didier rey venegas - ponencia

7/23/2019 Didier Rey Venegas - Ponencia

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TERCER SEMINARIO INTERNACIONAL GESTIN SOCIAL DE LA CIUDAD Y EL TERRITORIO

LA CORRESPONSABILIDAD COMO MEDIO PARA CONCERTAR ELORDEAMIENTO DEL TERRITORIO: APROXIMACIONES PARA RE -ORIENTAR MODELOS DE OCUPACIN EN TERRITORIOS DE BORDES

URBANO RURAL DE BOGOT D.C.

Didier Rey Venegas.Arquitecto y Magister en Hbitat, [email protected].

La ponencia es autora del equipo de TERRITORIOS DE BORDE URBANO REGIONAL de

la Secretaria Distrital del Hbitat de la Alcalda Mayor de Bogot. Este es un grupointerdisciplinar de profesionales con experiencia laboral e investigativa en reas afines alordenamiento urbano, rural y regional, a la gestin ambiental, al mejoramiento del hbitat delos asentamientos humanos y a la construccin social del hbitat.

Palabras clave: Territorio, borde urbano regional, modelo de ocupacin, concertacin,corresponsabilidad.

ResumenLa poltica pblica formulada por el Plan de Desarrollo Distrital Bogot Humana 2012 -

2016 parael ordenamiento de los territorios de borde urbano rural, est dirigida a re orientarmodelos de ocupacin desregulados en los que predominan conflictos asociados a la expansinurbana en suelo rural y en reas de proteccin ambiental de la ciudad. Este conjunto delineamientos, estrategias y mecanismos surgen como complemento a proyectos de redensificacin y re vitalizacin de las centralidades urbanas de Bogot, y se fundamenta en elreconocimiento, gestin y mejoramiento de los procesos que configuran el hbitat de lascomunidades y los asentamientos ubicados en reas de transicin urbano rural. En elcumplimiento de este propsito, la Secretara Distrital del Hbitat, a travs del proyecto re

definicin de modelos de ocupacin en franjas de transicin urbano rural, ha generadoaproximaciones a la construccin de estrategias de concertacin del ordenamiento a partir deprocesos de corresponsabilidad entre actores de los territorios de borde de Bogot. La presenteponencia tiene como objetivo poner en consideracin los principales reflexiones generadas porel proyecto como aporte a procesos de desarrollo urbano, polticas pblicas y su articulacincon la gestin social de territorios de borde.


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IntroduccinEn respuesta a los desafos que supone el crecimiento de asentamientos humanos de Bogot,

el Eje 1. Un territorio que enfrenta el cambio climtico y se ordena alrededor del agua del

Plan Distrital de Desarrollo Bogot Humana 2012 - 2016, propone la gestin de una ciudaddensa y compacta, que fortalece y armoniza el uso del suelo urbanizado. De modocomplementario, orienta el ordenamiento sostenible y sustentable de los territorios de bordeurbano rural, a partir del desarrollo de estrategias integrales, capaces de reconocer dinmicasambientales, espaciales, econmicas, sociales, culturales e institucionales presentes en los

modelos de ocupacin existentes.En este sentido, ordenar el territorio alrededor del agua, es una accin que supera laintervencin tcnica de rehabilitacin ambiental, e involucra procesos sociales de conservaciny gestin de los asentamientos, entendiendo por asentamientos como la accin y efecto de

ocupar, organizar, y acondicionar un territorio para adaptarlo a las necesidades de los sujetos

(Salas, 1992). En este contexto, enfrentar los retos de la adaptacin a la variabilidad y al cambioclimtico, son retos de la ciudad en su conjunto, obliga a ir ms all de reconocer formalmentela interdependencia de lo urbano con su entorno rural y regional. Implica que Bogot asumaresponsabilidades frente a sus relaciones con la regin, transformando su actuar con suterritorio rural y los ecosistemas que lo componen, de manera que se haga visible una invitacina ser parte de la construccin de un nuevo modelo de gestin del territorio.

Bajo este enfoque, la Secretara Distrital del Hbitat en coordinacin con la SecretaraDistrital de Ambiente (SDA) y la Secretara Distrital de Planeacin (SDP), ha liderado la metadel Plan Distrital de Desarrollo formular 4 modelos de ocupacin en franjas de transicinurbano rural, la cual se desarroll en el marco del Proyecto: Redefinicin del modelo de

ocupacin de las franjas de transicin urbano rural. Esta meta tiene como objetivo promover

la ocupacin ordenada de la ciudad y definir lineamientos de intervencin pblica y privadaque permitan contener la expansin desordenada o informal de la ciudad.

Las gestiones del proyecto se fundamentan en el ajuste y mejoramiento de las prcticas

habitacionales existentes de los territorios de borde de Bogot, a partir del fortalecimiento y laarticulacin de procesos comunitarios y de acciones institucionales que garanticen lasostenibilidad y sustentabilidad social y ambiental de los asentamientos y sus entornos.


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Figura 1. Territorios de bode urbano rural de Bogot

Fuente: Secretara Distrital del Hbitat 2015

Este propsito parte de reconocer los procesos de construccin social de los territorios deborde de Bogot, determinados por la confluencia histrica de dinmicas urbanas y rurales, lascuales han consolidado modelos de ocupacin en los que se evidencian conflictos, dificultadesy potencialidades para sus habitantes y su entorno. La redefinicin de los modelos deocupacin existentes, particularmente en las franjas de transicin urbano rural definidos comosectores de actuacin y regulacin prioritaria, implica hacer una lectura del hbitat de losasentamientos humanos que constituyen los territorios de borde. Involucra procesos histricosde ordenamiento desarrollados por instituciones, comunidades y grupos de inters, en funcinde las caractersticas de las ocupaciones, para construir lineamientos, estrategias, mecanismose instrumentos, capaces de soportar el ordenamiento sostenible y sustentable de los territorios.

