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Secretaría de Hacienda y Crédito Público Unidad de Coordinación con Entidades Federativas

DIAGNÓSTICO INTEGRAL DE LA

SITUACIÓN ACTUAL DE LAS HACIENDAS PÚBLICAS

ESTATALES Y MUNICIPALES

15 DE MAYO DE 2004

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ÍNDICE

Introducción

1. Transferencias Federales y Finanzas Estatales 1.1 La Recaudación Federal Participable 1.2 Participaciones e Incentivos Económicos 1.2.1 Depósito Sujeto a Devolución para 2003 y 2004 a las Entidades Federativas 1.3 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios. Ramo 33 1.4 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. Ramo 25 1.5 Convenios de Descentralización 1.6 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) Ramo 391.7 Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES)

1.8 Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)

2. Ingresos de las Entidades Federativas 2.1 Ingresos Propios 2.1.1 Aprovechamiento de las Potestades Tributarias Existentes 2.1.2 Evolución de los Ingresos Tributarios 2.1.3 Evolución de los Ingresos No Tributarios 2.2 Ingresos del Distrito Federal

3. Gasto Público de las Entidades Federativas 3.1 Clasificación Económica 3.2 Gasto en Desarrollo Social 3.2.1 Gasto Educativo

3.2.2 Gasto en Educación Superior 3.2.3 Gasto en Salud

4. El Acceso al Financiamiento de los Gobiernos Estatales y Municipales 4.1 Marco Legal del Endeudamiento de las Entidades Federativas y Municipios. 4.2 Evolución Histórica de la Deuda Pública. 4.3 Estructura Actual de la Deuda Pública. 4.4 Los Sistemas de Pensiones de las Entidades Federativas y Municipios. 4.5 Panorama General de la Seguridad Social en México 4.6 Los Sistemas de Pensiones.

5. Finanzas Públicas Municipales 5.1. Ingresos 5.1.1 Potestades de los Municipios en Materia de Ingresos. 5.1.2 Fuentes de Ingresos. 5.1.2.1 Transferencias Federales. 5.1.2.1.1 Participaciones e Incentivos Económicos. 5.1.2.1.2 Aportaciones Federales. 5.1.2.1.3 Ingresos Municipales por Predial y Agua. 5.2 Gasto Municipal. 5.3 Endeudamiento Municipal.

6. Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. 6.1 Importancia de los Incentivos Económicos. 6.2 Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos. 6.3 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos. 6.4 Derechos de Zona Federal Marítimo Terrestre. 6.5 Indicadores de Eficiencia y Eficacia de las facultades delegadas por la Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal.

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6.5.1 Programas de Fiscalización. 6.5.2 Programas de Recaudación.

7. Transparencia y Rendición de Cuentas Conclusiones Anexo I. Definiciones y Conceptos Anexo II. Documentación Enviada a las Entidades Federativas e Informe de Respuestas de

las Mismas. Anexo III. Evaluación del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Anexo IV. Distribución de Participaciones

Anexo V. Crecimiento Real de la RFP, el PIB y las Participaciones e Incentivos Económicos

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Introducción El federalismo fiscal constituye un elemento fundamental en las relaciones que se establecen entre los diferentes ámbitos de gobierno, por ello, resulta necesario avanzar en el análisis de algunas de las principales características de la hacienda pública nacional, que permitan definir estrategias para fortalecer las atribuciones de los tres órdenes de gobierno y las relaciones entre ellos, lo que tiene que ver con la forma en que se obtienen los recursos de la población y se le retribuye en servicios, con la emisión de deuda y su servicio, en un contexto de mayor transparencia y mejor rendición de cuentas del desempeño gubernamental, como se ha establecido en el Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, el Programa Nacional de Financiamiento del Desarrollo y el Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006. En la actualidad, a través de la Convención Nacional de las haciendas públicas, los tres órdenes de gobierno, se han dado a la tarea de analizar los ingresos, el gasto, la deuda, el patrimonio, la modernización de la administración, su coordinación fiscal, la colaboración administrativa y la transparencia.

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que ha sido la base del federalismo fiscal mexicano, a través de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales (CPFF), en su función de secretariado técnico de la Convención Nacional, está aportando elementos de análisis, sobre la base de la experiencia, que le ha permitido avanzar, entre otros aspectos, en:

• Un sistema tributario que evita la doble tributación, es más simple y se orienta hacia una eficiente distribución de competencias y potestades;

• El aumento de las participaciones a las entidades federativas y municipios, respecto a la Recaudación Federal Participable (RFP);

• El incremento de las transferencias de gasto, lo que permite que estados y municipios reciban un poco más del 60 por ciento de la RFP,

• Un sistema de distribución de participaciones, creado por consenso de las entidades federativas y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), que ha permitido eliminar la discrecionalidad en la distribución de los recursos, reducir los diferenciales per-cápita de las situaciones extremas entre las entidades federativas; y dinamizar el esfuerzo recaudatorio local, en el caso del Fondo de Fomento Municipal.

• La agrupación en el Ramo 33 de los recursos federales descentralizados que se encontraban dispersos en el presupuesto federal incorporándolos en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) como un quinto capítulo, a partir del 1º de enero de 1998.

• La aportación adicional de recursos desde el año 2000, por indicación del Congreso de la Unión, a través del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF)

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• Y la asignación, en 2003, de los recursos del FIES (Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados), derivados de los ingresos excedentes del petróleo.

Si bien los avances resultan importantes, aún nuestro sistema fiscal contempla temas pendientes que debe atender:

• En el principal elemento de referencia relacionado con las participaciones y algunos rubros de aportaciones, la Recaudación Federal Participable, muestra inflexibilidades para aumentar su monto y la disponibilidad de recursos para las entidades y municipios, debido a que la recaudación federal no petrolera en su diseño contiene numerosas fugas y concesiones, de acuerdo a la información sobre gastos fiscales que se ha elaborado a petición del H. Congreso de la Unión.

• Aun cuando los aumentos en las participaciones en ingresos federales han sido importantes, éstas resultan insuficientes para satisfacer los requerimientos de los gobiernos locales. Toda vez que el gasto de las autoridades locales ha crecido más que sus ingresos, lo que en parte se debe a un bajo aprovechamiento de sus facultades recaudatorias.

• Gradualmente el sistema se ha ido alejando de una relación deseable entre la rendición de cuentas a la población objeto de los impuestos y el nivel en el que se aplican los gravámenes.

El presente diagnóstico aporta elementos que permiten enriquecer el análisis, utilizando para ello fuentes de información provenientes de las Cuentas Públicas, Leyes de Ingresos, Presupuestos de Egresos y documentos normativos de las entidades federativas; estadísticas de finanzas públicas del INEGI; así como bases de datos de la SHCP. El alcance del análisis ha dependido de la disponibilidad de información. Ante la falta de homologación de los sistemas contables y los diversos grados de desagregación de la información en las fuentes estatales mencionadas, se solicitó información adicional, para lo cual se distribuyeron a las entidades federativas, en la Reunión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, del 12 de marzo de 2004, una serie de formatos, para homologar las cifras, sin embargo hasta a la fecha sólo 10 han dado respuesta, y algunos de forma parcial (ver Anexo II), lo que no limitó los alcances del Diagnóstico. En relación con lo anterior, debe señalarse que en cada apartado se señalan las fuentes específicas y periodos de información utilizados.

Con el fin de dar continuidad al análisis del Diagnóstico correspondiente a 2003, se ha mantenido su estructura. En primer lugar, se aborda la evolución de las transferencias federales en los ingresos de las entidades federativas y los municipios.

