado, lo que lleva a afirmar que la única forma de mantener la vocación social de este proyecto y su eficiencia económica a la vez, es el de buscar apoyos financieros adicionales, para lo cual es posible prever las siguientes acciones:

• Mantener al mínimo el costo de dinero obtenido en préstamo, para otorgar créditos a una tasa de interés lo más baja posible.

• Obtener aportaciones y donativos para contar con una mezcla de costos

bajos de capital.

• Favorecer créditos con una asignación complementaria de recursos de apoyo públicos o privados.

La primera acción requiere de tiempo y sólo ayuda marginalmente. La segunda, se consolidará en la medida que se demuestre la legitimidad del Fondo ante la comunidad, lo cual necesita mayor tiempo. La tercera se puede y debe asegurase en el corto plazo. Respecto a las metas generales es posible mencionar metas corporativas como es la definición de manera conjunta con todas las instancias involucradas en la estructura final de operación del Fondo; metas de mercado, entre las que se pueden enunciar el número de créditos a colocar en una primera fase del proyecto, la proporción de los recursos fondeados que se canalizará a segmentos de personas con bajos ingresos, y lograr que la opinión pública acepte y reconozca al Fondo como un sistema innovador y eficiente. De igual forma, se definirán metas operativas, como son el porcentaje de cumplimiento de los programas de asignación de créditos, recuperación de los préstamos en el corto plazo, un costo operativo reducido con relación al número de acreditados y al monto de la colocación de crédito, importe de la retención para los Fondos de Reserva y




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Garantía, porcentaje deseable de cartera vencida e incobrable y logro de un índice de satisfacción de los productos financieros ofrecidos por el Fondo; metas financieras, como es la composición de los recursos de acuerdo a la fuentes de financiamiento, un costo promedio de tesorería igual o menor al costo de fondeo y mantenimiento de créditos lo más barato posible; y metas organizacionales, que se pueden ejemplificar con una estructura de organización reducida, ágil y eficiente, con personal de experiencia en la materia de suelo, y acciones de incentivos y capacitación. Dentro de los Subcomponentes del Proyecto sobresale el Plan de Operación, en el que deben tratarse cuestiones fundamentales, como son:

• Definición de los fines de los Fondos de Reserva y Garantía.

• Definición de los Fines de un Fondo Alterno de Fuentes de Pago en su caso.

• Definición de las características financieras de los instrumentos de crédito que en su momento maneje el Fondo de Financiamiento para Adquisición y Habilitación de Suelo.

• Clasificación de la cartera de crédito.

• Mecanismo de asignación y reasignación de los recursos.

• Mecanismo de resolución de otorgamiento de crédito.

• Matrices de procesos.

• Sistemas de cobranza y análisis de opciones.

• Definición de riesgos.

• Esquema de garantías.

• Cronograma general de actividades.

De los rubros anteriores, es conveniente apuntar algunas de las características que deben contener los instrumentos de crédito, como es el caso de la capacidad de pago de los acreditados, el importe de las primas a pagar por el seguro de incapacidad y de vida, sistema de amortización mediante pagos nivelados o pagos crecientes, forma de disposiciones del crédito, documentación mediante pagarés a la vista, plazo para el reembolso de crédito y sus intereses, plazo de gracia en el pago del crédito, valor del registro del crédito en pesos o en unidades de inversión, tasa de interés del crédito, costos de incumplimiento por parte del acreditado y supuestos para la cancelación o suspensión.