El cumplimiento del objetivo propuesto, se desarrolla a travs de tres lneas de accinarticuladas con los principios, acciones y alcances del Plan Distrital de Desarrollo BogotHumana: 1) Modelo de ocupacin sostenible, 2) Articulacin de la planeacin urbano, rural y

regional y 3) conservacin del patrimonio natural y cultural.

El desarrollo de un modelo de ocupacin sostenible, contempla los siguientes aspectos: 1)generar los lineamientos de ordenamiento y control de la expansin urbana y usos de altoimpacto ambiental localizados en zonas de borde, 2) mitigar los impactos generados por lapresin de procesos de urbanizacin y enajenacin legal e ilegal, y 3) implementar


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instrumentos econmicos dirigidos a establecer alianzas y proyectos con las comunidadeslocales, que propendan por el equilibrio entre la ocupacin del territorio y la conservacin delos valores ambientales, en un proceso de consolidacin de procesos de fortalecimientoinstitucional.

La articulacin de la planeacin urbano, rural y regional, busca apoyar los procesos deintegracin de los instrumentos de planeacin y ordenamiento territorial de Bogot con losmunicipios vecinos, a travs de la armonizacin en las visiones de ocupacin en funcin de lasustentabilidad del territorio, lo cual debe generar acciones concertadas a travs de espaciosdel orden regional, como la Comisin Intersectorial para la Integracin Regional y laCompetitividad del D.C. Asimismo, mediante la gestin de procesos adelantados por lassecretarias del Distrito y de la regin, concretar el fortalecimiento de los canales decomercializacin entre lo urbano, lo rural y lo regional, beneficiando a la poblacin localizadaen los territorios de borde de la ciudad y apoyando los programas de convivencia, a travs delos espacios de participacin entre la poblacin de asentamientos urbanos y rurales.

Finalmente, la conservacin del patrimonio natural y cultural se fundamenta en lapromocin de prcticas ambientales de restauracin, habitacin y produccin de iniciativainstitucional y comunitaria, en la consolidacin de escenarios de concertacin y en elfortalecimiento del modelo de ocupacin campesino.

Trayectorias del modelo de ocupacin existente

En Bogot, el incremento de la poblacin por cuenta de su crecimiento natural y lasmigraciones provenientes de reas rurales y ciudades intermedias, han planteado un reto parael planeamiento urbano y regional que intenta articularse con los procesos de gestin social delterritorio.


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Figura 2. Crecimiento urbano de Bogot

Fuente: elaboracin propia. Datos: Bogot CD. 2000

Entre 1973 y 1995 la poblacin de Bogot pas de 2.868.123 habitantes a 5.724.156 habitantes.En el mismo lapso Cundinamarca tuvo un crecimiento poblacional de 1.160.003 a 1.994.174habitantes; la poblacin se increment conjuntamente en 3.624.204 habitantes, de los cuales 79%es crecimiento del Distrito Capital. Para el ao 2005, el Distrito Capital contaba con unapoblacin de 7.539.610 habitantes y Cundinamarca de 2.347.563 habitantes, es decir que lapoblacin se increment en 63,2% para Bogot y del 71,9% para Cundinamarca. De acuerdo alas proyecciones planteadas en el estudio Dinmica Demogrfica y Estructura Funcional de laRegin Bogot-Cundinamarca 1973- 2020, se espera que la poblacin de Bogot, D.C., sea de8.236.624 para el 2010 y de 2.549.109 para el Departamento de Cundinamarca1. (Ver Figura 2)

La dinmica de crecimiento urbano demanda la planificacin y administracin de la ciudada escalas que superan la lectura de lo urbano y lo rural, vinculando la perspectiva regional parapoder suplir la oferta servicios pblicos, vivienda, infraestructura y equipamientos. Sinembargo, la tendencia de avanzar la ciudad sobre su periferia sin considerar la relacin

1MESA DE PLANIFICACIN BOGOT-CUNDINAMARCA. Coordinacin: Molina, Humberto. Dinmicademogrfica y estructura funcional de la Regin Bogot-Cundinamarca 1973- 2020.


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preexistente con valores ambientales y culturales advierte la repeticin de conflictos entre laadministracin de los territorios y su planeamiento. Particularmente, cuando la planeacin dela ciudad no logra coincidir con los procesos de gestin del territorio surgen emergencias noprevistas por las polticas pblicas, generando efectos lesivos sobre reas de alto valorambiental y cultural.

Figura 3. Bogot - Ocupaciones ilegales 2015

Fuente: Subdireccin de vigilancia y control SDHT 2015

Bajo esta dinmica, el fenmeno de crecimiento urbano de Bogot ha desbordado lascapacidades institucionales de control y regulacin, y adicionalmente, de proveer una oferta

de vivienda formal que pueda competir con la oferta de la urbanizacin informal. Comoconsecuencia de ello, alrededor del 30% 1 de Bogot se ha desarrollado mediante procesosespontneos de urbanizacin informal e ilegal. (Ver Figura 3)

El enfoque que ha orientado la planificacin urbana histricamente, no ha incorporado demanera decidida la concertacin del ordenamiento a partir de mecanismos de equidad ycorresponsabilidad entre los actores que configuran el territorio. En los procesos de

1Estudio de SUELO URBANO Y VIVIENDA PARA LA POBLACIN DE INGRESOS BAJOS, DNP 2006


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planificacin del territorio la visin tcnica se ha fortalecido positivamente, sin embargo laincorporacin de procesos de gestin social del territorio es asumida como un factor que lograsuperarse desde ejercicios consultivos de participacin comunitaria.