En segundo término, se aprecian las fuentes de ingresos propias de las entidades federativas y su dinámica, destacando nuevamente algunas de sus particularidades, en especial el incremento de los ingresos tributarios en algunas de ellas, por efecto del mejor aprovechamiento de sus potestades.

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El tercer apartado se refiere al gasto de las entidades federativas. Se analizan aquí los conceptos en su clasificación económica y sus tendencias en las vertientes de gasto corriente y de capital. Se particulariza el caso del Distrito Federal, al igual que en el capítulo de ingresos, por constituir un caso especial, en razón de la magnitud de sus recursos, que resultan muy superiores al resto de los estados del país, fundamentalmente porque sus finanzas incluyen la recaudación del impuesto predial y el de adquisición de inmuebles, que en los estados son de carácter municipal. También en este apartado se incluyen elementos sobre la situación del gasto social, particularmente en educación, educación superior y del gasto en salud. En estos aspectos se observan los niveles de contribución, con recursos propios, que presentan las entidades federativas, en apoyo al financiamiento de estos servicios fundamentales, y como complemento a los recursos federales destinados para tales propósitos.

En cuarto lugar, se aborda el tema de la deuda pública dentro de su marco legal, evolución y estructura, tanto de las entidades federativas como de los municipios. La información disponible permite apreciar el mantenimiento de su administración en márgenes adecuados. La problemática de las pensiones que sigue siendo un tema central de la agenda nacional y por ello, se presenta un panorama general de la seguridad social en México así como un vistazo a los diferentes tipos de sistemas de pensiones, con sus ventajas y desventajas, en virtud de no contar con información adicional por entidad federativa, ya que aún cuándo se les ha solicitado dicha información en diversas ocasiones a las entidades federativas, sólo siete entidades han enviado la misma, y algunas de éstas de manera parcial.

Un quinto aspecto es de las Finanzas Municipales, al cual se han añadido reflexiones relacionadas con los distintos rubros de ingresos y egresos, así como sobre las características de su endeudamiento, a partir de datos proporcionados por las entidades federativas. Las transferencias federales son incorporadas en un apartado particular con el objeto de analizarlas en sus vertientes de transferencias de ingreso y aportaciones de gasto.

En el sexto tema, se desarrollan aspectos relacionados con la Colaboración Administrativa que, entre otras ventajas, posibilita la ampliación de las fuentes de ingresos; genera efectos positivos en materia de fiscalización, al hacer posible un mayor cumplimiento de los contribuyentes y permitir a los gobiernos locales una expansión de sus capacidades administrativas, donde algunas de ellas alcanzan productividades muy superiores a los de la media nacional.

Por último, se contempla el análisis de los aspectos relativos a la transparencia, el cual vuelve a subrayar la necesidad de contar con un sistema homogéneo de contabilidad gubernamental para los tres órdenes de gobierno, en documentos fundamentales como son las leyes de ingresos, los presupuestos de egresos y las cuentas públicas.

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1. Transferencias Federales y Finanzas Estatales

Las fuentes de ingresos estatales son las siguientes:

Gráfica 1.1

Las fuentes de Ingresos de la Entidades Federativas

Ingresos Propios - Impuestos - Derechos - Productos - Aprovechamientos

Transferencias Federales en Efectivo: • Participaciones en Ingresos Federales • Ingresos por Colaboración

Administrativa (Incentivos)

Transferencias de Gasto Federalizado:• Fondos de Aportaciones• Convenios de Descentralización• Programa de Apoyos para el

Fortalecimiento de Entidades Federativas (PAFEF)

TRANSFERENCIAS FEDERALES

Financiamiento

Fuente: Elaborado por UCEF, SHCP-

Las transferencias que reciben los gobiernos estatales y municipales por parte de la Hacienda Pública Federal, equivalen a tres quintas partes de la Recaudación Federal Participable (RFP), concepto que incluye todos los ingresos impositivos netos del gobierno federal, así como los derechos sobre hidrocarburos, excepto el extraordinario y el adicional.

• En 2003, la Federación transfirió, por concepto de participaciones y gasto federalizado, la cantidad de 530 690.7 millones de pesos.

• Respecto a la RFP, en 1980 se transfirió a entidades y municipios el 17.5 por ciento mientras que en 2003 esta cifra se elevó al 57.8 por ciento.

• Los aumentos se explican principalmente por incrementos en el Ramo 33, el Fondo General de Participaciones (FGP) y la incorporación del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) y el Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), el cual se ha elevado con relación a la RFP.

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Cuadro 1.1 Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas y Municipios

(Millones de pesos) Composición RFP Concepto 1998 1999 2000 2001 2002 2003 e/ 1998 1999 2000 2001 2002 2003e/

TOTAL DE TRANSFERENCIAS FEDERALES 250,639.5 311,467.1 389,785.7 445,713.0 473,770.4 530,690.7 56.5 55.7 55.8 59.2 59.0 57.8I. Participaciones Federales (1+2) 113,578.2 140,670.9 178,136.1 196,931.0 200,103.9 230,625.0 25.6 25.2 25.5 26.2 24.9 25.11. Participaciones 103,572.6 127,937.6 163,143.9 176,401.8 181,217.4 210,972.7 23.4 22.9 23.3 23.4 22.6 23.0Fondo General de Participaciones 95,111.5 117,361.9 149,390.6 162,763.7 166,887.6 194,320.0 21.4 21.0 21.4 21.6 20.8 21.2Fondo de Fomento Municipal 4,479.4 5,542.8 7,055.2 7,686.3 7,880.3 9,178.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0Reserva de Contingencia 1,103.8 1,358.0 1,731.3 1,900.0 1,961.3 2,265.9 0.2 0.2 0.2 0.3 0.2 0.2Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios 2,218.8 2,889.3 3,909.8 2,925.5 3,354.7 3,862.6 0.5 0.5 0.6 0.4 0.4 0.40.136 % de la Recaudación Federal Participable 624.5 754.6 972.4 1,033.6 1,069.8 1,248.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 34.6 31.0 84.6 92.7 63.7 98.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.02. Incentivos Económicos 10,005.6 12,733.3 14,992.2 20,529.2 18,886.5 19,652.4 2.3 2.3 2.1 2.7 2.4 2.1Incentivos del Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos

7,017.7 8,431.3 8,986.8 11,262.7 12,808.1 12,833.8 1.6 1.5 1.3 1.5 1.6 1.4

Incentivos del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos

2,190.9 3,390.9 4,990.4 4,678.4 4,549.7 4,390.0 0.5 0.6 0.7 0.6 0.6 0.5

Otros Incentivos Económicos 797.0 911.1 1,015.0 4,588.1 1,528.7 2,428.6 0.2 0.2 0.1 0.6 0.2 0.3II. Gasto Primario Transferido (2+3+4+5) 137,061.3 170,796.2 211,649.6 248,782.0 273,666.5 300,065.7 30.9 30.6 30.3 33.0 34.1 32.73. Ramo 33 1/ 114,700.7 152,062.8 181,609.1 209,417.3 226,146.5 241,417.7 25.9 27.2 26.0 27.8 28.1 26.3Educación Básica 79,997.9 97,417.2 115,263.7 130,648.4 141,175.9 151,429.0 18.0 17.4 16.5 17.4 17.6 16.5Servicios de Salud 13,846.4 18,190.1 22,832.4 25,336.7 27,588.1 31,831.4 3.1 3.3 3.3 3.4 3.4 3.5Infraestructura Social 10,403.4 13,933.6 15,989.8 19,064.1 21,783.9 22,332.7 2.3 2.5 2.3 2.5 2.7 2.4Estatal 1,261.1 1,688.7 1,938.0 2,310.6 2,640.2 2,706.7 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3Municipal 9,142.3 12,244.9 14,051.8 16,753.5 19,143.7 19,626.0 2.1 2.2 2.0 2.2 2.4 2.1Seguridad Pública 0.0 4,715.0 5,213.9 5,786.4 3,210.0 2,537.0 0.0 0.8 0.7 0.8 0.4 0.3Aportaciones Múltiples 3,720.9 4,558.0 5,227.4 6,231.1 7,115.1 7,287.7 0.8 0.8 0.7 0.8 0.9 0.8Educación Tecnológica y para Adultos 0.0 151.3 2,051.6 2,811.5 2,946.8 3,110.7 0.0 0.0 0.3 0.4 0.4 0.3Fortalecimiento Municipal y Dem. Terr. Del D.F. 2/ 6,732.1 13,097.6 15,030.3 19,539.1 22,326.7 22,889.2 1.5 2.3 2.2 2.6 2.8 2.54. Convenios de Descentralización 22,360.6 18,733.4 23,170.5 26,557.0 32,820.0 29,252.0 5.0 3.4 3.3 3.5 4.1 3.25. Ramo 39 (PAFEF) - - 6,870.0 12,807.7 14,700.0 17,000.0 - - 1.0 1.7 1.8 1.96. Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES)