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Una situación que también habrá que tomar en cuenta en la estrategia operativa del Fondo es la definición de riesgos que pueden ser de diferentes tipos, entre los señalan las diferencias de montos colocados y recuperados a efecto de cubrir oportunamente la posición de fondeo; las diferencias entre plazos, es decir, el plazo de crédito y el plazo de amortización de la posición de fondeo; diferencias entre la tasa activa y pasiva, o sea entre la tasa de interés del crédito y la tasa de interés de la posición de fondeo; el riesgo cambiario al existir una posición desequilibrada entre diferentes divisas; el alza inflacionaria que repercute en el incremento del costo financiero del crédito; y el riesgo crediticio normal. Asimismo, en el esquema de garantías habrá que atender a diferentes casos, en donde se manejen variantes de garantías como es el valor expectante del suelo, las instancias públicas o privadas subsidiaramente responsables ante el Fondo por el otorgamiento de los créditos y su cobranza, las retenciones que se autoricen para los Fondos de Reserva y Garantía, los bienes o ingresos fideicomitidos y el cumplimiento de las condiciones de elegibilidad que se fijen en las reglas de operación. Por otra parte, en lo que concierne al monitoreo y evaluación, será necesario definir los indicadores de desempeño y la metodología de su cálculo, la organización en cuanto especificar quién será el encargado de llevar a cabo el sistema de seguimiento y evaluación, el plan de monitoreo y los costos del mismo; ello tendrá relevancia en la negociación y operación de un crédito internacional. Por último, en la estructuración del Plan Ejecutivo de Implementación tendrá un apartado especial el Análisis de la Viabilidad Financiera en razón a:

• Premisas y resultados generales.- Se tendrán que incluir las condiciones realistas en relación a tasa pasiva y activa de interés, costo ponderado del servicio de financiamiento, monto de los créditos, ingresos esperados, porcentajes esperados de cartera morosa, vencida e incobrable, fondeos requeridos y plazos, entre otros.

• Escenarios.- Se considerarán aspectos como el programa de colocación de

recursos, flujo de efectivo, balance general, estado de resultados, matriz de costos y gastos, programa de ministración de fondos por parte de instituciones financieras nacionales e internacionales, programa de pagos asignable al Fondo de Financiamiento para Suelo y tabla de pagos de los acreditados.




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3. Etapas de Desarrollo del Fondo.

Una estrategia como la que se propone para la puesta en marcha y operación del Fondo de referencia deberá entenderse como un proceso de trabajos subsecuentes, con la idea de evitar costos innecesarios. En principio dicho proceso respondería a varias etapas que incluirían negociaciones para aportación de capital, estudios especiales, constitución y administración del Fideicomiso, desarrollo de la operación, tramitología financiera, promoción, capacitación, créditos puente en su caso e inicio de operaciones, las cuales se podrían agregar en las siguientes fases: • Constitución del Fideicomiso. • Trabajos Preoperativos. • Plan Ejecutivo de Implementación. • Promoción del Plan. • Puesta en marcha y ejecución del Plan. Cada una de estas etapas tendrían su calendarización de actividades, en el entendido de que una vez creado el Fideicomiso tendrán que desarrollarse acciones propias de su mecánica operativa, como es el manual de organización, manual de procedimientos, manual de asignación crediticia, reglas de operación e instalación de sistemas contables, administrativos e informáticos, entre otras.

4. Política para el fortalecimiento de la hacienda local para hacer frente a las

necesidades en materia de desarrollo urbano

Paralelamente al establecimiento del Fondo deberá impulsarse el fortalecimiento de la hacienda local con la instrumentación de las recomendaciones propuestas en materia de impuestos, contribuciones y otros mecanismos financieros de índole local. Esto requiere de modificaciones a la legislación local, particularmente las Leyes de Hacienda Municipales, Estatales, las Leyes de Catastro y las de Asentamientos Humanos o Desarrollo Urbano. Lo anterior implica que la SEDESOL establezca e impulse una nueva política de fortalecimiento de la hacienda municipal dirigida a contar con recursos para adquisición y habilitación de suelo, así como para otras acciones y obras públicas de carácter prioritario. La política parte de suponer que existe un potencial no aprovechado en materia de contribuciones locales asociadas a la propiedad inmobiliaria y que es necesario apoyar




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a los gobiernos locales para que usen de forma más eficiente sus prerrogativas en materia fiscal y de financiamiento por medio del uso de mecanismos ágiles y sencillos que generen recursos que tengan fines previamente definidos, particularmente en la realización de obras y acciones en materia de adquisición y habilitación de suelo para el desarrollo urbano. En una primera etapa el Fondo servirá de mecanismo inductor al establecimiento de instrumentos como las contribuciones de mejoras, la actualización del catastro y su articulación a las políticas urbanas y el impuesto al aumento del valor del suelo urbano, entre otros. En una segunda etapa se prevé que buena parte de los gobiernos locales cuenten con una hacienda fortalecida que les permita mejores condiciones para hacer frente a las demandas en materia de infraestructura y servicios, particularmente de la población con menores recursos.

