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DICCIONARIODE CAMPAÑA

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DICCIONARIODE CAMPAÑA

Conceptos clave para el debatesobre los acuerdos de Asociación Económica

entre la UE y los países ACP

165 x 235 dicc caste PAÍSES BIEN 23/4/09 12:56 Página 1

Coordinación: Miguel Argibay y Gema Celorio

Diseño y Maquetación: Marra Servicios Publicitarios, S.L.

Imprime: Lankopi S.A.

ISBN: 978-84-89916-28-9

Depósito legal: BI-634-09

Proyecto cofinanciado por:

Este documento se ha realizado con la ayuda financiera dela Comunidad Europea. El contenido es responsabilidadexclusiva de sus autores y autoras, y en modo alguno debeconsiderarse que refleja la posición de la Unión Europea.

Edita:

Bilbao • Zubiria Etxea. UPV/EHUAvda. Lehendakari Agirre, 83 • 48015 BilbaoTel.: 94 601 70 91 • Fax: 94 601 70 40 • [email protected]

Vitoria-Gasteiz • Biblioteca del Campus de Álava. UPV/EHUApdo. 138 - Nieves Cano, 33 • 01006 Vitoria-GasteizTel. • Fax: 945 01 42 87 • [email protected]

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Comisión Europea

Consorcio europeo formado por ADP (Amici deiPopoli. Italia); CESTAS (Centro di EducazioneSanitaria e Tecnologie Appropriate Sanitarie.Italia); RISC (Reading International SolidarityCentre. Gran Bretaña); CMO (Centrum VoorMondiaal Onderwijs. Holanda) y HEGOA(Instituto de Estudios sobre Desarrollo yCooperación Internacional. País Vasco).


Presentación 5Autoras y Autores 7Listado de países ACP 13Mapa de términos 17

Acuerdos de Asociación Económica (EPA) 19AGOA. African Growth and Oportunity Act 23Bienes Públicos Globales 29Condicionalidad 33Cooperación para el Desarrollo 36Derechos Humanos 41Derechos Humanos, Sistema africano de 44Desarrollo Humano 49Desarrollo Sostenible 53Deuda Externa 57Eficacia de la Ayuda 67Feminización de la pobreza 73Gobernanza 77Iniciativas multilaterales de reducción de la deuda 81(HIPC/PPME Y MDRI)Integración regional 84Integración regional africana 88Lomé y Cotonú, Acuerdos de 93Neoliberalismo 97Organización Mundial de Comercio (OMC) 103Participación 107Pobreza 109Política Agraria Común (PAC) 114Relaciones chino-africanas 119Seguridad alimentaria 123Soberanía alimentaria 127Tratados de Libre Comercio 131

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Índice


El Diccionario de Campaña es una de las publicaciones enmarcadas en Partnership ForChange, proyecto europeo de sensibilización e incidencia política sobre los Acuerdos deAsociación Económica entre la Unión Europea (UE) y los países de África, Caribe y Pacífico(ACP), acuerdos más conocidos como Economic Partnership Agreements (EPA).

En diciembre de 2007, y tras seis años de negociación, expiraba el plazo para firmar dichosacuerdos. Numerosas voces críticas de la sociedad civil, intelectuales y políticos tanto de laUnión Europea como de los países ACP, se han alzado en contra de los términos contrac-tuales abusivos de los EPA y han alertado sobre las consecuencias negativas que podríantener sobre el desarrollo y sobre la vida de las personas, especialmente sobre las mujeres deáreas rurales. Han destacado también que entre los países ACP se encuentran los países máspobres del mundo, para los que estos tratados suponen una amenaza y no un impulso parasu desarrollo y bienestar. Los tratados fueron impugnados por responsables de los Gobiernosde los países ACP y también por personalidades e instituciones europeas, no se cerraron en2007 como estaba previsto, de modo que las negociaciones continúan abiertas hasta diciem-bre de 2009.

La revisión crítica de estos Acuerdos, tal y como proponen personas expertas en la materia,podría representar una estupenda oportunidad para establecer una sólida colaboración entreuna gran potencia económica como es la Unión Europea y algunos de los países más pobresdel planeta, a condición de cumplir el objetivo de contribuir a “la reducción de la pobreza,el desarrollo sostenible y la integración gradual de los países ACP en la economía mundial”.Este es un momento potencialmente interesante para exigir también mayor coherencia enel conjunto de las políticas de cooperación de la Unión Europea.

La novedad de este Diccionario de Campaña consiste en que los términos en él reseñadosincorporan debates y nuevos elementos que permiten establecer relaciones entre los EPA yel desarrollo humano, además de mejorar criterios de análisis y conocimiento crítico sobrelos mismos. El Diccionario de Campaña pretende ser un instrumento útil para informar a laspersonas e instituciones responsables de la toma de decisiones en la UE, para colectivos quetrabajan en el ámbito de la incidencia política y la solidaridad y también para aquellas per-

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Presentación


sonas que necesitan profundizar más en algunos conceptos asociados con el desarrollo, lacooperación internacional y la revisión crítica de los EPA.

Agradecimientos

Queremos expresar nuestro mayor agradecimiento a todas las personas que han colaboradoen la realización de este Diccionario de Campaña; a todas aquellas que, con lenguaje senci-llo, han contribuido a facilitar la comprensión de conceptos complejos. También queremosagradecer a Marra su profesionalidad para cumplir con los compromisos de diseño y ediciónen unos márgenes de tiempo escasos. Finalmente, queremos agradecer a Patxi Zabalo, BobSutcliffe y, de manera muy especial, a Edu Bidaurratzaga por su contribución decisiva a laselección de términos y por su apoyo incondicional al equipo encargado de coordinar estapublicación.

Diccionario de campaña

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Jokin Alberdi Bidaguren

Doctor en Ciencias Políticas por la Universidad del País Vasco (UPV/EHU), y profesordel Departamento de Derecho Constitucional de dicha universidad. Es investigador deHegoa (Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional.UPV/EHU), de Gernika Gogoratuz (Centro de Investigación para la Paz) y delGEA/UAM (Grupo de Estudios Africanos de la Universidad Autónoma de Madrid). Enlos últimos años ha trabajado aspectos socio-políticos y jurídicos de la cooperación inter-nacional al desarrollo y de la realidad del África subsahariana.

Miguel Argibay Carlé

Licenciado en Historia por la Universidad de Buenos Aires (UNBA. Argentina). Miembrodel Equipo de Educación para el Desarrollo de Hegoa (Instituto de Estudios sobreDesarrollo y Cooperación Internacional. UPV/EHU). Autor y coautor de numerosaspublicaciones, artículos y material didáctico sobre Educación para el Desarrollo. Ha parti-cipado en cursos de formación para profesorado de primaria y secundaria y para miembrosde ONGD y cooperantes en Europa, Estado español y País Vasco. Ha sido docente en elMáster de Cooperación y Desarrollo de Hegoa en las ediciones de 1995 a 2004.

Jaime Atienza Azcona

Economista, especialista en desarrollo. Investigador senior del departamento de estudios ycampañas de Intermón Oxfam, con responsabilidad sobre los temas de migraciones, sec-tor privado y fiscalidad. Ha sido responsable de Relaciones Económicas Internacionales enel Centro de Estudios de la Fundación Carolina (2005-2008), coordinador de economíasocial y responsable de migraciones y codesarrollo en Caritas española (2001-2005), ycoordinador de la campaña española sobre la deuda externa (1998-2001). Autor y coautorde varios libros y numerosos informes y artículos sobre migraciones internacionales, eco-nomía y financiación internacional y cooperación al desarrollo. Tiene experiencia docenteen universidades españolas y ecuatorianas, y en consultoría en temas de investigación apli-cada, cooperación para el desarrollo y migraciones.

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Autoras y Autores


Andrea Baranes

Actualmente trabaja para la CRBM (Campagna per la Riforma della Banca Mondiale) deItalia, en organización de campañas relativas a las finanzas privadas y a las AgenciasInternacionales de Exportación de Créditos. También trabaja como consultor del primerbanco italiano de Banca Ética. Representó a Italia en la campaña crítica con la Orga-nización Mundial del Comercio que tuvo lugar en Cancún (México, 2003). Es autor denumerosas publicaciones sobre el comercio y el capital financiero internacional:Responsabilità e Finanza. Guida alle iniziative in campo socio-ambientale per gli istituti dicredito e le imprese finanziarie; sobre Bienes Públicos Globales y sus posibilidades definanciación: Perchè il mondo ha bisogno di tasse globali y Il mondo è di tutti. I BeniPubblici Globali e il loro finanziamento. Es miembro del comité de la red internacionalBank-Track. En Italia es miembro de la asociación ATTAC.

Eduardo Bidaurratzaga Aurre

Doctor en Economía por la Universidad del País Vasco (UPV/EHU) y Profesor Titularde Economía en la Facultad de Ciencias Sociales y de la Comunicación de dichaUniversidad. Especialista en temas de economía internacional, desarrollo humano, coo-peración al desarrollo, salud y procesos de integración regional africanos, y relacionesentre la Unión Europea y los países de África subsahariana. Miembro de Hegoa(Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional. UPV/EHU), endonde participa en diversos órganos de dirección y gestión, y donde desarrolla diferen-tes labores docentes (Master presencial y on-line) e investigadoras vinculadas a los temasya señalados. Es miembro asimismo del Grupo de Estudios Africanos (GEA) de laUniversidad Autónoma de Madrid, con cuyos miembros ha compartido diversas publi-caciones y participa en su master de investigación y otros cursos.

Alejandra Boni Aristizábal

Doctora en Derecho por la Universidad de Valencia y profesora Titular de EscuelaUniversitaria de Cooperación al Desarrollo de la Universidad Politécnica de Valencia(UPV). Coordinadora del Grupo de Estudios en Desarrollo, Cooperación Internacional yÉtica Aplicada del Departamento de Proyectos de Ingeniería. Es directora del Master enPolíticas y Procesos de Desarrollo de la UPV. Profesora invitada de distintas universidadeslatinoamericanas, del Institute of Development Studies de Sussex (UK) y del Institute ofSocial Studies de La Haya (Holanda). Autora de distintos textos sobre educación para eldesarrollo y educación en valores en contextos universitarios, desarrollo humano y coope-ración internacional. Miembro de la red Human Development Capability Approach.Colaboradora de Ingeniería Sin Fronteras, ACSUD Las Segovias e Intermón Oxfam.

Artur Colom Jaén

Actualmente tiene un contrato de Personal Investigador en Formación de segunda etapaen el Departamento de Economía Aplicada de la Universidad Autónoma de Barcelona,donde es profesor de Economía Política y Economía del Desarrollo desde el año 2000.Obtuvo el DEA en Economía en la Universidad de Barcelona en 2004. Miembro de la


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red de investigación ARDA (Agrupament de Recerca i Docència d’Àfrica), y del Grupo deEstudios Africanos de la UAM. Ha sido cooperante en Mauritania y el Chad.

Alfonso Dubois Migoya

Licenciado en Derecho. Doctor en Economía. Profesor de Economía Internacional yEconomía del Desarrollo de la Universidad del País Vasco UPV/EHU. Es autor de diver-sas publicaciones sobre pobreza, bienestar y cooperación. Presidente de Hegoa. Profesoren el Master en “Desarrollo y Cooperación Internacional” (UPV/EHU) y en el Masteron-line Estrategias, “Agentes y Políticas de Cooperación al Desarrollo” (UPV/EHU). Hasido presidente de la Asociación de Profesionales por la Calidad de la Cooperación(ACADE) (2002-2004). Vocal del Consejo de Cooperación del Ministerio de AsuntosExteriores (2003). Representante de la Coordinadora Estatal de ONG de España ante elComité de Enlace ONG-CE en Bruselas (1993-1996).

Foro Rural Mundial (FRM)

La Asociación para el Desarrollo Foro Rural Mundial (FRM) es una red de organizacio-nes y personas comprometidas con el desarrollo agrario y rural en todo el mundo.Cuenta con socios en los cuatro continentes, representados también en su JuntaDirectiva. Las actividades principales de la organización son actuar como organizaciónde incidencia política, la prestación de servicios a la Red -entre ellos el desarrollo de pro-yectos de cooperación- y el mantenimiento y ampliación de la propia Red.

Felipe Gómez Isa

Profesor titular de Derecho Internacional Público en la Universidad de Deusto e inves-tigador del Instituto de Derechos Humanos “Pedro Arrupe”, donde ejerce comoDirector del European Master on Human Rights and Democratisation. Ha participado enel Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas para la elaboración de un ProtocoloFacultativo a la CEDAW (Nueva York, 1998 y 1999). Entre sus libros destacan “LaDeclaración Universal de los Derechos Humanos” (1998), “El derecho al desarrollocomo derecho humano en el ámbito jurídico internacional” (1999), Privatisation andHuman Rights in the Age of Globalisation (2005, edición junto a Koen de Feyter), “Elderecho a la memoria” (Director, 2006), International Protection of Human Rights.Achievements and Challenges (2006, edición junto a Koen de Feyter), o “Colombia en sulaberinto. Una mirada al conflicto” (Director, 2008).

Helen Groome

Doctora en Geografía por la Universidad Autónoma de Madrid, lleva trabajando en elámbito del sindicalismo agrario vasco desde 1988, particularmente en temas agro-ambientales, transgénicos y consumo responsable de alimentos.

Jorge Gutiérrez Goiria

Licenciado en Empresariales por la Universidad de Deusto. Master en Desarrollo y Coo-peración Internacional con el Hegoa (Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación

Autoras y Autores

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Internacional. UPV/EHU), prácticas de campo en la Fundación Rigoberta MenchúTum (Guatemala). Profesor de la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales dela UPV/EHU, e investigador de Hegoa dedicado actualmente al estudio de las microfi-nanzas y su relación con los objetivos de desarrollo. Ha trabajado como responsable deproyectos y director de la ONGD Medicus Mundi Bizkaia (2000-2007).

Mariarosaria Iorio

Licenciada en Ciencias Políticas por la Universidad l’Orientale de Nápoles (Italia).Erasmus en la Universidad de Lovaina La Nueva (Bélgica). Master en Ciencia Política porla Universidad de Ginebra (Suiza). Cursó el programa Política de Comercio: normas ynegociaciones. Coordinadora de IGTN (International Gender and Trade Network) enGinebra (Suiza). Acredita 17 años de experiencia como miembro y también consultora deorganizaciones internacionales como la OMC, OIT, OCDE y CE. Formó parte de laOrganización Internacional del Trabajo (OIT) en la sede de Costa de Marfil (África). Hapublicado libros, artículos y cuadernos de trabajo sobre temas de comercio internacional.

Ainhoa Marín Egoscozábal

Doctora en Ciencias Económicas. Profesora de Economía Internacional de la Uni-versidad Nebrija y miembro del Grupo de Estudios Africanos (GEA) de la UniversidadAutónoma de Madrid. Ha trabajado como economista para el Programa de NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Económica para África de NacionesUnidas (UNECA).

Clara Murguialday Martínez

Licenciada en Economía. Trabaja en la Oficina de Cooperación de la Universidad delPaís Vasco (UPV/EHU). Integra el Consejo de Cooperación estatal como experta engénero y desarrollo, tema sobre el cual imparte docencia en varios masters de coopera-ción en universidades españolas.

Organización para la Cooperación Económica y el Dearrollo (OCDE).Departamento de Cooperación y Desarrollo. División de Eficacia de la Ayuda.

La misión de la Organización para la Cooperación Económica y el Desarrollo (OCDE)consiste en ayudar a gobiernos y sociedades a alcanzar los beneficios de la globalizaciónal tiempo que se abordan los desafíos económicos, sociales y de gobernanza correspon-dientes. La División de Eficacia de Ayuda pertenece a la Secretaría del Grupo de Trabajosobre la Eficacia de Ayuda (WP-EFF), un partenariado internacional de países donantesy socios incluido en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE. El WP-EFF es unforo para el diálogo entre donantes bilaterales, organismos multilaterales y países socios.Su objetivo es mejorar el impacto y la eficacia en la reducción de la pobreza y la promo-ción del desarrollo. Su misión es promover y facilitar la puesta en práctica de la De-claración de París sobre la Eficacia de la Ayuda y la Agenda de Acción de Accra.


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Karlos Pérez de Armiño

Licenciado en Geografía e Historia por la Universidad de Deusto. Doctor en CienciaPolítica por la Universidad del País Vasco (UPV/EHU). Diplomado en EstudiosEuropeos por la Universidad de Deusto. Master en Acción Humanitaria Internacional.Profesor titular de Relaciones Internacionales (UPV/EHU). Investigador y Secretario deHegoa (Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperación Internacional.UPV/EHU). Áreas de investigación: seguridad alimentaria, emergencias políticas com-plejas, rehabilitación posbélica (Mozambique, Angola) seguridad humana. Autor de cua-tro libros y numerosos artículos. Especialmente, como director, “Diccionario de AcciónHumanitaria y Cooperación al Desarrollo” 2001.

Javier Pérez González

Licenciado en Economía y Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid. Comenzósu carrera de investigador como socio del Laboratorio de Estudios para el Desarrollo(LED) donde centró su trabajo en las relaciones entre corrupción y pobreza y en inicia-tivas innovadoras de coordinación de donantes en terreno. Tras una estancia en laDirección General de Desarrollo de la Comisión Europea, en 2006 se incorpora alDepartamento de Campañas y Estudios de Intermón Oxfam en Madrid, donde actual-mente es el responsable de Comercio Internacional en el Área de Investigaciones y coor-dinador de investigaciones en esta misma materia de Oxfam Internacional.

Miguel Romero Baeza

Licenciado en Ciencias de la Información por la Universidad del País Vasco(UPV/EHU). Es el Coordinador de Estudios y Comunicación de la ONGD ACSUR-Las Segovias. Forma parte del equipo editorial de la revista Viento Sur. Es uno de loscoordinadores del Master Gestión para las Transformaciones Sociales de la UniversidadAutónoma de Madrid. Ha publicado recientemente en la Revista Éxodo el artículo “Laanestesia política de los Derechos Humanos” (2008).

Iñaki Uribarri Hernández

Economista, miembro de la Dirección Nacional del sindicato vasco Ezker SindikalarenKonbergentzia (ESK-Convergencia de Izquierda Sindical).

Patxi Zabalo Arena

Licenciado en Economía por la Universidad del País Vasco (UPV/EHU). Profesor deEconomía Mundial en la Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales de laUniversidad del País Vasco (UPV/EHU) y miembro de Hegoa (Instituto de Estudiossobre Desarrollo y Cooperación Internacional. UPV/EHU). Autor de diversas publica-ciones sobre la globalización económica y la OMC.

Autoras y Autores

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Lista de países África, Caribe y Pacífico (ACP)y Unión Europea

Países africanos

Angola Benin Botswana Burkina Faso Burundi Camerún Cabo Verde

República Centroafricana Chad Comoras Congo Costa de Marfil Djibouti Guinea Ecuatorial

Eritrea Etiopía Gabón Gambia Ghana Guinea Guinea-Bissau Kenia Lesotho Liberia Madagascar Malawi Malí Mauritania Isla Mauricio Mozambique Namibia Níger Nigeria República Democráticadel CongoRuanda Santo Tomé y Príncipe Senegal Seychelles Sierra Leona Somalia Sudáfrica Sudán Suazilandia Tanzania Togo Uganda Zambia Zimbabwe



Países del CaribeAntigua y Barbuda Bahamas Barbados Belice Cuba Dominica República Dominicana Granada Guyana Haití Jamaica Saint Kitts y Nevis Santa Lucía San Vicente y las Granadinas Surinam Trinidad y Tobago

Países del PacíficoIslas Cook Timor Oriental Fiji Kiribati Islas Marshall Estados Federados de Micronesia Nauru Niue Palau Papua Nueva Guinea Samoa Islas Salomón Tonga Tuvalu Vanuatu

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Lista de países

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Estados miembros de la UEAustria Bélgica Bulgaria Chipre República Checa Dinamarca Estonia Finlandia Francia Alemania Grecia Hungría Irlanda Italia Letonia Lituania Luxemburgo Malta Países Bajos Polonia Portugal Rumanía Eslovaquia Eslovenia España Suecia Reino Unido

Fuente: www.acp-eucourier.info/Country-Profiles.25.0.html?&L=1


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Yaundé - Lomé - Cotonú1963-2007

Acuerdos Económicos no recíprocosen pro del desarrollo de los ACP

Obstáculos• Deuda Externa

• Neoliberalismomultinacionales, biocombustibles,guerras, neocolonialismo, crisisfinanciera, económica,alimentaria, vulnerabilidad,corrupción...

• Feminización de la pobreza

ODMObjetivos de Desarrollo

del Milenio en favor de los PVD-PMA

PROPUESTAParlamento europeo y

Parlamentos ACP. Intelectuales,Universidades y ONGD

(UE-ACP)

Cooperaciónpara el Desarrollo

• Eficacia de la ayuda

Declaración de París

• Bienes Públicos Globales

• Gobernanza

• Soberanía Alimentaria

• Lucha contra la pobreza

• Seguridad Alimentaria

• Participación

• Sistema africano de DerechosHumanos

• Desarrollo Sostenible

• Derechos Humanos

Desarrollo Humano

PROPUESTAComisión Europea

Algunos países ACP

Mapa de términos

Relaciones UE-ACP

Incógnitas• Reducción de la Deuda

(HIPC/PPME y MDRI)

• Integración Regional

• Integración RegionalAfricana

• AGOA

• Relaciones Chino Africanas

Acuerdos económicosrecíprocos formulados

en términos perjudiciales para los ACP

EPAAún en negociación

2002-2009

Economía-Política• Tratados de Libre Comercio (TLC)

Programas de Ajuste Económico

• Organización Mundial delComercio (OMC)

Temas de Singapur

• Condicionalidad de la Ayuda

• Política Agraria Común (PAC)

Dependencia económica


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Acuerdos de Asociación Económica(EPA)

Los Acuerdos de Asociación Económica(Economic Partnership Agreeements, EPA)son el instrumento de cooperación comer-cial entre la Unión Europea (UE) y los paí-ses del grupo África, Caribe y Pacífico(ACP). Son esencialmente acuerdos delibre comercio, compatibles con las reglasde la Organización Mundial del Comercio(OMC) y que tienen por objetivo la reduc-ción y erradicación de la pobreza, y lainserción de los ACP en el entorno econó-mico internacional (objetivos del art. 34.1del Acuerdo de Cotonú1). Estos acuerdosconsisten fundamentalmente en la liberali-zación de los mercados africanos a la entra-da de productos europeos. Suponen todauna novedad, puesto que desde su entradaen vigor los países africanos están obligadosa eliminar de forma progresiva la mayoría

de los aranceles y cuotas que ahora enfren-tan los productos europeos para el acceso alos mercados ACP. Los EPA introducen asíun nuevo enfoque denominado de “reci-procidad comercial”, y que supone un giroradical en las relaciones comerciales UE-ACP, hasta ahora basadas fundamental-mente en concesiones unilaterales no recí-procas. Hasta la puesta en marcha de losEPA, los países ACP mantenían la protec-ción de sus mercados, mientras que la UEha eliminado en virtud de los anterioresesquemas en vigor (Convenciones Yaundéy Lomé) la protección arancelaria de susmercados de forma progresiva.

El Acuerdo Cotonú contenía el mandatode negociar los EPA con fecha límite deentrada en vigor de los mismos para enerode 2008. Las negociaciones para los acuer-dos EPA, iniciadas en el año 2002, fueronespecialmente controvertidas en su ultima

A

1 Tras la expiración del Cuarto Convenio Lomé en el año 2000, el marco de relaciones UE-África subsaha-riana se renovó completamente mediante el Acuerdo de Cotonú, cuya entrada en vigor se produjo enel año 2003. El nuevo acuerdo de asociación consta de tres pilares esenciales de cooperación: coope-ración política, cooperación comercial y cooperación técnica y financiera. La mayor novedad se encuen-tra en el apartado de cooperación comercial, que recogía el mandato para ambas partes de comenzar anegociar acuerdos de asociación económica (Economic Partnership Agreements, EPA) o buscar alternativascon fecha límite 1 de enero de 2008, sobre la base fundamental de que los Acuerdos vigentes de Loméeran incompatibles con la normativa de la OMC.



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fase -a lo largo del 2007-. Las diferentespolémicas estuvieron centradas en torno alas siguientes cuestiones:

a) El calendario negociador: donde laComisión Europea mantuvo con firmezaconcluir las negociaciones para iniciar losacuerdos en enero de 2008, mientras quelos ACP reclamaban más tiempo paranegociar. b) El alcance y contenido de losacuerdos: donde la posición de la Co-misión se centró en negociar acuerdos EPAtotales con contenidos referidos a la libera-lización, eliminación de aranceles y otrasbarreras al comercio de bienes. Compro-misos adicionales en las áreas del comerciode servicios y de la inversión -para facilitarla entrada en los mercados ACP de lasempresas europeas-, junto con otros temasrelacionados como la propiedad intelec-tual, la política de competencia o las con-trataciones públicas, y donde los ACP africa-nos reclamaban mantener estos temas fuerade la negociación2. c) También fue igual-mente controvertido que la ComisiónEuropea no ofreciera alternativas a losEPA, cuando ésta era una demanda clarade algunos países ACP y de una parte sig-nificativa de la sociedad civil, africana yeuropea, y un compromiso recogido ade-más en el Acuerdo de Cotonú. d) Fueconstante la demanda de un mayor enfo-que pro-desarrollo de la parte europeadurante las negociaciones, donde el lide-razgo formal ejercido por la Dirección Ge-neral de Comercio dentro de la ComisiónEuropea fue enormemente criticado, asícomo las sucesivas declaraciones del Co-misario Mandelson.

Desde enero de 2008, en torno a una trein-tena de países ACP han firmado acuerdos

EPA con la UE, pero la UE únicamente halogrado poner en marcha un EPA total conel grupo del Caribe. Para el resto de paísesindividuales o grupos regionales de paísesACP, la UE solo pudo acordar los que sehan denominado acuerdos “parciales ointerinos” (interim agreements), compati-bles con las normas de la OMC y quedejan fuera los temas más controvertidos.Los acuerdos interinos (nótese que laComisión no los considera formalmentecomo EPA) incluyen así sólo aspectos rela-cionados con la liberalización del comerciode bienes, es decir, esencialmente rebajasarancelarias por productos y un calendariode liberalización de los mercados africanosa la entrada de productos europeos. Sinembargo, los acuerdos EPA interinos inclu-yen una cláusula (“cláusula rendezvous”)que compromete a seguir negociando hastalograr acuerdos EPA totales, por lo que apartir de 2008 comenzó una nueva fasenegociadora para profundizar en este senti-do el alcance de los acuerdos ya iniciados,y para incorporar progresivamente a lospaíses (sobre todo africanos) que han que-dado fuera de los Acuerdos.

La visión desde la perspectiva oficialde la UE

La UE mantiene que los EPA no son acuer-dos comerciales al uso (centrados estricta-mente en una liberalización de los aranceles,por ejemplo), sino que tienen como objeti-vo la promoción de la integración regional yel desarrollo económico, y que además estánfuertemente apoyados en la ayuda financie-ra en el marco del FED y la ayuda bilateralde los países miembros de la UE. Desde laperspectiva de la Comisión Europea, elenfoque pro-desarrollo de los EPA tiene que

2 Un análisis detallado de los contenidos más controvertidos de los Acuerdos, incluidos los denominados “temasde Singapur”, puede consultarse en el informe referenciado en la bibliografía de Marín Egoscozábal (2008).


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ver con que los países ACP han podidoexcluir del proceso de liberalización los pro-ductos considerados “sensibles” que segui-rán protegidos por los aranceles. Para elresto de productos los periodos temporalesde liberalización van a ser largos. Además,desde la perspectiva europea, los países ACPnecesitan atraer inversión, sobre todo ensectores como las telecomunicaciones,banca o la construcción, y por tanto los EPAtotales son fundamentales para generar unclima de inversión más estable y transparen-te, y lograr así la promoción del desarrollode estos países.

Principales críticas y problemasseñalados por las ONG

Desde la perspectiva más general, la mayorcrítica en contra de los EPA se basa en laidea de que la UE pretende incorporar enlos EPA compromisos y obligaciones, másallá de lo especificado en Cotonú, inclu-yendo otros contenidos y medidas que faci-litan el acceso de las empresas europeas alos mercados de estos países. Las opinionesmás críticas afirman además, que los temasque la UE está incorporando en las nego-ciaciones no han sido ni siquiera legisladosa tanta profundidad, ni tampoco debatidosinternacionalmente en el marco de la Or-ganización Mundial del Comercio (OMC).En la OMC, muchas de las propuestasahora introducidas en los EPA han sidorechazadas por los países en desarrollo enun esfuerzo de lobby sin precedentes. Eneste sentido, algunas campañas en contrade los EPA lanzadas por organizaciones dela sociedad civil tanto en la UE como enlos países ACP, han rechazado los acuerdossobre las base de las siguientes críticas adi-cionales: a) La UE está priorizando la agen-

da del libre comercio e inversión, sobre losobjetivos de reducción de la pobreza ydesarrollo sostenible de los países. b) LaUE desoye las quejas de los gobiernos delos países ACP, que han mostrado reitera-damente sus reservas a la eficacia de losEPA y no está proponiendo alternativas alos EPA. c) No está demostrado que laliberalización comercial conduzca auto-máticamente al desarrollo. d) Los EPAsobrecargan la agenda comercial africana,y debilitan su capacidad institucional denegociar además en el marco de la OMC.e) Los acuerdos dañan los procesos deintegración regional de los países africa-nos. f ) La UE subestima los costes finan-cieros de los EPA, ya que estos no puedenser compensados, como afirma la UE, sinayuda financiera adicional.

Alternativas a los EPA

El tratamiento comercial que la UE otorgaa los países en desarrollo no es homogéneo,y por ello, tras la puesta en marcha de losEPA a lo largo del 2008, aquellos paísesque no iniciaron ningún acuerdo con laUE han pasado a acogerse a diferentestipos de tratamiento comercial, según lasmodalidades que la UE viene aplicando alos países en desarrollo.

Con carácter general, con los países endesarrollo con los que no existen acuerdoscomerciales firmados, la UE aplica el Sis-tema de Preferencias Generalizadas3 (SPG)que otorga un acceso con aranceles másbajos al mercado comunitario para lasimportaciones procedentes de en torno a180 países y territorios en desarrollo. Ensu versión revisada en enero de 2006, elSPG comprende tres tipos de regímenes

Acuerdos de Asociación Económica

3 El sistema de preferencias generalizadas (SPG), creado a instancia de la UNCTAD en 1964, es uno de los ins-trumentos comerciales más importantes para favorecer las exportaciones de los países en desarrollo, peromenos favorable que el marco Lomé que la UE venía aplicando a los productos de los países ACP desde 1975.



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comerciales: a) El régimen general (ymenos favorable en términos de concesio-nes comerciales. b) El SPG+ (plus) o deestímulo del desarrollo sostenible y lagobernanza (los criterios de elegibilidadpara este régimen son la ratificación deinstrumentos internacionales en materiade derechos humanos, derechos laborales,medio ambiente, drogas, corrupción yestar considerado como una economíavulnerable). c) La iniciativa EBA (Every-thing but Arms, “Todo menos armas”) de2000, por la cual la UE concede accesolibre de aranceles y contingentes a la

mayoría de los productos procedentes delos países considerados Países MenosAdelantados (PMA)4, dentro del grupo depaíses en desarrollo. La diferencia funda-mental entre el SPG, en cualquiera de sustres modalidades y un acuerdo bilateral(como los EPA) está en la reciprocidad.Bajo el SPG, los países en desarrollo notienen a su vez que otorgar preferenciascomerciales a la entrada de productoseuropeos en sus mercados, mientras queen un acuerdo comercial sí. Los diferentesregímenes explicados se presentan en elsiguiente cuadro:

Fuente: elaboración propia.

Cuadro: Modalidades de tratamiento comercial de la UEcon los países en desarrollo: EPA y otras alternativas

Preferencias comercialesrecíprocas

+Ventajas com

erciales-

Acuerdos comercialesbilateralesEjemplos:

EPA con los países ACP,Acuerdos con países de AméricaLatina, países del Mediterráneo,

entre otros.

Establecidos con cualquier tipode país en desarrollo.

Régimen comercial Lomé(Sólo para países ACP,

y aplicado transitoriamentehasta el 2008.)

Modalidades SPGa. “Todo menos armas” EBA

sólo para PMA.b. SPG + (plus).

Cualquier tipo de país endesarrollo que cumplacriterios de elegibilidad.

c. Régimen general.Cualquier tipo de paísen desarrollo.

SPG

Preferencias comercialesno recíprocas

4 El listado de países considerados menos adelantados según las Naciones Unidas está disponible enwww.un.org/special-rep/ohrlls/ldc/list.htm

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En el grupo de países ACP, existen doscategorías diferentes de países en desarro-llo: países considerados PMA, y paísesque no tienen esta consideración. Para losPMA la alternativa más favorable a losEPA ha sido seguir dentro de la iniciativadenominada EBA, tratamiento comercialque la UE otorga a todos los países PMA(sean ACP o no) desde el año 2001. Noobstante, algunos países ACP considera-dos PMA han optado por poner en mar-cha los EPA, con lo que han comenzadoa aplicar preferencias comerciales recípro-cas, y por ello a liberalizar sus mercados(tradicionalmente protegidos a la entradade productos europeos).

Para los ACP que no tienen la considera-ción de PMA, desde enero de 2008 y deforma automática, la UE ha comenzado aaplicarles el régimen comercial que veníaaplicando a cualquier país en desarrolloque no fuera ACP, esto es, el Sistema dePreferencias Generalizadas (SPG), queresulta -en términos de preferenciascomerciales- mucho menos favorable queel anterior sistema Lomé. Esta situacióncontradice el Acuerdo de Cotonú, queestablece que en el caso de no negociarseun acuerdo EPA, se han de buscar escena-rios alternativos y que no supongan unpeor acceso a los mercados europeos enrelación con Lomé (Art. 37:6).

Bibliografía

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Ainhoa Marín Egoscozábal

AGOA. African Growthand Oportunity Act

AGOA: Acrónimo correspondiente a Afri-can Growth and Opportunity Act. Ley pro-mulgada por el Gobierno de Estados Uni-dos en el año 2000, y que consiste en lasupresión unilateral de aranceles y cuotaspara numerosas líneas de productos expor-tados por países del África subsahariana.En principio, AGOA debía abarcar el perío-do 2000-2008, pero en 2004 su vigencia seextendió hasta 2015.

El funcionamiento de AGOA

AGOA forma parte de la arquitecturacomercial internacional, y de hecho esuna extensión del Sistema Generalizadode Preferencias de EEUU. Los SistemasGeneralizados de Preferencias funcionandesde 1971, y consisten en la concesiónunilateral por parte de los países desarro-llados de ventajas comerciales a países en

AGOA. African Growth and Oportunity Act



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desarrollo en forma de supresión parcial ototal de barreras al comercio.

Cada dos años ha habido revisiones de lacompleja legislación de AGOA. La últimade ellas data de 2006 y es conocida comoAGOA IV.

Los requisitos exigidos por AGOA

Uno de los puntos destacables de AGOAson las condiciones que exige para que unpaís pueda ser beneficiario, que vanmucho más allá de lo estrictamente eco-nómico o comercial. Éstas incluyen laobligación de tener una economía abiertay basada en el libre mercado con interfe-rencia mínima del gobierno; la elimina-ción de barreras al comercio e inversiónde Estados Unidos; el respeto a las reglasde la propiedad intelectual; el manteni-miento de normas de gobernanza demo-crática; y no tener políticas que socavenla seguridad nacional de EEUU, entreotras. Por otra parte, de forma genéricatambién se establece la obligación deimplementar políticas de reducción de lapobreza, y de respeto a los derechos de lostrabajadores según estándares de la OIT(Organización Internacional del Trabajo)(USTR, 2008:146).

A noviembre de 2008, la totalidad de lospaíses del África subsahariana son benefi-ciarios, en diferentes grados, de AGOA,con las excepciones de la República

Centroafricana, Costa de Marfil, GuineaEcuatorial, Eritrea y Zimbabwe. Cabe se-ñalar que ni Sudán ni Somalia son consi-derados por AGOA África subsahariana.

El contexto de AGOA. Globalizacióny liberalización comercial

A fines de la década de los 90 surge con fuer-za el debate acerca de la crisis del desarrollo,especialmente en África, y la necesidad deemprender acciones internacionales. Sibien la más destacable es el establecimien-to de los Objetivos de Desarrollo del Mi-lenio, alrededor de ésta hallamos muchasmás, AGOA entre ellas. Promulgada por elpresidente Clinton hacia el final de sumandato, AGOA es un intento de orientarel discurso de la reducción de la pobreza através del comercio internacional y la liber-tad de mercado. Hay que tener en cuentatambién que es precisamente a finales delos 90 cuando más acelerado estaba el pro-ceso de globalización capitalista, y AGOAes coherente con el enfoque neoliberal delas políticas que lo impulsaban.

Efectos de AGOA

Ciertamente, las exportaciones de África aEEUU han aumentado notablemente desdeel establecimiento de AGOA, tal como nosmuestra el Gráfico 1. La mayor parte de estasexportaciones se han beneficiado de las pre-ferencias comerciales de AGOA.


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Sin embargo, un análisis desagregado porproductos, nos muestra que la mayor partede las exportaciones realizadas bajo el

rubro AGOA son de productos petroleros,tal como refleja la Tabla 1.

AGOA. African Growth and Oportunity Act

Fuente: U.S. Dept. of Commerce.

Gráfico 1. Evolución del comercio total entre EEUU y los países AGOA (millones de $)

Tabla 1. Importancia del petróleo en las exportaciones a EEUU bajo el régimen AGOA

Tabla 2. Exportaciones a EEUUbajo el régimen AGOA (2007)

80.000

60.000

40.000

20.000

0

-20.000

-40.000

-60.0002001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

6.52020.495

-13.968

5.62217.475

-11.853

6.101

24.404

-18.303

7.602

33.692

-26.090

9.164

47.006

-37.842

10.654

56.051

-45.397

12.967

64.532

-51.565

U.S. Exports U.S. imports Trade Balance

Fuente: elaboración propia a partir de datos del U.S. Dept. of Commerce.