- - - - - 12,396.0 - - - - - 1.4

1/ Incluye Aportaciones ISSSTE y FOVISSSTE. 2/ Para 1999 y 2000, el D.F. fue excluido de este Fondo. Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras. Fuente: Para el caso de Participaciones se tomaron datos de la UCEF y para el Ramo 33, Convenios de Descentralización y PAFEF se utilizaron datos de la SSE-SHCP.

• Los aumentos han beneficiado tanto a las entidades federativas como a los

municipios. • En este contexto, resulta determinante la participación de las entidades

federativas con más del 80 por ciento de los recursos.

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Cuadro 1.2 Recursos Federales Descentralizados a Entidades Federativas

(Millones de pesos) Enero-Diciembre

Composición RFP Concepto 1998 1999 2000 2001 2002 2003 e/ 1998 1999 2000 2001 2002 2003e/ENTIDADES FEDERATIVAS 207,938.0 252,902.4 318,505.8 378,332.3 385,015.0 432,738.0 46.9 45.3 45.6 48.0 47.9 47.1I. Participaciones Federales 86,751.0 107,448.4 135,938.3 148,991.5 152,818.9 175,187.5 19.6 19.2 19.5 19.8 19.0 19.11. Participaciones 78,721.0 97,247.0 123,995.0 133,341.6 137,781.9 159,497.2 17.8 17.4 17.7 17.7 17.1 17.4Fondo General de Participaciones 76,089.2 93,889.5 119,512.5 129,533.7 133,232.6 154,686.7 17.2 16.8 17.1 17.2 16.6 16.9Fondo de Fomento Municipal - - - - - - - - - - - -Reserva de Contingencia 856.8 1,046.1 1,354.7 1,475.2 1,869.2 1,733.4 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2 0.2Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios 1,775.0 2,311.4 3,127.8 2,332.7 2,680.1 3,077.0 0.4 0.4 0.4 0.3 0.3 0.30.136 % de la Recaudación Federal Participable - - - - - - - - - - - -Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo - - - - - - - - - - - -2. Incentivos Económicos 8,030.0 10,201.4 11,943.3 15,649.9 15,036.9 15,690.3 1.8 1.8 1.7 2.1 1.9 1.7Incentivos del impuesto sobre tenencia o uso de vehículos

5,614.2 6,745.0 7,189.4 8,968.4 10,234.4 10,215.4 1.3 1.2 1.0 1.2 1.3 1.1

Incentivos del impuesto sobre automóviles nuevos 1,752.7 2,712.7 3,992.3 3,728.7 3,634.5 3,499.7 0.4 0.5 0.6 0.5 0.5 0.4Otros Incentivos Económicos 663.1 743.7 761.6 2,952.8 1,168.1 1,975.2 0.1 0.1 0.1 0.4 0.1 0.2II. Gasto Estatal 121,186.9 145,453.7 182,567.5 212,489.4 232,196.1 257,550.5 27.3 26.0 26.1 28.2 28.9 28.13. Ramo 33 1/ 98,826.3 126,720.3 152,527.0 173,124.7 184,676.1 198,902.5 22.3 22.7 21.8 23.0 23.0 21.7Educación Básica 79,997.9 97,417.2 115,263.7 130,648.4 141,175.9 151,429.0 18.0 17.4 16.5 17.4 17.6 16.5Servicios de Salud 13,846.4 18,190.1 22,832.4 25,336.7 27,588.1 31,831.4 3.1 3.3 3.3 3.4 3.4 3.5Infraestructura Social Estatal 1,261.1 1,688.7 1,938.0 2,310.6 2,640.2 2,706.7 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3Seguridad Pública 0.0 4,715.0 5,213.9 5,786.4 3,210.0 2,537.0 0.0 0.8 0.7 0.8 0.4 0.3Aportaciones Múltiples 3,720.9 4,558.0 5,227.4 6,231.1 7,115.1 7,287.7 0.8 0.8 0.7 0.8 0.9 0.8Educación Tecnológica y de Adultos 0.0 151.3 2,051.6 2,811.5 2,946.8 3,110.7 0.0 0.0 0.3 0.4 0.4 0.34. Convenios de Descentralización 22,360.6 18,733.4 23,170.5 26,557.0 32,820.0 29,252.0 5.0 3.4 3.3 3.5 4.1 3.25. Ramo 39 (PAFEF) - - 6,870.0 12,807.7 14,700.0 17,000.0 - - 1.0 1.7 1.8 1.96. Fideicomiso para la Infraestructura de los Estados (FIES)

- - - - - 12,396.0 - - - - - 1.4

1/ Incluye Aportaciones ISSSTE y FOVISSSTE. Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras. Fuente: Para el caso de Participaciones se tomaron datos de la UCEF y para el Ramo 33, Convenios de Descentralización y PAFEF se utilizaron datos de la SSE-SHCP.

• En el caso de los municipios se aprecia una mayor participación en el total de

los recursos, lo que se expresa en un aumento con relación a la RFP de 9.6 por ciento a 10.7 por ciento en el periodo 1998-2003.

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Cuadro 1.3 Recursos Federales Descentralizados a Municipios

(Millones de pesos) Enero-Diciembre

Composición RFP Concepto 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1998 1999 2000 2001 2002 2003e/

MUNICIPIOS 42,701.6 58,565.0 71,279.9 84,232.1 88,755.5 97,952.8 9.6 10.5 10.2 11.2 11.0 10.7I. Participaciones Federales 1/ 26,827.2 33,222.5 42,197.8 47,939.5 47,285.1 55,437.6 6.0 5.9 6.0 6.4 5.9 6.01. Participaciones 24,851.6 30,690.6 39,148.9 43,060.2 43,435.5 51,475.5 5.6 5.5 5.6 5.7 5.4 5.6Fondo General de Participaciones 19,022.3 23,472.4 29,878.1 33,230.0 33,655.0 39,633.2 4.3 4.2 4.3 4.4 4.2 4.3Fondo de Fomento Municipal 4,479.4 5,542.8 7,055.2 7,686.3 7,880.3 9,178.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0Reserva de Contingencia 247.0 311.9 376.6 424.8 92.1 532.5 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 443.8 577.9 782.0 592.8 674.6 785.5 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.10.136 % de la Recaudación Federal Participable 624.5 754.6 972.4 1,033.6 1,069.8 1,248.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 34.6 31.0 84.6 92.7 63.7 98.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.02. Incentivos Económicos 1,975.6 2,531.9 3,048.9 4,879.3 3,849.6 3,962.1 0.4 0.5 0.4 0.6 0.5 0.4Incentivos del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos

1,403.5 1,686.3 1,797.4 2,294.3 2,573.7 2,618.4 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3

Incentivos del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos

438.2 678.2 998.1 949.7 915.3 890.4 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1

Otros Incentivos Económicos 133.9 167.4 253.4 1,635.3 360.6 453.4 0.0 0.0 0.0 0.2 0.0 0.0II. Gasto Municipal 15,874.4 25,342.5 29,082.1 36,292.6 41,470.4 42,515.2 3.6 4.5 4.2 4.8 5.2 4.63. Ramo 33 15,874.4 25,342.5 29,082.1 36,292.6 41,470.4 42,515.2 3.6 4.5 4.2 4.8 5.2 4.6Infraestructura Social Municipal 9,142.3 12,244.9 14,051.8 16,753.5 19,143.7 19,626.0 2.1 2.2 2.0 2.2 2.4 2.1Fortalecimiento Municipal y Dem. Terr. Del D.F. 2/ 6,732.1 13,097.6 15,030.3 19,539.1 22,326.7 22,889.2 1.5 2.3 2.2 2.6 2.8 2.51/ Incluye Aportaciones ISSSTE y FOVISSSTE. 2/ Para 1999 y 2000, el D.F. fue excluido de este Fondo. Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras. Fuente: Para el caso de Participaciones se tomaron datos de la UCEF y para el Ramo 33, Convenios de Descentralización y PAFEF se utilizaron datos de la SSE-SHCP.

• En un periodo más amplio, los incrementos se reflejan en un mayor ejercicio,

por parte de las entidades y municipios, del gasto primario del gobierno federal; ya que, la administración pública centralizada pasó de ejercer el 65.9 por ciento en 1990 a tan sólo el 38.7 por ciento en 2003.

Gráfica 1.2

Gasto por Órdenes de Gobierno 1990-2003

Fuente: UCEF-SHCP, con información del 3er Informe de Gobierno.

11

• Visto desde otra perspectiva, en el 2003 por cada peso ejercido por la Administración Pública Centralizada, las entidades federativas y municipios gastaron 1.58 pesos. El promedio de 1990 a 2003 fue de 1.12 pesos.

Gráfica 1.3

Gasto Federalizado Pesos Transferidos a Estados y Municipios por peso ejercido

por la Administración Pública Centralizada

0.52 0.47

0.79 0.82 0.87 0.87

1.09 1.25

1.39 1.47 1.48

1.67

1.42 1.58

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Promedio 1990-20031.12 pesos

Fuente: UCEF- SHCP, con información del 3er Informe de Gobierno.

• Estos cambios se sustentaron en parte, en el hecho de que las Participaciones

e Incentivos de 1979 a 2002, aumentaron 12.6 puntos porcentuales respecto a la RFP.

12

Gráfica 1.4 Evolución de la Participaciones e Incentivos 1979-2003

1979 1980 1983 1986 1989 1992 1995 1998 2000 2001 2002 2003

ISANIEPSTenencia

Participaciones

Adicionales

Participaciones

Base

El porcentaje de la RFP se calcula con base en la recaudación Participable de cada año.

La cifra de 1979 es aproximada.

Para 2003 se presenta la cifra estimada

12.5%

de la RFP

18.9%

de la RFP

21.5%

de la RFP

25.1%

de la RFP

Fuente: UCEF-SHCP.

• Si a las Participaciones e Incentivos le sumamos los recursos del Ramo 33, los

Convenios, el PAFEF y el FIES, se observa que las transferencias federales a estados y municipios, en el periodo de 1979 a 2003:

- Pasaron de 12.5 por ciento a 57.8 por ciento de la RFP. - Sumaron en términos reales más de 585 mil millones de pesos.

13

Gráfica 1.5 Total de Transferencias a Estados y Municipios

(Miles de Millones de pesos de 2002)

30

80

130

180

230

280

330

380

430

480

530

580

1979 1980 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 e/

FIESPAFEFConvenios

Aportaciones

Participaciones

e Ingreso por

Colaboración

Participaciones

Base

17.5% RFP

119.9 mmdp

56.5% RFP

435.7 mmdp

57.8% RFP

585.6 mmdp

El porcentaje de la RFP se calcula con base en la recaudación Participable de cada año.

La cifra de 1979 es aproximada.

Para 2003 se presenta la cifra estimada Fuente: UCEF- SHCP.

• Una forma adicional de presentar el fenómeno aludido, es comparando los aumentos del Producto Interno Bruto (PIB), la RFP y las Participaciones e Incentivos:

Gráfica 1.6

Crecimiento Real Acumulado 1980-2003

70.2 73.1

145.1

RFP PIB Participaciones eIncentivos Económicos

Fuente: UCEF- SHCP.

14

1.1 La Recaudación Federal Participable La RFP es uno de los elementos esenciales en la distribución de los recursos del Sistema de Participaciones y de los Fondos de Aportaciones Federales, debido a que los fondos participables de las entidades federativas y municipios se calculan en proporción a ella, y sirve de referencia para el cálculo del Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) y Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF), todos ellos correspondientes a los Fondos de Aportaciones del Ramo 33. La RFP se define en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) como aquella que obtiene la Federación como producto de todos sus impuestos, así como por los derechos por la extracción de petróleo y de minería, recargos, disminuidos con los siguientes conceptos:

• Devoluciones. • Compensaciones. • Los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extracción de petróleo. • Por participaciones específicas en los Impuestos Especiales sobre

Producción y Servicios (IEPS) es decir, tabacos, cervezas y bebidas alcohólicas, entre otros.

• Por Incentivos Económicos autoliquidables, como es el caso de la Tenencia, el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN) y los derivados de la Colaboración Administrativa.

• y otros que establece la LCF.

La RFP que define el artículo 2º de la Ley de Coordinación Fiscal se integra, como mencionamos anteriormente, con todos los impuestos federales y los derechos sobre extracción de petróleo, minería y recargos. Para fines explicativos es identificada como RFP Bruta. A ésta, se le deducen las devoluciones, las compensaciones y los derechos extraordinarios y adicionales1 sobre extracción de petróleo; así como, aquellos recursos sobre los que la Federación paga participaciones directamente a los estados y municipios por IEPS en los conceptos de tabacos labrados, cerveza y bebidas alcohólicas, la recaudación de los impuestos sobre tenencia o uso de vehículos y automóviles nuevos, incentivos económicos y loterías, obteniendo así, la RFP Neta, concepto que también sólo tiene un fin explicativo. La RFP neta, es la cifra que sirve de base para el cálculo y distribución de participaciones en ingresos federales. Así, mensualmente con la RFP neta del mes inmediato anterior se calculan las participaciones del mes correspondiente. Por

1 El derecho adicional sirve de referencia para el cálculo del 3.17 por ciento de participaciones a municipios colindantes con la frontera o litorales por donde se realice materialmente la salida del país de dichos productos, de acuerdo con el artículo 2-A, fracción II de la Ley de Coordinación Fiscal.

15

ejemplo, las participaciones de los meses de enero a abril se calculan con la RFP de diciembre a marzo; de la misma forma cada cuatro meses se formula un ajuste cuatrimestral considerando las cifras de la RFP neta de los meses correspondientes; finalmente, también se formula un ajuste definitivo del ejercicio una vez que se conocen los datos de los ingresos del gobierno federal publicados en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal.