En el proceso de diagnstico de los territorios de borde, la expansin urbana ha sidoidentificada como uno de los conflictos ms fuertes y que abarca dimensiones de anlisis socialcultural, poltica, ambiental y econmica. Es al mismo tiempo causa y efecto de fenmenos desegregacin social, entendidos como prcticas de inequidad y marginalidad espacial entregrupos sociales que reduce el acceso y el beneficio de los derechos a la ciudad y a la ciudadana.La respuesta tcnica puede orientar la mezcla social a partir de proyectos formales deinfraestructura y vivienda, pero no es suficiente cuando, desde los procesos locales se reclamael derecho a la concertacin de las decisiones sobre el territorio para contener procesos deexpansin urbana y usos de alto impacto.

De forma simultnea a la construccin legal e ilegal de edificaciones, infraestructura yvivienda, la periferia de la ciudad ha sido objeto de procesos de explotacin intensiva derecursos naturales y de valores paisajsticos que tambin hacen parte de la expansin urbana.Estos procesos de aprovechamiento de reas de rurales y de proyeccin ambiental prximas alpermetro urbano ocasionaron el corrimiento de la frontera vegetal por la aparicin de usosintensivos del suelo, la proliferacin de canteras para extraccin de arcillas, arenas y recebos, yla contaminacin directa e indirecta de fuentes hdricas por el vertimiento de residuos, entre

otros.Ante las variables que han advertido el uso de estrategias complejas para analizar, planear

y gestionar el ordenamiento, el marco normativo ha ofrecido herramientas para resolver losconflictos desde una lectura urbana del territorio. En esta lgica se plante un desarrollo deciudad desde la omisin de procesos de habitacin preexistentes, al administrar los territoriosde ocupacin campesina y de alto valor eco sistmico como terrenos disponibles en la periferiapara el beneficio de la ciudad. El hbitat de los nuevos asentamientos de la periferia fuedeterminado por el incremento exponencial de la poblacin y por un enfoque urbano que hacalectura incompleta de los territorios, donde la nocin de progreso justific la supremaca de la

ciudad sobre sistemas sociales, culturales y eco sistmicos preexistentes, que incluso, soportanla sostenibilidad econmica y alimentaria de los sistemas urbanos a escala local y regional.

Finalmente, el modelo de ciudad mencionado da como resultado unos territorios de bordeledos como periferias urbanas en desarrollo, que evidencia vacos en las estrategias deplaneacin, construida por la sumatoria de fragmentos de infraestructura y vivienda formal yde autoproduccin, de gestin legal e ilegal, donde se asent poblacin de bajos ingresosatrada por los bajos costos del suelo, y asimismo, poblacin de altos ingresos atrada por


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lugares de alto valor simblico, social y paisajstico. Junto a ellos, han coexistido habitantesrurales que mutaron sus formas de supervivencia campesina ante la presin de las dinmicasinmobiliarias.

Actualmente en los territorios de borde urbano rural, avanza un modelo de ocupacininsostenible en trminos sociales, econmicos y ambientales donde predominan usos de altoimpacto ambiental y la edificacin de vivienda, infraestructura y equipamientos diferenciadossegn la condicin de legalidad, calidad tcnica, cobertura y clase social objetivo.Asentamientos humanos diversos pero con caractersticas comunes derivadas de la transicinentre dinmicas de habitacin urbanas y rurales, y los vacos normativos y conceptuales queimpiden el ordenamiento del territorio en principios de concertacin y corresponsabilidad.

La transicin urbano rural: Definiciones de referenciaUn escenario fundamental para viabilizar procesos de gestin concertada del territorio, y en

especial, establecer principios de corresponsabilidad entre actores bajo el contextoanteriormente expuesto, es definir marcos de referencia que permitan establecer mbitos yconceptos comunes. Referir un espacio en el cual sucede el encuentro de dinmicas motivadaspor sociedades en funcin de intereses de construccin y de apropiacin del territorio, motivareflexiones de profundidad y detenimiento, ms an, cuando de sus definiciones, consensos ycorresponsabilidades depende la concertacin del ordenamiento de asentamientos humanos ysus entornos. La transicin de una forma de ocupar el territorio a otra, supone una fusin entremodos de habitar ms cercana a la mezcla que a la diferencia, la cual depende de lascondiciones y oportunidades del entorno.

El encuentro entre los procesos de urbanizacin caractersticos de la ciudad y los procesosde asentamientos humanos adaptados a entornos rurales de alto valor ecosistmico, da comoresultado una oportunidad para el futuro de los territorios, en cuanto la regulacin yconcertacin de las formas en las que se ocupa y se hace uso del territorio no derive enconflictos. Un paso inicial consiste en abordar los vnculos y significados de los conceptos:modelo de ocupacin, territorio de borde y franja de transicin.

J Modelos de ocupacinEn el pargrafo 1 del Artculo 12 de la Ley 388 de 1997 (Ley de Desarrollo Territorial), se

define que un modelo de ocupacin es la estructura urbano-rural e intra-urbana, que establecede manera general la estrategia de localizacin y distribucin espacial de actividades,determina las grandes infraestructuras requeridas para soportar actividades y establece lossistemas viales que hacen posible la conexin entre actividades distantes. Es as como, enfuncin del ordenamiento del territorio, se estipula que un modelo de ocupacin debe


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considerar factores ambientales, de conectividad y accesibilidad a servicios bsicos colectivos,y de infraestructura de servicios pblicos domiciliarios.

Por lo anterior, el concepto de modelo de ocupacin relaciona la forma como se configura elterritorio a partir del reconocimiento de factores fsicos, los cuales son determinados por losmodos de habitar de sujetos de manera individual y colectiva. Un modelo de ocupacin es elconjunto de acciones que materializan la construccin social del territorio, entendiendo elconcepto de territorio como:

Sistema de espacios geogrficos naturales y artificialesque se encuentran bajo el dominioo el control de los seres humanos, permitiendo el uso y el aprovechamiento de sus recursos. El

territorio rene y organiza a los sujetos que lo habitan por medio de sistemas sociales, polticos

y econmicos que establecen lgicas de poder entre cada individuo y su comunidad, como lo son

el estado y las formas de gobierno. Por lo tanto, el territorio es la delimitacin especfica de la

sociedad. Expresa unas relaciones de produccin, una forma de aplicar tecnologa a la

naturaleza, una tradicin cultural, una red de relaciones de poder, una historia y una prctica

cotidiana. (CASTELLS, 1981: 298).