2004

23.053.406

26.558.922

0,87 0,92 0,93 0,93

2005 2006 2007

35.207.962

38.146.396

41.081.606

44.239.193

47.674.569

51.051.383

Exportaciones de petróleo y otros productosenergéticos bajo el régimen AGOA (a)

Exportaciones totales bajo el régimenAGOA (b)

(a)/(b)

Asimismo, hay que subrayar que los bene-ficios se concentran fuertemente en unpequeño grupo de seis países. Tal como seve en la Tabla 2, el 97% de las exportacio-nes a EEUU bajo el régimen AGOA selleva a cabo desde los países reseñados, to-dos ellos fuertemente dependientes de laexportación de petróleo a excepción deSudáfrica.

Nigeria 30.138.166

Angola 11.691.880

Sudáfrica 2.266.721

Chad 2.066.045

Congo 1.605.099

Gabón 1.673.646

Total (a) 49.441.557

Total países AGOA (b) 51.051.383

(a)/(b) 0,97

Fuente: elaboración propia a partir de datos delU.S. Dept. of Commerce.



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Otro de los efectos más notables deAGOA ha sido el enorme impulso quesupuso desde su implementación al esta-blecimiento de industria textil de capitalasiático en algunos países del África aus-tral y oriental. Ello se debe en gran medi-da a que cuando se promulgó AGOA en elaño 2000, regía en el marco de la OMC elAcuerdo sobre Textiles y Vestido (el suce-sor del Acuerdo Multifibras, vigente entre1974 y 1994). En virtud de estos acuer-dos, los países desarrollados imponíancuotas y aranceles a las exportaciones decalzado y textiles, para defenderse explíci-tamente de los grandes productores asiáti-cos. Así, cuando se puso en marchaAGOA, algunos productores asiáticos detextiles y calzado vieron una gran oportu-nidad en el establecimiento de plantasproductivas en países africanos beneficia-rios de AGOA, en la medida en que lasexportaciones de estos productos desdeestos países a EEUU no estaban sujetas aninguna barrera comercial, cosa que sísucedía en sus países de origen. Además,las reglas de origen de AGOA son muylaxas, hasta el punto de que para los paísesAGOA clasificados como “menos desarro-llados” no hay restricciones para que lamateria prima proceda de donde sea, enuna disposición que debía expirar en2007, pero que continuará hasta 2010.Ello significa que la materia prima textilpuede proceder de Asia, y una vez elabo-rada en África, aunque el valor añadidosea mínimo, ya puede entrar en EEUUlibre de restricciones. Esta medida haimpulsado fuertemente la presencia deproductores asiáticos en Kenya, Lesotho ySwazilandia desde el año 2000. Madagas-car, Mauricio y Sudáfrica, aunque menosdependientes de las exportaciones aEEUU, también han vivido este fenóme-no. En suma, AGOA ha comportado unamodesta presencia africana en las primerasfases de las cadenas de creación de valor

Tabla 3. Caída del empleoen el sector textil

Fuente: Kaplinsky y Morris (2008:264).

% caída20052004

Kenya 34.614 31.745 9,3

Lesotho 54.000 40.000 25,9

Sudáfrica 98.000 83.000 15,3

Swazilandia 28.000 16.000 42,9

de la industria textil global, con todas lascontradicciones que ello conlleva respectolas condiciones laborales de los trabajado-res empleados en estas industrias, y de lasposibilidades de aumento del desarrollohumano con este modelo.

La desaparición del Acuerdo sobreTextiles y Vestido

Cuando el 1 de enero de 2005 expiraba elAcuerdo sobre Textiles y Vestido de laOMC, muchos de los productores asiáti-cos que se habían instalado en África aus-tral y oriental para aprovechar la denomi-nada “ventana de oportunidad” que se lesabrió con AGOA en 2000 se fueron. Dehecho, ya durante 2004 se detectaron cie-rres en la región. Ciertamente se han des-truido muchos puestos de trabajo, como seobserva en la Tabla 3, sin embargo, en paí-ses como Lesotho, las autoridades se ade-lantaron a los acontecimientos y pusieronen marcha estrategias que contrarrestaronla desaparición de la ventaja comercialcon medidas de política industrial (deHann y Van der Stichele, 2007).


Bibliografía

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USTRO: 2008 Comprehensive Report onU.S. Trade and Investment Policy TowardSub-Saharan Africa and Implementationof the African Growth and OpportunityAct. Washington, United States TradeRepresentative Office.

Web oficial de AGOA: www.agoa.gov

Web relativa a AGOA: www.agoa.info

Artur Colom Jaén

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Bienes Públicos Globales

Los bienes públicos son bienes tangibles eintangibles definidos por los principios deno exclusividad y de no rivalidad. El princi-pio de no exclusividad se rige por la imposi-bilidad técnica, política y económica deimpedir a alguien el libre acceso a esos bien-es. El ejemplo típico es la iluminación de lascalles. El principio de no rivalidad significaque el uso de un bien no limita el acceso deotras personas al disfrute del mismo bien. Elejemplo clásico es el conocimiento. LosBienes Públicos Globales (BPG, GPG porsus siglas en inglés) son aquellos cuyos bene-ficios, o costes, afectan a toda la humanidad,tienen consecuencias sobre distintas genera-ciones y precisan de una fuerte cooperaciónentre Estados para asegurar su suministro.

Un poco de Historia

El Premio Nobel, Joseph Stieglitz, identificacinco categorías principales de BienesPúblicos Globales: la estabilidad de la econo-mía internacional, el medioambiente, la esta-bilidad política, la ayuda humanitaria y elconocimiento. Inge Kaul, Directora de laOficina de Estudios sobre Desarrollo quepertenece al Programa de Naciones Unidas

para el Desarrollo (PNUD), y que es una delas más conocidas teóricas sobre los BPG,propone la siguiente clasificación: equidad,estabilidad y justicia social, estabilidad eco-nómica y financiera internacional, estabili-dad climática, control de enfermedadesinfecciosas, conocimiento e información,biodiversidad, paz y seguridad.

Desde el punto de vista histórico, las pri-meras teorías sobre los BPG pueden servinculadas a los estudios de David Humesobre “bienes comunes” de 1739. En lossiglos siguientes, muchos economistasfamosos como David Ricardo, Thomas Mal-thus y Adam Smith reflexionaron sobre elmismo asunto. La teoría moderna sobre losbienes públicos fue desarrollada en 1954por Paul Samuelson en The Pure Theory ofPublic Expenditure. En 1968, Garret Har-din publicó su famoso artículo The Tragedyof the Commons.

En dicho artículo, Hardin explica cómodiferentes individuos que actúan en su pro-pio interés pueden dañar e, incluso des-truir, bienes o recursos comunes comparti-dos. Pone como ejemplo a los ganaderosque llevan sus vacas a pastar en terrenoscomunales. El interés de cada propietario

B



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de ganado es llevar la mayor cantidad posi-ble de reses a pastar en tierras comunales.Pero si todos se comportaran de la mismamanera, el resultado final sería la destruc-ción de los pastos lo que ocasionaría gran-des pérdidas a los mismos ganaderos. Porlo tanto, el comportamiento individualrazonable puede no ser una buena decisiónpara la comunidad.

Después de este artículo, se han propuestotres soluciones. La primera es la privatiza-ción. En el ejemplo expuesto, sólo algunosde los ganaderos serían propietarios de lastierras de las que dispondrían a su antojoexcluyendo de su uso a todos los demás. Lasegunda solución, opuesta a la primera,reclama la mediación de una autoridadsuperior que establezca cómo y cuándo seles permitirá a los ganaderos llevar susvacas a esa tierra. Se parece al caso de laintervención estatal en la economía. Porúltimo, la tercera solución se basa en lacooperación entre los ganaderos que deforma asamblearia decidirán cómo se ha degestionar el uso de las parcelas.

¿A cargo de quién deberían estarlos BPG?

Después de las definiciones y ejemplos pre-sentados, parece claro que la lógica del mer-cado no es compatible con la de los BPGpara los que, por su propia naturaleza, resul-ta imposible limitar o excluir a nadie de sudisfrute. Por lo tanto, el mecanismo habi-tual de la oferta y la demanda no podríafuncionar. La pregunta sobre quién deberíahacerse cargo de los costes de suministro,conservación y protección de los BPGadquiere una enorme importancia.

A escala nacional, el problema ha sido solu-cionado mediante la política fiscal, recono-ciendo la autoridad del Estado para recaudarimpuestos de los ciudadanos y ciudadanas ypara hacerse cargo del suministro de bienes

públicos para toda la población. Esos bienescomprenden: la educación pública, serviciosde salud, administración de justicia, seguri-dad social y otros muchos.

Distintos Estados tienen una concepcióndiferente sobre lo que debe ser consideradocomo bien público. El ejemplo de los siste-mas de salud es revelador por las diferenciasque presenta entre los países europeos y losEstados Unidos. Si se amplía el panorama,la mayor parte de los bienes no son pura-mente públicos ni puramente privados.Factores sociales, históricos y culturales pue-den influir en la forma en que un bien seadefinido o no como bien público.

Más aún, también pueden cambiar las for-mas de intervención del Estado y las formasde suministro de esos bienes. El Estadopuede ser el productor directo y/o el sumi-nistrador de esos bienes, como es el caso delas escuelas públicas y de la administraciónde Justicia. El Estado también puede inter-venir financiando o subsidiando un biendeterminado. Puede ser el caso de la luchacontra enfermedades infecciosas, en que elEstado financia la investigación de nuevosmedicamentos. Una tercera solución puedepermitir que el sector privado produzca elbien público específico y el Estado se en-cargue de regular y supervisar su suminis-tro y distribución.

Para los Bienes Públicos Globales, la situa-ción es completamente distinta. Ningunainstitución internacional tiene el mandatoy la autoridad suficiente como para repre-sentar a toda la humanidad. Existe unvacío tanto en la representación como en lacoordinación, es decir, se carece de unaentidad soberana internacional y de un sis-tema multilateral apropiado.

Estos flujos internacionales han surgidoen el caso de diferentes BPG tales como laestabilidad financiera internacional, la esta-bilidad climática y la lucha contra el cam-


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bio climático, la lucha contra las enferme-dades infecciosas y otras. Es necesario al-canzar un acuerdo internacional para ga-rantizar el apropiado suministro de estosBPG. Un ejemplo claro lo constituye elProtocolo de Kyoto respecto del cambioclimático. Este ejemplo pone en evidencialas dificultades que entraña esa coordina-ción internacional, donde diferentesEstados tratan de endosar a otros la cargay los costes que conlleva el suministro delBPG “estabilidad climática”, y el proble-ma que plantean los “jinetes solitarios”que no se adhieren a las normas y conven-ciones internacionales.

Acuerdos de Asociación Económica(EPA) ¿son una autopista equivocada?

En los últimos años se han puesto sobre lamesa muchas propuestas para garantizar elsuministro, preservación y protección delos BPG. Estas propuestas van desde lanecesidad de reforzar el sistema deNaciones Unidas hasta la creación ad hocde medios e instituciones específicas. Unade las propuestas más interesantes consisteen establecer impuestos globales. Por ejem-plo, el pago de impuestos sobre actividadescontaminantes podría ayudar a reducir lasemisiones de gases que provocan el cambioclimático, al tiempo que se recaudan recur-sos para proteger el medioambiente.Propuestas similares se han realizado paraimponer el pago de tasas a las actividadesespeculativas de los mercados financieros,como modo de favorecer la estabilidadfinanciera internacional. Se requiere unafuerte cooperación internacional y granvoluntad política para transformar estaspropuestas en acuerdos concretos capacesde garantizar el suministro y la conserva-ción de los BPG.

Los Acuerdos de Asociación Económica(EPA, por sus siglas en inglés) cubrenmuchos de estos asuntos que pueden con-

siderarse como bienes públicos o comoBienes Públicos Globales. Estos asuntospueden ser los relativos a servicios básicostales como educación, salud, soberanía ali-mentaria y muchos otros. De forma general,los EPA abordan cuestiones que concier-nen a la capacidad de los Estados para pro-veer, regular y proteger numerosos bienespúblicos. La lógica de libre mercado que laUnión Europea está intentando impulsarpuede amenazar el correcto suministro ydistribución de estos bienes en los paísesmás pobres o, en cualquier caso, impedir aesos Estados elegir libremente y con totalautonomía aquellas soluciones que estimenmás convenientes y oportunas para garan-tizar a toda la población el disfrute de esosBienes Públicos Globales.

Bibliografía

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Samuelson, P. (1954): “The Pure Theoryof Public Expenditure”. The Review ofEconomics and Statistics, Vol. 36, Nº 4.pp. 387-389.

Andrea Baranes

Bienes Públicos Globales


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Condicionalidad

La condicionalidad expresa el conjunto decondiciones que el donante impone alreceptor para poder ser destinatario de laayuda. La condicionalidad siempre haestado presente, de una u otra manera, enla cooperación para el desarrollo. Laayuda al desarrollo nunca se ha concedidoincondicionalmente, pero la forma deentender los contenidos de la condiciona-lidad ha evolucionado y se puede decirque esa evolución ha marcado las caracte-rísticas de la cooperación.

La condicionalidad simple

Desde los primeros años de la cooperaciónpara el desarrollo, en la década de los cin-cuenta del siglo pasado hasta finales de lossetenta, se defendía que la mejor forma dehacer efectiva la ayuda era asegurar la rela-ción entre el objetivo concreto o grupodestinatario y los recursos que se ponían adisposición de acuerdo a las prioridadessectoriales (salud, educación, saneamiento,producción, etc.). Y para ello, el instru-mento más adecuado que se conocía era elproyecto. El proyecto establece los objetivos

concretos que se persiguen, los mediosque se deben poner en juego, los agentesresponsables del mismo y los resultadosesperados.

A fines de los sesenta y principios de lossetenta se produjo un cambio de perspecti-va, abriéndose el panorama al apoyo a pro-gramas y a determinados sectores. Se con-feccionaron lo que se conoce como progra-ma-país, que pretendía la definición de unaestrategia de cooperación entre donante yreceptor a medio y largo plazo, establecien-do los sectores a que se destinaba la ayuda.Esto hizo que, en algunos casos, la relaciónentre donante y receptor fuera más dialo-gada y que la participación de los recepto-res se hiciera más real. Pero no ocurrióigual con todos los países. Muchos de lospaíses más pobres carecían de poder paranegociar sus condiciones frente a las fuerteseconomías occidentales o a las agenciasmultilaterales de desarrollo.

La creciente canalización de la ayuda a tra-vés de programas más amplios hizo aumen-tar el grado de injerencia en las políticasinternas de los países receptores, pasando deuna intervención en las políticas sectoriales

C



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a una intervención en las políticas naciona-les. Los donantes empezaron a dar cada vezmás importancia a que los receptores pusie-ran en práctica determinadas políticas queconsideraban imprescindibles para que laayuda fuera eficaz, lo que fue la antesala dela siguiente fase de la condicionalidad.

La condicionalidad compleja. Primera generación

El gran cambio se produce cuando se pasade poner la mirada en los efectos directosque consigue el proyecto, a centrarse enotros objetivos como imponer que los paí-ses receptores realicen determinadas refor-mas económicas, condición que se une a laconcesión de ayuda. Este cambio se diogradualmente, acelerándose su implanta-ción en los años ochenta con la imposiciónde las condiciones contenidas en los pro-gramas de ajuste estructural. Ahora laayuda no se dirigía tanto al alivio directo oa la solución de problemas concretos,como a conseguir el cambio de orientaciónen las políticas económicas de los paísesreceptores, por entender los donantes queesas reformas eran imprescindibles paragarantizar el desarrollo. La mayoría de lospaíses empobrecidos se vieron obligados arecabar de los organismos multilaterales laayuda o la financiación externa como únicavía para salir de la crisis, y ésta fue la oca-sión que sirvió para que fueran impelidos arealizar profundas reformas, en la líneadiseñada por los donantes.

Con ello se plantea de manera abierta lacondicionalidad de la ayuda, y ésta va aservir como un instrumento más paramanejar la crisis. En la adopción de estaforma de actuar, el papel de liderazgo asu-mido por el Fondo Monetario In-ternacional fue decisivo y algo más tarde sele unirá el Banco Mundial. La actuacióncoordinada de ambas instituciones multi-

laterales marca una forma de entender ypracticar la cooperación que llega hastanuestros días y ha influido en todos lospaíses donantes, que han adoptado lapráctica de la condicionalidad tal como laentienden las organizaciones multilatera-les. El conjunto de esas políticas que con-dicionaron la recepción de las ayudas seconoció con el nombre del Consenso deWashington. Puede decirse que, en lamayoría de los países en desarrollo, supolítica económica se realizó bajo el con-trol y la administración internacional.

Segunda generación

A fines de los ochenta y principios de losnoventa, la intervención se extendió a la esfe-ra política, en lo que se ha venido en llamarsegunda generación de las condicionalida-des, que pueden sintetizarse en las tressiguientes: democracia, derechos humanos ybuen gobierno. Estas condiciones reflejan losobjetivos que, en principio, valoran más losdonantes, aunque ello no significa que seansiempre los que mejor se cumplen por ellosmismos. Estos nuevos objetivos se relacionancon los propios de la primera generación, alconsiderarlos necesarios para que las refor-mas estructurales económicas propuestasconsiguieran la instauración de una econo-mía abierta de mercado.

Parte de la legitimidad que se argumentópara defender esta intervención políticafue el descrédito y carencia de legitimidaddemocrática de un número importante degobiernos de los países en desarrollo. Escierto que los gobiernos despóticos y losregímenes represivos y autoritarios fueronlamentablemente comunes en algunasregiones. Pero también hay que recordarque gran parte de su poder venía del con-trol que ejercían sobre el sector modernode la economía de sus países y que, poreso, durante mucho tiempo fueron reco-nocidos como socios aceptables y necesarios


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por los propios gobiernos de los paísesdonantes. Hasta muy recientemente, estosregímenes fueron consentidos por algunasagencias multilaterales y gobiernosdonantes como interlocutores y contra-partes para el impulso de proyectos y pro-gramas económicos.

La condicionalidad de la ayuda ligada

Una de las manifestaciones más patentes dela condicionalidad en la cooperación parael desarrollo es la ayuda ligada que ha sidouna práctica común de la cooperación bila-teral. Se dice que la ayuda está ligada cuan-do el receptor no recibe los fondos demanera que pueda disponer de ellos libre-mente, sino que está obligado a gastarlosen la compra de bienes producidos o servi-cios ofrecidos en el país donante.

Lamentablemente, ha sido una prácticacomún condicionar la ayuda a la comprade productos del país donante con el fin deconseguir lo que se ha dado en llamar el“retorno” de la ayuda, que implica, directao indirectamente, obtener una rentabilidadde la misma. Este tipo de atadura se da nosólo con los productos, sino que a veces seextiende a los servicios. Por ejemplo, cuan-do se exige que el transporte se efectúe enbarcos del país donante, aunque ello resul-te más costoso que hacerlo por los de terce-ros países.

Esta práctica ha ido disminuyendo a lo largodel tiempo. En los años setenta alcanzó pro-porciones enormes, ya que se estima quecerca del 80% de la ayuda bilateral deEstados Unidos se otorgaba en esas condicio-nes. Desde un principio, el CAD propusoacuerdos para que los países donantes secomprometieran colectivamente a reducirlos porcentajes de ayuda ligada.

A principios de los años noventa, la ayudaligada suponía alrededor del 26% de las

ayudas bilaterales de los países donantes,aunque con grandes diferencias entre ellos.En 1991, los gobiernos de los países donan-tes acordaron prohibir la ayuda ligada que sedestinara a los países de ingresos mediosaltos; pero siguió siendo una práctica cuan-do se dirigía a los países de bajos ingresos.En el año 2001 el CAD (Comité de Ayudaal Desarrollo) hizo una recomendaciónpara que los países donantes desligarantoda la ayuda destinada a los Países MenosAdelantados. La tendencia es claramentedescendente, pero las reticencias de algu-nos países impiden conseguir avances parasu supresión o disminución sustancial.

La Declaración de Parísy la condicionalidad

Por parte de los donantes, el proceso derevisión de los contenidos y prácticas de lacooperación internacional al desarrolloculminó con la Declaración de París defebrero de 2005. La Unión Europea rea-firmó su compromiso con la Declaraciónde París, que se plasmó en el Consensoeuropeo sobre desarrollo, donde decide asu-mir el liderazgo de su cumplimiento yestablece cuatro nuevos compromisosque, en principio debieran suponer unaalivio de la condicionalidad (facilitar todala ayuda dirigida al fortalecimiento de lascapacidades a través de programas coordi-nados con un uso creciente de acuerdosentre varios donantes; canalizar el 50% dela ayuda de gobierno a gobierno a travésde los sistemas de cada país, mediante elaumento del porcentaje de la ayuda facili-tada por medio del apoyo presupuestarioo de planteamientos sectoriales; evitar lacreación de nuevas unidades de gestión deproyectos; y reducir en un 50% el núme-ro de misiones no coordinadas).

Recientemente, en 2008, el ParlamentoEuropeo aprobó una resolución en la quehacía un llamamiento a la Comisión y a los

Condicionalidad



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Estados miembros para retirar progresiva-mente la política de condicionalidad. Sinembargo, la política de seguir adelante consu propuesta de condicionar la ayuda a la fir-ma de los Acuerdos de Asociación Eco-nómica (Economic Partnership Agreements,EPA) con los países ACP (África, Caribe yPacífico) ha sido muy criticada precisa-mente por su fuerte carga impositiva fren-te a las iniciativas locales.

Bibliografía

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Condicionalidad: EURODAD: www.eurodad.org/aid/?id=130

Financiación del desarrollo: www.choike.org/nuevo/informes/1636.html

Unión Europea y África:http://europafrica.org


Cooperación para el Desarrollo

La cooperación para el desarrollo es elconjunto de políticas, actividades, proyec-tos y programas elaborados por entidadesy países donantes, para colaborar con

comunidades y/o países empobrecidos. Esla forma de colaborar con aquellos paísesque precisan de apoyos para mejorar suscontextos sociales y económicos, necesa-rios para que todas las personas disfrutende una vida digna y autónoma. Aunqueno exenta de contradicciones, la coopera-ción para el desarrollo es la cara máshumana de las relaciones internacionales.

La cooperación para el desarrollo es el es-pacio específico de la solidaridad interna-cional que se concreta en acciones de coo-peración sobre el terreno y de Educaciónpara el Desarrollo. Ambas líneas tienencomo objetivo propiciar cambios positivosen las relaciones Norte-Sur, históricamentedesiguales y paternalistas.

Evolución de la cooperaciónpara el desarrollo

La cooperación nace ligada al proceso dedescolonización, a la guerra fría y a la con-fianza en el desarrollo concebido como cre-cimiento económico, resultado de unabuena gestión de los recursos tecnológicosy financieros. Los países más desarrolladospusieron en marcha políticas de coopera-ción para mantener el vínculo privilegiadocon sus antiguas colonias o para atraer a lospaíses al área de influencia capitalista ocomunista respectivamente.

Las políticas de Ayuda Oficial al Desarrollo(AOD) las llevan adelante gobiernos e ins-tituciones supranacionales, mientras queotra parte de la cooperación es realizadapor la sociedad civil, Organizaciones NoGubernamentales de Desarrollo (ONGD),movimientos sociales y otros colectivosciviles o religiosos, sin fines de lucro.

La cooperación, en particular la AyudaOficial al Desarrollo, generó una depen-dencia de los países empobrecidos respecto


de sus donantes que desembocaría en unasuerte de neo-colonialismo, en virtud de laconcesionalidad que predomina en la coo-peración bilateral (Dubois, 2002).

Los gobiernos del Sur, entre ellos los paísesACP (África, Caribe y Pacífico), no supie-ron ver que lo que podían mejorar en pocotiempo gracias a la tecnología o a los apo-yos financieros, ocasionaría desigualdadessociales y migraciones masivas del campo alas ciudades. También, propiciaría lacorrupción, la avidez por la riqueza y enco-naría los enfrentamientos políticos hastallegar a las guerras civiles y sus terriblesconsecuencias (hambrunas, pobreza, enfer-medades, desestructuración social, pobla-ción desplazada y refugiada, feminizaciónde la pobreza y otras que no dejan de azo-tar a los países empobrecidos).

Desgraciadamente, ni los macro proyec-tos de desarrollo de obras faraónicas, nilos micro proyectos de desarrollo comu-nitario fueron capaces de hacer despegara las economías del Sur. La etapa de los70 declarada década del desarrollo, termi-nó siendo el paradigma del fracaso deldesarrollo. En la década de los 80 se insis-te en la interdependencia entre desarrolloy subdesarrollo, al poner de manifiestoque la pobreza de unos países es, en granparte, fruto del enriquecimiento de otros.Entonces, tímidamente, comienza un tra-

bajo más serio de concienciación y for-mación en el Norte. Esa perspectiva haceevidente que hay que cuestionar el mode-lo hegemónico de desarrollo que perpe-túa las desigualdades y empobrece a granparte de la población mundial, muy espe-cialmente a las mujeres.

Después de cincuenta años de ayuda aldesarrollo no se ha logrado disminuir lasdesigualdades entre países ricos y empobre-cidos y esto produce un desaliento tantoinstitucional como ciudadano que se hadefinido como “la fatiga” de la coopera-ción. (Dubois, 2002).

La Unión Europeay sus políticas de cooperación

La Unión Europea (UE) es uno de losgrupos supranacionales que más recursosha dedicado a la cooperación para el des-arrollo. Europa aporta ya cerca del 50%de la ayuda internacional. En 2006, con46.900 millones de Euros, fue el mayor delos donantes (Cavero, Fanjul, Kreisler yPérez, 2007).

En los años 60, la entonces ComunidadEconómica Europea estableció con los paí-ses ACP unas relaciones de cooperaciónque fueron reflejadas en los sucesivos trata-dos y convenciones desde Yaundé I hastaLomé IV.

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Cuadro 1. Cooperación para el Desarrollo

Fuente: elaboración propia.

Proyectos de DesarrolloAcciones para transformar el Sur

Educación para el Desarrollo (ED)Acciones para transformar el Norte

Proyectos de cooperación. Sensibilización.

Ayuda Humanitaria. Educación - Formación.

Ayuda de Emergencia. Investigación.

Ayuda Alimentaria. Incidencia política y movilización social.



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Todos ellos eran tratados no recíprocos quebeneficiaban a los países AC. Los produc-tos africanos caribeños o del Pacífico nopagaban tasas aduaneras al entrar enEuropa, mientras que los productos euro-peos sí tenían gravámenes arancelarios alentrar en los mercados ACP. A través deellos, Europa consiguió mantener los lazosprivilegiados con sus ex-colonias (MarínEgoscozábal, 2007).

Pese a los acuerdos privilegiados entre UEy países ACP, estos últimos no alcanzan lasmínimas expectativas de desarrollo y de los79 países 35 se cuentan entre los PaísesMenos Adelantados (PMA) del planeta.Para decirlo sin eufemismos: siguen siendolos más pobres y los más vulnerables.

El Acuerdo de Cotonú (cuya entrada envigor se produjo en 2003) establece, en elapartado de cooperación comercial, lanecesidad de negociar e impulsar Acuerdosde Asociación Económica (EconomicPartnership Agreements, EPA). A partir deentonces, la Unión Europea ha propuestolos EPA como mecanismo de cooperacióncomercial con los países ACP. Se trata deacuerdos de libre comercio compatiblescon las reglas de la OMC, pero significan,con respecto a los anteriores, un cambioprofundo en detrimento de estos países

Cronología de tratados entre la UEy países ACP

Yaundé I (1963-1968)

Yaundé II (1969-1974)

Lomé I (1975-1980)

Lomé II (1981-1985)

Lomé III (1986-1990)

Lomé IV (1991-2000)

Cotonou (2000-2020)

Fuente: elaboración propia a partir de MarínEgoscozábal (2007).

(Marín Egoscozábal, 2007; Bidaurratzaga,2008). El fracaso de la cooperación, queprácticamente nadie discute, produce unacrisis de identidad del propio sistema decooperación y su credibilidad.

Los EPA y los ODM

En el año 2000, la Organización de Na-ciones Unidas logró el compromiso de 187países en la propuesta de renovación de laagenda internacional de la cooperaciónpara alcanzar unos mínimos de desarrollohumano en todo el planeta. Esos acuer-dos alcanzados se conocen como Objetivosde Desarrollo del Milenio (ODM).

La Educación para el Desarrollo y los ODMcoinciden en que es necesario “...el fortaleci-miento general de políticas de desarrollo,con un especial énfasis en los objetivos deseguridad alimentaria, salud y educación”(Cavero, Fanjul, Kreisler y Pérez, 2007). Lasinvestigaciones y denuncias posicionan a lacooperación internacional en contra de laglobalización ultra-liberal que vulnera losderechos humanos, culturales y de desarrollode los pueblos.

El ex-Secretario General de la ONU, KofiAnnan, declaró que los EPA amenazabancon obstaculizar aún más la capacidad deesos países de alcanzar los Objetivos deDesarrollo del Milenio (Oxfam, 2006;Mold, 2007) y el primer ministro británi-co Gordon Brown afirmó que a este paso,África no alcanzará ninguno de losObjetivos de Desarrollo del Milenio ni enlos próximos 10 años ni tampoco en lospróximos 100. (Cavero, Fanjul, Kreisler yPérez, 2007).

Tal como sentenció el ministro de Co-mercio de Nigeria, Aliyu Modibo Uma: “Sien 30 años de libre acceso no recíproco almercado de la UE no han conseguidomejorar la situación económica de ACP,¿cómo va a hacerlo un acuerdo comercial


recíproco? [...] existe el temor de que laliberalización del comercio y las inversio-nes [...] pueda acabar con el escaso desarro-llo que algunos países ACP han logradoen los últimos años” (South Centre, 2006en Mold, 2007). Más que propiciar eldesarrollo los EPA parecen ahogar todointento de superación local o regional enÁfrica subsahariana (Keet, 2006). En defi-nitiva, estos tratados –en los términos esta-blecidos– solo sirven para alejar a los paísesACP de la meta establecida por los ODM.

Ha habido una ola de respuestas críticas alos EPA proveniente de gobernantes, polí-ticos, intelectuales, universidades y ONGDtanto en los países ACP como en la propiaUnión Europea. Los ejemplos más sor-prendentes los constituyen el del Gobiernobritánico: “La Comisión debería compro-meterse más expresamente a adoptar eseplanteamiento orientado al desarrollo, envez del planteamiento de «negociadorcomercial» que trata de obtener concesio-nes de los países ACP” y el de la AsambleaNacional francesa: “si seguimos por esalínea contribuiremos a crear grietas en laasociación UE-ACP, incluso a destruirla...”(Mold, 2007). Gracias también a las cam-pañas de incidencia política, el ParlamentoEuropeo ha puesto en entredicho la pro-puesta y las presiones ejercidas por laComisión sobre los países ACP.

Estamos convencidos de que el trabajo deEducación para el Desarrollo a través de lasactividades de incidencia política, tanto enla UE como en los países ACP, mejorará lascondiciones de los acuerdos tratando deacercarlos a los ODM, que de otro modoserán inalcanzables. La cooperación enigualdad de condiciones es aún una expre-sión de deseo más que una realidad aunquelas nuevas tecnologías y las relaciones flui-das entre lo local y lo global han abiertomuchos caminos de cambios esperanzado-res. El mundo de la cooperación para el

desarrollo tiene pendiente una reflexiónsobre su pensamiento, su imaginario, susobjetivos y sus formas de actuación. Esnecesario reestructurar la cooperación paraque quede claro que otra cooperación esnecesaria para que otro mundo más justo ysolidario sea posible.

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Miguel Argibay Carlé


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Derechos Humanos

Por Derechos Humanos (DDHH) seentienden aquellos derechos pertenecientesa todos los seres humanos por la sencillarazón de pertenecer al género humano. Enpalabras de Norberto Bobbio “la De-claración Universal de los Derechos Hu-manos puede ser aceptada como la mayorprueba histórica que nunca haya existido delconsensum omnium gentum de un sistema devalores” (Bobbio, 1991:65). En esta mismalínea, el jurista Abdullahi An-Na’Im afirmaque se ha conseguido un grado de consensouniversal acerca de los Derechos Humanos,que incluye los derechos de las tres genera-ciones (An-Na’Im, 1999). Según VictoriaCamps (1994), los valores morales que ema-nan de la Declaración Universal de losDerechos Humanos y que pueden ser toma-dos como valores guía para una propuestade ED son los siguientes: dignidad, libertad,igualdad, responsabilidad, tolerancia, justi-cia, solidaridad y paz.

1. Las generacionesde Derechos Humanos

Hay distintas maneras de clasificar losDerechos Humanos; una de las más cono-cidas es la que atiende a las generaciones de

los Derechos Humanos. El término gene-ración se refiere al momento histórico en elcual los derechos fueron enunciados endiversos instrumentos normativos. Se tratade una clasificación que pretende explicarla evolución de los Derechos Humanos.Desde algunos ámbitos, se la critica porqueparece que compartimenta los DerechosHumanos que, por su propia naturaleza,son indivisibles e interdependientes. Elhecho de que se emplee en este texto res-ponde a una finalidad expositiva la cual, enabsoluto, pretende cuestionar la indivisibi-lidad e interdependencia de los DerechosHumanos. Volveremos sobre esta cuestiónal abordar la relación entre desarrollo yDDHH.

Los Derechos Humanosde la primera generación

La Declaración de Independencia de losEstados Unidos de 1776 y la DeclaraciónUniversal de los Derechos del Hombre y delCiudadano, que se promulgó tras la Re-volución Francesa de 1789, constituyendos de los primeros textos en los que apa-recen los DDHH de carácter civil y políti-co. Están basados, fundamentalmente, enel valor de la libertad y algunos de ellosson: el derecho a la vida, a la libertad, a la

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seguridad; la igualdad ante la ley; la prohi-bición de ser sometidos a torturas, ni apenas o tratos crueles inhumanos o degra-dantes; la prohibición de detención arbi-traria; el derecho a la libre circulación, alasilo y a la propiedad privada; la libertad depensamiento, de conciencia y de religión,de expresión, de opinión y el derecho a laparticipación en asuntos públicos.

Los Derechos Humanosde segunda generación

Por influencia del movimiento obrero y delsocialismo democrático se incorporarán losderechos económicos, sociales y culturales,basados, en mayor medida, en el valor de laigualdad. Se trata de DDHH como el dere-cho al trabajo; a la protección contra eldesempleo, a una remuneración equitativay satisfactoria; a la sindicación; al descansoy disfrute del tiempo libre, a la limitaciónrazonable de la duración del trabajo y a lasvacaciones periódicas pagadas; a la asisten-cia médica, salud, vivienda y vestido; a laeducación gratuita por lo menos en el nivelelemental y a la participación cultural. Parael cumplimiento de estos derechos se exigeal Estado un mayor intervencionismo. Porello, se crean servicios públicos y aumentala función promocional del Estado. Es elpaso de un Estado de Derecho al EstadoSocial de Derecho.

Tanto los derechos de primera generacióncomo los de segunda están recogidos ennumerosas constituciones del mundo, en laDeclaración Universal de los DerechosHumanos, promulgada en la Asamblea delas Naciones Unidas en el año 1948, y ennumerosos tratados internacionales. Deentre ellos, cabe destacar, el PactoInternacional de los Derechos Civiles yPolíticos y el de los DerechosEconómicos, Sociales y Culturales,ambos de 1966. El grado de protecciónde los derechos de primera y segunda

generación difiere sustancialmente. Así,en la mayoría de los ordenamientos constitu-cionales existen mecanismos judiciales quegarantizan las reclamaciones ante las vulnera-ciones de los derechos de primera genera-ción, mientras que la satisfacción de los desegunda suele dejarse, en mayor medida, a ladiscrecionalidad de la intervención estatal.

Los Derechos Humanosde tercera generación

Es en la segunda mitad del siglo XX cuan-do se inicia el proceso de internacionaliza-ción de los DDHH que lleva a plasmar endistintas declaraciones (como la Decla-ración de la Asamblea General de la ONUde 1984, o la Declaración de la Con-ferencia de Río de 1982 o la Declaracióndel Derecho al Desarrollo de 1986) los lla-mados DDHH de tercera generación. Setrata del derecho al desarrollo, al medioambiente, a la paz, al patrimonio comúnde la humanidad, etc. El valor principalque sustenta estos derechos es la solidari-dad. Sus titulares no son sólo los ciudada-nos y ciudadanas del planeta, sino tambiénlas futuras generaciones. La inexistencia demecanismos supraestatales de protecciónde este tipo de derechos y la ausencia de unpoder coercitivo a escala mundial hacenmuy difícil la garantía real de los DDHHde tercera generación. Por esta razón, buennúmero de juristas consideran que no sepuede hablar realmente de derechos, quese trata de mera retórica; sin embargo,otros plantean que son DDHH en forma-ción, derechos emergentes, incluso dere-chos subjetivos con distintas titularidades:Estados y organizaciones internacionales,por un lado, y los pueblos y personas porotro (Gómez Isa, 1999).

2. La relación entre los DerechosHumanos y el desarrollo

Observa el PNUD (2000) que el caminodel desarrollo y de los Derechos Humanos


había sido divergente hasta los años noven-ta; sus estrategias y análisis eran distintos:progreso económico y social por una parte,presión política, reforma jurídica y cuestio-namiento ético por otro. En los añosnoventa, con la incorporación en la agendade la cooperación internacional de la ideade gobernabilidad, los DDHH penetranen el discurso del desarrollo. Se identificadesarrollo con democracia y ésta con lagarantía de los derechos de primera gene-ración. Sin embargo, el enfoque de losDerechos Humanos en el Desarrollo (Rights-Based Development, en su terminologíainglesa) va más allá y defiende: la indivisi-bilidad e interdependencia de todos losDDHH, la cuestión del poder como ele-mento central del análisis y las responsabi-lidades en la rendición de cuentas (oaccountabilities en su terminología sajona)(Groves y Hinton, 2004). Veamos, a conti-nuación, cada uno de estos puntos.

En primer lugar, reconocer la indivisibilidade interdependencia de todos los DDHH sig-nifica incorporar a la agenda del desarrollola no renuncia a la validez y ejercicio detodos los Derechos Humanos aunque nosean derechos legales. Apostar por la inter-dependencia de los Derechos Humanosimplica proteger, invertir recursos econó-micos, adaptar y transformar las institucio-nes y las prácticas para asegurar no sólo elcumplimiento de los derechos civiles ypolíticos sino también de los derechos eco-nómicos, sociales y culturales.