Gráfica 1.7

Recaudación Federal Participable

A. RFPBruta

- Ingresos Tributarios- Derechos:

• Hidrocarburos• Minería

- Recargos

- Devoluciones- Compensaciones- Impuesto Sobre Tenencia y Uso de Vehículos- Impuesto Sobre Automóviles Nuevos- 8% Tabacos Labrados- 20% Bebidas Alcohólicas- 20% Cerveza- Derecho Extraordinario sobre Extracción de Petróleo- Derecho Adicional por Extracción de Petróleo- Incentivos Económicos- 6% Loterías

B. Deducir a la RFPBruta

C. RFP Neta(A-B)

- Base de cálculo de las participaciones (Ramo 28)

Fuente: UCEF.

Atendiendo a lo anterior, se puede señalar que el comportamiento y evolución de la RFP depende, principalmente, de la evolución de la economía en su conjunto debido a que involucra al Impuesto Sobre la Renta (ISR), Impuesto al Valor Agregado (IVA), Impuesto Especial sobre Producción y Servicios (IEPS), otros impuestos y derechos, la evolución del mercado petrolero, así como la efectividad de las distintas políticas fiscales implementadas por el gobierno federal y el Congreso de la Unión. Durante su evolución la RFP ha presentado las siguientes características:

• En el periodo de 1990 a 2003, la RFP mostró un crecimiento, en términos reales, de 48.7 por ciento, al pasar de 149 199.6 millones de pesos en 1990 a 221 892.8 millones de pesos en 2003 (todo expresado en pesos de 1993), lo que significa un crecimiento real promedio anual del 3.1 por ciento.

• En el año 1995, los ingresos tributarios experimentaron una fuerte caída al

perder casi 34 mil millones en términos reales con respecto a 1994, es decir, casi un 23 por ciento, debido a la contracción que la economía mexicana sufrió en ese año.

16

• Cabe señalar que para 2002 en la Ley de Ingresos de la Federación se sobreestimaron algunos conceptos incluidos en la RFP, lo que ocasionó que no se cumpliera con la meta establecida.

Cuadro 1.4

Recaudación Federal Participable (Miles de millones de pesos de 1993)

Concepto 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 I. Ingresos Tributarios 126.0 127.7 134.8 142.3 147.1 113.1 114.7 134.9 151.7 170.3 168.3 173.4 183.6 184.1II. Derechos 30.4 29.0 27.5 25.3 19.7 30.3 37.9 36.6 20.5 18.0 37.4 35.5 24.9 39.9III. RFP Bruta (I+II) 156.4 156.7 162.3 167.6 166.8 143.3 152.7 171.6 172.2 188.3 205.7 208.9 208.4 223.9IV. Deducciones Totales 7.2 0.6 0.5 3.0 3.1 2.6 3.8 4.5 4.9 5.4 1.9 1.7 1.6 2.0V. RFP Neta (III-IV) 149.2 156.2 161.9 164.6 163.6 140.7 148.9 167.0 167.3 182.9 203.7 207.3 206.8 221.9

Fuente: UCEF-SHCP. (Cifras devengadas)

1. 2 Participaciones e Incentivos Económicos Los recursos fiscales que se transfieren a las entidades federativas y municipios, de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, por participaciones e incentivos económicos sustentados en los Convenios de Colaboración Administrativa (CCA) en Materia Fiscal Federal, se enmarcan también en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) como Gasto no Programable. Como porcentaje de la RFP, en el cuadro 1.5, es posible observar los siguientes resultados para 2003:

Cuadro 1.5

Fondos Participables e Incentivos Económicos 2003 (Estructura)

Conceptos Porcentaje Totales (1+2) 25.1 1. Participaciones 23.0 Fondo General de Participaciones 21.2 Porcentaje de Ley 1/ 20.0 Coordinación en Derechos1/ 1.0 Resarcimiento Bases Especiales de tributación 0.2 Fondo de Fomento Municipal 1/ 1.0 Reserva de Contingencia 1/ 0.2 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 2/ 0.4 0.136% de la Recaudación Federal Participable 1/ 0.1 Derecho adicional sobre la extracción de petróleo 2/ 0.0 2. Incentivos económicos 2/ 3/ 2.1 Incentivos del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos 1.4 Incentivos del Impuesto sobre Automóviles Nuevos 0.5 Otros incentivos económicos 0.3

1/ En proporción directa a la RFP 2/ El porcentaje se toma solo como referencia a la RFP. 3/ En función al esfuerzo recaudatorio de las entidades. Fuente: UCEF-SHCP.

17

• De la información presentada anteriormente, sobresalen el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo de Fomento Municipal (FFM) y los Incentivos Económicos, los cuales en conjunto, representaron para 2003, el 24.3 por ciento de la RFP de un total de 25.1 por ciento.

• Durante los últimos años las participaciones en ingresos federales han tenido un comportamiento dinámico. - En términos reales para 1990 alcanzaron un monto de 31 382.9 millones

de pesos y para el 2003 se obtuvo un monto de 55 761.1 millones de pesos.

- Esto significó un crecimiento real de 77.7 por ciento en ese periodo. - La tasa media de crecimiento en el periodo 1990-2003 fue de 4.5 por

ciento.

Gráfica 1.8 Participaciones e Incentivos Económicos 1990-2003

31.4 32.634.8 36.5 38.3

32.936.3

41.2 42.946.1

51.954.2

51.555.8

21.0 20.921.5

22.2

23.4 23.424.4 24.6

25.1

2.7 2.7 2.8 2.9 2.9 2.7 2.8 3.0 3.0 3.1 3.2 3.4 3.2 3.4

24.9

26.225.525.225.6

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

% de la RFP

Miles de Millonesde pesos

% del PIB

Fuente: UCEF- SHCP.

• Las participaciones e incentivos económicos también se han incrementado con relación a la proporción existente respecto al Producto Interno Bruto (PIB). En 1990 representaron 2.7 por ciento, en tanto que para el 2003 esta razón alcanzó el 3.4 por ciento;

• Con relación a la RFP, en 1990 representaron 21.0 por ciento y para el 2003 alcanzaron un 25.1 por ciento.

18

Este dinamismo obedece principalmente a la evolución de la RFP, al cambio de estructura en el Sistema de Participaciones, que incluyó recursos adicionales a los Fondos existentes y a las modificaciones al Convenio de Colaboración Administrativa, junto con otras medidas que beneficiaron a las entidades federativas como la ampliación de potestades, lo cual se muestra en el siguiente cuadro:

Cuadro 1.6

Principales Modificaciones al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en Beneficio de las Entidades Federativas y Municipios

1990-2003 Año Modificaciones

1990 • Se incrementa el FGP a 18.1 por ciento de la RFP, al integrarse el Fondo

Financiero Complementario. • Se adiciona a los criterios de reparto de participaciones la población en una

proporción igual al criterio resarcitorio, es decir, el 45.17 por ciento de la RFP.

1991-1994

• Se establece el FGP con el 18.51 por ciento de la RFP. • Se añade a las facultades de las entidades la posibilidad de cobro de

impuestos sobre espectáculos públicos los ingresos por funciones de Teatro y Circo con una tasa del 8 por ciento.

• Se adiciona al FGP el 0.5 por ciento de la RFP para entidades federativas que estén coordinadas en derechos, para 1994 este porcentaje se incrementó a 1 por ciento de la RFP.

• Se integra al FFM el Distrito Federal con un monto equivalente a 0.14 por ciento de la RFP.

• Se establece el Fondo de Reordenamiento del Comercio Urbano (FRCU) equivalente al 0.4 por ciento de la RFP.

• Se adiciona al FGP el resarcimiento de las Bases Especiales de Tributación (BET).

1995-2000

• Se incrementa el FGP a 20 por ciento de la RFP. • Se incrementa el FFM a 1 por ciento de la RFP, al incluirse el FRCU. • Por derogación de la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles, se

deja libertad absoluta a las entidades para establecer impuestos sobre esta materia.