Un modelo de ocupacin es integrado por una o varias configuraciones espacialesrecurrentes, tambin llamadas patrones de ocupacin, las cuales estn orientadas bajodinmicas comunes de ordenamiento del territorio. Estas dinmicas obedecen a procesosformales y de autogestin, en los que se involucran tendencias histricas de ocupacin y

expectativas futuras acerca de la planeacin del territorio, especficamente, con relacin al usodel suelo y al desarrollo urbano que comunidades, instituciones pblicas y grupos de inters,logran ejercer de manera concertada o impuesta.

Un modelo de ocupacin ideal es entonces, el conjunto de acciones realizadas por lascomunidades, instituciones y grupos de inters en funcin de la sostenibilidad ysustentabilidad del territorio; es un proceso de construccin social del territorio que parte delreconocimiento de la memoria histrica y los modos de habitar de cada uno de sus pobladores;es un proceso de gestin, que involucra instrumentos tcnicos de decisin, tendencias histricasde habitacin y expectativas concertadas de la planeacin del territorio.

La insostenibilidad del modelo de ocupacin existente, demanda la redefinicin de losmecanismos, estrategias y lineamientos que orientan la configuracin del territorio. Estaredefinicin parte por reconocer los territorios de borde urbano rural, particularmente losprocesos entre comunidades, instituciones y grupos de inters responsables de suconfiguracin histrica y proyeccin futura. La identificacin, diagnstico y redefinicin delmodelo de ocupacin existente, depende de la forma como se realiza la construccin social del


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territorio, lo cual implica considerar factores que superan acciones especficas al uso y a laedificacin del suelo (Ver Figura 4).

Figura 4. Procesos de configuracin del territorio

Fuente: Elaboracin propia

J Territorios de bordeEl gegrafo Marcelo Lpez de Sousa (1995) define el territorio como:

el espacio determinado y delimitado por y a partir de relaciones de poder, que define, as, unlmite y que opera sobre un sustrato referencial, en definitiva, el territorio es definido por

relaciones sociales. El territorio, por lo tanto, puede estar relacionado a formas jurdico-polticas

(ejemplo clsico de un Estado Nacin), culturalesde una asociacin de barrio dentro de una

ciudady/o econmicas de una gran empresa. En definitiva, el territorio puede asumir lasms diversas escalas, formas y manifestaciones, desde pequeos territorios un barrio en unaciudad o una villa rural hasta un territorio de una gran multinacional que posee susramificaciones en varios pases

Por lo tanto, y tal como seala Milton Santos (1996), el territorio como concepto debe serasumido como el resultado de un producto social, debido a que es el efecto de la interaccin

de todos los actores sociales que habitan en l.


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De esta manera, los territorios de borde en ciudades como Bogot, son zonas de permanentetransicin y cambio en las que se presenta fenmenos como la ruralizacin de la ciudad y laurbanizacin del campo, Segn Ospina (2007),

La ruralizacin de la ciudad aparece asociada a dinmicas de expansin urbana alimentadapor la migracin campo-ciudad, la planificacin deficiente y la adaptacin de los inmigrantes

rurales al estilo de vida urbano en condiciones de marginalidad social. La urbanizacin del

campo se refiere a la absorcin de complejos regionales rurales adyacentes a las ciudades que

presentan una dinmica de crecimiento, con la consecuente asimilacin de los pobladores

campesinos que se ven abocados a volverse citadinos.

Entendiendo que el Borde presenta una condicin de frontera en dos rdenes y realidadesterritoriales diferentes, es necesario concebir la frontera de borde, no como una lnea que marcael lmite entre uno y otro orden, sino un rea de permanente tensin entre los cruzadores de lafrontera y entre aquellos que se empean en reforzarla (Vargas 1993: 39). De ah que lasfronteras puedan considerarse territorios signados por la interseccin de lgicas, fuerzas,intereses y estilos de vida, y por tanto resulta difcil definir qu es lo urbano y que es lo rural(Entrena, 2003). (Ver Figura. 5).

Figura 5. Relaciones urbano rurales en territorios de borde oriente

Foto: Cerros orientales Bogotla Calera. Fuente: Elaboracin propia


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Una caracterstica presente en estos territorios, es la presencia de reas con valor ecolgico,donde las nuevas concepciones ambientalistas empiezan a entender que la conservacin pasapor plantear nuevas formas de articulacin entre la sociedad y la naturaleza. De este modo, lasreas protegidas dejan de ser un espacio saneado y libre de la sociedad civil, para convertirseen espacio pblico susceptible de ser utilizado y apropiado. As, los conceptos debiodiversidad, territorio, autonoma y autogestin, estn reconfigurando el sentido de laconservacin y repensando con ello la dimensin ambiental. No se puede conservar sin generarprocesos sociales de base con comunidades sensibilizadas participantes, ya que ellas son lasprincipales dolientes de los procesos de desarrollo y conservacin.

Desde la mirada histrica y sociolgica, las fronteras peri-urbanas significan opciones yoportunidades de adaptacin cultural creativa frente a fenmenos de cambio en las formas deproduccin y reproduccin de las sociedades en el marco de la tensin urbano-rural; porconsiguiente, la relacin de fuerzas que entraan las fronteras urbanas, conlleva a plantearvarias oposiciones que tienen como anclaje la urbanizacin del mundo rural y la ruralizacindel mundo urbano, as como la necesidad de construir socialmente la naturaleza y de hacerms ecolgicas a las sociedades. De ah que resulte imposible trazar el lmite exacto que separelos rdenes que estructuran su caracterizacin (Ospina 2007).