En segundo lugar, introducir el análisisdel poder en la agenda del desarrollo nospermite pasar de un entendimiento técni-co a un entendimiento político del desarro-llo (Rosalind Eyben, 2005). El fundamen-to de la reducción de la pobreza ya noderiva únicamente del hecho de que laspersonas más desfavorecidas tienen nece-sidades, sino del hecho de que tienenderechos que dan lugar a obligaciones legales

por parte de las demás. Por tanto, habráque analizar las relaciones desiguales depoder, las barreras que impiden a las per-sonas más excluidas reclamar sus derechose identificar los medios para hacer frente aesta desigualdad.

En tercer lugar, el enfoque de los DDHHen el desarrollo hace referencia a la respon-sabilidad de la rendición de cuentas. Si porun lado se tienen derechos, por el otro setienen obligaciones y todos los actores delsistema de cooperación internacional, y enespecial los más poderosos, están obligadosa rendir cuentas. ¿Ante quien? Leslie Gro-ves y Rachel Hinton (2004) sugieren múl-tiples rendiciones de cuentas: 1) ante laciudadanía que paga impuestos en los paí-ses del Norte; 2) ante los gobiernos de lospaíses del Norte; 3) ante los gobiernos delos países del Sur; 4) ante las personas des-favorecidas de los países del Sur y, por últi-mo, ante el Sistema Internacional de losDerechos Humanos, compuesto por lasobligaciones contenidas en los tratadossobre DDHH promulgados por las Na-ciones Unidas y por sus organizacionesregionales.

El enfoque de los Derechos Humanosen la Educación para el Desarrollo

La Educación para el Desarrollo entendidacomo educación para la ciudadanía globalcomparte con el enfoque de los DerechosHumanos el sentido de la participacióncomo derecho. Educar para formar ciudada-nos y ciudadanas con un sentido global,que se reconocen como pertenecientes auna comunidad mundial de iguales y quereclamen su protagonismo en el desarrollode los procesos sociales y políticos, signifi-ca que el derecho a la participación, tantoen el plano local como en el global, se haceefectivo. Por lo que respecta a la ciudadaníadel Norte, significa que esta tome concien-cia del poder que tiene para cambiar las

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Derechos Humanos



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cosas y que haga uso de aquél. Significatambién exigir responsabilidades a los go-biernos, a las agencias de ayuda, a las trans-nacionales, a las ONGD para que haganefectivo el cumplimiento de los DerechosHumanos.

Bibliografía

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Alejandra Boni Aristizábal

Derechos Humanos,Sistema africano de

El sistema africano de protección de losDerechos Humanos es el más reciente y elmenos evolucionado de los sistemas regio-nales actualmente en funcionamiento. Elprincipal instrumento convencional con elque cuenta es la Carta Africana de losDerechos Humanos y de los Pueblos, aproba-da el 27 de junio de 1981 en el marco de laXVIII Conferencia de Jefes de Estado y deGobierno de la Organización para laUnidad Africana (OUA), Organizaciónque a partir de 2001 se ha transformado enla Unión Africana (UA). En la CartaAfricana de los Derechos Humanos y delos Pueblos, que entró en vigor en octubrede 1986, se expresa un concepto peculiarde Derechos Humanos, un concepto deDerechos Humanos que es reflejo de laspropias singularidades del continente afri-cano (Ojo, 1990:115). Ante este hecho,resulta obvio que necesitamos un estudioserio y riguroso de los diferentes conceptosregionales de Derechos Humanos paraobtener una perspectiva verdaderamenteuniversal de los mismos. Benedek ha llega-do a afirmar en este sentido que “las con-cepciones africanas de Derechos Humanosson una parte constitutiva importante deun concepto universal de los DerechosHumanos” (Benedek, 1983:150).

Aportaciones de la Carta Africana

Las principales aportaciones y característi-cas del concepto africano de Derechos


Humanos inserto en la Carta podrían serlas siguientes:

1. Como indican la mayor parte de losautores que han analizado la CartaAfricana, su principal aportación resideen el reconocimiento de los DerechosHumanos de la tercera generación, enespecial el derecho de los pueblos aldesarrollo. Nos encontramos ante elúnico tratado internacional de DerechosHumanos que consagra explícitamenteeste nuevo tipo de derechos, lo que nosda una idea clara de cuáles son las prio-ridades del continente africano en mate-ria de Derechos Humanos: el derecho ala autodeterminación (artículo 20), elderecho a la paz tanto en el ámbitointerno como internacional (artículo23), el derecho a disfrutar de un medioambiente satisfactorio y global (artículo24). Sin embargo, es el artículo 22 de laCarta Africana de los Derechos Huma-nos y de los Pueblos el que se consagra alreconocimiento del derecho más impor-tante, el derecho al desarrollo. En virtudde este artículo,

1. Todos los pueblos tendrán derecho a sudesarrollo económico, social y cultural,con la debida consideración a su libertade identidad y a disfrutar por igual delpatrimonio común de la humanidad.

2. Los Estados tienen el deber, por separadoo en cooperación, de asegurar el ejerciciodel derecho al desarrollo.

Lo que no nos debe extrañar es la inclu-sión del derecho al desarrollo en la CartaAfricana. No debemos olvidar que elderecho humano al desarrollo es unconcepto cuyos orígenes se remontan alcontinente africano. La especial gravedadde la situación de subdesarrollo de Áfricapuede ayudar a explicar, en parte, la im-portancia primordial concedida al dere-cho de los pueblos al desarrollo. Ahora

bien, como han puesto de manifiestoalgunos autores provenientes del propiocontinente africano, la defensa vigorosapor parte de los líderes políticos africanosde los derechos de los pueblos y, en espe-cial, del derecho al desarrollo, ha sidoutilizada, en ocasiones, como un instru-mento para legitimar las violaciones másflagrantes de los Derechos Humanosindividuales por parte de esos mismoslíderes (Mahmud, 1993:488 y ss.). Elespecial acento puesto por las élites diri-gentes de África en el derecho al desarrolloy en la necesidad de alcanzar un ciertogrado de desarrollo económico comoprerrequisito para avanzar en la protec-ción de los derechos civiles y políticos haocultado en muchos casos atropellos de losderechos individuales y el enriquecimientode una pequeña minoría a expensas delpueblo.

2. La segunda nota definitoria de la CartaAfricana es que, a diferencia del Con-venio Europeo de Derechos Humanos yla Convención Americana de DerechosHumanos, constituye el único instru-mento de carácter regional que recogeen su seno tanto los derechos civiles ypolíticos más relevantes como los dere-chos económicos, sociales y culturales.Ya en el párrafo nº 8 del Preámbulo dela Carta, los Estados africanos miembrosde la Organización para la UnidadAfricana se declaran “convencidos deque los derechos civiles y políticos nopueden ser disociados de los derechoseconómicos, sociales y culturales en suconcepción y en su universalidad, y deque la satisfacción de los derechos eco-nómicos, sociales y culturales constituyeuna garantía del disfrute de los derechosciviles y políticos”. Como vemos, laCarta Africana opta de una manera claray decidida por la interdependencia eindivisibilidad de todos los Derechos

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Derechos Humanos, Sistema africano de


Humanos, sin priorizar unos derechossobre otros.

3. Otra característica de la Carta Africanade los Derechos Humanos y de los Pue-blos es que, como ya se deja entrever ensu mismo título, dedica una especialatención a los derechos de los pueblos.Debemos poner de manifiesto que elreconocimiento de derechos de caráctercolectivo encaja perfectamente en laspeculiaridades y singularidades específi-cas del continente africano. En el Áfricatradicional tiene primacía el grupo sobrela persona, la comunidad sobre el indivi-duo; sólo en la comunidad el individuocobra un pleno sentido. En África seproduce lo que Bello ha calificado comoun “enfoque global y comunitario a losDerechos Humanos”, donde los dere-chos son inseparables de la idea de debe-res respecto a la comunidad en la que lapersona está inserta (Bello, 1985:33). Espor ello que los derechos colectivos oderechos de los pueblos ocupan un lugarque no ocupan en ningún otro documen-to internacional de Derechos Humanos.

4. Un último rasgo definitorio de la CartaAfricana es que supone el texto de De-rechos Humanos en el que se realiza unreconocimiento más significativo de losdeberes del individuo. Ya desde elmismo Preámbulo se considera que “eldisfrute de los derechos y libertades con-lleva el cumplimiento de los deberes decada uno”. Asimismo, se dedica todo uncapítulo de la Carta, el capítulo II, alreconocimiento de los deberes. El artí-culo 27, el primero de los artículos quereconocen los deberes, señala en su inci-so primero que “todo individuo tienedeberes respecto a la familia y la socie-dad, el Estado, y las demás comunidadeslegalmente reconocidas y respecto a lacomunidad internacional”. Sin embar-go, el artículo más importante en este

sentido es el artículo 29, disposición enla que se formula un auténtico catálogode deberes humanos. Tal y como seseñala en este artículo 29, el individuotiene el deber:

1. De preservar el desarrollo armónico de lafamilia y trabajar por su cohesión y respe-to; de respetar en todo momento a suspadres, y de alimentarlos y asistirlos encaso de necesidad;

2. De servir a su comunidad nacionalponiendo al servicio de ésta sus capacida-des físicas e intelectuales;

3. De no comprometer la seguridad delEstado del que sea nacional o residente;

4. De preservar y reforzar la solidaridadsocial y nacional, en particular cuando sevea amenazada;

5. De preservar y reforzar la independencianacional y la integridad territorial de lapatria y, en general, de contribuir a la de-fensa de su país de conformidad con lo es-tablecido por la ley;

6. De trabajar, en la medida de su capacidad yposibilidades, y de pagar los tributos queimponga la ley para la salvaguardia de losintereses fundamentales de la sociedad;

7. De velar, en sus relaciones con la socie-dad, por la preservación y el reforzamien-to de los valores culturales africanos posi-tivos, en un espíritu de tolerancia, diálogoy concertación y, en general, de contribuira la promoción de la salud moral de lasociedad;

8. De contribuir, en la medida de sus capa-cidades, en todo momento y en todos losniveles, a la promoción y la realización dela unidad africana.

Como podemos observar, la Carta Africanaopta de una manera rotunda por concederun rol importante a los deberes del indivi-duo, aspecto éste que ha sido criticadodesde alguna instancia doctrinal. En con-creto, para Yves Madiot, que ha analizado


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la tensión constante que se produce entrelos derechos y los deberes del individuo,este artículo 29 que acabamos de mencio-nar “está lleno de riesgos”, dado que “poneal individuo al servicio de la comunidad ypermite justificar todas las opresiones”(Madiot, 1998:126).

Mecanismos de protecciónde los derechos

El órgano específico creado por la Cartapara “promover los Derechos Humanos yde los pueblos y asegurar su protección enÁfrica” es la Comisión Africana de DerechosHumanos y de los Pueblos (artículo 30).Dicha Comisión está compuesta por oncemiembros “seleccionados entre personali-dades africanas que gocen de más alta con-sideración..., competentes en materia deDerechos Humanos...”, ejerciendo sus fun-ciones “a título personal” (artículo 31).

En cuanto a los mecanismos de control yde protección de los Derechos Humanos,la Carta Africana sigue el modelo de los sis-temas existentes, optando por los tresmecanismos tradicionales: los informesperiódicos, las denuncias interestatales y lasdenuncias individuales.

1. Informes periódicos. Tal y como se esta-blece en el artículo 62 de la Carta,“todos los Estados partes se compro-meten a presentar cada dos años... uninforme sobre las medidas legislativasy de otra índole adoptadas a fin de darefecto a los derechos y libertades reco-nocidos y garantizados por la presenteCarta”, informe que será analizadopor el Secretario General de la OUA.

2. Denuncias interestatales. Si un Estadoparte en la Carta Africana tiene razo-nes fundadas para creer que otroEstado parte ha vulnerado las disposi-ciones de la misma puede llamarle laatención por escrito y, tras recibir sus

explicaciones, tratar de llegar a unasolución del caso (artículo 47). Si hantranscurrido tres meses y todavía no seha resuelto satisfactoriamente el caso,cualquiera de los dos Estados tienederecho a someterlo a la ComisiónAfricana de Derechos Humanos y delos Pueblos (artículo 48). Ahora bien,también cabe, con arreglo al artículo49 de la Carta, someterlo directamen-te desde el principio, sin tratar desolucionarlo entre ellos, a la ComisiónAfricana.

3. Denuncias individuales. El artículo 55de la Carta Africana admite la posibi-lidad de denuncias presentadas por“otros que no sean los Estados parte”,lo que abre la puerta a que los indivi-duos, tras cumplir con los requisitosde admisibilidad establecidos en elartículo 56, puedan presentar denun-cias individuales ante la ComisiónAfricana. Cuando la Comisión analizaese tipo de comunicaciones y observaque “una o varias comunicaciones serefieren a situaciones particulares queparecen revelar la existencia de viola-ciones graves o masivas de los DerechosHumanos y de los pueblos, la Comisiónllamará la atención de la Conferencia deJefes de Estado y de Gobierno sobreesas situaciones” (artículo 58.1). Unavez recibida la llamada de atenciónpor parte de la Comisión, laConferencia de Jefes de Estado y deGobierno “podrá pedir a la Comisiónque proceda a un estudio en profundi-dad de esas situaciones y dé cuenta através de un informe pormenorizado,acompañado de sus conclusiones yrecomendaciones” (artículo 58.2).Además, como señala el artículo 59 dela Carta, “todas las medidas que seadopten en el marco del presente capí-tulo serán confidenciales hasta que la

Derechos Humanos, Sistema africano de



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Conferencia de Jefes de Estado y deGobierno decida lo contrario”.

Como podemos comprobar, nos encontra-mos ante unos mecanismos tremendamen-te débiles, con poderes muy limitados de laComisión Africana y con un control férreopor parte de la Conferencia de Jefes deEstado y de Gobierno, órgano político porexcelencia y, hasta la fecha, no muy preo-cupado por la grave situación por la queatraviesan los Derechos Humanos en elcontinente africano. Además, como con-traste con los sistemas regionales europeo yamericano, la Carta Africana no prevé unórgano de protección de los DerechosHumanos de naturaleza jurisdiccional,como el Tribunal Europeo de DerechosHumanos o la Corte Interamericana deDerechos Humanos. Esta laguna está entrance de ser superada, ya que en junio de1998 se aprobó el Protocolo a la CartaAfricana que prevé la creación de un autén-tico órgano jurisdiccional, el TribunalAfricano de Derechos Humanos y de losPueblos. A pesar de que el Protocolo entróen vigor en enero de 2004, por problemasen el seno de la Unión Africana todavía noha entrado en funcionamiento el TribunalAfricano. Esperemos que lo haga pronto yque así vaya convergiendo progresivamentecon los otros dos tribunales regionales, eleuropeo y el americano.

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Felipe Gómez Isa

Desarrollo Humano

El desarrollo humano alude al proceso porel que se expanden o amplían las capacida-des de las personas para que éstas puedanelegir su modo de vida; y, en consecuencia,cuestiona que el desarrollo dependa funda-mentalmente de la expansión del capitalfísico, resaltando la importancia de los acti-vos humanos. Este enfoque coloca a laspersonas en el centro del escenario: ellasson al mismo tiempo el objeto de las polí-ticas y el instrumento fundamental de supropio desarrollo. La visión de un desarro-llo centrado en las personas sustituye así ala visión de un desarrollo centrado en losbienes. Su aparición a primeros de los añosnoventa, impulsado desde el Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo(PNUD), supuso un cambio radical en lasprioridades del desarrollo.

Génesis y Evolución

Este paradigma surge en el contexto del pro-ceso de críticas a la economía del desarrollodominante. Aunque sus antecedentes pue-den situarse muy lejos en el tiempo, losmás inmediatos se encuentran en la es-cuela de las necesidades básicas que pusode relieve, a finales de los años sesenta,cómo el crecimiento económico no vaacompañado siempre de la mejora de losresultados sociales. Desde esta escuela seplanteó la necesidad de incluir objetivosespecíficos de satisfacción de necesidadesbásicas de las personas en las prioridadesde la estrategia del desarrollo, además deobjetivos de crecimiento económico.

Más adelante, en el marco de vigencia delas propuestas neoliberales del Consensode Washington, que dominaron la décadade los ochenta y noventa, aparecen nue-vas líneas críticas. Unas planteaban lanecesidad de incluir medidas de políticassociales en los programas de ajuste, lo quemás tarde se aceptó por los organismosinternacionales como la dimensión socialdel ajuste. Otras señalaban la falta de efi-cacia de esas propuestas no sólo en conse-guir un crecimiento económico sostenidosino por su fracaso en reducir la pobrezaen muchos países. En este proceso apare-ce la iniciativa del economista paquistaníUl Haq, en 1989, de encargar al PNUDla preparación de un informe anual sobreel desarrollo humano.

Aunque no se puede decir que el PNUDhaya sido el inventor del desarrollohumano, lo cierto es que sus informesanuales han servido de plataforma dedivulgación y lo han convertido en unreferente obligado del debate actual sobreel desarrollo. En la elaboración de estenuevo enfoque de desarrollo, hay quedestacar la figura del premio Nobel deEconomía 1998, Amartya Sen, cuyas crí-ticas al concepto de bienestar basado enla acumulación, o en la opulencia, y supropuesta de un bienestar centrado en lapersona, han tenido un amplio eco. Dehecho el enfoque de desarrollo humanoimpulsado por el PNUD, se inspira ensus aportaciones teóricas.

Un nuevo concepto de desarrollo

La definición del desarrollo humano delPNUD se ha convertido en un marcogeneral. La referencia para considerarcuándo se produce el desarrollo se encuen-tra en el impacto que realmente tienen enlas personas los bienes y servicios que con-sumen. Este impacto real en las personas se

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convierte en el criterio decisivo para evaluarla actividad económica. De nada vale co-nocer el volumen de lo que produce unpaís si no se mejoran las condiciones devida de las personas. Por eso si durantemucho tiempo la pregunta central deldesarrollo había sido: ¿cuánto produceuna nación?; ahora pasa a ser: ¿cómo estála gente?

El PNUD define así el desarrollo humano:“...es el proceso de ampliación de las opcionesde la gente, aumentando las funciones y lascapacidades humanas... Representa un proce-so a la vez que un fin. En todos los niveles dedesarrollo las tres capacidades esenciales con-sisten en que la gente viva una vida larga ysaludable, tenga conocimientos y acceso arecursos necesarios para un nivel de vidadecente. Pero el ámbito del desarrollo huma-no va más allá: otras esferas de opciones quela gente considera en alta medida incluyen laparticipación, la seguridad, la sostenibilidad,las garantías de los Derechos Humanos, todasnecesarias para ser creativo y productivo ypara gozar de respeto por sí mismo, potencia-ción y una sensación de pertenecer a unacomunidad. En definitiva, el desarrollohumano es el desarrollo de la gente, para lagente y por la gente.” (Informe sobreDesarrollo Humano, 2000).

El desarrollo, desde esta concepción,recupera toda la dimensión de futuro y decreatividad humana. Cuestiona que exis-ta una relación directa entre el aumentodel ingreso y la ampliación de las opcio-nes que se ofrecen a las personas. Nobasta con analizar la cantidad, sino quemás importante es tener en cuenta la cali-dad de ese crecimiento. No es que muestredesinterés por el crecimiento económico,sino que enfatiza la necesidad de que esecrecimiento debe evaluarse en función deque consiga o no que las personas puedanrealizarse cada vez mejor.

Un nuevo concepto de bienestar, basepara una propuesta emancipadora

La piedra angular para que el desarrollohumano se convierta en una propuestaalternativa se encuentra en la definiciónque se haga del concepto de bienestar.Definir el bienestar es saber cuándo un serhumano tiene o no la oportunidad dedesarrollar su potencial como persona.Consiste en definir en positivo los funcio-namientos y capacidades mínimas, siguien-do la terminología de Sen, para que cadapersona ponga en marcha su particular eindelegable búsqueda de forma de vida quele satisfaga.

El objetivo prioritario del desarrollo huma-no es que toda persona pueda poner enfuncionamiento el potencial que posee;una persona es pobre cuando se le impidellevar adelante ese potencial. No se puededejar al azar o la mera caridad que las per-sonas dispongan de las oportunidades dellevar adelante su vida. Así definido, elbienestar individual es éticamente signifi-cativo y un objetivo exigible a la sociedadinternacional. El orden económico global,así como el de cada país, deberán evaluarseen función de su cumplimiento en alcanzarel bienestar de las personas.

La pregunta más importante del siglo XXI,señalaba Kapuscinski, es qué hacer con lagente. No cómo alimentarla o cómo cons-truirle escuelas y hospitales, sino qué hacercon ella. No sirve darle algo material desdefuera; si esa persona no ha participado endecidir qué quiere, le hemos arrebatado sulibertad de ser lo que podría ser, le hemosdejado sin futuro. En última instancia, esosignifica que a determinadas personas se lesniega el futuro, se las excluye. Desde estaperspectiva, la cooperación internacional aldesarrollo ya no tiene sentido si parte deuna visión centrada en la ayuda discrecio-nal de los donantes.


El desarrollo humano sostenible

En una lectura amplia del desarrollo huma-no la sostenibilidad forma parte sustancialdel mismo y, por lo tanto, no sería necesa-rio explicitar esa característica tal como sehace cuando se habla del “desarrollo huma-no sostenible”. Un desarrollo que se basaen las capacidades humanas no tiene senti-do si esas capacidades no pueden mante-nerse; en caso contrario se caería en la con-tradicción de plantear el desarrollo paraunas personas y no para otras, o bien paraun determinado momento y no para otro.

El origen de la expresión de desarrollo sos-tenible se encuentra en el InformeBrundtlan (Nuestro futuro común) que fueel documento base de la ConferenciaMundial sobre Desarrollo y MedioAmbiente celebrada en Río de Janeiro en1992. La definición que se dio entoncesdel desarrollo sostenible es que es aquelcapaz de satisfacer las necesidades de lasgeneraciones actuales sin comprometer lacapacidad y las oportunidades de las gene-raciones futuras. De forma más matizada,el desarrollo humano sostenible se entien-de como aquel desarrollo que es capaz desatisfacer las necesidades de las personas, demejorar en forma continua sus condicionesde vida, partiendo de una distribuciónequitativa de las oportunidades para lagente teniendo siempre como objetivo elaumento de las capacidades humanascomo base para una vida cada vez másplena. Para ello, ofrece una visión de con-junto, donde se integran las dimensionesde la cultura, la ética, la economía política,la ecología, etc., siendo algo más que unamera teoría del desarrollo y ofreciéndosecomo un paradigma.

Los Informes sobre Desarrollo Humano

Desde el año 1990, el PNUD publicaanualmente un Informe sobre Desarrollo

Humano que tiene una doble finalidad: a)teórica: desplegar y asentar las bases teóri-cas del enfoque; y b) política: proponerpolíticas capaces de llevar a la práctica losobjetivos del desarrollo humano.

Desde su aparición, el desarrollo humanoconsiguió un rápido reconocimiento ensectores significativos tanto de las institu-ciones como de las asociaciones civiles pre-ocupadas por el desarrollo. Sus propuestasmovilizaron a diversos ámbitos de la socie-dad civil haciendo nacer la esperanza detrabajar en un desarrollo más justo. Enotras palabras, hizo aparecer una concien-cia crítica que empezó a enfrentarse con elparadigma dominante, al ofrecer una baseteórica y propositiva consistente.

El PNUD ha ejercido una función crítica ysus informes han servido como contrapro-puesta al conformismo de las institucionesinternacionales más representativas delstatu quo, el Banco Mundial y del FondoMonetario Internacional. Pero esa funcióncrítica tiene sus límites. La posición delPNUD se muestra más contundente en sureclamo porque la ética, la equidad, lainclusión, la seguridad humana, la sosteni-bilidad y el desarrollo se contemplen comoreferencias del desarrollo. Esta exigencia deno permitir la mercantilización de aspectosesenciales de la vida humana es una clarabarrera a las pretensiones ilimitadas deexpansión de los mercados, tal como se vie-nen proponiendo desde las institucionesmultilaterales. Frente a la ausencia de cargaética en los conceptos de pobreza y des-igualdad del Consenso de Washington,esta declaración supone una diferencia cua-litativa y profunda. Pero se echa en faltaque no se señalen más claramente algunasde las causas principales de los actualesprocesos de empobrecimiento como sonlas políticas de los países más ricos y de lasinstituciones multilaterales, así como las

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conductas de las empresas y capitales trans-nacionales. Estas son algunas de las razonespor las que cabría revisar, criticar o im-pugnar los tratados que la Unión Europeapropone a los países de África, Caribe yPacífico, con el nombre de EconomicPartnership Agreements (EPA).

El Índice de Desarrollo Humano (IDH)

La renta per cápita ha sido durante muchotiempo, el principal indicador del nivel dedesarrollo. Los cambios en la renta percápita se presentan como el indicador másimportante de progreso en materia dedesarrollo. Por ello, para quienes defiendenotra visión del desarrollo que no se corres-ponde con la oficial o dominante, la preo-cupación por encontrar otro indicador deldesarrollo que recoja los aspectos olvidadospor el primero ha sido una constante.

Desde su formulación, en 1989, el IDH esel primer intento de producir un indicadorsintético partiendo de las bases teóricas delenfoque del desarrollo humano. El IDHtiene tres componentes: salud, educación yrenta. Para su medición se utilizan cuatroindicadores: la esperanza de vida al nacerpara la salud; la tasa de alfabetización adul-ta y la tasa de matriculación combinada eneducación primaria, secundaria y terciariapara la educación; y, la renta real per cápitamedida en términos de paridad de poderadquisitivo. Pero la interpretación que hayque dar a la inclusión de la renta per cápitaes muy distinta de la que se hace en el indi-cador convencional del desarrollo: en elIDH la renta no se utiliza como indicadorde bienestar personal sino como un ele-mento que permite potenciar las capacida-des humanas.

El IDH ha conseguido una gran divulga-ción, pero hay que señalar que tiene impor-tantes limitaciones. El índice resultante se

aplica para todo el país. Es decir, que, aligual que en la renta per cápita, no es sen-sible a la distribución interna dentro delpaís. No se sabe si ese desarrollo humanopromedio es resultado de que una parte delpaís tiene altos niveles de desarrollo y otraparte tiene bajos niveles, o si la mayoría dela población goza de niveles similares dedesarrollo. Sin dudar, la introducción de ladesigualdad como variable ofrecería uníndice más ajustado del desarrollo humanode cada país.

Además del Índice de Desarrollo Humano ydel de Pobreza Humana, los informes delPNUD han elaborado otros dos tipos deindicadores. En el informe correspondienteal año 1991 se propuso el Índice de LibertadHumana (ILH) para evaluar el grado decumplimiento de los Derechos Humanos,pero tuvo una vida de apenas dos años, yaque hubo fuertes presiones por parte demuchos gobiernos a los que no les gustabaque aparecieran en público sus carenciasdemocráticas. En definitiva, dejó de elabo-rarse y hay que resaltar que es una de lasprincipales carencias en los informes.

Por otro lado, el PNUD introdujo en elinforme de 1995 el Índice de DesarrolloRelativo al Género (IDG) y el índice dePotenciación de Género (IPG) con el pro-pósito de reflejar las desigualdades de géne-ro. Es evidente que desde el enfoque deldesarrollo humano resultaba obligadohacer visible la discriminación de la mujer,ya que si no se diferenciaban los logros endesarrollo humano según el género, prácti-camente la situación de la mitad de lahumanidad no se mostraba, cuando preci-samente es la que tienen resultado másbajos en desarrollo humano.

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Desarrollo Sostenible

Desarrollo que satisface las necesidades dela generación presente sin comprometer lacapacidad de las generaciones futuras parasatisfacer sus propias necesidades (Co-misión Mundial del Medio Ambiente y delDesarrollo, 1988).

El término desarrollo sostenible surgecomo consecuencia de la preocupación porla excesiva explotación de los recursos delplaneta. La publicación del informe Loslímites del crecimiento (Meadows et al.,1972) supuso un decisivo aviso sobre lasposibles consecuencias indeseadas del cre-cimiento económico. La evolución prevista

en el informe respecto a variables como lapoblación mundial, la producción indus-trial, la disponibilidad de materias primas,la contaminación o la producción de ali-mentos presentaba perspectivas claramentenegativas para las primeras décadas delsiglo XXI, en caso de continuar las tenden-cias observadas.

El éxito de dicho “Informe Meadows”, connueve millones de ejemplares vendidos,motivó el replanteamiento de algunasideas. Hasta entonces, existía un acuerdobastante general sobre lo que el desarrollosignificaba y suponía: el desarrollo se aso-ciaba al crecimiento económico. Despuésdel informe, por el contrario, no podíaconsiderarse como modelo un desarrollobasado en el crecimiento, ya que, a medioplazo, éste podría acabar con los recursosnaturales o amenazar la vida en la tierra. Elmodelo desarrollista, por otro lado, asumíaque el subdesarrollo era superable median-te una serie de etapas. De este modo, lospaíses menos desarrollados irían acercán-dose progresivamente a los niveles de bien-estar y consumo de los más avanzados. Sinembargo, al aceptarse que los recursos aca-barían siendo insuficientes tomando comoreferencia los niveles de los 70, no sería yafísicamente posible un equiparamientointernacional de los niveles de consumo“hacia arriba”, esto es, una universalizacióndel modelo de desarrollo de los paísesindustrializados que incluyera al resto.

Las conclusiones de Los límites del crecimien-to fueron criticadas, al ser consideradascomo una amenaza de freno para países enexpansión económica. También se dijo queno tenían en cuenta los avances técnicos olos nuevos descubrimientos de materiasprimas. Se alegó también que el modeloinformático utilizado era demasiado sencillo.Aunque tales críticas eran en parte oportu-nas, la verdad es que los problemas se han




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agravado notablemente y que ni las nuevasreservas ni los avances tecnológicos estánsolucionándolos. A esta conclusión llega-ron los propios autores del InformeMeadows al replantear y mejorar su mode-lo en un nuevo estudio a principios de los90 (Meadows et al., 1993). Los problemasmás graves actualmente se deben al efectoinvernadero y al cambio climático, la con-taminación de aguas y aire, la destrucciónmasiva de recursos naturales (deforesta-ción, erosión, agotamiento de pesca, pérdi-da de biodiversidad, etc.) y la disminuciónde la capa de ozono. Dentro de la grave-dad, los más urgentes son los derivados delexceso de residuos y emisiones, por delantede la escasez de materias primas.

El alcance y la evidencia de los problemasecológicos, así como su dimensión planeta-ria, han hecho que a lo largo de las últimasdécadas se sucedan las iniciativas tratandode buscar soluciones. Una de las institucio-nes pioneras en este sentido fue el Club deRoma, con informes como los de Meadowset al. (1972 y 1993) o Weizsäcker et al.(1997). Por su parte, la Comisión Mundialdel Medio Ambiente y el Desarrollo fueconstituida por las Naciones Unidas en1984 para diseñar estrategias que frenaranel deterioro ambiental. Las conclusiones delos estudios de la Comisión se recogieronen el llamado Informe Brundtland(Comisión Mundial..., 1988), que popula-rizó el término “desarrollo sostenible” y sudefinición.

Posteriormente, la Cumbre de la Tierra, oConferencia de Naciones Unidas sobreMedio Ambiente y Desarrollo, celebradaen Río en 1992, reflejó la urgencia deactuar y concluyó con diversos acuerdos(algunos incumplidos, como el de reduc-ción de emisiones de gases) y la creación dela Comisión para el Desarrollo Sostenible.También se aprobaron en Río los puntos

de la Agenda 21, que reúne los objetivosmedioambientales a escala mundial para elsiglo XXI. La Conferencia Europea deCiudades Sostenibles aplica los principiosde la Agenda 21 a un nivel local y sigueuna línea de planificación local para la sos-tenibilidad. Se inició en Aalborg (Dina-marca) y cuenta ya con miles de regiones ymunicipios europeos que se han implicadoen mayor o menor medida.

Más recientemente, en la cumbre deJohannesburgo (2002), la inclusión de lasostenibilidad ambiental como Objetivo deDesarrollo del Milenio nº 7, y la notorie-dad lograda por la campaña de Al Gore enrelación con el cambio climático, han he-cho que los aspectos ambientales se en-cuentren definitivamente en la agendapolítica, aunque los compromisos y resul-tados sigan siendo decepcionantes.

La popularidad del término desarrollo soste-nible ha extendido su utilización sin repararmuchas veces en su contenido e implicacio-nes. En primer lugar, la definición de lasnecesidades que deben cubrirse, tanto por lageneración presente como por las futuras, esambigua. También puede criticarse el exce-sivo antropocentrismo de la definicióncomúnmente aceptada. La propia defini-ción del término “sostenible” es discutible.La sostenibilidad entendida desde el puntode vista más exigente (“sostenibilidad fuer-te”) requeriría dejar a las generaciones futu-ras los mismos recursos naturales de que dis-pone la actual. Una “sostenibilidad débil”no exigiría dejar los mismos recursos, yaque, a cambio, se cederían conocimientostecnológicos y otro tipo de capital. Estesegundo punto de vista es cuestionable, yaque hay recursos naturales que son impres-cindibles, y no sustituibles por tecnología,como sugiere tal formulación.

Un problema básico que plantea la soste-nibilidad medioambiental es su incompa-


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tibilidad con un crecimiento económicocomo el presente. Los consumos y emisio-nes actuales ya son insostenibles y, si seampliaran a los países del Sur los actualesniveles de la OCDE, la situación ecológicadel mundo sería mucho peor, ya que serequerirían recursos 10 veces mayores(Weizsäcker et al., 1997:327-8). A esto seune la tendencia de crecimiento de lapoblación mundial, que entre 1970 y 2000ha pasado de 3.600 a 6.000 millones depersonas. Los problemas ecológicos soncausados en parte por este aumento, aun-que debe recordarse que la mayor parte delos recursos se consumen en los países delNorte, con densidades de población altísi-mas en algunos casos. La constatación de lainsostenibilidad está llevando a un consen-so de necesidad de disminución a la mitadde las emisiones y utilización de recursos.Numerosos especialistas, agrupados en elclub Factor 10, proponen reducciones dehasta el 90% en países del Norte para hacerposible la sostenibilidad, pensando en losaumentos necesarios en países del Sur paralograr la equidad a nivel mundial(Bermejo, 2000:99). En esta línea tambiénse está popularizando y perfeccionando elconcepto de la “huella ecológica”, que tratade medir el impacto que ejerce un grupohumano en su entorno, considerando losrecursos que consume y los residuos quegenera. La huella ecológica se expresacomo la superficie necesaria para manteneruna comunidad con ese modelo de com-portamiento, y su cálculo nos indica queserían necesarios varios planetas como latierra para poder sostener el ritmo de vidade los países ricos.

A pesar de la abundancia de advertencias yestudios al respecto, los economistas orto-doxos se resisten a admitir la limitación alcrecimiento. La defensa a ultranza del mer-cado aconseja introducir los costes ambien-tales como externalidades, de manera que

los precios reflejen correctamente todos loscostes. Sin embargo, la valoración deaspectos como las funciones de un ecosiste-ma resultan inviables y, en la práctica, elmecanismo de mercado no ha realizadouna gestión sostenible de los bienes natura-les, que sí están valorados. Se suele alegarque un nivel económico elevado es requisi-to previo para poder preocuparse por lanaturaleza y dedicar recursos a su conserva-ción. La realidad, como se ha visto, es queel propio crecimiento es causante del dete-rioro y que reparar es mucho peor que pre-venir. Frente a la corriente dominante, estásurgiendo un movimiento para promoverla idea del “decrecimiento” económico parala equidad y sostenibilidad y se ha celebra-do en París en 2008 una primera conferen-cia internacional con este motivo.

Algunos autores llegan a afirmar que lasactividades de defensa ambiental puedensuponer un impulso económico, lo cual seopone a la tendencia a considerarlas comouna carga. La práctica demuestra queincluso gobiernos con elevada concienciaecológica, como los de Alemania o Suecia,tienden a recortar estas iniciativas en casode crisis. En definitiva, se trata de negar laevidente necesidad de moderar el exagera-do consumo de recursos de los países delNorte. Las tendencias más optimistas afir-man que la tecnología dará respuesta cuan-do sea necesario, pero, aunque las mejorasson necesarias y deben aplicarse con urgen-cia, esto no es suficiente para la sostenibili-dad. Por otro lado, el cuidado del medioambiente no puede seguir viéndose comouna carga o un lujo; se trata de recursos yriqueza que, en muchos casos, se están dila-pidando sin contraprestación, especial-mente en países del Sur.

Una auténtica sostenibilidad requiere, res-pecto de los recursos, no utilizar más recur-sos renovables de los que se generan y mini-mizar la utilización de los no renovables. En




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lo referido a emisiones y residuos, deberíangenerarse sólo aquellos que se puedan reci-clar (evitando especialmente los no biode-gradables) y sin superar la capacidad deabsorción del sistema. La consecución deestos objetivos hace necesario un profundocambio de hábitos y estructuras. El com-portamiento global del sistema económicomundial no tiende a cerrar los ciclos de losmateriales sino a alargarlos, y es claramen-te ineficiente en cuanto a la utilización deenergía. Los esfuerzos realizados hastaahora no han conseguido frenar las emisio-nes de gases ni el despilfarro de recursos, yautores como Bermejo (2005:60-62) pro-ponen un cambio mediante sistemas eco-nómicos que imiten a la naturaleza. Paraello los sectores económicos deberían inte-grar una red coordinada y planificada deescala menor que cierre los ciclos de losmateriales.

Una de las objeciones principales a la soste-nibilidad es la que se refiere a la posibilidadde coartar el crecimiento de las economíasdel Sur, con grandes carencias. Sutcliffe(1995:36-46) propone la fusión de dosobjetivos deseables, como son el desarrollohumano y la sostenibilidad en un desarrollohumano sostenible. En ambos casos se preci-sa una redistribución: en el caso del desarro-llo humano, hacia los marginados actuales,y, en el de la sostenibilidad, hacia las gene-raciones futuras. Los recursos para estaredistribución deben partir en ambos casosde la minoría más favorecida actualmente,que resulta la principal causante del dete-rioro medioambiental y de la falta de des-arrollo humano. La redistribución es difícildadas las relaciones de poder, pero lamoderación del consumo de los más ricos esimprescindible para acercarse a un desarro-llo humano sostenible.