• Se reestablece la participación directa de las entidades federativas en la recaudación del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, sobre cerveza, bebidas alcohólicas y tabacos labrados.

• Se faculta al cobro de impuesto sobre hospedaje (sólo albergue). • Se incrementa del 10 por ciento al 25 por ciento los recursos destinados a los

municipios en los ingresos de los Puentes de Peaje. • Se firma un nuevo Convenio de Colaboración Administrativa que lo amplía a

todos los impuestos y aumenta el monto de los incentivos que pueden llegar hasta el 100 por ciento del resultado de sus actos de vigilancia y fiscalización (el anterior sólo era para el IVA y de manera conjunta).

• Desde 1997 se transfiere a las entidades federativas la administración integral del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos, recibiendo el 100 por ciento de los recursos que se generen del mismo.

• Se modula la facultad de las entidades para que amplíen la tasa del impuesto local sobre premios hasta el 6 por ciento, al reducir la aplicable del ISR en la materia.

• Se faculta a las entidades al cobro de derechos por licencias de funcionamiento por venta de bebidas alcohólicas y por la colocación de anuncios y carteles o publicidad en vía pública.

• Se otorga a los municipios el 90 por ciento de los ingresos que se deriven de los derechos que causen los inmuebles ubicados en Riberas o Zonas Federales (de ríos, vasos o depósitos de agua).

19

• Se modifica la Ley Federal de Derechos en materia de uso y aprovechamiento de bienes inmuebles ubicados en Zona Federal Marítimo Terrestre, con el fin de facilitar el cobro de esos derechos por parte de la entidades federativas. Los municipios o el estado pueden destinar hasta el 20 por ciento de los ingresos a un fondo para mejorar la administración de la zona, en adición, la Federación aporta hasta el 10 por ciento de los ingresos.

• Se incorpora en la Ley de Coordinación Fiscal el artículo 3-B el cual promueve la incorporación al Registro Federal de Contribuyentes de los individuos que realizan actividades dentro de la economía informal, donde las entidades federativas participarían con el 70 por ciento de la recaudación de los denominados pequeños contribuyentes.

• Se aumenta a 100 por ciento el incentivo a las entidades federativas por los montos que se obtengan por las diferencias detectadas de actos de comprobación sobre el Impuesto al Valor Agregado, Sobre la Renta y al Activo, reflejándose en los dictámenes fiscales.

2001-2003

• Se firmaron nuevos anexos al Convenio de Colaboración Administrativa para la administración de los pequeños contribuyentes y nuevas facultades en materia de impuestos sobre venta de bienes y servicios suntuarios y del sustitutivo del crédito al salario.

• Se amplían las facultades de las entidades por disposición de la Ley de Ingresos de la Federación para 2002, para que puedan establecer un impuesto a las ventas y servicios al público en general con una tasa máxima de 3 por ciento y un impuesto de 2 a 5 por ciento de acuerdo al ingreso de las personas físicas que realicen actividades empresariales o profesionales.

• Las facultades anteriores se modularon para 2003 por modificaciones a la Ley del Impuesto al Valor Agregado para que las entidades puedan establecer una tasa que no exceda del 5 por ciento sobre la utilidad de las personas físicas del régimen intermedio del ISR. También las entidades podrán establecer un impuesto a las personas físicas del régimen de Pequeños Contribuyentes de hasta el 2 por ciento sobre sus ingresos.

• Se da la opción de firmar un anexo al Convenio de Colaboración Administrativa por cada uno de este tipo contribuyentes en los impuestos federales, con lo que se mejora la administración y se incentiva a las entidades.

• Se firma por parte de las Entidades Federativas el Anexo No.7 relativo a la facultad que se les otorga para administrar los ingresos por la ganancia de la enajenación de terrenos, construcciones o terrenos y construcciones, lo cual permite a los gobiernos estatales disponer del 100% de los ingresos que se reciban por ISR.

• Se inicia la suscripción del Acuerdo que modifica al Convenio de Colaboración Administrativa y suscribe al Anexo No. 8 a fin de ampliar las facultades e incentivos correspondientes derivados de la verificación que las entidades federativas en su circunscripción territorial la legal estancia o tenencia de toda clase de mercancía de procedencia extranjera, incluyendo vehículos.

Fuente: UCEF.

De 1990 a 2003, las participaciones e incentivos de las entidades federativas han observado una tasa media de crecimiento real a nivel nacional de 4.5 por ciento, siendo el Distrito Federal la entidad federativa con el menor crecimiento (0.9 por ciento), las entidades con los mayores crecimientos fueron: Quintana Roo, Puebla, Oaxaca, Querétaro y México. Las entidades con los menores crecimientos son Baja California, Tabasco, Sinaloa, Sonora y el Distrito Federal.

20

Gráfica 1.9

Ramo 28: Participaciones e Incentivos Económicos Tasa Media de Crecimiento Real 1990-2003

7.6

7.4

7.3

6.9

6.8

6.8

6.5

6.4

6.1

6.0

5.9

5.8

5.6

5.5

5.3

5.2

5.0

5.0

4.7

4.7

4.5

4.4

4.4

4.4

4.1

4.0

3.8

3.5

3.4

3.3

3.2

0.9

4.5

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ED

.

Media Nacional4.5%

Fuente: UCEF- SHCP. La composición de recursos obtenidos por las entidades federativas muestra que para 1990 el Distrito Federal, México, Veracruz, Tabasco y Jalisco eran las entidades que más recursos obtenían por este concepto, siendo Baja California Sur y Colima las que menos recursos recibían. Esta estructura, poco se ha modificado a lo largo del tiempo, como se observa en la composición de los recursos para 2003, sin embargo, las entidades que más recursos recibían en 1990 han perdido terreno en beneficio de otras entidades que han mejorado su posición, reduciéndose la brecha entre las entidades.

21

Gráfica 1.10 Composición de Recursos del Ramo 28,

1990 y 2003

0.7

0.8

1.0

1.0

1.1

1.2

1.2

1.3

1.4

1.5

1.6

1.7

1.9

1.9

2.2

2.4

2.5

2.5

2.8

3.0

3.0

3.1

3.1

3.8

3.8

4.0

4.5

5.0

6.0

6.1

11.7

12.1

0.7

0.7

0.9

1.0

0.8

1.0

1.3

1.2

1.3

1.3

1.4

1.3

1.5

1.6

1.9

2.4

2.8

1.8

3.2

2.9

2.3

3.6

2.9

2.9

4.0

2.9

4.9

5.7

6.1

5.6

8.9

19.3

BAJA CALIFORNIA SUR

COLIMA

TLAXCALA

NAYARIT

QUINTANA ROO

AGUASCALIENTES

CAMPECHE

ZACATECAS

DURANGO

MORELOS

YUCATÁN

QUERÉTARO

HIDALGO

SAN LUIS POTOSÍ

GUERRERO

COAHUILA

SINALOA

OAXACA

BAJA CALIFORNIA

CHIHUAHUA

MICHOACÁN

SONORA

TAMAULIPAS

GUANAJUATO

CHIAPAS

PUEBLA

NUEVO LEÓN

TABASCO

VERACRUZ

JALISCO

MÉXICO

DISTRITO FED.

19902003

Fuente: UCEF- SHCP.

La relación entre la entidad que recibe mayores participaciones del Fondo General y la que menos recibe se redujo de 7.7 veces en 1989 a 4.0 en 2003.