Para el alcance del presente documento, los territorios de borde urbano rural son definidoscomo los espacios territoriales de integracin y confluencia de los elementos culturales,

productivos y materiales que presentan una dinmica continuada de crecimiento, expansin yocupacin, gestada por los actores que configuran el territorio, sociales y comunitarios,institucionales pblicos y privados, los cuales generan fuertes impactos y deterioros de tipoambiental y al mismo tiempo oportunidades y retos para el ordenamiento y desarrollosostenible de la ciudad.

J Franjas de transicin urbano ruralLas franjas de transicin urbano rural son sectores dentro del territorio de borde, los cuales

estn compuestos y definidos por la confluencia de dinmicas regionales y distritalesdisfuncionales, por la existencia de actividades y usos del suelo en conflicto con valores

ambientales y culturales a ser preservados y restaurados. Son los lugares no urbanizablesdonde se concentra la tendencia de ocupacin por desarrollos urbanos formales e informales,donde se manifiestan mayores inestabilidades entre el ordenamiento del territorio y la realidadde fenmenos ambientales, sociales y econmicos. Es en los espacios que conforman las franjasde transicin urbano rural donde deben focalizar las acciones requeridas para mitigar losefectos de modelos de ocupacin desregulados, que amenazan la sostenibilidad del territoriode borde. De otra parte, las franjas de transicin urbano rural reconocen las experiencias de


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habitabilidad sostenible existentes en los bordes, que tienen la vocacin de ser replicadas en losterritorios, con el fin de contener la expansin irregular de la ciudad y el detrimento de losvalores ambientales y culturales existentes.

Segn Bazant (2001), las franjas de transicin rural urbano, son reas agrcolas oambientales con fuerte presin de ocupacin por asentamientos irregulares y, generalmenteson tierras agrcolas de baja productividad, aunque en ocasiones tambin pueden ser tierras dealta productividad que por su localizacin cntrica o prxima a las manchas urbanas, estn enproceso de conversin del suelo. Se caracterizan por tener pocas viviendas y muy dispersas enlas parcelas, pero mantienen la utilizacin agrcola de la tierra.

Por su parte, el Decreto 484 de 1988, define la zona de transicin urbana ambiental, como lafranja de transicin entre los usos urbanos y forestales, cuya funcin es la de equilibrar dichosusos, de acuerdo al grado de conservaron de las reas, manteniendo el predominio de loforestal sobre lo urbano y tiene como funcin la de equilibrar dichos usos, de acuerdo al gradode conservacin de las reas.

De lo expuesto, se puede extraer que las franjas de transicin urbano rural son reastradicionalmente destinadas a actividades agropecuarias o de proteccin ambiental, que por sulocalizacin prxima a las reas urbanas estn sometidas a procesos de expansin urbanaformal y/o informal.

En el artculo 64 del Acuerdo 6 de 1990, se encuentra el concepto de franja de transicinvinculado a las reas suburbanas contempladas en la clasificacin de usos del suelo con el finde establecer una separacin conveniente entre la ciudad y el campo y garantizar el proceso

ordenado de incorporacin como nuevas reas Urbanas de los sectores de las reasSuburbanas que sean susceptibles de ser definidos en usos urbanos. Y para lograr tal

separacin, el Acuerdo define dos permetros: El urbano, para distinguir con lneas los lmiteslas reas urbanas de las suburbanas, y los suburbanos, para distinguir las reas suburbanas delas rurales (artculos 159,161 y 162).

Para el Acuerdo 6 de 1990 la definicin de reas suburbanas es la franja de transicin, querodea las reas urbanas de la ciudad (), as como las reas que se extienden a lo largo de las

vas de acceso y en donde coexisten los modos de vida rurales y urbanos, como unaprolongacin de la vida urbana en el campo () el desarrollo de terrenos de las reas

suburbanas est definido en usos agrcolas mientras no sean incorporados como reas urbanas,mediante la definicin de su desarrollo en usos urbanos, (). Los terrenos de las reas

suburbanas cuyo desarrollo ha sido definido o se defina en el futuro en usos urbanos, sonconsiderados reas urbanas para todos los efectos. El proceso mediante el cual se define el


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desarrollo de sectores de las reas suburbanas en usos urbanos, se denomina Proceso deIncorporacin de Nuevas reas Urbanas (Artculo 185).

Es as como, Para el Acuerdo 6 de 1990 las reas suburbanas son franjas de territorio quepodran considerarse como reas de frontera urbano rural, delimitadas de manera precisa;sin embargo tienen una connotacin de porciones de territorio en espera para la urbanizaciny no pensadas en funcin de su propia condicin de frontera e intercambio, o para que seanreas que nunca se urbanicen. Adems, el tratamiento que se les da desde la administracin,los impuestos y las normas es como de reas urbanas (Ospina 2007).

En ese sentido, este proyecto se aparta de la nocin de franjas de transicin como reassuburbanas con tendencia a ser incorporadas finalmente como suelo urbano. Por el contrario,para efectos de la formulacin de estrategias de ordenamiento territorial de los bordes urbanorurales de Bogot, se entiende por franjas de transicin las reas localizadas en el borde urbanorural, concebidas como los polgonos de actuacin en las cuales se llevar a cabo laimplementacin del modelo de ocupacin y de las estrategias de respuesta a las problemticas,con el fin de:

Contener la expansin urbana.

Contribuir al desarrollo sostenible y a la preservacin de valores ambientales yculturales afectados o en riesgo de serlos por impactos derivados de factores problemticosurbanos y rurales.

Mejorar las relaciones de intercambio e interdependencia urbano rural.