Como conclusión, puede decirse que la pre-ocupación por el medio ambiente y la con-ciencia de los límites del crecimiento han

supuesto un paso adelante y han cambiado laconcepción del desarrollo. Sin embargo, nose están iniciando los profundos cambiosnecesarios en los modelos económicos ysociales, las pautas de consumo, etc. Frente ala evidente necesidad de transformación, larealidad es que se tiende a insistir en otrostipos de soluciones, como las basadas exclu-sivamente en el control de la población. Lapreocupación por este aspecto, en todo caso,debería impulsar el desarrollo de los paísesdel Sur, dada la correlación entre el nivel debienestar, el empoderamiento de las mujeresy la ralentización del crecimiento demográfi-co, lo que nos llevaría a una sinergia entre eldesarrollo humano y la sostenibilidad. Entodo caso, estas medidas no excluyen la nece-sidad de un replanteamiento radical de laeconomía que integre los aspectos ambienta-les. Entre los retos urgentes, el progresivoagotamiento de los combustible fósiles va aobligar a una transformación radical denuestra civilización que forzosamente deberábuscar una mayor armonía con la naturaleza(Bermejo, 2008).

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Jorge Gutiérrez Goiria

Deuda Externa

Obligación de pago contraída por unEstado, fruto de la previa recepción definanciación internacional otorgada porotros Estados, bancos privados e institucio-nes financieras internacionales, ya sea enforma de créditos o bajo la modalidad desuscripción de bonos. Comúnmente, sehabla de deuda externa refiriéndose a la delos países en desarrollo, y no a la que man-tienen también los países más ricos del

planeta. La excesiva deuda externa acumu-lada es un lastre para el progreso de nume-rosos países del mundo en desarrollo.

Vínculo deuda externa - EPA

Estos dos conceptos, aunque aparentemen-te inconexos, mantienen importantes vín-culos entre sí. Ambos cuentan entre suscausas la falta de un orden internacionaladecuado -financiero el uno y comercial elotro- y entre sus consecuencias la limita-ción de las posibilidades financieras y delespacio político necesario para ejecutarpolíticas nacionales sostenibles y duraderasen favor del desarrollo y contra la pobreza.Ambos son fenómenos con impacto en elpresente pero cuyos orígenes se remontan alas relaciones Norte-Sur de la segundamitad del siglo XX. Y ambos pueden serconsiderados manifestaciones de la rela-ción de subordinación que aún prevaleceentre los países del Norte, las institucionesinternacionales y los países del Sur.

Historia de la deuda externa

La financiación internacional ha sido a lolargo de la historia una fuente de recursosutilizada para muy diversos fines. En todocaso, es muy prolongada la tradición delcrédito entre entidades y Estados de distin-to origen nacional. Sin embargo, la llegadade dinero en forma de crédito a los paísesen desarrollo es mucho más reciente, y seencuentra en el origen de la llamada “crisisde la deuda”, un proceso que se gestó en ladécada de los setenta del siglo XX, queestalló en los ochenta y cuyas consecuen-cias se han vivido desde entonces y hastanuestros días.

Por motivaciones tanto políticas -la guerrade los seis días en Oriente Medio y el ali-neamiento occidental con las posicionesisraelíes en aquel conflicto- como econó-micas -la extrema dependencia de laspotencias industrializadas del petróleo- los

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países productores y exportadores de petró-leo, con el liderazgo de los países árabes,por primera vez unidos, provocaron lo quese llamó la crisis del petróleo en 1973.Acordaron subidas de precios que llevaronel precio del barril desde 1 hasta 4 dólares,lo que provocó un shock en la economíamundial y un crecimiento exponencial delos ingresos de esos países.

Los países petroleros situaron ese exceden-te de ingresos -los petrodólares- en el siste-ma bancario y éste a su vez salió a la bús-queda de nuevos clientes a los que prestar.La recesión generalizada en el mundo ricohizo que se iniciara una oleada sin prece-dentes de créditos al mundo en desarrolloen que el sector bancario entró conmuchos recursos y pocas cautelas y uncomportamiento “de manada”, es decir,siguiendo los pasos del primero e imitandosu conducta. Por su parte el crédito llegadoa los países en desarrollo se utilizó demanera diversa, pero en todo caso no setomaron las necesarias cautelas en su uso,en un tiempo que parecía de dinero abun-dante e inagotable.

Este proceso creció como una burbuja -elpreció del petróleo alcanzó los 30 dólares afines de los setenta y la llegada de crédito almundo en desarrollo se multiplicó pordiez- pero la coyuntura cambió al comen-zar los ochenta, se produjo una “contra-cri-sis del petróleo” -caída del precio- y unaumento espectacular del gasto público delos Estados Unidos para alimentar su pro-yecto de inversión militar y espacial “laguerra de las galaxias”. Así, con menosdinero entrando al circuito bancario, uncliente preferencial demandándolo parafinanciarse -los Estados Unidos- y unaumento severo de los tipos de interés sellegó al estallido de la crisis de la deuda:cada vez había menos dinero para prestar,era más caro, y la deuda acumulada eramuy importante.

La crisis estalló en América Latina. Rápi-damente los bancos privados, muy ex-puestos al riesgo de quiebra si sus clientesdel mundo en desarrollo dejaban de pagar-les, se unieron a los Gobiernos de sus paí-ses y al Fondo Monetario Internacional(FMI) para buscar la solución. Diseñaronuna estrategia de austeridad para los paísesen desarrollo -menos gasto público,aumentar sus ventas al exterior y reducirsus compras- y les dieron nuevo créditopara evitar el impago -fue la llamada estra-tegia convencional o del new money. A estapolítica inicial le siguieron otras semejan-tes, que se llamaron políticas de ajusteestructural.

El ajuste garantizó la austeridad del gasto ytambién el aumento de la producción parala exportación, pero ello tuvo nefastosresultados económicos y sociales. En loeconómico, cayeron los precios de lasmaterias primas por la producción masivade los países en desarrollo frente a unademanda más o menos estable y se frenó ladiversificación productiva al detenerse casipor completo las importaciones. Muchospaíses en desarrollo implementaron políti-cas de liberalización comercial, desarman-do su sistema de protección arancelaria. Enlo social, el recorte del gasto cayó central-mente sobre los gastos sociales, que queda-ron relegados y minimizados, y sobre laadministración pública en general, que viomuy reducido su tamaño, sus capacidadesy por ende su efectividad y su legitimidad.Los programas públicos de subvención yde apoyo y fomento a la producción agrí-cola fueron frenados, lo cual desmanteló eltejido productivo local y dejó la produc-ción en manos de grandes empresas expor-tadoras, de titularidad en muchos casosextranjera. La salud, la educación y lasáreas sociales quedaron relegadas y aún hoyel negativo impacto de la deuda sobre eldesarrollo humano sigue vigente.


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De modo que la crisis de la deuda externaprovocó un fuerte deterioro social, unestancamiento económico y un deterioroinstitucional que hicieron que los ochentase llamaran “la década perdida del desarro-llo”. Los efectos de esa década no se hansuperado aún pues la deuda pese a los sacri-ficios para su pago siguió creciendo, absor-biendo buena parte de los presupuestosnacionales, minorando las inversionessociales y perjudicando la fortaleza, funcio-namiento y legitimidad de las institucionespúblicas. Aquel error arrastra graves conse-cuencias todavía hoy, en que son dominan-tes los enfoques sobre la importancia de lagobernanza y las instituciones públicaspara el desarrollo.

En los noventa aumentó la brecha entreunos países en desarrollo y otros, los paí-ses emergentes, por una parte, y losmenos adelantados, por otra, ejemplificanbien esta creciente división. Los primerosrecuperaron su acceso a financiacióninternacional a través del acelerado desarro-llo de los mercados financieros en un ciclode alta liquidez, a comienzos de los 90, sibien con el coste de los riesgos de una cre-ciente vulnerabilidad financiera, que semanifestó en la llegada de las crisis finan-cieras, como les ocurrió a México, Brasil oTailandia en los noventa. Los ciclos finan-cieros se han ido acortando hasta llegar ala gran crisis financiera del año 2008, queestá afectando a estas economías y puedeanunciar una nueva crisis de deuda exter-na. Pero los países menos adelantados semantuvieron sobre-endeudados, bajo unafuerte crisis de deuda y desarrollo ydependientes únicamente del créditopúblico, el menos abundante.

Cabe señalar, por último, que el problemano es la mera existencia de deuda externa,ni menos aún la posibilidad de acceder acrédito internacional. Las dificultades radi-can en un sistema internacional de crédito

desregulado y sin mecanismos de controlpara evitar o al menos paliar los ciclos másextremos de liquidez y penalizar las con-ductas poco responsables de prestamistas yprestatarios, algo que se ha puesto con par-ticular gravedad de manifiesto con los pri-meros síntomas de la crisis financiera quese ha iniciado en otoño de 2008. Igual-mente, la herencia de aquella crisis malresuelta es un sistema en que decenas depaíses están lastrados por el peso de unadeuda excesiva para sus presupuestos y porla baja credibilidad financiera, fruto de lasincompletas soluciones impulsadas por lacomunidad internacional.

Prestamistas y acreedores

Se dividen en tres categorías: privados,públicos bilaterales, y públicos multilatera-les. Los privados son principalmente ban-cos, empresas y fondos de inversión y depensiones. En el pasado el sector privadooperaba mediante créditos, muchas vecessindicados -compartidos por varias entida-des- pero hoy se tiende cada vez más a quesean los Estados los que emitan títulos obonos, que los agentes mencionados lossuscriban o compren en los mercadosfinancieros y que su precio fluctúe en fun-ción de la oferta y la demanda y otrasconsideraciones menos objetivas como elllamado riesgo país, la calificación financie-ra que agencias privadas otorgan a la credibi-lidad económica de un país y que hacenvariar el coste de su acceso a financiación.

Los prestamistas/acreedores públicos bila-terales son Estados y utilizan dos mecanis-mos: por una parte, el crédito blando parael desarrollo -los créditos FAD, para el casoespañol- y por otra, la cobertura del riesgode los exportadores al país en desarrollo.En el primer caso, se trata de créditos con-cesionales -baratos, muy por debajo delcoste y condiciones de mercado- vincula-dos a la realización de proyectos concretos

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y que suelen estar vinculados a que con losrecursos del crédito se compren o arrien-den bienes y servicios del país que lo otor-ga. Y en el segundo se trata de operacionespuramente comerciales en las que elEstado, a través de una compañía pública(la Compañía Española de Seguros deCrédito a la Exportación, CESCE, para elcaso español), asegura el riesgo en opera-ciones de exportación a países en desarro-llo. La deuda en esas operaciones aparececuando el país comprador no efectúa elpago en fecha, momento en que CESCEpaga al exportador lo estipulado por cuen-ta del Estado y trata de ejecutar el impagocontra dicho país comprador. Así una deudacomercial inicial se convierte en unadeuda entre dos Estados.

Por último, las Instituciones FinancierasInternacionales (IFI) -el FMI, BancoMundial y los bancos regionales de desarro-llo- también otorgan créditos, por unaparte para “apoyo a programas”, es decir,para apoyar la balanza de pagos, aumentarla dotación de reservas u otras políticasgenerales. Son los clásicos créditos paraapoyar los programas de ajuste y, concarácter general, aspectos macroeconómi-cos. Por otro lado, las IFI otorgan créditospara proyectos específicos. Ambos tipos decrédito implican aceptar las condicionesque establece el FMI relativas a controlpresupuestario, privatizaciones, déficitpúblico, liberalización y, en ocasiones, nor-mativas específicas de diferentes sectores -leyes sobre la competencia, medidas deausteridad administrativa, etc-.

Cuanto mejor es la situación económicadel país en desarrollo, mejor acceso tendráal crédito privado, que es más abundantey no tiene condiciones. Si su situacióneconómica es peor sólo dispondrá deacceso a las fuentes de crédito bilaterales yen mayor medida multilaterales y por lotanto habrá de aceptar sus condiciones,

exportaciones del país prestamista en uncaso y medidas programáticas de amplioespectro en el otro.

El sistema de negociación

La negociación de la deuda externa tienetres espacios de particular interés. El pri-mero es el Grupo de los siete, G7, queanual o bianualmente propone modalida-des de tratamiento de la deuda para lospaíses en desarrollo y excepcionalmentepropone medidas concretas. En verano de2005, el G7 llegó al acuerdo de Gleneagles,Escocia, para una reducción de la deudamultilateral de 18 países muy pobres, queen otoño de 2008 aún no se ha ejecutadocompletamente, si bien sí ha habido reduc-ciones significativas de la deuda multilate-ral en aquellos países que ya han llegado alpunto de culminación de la iniciativaHIPC (Highly Indebted Poor Countries).Esa decisión fue ratificada en la asambleaanual conjunta del FMI y el BancoMundial. Es precisamente el FMI el segun-do pilar de la negociación, pues para cual-quier acuerdo de tratamiento y reducciónde deuda se exige al país en desarrollo unacuerdo con el Fondo sobre políticas: un programa de ajuste en sus distintas ver-siones o, al menos, una carta de intencio-nes suscrita y vigente con el organismo.

El foro en el que se acuerdan las medidasejecutivas impulsadas por el G7 o el FMIes el llamado Club de París, un club infor-mal de acreedores que establecen sus pro-pias reglas -normalmente a sugerencia delG7- para negociar todos los acreedores uni-dos con cada país deudor en dificultades.

En todo caso, sólo muy recientemente lasmedidas del Club de París han otorgadomedidas de reducción de deuda significati-vas, pues hasta la puesta en marcha de lainiciativa HIPC las reducciones eranmenores, sencillamente acercaban el valor


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nominal de las deudas al real y no lograbanmejoras en la sostenibilidad de la deuda delpaís afectado.

Resulta obvio que todo el sistema de nego-ciación está controlado y gestionado porlos países acreedores que, lógicamente,velan por sus propios intereses tratando depropiciar el mayor pago posible de las deu-das pasadas y sólo de manera excepcionalnegocian con mayor apertura la reducciónde la deuda a la vista de problemas de pesoen términos de pobreza o desarrollo para eldeudor. La subordinación de cualquiernegociación a la vigencia de un acuerdocon el FMI otorga a este organismo unpapel central.

Tienen también una creciente importancialos acreedores bilaterales ajenos al Club deParís: potencias regionales como China,India, Sudáfrica, Brasil o Venezuela quetambién operan como prestamistas, demanera que los acuerdos no les obligan yno aplican la comparabilidad de trato al paísdeudor reduciendo su deuda en la mismamedida y proporción que el resto de miem-bros del citado Club. A este problema se lellama free riding, y constituye un riesgorelativamente nuevo que proviene de laemergencia como potencias de países comolos citados.

Actualidad

En la última década el interés en el trata-miento de la deuda se ha centrado en lospaíses más pobres y endeudados, dejandode lado la problemática de los países consi-derados “de ingresos medios”, que ha aflo-rado más bien a través de las fuertes crisisfinancieras. Un caso excepcional es el deArgentina, que tras una crisis largamenteanunciada y que al fin afloró en 2001 rene-goció su deuda mediante un “megacanje”en el que negoció su deuda privada hastaacordar pagar tan sólo un 20% de su valor

nominal, en la reducción de deuda másamplia de la historia reciente, realizada almargen de los cauces habituales y pretendi-damente obligados de negociación.

En 1996 el FMI y el Banco Mundial apro-baron una iniciativa de emergencia parasalvar a los 42 países más pobres del plane-ta, la mayoría africanos -iniciativa HIPC-en los que la deuda implicaba graves pro-blemas de pobreza y deterioro económico ysocial. Diez años más tarde tan sólo 18 paí-ses han recibido toda la reducción dedeuda que les correspondía y otros 11 paí-ses han recibido medidas de reducciónintermedia de la deuda.

Bajo esta iniciativa por vez primera se hanproducido reducciones no sólo de las deu-das bilaterales sino también de la deuda delas propias instituciones multilaterales.Esas medidas han sido inevitables por laconcentración de crédito que los paísesmás pobres tienen con esos organismos. Entodo caso, lo avanzado por la iniciativaHIPC ha sido insuficiente para su propioobjetivo: garantizar la sostenibilidad de ladeuda. Esa sostenibilidad fue medida ini-cialmente sólo contra el valor de lasexportaciones. Recientemente se hanintroducido indicadores de gobernanzapara salvar la manifiesta inadecuación delos umbrales establecidos originalmente.

Otros mecanismos a tener en cuenta sonlos canjes de deuda, en los que el acreedorrenuncia al cobro de una deuda y acuerdacon el deudor destinar una parte de esosrecursos a un fin de desarrollo en el paísdeudor, mientras el mismo es liberado delpago de la otra parte de dicha deuda (porejemplo, de 100 dólares, el acreedor renun-cia al cobro, se acuerda destinar 50 a pro-yectos sociales en el país deudor, y los otros50 se condonan). Se trata de mecanismospara convertir la deuda en acciones dedesarrollo, que han sido utilizados con

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frecuencia desde hace dos décadas, tantocon deudores de ingresos bajos como inter-medios.

Las otras deudas

Frente a una concepción estrictamentefinanciera del problema de la deuda, con-viene atender a otras vertientes -políticas,sociales, históricas...-, para tener un dibujomás completo del término.

Se le llama deuda histórica a la deuda nicuantificada ni, por supuesto, pagada delos países ricos que fueron en su día metró-polis para con sus colonias. Se refiere alrobo y utilización de las materias primas delos hoy países en desarrollo para impulsarel progreso de los más avanzados; e incluso,más grave aún, al expolio de lo más valio-so: las personas, que sufrió el continenteafricano por el esclavismo. Esta deuda his-tórica no explícita ni satisfecha es un refe-rente decisivo para entender la dimensióndel problema.

Se llaman deudas sociales a los servicios ymejoras sociales no otorgados a los sectoresmás pobres por sus propios Gobiernos. Serelaciona directamente con la deuda exter-na debido a que en no pocos casos no sesatisfacen esas deudas sociales tanto por elpoco compromiso de los propios Gobie-rnos con esos sectores, como por el peso dela deuda externa sobre el presupuesto. Elllamamiento a priorizar el pago de la deudasocial por encima de la deuda externa hasido una constante primero en Brasil perotambién en el conjunto de América Latina.

La deuda ecológica es un concepto máscomplejo pero su tratamiento resulta obli-gado dada la dimensión de los problemasambientales en el planeta. En este concep-to se entiende que hay una deuda de lospaíses ricos derivada, por una parte, delbajo precio pagado por las exportacionesde productos no renovables o renovables

con largo período de reemplazo que impli-can la pérdida de oportunidades para gene-raciones futuras. Y por otro, se refiere alaltísimo grado de contaminación provoca-da por los países más industrializados quesin embargo sufren todos los países, conmás gravedad en los países más empobreci-dos. De hecho, la desertificación del Sahelo la virulencia de los huracanes enCentroamérica, que se acrecientan año aaño por los efectos del cambio climático,suponen un impacto sobre las poblacionesde aquellos países derivado de la actividadindustrial y del modo de vida y de consu-mo de los países ricos. De ese modo, se estágenerando una creciente deuda ecológicade los ricos con los más pobres que decuantificarse podría superar las cuentas dela deuda externa financiera.

Fenómenos que se retroalimentan

Los EPA (Economic Partnership Agreements)entre la UE y los países de las regiones ACPcontienen unos compromisos de liberaliza-ción comercial que obligan a éstos a permi-tir el acceso libre de aranceles a entre el 80y el 96,5% de las importaciones provenien-tes de la UE, con un plazo de ejecuciónprogresiva que va desde los 2 a los 25 años.Estas cifras varían en cada acuerdo especí-fico y en el caso de los EPA firmados regio-nalmente -como ya es el caso del Caribe- secalculan en relación a la media regional,por lo que el compromiso de cada uno desus países también es variable.

Para los países en desarrollo, con su insufi-ciente capacidad de recaudación fiscal, losingresos por impuestos aduaneros suponenuna fuente esencial de ingresos de los quedepende en gran medida su capacidad parafinanciar sus políticas públicas. El 10% delos ingresos públicos en el África subsaha-riana dependen de estos impuestos. Loscompromisos liberalizadores adquiridos através de los EPA reducirán de forma brusca


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y relativamente repentina los recursos delos países involucrados. Está previsto quelas pérdidas anuales para los países africa-nos debidos a la caída de sus ingresos adua-neros sea de 359 millones de dólares. ParaBurundi, Camerún, Congo, Kenya o Mau-ricio estas pérdidas son equivalentes a supresupuesto público para salud.

Los EPA no han previsto soluciones con-cretas para la reforma en los sistemasrecaudatorios y ni la UE ni sus EstadosMiembros han querido concretar sus com-promisos de cooperación en los EPA. LaUE ya ha declarado oficialmente que nohabrá fondos adicionales y nuevos para laadaptación a los EPA ni para compensarsus costes.

La escasez de fondos públicos debida a lasdinámicas de la deuda externa tambiéntiene un importante impacto en las opcio-nes de los países en desarrollo para benefi-ciarse de las oportunidades del comercioglobal. Aparte de las limitaciones impues-tas por las reglas comerciales injustas, lospaíses en desarrollo sufren de graves limita-ciones de oferta -infraestructuras, capaci-dad técnica, información de los mercados,etc.- que aumentan los costes y mantienenbajo el valor añadido de su producción, las-tran el potencial de su integración regionalo impiden alcanzar los estándares sanitariosde los mercados del Norte. Para que lospaíses ACP puedan beneficiarse del círculovirtuoso que el comercio podría generarpara su desarrollo, éstos necesitan unaimportante inversión pública previa que nopodrá realizarse mientras sus Gobiernossigan endeudados y se les prive de sus ya depor sí escasas fuentes seguras de financia-ción. La estimación de la cantidad necesa-ria para cubrir los costes de adaptación alos EPA -incluyendo reforma fiscal, refor-mas sectoriales, capacitación, etc.-, lasinversiones necesarias para superar las limi-taciones de oferta y la compensación por

pérdidas de ingresos tarifarios, alcanza untotal de 12.000 millones de euros anuales,frente a los no más de 1.700 millones deeuros comprometidos por la UE y susEstados miembros como “Ayuda al Co-mercio” a los países ACP.

Propuestas y visiones alternativas

Tanto la reclamación de la anulación,reducción o condonación total y parcial dela deuda, como la exigencia de unas reglasy relaciones comerciales justas han sido dosde las motivaciones principales de las orga-nizaciones y movimientos sociales de losúltimos años del siglo XX y principios delXXI.

Esas campañas han defendido el principiode la soberanía alimentaria y cuestionadodesde el funcionamiento del sistema capi-talista en su conjunto hasta las virtudes dellibre mercado, pasando por la legitimidaddel sistema financiero.

La falta de transparencia y de reglas clarasen la negociación son otros de los ejescomunes de propuesta desde los movi-mientos sociales, así como la exigencia deauditorías económicas y sociales paramedir los efectos tanto de la deuda comode las relaciones comerciales. En el caso dela deuda, la necesidad de superar el esque-ma Club de París-FMI-G7, para dar paso aun sistema de negociación neutral e inde-pendiente es ampliamente aceptada y hasido recogida incluso por el FMI, aunqueno prosperara. En los EPA, cada vez es másclamoroso el llamamiento a la UE paraque garantice el respeto a los intereses dedesarrollo de los países ACP y para queexcluya de la negociación todas aquellascuestiones que excedan los compromisosliberalizadores alcanzados en el foro multi-lateral de la OMC.

Los precedentes noruego -anulación de ladeuda generada por créditos corruptos- y

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suizo -recuperación de fortunas robadaspor políticos corruptos- son significativosen la búsqueda de mayor justicia en el tra-tamiento y renegociación de las deudasinternacionales. En el caso de los EPA, loséxitos son menores, aunque sí se ha con-seguido que relevantes voces nacionales einternacionales -Parlamento Europeo,Unión Africana, Parlamentos nacionaleseuropeos y de países ACP, personas exper-tas, etc.- se hayan manifestado en contrade la actitud de la UE en estas negociacio-nes. Estos pequeños pasos, dados tras lapresión social internacional ofrecen seña-les de oportunidades de mejora y de lanecesidad de mantener un fuerte activis-mo en estas materias.

En definitiva está sobre la mesa una consi-deración ética básica: no es aceptable quelos países pobres paguen a los países ricoscada año una parte de su escasa renta cuan-do no pueden garantizar los derechos míni-mos de su población ni alcanzar la CartaMagna del desarrollo actual, los Objetivosde Desarrollo del Milenio, suscritos portodos los países, ricos y pobres. También esdifícil de entender que, acuerdos comercia-les presentados por la Comunidad Inter-nacional como promotores del desarrollo delos países pobres, estén cercenando aúnmás sus esperanzas de futuro.

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Jaime Atienza Azcona yJavier Pérez González

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Eficacia de la Ayuda

Cuando los distintos países del mundo sepusieron de acuerdo en que los Objetivosde Desarrollo del Milenio (ODM) debíanser alcanzados para el año 2015, se llegóal compromiso por el cual los países endesarrollo tendrían la responsabilidad, enprimera instancia, de lograr esos Objetivos,mientras que los países donantes tendríanque jugar un importante papel en el apoyoa una alianza mundial para el desarrollo.Esto implicaba el compromiso, por partede los países donantes, de incrementar losfondos de ayuda al desarrollo y mejorar lacalidad de la cooperación, es decir, aumen-tar la eficacia de la ayuda.

Aumentar la eficacia de la ayuda significaasegurar que esa ayuda servirá, efectiva-mente, para mejorar el bienestar de las per-sonas más pobres de los países en vías dedesarrollo. Por este motivo, la ayuda debecentrarse en las prioridades de desarrolloidentificadas por los países receptores. Lofundamental de este compromiso es queparte de la convicción de que los donantesno desarrollan a los países receptores, sinoque son ellos mismos los que deben gene-rar su propio desarrollo.

Para lograr que esto ocurra, tanto losdonantes como los países en vías de desarro-llo deben establecer un verdadero partena-riado en el que estén conjuntamentecomprometidos y sean mutuamente res-ponsables de los resultados obtenidos enmateria de desarrollo. Lo que significa uncambio radical en las formas de cooperar.

La Declaración de París sobre la Eficaciade la Ayuda

Cabe preguntarse entonces: ¿qué están ha-ciendo realmente, tanto los países donantescomo los receptores, para cambiar las for-mas de cooperar?

En marzo del 2005, se reunieron en Parísmás de cien delegados de los países en víasde desarrollo y de agencias donantes paraconsensuar los pasos concretos que sedebían dar para mejorar la eficacia de laayuda. El resultado de esa negociación esla Declaración de París sobre la Eficacia dela Ayuda.

La Declaración de París pone en marchauna serie de medidas específicas y estableceformas de actuación e indicadores paraevaluar el progreso del plan de eficacia.

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También propone un programa internacio-nal de seguimiento para 2005, 2008 y2011 encaminado a asegurar que donantesy receptores se rinden cuentas mutuamen-te. Se trata de una modalidad de compro-miso excepcional con respecto a otrosacuerdos internacionales.

Más que un enunciado de principios gene-rales, la Declaración de París es una hoja deruta práctica, orientada a la acción paramejorar la calidad de la ayuda y su impac-to en el desarrollo. Los 56 compromisosalcanzados entre las partes se agrupan entorno a cinco principios fundamentalespara lograr una ayuda más eficaz:

Apropiación. Los países receptores estable-cen sus propias estrategias de desarrollo,mejoran sus instituciones y combaten lacorrupción.

Alineación. Los países donantes prestan suapoyo alineados con estos objetivos y conla utilización de los sistemas locales.

Armonización. Los países donantes coor-dinan sus acciones, simplifican procedi-mientos y comparten información paraevitar solapamientos.

Gestión orientada a resultados. Los paí-ses en desarrollo y los donantes concen-tran sus esfuerzos en producir resultadosmensurables.

Mutua responsabilidad. Tanto donantes co-mo receptores son responsables de los resul-tados obtenidos en materia de desarrollo.

Los cinco principios de la Eficaciade la Ayuda

Apropiación

Alcanzar los ODM requiere que losGobiernos de los países en desarrollo asu-man toda la responsabilidad para con suspoblaciones respectivas tal como se acordóen la Declaración del Milenio. Por su parte,

los donantes tienen la obligación de asegu-rar que se respeta y se apoyan las decisionesy liderazgo de los países receptores y de susciudadanos y ciudadanas, en materia dedesarrollo, que es lo que define el criteriode apropiación.

Para garantizar un desarrollo sostenible alargo plazo, los Gobiernos de los paísesreceptores deben apropiarse efectivamentede todo el proceso de desarrollo incluida laayuda. Es fundamental que lo hagan, queconsulten a su población y que asuman susresponsabilidades frente a la ciudadanía desu país, incluidos los sectores más pobres.Los países receptores tienen la misión deliderar su propio desarrollo y de imple-mentar estrategias de desarrollo nacionalcontrastadas con la población civil median-te amplios procesos consultivos. Debenasegurar que las estrategias por las que hanoptado están estrechamente vinculadas alas prioridades de desarrollo, a los recursosexistentes en todos los niveles y a la gestióneficiente de esos recursos.

Alineación

Para asegurar que también los donantesresponden a las necesidades locales genui-nas y a las prioridades establecidas por lospaíses receptores, los donantes debengarantizar que su ayuda sigue las mismaslíneas y las estrategias de desarrollo pro-puestas por los países receptores. Tambiénhabrán de garantizar que la ayuda se cana-liza a través de los sistemas locales propiosdel país receptor.

La ayuda está alineada cuando está integra-da en las políticas presupuestarias y de pla-nificación establecidas por el país receptor.El aumento del uso de los sistemas localesdel país receptor no sólo favorece el surgi-miento de las capacidades locales y la res-ponsabilidad gubernamental sino que, alpaís receptor, le permite ejercer la apropia-ción efectiva de la ayuda. La inclusión de la


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ayuda en los presupuestos nacionales, ase-gura que estos fondos serán objeto deescrupuloso control por parte de los parla-mentarios del país, de otras institucionespúblicas responsables, así como por partede la sociedad civil.

Más aún, la mejora en la previsión de laayuda permite que los países receptorespuedan planificar y gestionar su propiodesarrollo. Una ayuda no “condicionada”,servirá para aumentar el valor monetariode la ayuda. La capacitación en materia dedesarrollo, vinculada a las necesidadesgenuinas señaladas por los países recepto-res, es vital para garantizar efectos perdu-rables en la capacidad de desarrollo y parareforzar el principio de apropiación.

Armonización

Cuando existen multitud de donantes,cada uno con muchos proyectos y con suspropios requisitos administrativos y depresentación de informes, la carga de tra-bajo resultante puede ser devastadora parapaíses con poca capacidad de adaptación.Sus representantes están tan ocupados tra-tando de satisfacer las demandas del do-nante que no pueden asegurar el funcio-namiento normal de los programas degobierno, ni pueden responder a las ver-daderas preocupaciones y demandas quereclama sus propia conciudadanía. Es paraaligerar esta sobrecarga que los donantesdeben armonizar los procesos de ayuda tra-bajando, cada vez más, de manera conjun-ta y utilizando procedimientos comunes.

Los donantes maximizan los beneficios desu trabajo cuando intercambian informa-ción y coordinan esfuerzos de manera flui-da. Al asegurarse de que sus actividades soncoherentes y complementarias, establecien-do entre los donantes una apropiada distri-bución del trabajo entre países y sectores,reducen la fragmentación de la ayuda.Los costos de gestión se pueden reducir

sustancialmente si los donantes se esfuerzanen la armonización -mediante la adopciónconsensuada de prácticas y procedimientoscomunes- para llevar adelante, conjunta-mente, el enfoque y la misión de desarrolloestablecidas por el país receptor. Canalizarla ayuda a través de formas comunes de ac-tuación, programas de ayuda, fondos co-munes y programas conjuntos, permitegarantizar que los esfuerzos de colabora-ción y armonización de los donantes lesayudará a alcanzar objetivos comunes com-partidos, a su vez, por países donantes yreceptores.

Gestión orientada a resultados

Hacer que la ayuda sea más efectiva implicadesafíos no solo para los donantes sino tam-bién para los países en desarrollo. Gestionarla ayuda de forma que esté orientada a laconsecución de resultados, significa garanti-zar y demostrar el impacto real de la ayudasobre la vida de las personas. Para lograresto, los Gobiernos deben crear “una cultu-ra de actuación” que asegure que la ayuda esgestionada e implementada, de forma efi-ciente, para alcanzar los resultados deseados.Las evidencias resultantes sirven para mejo-rar la toma de decisiones.

Mutua responsabilidad

Durante demasiado tiempo los Gobiernosde los países en desarrollo debían justificar-se ante los donantes sin que existiera lamisma obligación para estos últimos.Además, ni los Gobiernos donantes ni losreceptores rendían cuentas a sus respectivaspoblaciones de los resultados obtenidos enmateria de desarrollo. Solo cuando losGobiernos tengan que rendir cuentas desus acciones a las personas pobres delmundo podremos ver que las prácticas dela ayuda mejoran realmente.

Para garantizar la rendición de cuentashay que hacer realidad el principio de




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apropiación por parte del país receptor -apropiación democrática que involucre alparlamento, a la ciudadanía y a sus organi-zaciones-. La sociedad civil juega un papelde vital importancia en este proceso al darvoz a los sectores más pobres, empoderan-do a individuos -especialmente a mujeres-y comunidades para que exijan a susGobiernos la responsabilidad de garantizarlos derechos y servicios básicos que lescorresponden.

Accra. Agenda para la Acción.Renovación de los compromisospara la Eficacia de la Ayuda

Desde que la Declaración de París fuera rati-ficada en 2005 existen evidencias del progre-so realizado en la calidad y la eficacia de lagestión de la ayuda. Pero, estas mismas evi-dencias muestran también que el progreso esdemasiado lento e insuficiente. Si no seactualizan los cambios y no se aceleran lasacciones, la comunidad internacional nopodrá cumplir, para el año 2010, con loscompromisos y objetivos acordados en París.

Los ministros responsables de las agenciasde desarrollo y las organizaciones de lasociedad civil se reunieron en Accra(Ghana) en el tercer Foro de Alto Nivelsobre la Eficacia de la Ayuda, en setiembredel 2008, con el fin de afrontar esos desafí-os urgentes. La Agenda para la Acción deAccra (AAA) firmada por más de 130 paí-ses, receptores y donantes, articula unaserie de nuevas medidas concretas destina-das a acelerar el ritmo de progreso y alcanzarlos compromisos establecidos en la De-claración de París.

Reforzar la apropiación de cada país desu modelo de desarrollo

La prioridad de la Agenda para la Acción esreforzar el principio de “apropiación” decada país sobre sus estrategias de desarrollo.

Esto significa ampliar la definición de“apropiación” para incluir a los parlamen-tos, a las autoridades locales y a la sociedadcivil. La AAA aboga por el liderazgo de lospaíses en desarrollo para asegurar que laasistencia se realiza según sus demandas.

La AAA incluye compromisos para reforzarla capacidad local de liderar y gestionar eldesarrollo. Estas acciones, incluida lacapacidad de identificación y diseño deestrategias de desarrollo a todos los nive-les, la gestión conjunta de la cooperacióntécnica tanto local como regional e inclu-so la cooperación Sur-Sur, garantizaránque el desarrollo responde a las demandasde los países receptores y no a las ofertas delos donantes.

La AAA insiste en que los donantes debenutilizar los sistemas del país receptor paraque no se esquiven las prioridades naciona-les ni se socaven las responsabilidades ycapacidad de gestión local de las institucio-nes públicas. Uno de los acuerdos másimportantes alcanzados en la AAA es quelos donantes deben usar las estructurasnacionales del receptor, como primeraopción. En el caso de que los donantes nopudieran utilizar estructuras locales tienencomo compromiso exponer con transpa-rencia las razones que lo impiden y asegu-rar que las opciones alternativas que utili-cen no debilitan las estructuras existentesen el país receptor. A su vez, los paísesreceptores se comprometen a fortalecer suspropias estructuras.

Asociación efectiva e inclusivapara el desarrollo

La AAA reconoce que la ayuda consiste enconstruir alianzas que fortalezcan la ener-gía, las habilidades y la experiencia detodos los agentes de desarrollo. Donantes yreceptores han acordado reducir la excesivaatomización del conjunto de la ayuda,


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tanto en el ámbito nacional como sectorial,lo que equilibra la eficacia de la ayuda ycontribuye a una mejor división del traba-jo entre los donantes. Al emprender estasacciones los donantes se ven comprometi-dos a garantizar que abordan aspectosimportantes para el desarrollo de paísesque reciben una ayuda insuficiente.

Los donantes renuncian a la tradición de laayuda condicionada con el fin de aumentarel valor de la asistencia para el desarrolloprestada a países pobres altamente endeu-dados y acuerdan promover el uso de lasestructuras locales y regionales. Aquellosdonantes que aún practican la ayuda con-dicionada se comprometen a aumentar susprogramas de ayuda no condicionada.

La AAA alienta a todos los agentes dedesarrollo, incluidos aquellos que realizancooperación Sur-Sur, a que utilicen losprincipios de Declaración de París comopunto de referencia para sus acciones dedesarrollo y cooperación. Reconoce laacción de las organizaciones de la sociedadcivil como agentes de desarrollo de plenoderecho y las invita a reflexionar sobre losefectos que la Declaración de París tienesobre su propio trabajo.

Logro del resultado en términosde desarrollo y su rendición de cuentas

En la AAA, los países donantes y los recep-tores acordaron centrarse en ofrecer resul-tados y en reforzar las estructuras de gestióny de comunicación en los países receptores.Antes que darse importancia y reclamarmayor visibilidad, los países donantes deci-dieron emprender reformas fundamentalesen sus propias agencias para cambiar lossistemas de organización e incentivar a supersonal para promover comportamientosque estén en sintonía con los principios deeficacia de la ayuda.