22

Gráfica 1.11 Participaciones per cápita: relación entre la que más recibe y la que menos,

1990-2003

7.7

6.4

3.1

3.9 4.0

4,551

5,490

1,158

674 777 1,3761,166

37512188

-

1,000

2,000

3,000

4,000

5,000

6,000

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 20030

1

2

3

4

5

6

7

8

Número de veces que representó la mayor vs. la menor

Participaciones per cápita de la entidad mayor

Participaciones per cápita de la entidad menor

Tabasco en toda la serie ha tenido la mayor participación per cápita. Michoacán tuvo la menor en 1989,1994-1997, Oaxaca de 1990-1993, 1998-1999, 2002 y 2003, Guerrero en 2000 y 2001.

MEDIA NACIONAL

Fuente: UCEF- SHCP. En lo correspondiente a las participaciones per cápita para el periodo 1989-2003, Tabasco es la entidad que mayores recursos recibe. Destacan entidades federativas como Campeche, Baja California Sur, el Distrito Federal y Sonora, situándose entre los que más recursos per cápita reciben en la actualidad. Por el contrario, se observa que Guerrero, Oaxaca, Puebla, Michoacán y Guanajuato, son las entidades federativas que menos recursos per cápita recibieron.

Cuadro 1.7 Participaciones per cápita 1989-2003

(pesos) Entidad Federativa 1989 T 1990 T 1991 T 1992 T 1993 T 1994 T 1995 T 1996 T 1997 T 1998 T 1999 T 2000 T 2001 T 2002 T 2003 T MEDIA NACIONAL 173.3 250.2 320.6 371.7 426.3 484.0 538.8 777.1 1,008.7 1,187.1 1,470.3 1,827.3 2,020.2 1,960.7 2231.5 Aguascalientes 193.7 12 272.5 10 376.8 10 448.1 8 499.4 10 565.8 9 627.3 9 913.0 8 1,122.5 10 1,342.0 9 1,694.0 10 2,177.1 7 2,390.8 8 2,338.0 7 2,679.6 7 Baja California 336.6 2 426.1 4 522.6 4 557.5 5 633.7 4 730.6 4 799.0 4 1,182.0 4 1,479.0 4 1,709.3 4 2,114.6 4 2,799.8 3 3,014.9 3 1,963.4 14 2,226.5 15 Baja California Sur 311.0 3 394.5 6 475.9 6 506.2 7 549.4 7 635.0 7 670.7 7 969.2 7 1,163.7 9 1,391.5 8 1,698.7 9 2,007.1 13 2,162.4 12 2,886.9 4 3,257.3 3 Campeche 264.7 6 500.1 2 643.1 2 671.5 2 774.2 2 871.0 2 934.2 2 1,267.1 2 1,635.6 3 1,897.7 2 2,355.7 2 3,001.4 2 3,282.1 2 3,280.8 2 3,793.7 2 Coahuila 175.5 15 249.2 15 308.5 17 363.4 16 407.1 18 474.0 17 532.9 15 752.7 16 1,001.7 15 1,281.0 13 1,608.7 13 1,868.8 15 2,156.8 13 2,023.7 13 2,293.1 13 Colima 237.6 8 348.8 7 450.4 7 514.5 6 571.9 6 684.2 5 754.7 5 1,052.2 5 1,352.0 6 1,688.6 5 2,103.4 5 2,502.1 5 2,698.7 6 2,563.2 6 2,981.1 6 Chiapas 223.4 10 253.0 13 328.4 14 360.9 18 410.9 16 443.3 20 502.0 18 787.2 15 968.3 16 1,115.9 18 1,390.2 18 1,731.9 17 1,931.1 20 1,914.6 16 2,067.4 23 Chihuahua 178.7 14 241.2 18 303.5 18 388.6 12 417.7 15 479.7 16 485.0 21 673.9 24 920.5 18 1,123.4 17 1,415.5 15 1,723.4 19 2,128.2 14 1,821.7 23 2,072.1 22 Distrito Federal 282.5 5 475.2 3 585.0 3 665.9 3 758.4 3 769.7 3 888.4 3 1,197.3 3 1,684.2 2 1,831.1 3 2,245.6 3 2,700.0 4 2,986.3 4 3,009.8 3 3,224.7 4 Durango 131.0 23 201.3 22 257.1 23 308.1 22 348.7 23 423.3 22 490.4 20 701.0 21 899.6 22 1,086.8 22 1,362.7 20 1,698.2 23 1,975.4 17 1,877.7 18 2,162.8 18 Guanajuato 115.3 25 149.9 28 208.9 27 260.3 28 304.6 29 371.4 27 424.5 26 594.9 29 770.3 28 924.5 28 1,140.5 28 1,454.0 28 1,597.3 28 1,559.5 28 1,779.7 28 Guerrero 97.3 30 147.4 29 198.1 30 253.7 29 311.0 27 357.4 29 395.1 31 568.9 31 740.1 29 885.5 30 1,048.9 31 1,255.7 32 1,380.8 32 1,362.6 31 1,558.0 32 Hidalgo 107.4 28 161.0 27 208.0 28 263.1 26 306.0 28 385.3 26 420.0 27 609.9 27 797.7 26 955.2 26 1,177.7 26 1,479.3 26 1,626.5 27 1,628.3 25 1,871.6 25 Jalisco 153.8 19 213.3 20 283.0 20 331.3 20 377.5 20 433.9 21 514.8 16 701.5 20 914.1 19 1,089.5 21 1,374.0 19 1,729.7 18 1,896.5 21 1,876.9 19 2,144.7 20 México 112.1 26 183.9 25 244.4 24 268.8 25 352.0 22 397.7 25 436.8 25 645.3 25 826.9 24 952.2 27 1,188.6 25 1,552.8 24 1,662.4 25 1,601.0 27 1,853.4 27 Michoacán 87.9 32 129.2 31 183.4 31 232.2 31 270.1 31 336.5 32 374.7 32 546.3 32 713.9 32 862.8 31 1,074.6 30 1,353.8 30 1,483.2 30 1,470.8 29 1,690.6 29 Morelos 143.8 20 223.3 19 296.3 19 343.6 19 408.8 17 488.6 15 500.8 19 749.2 17 958.4 17 1,091.6 20 1,341.1 22 1,705.3 21 1,875.8 22 1,823.9 21 2,117.9 21 Nayarit 164.4 18 252.0 14 323.6 15 376.4 15 445.0 12 504.4 14 588.4 11 844.9 12 1,070.1 13 1,262.6 14 1,569.7 14 2,014.4 12 2,127.7 15 2,215.7 9 2,518.9 10 Nuevo León 241.3 7 318.8 8 395.3 9 445.3 9 540.4 8 556.8 10 660.5 8 858.9 10 1,170.2 8 1,418.2 7 1,767.5 7 2,119.8 8 2,349.3 10 2,321.8 8 2,560.5 9 Oaxaca 89.8 31 120.7 32 171.0 32 220.9 32 268.0 32 343.9 31 414.3 29 619.5 26 728.3 31 840.5 32 1,030.6 32 1,282.7 31 1,386.6 31 1,349.3 32 1,613.9 31 Puebla 97.5 29 140.7 30 200.2 29 252.9 30 297.1 30 353.2 30 396.0 30 587.0 30 739.3 30 889.1 29 1,108.6 29 1,375.8 29 1,516.6 29 1,439.0 30 1,684.9 30 Querétaro 194.2 11 247.7 16 334.5 12 388.5 13 467.8 11 531.0 12 611.4 10 854.6 11 1,073.6 12 1,293.2 11 1,610.4 12 2,051.6 10 2,271.3 11 2,173.5 10 2,566.8 8 Quintana Roo 234.2 9 312.7 9 401.0 8 419.4 11 507.1 9 577.7 8 580.5 12 884.3 9 1,121.4 11 1,340.6 10 1,684.3 11 2,088.8 9 2,416.4 7 2,103.7 12 2,440.3 12 San Luis Potosí 108.3 27 163.0 26 212.2 26 260.4 27 311.4 26 368.8 28 416.8 28 601.5 28 780.9 27 969.8 25 1,175.3 27 1,470.7 27 1,644.8 26 1,611.1 26 1,860.9 26 Sinaloa 174.9 16 262.2 12 331.8 13 388.5 14 390.5 19 458.9 18 509.7 17 731.4 18 907.4 20 1,129.7 15 1,390.8 17 1,748.3 16 1,938.1 18 1,886.9 17 2,159.5 19 Sonora 284.4 4 403.3 5 490.3 5 560.8 4 587.3 5 673.8 6 673.9 6 1,045.5 6 1,367.0 5 1,671.7 6 1,909.1 6 2,439.5 6 2,793.7 5 2,659.3 5 3,040.5 5 Tabasco 674.0 1 777.0 1 834.5 1 948.7 1 967.6 1 1,127.6 1 1,158.4 1 1,909.3 1 2,311.4 1 2,968.1 1 3,729.2 1 4,533.2 1 4,940.6 1 4,848.4 1 5,753.0 1 Tamaulipas 187.6 13 266.1 11 366.3 11 434.4 10 440.4 13 533.2 11 561.7 14 808.9 13 1,200.6 7 1,282.5 12 1,702.8 8 2,028.6 11 2,366.6 9 2,162.6 11 2,451.8 11 Tlaxcala 174.4 17 243.6 17 308.8 16 363.1 17 423.6 14 517.0 13 563.4 13 808.2 14 1,040.2 14 1,129.2 16 1,396.8 16 1,890.2 14 1,998.8 16 1,960.5 15 2,274.2 14 Veracruz 127.6 24 198.1 23 262.9 22 306.1 23 345.1 24 399.7 24 439.8 24 678.5 23 826.0 25 1,009.4 24 1,232.5 24 1,550.7 25 1,687.4 24 1,705.6 24 1,977.0 24 Yucatán 141.3 21 202.7 21 271.9 21 323.5 21 376.4 21 458.3 19 484.0 22 691.6 22 899.0 23 1,092.2 19 1,341.2 21 1,717.5 20 1,860.6 23 1,823.0 22 2,163.0 17 Zacatecas 135.8 22 187.3 24 243.2 25 303.4 24 339.0 25 417.6 23 461.2 23 724.6 19 904.5 21 1,062.2 23 1,339.2 23 1,700.5 22 1,931.6 19 1,871.4 20 2,181.5 16