Contribuir a un modelo sostenible de ciudad y de regin.

Es as como las reas suburbanas quedan definidas como franjas de territorio que podranconsiderarse como reas de frontera urbano-rural, delimitadas de manera precisa, bajo laconnotacin de porciones de territorio en espera de urbanizacin, y no pensadas en funcin desu propia condicin de frontera e intercambio, o para que sean reas que nunca se urbanicen.(Ver Figura No. 6)


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Figura No. 6. Esquema franjas de transicin urbano rural en territorios de borde.


Las franjas de transicin urbano-rural son definidas como zonas crticas en las que elencuentro y concentracin de dinmicas urbanas y rurales amenaza la sostenibilidad ysustentabilidad ambiental, social, cultural y econmica de los territorios. Son fragmentosheterogneos del territorio que requieren la focalizacin de intervenciones que armonicen ypotencien su ordenamiento, en consonancia con los lineamientos de intervencin que segeneren para los modelos de ocupacin en territorios de borde urbano rural.

Estos escenarios fueron denominados franjas o corredores, que contribuyen a visibilizar ydelimitar de manera esquemtica las diferentes zonas en las que, de acuerdo con la capacidad

del suelo definido por el POT, el potencial de absorcin urbana y el valor ambiental, se puedanllevar a cabo intervenciones planificadas de desarrollo territorial para consolidar un territoriorural multifuncional, multidimensional, pluriactivo y diverso.

As, la forma espacial de las franjas de transicin no es continua ni homognea, esta se debea los sectores en los que se materializan problemticas y a los entornos donde se ampla suincidencia. De tal manera que la forma de las franjas puede mutar en la medida en la quecambia la intensidad y los caractersticas de los conflictos que deben ser intervenidos. As


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mismo la temporalidad de los polgonos que delimitan las franjas de transicin estdeterminada por la reorientacin de dinmicas conflictivas hacia procesos efectivos desostenibilidad y sustentabilidad del territorio. (Ver Figura No. 7)

Finalmente, un modelo de ocupacin entendido como el conjunto de patrones deordenamiento de un territorio y determinado por modos de habitar individuales y colectivos,debe encontrar en las franjas de transicin urbano rural un instrumento correctivo que tiene lacapacidad de identificar las problemticas, su intensidad, variables y caractersticas, pero a suvez, orienta las alternativas de intervencin a partir de las potencialidades de los actores y losprocesos existentes.

Por consiguiente, la redefinicin del modelo de ocupacin actual se alcanza una vez selogren concertar mecanismos de planificacin y gestin del ordenamiento, as como lasestrategias de actuacin que incluyen localizacin de infraestructuras, consolidacin deestructuras organizativas, comunitarias, institucionales y grupos de inters, implantacin y/oconsolidacin de usos y actividades compatibles con las reas protegidas y productivas, entreotros, siempre y cuando, se fundamenten en las dinmicas recogidas y especializadas por lospolgonos que conforman las franjas de transicin urbano rural que se ubican en el territoriode borde.

Figura No. 7. Territorio de borde oriente. Esquema franjas de transicin urbano rural



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Re - orientacin del modelo de ocupacinAl analizar la trayectoria histrica, poltica y normativa que ha acompaado la construccinsocial de los territorios de borde de Bogot, se concluye que formular un modelo deordenamiento para re orientar la ocupacin no puede ni debe ser entendido como un repertoriode proyectos y/o de productos de corto plazo. La apuesta tcnica y organizativa del modelopropuesto est fundada en el fortalecimiento de procesos existentes, que basados en laconcertacin y en la corresponsabilidad del ordenamiento, orienten la gestin y materializacinde acciones vinculadas a lineamentos concretos de planeacin para el presente y el futuro delterritorio, entendiendo la planeacin como:

un proceso sistemtico, creativo y participativo que sienta las bases de una actuacinintegrada a largo plazo, que define el modelo futuro de desarrollo, que formula estrategias ycursos de accin para alcanzar dicho modelo, que establece un sistema continuo de toma de

decisiones y que involucra a los agentes locales a lo largo de todo el proceso(FERNNDEZ,1999)

Bajo este enfoque, un modelo tiene como propsito representar la complejidad de fenmenosde la realidad, para facilitar su comprensin e intervencin. Por consiguiente, la formulacinde un modelo para la comprensin, explicacin e intervencin de la realidad de un territorioen especfico, implica identificar, analizar y ponderar componentes, determinantes ydinmicas, buscando configurar un sistema de relaciones capaz de advertir donde y como sedeben restringir, ajustar o potenciar procesos. De esta manera, proponer un modelo deordenamiento que oriente la forma en la que se deben corregir conflictos relacionados con laocupacin existente en los territorios de borde, parte de entender y evaluar la relacin que sepresenta entre las necesidades e inters de los habitantes, instituciones y grupos de inters, enfuncin de las vocaciones y caractersticas del territorio.

En concreto, el modelo de ordenamiento de la ocupacin propuesto es un instrumento quecontribuye a la materializacin de una ciudad compacta, equitativa y en equilibrio entre sushabitantes y el territorio. A travs de la gestin de procesos sociales, ambientales einstitucionales busca promover una visin integral de los bordes urbano-regionales como

territorios con valores ambientales y culturales indispensables para el futuro de asentamientoshumanos de menor y de mayor escala. El reto principal de esta propuesta consiste en lograr unhbitat caracterizado por el equilibrio entre las formas de ocupacin y los valores ambientalesy culturales del entorno, para posteriormente, prolongar dicho equilibrio en el tiempo.


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Figura 8. Esquema equilibrio territorial ocupaciones Vs. entorno

Fuente: Elaboracin propia.