En Accra, tanto donantes como recepto-res llegaron a acuerdos para lograr unmayor nivel de transparencia y rendiciónde cuentas respecto del uso de la ayuda.Resultado de esta iniciativa fueron loscompromisos de ambas partes por unatransparencia que facilite el control pú-blico y parlamentario de los fondos de laayuda, permitir la evaluación mutua delas partes contratantes y así combatir lacorrupción. La AAA recomienda reduciralgunas condiciones prescriptivas de laayuda establecidas por los donantes comoaquellas relativas a cómo y cuando se de-ben gastar los fondos percibidos. Losdonantes, en cambio, deberán considerarlos objetivos y condiciones propias delpaís receptor, tal y como éstos lo reflejanen sus planes de desarrollo.

Las acciones específicas acordadas por losdonantes para la predicción de la ayuda amedio plazo tendrán importantes conse-cuencias para la eficacia de la ayuda alpermitir a las contrapartes la planifica-ción y gestión efectivas de sus programasde desarrollo. A su vez, los países en desarro-llo han acordado reforzar la estructura presu-puestaria con el fin de gestionar mejor losrecursos internos y externos vinculados agastos y resultados obtenidos. Asimismo secomprometen a mejorar la capacidad depredicción de la eficacia de la ayuda y acrear instrumentos para medir el grado deeficacia alcanzado.

Eficacia de la Ayuda. Siguientes pasos

Los pasos siguientes que deberán dar todoslos actores involucrados en el desarrollo sedeben dirigir a implementar las accionespropuestas en la AAA. Deberán esforzarseen promover la apropiación inclusiva y losresultados contemplados en esas acciones,de tal modo que las políticas de desarrollose basen en una información correcta ofre-cida en el momento oportuno.



Muchas de las acciones contempladas en laAAA requieren capacidad y transparencia.Especialmente los donantes, en momentosprecisos, deben ofrecer información fide-digna sobre los desembolsos y compromi-sos para facilitar la capacidad de gestión dela ayuda. Pero los efectos reales de losacuerdos de Accra se podrán constatar en elimpacto que estos tengan sobre el desarro-llo. Si nos centramos en los aspectos máscontrovertidos de los acuerdos de Accrapodemos perder de vista los aspectos deáreas importantes en las que los acuerdos selograron rápidamente y con facilidad. Talvez el más significativo y, por otra parte, elmás obvio de ellos es que las personas cons-tituyen el corazón de los acuerdos de laAgenda para la Acción de Accra. Si bien laeficiencia operativa y la mejora de losmecanismos de distribución de la ayudason esenciales para la eficacia de la ayuda,la Agenda para la Acción reconoce que lorealmente importante son los resultadosdel proceso de cooperación y su impactosobre la vida de las mujeres y de los hom-bres acosados por la pobreza.

OCDE(Organización para la Cooperación

Económica y el Desarrollo)


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Feminización de la pobreza

Predominio creciente de las mujeres entrela población empobrecida.

De las personas que viven en situación depobreza, cuyo total se estima en 1.700millones, más del 70% son mujeres. Estedato constituye, en sí mismo, prueba irre-futable de que la pobreza en el mundotiene “rostro de mujer”, fenómeno que estáampliamente documentado tanto para lospaíses del Sur como para los industrializa-dos (PNUD, 1995:43). El concepto femi-nización de la pobreza alude a este hecho,pero también a otros tres más:

a) El crecimiento de la proporción de muje-res entre la población pobre. La femini-zación de la pobreza es un proceso -nosimplemente un estado de cosas en unacoyuntura histórica particular-. Existeuna tendencia a que la representacióndesproporcionada de las mujeres entrelos pobres aumente progresivamente.

b) El sesgo de género de las causas de lapobreza. Mujeres y hombres tienen rolesy posiciones diferentes en la sociedad.La distinta incidencia de la pobreza enambos es un resultado inevitable de estehecho.

c) La mayor exposición de las mujeres a lapobreza, es debida a los mayores nivelesde inseguridad, precariedad y vulnerabi-lidad que sufren por su posición subor-dinada a los hombres en el sistema derelaciones de género.

El concepto posición de ruptura (break-down position) utilizado por Amartya Sen(1990) para explicar las desigualdadesentre los géneros, es un instrumento valio-so para entender el riesgo de pobreza en lasmujeres. Cuando se produce una quiebraen las relaciones que mantienen unidos alos miembros de una unidad doméstica,las posiciones de cada uno de ellos puedenvariar considerablemente. Por lo general,una ruptura en la familia o en la parejadeja a las mujeres con menores capacida-des, experiencia y conexiones con el mer-cado laboral (debido a su especializaciónen el cuidado infantil y las labores domés-ticas), y en consecuencia con menorescapacidades que los hombres para ganardinero. También están más limitadas encuanto a su tiempo y autonomía, pues seespera que ellas sigan haciéndose cargo delos hijos e hijas.

La mayor vulnerabilidad de las mujeres alos procesos de empobrecimiento viene

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determinada por las condiciones adversasen que ellas acceden al mercado de trabajo,su extensa dedicación a tareas no remune-radas, sus déficits de alimentación, edu-cación y atención sanitaria, y su menordotación de activos económicos, socialesy culturales en comparación con los hom-bres. Además, desde comienzos de los años80, las políticas de estabilización y los pro-gramas de ajuste estructural aplicadas en lamayoría de los países del Sur han impacta-do negativamente en los sectores femeni-nos de menores recursos, agudizando tantosu riesgo de empobrecimiento como lasdesigualdades entre los géneros. Cuatroson los escenarios en que los efectos de lareforma económica neoliberal se hanhecho sentir más agudamente, en términosde la feminización de la pobreza:

a) En el ámbito de la reproducción. Comoconsecuencia del menor acceso fami-liar a los bienes y servicios del merca-do, las mujeres han visto aumentar demanera notable su tiempo de dedica-ción al trabajo no remunerado, tantoen el cuidado del hogar y las criaturascomo en el llamado trabajo de paren-tesco (actividades tendentes a mante-ner fuertes vínculos de solidaridadentre los miembros de la familiaextendida) y en la gestión comunitariade servicios. Surgen interrogantesacerca de la probabilidad de que lainversión que las mujeres hacen de sutiempo y energías en el trabajo fami-liar y vecinal no remunerado les searetribuida en forma de sostén y asis-tencia en épocas de necesidad.

b) En el trabajo remunerado. El acceso delas mujeres a las oportunidades econó-micas ha empeorado durante las últi-mas dos décadas. Las mujeres urbanashan visto restringido su acceso a losrecursos financieros al estar empleadasen los sectores más afectados por la

reducción del gasto público: educa-ción, salud y administración pública.También ha aumentado en un 50% lacantidad de campesinas que viven en lapobreza absoluta (PNUD, 1995:43).Por otro lado, la inversión en capitalhumano sigue manteniendo un sesgodesfavorable para las mujeres y lasniñas. El mayor desempleo femeninoy su creciente presencia en el sectorinformal generan fuertes disparidadesentre los sexos en lo que se refiere a ladisposición de activos económicos.

c) En la dotación de capital social o activossociales (vínculos sociales del individuoque le facilitan el acceso a ingresos,bienes y servicios), así como de activosculturales (educación formal y conoci-mientos culturales que permiten a unapersona desenvolverse satisfactoria-mente en su entorno). Siendo eviden-te que mujeres y hombres poseen dife-rentes carteras de activos, la reformaeconómica ha deteriorado en mayormedida los recursos de las mujeresorientados a cubrir necesidades vincu-ladas al cuidado de la prole y los traba-jos domésticos.

d) En las políticas gubernamentales. Esevidente que los recortes en los gastossociales -característicos de los progra-mas de ajuste estructural- han mer-mado el acceso de las mujeres a losservicios básicos necesarios para desem-peñar sus funciones de producción yreproducción social, lo que les haimpuesto mayores cargas de trabajo yprivaciones que a los hombres. Efec-tivamente, aunque las reglas que rigental distribución varían notablementesegún las culturas, el integrante de unhogar puede ser más pobre que otroen muchos sentidos: él o ella recibemenos para comer, obtiene menoratención en salud y educación, usa


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vestimenta más pobre, goza de menostiempo libre o tiene menos controlsobre las compras que se efectúan conlos ingresos reunidos por el grupofamiliar.

A pesar de que los Informes sobreDesarrollo Humano del PNUD -en sus as-pectos relativos a los diferentes niveles deacceso al alimento, educación, salud yrecreación por parte de niños y niñas-han mostrado de manera exhaustiva queno existe justicia distributiva dentro delos hogares en buena parte del mundo, elhogar sigue siendo la unidad de análisiseconómico. El resultado es que los sistemaspredominantes de recolección estadísticaencubren las desigualdades económicas entremujeres y hombres, y dificultan la medicióndel grado de feminización de la pobreza enmuchos países.

Bibliografía

Anderson, J. (1994): La feminización de lapobreza en América Latina. Lima, EntreMujeres.

Pearce, D. (1978): “The Feminization ofPoverty. Women, Work, and Welfare”,Urban and Social Change Review, 11.

Programa de Naciones Unidas para elDesarrollo (PNUD) (1995): Informesobre Desarrollo Humano. Nueva York.

Sen, A. (1990): “Gender and CooperativeConflicts”, en Tinker, I. (ed.): PersistentInequalities. Women and World De-velopment. Oxford, University Press.

Clara Murguialday Martínez

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Feminización de la pobreza


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Gobernanza

La gobernanza en la agenda deldesarrollo y la cooperación internacional

En las últimas dos décadas el concepto degobernanza ha irrumpido en los debatessobre la democracia y desarrollo, y es unode los temas más destacados en la agendade los donantes internacionales. Existe unaenorme confusión en torno al términogobernanza. Además de terminológica (nohay quien se aclare entre el buen gobierno,la buena gobernanza, la gobernabilidad, elmal gobierno...), la confusión alcanza tam-bién a sus contenidos.

La gobernanza como un ámbito de acción delas iniciativas de desarrollo y cooperacióninternacional puede ser concebida de dife-rentes formas. Según sea la concepción deldesarrollo y la cooperación de la que se parta,la gobernanza puede ser entendida de una uotra manera (Graña, 2005; Hyden y Court,2004; González Martín, 2006).

En relación con el desarrollo, la gobernan-za puede estar asociada con la efectividadmínima del Estado para cohesionar una

sociedad que sea capaz de realizar los ajusteseconómicos pertinentes, pero tambiénhace referencia a la necesidad de una socie-dad fuerte, democrática y participativa,que articule autoridades políticas eficaces ylegítimas. Tradicionalmente, estos han sidolos dos enfoques sobre la gobernanza en surelación con el desarrollo: el pensamientoneo-institucional que parte de la tesis deque el avance del mercado y el crecimientoeconómico llegará a través del perfecciona-miento institucional del Estado (North,1990), y una visión más alternativa funda-mentada en las ideas del desarrollo humano,que mantiene que la gobernanza tiene másque ver con la participación, la descentrali-zación en la toma de decisiones y, en defi-nitiva, con la redistribución del poder.

En cualquiera de los casos, más allá de estedebate sobre la gobernanza como instru-mento para el perfeccionamiento institucio-nal o de la gobernanza democrática, comoobjetivo de desarrollo, a este concepto tam-bién se le relaciona con las condiciones quelos donantes imponen o “sugieren” a lospaíses socios para continuar recibiendoayudas y formar parte de las asociacionesestratégicas que se proponen.

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En concreto, en tanto que los Estados ensituaciones de fragilidad se perciben comouna amenaza para la seguridad global, enlos últimos tiempos, los actores de la coo-peración están especialmente sensibilizadosrespecto a la gobernanza en contextos detransiciones democráticas y/o conflicto.Desde la ayuda internacional, la gobernan-za se suele entender cómo aquel modelo degestión estatal que los actores de la coope-ración sugieren a los Países en Vías deDesarrollo (PVD), especialmente a los másinestables política y económicamente.

Más recientemente, la buena gobernanza,también, se ha convertido en un requisitoprevio para que la Ayuda Oficial alDesarrollo (AOD) sea efectiva en su obje-tivo de reducir la pobreza. Los principiosrecogidos en la Declaración de París, entanto que no han alterado sustancialmenteel esquema en el que los donantes conti-núan imponiendo sus prioridades y con-sideraciones a los gobiernos socios, se hanconvertido en una nueva forma de condi-cionalidad que, precisamente, contradiceesos principios de apropiación democráticade los procesos de desarrollo por parte delos gobiernos de los PVD y de gestión ade-cuada de la AOD orientada a resultadosconcretos que se propugnan en esa mismaDeclaración (Comité Internacional OSC,2008).

Si bien algunos autores mantienen que estetipo de asistencia y condicionalidad políticaestán contribuyendo de manera positiva a lasreformas políticas en los PVD, otros se hanmostrado más cautos y han cuestionado estarelación, sugiriendo la conveniencia denuevas modalidades y medidas de condi-cionalidad positiva, que favorecieran a losgobiernos comprometidos con las reformaspolíticas y la buena gobernanza, y a aquellosque se apropiaran de sus procesos de desarro-llo (Santiso, 2001).

Desde posiciones próximas a las anteriores,también se ha advertido que la condiciona-lidad negativa (sanciones, embargos,reducción de la ayuda...) solo ha tenidoefecto en las democracias de baja calidad yno en los Gobiernos autoritarios, que sonprecisamente los que más necesitan variarsu situación en términos de derechoshumanos, democracia y gobernanza. Espor está razón por lo que, en los últimostiempos, la agenda internacional tambiénse está centrando en cómo se puede pro-mover el desarrollo a través de la AOD enestos contextos de falta de democracia.

Una última corriente, más crítica, insisteen el efecto perverso (o moral hazard) de laayuda internacional en los procesos dedemocratización y reforzamiento institu-cional. Entre esos efectos perversos sesubrayan la promoción de la corrupciónpor parte de los donantes y la alta depen-dencia de los gobiernos asistidos y la ins-tauración de “democracias excluyentes” yEstados carentes de legitimidad que permi-ten cierta competencia política, pero queson incapaces de responder a las demandaseconómicas y sociales de una mayoría de lapoblación que sigue excluida del procesode toma de decisiones (Abrahansem,2001). En definitiva, desde estas posicio-nes, la promoción de la gobernanza se con-cibe como una excusa para inmiscuirse enla soberanía de los Estados poscoloniales, yen un complemento de la liberalizacióneconómica y la expansión mundial de laeconomía de mercado.

Bibliografía

Abrahamsen, R. (2000): DiscipliningDemocracy: Development Discourse andGood Governance in Africa. London, ZedBooks Ltd.

Alcalde, A.R. y Alberdi, J. (2005): “Go-bernabilidad y cooperación internacional


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al sur del Sáhara” en Campos, A. (ed.):Ayuda, mercado y buen gobierno. Los len-guajes del desarrollo en África en el cambiode milenio. Barcelona, Icaria. pp. 39-69.

Comité Internacional OSC (2008): DeParís 2005 a Accra 2008 ¿Podrá ser laAyuda al Desarrollo eficaz y responsable?Una aproximación crítica a la agenda de laeficacia de la Ayuda al Desarrollo. Dis-ponible en:www.scribd.com/doc/2072441/DE-PARIS-2005-A-ACCRA-2008

González Martín, M. (2007): “¿Ser comoDinamarca? Una revisión de los debatessobre gobernanza y ayuda al desarrollo”.Cuadernos de Trabajo, Nº 42. Bilbao,Hegoa. UPV/EHU.

Graña, F. (2005): “Diálogo social y gober-nanza en la era del «Estado mínimo»”.Cinterfor/OIT, Papeles de la oficina técni-ca, 16. Montevideo, Cinterfor/OIT.

Hyden, G.; Court, J. (2002): Governanceand Development. World GovernanceSurvey Discusión Paper. New York, UnitedNations University.

North, D.C. (1990): Institutions, institu-tional change and economic performance.Cambridge, Cambridge University Press.

Santiso, C. (2001): “International Co-ope-ration for democracy and Good Gover-nance: Moving towards a second genera-tion” en European Journal for DevelopmentResearch, (13) 1. pp. 154-181.

Jokin Alberdi Bidaguren

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Gobernanza


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Iniciativas multilateralesde reducción de la deuda(HIPC/PPME y MDRI)

Iniciativa HIPC o PPME: Traducción deHIPC Initiative, acrónimo de HeavilyIndebted Poor Countries. También se usa ladenominación Iniciativa PPME (PaísesPobres Muy Endeudados). Programa mul-tilateral de reducción de la deuda externaen vigor desde 1996, orientado a paísescon un nivel bajo de desarrollo y fuerte-mente endeudados. Dividida en tres eta-pas, consiste en la reducción del stock dedeuda hasta niveles considerados financie-ramente sostenibles en base a unos crite-rios preestablecidos, y condicionado amedidas de política económica supervisa-das por el Banco Mundial y el FMI(Fondo Monetario Internacional).

MDRI: Multilateral Debt Relief Initiative.Programa multilateral de reducción de ladeuda externa establecido en 2005, y orien-tado principalmente a países beneficiariosde la Iniciativa HIPC, para los cuales cons-tituye una condonación adicional una vezalcanzada la última de las etapas de ésta.También existe la denominación Iniciativapara el Alivio de la Deuda Multilateral.

Génesis de las iniciativas multilateralesde reducción de la deuda

Tras el estallido de la crisis de la deuda en1982 en el mundo en desarrollo, la estruc-tura del endeudamiento de estos paísescambió en poco tiempo, cobrando mayorimportancia la deuda contraída con insti-tuciones financieras multilaterales (sobretodo Banco Mundial, FMI y bancos regio-nales), en detrimento de la financiaciónprivada. Ello es particularmente cierto paralos países menos desarrollados, y por lotanto menos insertos en los circuitos priva-dos de financiación internacional. En estecontexto, y ante las graves dificultades deorden socioeconómico que sufre el mundoen desarrollo durante los años 80, surge afinales de ese decenio el debate acerca de laconveniencia de la condonación de deudaexterna multilateral.

Tanto la deuda bilateral como la deuda pri-vada ya eran objeto de reprogramación eincluso de condonación parcial en el marcodel Club de París (desde 1956) y el Club deLondres (desde 1976) respectivamente. Sinembargo, la deuda multilateral no habíasido nunca objeto de negociación. Ante laevidencia de que una parte substancial de

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la deuda multilateral no iba a ser pagada enlos términos acordados por parte de lospaíses más pobres (o al menos no podía serpagada sin gravísimos perjuicios socioeco-nómicos) y la presión de campañas inter-nacionales como Jubileo 2000, el G7impulsa en 1996 la Iniciativa HIPC.

La Iniciativa HIPC

El impulsor de la Iniciativa HIPC es el G7en la medida en que son estos países los res-ponsables del gobierno de las institucionesfinancieras multilaterales, amén de ser quie-nes iban a asumir los costes de la Iniciativa.Tal como se definió en 1996, la Iniciativa sedirige a países que solamente tienen accesoa las ventanillas blandas del Banco Mun-dial y el FMI, y que por lo tanto tienen unnivel de desarrollo bajo. Para estos países, laIniciativa consiste en: a) definir la sosteni-bilidad o insostenibilidad financiera de sudeuda externa en función de una serie deparámetros preestablecidos; b) y en caso deser considerada insostenible, recibir con-donaciones de deuda multilateral, es decir,del Banco Mundial, el FMI y otros bancosregionales (particularmente el BancoAfricano de Desarrollo, el Banco Asiáticode Desarrollo y el Banco Interamericano deDesarrollo). Además, la Iniciativa HIPCsupone también condonaciones de deudabilateral por parte del Club de París. Porotra parte, la reducción de la deuda estácondicionada a la adopción y satisfactorio

mantenimiento de un programa de políti-ca económica conjunto con el Banco Mun-dial y el FMI.

En 1999, ante la escasez de resultados, lainsuficiencia de las cantidades comprometi-das en reducción de la deuda, y la continuapresión de la opinión pública mundial, el G7impulsó una reforma de la Iniciativa, quepasó a denominarse oficialmente IniciativaHIPC Reforzada (Enhanced HIPC Initia-tive), y que significó básicamente tres cosas:a) la rebaja de los requisitos para ser paísbeneficiario; b) el aumento de los montoscondonables (en coordinación con el Clubde París); y c) la exigencia de elaborar eimplementar un Programa Integral deReducción de la Pobreza (PRSP), para acce-der a los beneficios de la Iniciativa.

Para un país beneficiario, la ejecución de laIniciativa se divide en tres etapas. En unaprimera etapa, el país que cumple los prerre-quisitos, debe haber mantenido satisfactoria-mente durante al menos tres años un pro-grama con el FMI, y debe haber elaborado yempezado a implementar un PRSP. En esemomento alcanza el Punto de Decisión. Enesta segunda etapa, el país tiene derecho areducciones parciales de la deuda. Si losresultados del PRSP son satisfactorios y secontinúan cumpliendo los compromisos conel FMI, se alcanza el Punto de Culminación,donde se condona la totalidad de la deudaconsiderada insostenible.

Países beneficiarios o que podrían beneficiarse de la Iniciativa HIPC (a diciembre de 2008)

Países que ya han alcanzado el Punto de Culminación (23)

Benin Honduras RwandaBolivia Madagascar Santo Tomé y PríncipeBurkina Faso Malawi SenegalCamerún Malí Sierra LeonaEtiopía Mauritania TanzaniaGambia Mozambique UgandaGhana Nicaragua ZambiaGuyana Níger


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A 31 de diciembre de 2007, la Iniciativacomporta un costo total estimado de71.200 millones de $, 32.500 de los cualescorresponden a las instituciones financierasmultilaterales, y 38.700 al Club de París yotros acreedores. Los costes multilateralesse financian principalmente con aportacio-nes de países del G7 a un denominado“Fondo Fiduciario”, con el que se compensaa las instituciones financieras multilateralesimplicadas, ya que éstas incurren en pérdi-das al dejar de cobrar los créditos que secondonan.

Multilateral Debt Relief Initiative

En la reunión del G8 de 2005 enGleneagles, se decidió dar un paso más enla reducción de la deuda ante la presión dela opinión pública mundial, y el compro-miso internacional con la reducción de lapobreza expresado en la formulación en elaño 2000 de los Objetivos de Desarrollodel Milenio.

La MDRI tiene como beneficiarios a lospaíses que han alcanzado el Punto deCulminación de la Iniciativa HIPC (a losque hay que añadir Camboya y Tayikistán),y supone la condonación del 100% de ladeuda multilateral contraída por estos paí-ses a 31 de diciembre de 2004. Así, puedeconsiderarse la MDRI una suerte de

segunda fase de la Iniciativa HIPC. A 31de diciembre de 2007, la MDRI comportaun costo total estimado de 28.300 millonesde $, un 65% de los cuales corresponde alBanco Mundial.

Alcance y limitacionesde la Iniciativa HIPC y la MDRI

El principal aspecto positivo de estas ini-ciativas es que, en buena medida, los recur-sos liberados del pago de la deuda se dedi-can a políticas de reducción de la pobrezacomo salud o educación (Banco Mundial yFMI, 2008:7). Sin embargo, las fuertescondicionalidades asociadas a dichas políti-cas impuestas por las instituciones finan-cieras multilaterales restan eficacia, y nosuponen un modelo de desarrollo diferenteal que tradicionalmente se ha propuestodesde las instituciones de Washington(Colom, 2006).

Bibliografía

Banco Mundial y FMI (2008): HeavilyIndebted Poor Countries Initiative andMultilateral Debt Relief Initiative. Statusof Implementation. Washington, IDA yFMI.

Campaña Jubileo 2000: www.jubileedebtcampaign.org.uk

Iniciativas multilaterales de reducción de la deuda (HIPC/PPME y MDRI)

Fuente: Banco Mundial y FMI.

Países que reciben asistencia transitoria (entre el Punto de Decisión y el Punto de Culminación (10)

Países que aún no han alcanzado el Punto de Decisión (8)

Afganistán Guinea República CentroafricanaBurundi Guinea-Bissau República del CongoChad Haití República Democrática del CongoLiberia

Comores Nepal SudánCosta de Marfil República Kirguís TogoEritrea Somalia



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Colom, A. (2006): “Alcance y limitacionesde las iniciativas de reducción de la deudaen África subsahariana” en Claves de laEconomía Mundial 2006. Madrid, ICEX-ICEI.

European Network on Debt and Develop-ment: www.eurodad.org

Web del Banco Mundial dedicada a la deu-da: www.worldbank.org/debt

Artur Colom Jaén

Integración regional

Los manuales de economía al uso distin-guen habitualmente entre cinco formasfundamentales en las que los proyectos deintegración económica regional suelenquedar definidos: zonas de libre comercio,uniones aduaneras, mercados comunes,unión económica y unión monetaria. Deeste modo, se configura un esquema pro-gresivo en varias fases, que parte de laliberalización de mercados, es decir, la eli-minación de diversos obstáculos a la libremovilidad en los mercados de bienes y ser-vicios, trabajo y capital, hasta llegar a dife-rentes grados de coordinación en materiade política económica (fiscal y monetaria,mayormente, y en menor medida social), yal establecimiento final de una monedacomún.

Este esquema se corresponde con la creacióny evolución de la actual Unión Europea,convirtiéndose en principal referencia enmateria de integración para otras experien-cias en el resto del mundo, y en particular enlos países del Sur. Se entiende que, mediantela ampliación de mercados y la armonizaciónde políticas, el objetivo último de la forma-ción de grupos regionales se centra en lamejora del nivel de desarrollo de dichas eco-nomías y sus poblaciones.

El análisis teórico de la integración econó-mica regional ha sido fundamentalmentedesarrollado por autoras y autores adscritosa la ortodoxia neoclásica, con connotacionesclaramente neoliberales en la actualidad.No obstante, la teorización de enfoquesalternativos a éste surge precisamente en elcampo de estudio de los pros y contras dela integración para el caso de las economíasen desarrollo. A modo de síntesis, cabríadistinguir tres grandes enfoques: el neoclá-sico o de mercado, el dirigista o regulado, yel neofuncionalista. Esta clasificación nosconduce al debate acerca del nivel de inter-vención pública con que los proyectos deintegración deberían funcionar, es decir, elrelativo a los mecanismos de redistribucióny compensación de las ventajas y desventa-jas de la integración (como en el caso de laUE con los Fondos de Cohesión o losFondos Estructurales), y del nivel de liber-tad con el que debería funcionar el merca-do para asignar los recursos dentro de ungrupo regional.

Dicho debate sobre el establecimiento demecanismos compensadores es de gran tras-cendencia de cara a evitar dinámicas genera-doras de polarización entre economías congrandes diferencias en cuanto a su nivel dedesarrollo. Si esta discusión ha sido de granrelevancia históricamente en el caso de lacreación de grupos regionales entre paísesdel Norte, por un lado, y los del Sur, porotro, la importancia de todo esto se agudizaen los últimos tiempos en el contexto de laformación de un nuevo tipo de gruposregionales ampliados, integrados por econo-mías tanto del Norte como del Sur.

En este sentido, la década de los 90 ha sidode gran relevancia a la hora de poner demanifiesto un nuevo impulso del regiona-lismo. Ello queda evidenciado por la pro-liferación de multitud de proyectos deintegración por todo el mundo, y por el


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abultado listado de siglas con el que cadavez con más frecuencia topamos en la lite-ratura especializada, como síntoma de larevitalización y redenominación de algu-nos de los viejos grupos regionales y de laformación de otros nuevos.

Surge asimismo el concepto de “nuevoregionalismo” para identificar, en funciónde las tendencias más recientes, aquellosproyectos de integración representativos debajos niveles de institucionalización y esca-so establecimiento de mecanismos com-pensadores, promoviendo la creación degrandes áreas de libre comercio. Se inter-preta que este nuevo modelo de regionalis-mo más abierto contribuye a la mayorcompatibilidad de los grupos regionalescon la normativa multilateral del marcoGATT-OMC en términos de no-discrimi-nación frente a terceros.

La lógica de este nuevo marco de relacio-nes obedece al interés de los países delSur por tener acceso preferente a paísescon altos niveles de renta y unos merca-dos aún fuertemente protegidos en deter-minados sectores, así como a los planesde los países del Norte de ir consolidandoformalmente sus respectivas áreas deinfluencia en determinados países conalto potencial para el crecimiento econó-mico. Inicialmente pasaron a destacarsecomo ejemplos típicos de este nuevomodelo de regionalismo casos como losde la NAFTA (Northern America FreeTrade Agreement) y la APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation).

Detrás del lanzamiento de algunas deestas iniciativas se halla también el cam-bio de posición de algunos Gobiernos,como el de los EEUU, que opta por la víade un regionalismo abierto como conse-cuencia de su decepción por la falta de ope-ratividad del marco multilateral de nego-ciaciones a nivel mundial, primero con la

última época del GATT y en la actuali-dad con la OMC. Igualmente, la eviden-cia del recurso por parte de multitud deGobiernos a la formación de gruposregionales ha hecho cambiar el discursode los que históricamente habían consi-derado la integración regional como unaopción second best, es decir no maximiza-dora de bienestar, frente a la más favorablerepresentativa de un marco de liberaliza-ción económica multilateral para el con-junto del planeta. Así, en la actualidad,incluso las instituciones financieras deBretton Woods y la OMC interpretancon pragmatismo que los procesos deliberalización comercial en un marcoregional son deseables, en tanto en cuan-to no supongan un obstáculo, sino unafase transitoria, hacia el objetivo final deapertura de mercados a escala global.

Dentro de esta misma lógica, en marcosgeográficos crecientemente ambiciosos,más recientemente han empezado a estable-cerse las bases de la última versión de estemodelo de regionalismo abierto. Nos referi-mos a los megaproyectos de áreas de librecomercio lanzados por EEUU para el con-junto del continente, caso del ALCA (Áreade Libre Comercio de las Américas) o losTLC (Tratados de Libre Comercio) condiversos grupos regionales latinoamericanoso bilateralmente con algunos Gobiernosindividuales, así como por la UE con lospaíses mediterráneos, por un lado, y condiversos grupos regionales dentro de losACP (África, Caribe y Pacífico) en el marcode la era post-Lomé, por otro. Estas inicia-tivas surgen con la intención de garantizarunas relaciones económicas preferencialescon sus respectivas periferias o áreas deinfluencia, si bien ahora sobre la base de lareciprocidad en cuanto a la concesión deventajas comerciales. Incluso en el conti-nente asiático, históricamente representati-vo de altos niveles de integración real pero

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escasa integración formal, el sentimiento defrustración por los escasos avances en losúltimos años en el marco de negociaciónmultilateral de la OMC han llevado a unaapuesta más clara de los países asiáticos porun marco regional donde se han alcanzadodiferentes acuerdos para la futura creaciónde inmensas áreas de libre comercio entreChina y la ASEAN (Association of SouthEast Asian Nations), así como de éstos conCorea del Sur y Japón.

Además de incluir los factores hasta ahoracitados, más recientemente estos expo-nentes avanzados del nuevo regionalismo,en lugar de fomentar la creación desdecero de diversos proyectos de integraciónque involucren tanto economías indus-trializadas como en desarrollo, persiguenla formalización de acuerdos comercialesentre países individuales y grupos regiona-les, o entre diferentes grupos regionales depaíses del Norte, por un lado, y del Sur,por el otro. Este últimos sería el caso de losEPA (Economic Partnership Agreements)entre la UE y diversos grupos regionalesde países ACP, o algunos de éstos deforma individual, en su mayoría de Áfri-ca subsahariana.

De este modo, ante la iniciativa de las eco-nomías más dinámicas de cada uno de lostres grandes bloques rivales en que puedequedar dividido el mundo, parece asumir-se que la creación de áreas de libre comer-cio a nivel continental o extracontinental,si bien en base a diferentes modelos, seconvierte en un instrumento clave para lapromoción del desarrollo en los países delSur. Ello implica la implementación de unmodelo económico claramente extraverti-do y coherente con el proceso de globaliza-ción neoliberal actualmente en curso, y portanto directamente enfrentado a la lógicade autocentramiento e industrializacióndesde dentro, representativa de las prime-ras iniciativas regionalistas en el mundo en

desarrollo en décadas anteriores. Y es eneste contexto en el que surge la acaloradacontroversia sobre los pros y contras de estetipo de iniciativas en términos de conse-cuencias para el conjunto de las economíasparticipantes, pero, en particular, para laseconomías más débiles y desestructuradas.

Esta concepción actual de la integracióneconómica regional, además de extraverti-da es también claramente restrictiva, entanto en cuanto parece olvidar lo que losmanuales explican respecto a las diferentesfases que componen estos procesos, desdelas áreas de libre comercio a las unioneseconómicas y monetarias, pasando por lasuniones aduaneras y los mercados comu-nes, donde se liberalizan los movimientosde mano de obra y se establecen políticascomunes en muy diversos ámbitos y secto-res productivos. Pero además de esto, sepasa igualmente por alto que la integraciónregional como potencial instrumento dedesarrollo no es ni buena ni mala en símisma, dependiendo su valoración delimpacto sobre las sociedades implicadas entérminos de mejora del nivel de bienestarde sus poblaciones, más allá de la meraampliación de mercados y el aumento deflujos comerciales. No en vano, tal y comoya se ha comentado, la literatura especiali-zada sobre el tema evidencia la confronta-ción entre diferentes modelos de integración,con mayor o menor grado de regulación,intervención pública e institucionaliza-ción, así como la propia existencia de unafalta de consenso entre economistas que lanueva era de la globalización neoliberal haquerido soslayar a favor del discurso mono-corde del pensamiento único.

No cabe duda de que la liberalizacióncomercial unidireccional en términos dereducción de la protección en determina-dos mercados de productos agrícolas omanufacturas intensivas en mano de obraen los países industrializados jugaría en


favor de los intereses de la mayor parte delas economías del Sur. Sin embargo, ello noquiere decir que la exposición de los mer-cados locales de estos países a la competen-cia internacional, fruto de un proceso deliberalización recíproco mediante el esta-blecimiento de áreas de libre comercio,vaya necesariamente a beneficiar a las eco-nomías más deprimidas en ausencia de cri-terios compensadores o redistributivos.Éste es un viejo debate en la literatura sobrela integración regional, que, como ya se des-tacó previamente, cobra especial interés enel caso de economías con fuertes disparida-des en cuanto a su nivel de desarrollo.

Pero a su vez, este discurso librecambista esespecialmente llamativo a sabiendas de quela mayor parte de las economías industriali-zadas han acometido su correspondienteproceso de desregulación del comercio deforma comedida y controlada, quedandoaún sectores como el agrícola fuertementeprotegidos. Sin embargo, muchas economíasen desarrollo han sido forzadas a materializaren el corto plazo unas radicales políticasdesreguladoras en una situación de escasacompetitividad en el sector manufacturero,alto riesgo de desindustrialización y excesi-va especialización primario exportadora.

Por otro lado, a pesar de que los acuerdoshablan de crear áreas de libre comercio,además de garantizar la libertad de movi-miento de bienes y servicios, se pretendeque estos acuerdos garanticen la libertadde movimiento transfronterizo del capitaly amplíen la agenda incorporando otros“nuevos temas relacionados con el comer-cio”. El tema de la liberalización de losflujos de inversión extranjera directa semuestra especialmente polémico tantoentre los países miembros del Norte comodel Sur. Así, en los primeros se temen losefectos de la deslocalización industrialprotagonizada por las grandes empresasmultinacionales. Mientras tanto, en los

segundos, los intentos de salvaguardar losintereses y privilegios del capital transna-cional mediante una normativa de carác-ter irreversible tipo AMI (Acuerdo Mul-tilateral de Inversiones), forzando a lospaíses implicados a niveles de compromi-so muy superiores a los actualmente apro-bados en el marco de la OMC, como yasucede en el caso de los TLC entre diver-sos países latinoamericanos y EstadosUnidos, generan una tremenda descon-fianza. Por otro lado, el deterioro de lascondiciones laborales, y el escaso efectoarrastre sobre la industria local de unainversión extranjera directa cada vez másvolátil, tampoco son vistos con buenosojos por diferentes agentes económicos ysociales en los países periféricos.

Igualmente, la aplicación de la correspon-diente protección en materia de derechosde propiedad intelectual, radicalmenteopuesta a la lógica de los programas detransferencia tecnológica de décadasanteriores, es también interpretada comouna amenaza contra el bienestar de laspoblaciones de los países más pobres, enparticular, en lo referente a sectores espe-cialmente sensibles como el de los medi-camentos, entre otros.

En definitiva, el exceso de fe en los merca-dos y en los beneficios de una apertura y deuna liberalización a ultranza, que paradóji-camente permite el uso de dobles raseros yprácticas tremendamente incoherentes, seconvierte en un obstáculo para el desarro-llo de los países del Sur más allá de la repro-ducción del modelo de capitalismo perifé-rico en el que se encuentran inmersos. Así,este asimétrico modelo de regionalismoneoliberal, además de descapitalizar la con-cepción originaria de una integración másamplia, con mayor espacio para la políticasocial y en base a diferentes modelos, juegaal mismo tiempo en claro detrimento de laposibilidad y capacidad de los Gobiernos,

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de los grupos regionales, y de la sociedadcivil de estos países para definir y poner enmarcha sus propias estrategias de desarrolloautónomo en función de sus respectivaspeculiaridades, necesidades y prioridades.Y es precisamente en este contexto dondeiniciativas favorables al reforzamiento yconsolidación de un espacio de coopera-ción Sur-Sur entre diferentes países y gru-pos regionales cobran especial sentido amodo de estrategia para hacer frente alpoder hegemónico de las principalespotencias económicas mundiales.

El peligro de este modelo extravertido deintegración hacia fuera es la posible desinte-gración hacia dentro de las sociedades másdesfavorecidas por las libres fuerzas del mer-cado y por la defensa de intereses proteccio-nistas de una minoría. Al igual que reza elconocido lema del movimiento altermundis-ta sobre la globalización, “otra integracióneconómica regional es deseable y posible”. Yéste es el reto al que se enfrentan hoy en díalas sociedades del Norte y del Sur participan-do en un mismo proyecto de integración,como en el caso de los EPAs entre la UE ydiversos grupos regionales de los países ACP.Es decir, el logro de un modelo de desarrollomás humano e equitativo, donde la satisfac-ción de las necesidades básicas sea la metaprioritaria que guíe las iniciativas y avancesde los diferentes grupos regionales y susrecientes ampliaciones en la lógica del regio-nalismo abierto.