4.1.1. Divulgación de la nueva política La SEDESOL debe establecer mecanismos de divulgación de los lineamientos propuestos por esta asesoría con relación a los instrumentos colaterales, así como el Fondo Suelo – Reserva Territorial. Esta divulgación debe conformarse por los siguientes elementos: Realización de foros en los que participen los gobiernos locales y diversos sectores de la sociedad en los cuales se den a conocer los lineamientos propuestos y se difundan los beneficios que atraería su aplicación. Elaboración de manuales y folletos que se entreguen a gobiernos locales donde se presenten los principales aspectos en materia de impuestos, contribuciones y otros mecanismos que podrían aplicar. Esta nueva política en materia de contribuciones locales deberá ser fomentada a través de las políticas preferenciales que establecerá el Fondo Suelo Reserva Territorial, el cual tendrá un carácter inductivo. Es importante destacar que la implantación de estas propuestas no dependerá de la creación del Fondo, sino que podrá darse de forma paralela.

4.1.2. Prioridades en materia de instrumentos colaterales Se recomienda dar prioridad a las propuestas en materia de Impuesto al Aumento del Valor del Suelo Urbano, a las Contribuciones de Mejoras y al Impuesto Predial basado en los usos del suelo permitidos, ya que son las que tienen mayor potencial en la recaudación y viabilidad en su implantación en el mediano plazo.




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La SEDESOL deberá contar con personal que asesore a gobiernos y legislaturas locales para implementar las contribuciones señaladas. XI. CONCLUSIONES Los problemas derivados de la ocupación irregular del suelo no se limitan a la esfera jurídica. Este esquema de poblamiento trae consigo efectos negativos para el conjunto de la sociedad, acarreando situaciones que la mayoría de las veces son irreversibles. Tradicionalmente se han enfrentado estos problemas a través de mecanismos de regularización, los cuales si bien solucionan la situación desde una perspectiva de propiedad legal del suelo, no atienden el principal inconveniente que es una inadecuada localización e integración respecto del conjunto de la ciudad. El Fondo Suelo – Reserva Territorial será un mecanismo que se inserte dentro de un nicho no atendido en la actualidad por los diversos organismos financieros tanto públicos como privados. Se trata de un mecanismo financiero que busca multiplicar los recursos asignados a la adquisición y habilitación de suelo urbano, particularmente para población de escasos recursos, con un enfoque que considere no sólo a las periferias, sino preferentemente en las zonas ya urbanizadas, aprovechando así las inversiones ya existentes bajo un enfoque basado en una mayor densidad para hacer factibles las inversiones. Esto busca superar la visión tradicional de reserva territorial, la cual se enfoca en incorporar suelo de la periferia y por otro lado se trata de una propuesta que busca apoyar acciones en el corto plazo y no únicamente la compra de suelo que muchas veces no se utiliza. El Fondo buscará crear ciudad, y por tanto financiará no sólo la adquisición y habilitación de suelo para usos habitacionales, sino suelo para equipamiento y otros usos asociados (comerciales, industriales) que generen una alternativa integral de poblamiento y al mismo tiempo permitan generar productos que sirvan para su propio financiamiento al ser comercializados o aprovechados mediante diversos mecanismos de asociación. Los sujetos de financiamiento por el Fondo propuesto serán tanto gobiernos locales como grupos sociales organizados que cumplan con las reglas de operación y las políticas, las cuales fomentarán la identificación de fuentes de pago como son mecanismos fiscales por parte de los gobiernos locales y generación de productos asociados a los proyectos o mecanismos similares.