Ante este planteamiento, es necesario advertir que la sostenibilidad ambiental de losterritorios de borde un principio indispensable, sin embargo, debe entenderse como el efectode garantizar la sostenibilidad econmica, social y cultural de comunidades histricas queencuentran en las caractersticas del territorio un medio de sustento. El equilibrio territorial quese plantea alcanzar, reconoce las tendencias histricas de uso y ocupacin de entornos, que porsu fragilidad ambiental y cultural, no deben ser urbanizables. Pero en particular, hace lecturade esta relacin desde el concepto de desarrollo sostenible el cual no slo est relacionado con

los aspectos ambientales, sino tambin con los aspectos socioeconmicos de las comunidades

(MANGA, 2005). Se trata de disponer los escenarios y elementos que permitan el desarrollo delas comunidades bajo parmetros afines con los ecosistemas y valores culturales del entorno.

El modelo de ordenamiento propuesto debe orientar la formulacin, gestin y ejecucin deprocesos y/o intervenciones en los territorios de borde, a escala local y regional, regulandocoherencia, alcances y jerarquas en funcin de agendas polticas y diagnsticos tcnicos. Paraesto, el modelo se soporta en ejercicios de concertacin que dan alcance a un sistema deconceptos y de acciones capaces de soportar la formulacin de polticas pblicas, la definicinde instrumentos para la toma de decisiones, la territorializacin efectiva de las inversiones,entre otros. En este sentido, se trata de fortalecer la gobernabilidad la cual es entendida como:

El estado equilibrado de un territorio donde es posible producir polticas pblicas y accionescolectivas que sean capaces de resolver problemas y abordar el desarrollo. La buena

gobernabilidad es el resultado de sumar la accin del Gobierno, la colaboracin entre las

administraciones pblicas, el fortalecimiento institucional, la implicacin de agentes

socioeconmicos y la participacin ciudadana. (FERNNDEZ, 1999)

En razn a las motivaciones expuestas, el modelo para el ordenamiento de la ocupacinpropuesto tiene como objetivo:


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Orientar la intervencin de los patrones de ocupacin existentes para mitigar conflictos yfortalecer procesos que soportan la sostenibilidad y el desarrollo ambiental, social, culturaly econmico de los territorios de borde de Bogot.

Comprender las causas que determinaron la ocupacin actual es un elemento esencial paraidentificar efectos positivos y negativos para el territorio a futuro. El objetivo del modelo partede reconocer que del anlisis de las tendencias de ocupacin es posible representar a futuro elimpacto de las decisiones que se asuman en la actualidad, con relacin a la gestin habitacionalde los asentamientos, la conservacin de valores pre existentes del territorio, y lacompatibilidad del ordenamiento en sus diferentes escalas. Para dar alcance a este enfoque seplantean como objetivos especficos:

Analizar los patrones de ocupacin del territorio para identificar tendencias de ocupacin yfactores estimuladores e inhibidores de la expansin urbana y de usos de alto impacto;

Identificar actores y procesos que determinan el territorio de borde para evaluar su relacincon conflictos y potenciales en temas ambientales y culturales;

Evaluar la articulacin del ordenamiento local y regional para determinar su incidencia enlas condiciones socio econmicas de los habitantes y en la gobernabilidad del territorio.

Para lograr estos objetivos, el modelo de ocupacin parte de la definicin de acciones ymbitos de intervencin que se corresponden con la sentencia de cerros orientales proferida

por el consejo de estado1

, las agendas pblicas y los procesos de gestin de instituciones yorganizaciones comunitarias. Por lo tanto, el modelo no compite con el marco normativovigente en la medida en que busca su articulacin y armonizacin con instrumentos deplaneacin y gestin existentes, al punto de pretender actuar como complemento con el fin degarantizar la integralidad y efectividad de las actuaciones.

Bajo estas consideraciones, y recogiendo los anlisis y resultados expuestos en captulosanteriores, ha sido construida una propuesta tcnica para analizar, comprender, e intervenir elmodelo la ocupacin existente en los territorios de borde de Bogot. Esta propuesta estcompuesta por un conjunto de elementos que articulados entre si operan como un sistema, quepermite retroalimentarse y ajustarse al tiempo y a las determinantes que se establezcan en elproceso de planeacin del ordenamiento. Fundamentalmente, el modelo propuesto sedetermina en tres niveles de orientaciones (lineamientos, estrategias y proyectos) que aportan

1Fallo proferido por el CONSEJO DE ESTADO, Bogot D.C., cinco 5 de noviembre de 2013, mediante el cualse dictan las acciones que la CAR, el Ministerio de Ambientes y el Distrito Capital deben realizar para ajustar elordenamiento de la reserva forestal de los cerros orientales de Bogot.


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argumentos y herramientas tcnicas de decisin para la gestin del territorio en tres diferentesescalas.

Los lineamientos operan a escala del territorio de borde, y establecen el enfoque y las reglasa seguir para desarrollar las acciones que permitan lograr los objetivos.

Las estrategias tienen como mbito de actuacin una zonificacin de manejo a escala de lafranja de transicin urbano rural, y son planteadas como el conjunto de gestionesplanificadas sistemticamente en el tiempo para la consecucin del modelo.

Los proyectos estn vinculados a territorios focalizados con incidencia en escalas de barrioy de sector, y buscan aportar la forma, procedimientos, instrumentos, componentes y

recursos que deben ser empleados para la implementacin de acciones o instrumentos.Figura 9. Esquema elementos modelo de ocupacin propuesto


Por lo anterior los proyectos no son el fin ltimo, son el medio que permite laimplementacin de acciones estratgicas y la evaluacin, ajuste y fortalecimiento de losprocesos que soportan el modelo propuesto.