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Integración regional africanaLas iniciativas de integración regional hanformado parte fundamental de las diferentespropuestas de los mandatarios africanos enmateria de estrategias de desarrollo desde ladescolonización. No obstante, a lo largo delas últimas décadas se ha producido una evo-lución en los planteamientos teóricos desdeiniciales posiciones panafricanistas basadasen el desarrollo endógeno y en modelosautocentrados, hasta enfoques crecientemen-te extravertidos, coherentes con la lógica deliberalización y apertura del actual modelode globalización, y en la línea del denomina-do regionalismo abierto.

En la literatura sobre el regionalismo en elcontinente africano, es habitual encontrarreferencias al alto número de iniciativasformales, configurando el consiguienteabultado conjunto de siglas, así como alescaso éxito de las mismas en términos reales,ya sea en cuanto a su bajo nivel de comerciointra-regional o de crecimiento y desarro-llo. Pese a ello, a día de hoy la apuesta delos Gobiernos africanos por la configura-ción de iniciativas integracionistas con susvecinos en diversos marcos geográficosregionales sigue siendo un hecho irrefutable.

De este modo, al igual que en otros conti-nentes, actualmente en África el debate no


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parece plantearse sobre la base de si la inte-gración regional puede o no ser un instru-mento para el desarrollo del continente. Laclave se encuentra precisamente en la faltade precisión de los conceptos de integra-ción y desarrollo utilizados, así como en lapremeditada elusión del debate sobre dife-rentes modelos de integración. Por ello, losdebates más candentes al respecto han esta-do históricamente protagonizados por lacontroversia entre los principales enfoquessobre la idoneidad de un mayor o menorgrado de intervención pública en la activi-dad económica, en este caso dentro de unmarco geográfico supraestatal.

El impulso para la promoción de iniciativasintegracionistas en el continente obedece adiferentes lógicas, de carácter tanto políticocomo económico. Entre los factores másdestacables a favor de las mismas podríancitarse los siguientes: la necesidad de darsalida al problema del pequeño tamaño desus mercados internos mediante laampliación de éstos y el consiguienteaprovechamiento de las economías deescala; el alto potencial para la cooperaciónen sectores como las infraestructuras detransporte, energía o agua, dadas las insufi-cientes dotaciones actuales y en el contextode países sin salida al mar, recursos fluvialescompartidos, etc.; el trazado de fronterasirrespetuoso con las realidades culturales ysociales del continente, la consiguiente faltade conciencia nacional, y el cuestionamien-to del estado-nación desde arriba por lamundialización y desde abajo por el etnicis-mo o el comunitarismo; finalmente, debedestacarse el mayor potencial para la defen-sa de los intereses africanos en diferentesmarcos de negociación a nivel internacional.

No obstante, pese a la tradicional y actualapuesta de los representantes gubernamen-tales africanos por el regionalismo, los pro-blemas para la puesta en marcha y el avance

de los mismos no han sido en absoluto des-deñables. Tales obstáculos y limitacionespueden ser clasificados en dos grandes gru-pos: de carácter político y económico.

En cuanto a los obstáculos políticos, deentrada, durante los primeros años tras ladescolonización, el lógico interés por la cons-trucción nacional de los Estados recién inde-pendizados se convertía por definición enun obstáculo para la cesión de soberaníasobre entes regionales supraestatales. Asi-mismo, otro tipo de dificultades a las quese han enfrentado las iniciativas regionalis-tas en África pasa por:

• La escasa legitimidad de numerososGobiernos de corte dictatorial y auto-cráticos.

• La falta de voluntad política derepresentantes gubernamentales faltosde perspectiva ante procesos de pérdidade capacidad de decisión en favor deentes de carácter supranacional, a cam-bio de un supuesto beneficio en elmedio o largo plazo, no siempre com-patible con el electoral a corto.

• La presión realizada por diferentesgrupos económicos temerosos de lapérdida de sus privilegios como con-secuencia del aumento de la compe-tencia en diferentes mercados.

• Los abundantes episodios generadoresde inestabilidad política interna y exter-na en el contexto de la Guerra Fría.

• La priorización de la defensa de lasoberanía nacional en las organizacio-nes regionales o continentales sobre labase de la no-injerencia.

• La libre pertenencia a diferentes orga-nizaciones regionales, que ha llevadofrecuentemente al solapamiento defunciones y estructuras burocráticas,así como a la generación de confusióny de un uso ineficiente de los escasos

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recursos existentes, dando origen a laversión africana de lo que la literatura

sobre la materia denomina el spaghettibowl (Gráfico 1)1.

1 Además de los grupos regionales incluidos en el gráfico, pueden destacarse los siguientes: IGAD(Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo) formada por Eritrea, Etiopía, Djibuti, Kenya, Uganda,Sudán y Somalia; CEN-SAD (Comunidad de Estados del Sahel-Sahara) compuesta por 18 países del Áfri-ca central, oriental, occidental y del norte; IOC (Comisión del Océano Índico), formada por Comores,Madagascar, Mauricio y Seychelles; CEPGL (Comunidad Económica de Países de los Grandes Lagos),compuesta por Rwanda, Burundi y la República Democrática del Congo.

Gráfico 1: Principales agrupaciones regionales de África

ECOEWAS-CEDEAOCabo Verde, Gambia, Ghana, Guinea,

Liberia, Nigeria, Sierra Leona

UEMOA

Benin, Burkina Faso, Costa de Marfil, Mali, Níger,Guinea-Bissau, Senegal, Togo

UMAMarruecos, Mauritania, Argelia, Túnez, Libia

Camerún,República Centroafricana,

Congo, Gabón, CuineaEcuatorial, Chad

CEMAC

COMESA

ECCAS-CEEAC

SACU

SADC

EAC

Comoros, Dijbouti, Egipto, Eritea, Etiopía,

SudánBurundi,

Rwanda, SaoTome, Príncipe

UgandaKenya

BurundiRwanda

Tanzania

Mozambique

Malawi, Mauricio,Zambia, Zimbabwe,

Madagascar, Seychelles

Swazilandia

AngolaRD Congo

Sudáfrica, Botswana,Lesotho, Namibia

Fuente: elaboración propia.Acrónimo y año de establecimiento de cada una de las agrupaciones regionales:CEMAC: Communauté Économique et Monétaire de l'Afrique Centrale (1994).COMESA: Common Market for Eastern and Southern Africa (1994).ECCAS-CEEAC: Economic Community of Central African States - Communauté Économique des États de l’Áfrique

Centrale (1983).ECOWAS-CEDEAO: Economic Community of West African States. Communauté Économique des États de l’Áfri-

que de l’Ouest (1975).SADC: Southern African Developmen Community (1992).SACU: Southern African Customs Union (1910).UMA: Union du Maghreb Arabe (1989).UEMOA: Union Économique et Monétaire Ouest Africaine (1994).EAC: East African Community (1999).


Por lo que se refiere al ámbito económico,destacan a su vez:

• La escasa complementariedad de unasestructuras productivas orientadas a laexportación hacia las antiguas metró-polis de unos pocos bienes con escasovalor añadido.

• Una dotación de infraestructuras detransporte insuficiente y construida bajola lógica del abastecimiento de las colo-nias a dichas metrópolis y no de la pro-moción del comercio intra-regional.

• La falta de integración financiera ymonetaria que facilite los intercambiosen los mercados de bienes y servicios ycapitales.

• Los diferentes niveles de desarrollo delas economías participantes, que agudi-zan el debate sobre la pertinencia de laredistribución en favor de las econo-mías más desfavorecidas y sobre losmecanismos más adecuados para lle-varla a cabo.

De este modo, la problemática de la inte-gración y del desarrollo en África se enfren-ta a una larga serie de circunstancias, origi-nadas tanto a partir de variables exógenascomo endógenas, que precisan con fre-cuencia de importantes transformacionesde carácter estructural.

Tal y como se ha señalado, si bien es ciertoque de la mano del logro de la independen-cia política es cuando surgen los primerosgrupos regionales, no será hasta los años 70y primeros de los 80 cuando se crean algu-nos de los más significativos y de mayortamaño. Con todo, con el reavivamientode los debates sobre el regionalismo y supapel como instrumento de desarrollo enla década de los 90, se abre también unperiodo de reforzamiento y redefinición delos grupos regionales existentes en el conti-nente africano, si bien ahora influenciado

por el proceso de globalización neoliberalen curso.

Para poder comprender las últimas tenden-cias en esta materia es necesario tener enconsideración sus principales antecedentes,y atender a la referencia del Plan de Acciónde Lagos (PAL) de la cumbre de laOrganización para la Unidad Africana(OUA) celebrada en Nigeria en 1980, asícomo a la inmediata reacción ante éste porparte de las instituciones financieras deBretton Woods. La propuesta de los líderesafricanos pretendía dar una salida a la crisiseconómica de los años 70 a partir de unaestrategia de desarrollo basada en la auto-suficiencia colectiva (collective self-reliance),la diversificación productiva, la reducciónde la dependencia respecto al sector prima-rio exportador, y la preocupación por lasatisfacción de necesidades primarias comoobjetivo final del desarrollo económico,donde la formación de grupos regionalesque finalmente se fusionaban a nivel conti-nental se convertía en un elemento centralde dicha estrategia.

La reacción del Banco Mundial no se hizoesperar, con la publicación del conocidocomo “Informe Berg” en 1981, y su consi-guiente diagnóstico y conjunto de reco-mendaciones de corte manifiestamenteneoliberal. Las buenas palabras y los pro-yectos panafricanistas se fueron al traste tanpronto como los Gobiernos africanos, guia-dos por el pragmatismo, recurrieron a lafinanciación exterior ofrecida por las citadasinstituciones internacionales con la inten-ción de hacer frente a diferentes desequili-brios macroeconómicos y al fuerte endeu-damiento de sus economías. Dado que elacceso a financiación quedaba condiciona-do a la aplicación de determinado tipo depolíticas económicas en el marco de los pro-gramas de ajuste estructural y del denomi-nado “Consenso de Washington”, las estra-tegias de desarrollo endógeno africanistas

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fueron dejadas a un lado, en favor de la bús-queda del equilibrio macroeconómico, laminimización de la intervención pública, laespecialización productiva y la extraversiónde sus economías. Todos estos factores soncaracterísticos de las políticas económicasmayormente implementadas en el conti-nente durante las últimas décadas, y estaspolíticas, en particular por lo que a la extra-versión se refiere, llevan camino de ser agu-dizadas en el futuro próximo de la mano delos EPA en términos de una mayor apertu-ra comercial recíproca y facilitación de laentrada de inversiones extranjeras.

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Lomé y Cotonú, Acuerdos de

El marco tradicional para las relaciones entrelas antiguas metrópolis de la actual UE yÁfrica subsahariana ha sido desarrolladodesde 1975 hasta el año 2000 en las sucesi-vas convenciones de Lomé (Lomé I en 1975,Lomé II en 1980, Lomé III en 1985, y LoméIV en 1990, sujeta a revisión en 1995). Elmodelo Lomé, que tiene como antecedenteslos Marcos de Asociación de 1957 entrealgunos países de la Europa Occidental conPaíses y Territorios de Ultramar y los poste-

riores Acuerdos de Yaundé I y II, de 1963 y1969 respectivamente, ha regulado las rela-ciones entre los países europeos por un lado,y el grupo África, Caribe y Pacífico (ACP)por otro. El número de países integrantes hapasado de 46 a 79 en el grupo ACP, agluti-nando actualmente a un total de 48 paísesafricanos, y aproximadamente al 75% de losdenominados PMA, es decir, Países MenosAdelantados (los países africanos del nortedel continente, junto con otros del áreamediterránea, gozan de su propio marco derelaciones con la UE en la actualidad).

L

Fuente: Bidaurratzaga y Marín, 2006.

Cuadro 1: Países del grupo ACP: Países Menos Adelantados y otros países en desarrollo

Países en desarrollo menos adelantados (PMA)

África (34) Caribe (1) Pacífico (6) África (14) Caribe (15) Pacífico (9)

Países en desarrollo

AngolaBenin

Burkina FasoBurundi

Cabo VerdeChad

ComorasYibutiEritreaEtiopíaGambiaGuinea

Guinea-BissauG. Ecuatorial

LesotoLiberia

Madagascar

MalauiMali

MauritaniaMozambique

NígerR.D. Congo

R. CentroafricanaRuanda

S. Tomé y P.Senegal

Sierra LeonaSomaliaSudán

TanzaniaTogo

UgandaZambia

Haití Islas SalomónKinbatiSamoa

Timor OrientalTuvalu

Vanuatu

BotsuanaCamerún

Congo-Braz.C. Marfil

GabónGhanaKenia

MauricioNamibiaNigeria

SeychellesSudáfrica*SuazilandiaZimbaue

Antigua/BarbudaBahamasBarbados

BeliceCuba*

DominicaGranadaGuyanaJamaica

S. Kits/NevisS. Lucía

S. Vicente y Gr.Surinam

Trinidad yTobago

R. Dominicana

FiyiPapua N. Gu.

TongaIslas Marshall

Islas CookE.F.

MicronesiaNauruNiuePalau

* Países no signatarios del Acuerdo de Cotonú.


El modelo de Lomé, representativo de lapolítica de cooperación al desarrollo de laCEE, además de asistencia técnica y finan-ciera (proveniente fundamentalmente delos diferentes FED, Fondo Europeo deDesarrollo, hasta un total de ocho), toma-ba como una de sus principales señas deidentidad el acceso preferencial no recípro-co al mercado europeo de los productosprocedentes de los países ACP. Ello se tra-ducía en la aplicación de un criterio de dis-criminación positiva sin contrapartida paraestos países en un contexto de reivindica-ciones postcoloniales a favor de un NuevoOrden Económico Internacional (NOEI),que potencialmente podría contribuir a sudesarrollo socioeconómico. No obstante,esto favorecía a su vez el acceso privilegia-do a las materias primas africanas por partede los países europeos, en un momento desubida del precio de estos bienes primariosen los mercados internacionales.

En el ámbito estrictamente comercial, otrode los elementos diferenciadores del marcode Lomé se refiere al tratamiento específicode algunos productos, como los plátanos,la carne de vacuno, el azúcar y el ron, defi-nido en los correspondientes protocolosespeciales, de tal forma que se garantizabaa los países ACP unos precios y cantidadesexportables fijas en esos sectores. Este régi-men preferencial, que afectaba a la mayorparte de sus exportaciones, ha contado, sinembargo, con la destacada excepción de losproductos protegidos en el marco de laPAC (Política Agraria Común) europea.De este modo, en el caso del sector agríco-la, son fundamentalmente los productostropicales aquellos que han gozado de con-diciones de acceso más favorables al merca-do europeo.

A medida que Lomé VI, tras su revisión en1995, iba aproximándose a su fecha deexpiración en el año 2000, se inició eldebate sobre el balance de los resultados

obtenidos y la posible modificación delmarco de relaciones vigente hasta entonces.El detonante de este proceso fue la publica-ción en 1996 del denominado “Libro Ver-de”, donde por primera vez la ComisiónEuropea ponía formalmente sobre la mesasus preocupaciones y propuestas de cambiodel modelo, sobre la base de los retos yopciones a los que creía enfrentarse de caraal siglo XXI. En este documento la UEesgrimía sus principales argumentos parareplantear y reformular en profundidad elesquema anterior.

En primer lugar, se destacaba el tema de laineficacia del modelo de Lomé, tanto enun marco de incumplimiento de los objeti-vos más ambiciosos (la reducción de lapobreza o el logro de unos mayores nivelesde desarrollo económico y social), como deotros más concretos y visibles a corto plazo(el aumento del peso de los productos deexportación de los países ACP en los mer-cados europeos). De hecho, en cuanto alcomercio, el porcentaje de participación delas exportaciones de estos países en Europa,no sólo no había aumentado, sino quehabía disminuido. Esto además contrasta-ba con la realidad de otras economías endesarrollo, en particular las asiáticas, queen ausencia de este trato preferencial habíanconseguido mejorar el peso de sus exporta-ciones en los mercados europeos. Contodo, la literatura crítica con la postura dela UE, pone en entredicho su diagnósticointeresado al calificar de fracaso el sistemade preferencias no recíprocas de Lomé,dado que de otro modo resultaría difícilentender la insistencia de los países ACP enmantenerlo.

En segundo lugar, se subrayaba la incom-patibilidad de los Acuerdos de Lomé con lanormativa multilateral de la OMC (Or-ganización Mundial del Comercio), en tantoen cuanto chocaba contra algunos de susprincipios básicos, como el de reciprocidad


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y el de no-discriminación. La excepción alprincipio de reciprocidad, por la vía delcontrovertido artículo XXIV para el casode acuerdos de integración regional, no eraaplicable. Y en cuanto al principio NMF(Nación Más Favorecida), representativade la ausencia de discriminación, el marcopreferencial no recíproco de Lomé queda-ba autorizado a modo de excepciónmediante una “Cláusula de Habilitación”tan sólo en el caso de que tales ventajas fue-sen aplicadas al conjunto de las economíasen desarrollo, y no únicamente a algunasde ellas.

Finalmente, la UE utilizaba el argumentode la necesidad de diferenciación entreunos países y otros dentro del grupo ACPen función de nivel de desarrollo socioeco-nómico y de la evolución del mismo en lasdos décadas anteriores. Así, la pertinenciade un tratamiento preferencial que jugara afavor de dicho desarrollo era consideradamuy diferente según el caso, sugiriendo laaplicación de criterios distintos para losPMA (Países Menos Adelantados) frente alresto de los países ACP.

Pese a las citadas incompatibilidades, en losúltimos años se ha podido seguir aplicandoel modelo de Lomé gracias a la aceptaciónde las dos exenciones temporales solicita-das por la UE respecto a la citada normati-va multilateral de la OMC, la última de lascuales expiró el 31 de diciembre de 2007.

Sobre la base de los argumentos comenta-dos, a finales de 1998 se puso en marcha elproceso de negociación, del que nacería elAcuerdo de Cotonú. En dichas negociacio-nes la UE presionó fuertemente para reo-rientar en el futuro próximo el marco derelaciones previo sobre la base de la libera-lización comercial recíproca, como formade mejorar la eficiencia y competitividadde sus sistemas productivos y la capacidadde inserción en la economía mundial de

sus antiguas colonias. Paradójicamente, lainterpretación por parte de los representan-tes de los países ACP era muy diferente,apostando en todo momento por la prórro-ga del modelo anterior durante el mayortiempo posible y, en su defecto, por la fle-xibilidad de los nuevos acuerdos en cuantoa temas sensibles y periodos de transiciónque permitieran un ajuste no traumático ala nueva situación.

Tras año y medio de negociaciones entreambas partes, en junio de 2000 es firmadoel Acuerdo de Cotonú, como sustituto delmarco regulador utilizado durante los 25años anteriores, y prolongando sus prefe-rencias de forma transitoria hasta el cierrede las negociaciones sobre los EPA(Economic Parnership Agreements), inicial-mente previsto para antes del fin de 2007.Aunque en el ámbito político el acuerdoincluye un amplio abanico de temas nove-dosos y el refuerzo de algunos ya existentesen Lomé IV revisado, las transformacionesmás significativas se producen en el econó-mico, y particularmente en el comercial.

En la línea de lo defendido por la UE duran-te las negociaciones del acuerdo, el cambiofundamental se traduce en la futura sustitu-ción del antiguo régimen comercial de prefe-rencias unilaterales por otro de carácter recí-proco, de tal forma que la liberalizacióncomercial se produzca en ambas direcciones,es decir mediante el establecimiento de áreasde libre comercio. Todo ello, de forma per-fectamente coherente con la normativa mul-tilateral de la OMC, y entrando a su vez enla lógica de otras iniciativas previas delGobierno de los Estados Unidos para crearuna gran área de libre comercio a nivel con-tinental como es el caso del ALCA (Área deLibre Comercio de las Américas) o TLC(Tratados de Libre Comercio) a nivel bilate-ral o regional con el mayor número posiblede países latinoamericanos. Ambas dinámi-cas, interpretadas en términos de nuevo

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Lomé y Cotonú, Acuerdos de


regionalismo abierto, pretenden atar formal-mente las relaciones económicas con sus his-tóricas áreas de influencia, en un contexto enel cual éstas se perciben además como par-cialmente amenazadas por la competencia dealgunas economías emergentes de Asia, ymuy especialmente por el creciente “desem-barco” de China, que tanto interés y contro-versia está generando en el caso de África.

Un elemento diferenciador de este nuevomodelo europeo es, de entrada, su denomi-nación. Al contrario que sus homólogosamericanos, ésta no incluye la expresión“libre comercio”, dando origen a los EPA oAcuerdos de Asociación Económica, que,además de este régimen comercial recípro-co, incorporan asistencia técnica y finan-ciera, tanto en el marco de los FondosEuropeos de Desarrollo (FED) como de lacooperación al desarrollo bilateral de losdiferentes miembros de la UE.

Otra de sus peculiaridades, condicionadapor la necesidad de diferenciación antesmencionada, consiste en el trato especialconcedido a los PMA mediante el mante-nimiento del anterior régimen preferencialno recíproco. Éste se extiende a su vez alconjunto de los PMA en el resto delmundo, con independencia de su perte-nencia al grupo ACP, gracias a la iniciativaEBA (Everything But Arms) lanzada por laUE en 2001.

El Acuerdo de Cotonú, en su condiciónde “acuerdo para acordar”, no definía aldetalle los contenidos de cada EPA, seña-lando que éstos deberían ser negociadospreferentemente con grupos regionalespreestablecidos, para su puesta en marchaa comienzos del 2008, mediante la progre-siva liberalización comercial y su definitivaentrada en vigor no más tarde del año2020. El detalle sobre las negociaciones delos EPA, sus potenciales efectos sobre lospaíses ACP y sus posibles alternativas, son

desarrollados en otros conceptos de estediccionario.

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Neoliberalismo

La exaltación del mercado como mecanis-mo regulador perfecto e insustituible de laeconomía es la clave de bóveda de la ideo-logía neoliberal. Apoyándose en la teoríaneoclásica, cuenta con un modelo lógico ycerrado en el que hallan soluciones todaslas incógnitas que ha de resolver un sistemaeconómico.

En su vertiente internacional, el neolibera-lismo postula fundamentalmente el libre-cambio, la supresión de obstáculos alcomercio internacional y la liberalizaciónde los movimientos de capital.

Origen

El neoliberalismo hace su aparición comouna estrategia para sacar al capitalismo dela crisis de los setenta, una vez que se hubocomprobado el agotamiento del keynesia-nismo. Una nueva doctrina debía reemplazara la vigente con el fin de exonerar al siste-ma de responsabilidades y de afrontar lasnuevas circunstancias en beneficio de lasclases dominantes. Las concepciones neoli-berales se impusieron rotundamente a lolargo de la década de los ochenta comoresultado del fracaso de los últimos intentos

por resolver la crisis por la vía de la políti-ca expansiva y lo que significó la llegada alpoder de los conservadores Reagan enEstados Unidos y Thatcher en Gran Bretañacomo contraofensiva global, que arrastra-ron al resto de los gobiernos con indepen-dencia de su ideología.

Desde entonces ha habido profundastransformaciones económicas. Han perdi-do importancia sectores industriales histó-ricos y han emergido otros. Ha tenidolugar una intensa renovación tecnológica,orientada sobre todo a la mejora de la pro-ductividad. La concentración de capital seha acelerado y las multinacionales repre-sentan el esqueleto de la estructura econó-mica mundial. Las relaciones sociales entrelas clases se han modificado sensiblemente,registrándose un retroceso en las capacida-des del mundo del trabajo frente al capital.

Las recetas neoliberales han logrado mejo-rar la tasa de rentabilidad del capital, perola naturaleza conflictiva del capitalismorequiere de más sutiles respuestas a unacivilización recorrida por múltiples tensio-nes, desgarros y frustraciones. El neolibera-lismo puede sentirse satisfecho, hastaahora, por haber afrontado la crisis del

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capitalismo sin grandes quebrantos para elsistema y haber actuado a favor de los inte-reses de los sectores dominantes del capital,pero debe reconocer que ni una sola de lasgrandes cuestiones sociales que planteabala situación del mundo antes de su hege-monía se ha resuelto y otras muchas hanempeorado.

Programa

La política económica neoliberal persiguecomo objetivo la elevación de la tasa derentabilidad del capital y en torno a eseobjetivo se articulan las diversas piezas: elataque a los salarios, el retroceso de lasprestaciones y los servicios sociales, la con-trarreforma fiscal, la desregulación delmercado de trabajo, las privatizaciones y laglobalización.

Ataque a los salarios

La renta se distribuye entre salarios y exce-dente empresarial. El trasvase desde lossalarios a los beneficios, favorece la rentabi-lidad del capital. La razón teórica esgrimi-da para la reducción de los salarios es queestos habían alcanzado un nivel para el cualla demanda de trabajo no podía absorber laoferta existente. Culpando a los elevadosniveles salariales del paro, se ha propuestoque el trasvase de salarios a beneficios, ge-nerará más inversión y por tanto másempleo. Este encadenamiento se ha demos-trado falso en muchas ocasiones.

Retroceso de las prestacionesy servicios sociales

La política neoliberal ha sometido al sectorpúblico a un acoso continuo en lo que serefiere a los gastos en prestaciones sociales yen el mantenimiento de los servicios públi-cos de interés general, como la educación ola sanidad. Estos servicios se considerancomo salarios indirectos y las prestaciones

por pensiones, seguro de desempleo, invali-dez, etc., como salarios diferidos. Para elcapital, el coste del factor trabajo de lasmercancías incorpora no sólo los salariosdirectos, sino también los indirectos y losdiferidos, por lo que defiende que debe afec-tar el recorte salarial a todas sus expresiones,en cuanto todas inciden en el beneficio.

El retroceso del Estado de Bienestar cum-ple también otras funciones: debilita a lagente trabajadora, a través de la inseguri-dad y del miedo al futuro, lo que les hacemás fácilmente explotables; al degradar losservicios públicos y las prestaciones socialesabre campo para los negocios privados antela necesidad de los ciudadanos y ciudada-nas de procurarse asistencia y pensionescomplementarias.

Contrarreforma fiscal

El neoliberalismo ha cambiado las pautasfiscales en un sentido regresivo. Ha puestoen tela de juicio el nivel recaudatorio alcan-zado, juzgándolo contraproducente por larelevancia económica que otorga al Estadoy por las trabas que levanta al dinamismode la economía. El resultado de la contra-rreforma está a la vista: estancamiento enmuchos países, cuando no reducción, delpeso de los impuestos sobre el PIB; losimpuestos indirectos (más regresivos, enlíneas generales, que los directos) han gana-do terreno sobre los directos; los directoshan perdido progresividad, aliviando lacarga impositiva de las rentas más altas; losimpuestos sobre el capital han tendido areducirse; las normas fiscales y el rigor desu aplicación (se ha acentuado el fraude) seha relajado.

Desregulación del mercado laboral

El panegírico de la flexibilidad, la insistenciaen eliminar la rigidez del mercado laboral,no expresa otra cosa que la convenienciade alterar a favor del capital la relación de


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fuerzas entre las clases, y para ello nadamejor que la supresión de derechos labora-les, la atomización de los trabajadores y lastrabajadoras y el debilitamiento de su capa-cidad de negociación, incluyendo el acosoa los sindicatos.

Es falso que la flexibilidad cree empleo. Enúltima instancia, cuanto más flexiblementese use el trabajo menos trabajadores y tra-bajadoras serán necesarios para producir lomismo.

Privatizaciones

Han sido justificadas, desde posicionesneoliberales, a través de varios argumentos:por la necesidad de desprenderse de un sec-tor público excesivo e ineficaz; para com-batir los déficits públicos; para ampliarespacios de negocio a la iniciativa privada;para disminuir las regulaciones e interfe-rencias que en los mercados provocan lasempresas públicas.

Como en los casos anteriores, en los que sehan ido desgranando las políticas neolibe-rales, los argumentos teóricos son muyendebles. La época de la economía mixta(combinación de la economía de mercadocon un potente sector público), posterior ala Segunda Guerra Mundial, arrojó para elcapitalismo los mejores resultados de suhistoria.

Globalización

Las ventajas del mercado no podían quedarcircunscritas al interior de las economías.En los primeros tiempos del capitalismo,la existencia de naciones, la escasez decapital y las restricciones en la movilidadde los factores productivos, llevaron a lanecesidad de contar con una teoría quejustificase los beneficios del comerciointernacional y el librecambio. Este papello cumplió entonces la teoría de los costescomparativos, que con nuevas elaboraciones,

sigue siendo un pilar fundamental delneoliberalismo.

La teoría de los costes comparativos sostie-ne, que cada país se especializará en la pro-ducción de aquello para lo que esté mejordotado (aquello en lo que sus costes com-parativos sean menores), que esta especiali-zación le favorecerá a él y al resto de paísescon los que comercia y que, en definitiva,con el comercio internacional todos lospaíses que intervengan saldrán ganando.

Estos argumentos teóricos han sido refu-tados por la realidad. El comercio inter-nacional basado en el librecambismo, habeneficiado sistemáticamente a los paísesindustrializados sobre los no industrializa-dos o menos desarrollados, ha generadouna brecha insuperable entre unos y otrosy ha alimentado unos desequilibrios agu-dos que se han traducido en una deudaexterna tan abrumadora como impagable.

Concebida la sociedad ante todo como unentramado de mercados, el mundo en sutotalidad debe convertirse en un mercadoglobal. El comercio de mercancías y losmovimientos de capital no deben tenerlímites. Las fuerzas del mercado debenactuar con plena libertad, salvando lasbarreras que imponen los Estados.

Estas son las tesis defendidas por organis-mos como la Organización Mundial delComercio, el Banco Mundial, el FondoMonetario Internacional. Consecuencia desu adhesión a las políticas neo-liberales fue-ron los planes de ajuste estructural y lostratados de libre comercio. Es más losAcuerdos de Asociación Económica (EPA,por sus siglas en inglés) que la UniónEuropea propone a los países ACP (África,Caribe y Pacífico), adoptan esas caracterís-ticas que dificultarán a los estados cual-quier recaudación impositiva, promoveránlas privatizaciones y harán retroceder las ya

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escasas prestaciones y servicios sociales. Encambio, Europa entrará en dichos paísescon todos sus productos manufacturados ysus nuevas tecnologías sin ninguna barreray con escaso impacto en beneficios sociales,excepto para las clases dominantes. Esimpensable que se cree empleo en áreasdonde gran parte de la población practicaagricultura de subsistencia, existen gravescarencias educativas y fuertes dificultadespara integrar el nuevo mercado laboral.

Estas políticas han demostrado siempreque son eficaces en la concentración de lariqueza y en la expansión de la pobreza.Alejará a las personas de los países ACP decualquiera de las conquistas que losObjetivos del Milenio se habían propuesto.

Epílogo: la crisis

En el verano de 2007 estalló en EE.UU.una crisis financiera de una magnitudextraordinaria. El detonante fue el pincha-zo de una burbuja inmobiliaria que sehabía ido alimentando en los últimos 5años, a través de una política de bajos tiposde interés y de desregulación financiera,practicada por la Reserva Federal y otrasinstituciones encargadas del control de lasfinanzas.

La celeridad con la que la crisis inmobilia-ria se convirtió en crisis financiera, la con-taminación gigantesca que sufrió todo elsistema crediticio de la mayoría de los paí-ses y a escala mundial, el impacto que la cri-sis financiera ha tenido en la economía real,generando una recesión económica genera-lizada y global, que ha sido comparada enbastantes aspectos con la crisis económicade los años 30, desatada a partir del crackbursátil de octubre de 1929, exige profun-dizar el análisis de conceptos como los delneoliberalismo, la globalización y la finan-ciarización, a la luz de los nuevos hechosque esta crisis ha puesto ante nuestros ojos.

Walden Bello y Francois Chesnais han ofre-cido análisis solventes, en este sentido, quetomaremos como referencia.

La época dorada del capitalismo contem-poráneo (años 1945 a 1975), fue un periodode rápido crecimiento, tanto en las econo-mías del centro como en las subdesarrolla-das. Este periodo terminó a mediados delos 70, cuando las economías del centro sevieron inmersas en la estanflación (bajocrecimiento e inflación). La reconstrucciónde Alemania y Japón, así como el rápidocrecimiento de economías en vías de indus-trialización como Brasil, Corea del Sur yTaiwán añadieron enorme capacidad pro-ductiva e incrementaron la competenciaglobal. La tasa de beneficio resultó erosio-nada. Para salir del atolladero de la sobre-producción el capitalismo puso en pie tresestrategias. La reestructuración neoliberal,la globalización y la financiarización.

La reestructuración neoliberal, iniciada enlos 80 por Reagan en EE.UU. y MargaretTatcher en el Reino Unido y conocida comoajuste estructural en los países del Sur, ya hasido analizada en párrafos anteriores. La teo-ría en que se fundamentaba, suponía quemejorando las rentas de quienes estaban enla cúspide de la pirámide social, mejoraría lainversión y la riqueza se derramaría por todala sociedad. Esa teoría del derrame sedemostró falsa. Estranguló la demanda y ge-neró enormes desigualdades, aunque (y eneso sí se anotó el capital un tanto extraordi-nario) acabó con la resistencia y debilitóextraordinariamente al movimiento obreroy a los sindicatos. Los resultados económi-cos de la reestructuración neoliberal no con-tienen éxitos. El crecimiento del PIB, quefue del 3,5% en los años 60 (media mun-dial), pasó al 2,5% en los 70, al 1,4% en los80 y al 1,1% en los 90.

La globalización, que también ha sido ex-plicada más arriba, buscaba combinar una


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acumulación extensiva del capital, con unarápida integración de zonas semicapitalis-tas, no capitalistas y precapitalistas en laeconomía global de mercado. Su objetivoera ganar acceso al trabajo barato, a nuevasfuentes de productos y materias primas y anuevas áreas de inversión. La liberalizacióndel comercio, la remoción de obstáculos ala movilidad del capital y la abolición de lasfronteras para las inversiones en el exterior,fueron sus instrumentos más utilizados.China es el caso más destacado de un áreano capitalista integrada en la economíacapitalista en los últimos 25 años. El pro-blema que se le presenta a la estrategiabasada en la globalización como salida delestancamiento, es que exacerba la tenden-cia a la sobreproducción. La China de losúltimos 25 años ha venido a añadir unvolumen tremendo de capacidad manufac-turera, lo que ha tenido por efecto depri-mir los precios y los beneficios.

La financiarización resultó vital para man-tener y elevar la rentabilidad. SegúnChesnais, una de las principales conse-cuencias y manifestaciones de lo que él lla-ma la muy larga fase de “acumulación sinruptura” (desde después de la SegundaGuerra Mundial hasta la actualidad) es elnivel alcanzado y los mecanismos engen-drados por la acumulación de capital depréstamos a interés, que se valoriza exte-riormente a la producción de valor (econo-mía real formada por la agricultura, laindustria, el comercio y los servicios) yplusvalía, sin salir de la esfera de los merca-dos financieros.

La liberalización financiera orquestadadesde Washington sentó las bases de losmercados de activos planetarios. Las otrasdos grandes fuentes de acumulación decapitales financieros han sido las rentasbasadas en las fuentes de energía o dematerias primas, con la renta petrolera a la

cabeza, y los fondos acumulados en títulosde los sistemas de jubilación privada.

La desconexión entre la economía real y lafinanciera, no es en el capitalismo un meroaccidente o un problema de gestión de lasfinanzas. Es una necesidad provocada parahacer frente al estancamiento que genera lasobreproducción en la economía real. Desdela crisis mexicana de 1982 se ha producidouna repetición constante de crisis financie-ras. 1982 fue el punto de partida de la crisisde la deuda del Tercer Mundo, que se cebófundamentalmente con América Latina. En1987 tuvo lugar el crack bursátil de medianaamplitud de Wall Street. En 1989 la quiebray el salvamento de las cajas de ahorro deEE.UU. (debut de una primera crisis mun-dial inmobiliaria). A principios de losnoventa se hundió el sector inmobiliario y labolsa de Japón, extendiéndose sus efectos alo largo de toda la década e incluso más. En1995 se produce la segunda crisis de ladeuda de México. En junio de 1997 surge lacrisis asiática, que afecta a siete países delárea. En el año 2001, en EE.UU. se hundenlas empresas punto com, al estallar la burbu-ja depositada en el valor de sus acciones, quelas había hecho crecer, entre los años 1998 y2001, hasta extremos desorbitados. Coneste estallido desaparece también el mito dela nueva economía que predicaba que, de lamano de las nuevas tecnologías, se habíaentrado en una era de un capitalismo sin cri-sis y sin ciclos económicos.

Con una economía real lastrada por lasobreproducción, incapaz de ofrecer alcapital los niveles de beneficios de la eco-nomía financiera y con unas finanzashipertrofiadas, que se han expandido atodo el mundo en busca de beneficios,que carecen de regulaciones efectivas yque buscan a través de la especulaciónmejorar a toda costa su rentabilidad; lageneración de burbujas, su inevitable esta-llido (todo lo que sube baja, también en

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las finanzas, las cuales, a la postre no sepueden separar eternamente de la base ofundamentos económicos) y el daño quela contaminación financiera termina pro-vocando en la economía real, en forma derecesiones o de depresiones, es un destinoinevitable que acompañará al capitalismoque hoy conocemos.

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Iñaki Uribarri Hernández


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Organización Mundial de Comercio(OMC)

La Organización Mundial de Comercio(OMC) es la institución multilateral encar-gada de establecer las reglas del comerciointernacional. En esta tarea sucede desde1995 al GATT (siglas inglesas del AcuerdoGeneral sobre Aranceles de Aduanas yComercio), que venía funcionando desde1947 y que actualmente ha quedado sub-sumido en la OMC, de la que forma partejunto al Acuerdo General sobre Comerciode Servicios (AGCS, en inglés GATS) y elAcuerdo sobre Aspectos de los Derechos dela Propiedad Intelectual relacionados conel Comercio (ADPIC, en inglés TRIP). LaOMC es, junto al FMI y el Banco Mundialuno de los principales organismos econó-micos internacionales, y un instrumentoprivilegiado de la globalización neoliberal.