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Es necesario fomentar la utilización de diversos mecanismos fiscales como las contribuciones de mejoras, los impuestos al aumento del valor del suelo, entre otros aspectos, que redunden en mayores recursos para hacer frente a las necesidades en materia de adquisición y habilitación de suelo urbano. Esto implica por un lado el fortalecimiento de la hacienda local y por otro la articulación entre la política financiera, fiscal y urbana para lograr experiencias exitosas que se reproduzcan y que signifiquen alternativas reales para la población, particularmente la de menores recursos. Otro concepto importante de la propuesta es apoyar la progresividad en el desarrollo urbano, pero con una localización adecuada y congruente con los planes y programas de desarrollo urbano, con el fin de evitar la generación de externalidades negativas que afectan al conjunto de la sociedad. La instrumentación de las propuestas requiere de un intenso trabajo en materia de asesoría y fomento por parte de la SEDESOL, el cual incluirá a los gobiernos locales, poderes legislativos, organizaciones locales y otros actores tales como los desarrolladores inmobiliarios, el sector social y los académicos. Este trabajo de impulso implica contar con el personal suficiente y adecuado para dicha labor, la cual será significativa si consideramos la cantidad de gobiernos locales y las diferencias particulares que se dan en cada caso particular. Las propuestas planteadas pretenden lograr que tanto el gobierno como los desarrolladores y grupos organizados puedan instrumentar acciones de adquisición y habilitación de suelo que se constituyan en una alternativa atractiva y efectiva frente a la actual ocupación irregular. En ninguno de los casos se requieren modificaciones Constitucionales, aunque sí deberán hacerse adecuaciones a la legislación secundaria en materia de Hacienda Pública, Catastro y Desarrollo Urbano a escala local. Este trabajo es el primer paso en el replanteamiento de la política financiera de incorporación de suelo al desarrollo urbano, la cual tiene un largo y complejo camino por delante, aunque con la ventaja de contar con los principales lineamientos que guíen su instrumentación para beneficio de la sociedad en su conjunto y la sustentabilidad del desarrollo urbano de nuestro país.




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XII. ANEXO TÉCNICO - DOCUMENTAL A continuación se presenta el anexo técnico documental que contiene los siguientes elementos: 1) Bibliografía general 2) Cuadros comparativos de contribuciones fiscales en las entidades federativas de

Aguascalientes, Baja California, Distrito Federal, Guanajuato y Jalisco.




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1) Bibliografía general Azuela, A. (1989) La ciudad, la propiedad privada y el derecho, El Colegio de México, México. (2001) “El acceso de los pobres al suelo urbano de los ejidos, a diez años de la reforma”, Banco Mundial, México. Mimeo. Pp. 111-120. Brito, A. (1999). “Inventario de Asentamientos y fraccionamientos irregulares en la zona metropolitana de Guadalajara”, Centro de Estudios Metropolitanos, Universidad de Guadalajara, México. (1999) “Estado, desarrollo urbano y reservas territoriales” en: Patiño y Castillo (Compiladores) Servicios y Marco Construido. 2do. Congreso RNIU: Investigación Urbana y Regional. Balance y perspectivas. Red Nacional de Investigación Urbana; Universidad Autónoma de Ciudad Juárez y Universidad Autónoma Metropolitana- Azcapotzalco. México. Pp. 179-196.

- Caire M. G. (2001) “La gestión urbana municipal en el proceso de incorporación de la tierra ejidal al suelo urbano ante el nuevo orden institucional”; en: Federalismo y Desarrollo No. 72. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos S.N.C. México. Pp. 38-85. Consejo Nacional de Población (1999). Proyecciones de la población de México, de las entidades federativas, de los municipios y de las localidades, 1995-2050. CONAPO, México. Corona, R. y J. Contreras (1999) “Los ejidatarios y la posesión de la tierra ante el proceso de urbanización en la ZMCM” ; en: Patiño y Castillo (op. Cit.). Cruz, M. S. (1999). “Hacia una nueva interpretación del papel de la tenencia de la tierra en la apropiación del suelo urbano”; en: Patiño y Castillo (op. Cit.). Doebele (1999) The Recovery of 'Socially Created' Land Values in Colombia, en: Instituto Lincoln, www.lincolninst.edu Duhau, E. (1998) La urbanización popular, UAM-A Grupo Editorial M. A. Porrúa, México. Escalante (2001) El mercado de tierras en México. Red de Desarrollo Agropecuario. CEPAL. Santiago de Chile.