Es importante aclarar que definir y orientar el modelo de ocupacin del territorio es untrabajo que no termina con la formulacin de la presente propuesta. Intervenir de formacoherente y prospectiva dinmicas que han motivado conflictos, es un proceso de gestin queinvolucra instrumentos tcnicos de decisin, tendencias histricas de habitacin y expectativasconcertadas de la planeacin del territorio. Alcanzar la implementacin de un modelo parareorientar el territorio bajo los parmetros propuestos, involucra el encuentro de voluntades

polticas, acuerdos de intereses, esfuerzos econmicos y una variedad de articulaciones quepermitan patrocinar etapas de ejecucin en el corto, mediano y largo plazo.

Esto quiere decir, que la gestin e implementacin del modelo propuesto, debe ser unproceso permanente, asumido por todos los actores involucrados a partir de relaciones deplaneacin, participacin y financiacin constante, donde se evalan y se ajustan procesos enfuncin de la vocacin ambiental y cultural del territorio a escala local y regional.


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Como se expone en la siguiente imagen, la estructura del modelo de ocupacin propuestose corresponde con la metodologa de marco lgico, en la que el problema principalidentificado en la etapa de diagnstico se traduce como el objetivo general del modelo. Delmismo modo, la jerarqua y complejidad de las dinmicas analizadas a travs de los ncleosproblemticos son el soporte para la formulacin de lineamientos. Este proceso permitidisear zonas de manejo para referenciar lineamientos especficos que dieran respuesta a losprocesos y a las vocaciones de los territorios. Las estrategias de gestin de estos lineamientosposibilitaron la identificacin de territorios focalizados, sobre los cuales se sugieren formas deintervencin en respuesta a la concentracin de conflictos y potencialidades. Finalmente, elmodelo define mecanismos de articulacin y desarrollo de programas y proyectos como

alternativas a considerar en procesos de concertacin del ordenamiento.Figura 10. Esquema de formulacin del modelo


La ruta de formulacin implementada da respuesta a conflictos, dificultades ypotencialidades histricas y actuales, pero tambin, plantea la necesidad de gestionarpermanentemente el ordenamiento de los territorios de borde para lograr el alcance efectivo deescenarios de sostenibilidad y desarrollo. La presente propuesta se formula como un insumotcnico para la discusin y posicionamiento del ordenamiento de los territorios de borde dentro


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de las agendas polticas, institucionales y sociales, particularmente, dentro de los prximosplanes de desarrollo distritales a travs de la institucionalizacin de un programa de gobierno.

CONLUSIONESRe orientar un modelo de ocupacin en territorios de borde bajo los parmetros

anteriormente descritos, supone tener como objetivo orientar la intervencin de los patronesde ocupacin existentes para mejorar y fortalecer los procesos que garantizan la sostenibilidadambiental, social y econmica del territorio. Esto sobre la base de concertar con comunidades,instituciones y grupos de inters, acciones integrales a escala regional, distrital y local quepermitan la implementacin y el seguimiento de prcticas ambientales, sociales y econmicas

acordes con la vocacin de uso y capacidad de carga del territorio, haciendo uso delineamientos como:

Gestionar el crecimiento urbano (regulado y des regulado) y los usos de alto impactoambiental optimizando el uso del suelo en funcin de la vocacin y capacidad de carga delterritorio.

Reconocer, fortalecer e involucrar en los procesos de ordenamiento los valores ambientales,sociales (populares) y culturales preexistentes en el territorio a travs de mecanismos degestin concertada y compartida del territorio.

Vincular y articular instrumentos y proyectos para el ordenamiento conjunto de la regin,

los territorios y asentamientos.EL crecimiento urbano es un proceso natural dentro del desarrollo de los asentamientos

humanos, sin embargo su incidencia a travs de procesos de expansin en suelo no urbanizablegenera conflictos que amenazan la sostenibilidad social, econmica y ambiental en losterritorios, en la medida en que no se garantiza la reciprocidad con la vocacin de uso,capacidad de carga y valores preexistentes.

Los procesos de expansin urbana que generan conflictos no corresponden nicamente a laadicin de nuevas edificaciones de vivienda para poblacin de altos y bajos ingresos en suelono urbanizable. Tambin es un proceso asociado a la construccin de equipamientos,

infraestructura vial y de servicios de manera legal e ilegal, y a la densificacin habitacionalregulada y desregulada en suelo urbanizable.

La expansin urbana es un proceso de ocupacin asociado a la instalacin e incremento deactividades econmicas propias de asentamientos humanos consolidados en reas convocacin agro productiva y de conservacin ambiental. Por lo tanto el desarrollo de nuevosusos de alto impacto econmico, social, cultural y ambiental son formas de expansin queinfluye negativamente sobre la renta del suelo y la expectativa de ocupacin. La supremaca


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de los procesos de expansin urbana en suelos no urbanizables amenaza la sostenibilidad delos ecosistemas y los modelos de ocupacin preexistentes. La fragilidad de los valoresambientales que dan soporte a los asentamientos humanos, junto con los procesos dereivindicacin social y cultural por parte de habitantes histricos de la ruralidad y de las reasde reserva ambiental, han sido asumidas como determinantes para la planeacin deintervenciones y no como condicionantes para la concertacin del ordenamiento del territorio.

Los valores eco sistmicos y paisajsticos de mayor vulnerabilidad evidencian una relacindirecta con el aprovechamiento econmico por medio de la explotacin de los recursosnaturales y con el aumento de la expectativa de urbanizacin. Los trminos normativos en losque se ha desarrollado la preservacin y conservacin ambiental ha funcionado como un factordetonante de conflictos asociados con la calidad de vida y la permanencia de la poblacinhistrica de bajos ingresos que deriva su sustento de la produccin agrcola y pecuaria.

Las experiencias comunitarias de sostenibilidad de los habitantes histricos del territoriohan generado una oferta de posibilidades para la articulacin de estrategias y proyectos, con elpropsito de posicionar y fortalecer los valores ambientales y culturales preexistentes dentrode la concertacin del ordenamiento.

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