En el seno del GATT se celebraron ochorondas de negociaciones comerciales: laprimera tuvo lugar en Ginebra en 1947 yla última, conocida como Ronda Uruguay,dio origen a la Organización Mundial deComercio. La Ronda Uruguay, como todaslas anteriores, se lanzó a instancias de los

países desarrollados para ampliar sustan-cialmente el campo de actuación delGATT. Debido a los desacuerdos entreEstados Unidos y la Unión Europea, parti-cularmente en agricultura, las negociacio-nes que comenzaron en 1986 en Punta delEste (Uruguay) con la pretensión de acabarcuatro años más tarde, no concluyeronhasta el 15 de diciembre de 1993. Y elacuerdo definitivo se firmó en Marrakech(Marruecos) en abril de 1994 por represen-tantes del más alto nivel de 124 países y dela Unión Europea. En 2008 la OMC cuen-ta con 152 miembros.

La Organización Mundial de Comercioempezó a funcionar el 1 de enero de 1995.La Conferencia Ministerial, que se reúnecomo mínimo cada dos años, es el máximoórgano decisorio de la OMC, que tambiéncuenta con un Consejo General, que es suórgano permanente, y un director general.En la OMC, como antes en el GATT y adiferencia de las instituciones de BrettonWoods (FMI y BM), cada país tiene elmismo peso en las votaciones, si bien lasdecisiones se toman normalmente por con-senso. Sin embargo, tras esta apariencia de

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democracia formal se encuentra la tiraníade los mercados, que otorga una capacidadde decisión proporcional a la potencia eco-nómica de cada cual, por lo que de hecholos países desarrollados mandan. Se trata,por tanto, más de una oligarquía que deuna verdadera democracia. Una oligarquíaen la que además, en muchas comisiones ygrupos de trabajo, participan en nombrede los países del Norte personas directa-mente relacionadas con las empresas delsector correspondiente. Es decir, dictan lasreglas de juego quienes más se puedenbeneficiar de ellas, “globalizando” así laeconomía a gusto de las multinacionales.

Hasta ahora se han celebrado seis conferen-cias ministeriales: en Singapur (1996),Ginebra (1998), Seattle (1999), Doha(2001), Cancún (2003) y Hong Kong(2005). Y aunque así estaba previsto, en lareunión de Seattle no se alcanzó el acuerdonecesario para impulsar la que iba a deno-minarse Ronda del Milenio. Pero en Dohasí se lanzó una nueva ronda de negociacio-nes que, comenzando en 2002, debía aca-bar en tres años. A esta ronda, el Norte hapretendido llamarla Ronda del Desarrollo,pero la mayoría de las economía del Sur sehan negado dado el contenido de las nego-ciaciones. Y además, tras el fracaso de lacumbre de Cancún, donde por segundavez tras Seattle no hubo un solo acuerdo, lafecha de finalización de la Ronda de Dohano ha sido efectiva. De hecho, en la VIConferencia Ministerial celebrada enHong Kong se fijó diciembre de 2007como nuevo tope, pero ha sido amplia-mente rebasado sin que haya sido fijadootro. Por ello puede afirmarse que laRonda de Doha se encuentra estancada.

En la OMC recae también la vigilancia delas nuevas reglas comerciales. Para ello cuen-ta con un Órgano de Examen de PolíticasComerciales, encargado de supervisar sucumplimiento por parte de cada miembro.

Y además es la única organización inter-nacional que realmente puede imponersanciones a los países miembros por elincumplimiento de dichas reglas, a través desu Órgano de Solución de Diferencias.Dada su capacidad sancionadora, la OMCse ha convertido a instancias de las potenciasdel Norte en la casa de acogida de todo tipode cuestiones económicas más o menos“relacionadas con el comercio”.

Primero fueron los derechos de la propie-dad intelectual, introducidos en la RondaUruguay. Luego se ha colado la liberaliza-ción absoluta del incipiente comercio elec-trónico, sin que los países del Sur hayanobtenido nada a cambio. Y en las sucesivasconferencias ministeriales, han venido losintentos de incluir la liberalización de lasinversiones internacionales, las compraspúblicas y la política de la competencia,que ya han sido admitidas como asuntos atratar aunque no se haya llegado a acuer-dos. No obstante, como parte de su estra-tegia negociadora, que ahora se centra enobtener resultados en el comercio de servi-cios y en la siempre presente cuestión agrí-cola, los países del Norte retiraron en 2004esos asuntos de la Ronda de Doha. Pero noconsiguieron con ello que la ConferenciaMinisterial de Hong Kong fuera un éxitorotundo, aunque tampoco fue un fracasototal como los cosechados en Seattle yCancún. Así que la extensión del mandatode la OMC a nuevas materias está momen-táneamente paralizada, pero la organiza-ción, aunque debilitada, sigue actuando.

En efecto, los severos reveses Seattle yCancún han dañado la imagen de laOMC, debido a las protestas organizadasen la calle contra la globalización neolibe-ral y a la postura firme mantenida en elinterior por algunos de los ninguneadospaíses del Sur. Y desde entonces cada vezmás personas, organizaciones y gobiernosdenuncian que la OMC es un elemento


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importante en la imposición de una mun-dialización económica al servicio exclusivode las empresas multinacionales, bancos yfondos de inversión.

Pero los acuerdos de la Ronda Uruguaymantienen su vigencia, constituyendo unclaro ejemplo de la diferencia existenteentre el discurso neoliberal y su aplicaciónpráctica. Y es que esas reglas de juego encie-rran más de una trampa. En contra de loque a menudo se dice, no todo se liberaliza.Así, a pesar del interés que tiene paramuchas economías del Sur, la apertura delos mercados agrícolas del Norte avanzamuy lentamente, mientras las subvencionesagrícolas de Estados Unidos, la UniónEuropea y Japón aumentan en lugar de dis-minuir. Y la liberalización del comercio deproductos textiles ha necesitado diez añospara completarse. Por su parte, la progresi-va liberalización de la prestación de serviciosha empezado por aquellos que interesan alas grandes empresas del Norte, como losservicios financieros y las telecomunicacio-nes, pero prácticamente excluye la movili-dad internacional de la mano de obra. Porotro lado, lejos de liberalizarse poniendo alservicio de la humanidad los avances de laciencia y la tecnología, se refuerza la protec-ción de la propiedad intelectual (patentes,marcas y derechos de autor), lo que tam-bién beneficia a las multinacionales. Paraello se obliga a los países miembros a adop-tar una legislación que proteja los derechosde propiedad intelectual tanto como la delos países del Norte. Entre otras cosas, estosupone establecer una duración mínima de20 años para las patentes y ampliar elcampo de lo patentable hasta los seres vivos.Y sus mayores beneficiarías son las grandesempresas multinacionales, especialmentelas farmacéuticas.

Es decir, los gobiernos de las principalespotencias económicas han diseñado unasreglas de juego adecuadas a los deseos de las

grandes empresas multinacionales: apertu-ra de mercados en nuevos sectores enexpansión e imperio de la patente y de lamarca registrada en todo el globo terrá-queo. De manera que lo más probable esque salgan perdiendo los países empobreci-dos, carentes de casi todo salvo de riquezasnaturales para expoliar y mano de obrabarata para explotar.

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Página web de la OMC: www.wto.orgEn ella están disponibles gratuitamentelos informes anuales y algunas otras pu-blicaciones, muchas de ellas también encastellano.

La OMC publica anualmente tres informes:

- Informe anual de la OMC (en primave-ra). Trata sobre aspectos institucionales.

- Informe sobre el comercio mundial (enverano). Nueva publicación, que anali-za diversas problemáticas del sistemamundial de comercio.

- Estadísticas del comercio internacional(en otoño).

Patxi Zabalo Arena


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Participación

Tomar parte activa en las cuestiones públi-cas de una comunidad, de un Estado o deentidades supranacionales, es un derecho yuna práctica que, asociado a “democracia”y “ciudadanía”, interpela a todas las institu-ciones políticas y sociales, a sus estructurasy sus acciones.

Habitualmente tiene dos usos alternativos:como cualidad legitimadora de contenidosno democráticos (Banco Mundial, 2004) ocomo crítica de las carencias democráticasdel orden existente (de Sousa Santos, 2005;Ovejero et al., 2004; White, 2002). Estascríticas incluyen generalmente propuestasde reforma o refundación (Genro, deSouza, 2000; Wainwright, 2005; El Troudiet al., 2005), pero por el momento, la soli-dez de los argumentos críticos es muysuperior a la de las propuestas que losacompañan.

Sousa Santos realiza una crítica radical delsistema político dominante a partir de lacual sus propuestas asumen un conflictocon el mercado: “...la relativa irrelevanciade la ciudadanía que en cualquier casoapunta ya, en su versión liberal, hacia unaintegración de baja intensidad, formal y

abstracta”. Sousa Santos concluye: “...deahí la importancia de lograr una nuevacongruencia entre la ciudadanía y la comu-nidad que contrarreste el principio demercado. Esta nueva congruencia es la quepretende alcanzar el proyecto de reinven-ción solidaria y participativa del Estado”(Sousa Santos, 2005).

Efectivamente, la cuestión central paradeterminar el impacto político y social dela participación es su capacidad para modi-ficar las relaciones de poder en cada ámbi-to. Normalmente, el poder establecidodetermina el campo de juego y los interesesa cuyo servicio debe estar la participación.Por eso Haroldo Dilla concluye que: “Lapremisa clave de la participación fomenta-da por el neoliberalismo es justamente suejercicio fuera de todo control relevante delpoder”. (Dilla et al., 1996).

El Banco Mundial es el principal abande-rado de la “participación neoliberal”. Sudefinición oficial dice: “¿Qué significa par-ticipación? ¿Es el proceso por el que losactores locales de desarrollo influyen y par-ticipan en definir las prioridades, las políti-cas, la repartición de recursos y el acceso alos bienes y servicios locales?”. Pero el

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Banco Mundial no dice que estos benévo-los propósitos tienen que servir para laejecución de las políticas decididas exclu-sivamente por el propio Banco, cuyasconsecuencias probadas atentan contra lacalidad y la dignidad de vida de la granmayoría de los “agentes locales”. En estecaso, la “participación” busca abaratar loscostes económicos y sociales de la privati-zación de los recursos y servicios públicos,frecuentemente con “promiscuidad antide-mocrática entre el Estado y el tercer sec-tor”, como denuncia Sousa Santos.

La aspiración a la “refundación” del Estadoforma parte del proyecto general de losmovimientos de lucha contra la globaliza-ción neoliberal: “Los nuevos movimientosglobales proponen un nuevo paradigmapolítico que persigue un tránsito de siste-mas de democracia formal a procesos dedemocracia radical” (Calle, 2005).

La ambición de las alternativas, legítima ynecesaria respecto a los problemas que seafrontan, contrasta con los límites de losresultados concretos que hasta ahora se hanalcanzado. Algunas de las experiencias quefueron referentes de “democracia participa-tiva”, como el “presupuesto participativo”de la ciudad brasileña de Porto Alegre hancontribuido ciertamente a desarrollar redessociales, pero la transferencia de poderhacia ellas se ha mostrado muy limitada yfrágil y los resultados prácticos en la mejo-ra de la calidad de vida de la población hansido modestos y poco duraderos. Es signi-ficativo que el PT, que inspiró y dirigió esaexperiencia desde el año 1989, perdiera laselecciones locales en 1994. En el procesodel Foro Social Mundial, tan vinculado aPorto Alegre, se han generado balances crí-ticos de los presupuestos participativos endiversos aspectos (Carta Maior, 2006).

Nuevos proyectos, como los ConsejosComunales en Venezuela, se apoyan en la

experiencia anterior para buscar nuevas res-puestas a la cuestión central de la “refunda-ción del Estado”: por ejemplo, la necesidadde basar todo el proceso en la autogestiónlocal, articulada con la participación, conpoder de decisión real, en las políticaspúblicas y con el control efectivo de las ins-tituciones representativas, lo cual exige a suvez que estas instituciones sean radical-mente reformadas.

En el “tercer sector” han surgido tambiénexperiencias interesantes que vinculan laparticipación con la presión política. EnAmérica Latina se han alcanzado resultadosvaliosos en las “veedurías ciudadanas”(Alfaro, 2003). Otras iniciativas, como las“cibercampañas” obtienen resultados signi-ficativos sólo cuando se integran en estrate-gias coherentes, por ejemplo, campañascomo las de Amnistía Internacional paraenviar correos electrónicos, apoyando a per-sonas represaliadas, ante las institucionesresponsables de su situación.

Estas experiencias positivas deberían servirde estímulo para buscar medios de partici-pación efectiva de las organizacionessociales en tratados y acuerdos internacio-nales que tienen un gran impacto en lascondiciones de vida de los pueblos delSur. En el caso de tratados como los EPA(Economic Partnership Agreements. Acuerdosde Asociación Económica) que la UniónEuropea pretende firmar con los países ACP(África, Caribe y Pacífico) es especialmenteimportante el compromiso y la participa-ción de las redes sociales. En este caso, cam-pañas internacionales como la de Stop EPAjunto con la labor de otras instituciones ycolectivos han conseguido frenar esos acuer-dos y proponer alternativas. Redes de orga-nizaciones como estas podrían establecer“veedurías” u “observatorios” estables tantoen el proceso de elaboración de los tratadoscomo en su aplicación práctica. Así contri-buirían a crear opinión y movilización ciu-


dadana y, sobre esta base, a construir formasde participación solidaria Norte-Sur capacesde conquistar una incidencia efectiva sobrelas decisiones políticas.

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Miguel Romero Baeza

Pobreza

Situación de una persona cuyo grado deprivación se halla por debajo del nivel queuna determinada sociedad considera míni-mo para mantener la dignidad.

El concepto de pobreza se ha definido y sedefine de acuerdo a las convenciones decada sociedad. La percepción que se tienede qué es la pobreza depende del contextosocial y económico y de las características yobjetivos en torno a los que se organiza lasociedad. Pero dentro de esa variedad decontenidos, cabe extraer un núcleo comúna todos ellos: la pobreza siempre hace refe-rencia a determinadas privaciones o caren-cias que padecen las personas y que ponenen peligro su dignidad.

Evolución histórica del concepto

Las distintas formulaciones de la pobreza ylos términos con que se la ha designadoreflejan, simultáneamente, la complejidaddel concepto y la carga histórica que con-tiene. La comprensión de esta relaciónentre el concepto de pobreza y los valoresdominantes en cada momento en la socie-dad es fundamental para su análisis. Esteaspecto ha sido puesto de relieve pormuchos sociólogos y economistas, comoTitmuss, Townsend, Abel-Smith, Atkinsony otros (Woolf, 1989).

La economía clásica entiende la pobrezacomo una categoría central del análisis

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Pobreza



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económico y Adam Smith afirma que nin-guna sociedad puede ser floreciente y feliz sila mayor parte de sus miembros son pobresy miserables. Pero hasta finales del siglo XIX,con los estudios de Booth y Rowntree en elReino Unido, no se aborda la pobreza comoobjeto de estudio científico. Su definición deun umbral de pobreza en base a establecer larenta mínima necesaria para la superviven-cia de las personas ha marcado el posteriordesarrollo de los estudios de pobreza.

El estudio de la pobreza se ha impulsado enlas últimas décadas del siglo XX ante el“redescubrimiento” de los fenómenos depobreza. La percepción de la pobreza hatenido una evolución diferenciada cuandose ha tratado de analizarla para los paísesdesarrollados que cuando se ha planteado lacuestión de cara a los países en desarrollo.

Después de la Segunda Guerra Mundial, lapobreza se llegó a considerar como unacuestión si no resuelta al menos no proble-mática. En los países desarrollados, laextensión y profundización del Estado delBienestar hizo pensar en la práctica desapa-rición de la pobreza como fenómeno socialde magnitud relevante. Su análisis casidesapareció de la agenda científica, salvoalgunas excepciones, entre las que destacanlos estudios de Townsend y Sen. Duranteeste período, la pobreza se convirtió en unobjeto de técnicas de gestión social. Sinembargo, la aparición del paro masivo y delarga duración y el surgimiento de los fenó-menos de exclusión social hacen que lapobreza empiece a ser percibida como unproceso preocupante para el buen funcio-namiento económico y social.

La realidad de los países en desarrollo pre-sentaba un panorama distinto. No se des-conocía la existencia de graves carencias,pero la explicación que se daba variabaentre consideraciones de orden histórico,por un lado, y climático-naturales, étnicas

y culturales, por el otro. El enfoque conque se intentó enfrentar la pobreza fue através de la promoción del desarrollo. Laideología dominante confiaba en las posi-bilidades que ofrecía la economía capitalistapara seguir creciendo y en las interrelacio-nes positivas entre el crecimiento de laseconomías de los países industrializados yel desarrollo de los países menos favoreci-dos. La pobreza era una realidad, pero nomerecía una atención específica: el desarro-llo estaba por llegar.

Sin embargo, la pobreza sorprendió entodos los sentidos. Primeramente, en lospropios países desarrollados. En 1962, laobra de Harrington, The Other America,mostró el panorama de un país con cuaren-ta a cincuenta millones de personas inmer-sas en nuevas y viejas formas de pobreza.En 1964, el presidente Johnson anunciabala guerra contra la pobreza. En el ReinoUnido, Abel-Smith y Townsend publican,en 1965, su libro The Poor and the Poorest,donde ponían de manifiesto, analizandolos datos oficiales, que en 1960 el 14% dela población vivía en situación de pobreza.Los datos hacían ver que no era cierto quese diera una relación automática entre cre-cimiento y eliminación de la pobreza.

A partir de los setenta, en gran parte debi-do al enfoque de las necesidades básicas,impulsado por la OIT, la consideración dela pobreza en los países en desarrollocomenzó a ser objeto de numerosos trabajos.Más adelante, las consecuencias sociales delas reformas estructurales implantadas deforma generalizada en los países en desarro-llo, sobre todo de América Latina, a partirde la mitad de los ochenta, plantearon denuevo la necesidad de impulsar los estudiossobre la pobreza. En la década de losnoventa, las expectativas optimistas anun-ciadas por los organismos internacionalessobre la progresiva superación de la pobre-za a escala internacional no se cumplieron.


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Las connotaciones políticasde la pobreza

El debate sobre la naturaleza de los proce-sos de pobreza es especialmente pertinentehoy en día, ya que la percepción más exten-dida que se tiene del fenómeno es que noresponde a circunstancias de índole coyun-tural. Por el contrario, la evidencia es que,a pesar del buen desempeño de los indica-dores económicos y del progreso tecnológi-co, los procesos de pobreza muestran unafuerte resistencia a contraerse.

El que haya una opinión compartida sobre laactualidad del fenómeno de la pobreza y sucarácter no coyuntural, no quiere decir quese traduzca en un diagnóstico igualmentecompartido sobre sus causas. En pocos temascomo en el de la pobreza, la reflexión cientí-fica ha venido marcada por connotacionespolíticas. La pobreza en sí misma es un pro-blema con una importante dimensión políti-ca, ya que los intereses de los diferentes gru-pos tienen una fuerte influencia en losmodelos de distribución y en la existencia dela pobreza. La cuestión central es saber cuáles la naturaleza de la pobreza y qué papeljuega en la reproducción de las sociedades.La pobreza no es, sin más, una característicade la condición humana, ni su resurgirpuede analizarse como un accidente históri-co que se repite periódicamente.

Las diferentes comprensionesde la pobreza. Los paradigmas

Toda propuesta que se haga sobre la pobre-za debe contener tres elementos si pretendeerigirse en una referencia de acción políti-ca: a) un concepto de pobreza, a partir delcual se pueda proceder a conocer su magni-tud e investigar sus procesos de generación,expansión, reducción o enquistamiento;b) una metodología de medición que per-mita delimitar y contabilizar la extensiónde la realidad de la pobreza, la evolución alo largo del tiempo y la comparabilidad

entre los países; c) los elementos clavespara el diseño de estrategias políticas quetengan como finalidad la eliminación dela pobreza.

La concepción dominante en el último siglose ha basado en un concepto absoluto depobreza, definido a partir de lo que se deno-mina el umbral de pobreza. Ese umbral sedetermina en función del ingreso o rentanecesario para poder sobrevivir una personay una vez fijado se convierte en la referenciapara determinar quiénes son pobres.

Pero, aun cuando ése haya sido el enfoquedominante, no ha sido el único. Las distin-tas concepciones de pobreza pueden agru-parse en dos grandes enfoques. Uno, queanaliza la pobreza desde sus síntomas; otro,que se preocupa de conocer las causas deesas manifestaciones.

La hegemonía de la primera concepción depobreza ha sido evidente en las últimasdécadas y se corresponde con la seguidapor los organismos internacionales. Cu-riosamente, la preocupación por el debatesobre su concepto sólo se ha producidocuando se refería a las sociedades desarro-lladas. La pobreza de los países en desarrollono fue objeto de un debate paralelo, comosi las grandes miserias fueran evidentes ensí mismas y no necesitaran de mayores refi-namientos. El estudio de la pobreza en lospaíses en desarrollo se ha producido desdela distancia y desde la preocupación pordeterminar su extensión. Así, la responsa-bilidad del modelo -la exigencia normati-vano va más allá de garantizar la supervi-vencia de las personas. Los aspectos positivosdel desarrollo, es decir, del bienestar, no setienen en cuenta.

El Banco Mundial (BM) y la pobreza

Desde hace algunos años, se aprecia unaprogresiva asunción por parte del BM delobjetivo de la lucha contra la pobreza como

Pobreza



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seña de identidad de su actividad. Comoconsecuencia de las críticas recibidas por losfuertes impactos sociales producidos por losprogramas de ajuste, sobre todo tras la apa-rición del Informe de la UNICEF Ajuste conRostro Humano en 1987, el Banco inició unproceso de integración del tema de la pobre-za dentro de sus actividades. Al final de ladécada de los ochenta, esa preocupación seconcretó en lo que se llamó la “dimensiónsocial del ajuste”, que tenía como objetivouna serie de políticas sociales para paliar losefectos negativos del ajuste. No constituíapropiamente una iniciativa coherente, conobjetivos bien definidos y con una estrategiacoherente de políticas, sino un mero listadode proyectos de contenido social.

Más adelante, en su Informe sobre el desarro-llo mundial 1990, dedicado a la pobreza enel mundo, el Banco propuso su estrategiade lucha contra la pobreza basada en trespuntos: aumentar las oportunidades de losactivos de las personas pobres, especial-mente el empleo; aumentar el acceso a losservicios sociales; y, crear redes de seguri-dad social focalizadas en los sectores másvulnerables. La preocupación del BM porla pobreza se ha caracterizado por abordar-la desde las medidas políticas, eludiendorevisar el concepto.

El enfoque pragmático de la pobreza adop-tado por el BM, con su evolución en laspropuestas de políticas, ha sido seguido porlas demás organizaciones internacionales, ylo que hoy puede considerarse el “nuevoconsenso de la pobreza”, vigente en losorganismos internacionales, responde a laspropuestas del Banco.

El “nuevo consenso” se concretaba en seispuntos y no supone ninguna modificaciónsustancial del enfoque tradicional. ElInforme sobre el Desarrollo Mundial, 2000-2001 no altera sustancialmente la propuestade lucha contra la pobreza, aun cuando pare-

ce indicar una ampliación del concepto, alreconocer el carácter multidimensional de lapobreza, superando así su visión tradicionalque la constreñía a meras referencias de con-sumo e ingreso. Plantea una reconsideraciónde la pobreza, en la que incluye como ele-mentos constitutivos: la educación, la salud,el riesgo y la vulnerabilidad y el acceso a latoma de decisiones en el plano local y nacio-nal. Sin embargo, al no plantear nuevos indi-cadores de pobreza y continuar como únicareferencia el umbral ya conocido de un dólary veinticinco centavos por persona y día, lasconsideraciones anteriores quedan en elterreno especulativo y no entran a formarparte directa de las estrategias.

El enfoque alternativo del bienestar

El punto de inflexión de un enfoque a otrose produce cuando la preocupación delobjeto central del conocimiento pasa de lasituación de pobreza a explicar sus causas.En ese contexto, la pobreza se manifiesta através de procesos en continuo cambio,cuya comprensión y análisis requieren cate-gorías e instrumentos nuevos. Estos ele-mentos: pluridimensionalidad, conceptorelativo de pobreza, instrumentos analíti-cos novedosos, contenido normativo, ade-cuación a la realidad cambiante y análisisde las causas, se combinan para conformarel nuevo enfoque que se ha desarrolladoespecialmente en los últimos años a partirde la propuesta del desarrollo humano rea-lizada desde el PNUD.

El paso de un concepto de pobreza absolu-ta a otro de pobreza relativa supone algomás que una simple modificación de loscriterios para establecer el umbral depobreza. Al reconocer que la pobreza notiene una referencia fija, sino que éstapuede cambiar, -por eso precisamente sedice que es relativa-, se hace imprescindibleintroducir la consideración normativa. Siya no se tiene como referencia a los míni-


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mos de supervivencia, que se pretendíapodían fijarse de manera objetiva, es nece-sario establecer nuevos criterios para deter-minar el umbral de pobreza. Ello lleva apreguntarse por el bienestar; a determinarcuándo las personas no disfrutan de bien-estar y, en consecuencia, son pobres.

En la formulación del nuevo concepto debienestar la aportación de Sen ha tenidouna gran influencia. En resumen, Sen afir-ma que el espacio crucial para evaluar lacalidad de vida se encuentra en las capaci-dades de las personas, ya que ésas captan elalcance de sus libertades positivas; por loque el bienestar lo constituye la expansiónde las capacidades de las personas parapoder optar ante diferentes opciones.

Formulado así, definir dónde empieza ydónde acaba la pobreza implica establecerqué capacidades básicas y qué funciona-mientos son los realmente necesarios yvaliosos para que la persona se realice. Lagran cuestión es cómo definir ese nuevoumbral de pobreza. En parte los Objetivosdel Milenio pretenden dar una respuesta aesta cuestión. Sin embargo los planes deajuste estructural y las políticas deTratados de Libre Comercio (TLC) van endirección contraria. Favorecen la acumula-ción de riqueza en pocas manos dejandoen la pobreza a la mayoría de la poblaciónmundial. Si tenemos en cuenta que losEPA (Economic Partnership Agreements)que la Unión Europea está negociandocon los países ACP, que son muy similaresa los TLC, se aplicarían a 34 de los paísesmás pobres, no es descabellado deducirque dejarán a las personas sin opciones deautorrealización y a los Estados lejos delbienestar.

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Política Agraria Común (PAC)

El origen de la Política Agraria Común seremonta a los años sesenta, época en la queEuropa era deficitaria en la mayoría de losproductos alimenticios que consumía supoblación. Esta política de apoyo a la agri-cultura contribuyó al crecimiento econó-mico y logró garantizar el suministro a lapoblación consumidora europea de unaamplia gama de productos alimenticios decalidad a precios razonables.

Hasta el día de hoy se puede afirmar quela PAC ha sido la política común más im-portante, no sólo desde el punto de vistapresupuestario, sino como uno de los ele-mentos esenciales de la propia UniónEuropea. En cuanto a presupuesto comu-nitario, si bien al principio llegó a supo-ner incluso más de las dos terceras partesdel total, actualmente representa algomenos del 40% del presupuesto comuni-tario total, lo que supone un 0,3% delPIB de la UE.

Objetivo

Sus objetivos están establecidos en el artí-culo 39 del Tratado de Roma y son lossiguientes: incrementar la productividad,garantizar un nivel de vida equitativo a lapoblación agrícola, estabilizar los merca-dos, garantizar la seguridad de los abasteci-mientos y garantizar al consumidor sumi-nistros a precios razonables.

En el mismo Tratado, se reconoce la nece-sidad de tener en cuenta las desigualdadesestructurales y naturales entre las distintasregiones agrarias, el componente social dela agricultura y la necesidad de realizaradaptaciones progresivas a escenarios futu-ros cambiantes.

Evolución

Desde su creación hasta el momento laPAC ha ido evolucionando para adaptarsepor un lado a las demandas de mercado,impuestas por el exterior, y por otro parareducir o frenar el presupuesto destinado almantenimiento de la misma. Esta evolu-ción ha marcado distintas etapas que sediferencian unas de otras fundamental-mente por los instrumentos aplicados conel fin de alcanzar los objetivos iniciales.

La primera etapa se prolongó desde su cre-ación en el año 1962 hasta la primerareforma que tuvo lugar en el año 1992.Fueron treinta años durante los cuales elsistema de apoyo de esta política radicabaen dos aspectos fundamentales: el apoyo alas rentas y la protección en frontera. Elapoyo a las rentas de los productores sebasaba en la fijación de precios mínimosy de un sistema de compras públicas deintervención. La protección en fronterafijaba precios mínimos de importación yestablecía aranceles variables y un régi-men de restituciones (subvenciones) a laexportación.

Gracias a este sistema de protección seconsiguió aumentar la producción. y laUE pasó a convertirse en el primer impor-tador y el segundo exportador de produc-tos agrícolas a nivel mundial. Pero elaumento productivo también tuvo suconsecuencia negativa, ya que comenza-ron a generarse cantidades cada vez mayoresde excedentes. La gestión de excedentesprovocó a su vez aumentos en los gastosde intervención, problemas con competi-dores en el mercado internacional1 y efec-tos negativos sobre el medio ambiente,entre otros.

1 La UE subvencionaba la exportación de parte de su producción a fin de que pudiera competir con los pre-cios mundiales.


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En definitiva, el aumento de producción seprodujo a costa de un elevado gasto públicoque desencadenó a principios de los años 90una situación externa e interna insostenible,y que hizo necesaria la primera reforma de laPAC en el año 1992. Reforma que como enel resto de casos se debió fundamentalmentea presiones venidas del exterior, en este casoconcreto, de países como Estados Unidos yAustralia en la Ronda Uruguay del GATT(Acuerdo general sobre Aranceles yComercio). Con la Reforma de 1992 se sus-tituyó la criticada política de precios míni-mos por otra de pagos directos. Los pagos oayudas directas se fijaron en función de losrendimientos históricos de las explotacionesy su objetivo era el de compensar la pérdidade renta derivada de la pérdida de apoyo a laproducción. Este tipo de ayudas puedenincluirse en la llamada “caja azul2” de laOrganización Mundial del Comercio(OMC). Asimismo, como consecuencia dela aplicación de los acuerdos de la RondaUruguay, en materia de aranceles se trans-formaron las exacciones reguladoras varia-bles en derechos de aduana fijos (equiva-lentes arancelarios) y disminuyeron losderechos de aduana en un 36% de media yen un 15% como mínimo para cada pro-ducto, con respecto al periodo de 1986-1988 con un periodo transitorio de cincoaños (1995-2000).

Con la denominada Agenda 2000, se con-tinuó con la reducción de los precios deapoyo y se incrementaron las ayudas parapromover una agricultura respetuosa con elmedio ambiente, surge el concepto eco-condicionalidad, y se potenció la políticade desarrollo rural.

Pero es en junio de 2003 cuando se iniciauna nueva etapa en la vida de la PAC. Lo

que en principio no se esperaba que fueramás allá de una revisión de la Agenda2000, se convirtió en una verdaderareforma. El instrumento que caracteriza aesta nueva etapa es la introducción delllamado “pago único por explotación”. Laparticularidad de esta ayuda es que estádesvinculada de la producción y condi-cionada al cumplimiento de una serie denormas de tipo ambiental, laboral, sani-tario y bienestar de los animales. Elimporte inicial de la ayuda única se calcu-la a partir del importe percibido en añosanteriores por la explotación.

De nuevo esta reforma vino impulsada porla necesidad de adaptar la PAC a las nego-ciaciones de la Ronda de Doha de laOMC, que se habían iniciado en noviem-bre de 2001. Con esta reforma se buscabaque la PAC distorsionara menos el funcio-namiento de los mercados agrarios. Perodesde el punto de vista de los propios pro-ductores europeos este sistema de ayudasúnicas por explotación es muy cuestiona-ble. Las ayudas continúan llegando a lostitulares de explotaciones agrarias que ya sebeneficiaban del sistema de apoyo anteriordificultando la inserción de jóvenes a laactividad agraria con lo que ello suponetanto social como económicamente.

Este año 2008, la PAC ha estado someti-da al denominado Chequeo Médico, queno es sino una etapa más de un largo pro-yecto de desmantelamiento de la PAC tra-dicional, que está previsto que culmine en2013 con la revisión de los presupuestoscomunitarios.

Ha sido un año de intensos debates sobreel desacoplamiento total de las ayudas, sumayor o menor modulación, las caracterís-ticas de la eco-condicionalidad, la supre-


2 Caja azul de la OMC, exenta de compromisos de reducción.



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sión definitiva de la obligación de retirartierras de la producción, o la supresión dela cuota láctea en 2015. Y todo esto, en unescenario mundial caracterizado por unasnegociaciones comerciales internacionalesbloqueadas, la proliferación de acuerdoscomerciales bilaterales y regionales, elaumento de la demanda global de alimen-tos y la aparición de los agrocombustiblescomo firmes competidores por el uso de latierras y por el destino de los cultivos.

Resumen del proceso

Desde su creación, la PAC ha ido adaptán-dose a un contexto interno y externo encontinuo cambio y caracterizado por:

• Las sucesivas ampliaciones de la UEjunto con un presupuesto comunitariocongelado.

• La adaptación de los mecanismos de laPAC al marco multilateral de comer-cio, mediante la sustitución progresivade los instrumentos que más distorsio-nan los precios internacionales porotros menos distorsionadores.

• La compensación de la renta de las ylos agricultores para reducir el impactoderivado del cambio de instrumentosaplicados.

Como ya hemos explicado, desde la reformadel 92, la PAC ha ido transformándose desdelo que en principio era una política de regu-lación de mercados agrarios, en una políticade apoyo al mundo rural a través de un siste-ma de ayudas directas al territorio. A pesarde ello podemos seguir afirmando que laPAC actual sigue teniendo que hacer frente aviejos retos: legitimidad, rentabilidad, finan-ciación, etc. Concretamente podemos enu-merar los siguientes defectos:

• Concentra el apoyo en determinadossectores, explotaciones, países y regio-

nes, contribuyendo a mantener algunasproducciones que no serían competiti-vas en condiciones de libre mercado osimilares.

• Como consecuencia del desigual apoyo,se asiste a una mala gestión del espaciorural con la progresiva desaparición delas explotaciones de pequeño y medianotamaño situadas en las zonas más atrasa-das y el apoyo decidido por otro tipo deagricultura más competitiva, que pode-mos denominar comercial.

• Sigue sin atender adecuadamente laspreocupaciones no comerciales demuchas personas como son: el éxodorural, la conservación del territorio y laseguridad alimentaria, entre otras.

Como positivo se puede señalar que cadavez hay mayor información disponiblesobre los efectos de la PAC, como porejemplo la publicación de los principalesbeneficiarios de la misma. Con ello se pre-tende ganar en transparencia y eficacia enla asignación de los recursos.

De cara al futuro

Desde que se creó la PAC su evolución havenido “impuesta” por agentes externos, elGATT en su día y ahora la OMC, y por lanecesidad de frenar el gasto comunitario.Pero en realidad las sucesivas transformacio-nes no lo han sido tanto ya que en ningúnmomento se ha realizado un proceso deredefinición de los objetivos iniciales. Estoha provocado que a día de hoy no esté claropara qué surgió y cuáles son los intereses a losque realmente está sirviendo dicha políticacomún. Y esto, en un escenario mundialcaracterizado por un fuerte aumento de lademanda de alimentos, elevados preciosinternacionales y una competencia crecientepor el uso de la tierra, nos hace cuestionarnosseriamente el futuro de la PAC y de miles deagricultoras y agricultores europeos.


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Europa en el contexto internacional

De momento parece que la nueva PAC no vaencaminada a responder a tales retos, muypor el contrario puede suponer la desapari-ción de muchas explotaciones de pequeñotamaño, poco competitivas e incapaces deadaptarse a los nuevos desafíos. Así que seplantea un futuro incierto para la PAC des-pués del año 2013, y sobre todo para lasexplotaciones familiares responsables delmantenimiento del medio rural europeo.

También es necesario recalcar que si bienlos cambios producidos en la PAC vienenatendiendo en gran medida a las “deman-das” de la OMC, por su parte la UniónEuropea negocia otro tipo de acuerdosfuera del marco multilateral. Ya sean losEPA3 con los países ACP, acuerdos de aso-ciación con los países del ASEAN4 oacuerdos con países de la ComunidadAndina. Con la firma de este tipo deacuerdos la UE pretende por un lado ase-gurarse mercados para el comercio de susbienes y servicios y por otro, fuentes dematerias primas.

A este respecto, hay todo un movimientosocial que exige mayor transparencia en lasnegociaciones, tiempo y medios para ana-lizar los diferentes puntos contractuales eincluso la interrupción de las mismas porconsiderarlas una forma de hipotecarseriamente el desarrollo de muchos deestos países.

Debemos recordar que en el año 2000, laComunidad Internacional y en concretola Unión Europea adoptaron los llamadosObjetivos de Desarrollo del Milenio. Ocho

objetivos cuya consecución se fijó para elaño 2015. Erradicar la pobreza extrema yel hambre, es el primero de ellos.

En un contexto como el que vivimos, conpaíses con problemas muy graves de abas-tecimiento de alimentos y energía nopodemos sino reclamar unas reglas dejuego justas que permitan a los paísesmenos favorecidos proteger sus mercados ypotenciar la producción interna de alimen-tos. En esta línea y asumiendo que 3.000millones de personas viven en zonas ruralesy de ellos 1.5005 millones corresponden ahogares de pequeños agricultores, muchosde ellos encabezados por mujeres, hacemosun llamamiento firme por apoyar la agri-cultura familiar como fuente de empleo eingresos, como herramienta para sostenerel territorio, la diversidad cultural y endefinitiva, como clave para asegurar la ali-mentación de millones de personas.

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FRM(Forum Rural Mundial)


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Relaciones chino-africanas

Estos primeros años del siglo XXI estánsiendo testigos de una intensificación sinprecedentes de las relaciones chino-africa-nas. Comercio, inversiones privadas, obrapública, ayuda pública al desarrollo y emi-gración son algunos de los ámbitos en losque esta intensificación es evidente. Esdesde los tiempos de la Guerra Fría queChina ha estado presente en África, pero esa partir del año 2000 que ello es más visi-ble, enmarcado en la estrategia globalchina de hacer valer su peso en la economíaglobal.