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Eibenschutz, R. y Flores, G. (2000) La vivienda del Distrito Federal en el año 2000, Gobierno del Distrito Federal. México. Eibenschutz, R. y Rébora, A. (2000) El desarrollo urbano del Distrito Federal en el año 2000, Gobierno del Distrito Federal. México. Flores, S. (2001) “El fortalecimiento del impuesto predial: Hacia una necesaria reconceptualización”, ponencia presentada al seminario Financiamiento para el Desarrollo Urbano Regional en México; organizado por Instituto de Investigaciones Económicas, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad, Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias de la UNAM y El Colegio Mexiquense, A.C. México. Furtado (1999) “Repensando las políticas de captura de plusvalías para América Latina”; en: Instituto Lincoln, www.lincolninst.edu. INEGI (2001) El Ingreso y el Gasto Público en México. INEGI. México. Iracheta, A. (2002) “Pobreza y oferta de suelo para grupos populares en México”, en: Pobreza urbana y el futuro de las ciudades. Primer Encuentro Internacional Ciudades humanas. Gobierno del Estado de México y Grupo Editorial M. A. Porrúa. Pp. 113-140. Jiménez, E. (1999). “Políticas públicas y reservas territoriales en Aguascalientes”, Ciudades, 44, México, pp. 37-47. Miles, M., Et. Al. (2000) Real state development: principles and process, Urban Land Institute, Washington. Morales, C. y García, S. (2002) “Finanzas públicas y la Zona Metropolitana del Valle de México”, borrador sujeto a revisión, PUEC, México. Ramírez F. (2001) “Formación de Precios y Plusvalías en la Expansión Urbana sobre Terrenos Agrícolas” ponencia presentada al Seminario Internacional: Mercados de Suelo Urbano; organizado por Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Lincoln Institute of Land Policy (LILP). México. Rébora, A. (2000) ¿Hacia un nuevo paradigma de la plantación de los asentamientos humanos? Políticas e instrumentos de suelo para un desarrollo urbano sostenible, incluyente y sustentable. El caso de la región oriente en el Valle de México. UNAM, Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad, Gobierno del Distrito Federal, El Colegio Mexiquense y Grupo Editorial M. A. Porrúa. México. SEDESOL (2002) Programa Nacional de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio 2001-2006. México.




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Vargas, R. (2001) “Impacto del Suelo de Origen Social en los Mercados de Suelo Urbano”; ponencia presentada al Seminario Internacional: Mercados de Suelo Urbano; organizado por Programa Universitario de Estudios sobre la Ciudad (PUEC) de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) y el Lincoln Institute of Land Policy (LILP). México. Varley A. (1998) “The political Uses of Illegality: evidence from urban Mexico”; en; Fernandes Edesio y Ann Varley, Ilegal Cities: Law and Urban Change in Developing Countries, Zed Books Ltd. London & New York.




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CREDITOS

SECRETARIA DE DESARROLLO SOCIAL LIC. JOSEFINA VAZQUEZ MOTA

SUBSECRETARIA DE DESARROLLO URBANO Y ORDENACION DEL

TERRITORIO DR. RODOLFO TUIRAN GUTIERREZ

DIRECCION GENERAL DE SUELO Y RESERVA TERRITORIAL

ARQ. ERNESTO ALVA MARTINEZ

DIRECCION DE CONSTITUCION DE LA RESERVA

ARQ. VALENTIN SAMANIEGO ARAUJO ARQ. FEDERICO GAITAN CERVANTES

LIC. GUILLERMO PEÑA ALCHINO

UNIVERSIDAD AUTONOMA METROPOLITANA UNIDAD XOCHIMILCO PROGRAMA UNIVERSITARIO DE ESTUDIOS METROPOLITANOS

ARQ. ROBERTO EIBENSCHUTZ HARTMAN

ARQ. GUILLERMO FLORES VILLASANA ARQ. GUILLERMO BISTRAIN REYES

D.A.H. DANIEL E PEREZ TORRES LIC. GERARDO GOMEZ DEL CAMPO DEL PASO

diseño de instrumentos financieros para la integración de...

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