Forum on China-Africa Cooperation(FOCAC)

El año 2000 se estableció el FOCAC, quecelebró su primera reunión ministerial enBeijing, y estableció un programa pluria-nual que abarcaba aspectos económicos,sociales y políticos de las relaciones chino-africanas. La segunda reunión tuvo lugaren 2003 en Addis Ababa, pero fue la terce-ra la que significó un auténtico punto deinflexión. Tuvo lugar en Beijing ennoviembre de 2006, y su perfil se elevó con

la convocatoria paralela de una cumbre deJefes de Estado, a la que acudieron la prác-tica totalidad de Jefes de Estado de Áfricasubsahariana. Además, las autoridades chi-nas habían declarado el año 2006 el “Añode África”.

Más allá del FOCAC, los continuos viajesoficiales en estos últimos años del Pre-sidente Hu Jintao, el Primer Ministro WenJiabao, y el Ministro de Asuntos ExterioresLi Zhaoxing, han tejido también una densared de relaciones bilaterales.

Contenido de las relacioneschino-africanas

La asociación estratégica chino-africana sebasa en la economía y el desarrollo, y demomento mantiene una agenda política deperfil bajo. Las enormes necesidades ener-géticas y de materias primas que tiene unaeconomía como la china, con tasas de cre-cimiento económico espectaculares en lasdos últimas décadas, han conducido a susautoridades a buscar alianzas estratégicasque garanticen el suministro de la base mate-rial y energética de su modelo de desarrollo.En este contexto, África se convierte en

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socio privilegiado por la abundancia derecursos naturales que posee y puede ofre-cer a China, además de ser un mercadoemergente para las manufacturas chinas. Acambio, África recibe inversiones eninfraestructura, ayuda pública al desarrollo

y la garantía de no interferencia política enlos asuntos internos.

Como muestra la Tabla 1, el comercioentre China y África ha aumentado espec-tacularmente en el último decenio.

Importaciones 2,5 1,5 2,4 5,6 4,8 5,4 8,4 15,6 21,1 28,8 36,4

Exportaciones 3,2 4,0 4,1 4,9 5,9 6,9 10,1 13,6 18,5 26,2 36,5

Comercio total 5,6 5,5 6,5 10,5 10,7 12,3 18,5 29,3 39,6 55,0 72,9

(i) Importancia del 1,74 1,70 1,79 2,20 2,09 1,99 2,17 2,54 2,78 3,12 3,35comercio africanopara China (%)

Tabla 1. Comercio de China con África (1997-2007, miles de millones de $ corrientes)

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la OMC.(i): Porcentaje del comercio total con África respecto al comercio total de China con el mundo.

En la reunión del FOCAC de 2006, se fijócomo objetivo que en 2010 el comerciototal alcanzase los 100.000 millones de $,pero teniendo en cuenta que en agosto de2008 ya se había alcanzado la cifra de2007, se estima que 2008 puede cerrarsecon una cifra de 117.000 millones de $, un73% más respecto 2006. Si se acaba cum-pliendo esta estimación, China pasará a serel segundo socio comercial africano, sólopor detrás de EEUU. La concentración delos flujos comerciales es notable: en 2006un 77,5% de las importaciones chinas deÁfrica se concentraron en cinco países(Angola, Sudáfrica, RD Congo, GuineaEcuatorial y Sudán). Además, el petróleosupone más del 70% de estas importacio-nes, lo que ilustra claramente el sentido deesta alianza estratégica (Alden et al.,2008:7).

Aunque casi el 90% de la InversiónExtranjera Directa en África subsaharianaprocede de Europa y Norteamérica, la pre-sencia de inversiones chinas es creciente,alcanzando según datos de la UNCTADlos 400 millones de $ en 2006.

Las inversiones chinas en África en esteúltimo decenio en buena medida estánrelacionadas con el patrón de comercio, yla necesidad estratégica de petróleo y mate-rias primas, de modo que una parte másque significativa de estas inversiones van aparar al sector extractivo (petróleo y mine-ría). Empresas bandera como la ChineseNational Petroleum Corporation (CNPC),tienen fuertes intereses en países comoAngola, Nigeria o Sudán.

Otro ámbito de emergente presencia chinaen África es la construcción de infraestruc-turas, ya sean de transporte o de genera-ción de energía. A menudo, estos proyectosse llevan a cabo en el marco de programasde cooperación al desarrollo con donacio-nes o créditos concesionales del propio Go-bierno chino.

Aunque las cifras de ayuda oficial al desarro-llo no se conocen al detalle, una amalgamade instrumentos se han puesto en marcha enlos últimos años por parte del Gobiernochino, desde los créditos blandos (conespecial protagonismo del EximBank)


hasta la reducción de la deuda, pasandopor programas de asistencia técnica. Di-ferentes estimaciones afirman que en 2006el montante global de la ayuda china aÁfrica fue de unos 4.500 millones de $,poco al lado de los 43.400 millones de lospaíses del CAD (Davies, 2008:6).

Otros aspectos estratégicosy micro-impactos

No todo es comercio y economía en lasrelaciones chino-africanas. Por parte china,esta alianza supone la victoria diplomáticasobre Taiwán, en la medida en que los paísesafricanos que quieren establecer relacionescon China deben renunciar a los vínculoscon Taiwán. Otro de los aspectos emergen-tes y todavía mal conocidos de las relacio-nes chino-africanas son los que podemosdenominar micro-impactos, particular-mente migraciones y pequeño comercio.Estos micro-impactos todavía no estándemasiado estudiados, y escapan del cono-cimiento estadístico, pero tienen graninfluencia en la percepción del africanomedio de la presencia china. En agosto de2007, la agencia de noticias oficial chinaXinhua estimó en 750.000 las ciudadanas yciudadanos chinos emigrados a África. Porotro lado, el establecimiento de pequeñoscomercios regentados por chinos, inclusoen zonas rurales, va extendiéndose portodo el continente, dando lugar en algunasocasiones a conflictos (como en Senegal en2004) por la competencia que generan alpequeño comercio local.

Algunos aspectos críticos

En los últimos años, y recogiendo lo que seha señalado más arriba, es recurrente eldebate acerca de si la presencia china es unaoportunidad o una amenaza para África. Allado de efectos positivos como el impulsomacroeconómico que suponen algunasinversiones, hay otros aspectos que suelen

ser criticados, como la no condicionalidadpolítica, que permite a China establecerrelaciones con Gobiernos africanos mani-fiestamente poco democráticos o que vio-lan los derechos humanos, como el Chad oZimbabwe. Cuando estas críticas procedende estamentos oficiales occidentales pue-den sonar a doble moral habida cuenta dela historia colonial y neocolonial occiden-tal. Por otra parte, muchos grandes contra-tos de obra pública otorgados a empresaschinas, tienen un impacto mínimo en tér-minos de empleo en la medida en que laspropias empresas traen temporalmente supropia mano de obra, hecho que provocacierto recelo entre la población africana.

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Artur Colom Jaén

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Relaciones chino-africanas


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Seguridad alimentaria

Acceso físico, económico social a los ali-mentos necesarios (en cantidad, calidadnutricional, seguridad y preferencia cultu-ral) para una vida activa y saludable, portodos los miembros de la familia, en todomomento y sin riesgo previsible de perder-lo. Sus principales virtudes consisten enhaber aportado un marco conceptual apli-cable a la interpretación de las causas ydinámica del hambre y las hambrunas, asícomo en constituir un punto de referenciau objetivo que deberían perseguir las polí-ticas públicas y la ayuda internacional.

La evolución del concepto ha seguido, ensíntesis, tres etapas:

a) Tras su primera utilización, en 1974,durante los 70 su formulación corres-pondió a lo que podemos denominarSeguridad Alimentaria Nacional (enadelante, SAN), entendida como ladisponibilidad de suministros alimen-tarios suficientes para satisfacer lasnecesidades de consumo per cápita delconjunto de un país.

b) Desde principios de los 80, la mayoríade los debates se reorientaron haciauna nueva formulación, la SeguridadAlimentaria Familiar (en adelante

SAF), centrada en el acceso a los ali-mentos por parte de las personaspobres, a lo que contribuyó decisiva-mente la teoría de las Titularidades alAlimento de Amartya Sen.

c) Desde mediados de los 80, numerososestudios han ido poniendo de relievenuevos factores y enfoques, así comocríticas a dicha teoría de Sen, que hanampliado la concepción inicial de laSAF y la han llevado más allá del meroacceso y consumo de alimentos.

1) Seguridad Alimentaria Nacional(SAN)

La primera definición reseñable de seguri-dad alimentaria tuvo lugar en la Con-ferencia Mundial de la Alimentación, de1974, como “la disponibilidad en todomomento de suficientes suministros mun-diales de alimentos básicos”. Se trataba deuna formulación de seguridad alimentariaglobal, adoptada bajo el impacto psicológi-co de la crisis alimentaria de 1972-74, origi-nada por una disminución de la produccióny las reservas mundiales, que hizo pensar amuchos en la verosimilitud de una escasezmaltusiana a escala planetaria. Esta mismaformulación, pero aplicada a cada país, es laque estuvo vigente durante toda esa déca-da y, en menor medida, en parte de la

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siguiente. La SAN consiste en la disponibi-lidad segura de unos suministros alimenta-rios suficientes para satisfacer las necesidadesde consumo per cápita del país en todomomento, incluso en los años de escasa pro-ducción nacional o de condiciones adversasen el mercado internacional.

Este concepto descansaba en un determina-do marco teórico explicativo de las crisis ali-mentarias, dominante desde al menos laépoca de Malthus (fines del siglo XVIII)hasta los años 80, y que Sen (1981:57)denomina el enfoque DDA, Descenso de laDisponibilidad de Alimentos (Food Availabi-lity Decline). En consecuencia, el objetivo delas políticas de seguridad alimentaria deriva-das de esa visión debe consistir en garantizarun abastecimiento de alimentos per cápitasuficiente y regular en el tiempo, a través de:a) el incremento de la producción agrícolanacional, que algunos propugnaron quedebía perseguir una autosuficiencia alimen-taria nacional, y que dio lugar a procesoscomo la Revolución Verde; b) la importa-ción de alimentos, creando las infraestructu-ras portuarias y las reservas de divisas nece-sarias para ello; c) la creación de reservas ali-mentarias que permitan cubrir escasecestemporales hasta que lleguen la cosecha, lasimportaciones o la ayuda internacional(Alamgir y Arora, 1991:7-8). El objetivo secentraría en incrementar el abastecimiento,no en ejecutar políticas redistributivas de losrecursos.

2) Seguridad Alimentaria Familiar (SAF)

Desde finales de los 70, diversos autorescritican la insuficiencia del concepto deSAN y, sobre todo, la incapacidad del enfo-que DDA, para explicar las causas últimasde las crisis alimentarias, su aparición sóloen determinados momentos o lugares, y suimpacto únicamente sobre las familiaspobres. Subrayan que la hambruna y elhambre generalmente no son consecuencia

de una falta de suministros de alimentos enel mercado, sino de la falta de recursos dealgunos sectores para producirlos o com-prarlos. También le critican a la SAN que,al basarse en datos en términos per cápita,soslaya las desigualdades sociales existentesen el reparto de los recursos, de modo queincluso cuando las cifras promedio sonsatisfactorias pueden existir sectoressufriendo hambre.

Estas críticas al DDA cristalizaron en unmodelo alternativo cuando el economistaindio Amartya Sen formuló, en su decisivaobra Poverty and Famines, de 1981, suteoría de las Titularidades al Alimento,como explicación de las hambrunas. Lastitularidades (entitlements) al alimentoconstituyen las capacidades o recursos deuna familia o individuo para acceder almismo de forma legal, produciéndolo,comprándolo o percibiéndolo como dona-ción del Estado la comunidad.

Partiendo del estudio de diferentes ham-brunas de este siglo, Sen demostró queéstas no suelen deberse a una escasez desuministros, sino a la pérdida repentinade titularidades por parte de los sectoresmás vulnerables. Por su parte, el hambreendémica refleja una carencia permanentede titularidades por parte de dichos sectores.En definitiva, en ambos casos el problemasuele ser más de falta de acceso por las per-sonas pobres que de falta de suministros.

Consiguientemente se constató que laSAN, aunque siga siendo un objetivo nece-sario, no es suficiente para erradicar elhambre. De este modo, en la primeramitad de los 80 surge la SeguridadAlimentaria Familiar, SAF (HouseholdFood Security). Este nuevo enfoque implicauna doble reorientación: toma como escalade análisis no el país sino la familia (y mástarde incluso cada individuo) y se centrano en la disponibilidad sino en el acceso a


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los alimentos, determinado por el grado devulnerabilidad socioeconómica.

Este paso de la SAN a la SAF representa,además, la transición desde un enfoquenatural a otro socioeconómico en el análisisde la hambruna y el hambre, lo que tieneimplicaciones decisivas. Entre las muchasdefiniciones de SAF, la más influyente hasido la del informe del Banco Mundial(1986:1) La Pobreza y el Hambre, claramen-te deudora de la teoría de Sen: “...el accesode todas las personas, en todo tiempo, a can-tidades de alimentos suficientes para unavida activa y saludable. Sus elementos esen-ciales son la disponibilidad de alimentos y laposibilidad de adquirirlos.”

Revisión y ampliacióndel concepto de SAF

Desde la segunda mitad de los años 80,diferentes estudios han reprochado a ladefinición de SAF del Banco Mundial, y ala teoría de las titularidades en que se basó,el haber simplificado la realidad y haberolvidado factores importantes. Una de lascríticas, por ejemplo, es que el BancoMundial se limita a realizar una clasifica-ción temporal de la inseguridad alimenta-ria (en crónica y transitoria), pero no enfunción de su intensidad o gravedad, algoque en los modelos de análisis posterioreses primordial (Maxwell et al., 1990:53).

Al mismo tiempo, han ido planteando otrosfactores y perspectivas, antes soslayados, conlos que se ha ampliado la formulación actualde la SAF, crecientemente compleja y rica.Entre tales nuevos elementos que ahoramerecen interés destacan los siguientes:

a) Los sistemas de sustento (o livelihoods).La SAF no se contempla ya como unobjetivo aislado, sino como parte deotro objetivo más amplio y prioritario:el de disponer de un sistema de susten-to seguro, que garantice la obtención de

los bienes e ingresos necesarios parasatisfacer las necesidades básicas.

b) Las estrategias de afrontamiento, quelos sectores vulnerables llevan a cabocon objeto de sobrevivir y, en la ma-yor medida posible, preservar sus sis-temas de sustento durante las crisisalimentarias.

c) Las desigualdades intrafamiliares degénero en el control de los recursos y elacceso al alimento y otros bienes bási-cos. Las mujeres generalmente estándiscriminadas en el control de los recur-sos y con frecuencia también en el acce-so al alimento, situación que se agudizaen las situaciones de crisis alimentarias.

d) La salud y su relación con la nutri-ción. En primer lugar, se ha subraya-do que el estado nutricional nodepende sólo del consumo alimenta-rio, sino también del estado de salud(la anemia, los vómitos, la fiebre, lasdiarreas, etc., afectan a la nutrición).

e) El valor cultural de los alimentos. Seha reconocido crecientemente queéstos no contienen únicamente valoresnutricionales, sino también valoresculturales decisivos para el manteni-miento de la identidad, el sentimientode dignidad y las relaciones socialesdentro de la comunidad. De estemodo, la SAF debe basarse en alimen-tos compatibles con las pautas dietéti-cas y productivas locales, y la ayudaalimentaria en productos cultural-mente aceptables por los receptores.

f ) Las percepciones subjetivas de losafectados por las crisis alimentariasrespecto a su situación de riesgo y asus necesidades, que con frecuenciason diferentes de las que pueden tenerlos gobiernos o la ayuda internacional.La SAF, por tanto, conllevaría tam-

Seguridad alimentaria



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bién la eliminación del miedo a no po-der acceder en el futuro a una alimen-tación satisfactoria.

g) La violencia, como principal causantede las hambrunas recientes, que no fuetomada en cuenta por la teoría de lastitularidades de Amartya Sen, centradasólo en la pobreza. La comprensión delas causas y dinámica de la inseguridadalimentaria se ha ampliado con el estu-dio del gran impacto destructivo de losconflictos civiles recientes, sobre todoen África. La violencia destruye los me-dios productivos, convulsiona la activi-dad económica y las relaciones sociales,provoca migraciones forzosas y epide-mias, entorpece la implementación delas estrategias de afrontamiento, obsta-culiza la acción del Estado y la provisiónde servicios básicos, y dificulta la ayudainternacional.

h) El derecho humano al alimento, que,con una dimensión legal, ética y polí-tica, en opinión de diferentes autores,impone obligaciones para respetar,proteger y promover la SAF, tanto alos Estados en cuestión como al con-junto de la comunidad internacional.

Del mismo modo, esta mayor sofisticaciónde las explicaciones teóricas ha implicadoque a las políticas de seguridad alimentaria seles exijan retos más ambiciosos. Comohemos visto, el enfoque de la SAN simple-mente abogaba por soluciones técnicas paraincrementar el abastecimiento nacional.Posteriormente, el enfoque de la SAF deriva-do de la teoría de las titularidades hacía hin-capié en las medidas económicas para paliarla pobreza. Por último, con los 90 ha emer-gido una corriente para la que tales medidasresultan incapaces de solucionar, en particu-lar, las hambrunas asociadas a conflictosarmados o a las denominadas emergenciaspolíticas complejas, por cuanto son fruto no

tanto de la escasez alimentaria o de la pobre-za, sino más bien de violaciones masivas delos derechos humanos. En estos contextos,para autores como De Waal (1997:8-12),la respuesta requiere un enfoque máspolítico, esto es, que la sociedad del paíse incluso la comunidad internacional pre-sionen al gobierno para que respete unaespecie de “contrato político”, es decir, quecumpla los derechos cívico-políticos ysocioeconómicos como mejor forma de pre-vención de las hambrunas.

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Karlos Pérez de Armiño

Soberanía alimentaria

La soberanía alimentaria consiste en elderecho de cada pueblo a definir sus propiaspolíticas agropecuarias y de alimentación, aproteger y reglamentar la producción agro-pecuaria nacional y el mercado doméstico.Todo ello con el fin de alcanzar y cumplirmetas de producción sostenible y de deci-dir en qué medida quieren ser auto-sufi-cientes en términos agro-alimentarios. Asíse proponen impedir que sus mercados sevean inundados por productos excedenta-rios de otros países que los venden en elmercado internacional mediante la prácti-ca del dumping (venta por debajo de loscostos de producción), etc.

La soberanía alimentaria no niega elcomercio internacional, más bien defien-de la opción de formular aquellas políticasy prácticas comerciales que mejor sirvan alos derechos de la población a disponerde métodos y productos alimentarios ino-cuos, nutritivos y ambientalmente sus-tentables. Así, la soberanía alimentariadepende del reconocimiento de dos ele-mentos básicos considerados fundamen-tales. Por un lado, la importancia de lapropia alimentación y, por otro, el dere-cho de cada pueblo a su libre determina-ción para decidir cómo alimentarse.

Es evidente que, por uno o más motivos,naturales o causados por el ser humano, ni laagricultura ni la alimentación responde hoydía a las necesidades de toda la humanidad.

Procedencia del concepto“seguridad alimentaria”

Durante el siglo pasado se levantó un cre-ciente número de voces a favor de la bús-queda de acuerdos, medidas y declaracio-nes internacionales para poner las bases deuna agricultura y alimentación que llegasea toda la población mundial.




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Los primeros pasos hacía la resolución delproblema del hambre en el mundo se die-ron en la Organización de las NacionesUnidas (NNUU). Sus Recomendaciones yResoluciones no son vinculantes, su fuerzareside en la presión política y social que deestas pueda generarse.

El artículo 25 de la Declaración Universalde los Derechos Humanos, adoptada porlas NNUU en 1948 dice que “Toda perso-na tiene derecho a un nivel de vida adecua-do que le asegure, así como a su familia, lasalud y el bienestar, y en especial la alimen-tación, el vestido, la vivienda, la asistenciamédica y los servicios sociales necesarios”.

Igualmente, el Pacto Internacional de De-rechos Económicos, Sociales y Culturalesadoptado por las NNUU en 1966 y conentrada en vigor en 1976, recoge el dere-cho de libre determinación de los pueblosy que “en ningún caso podrá privarse a unpueblo de sus propios medios de subsisten-cia”, a la vez que subraya “el derecho fun-damental de toda persona a estar protegidacontra el hambre” y la importancia de “ase-gurar una distribución equitativa de los ali-mentos mundiales en relación con las nece-sidades”.

No obstante, en lugar de plasmar estasintenciones en medidas que fomentasen lasoberanía alimentaria, en la práctica lasNNUU trabajaron el concepto de seguri-dad alimentaria, llegando a definirlo en laCumbre Mundial de la Alimentación orga-nizado por la Organización para laAgricultura y la Alimentación (FAO) de lasNNUU y celebrada en Roma en 1996como “aquella situación en que todas laspersonas tienen en todo momento accesofísico y económico a suficientes alimentosinocuos y nutritivos para satisfacer susnecesidades alimenticias y sus preferenciasen cuanto a los alimentos a fin de llevaruna vida sana y activa”.

Así, el concepto de seguridad alimentariano dice nada acerca de cómo y dónde pro-ducir los alimentos, ya que se centra en laimportancia de garantizar que lleguen éstosa toda la población mundial. De estamanera, con la definición de seguridad ali-mentaria empleada por la FAO, gobiernoscomo el de los Estados Unidos (EEUU)por ejemplo, han podido argumentar quela importación de alimentos baratos desdelos Estados Unidos es una excelente mane-ra que tienen los países con problemas dehambre de lograr su seguridad alimentaria.

Soberanía alimentariacomo estrategia contra el hambre

En 1996 se organizó un importante forosocial paralelo a la Cumbre Mundial de laAlimentación de la FAO. En ese contexto,la Vía Campesina, movimiento internacio-nal de organizaciones agrarias y campesi-nas, presentó sus análisis, conclusiones ypropuestas en cuanto a la erradicación delhambre y las implicaciones de la seguridadalimentaria. Se desarrolló y presentó elconcepto de la soberanía alimentaria, ofre-ciendo un análisis de por qué contraponerla “soberanía” a la “seguridad” alimentariay qué modelos agro-alimentarios podríancontribuir a la misma.

Vía Campesina contrapuso dos grandesmodelos de producción agro-alimentaria:

a) La agricultura industrial, caracterizadapor el empleo de tecnologías de labo-ratorio (variedades híbridas e ingenie-ría genética, por ejemplo), el empleode importantes cuantías de productosquímicos, la intensificación productiva,un decreciente vínculo con la tierra, unamuy pequeña población agraria activay una alta dependencia de ésta respec-to de las empresas suministradoras deinsumos, la externalización de costessociales como los ambientales y laorientación exportadora de los cultivos.


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b) La agricultura duradera campesina,caracterizada por la importancia delacceso local a los recursos necesariospara la producción agraria (agua,semillas, tierra, conocimientos), elmantenimiento de la población agra-ria, el bajo o nulo consumo de pro-ductos químicos y el consumo localde la mayor parte de los alimentoscultivados.

Aunque ambos modelos agro-alimentariospodrían cumplir con el objetivo de la segu-ridad alimentaria según las definicionesinstitucionales de ésta, solamente el mode-lo duradero campesino, no industrial,garantizaría el cumplimiento del objetivode la soberanía alimentaria.

Garantizar la soberanía alimentaria suponetrabajar en torno al debate y consecuciónde los siguientes objetivos:

• Conseguir el reconocimiento de lasoberanía alimentaria en la sociedadmundial y a nivel institucional, me-diante la sensibilización de los gobier-nos. La Conferencia Internacionalsobre la Soberanía Alimentaria de lospueblos celebrada en Mali a principiosde 2006 logró aumentar dicho reco-nocimiento, particularmente entremovimientos sociales.

• Reafirmar que la alimentación es underecho humano básico y que todas laspersonas deben tener acceso a alimen-tos sanos, nutritivos y culturalmenteapropiados, en cantidad y calidad sufi-cientes para llevar una vida sana com-pleta dignidad humana.

• Reconocer que la única solución dura-dera para eliminar el hambre y reducirla pobreza es a través de la producciónagro-económica local. Una forma delograr este objetivo en las áreas ruraleses mantener o crear circuitos locales

de producción y consumo, donde lasfamilias campesinas vendan sus pro-ductos y compren lo indispensable enpoblaciones locales. Si todo lo que lasfamilias campesinas producen esexportado, con precios del mercadointernacional (precios bajos), y si lamayor parte de lo que compran esimportado (a precios altos), todas lasganancias del sistema son extraídos dela economía local y contribuyen sóloal desarrollo de economías lejanas.Esta es la amenaza que suponen losAcuerdos de Asociación EconómicaEuropea (Economic Partnership Agree-ments. EPA) que la Unión Europeapretende firmar (con algunos ya lo hahecho) con los países de África,Caribe y Pacífico.

• Acometer necesariamente una auténti-ca Reforma Agraria que garantice a laspersonas sin tierra y a las familias cam-pesinas, especialmente a las mujeres, latenencia y el control de la tierra quetrabajan y la devolución de los territo-rios a los pueblos indígenas. El derechoa la tierra debe estar libre de discrimi-nación basada en género, religión,etnia, clase social o ideología; la tierra“pertenece” a quienes la trabajan.

• Garantizar el cuidado y uso sosteniblede los recursos naturales, especialmentede la tierra, el agua y las semillas,imprescindible para una verdaderasoberanía alimentaria. Las personasque trabajan la tierra, deben tener elderecho de practicar el manejo sosteni-ble de los recursos naturales y preservarla diversidad biológica. Esto se puedehacer únicamente desde una base eco-nómica fuerte con seguridad en latenencia de la tierra, ingresos saluda-bles, uso reducido de productos agro-químicos. Se debe prohibir la patente ycomercialización de recursos genéticos



por parte de compañías privadas ytransnacionales. Además de afectar alos países más débiles en zonas con tra-tados de libre comercio, en particular alos países ACP, apartan a las nacionesempobrecidas de cualquier posibilidadde alcanzar los Objetivos del Milenio.

• Reorganizar el comercio de alimentossobre la base de que los alimentos son,en primer lugar, una fuente de nutri-ción y únicamente en segundo lugar unartículo comercial. Las políticas agríco-las nacionales deben darle prioridad ala producción para el consumo domés-tico y la autosuficiencia alimentaria,siempre según condicionantes ambien-tales. Los alimentos de exportación nodeben desplazar a la producción localni desplomar los precios.

• Reconocer que la soberanía alimentariaes socavada actualmente por las institu-ciones multilaterales y por el capitalfinanciero especulativo. El control cre-ciente de las compañías multinaciona-les sobre las políticas agrícolas delmundo ha estado propiciado por laspolíticas económicas de las institucio-nes multilaterales como la Organiza-ción Mundial del Comercio, el FondoMonetario Internacional y el BancoMundial. Son primeros pasos a exigir,la regulación y establecimiento deimpuestos al capital especulativo y quesea implementado un estricto controlmediante un código de conducta paralas transnacionales.

• Garantizar que todas las personas tie-nen el derecho a la libertad sin violen-cia. Los alimentos no deben ser utiliza-dos como un arma, el incremento delos niveles de pobreza y marginaliza-ción en el campo, junto a la opresióncreciente de minorías étnicas y pueblosindígenas, agravan las situaciones deinjusticia y desesperación.

• La población agraria y el campesinadodeben tener una intervención directaen la formulación de políticas agrariasen todos los niveles. Esto incluye laactual Cumbre Mundial sobreAlimentación de la cual están actual-mente excluidos.

• Toda persona debe poder aportar en loque pueda, ajustando su producción yconsumo de productos agro-alimenta-rias, a modelos locales, sustentables ytransparentes. Así, mediante el consu-mo responsable de alimentos, la pobla-ción consumidora puede contribuir deforma práctica a la consecución de supropia soberanía alimentaria.

La soberanía alimentaria es fundamentalpara los países ACP y puede verse seria-mente afectada por la importación de ali-mentos, por el desplazamiento de laspoblaciones campesinas, por la compra detierras por parte de las multinacionales dela alimentación. Centenera (2008:2) llamala atención sobre esta compra masiva detierras “La fuerte subida del precio de losalimentos y las grandes expectativas levan-tadas por los agrocarburantes han lanzadouna competición entre los países ricos porlas tierras más fértiles del planeta, sobretodo en África y Sur de Asia. [...] El direc-tor de la FAO, Jacques Diouf, ha alertadode que «puede estarse creando una nuevaforma de neocolonialismo»”.

Bibliografía

Centenera, M. (2008): “Los países ricoscaen en la fiebre agrícola” en Público, 30de noviembre de 2008. p. 2.

FAO: www.fao.org

Vía Campesina: www.viacampesina.org

Helen Groome


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Tratados de Libre Comercio

Los Tratados de Libre Comercio (TLC)son acuerdos contractuales establecidosentre dos o más países que se concedenmutuamente el acceso preferencial a unmercado, que incluye también a los pro-ductos sensibles1.

Las Organizaciones no Gubernamentales ylos movimientos sociales han criticadoenérgicamente tanto estos procesos comoel actual desequilibrio en las normascomerciales resultante de las relaciones depoder desiguales entre los países desarrolla-dos, países en desarrollo y países menosadelantados.

Ejemplos de TLC son el NAFTA (Tratadode Libre Comercio para América del Norte-Canadá, EEUU y México-); el Tratado deAsociación entre Chile y la Unión Euro-pea; el Consejo de Cooperación del Golfo

entre la Unión Europea y los países delGolfo Pérsico; MERCOSUR entre Brasil ylos países del Cono Sur de América Latina;ASEAN, Unión Europea con las Nacionesdel Sudeste Asiático.

Acuerdos Regionales de Comercio. Sontratados entre países que pertenecen a lamisma región que pretenden alcanzar laliberalización del comercio, sobre basesno discriminatorias. Están ampliamenterecogidos en el artículo XXIV del AcuerdoGeneral sobre Aranceles de Aduanas yComercio de 1994, más conocidos porsus siglas en inglés GATT (General Agree-ment on Tariff and Trade). Los AcuerdosRegionales de Comercio pueden incluir doso más países de regiones diferentes y discri-minar a terceros que no forman parte dedichos acuerdos. Se plantea la cuestión de lasexcepciones a los siguientes principios esta-blecidos por la OMC: tratamiento de

T

1 La categoría de “producto sensible” proviene del marco de referencia establecido por la OrganizaciónMundial del Comercio (OMC) en la Agenda para el Desarrollo de Doha. En el caso de países desarrollados,este marco establece la posibilidad de designar como productos sensibles hasta el 4 o 6% de las líneas aran-celarias, mientras que los países en desarrollo podrán elegir como productos sensibles hasta un tercio más.La categoría “producto sensible” en el área de agricultura permite apartarse de la agotada fórmula dereducción de las tarifas finales para los productos que entren en dicha categoría.



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“Nación Más Favorecida” que se rige porel principio de no discriminación entremiembros asociados; y el tratamiento“nacional” que se rige por el principio deotorgar a proveedores y productos foráne-os el mismo trato vigente para los propia-mente nacionales2.

Mercados Comunes o Uniones AduanerasLa Unión Europea es una asociación inter-nacional de gobiernos cuyo fin es reducirlas restricciones aduaneras y las tasas aran-celarias sobre las mercancías, al tiempo queliberalizan los servicios y establecen políti-cas tarifarias comunes para aplicar a losEstados que no pertenecen a la unión(Walter Goode, 1998). Estas medidas con-ducen a la creación de un mercado comúnque se caracteriza por la libre circulación demercancías, servicios y personas.

¿En qué consisten los Acuerdosde Asociación Económica?

Más conocidos como Economic PartnershipAgreements (EPA), estos acuerdos respon-den a la necesidad de la Unión Europea deajustar las convenciones de Lomé y Cotonúa las normas y regulaciones establecidas porla OMC3. Los EPA reúnen a una UniónAduanera como la Unión Europea (UE) y aun grupo de países que no pertenece a unárea de libre comercio ni a una unión adua-nera, como son los países de África, Caribey Pacífico (ACP). Los Acuerdos deAsociación Económica entre la UE y lospaíses ACP se inspiran en la filosofíapolítica de la UE que entiende que elcomercio forma parte de su política inter-nacional y que para los países ACP supone

la promoción del desarrollo y la creación deempleo. Por lo tanto, se podría definir a losEPA como Tratados de Libre Comercio enun contexto de “interregionalismo híbri-do”. Debe hacerse una lectura crítica de lostemas aquí tratados dadas las contradiccio-nes e incertridumbres que planean sobre lafirma de los EPA con diferentes sub-regio-nes ACP.

Aspectos críticos del comercioy el desarrollo

Los EPA no abordan la cuestión de los sub-sidios de exportación vigentes en la UE parasus productos agrícolas. Este asunto formaparte de lo establecido por la OMC en suAgenda para el Desarrollo negociada en elencuentro de Doha, asunto muy contro-vertido si se lo aborda desde la perspectivadel desarrollo. Se trata de un elementoclave para lograr o no que las sociedadessean justas y equitativas. En los países endesarrollo, la agricultura sigue siendo lamayor fuente de empleo y de acceso a in-gresos sostenidos para las mujeres.

¿Por qué? Porque los subsidios de exporta-ción estimulan la sobreproducción en laUE y trastornan a las pequeñas produccio-nes de agricultura local en los países ACP.También la competencia desleal y la arbi-trariedad de los precios de los productosagrícolas afectan negativamente a la vidacotidiana de las mujeres.

En Ghana por ejemplo, la producción depollos se vio seriamente afectada por laimportación de aves provenientes de explo-taciones subsidiadas. Esto ha tenido un

2 Artículo I del GATT, artículo II del GATS y artículo 4 del TRIPS. El artículo III del GATT requiere quelas importaciones no reciban un trato menos favorable que los mismos o similares bienes producidos local-mente. El artículo 17 del GATS y el artículo 3 del TRIPS también establecen el tratamiento nacional parala protección de la propiedad intelectual y los servicios.

3 Esta necesidad fue resultado del Sistema de Solución de Diferencias en el caso de los plátanos.


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terrible impacto negativo entre las mujeresque tenían pequeñas granjas productorasde pollos.

Los precios artificiales combinados con losbajos aranceles vigentes en los países ACPpara el sector agrícola han generado, enmuchas ocasiones, dependencia de los pro-ductos importados, bienes que en otras cir-cunstancias hubieran sido producidos yconsumidos localmente.

Los servicios públicos de cada país debenregirse por la transparencia y correcta aplica-ción de las regulaciones domésticas y de lasmedidas de emergencia ya que ambas cons-tituyen el eje medular en las políticas de lospaíses ACP. Sobre los servicios, la OMCcuenta con un enfoque que llama “listapositiva”, en la que se reflejan los paísescuyos gobiernos determinan cuáles son losservicios específicos abiertos a la competen-cia de proveedores extranjeros. Existe otroenfoque, el de “lista negativa” que significaque el terreno de los servicios está abierto ala competencia extranjera salvo en aquelloscasos en que se especifique lo contrario. Esteenfoque exige de los países ACP, un análisisy evaluación exhaustiva del impacto que laliberalización de los servicios tendría en cadauno de ellos. La “lista negativa” amenazaseriamente el acceso de las mujeres a los ser-vicios básicos y distorsiona su vida cotidia-na, ya que servicios y agricultura están estre-chamente ligados.

La protección de los conocimientos tradi-cionales y de las industrias nacionales nue-vas es fundamental para dar una oportuni-dad a la promoción de la industria y elempleo en los países ACP. Ese sector tieneimportancia estratégica para proteger elconocimiento local y permitir ingresos esta-bles a las mujeres, por una parte, y, porotra, para garantizar el desarrollo de nuevasindustrias locales basadas en el conoci-miento tradicional local. Hay que prestar

mucha atención a la gestión adecuada delos Derechos de Propiedad Intelectual que,entendidos como métodos y procesos deproducción, pueden afectar a la protecciónde la agricultura y de la tecnología localapropiada.

Normas de origen. En esta materia, noexisten acuerdos multilaterales aparte de laDeclaración Común con respecto a Nor-mas de Origen Preferenciales, que figuracomo anexo de los Acuerdos sobre Normasde Origen de la OMC. En el preámbulo seestima que normas de origen claras y deaplicación predecible, facilitan los flujosdel comercio internacional y señala quesería deseable que las Normas de Origenno fueran obstáculos innecesarios para elcomercio. El principio de acumulación con-siste en tener en cuenta las diferentes fasesdel proceso productivo para determinar elorigen de un producto. El impacto delprincipio de acumulación sobre el desarrolloaún está por demostrar. Esta situaciónpuede crear un trato discriminatorio yconstituir una barrera suplementaria paralas exportaciones de productos originariosde países en desarrollo producidos porparte de pequeños productores, que, enmuchos casos, son mujeres.

El Acceso al Mercado de productos noagrícolas de la UE, sitúa a los países ACPfrente al desafío del abastecimiento ya quesu capacidad productiva no puede compe-tir con la de las economías emergentescomo la India, China o Brasil. Al mismotiempo, en los países ACP la reducción deimpuestos de importación a los productosno agrícolas, reduce considerablemente larecaudación y la capacidad del Gobiernopara brindar, a su población, servicios esen-ciales a precios asequibles.

Efectivamente, la población rural, mayo-ritariamente femenina, que trabaja y pro-duce en el sector agrícola; para obtener

Tratados de Libre Comercio


unos ingresos dignos y estables dependede los servicios esenciales de agua, ener-gía, educación, sanidad, etc. En muchospaíses ACP como en Ghana o en Costa deMarfil, la apertura del mercado de servi-cios nacionales esenciales a empresasextranjeras tuvo como resultado la crea-ción de servicios de dos velocidades muydistintas, rápida para las áreas urbanasricas y muy lenta para las rurales pobres.Estas situaciones sumadas a la dificultadde tener ingresos estables ha reducidonotablemente la capacidad productiva delas mujeres y ha debilitado sus posibilida-des de empoderamiento y participaciónsocial, en la economía y en la política.

El impulso de la inversión directa extranje-ra y del modelo consumista, que en los paí-ses receptores suele carecer del adecuadomarco regulador, contribuyó al debilita-miento de la capacidad de formulación depolíticas nacionales por parte de los paísesACP, además de mantenerlos en el papeltradicional que les ha reservado la actualdivisión internacional del trabajo. Estasopciones políticas y económicas mal regula-das y al margen de cualquier participacióno consulta social sólo benefician a las yaricas minorías en lugar de procurar el bien-estar de las mayorías pobres de los paísesACP.

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Mariarosaria Iorio


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