Nota: T, se refiere a taxonomía que es el lugar que ocupa la Entidad Federativa con respecto a todas las demás. Fuente: UCEF- SHCP.

Dentro de la composición estructural con respecto al total de Participaciones e Incentivos Económicos, resaltan por su importancia, para 2003, el Fondo General de Participaciones (84.3 por ciento), el Fondo de Fomento Municipal (4.0 por ciento), las participaciones por concepto de IEPS (1.7 por ciento) y los Incentivos Económicos, los cuales suman el 8.5 por ciento, donde destacan la Tenencia o Uso de Automóviles (5.6 por ciento) y el ISAN (1.9 por ciento).

Cuadro 1.8

Ramo 28: Participaciones e Incentivos Económicos Estructura Porcentual 2003

Entidad FGP FFM R. de C. IEPS 0.136 % de la RFP

Extracción de Petróleo

Tenencia o Uso de

Vehículos

ISAN Otros Incentivos Económicos*

Total

Porcentaje de la RFP

21.2 1/ 2/

1.0 2/

0.25 2/

0.42 3/

0.136 2/

0.01 3/

1.40 3/

0.48 3/

0.27 3/

23.05 4/

Total 84.3 4.0 1.0 1.7 0.5 0.0 5.6 1.9 1.1 100.0

Distrito Federal 8.9 0.8 0.4 0.2 1.4 0.4 0.1 12.1México 10.8 0.1 0.1 0.5 0.2 0.1 11.7Jalisco 5.1 0.1 0.2 0.5 0.2 0.1 6.1Veracruz 5.4 0.1 0.1 0.0 0.0 0.2 0.1 0.0 6.0Tabasco 4.8 0.1 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 5.0Nuevo León 3.7 0.1 0.0 0.1 0.0 0.5 0.1 0.0 4.5Puebla 3.4 0.2 0.1 0.2 0.1 0.1 4.0Chiapas 3.6 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 3.8Guanajuato 3.2 0.1 0.1 0.2 0.1 0.1 3.8Tamaulipas 2.3 0.1 0.1 0.4 0.0 0.2 0.1 0.0 3.1Sonora 2.2 0.0 0.5 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 3.1Michoacán 2.5 0.2 0.1 0.0 0.2 0.1 0.0 3.0Chihuahua 2.5 0.1 0.1 0.0 0.2 0.1 0.1 3.0Baja California 2.3 0.0 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0 0.1 2.8Oaxaca 2.2 0.2 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 2.5Sinaloa 2.1 0.0 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 2.5Coahuila 2.0 0.1 0.1 0.0 0.2 0.1 0.1 2.4Guerrero 2.0 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 2.2San Luis Potosí 1.6 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 1.9Hidalgo 1.6 0.2 0.0 0.1 0.0 0.0 1.9Querétaro 1.5 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 1.7Yucatán 1.3 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 1.6Morelos 1.3 0.2 0.0 0.1 0.0 0.0 1.5Durango 1.2 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 1.4Zacatecas 1.0 0.2 0.0 0.0 0.0 0.0 1.3Campeche 1.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 1.2Aguascalientes 0.9 0.1 0.0 0.1 0.0 0.0 1.2Quintana roo 0.9 0.1 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 1.1Nayarit 0.9 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 1.0Tlaxcala 0.9 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 1.0Colima 0.6 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.8Baja California Sur 0.6 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.7*Se refiere a la Fiscalización Concurrente, Multas Federales no Fiscales y Zona Federal Marítimo Terrestre principalmente. 1/ El Fondo General de Participaciones se constituye por el 20% de la RFP, se adiciona con el 1% por la Coordinación en Derechos y 0.2% por las Bases Especiales de Tributación. 2/ Porcentaje de la RFP establecido en la Ley de Coordinación Fiscal. 3/ Sólo como referencia a la RFP. 4/ El porcentaje de la RFP mostrado en el cuadro, es distinto al distribuido efectivamente a las entidades federativas, ya que para fines didácticos se señala el porcentaje establecido en Ley, y cuando éste no existe, el efectivamente distribuido se utiliza como referencia. Fuente: UCEF- SHCP.

25

En el Fondo General de Participaciones, las entidades federativas que mayor participación tienen son México, Distrito Federal, Veracruz, Jalisco y Tabasco que acumulan 35 por ciento del total de recursos por este concepto, siendo las de menor participación Baja California Sur y Colima. Lo anterior debido principalmente a la distribución de este Fondo, la cual obedece criterios de densidad poblacional (para la primera parte) y dinámica recaudatoria de IEPS, Tenencia o Uso de Vehículos e ISAN (para la segunda parte), incluyendo (para la tercera parte) un porcentaje (menor al 10 por ciento del total de recursos por este concepto) que compensa a las entidades no beneficiadas por los factores de la primera y segunda parte del FGP.

Cabe señalar, que Tabasco cuenta con un coeficiente efectivo elevado en las participaciones del Fondo General, debido a que en la firma del Convenio de Adhesión al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal en 1980, la entidad fue beneficiada en el cálculo de sus participaciones atendiendo a su base petrolera existente en ese entonces.

Cuadro 1.9

Coeficiente de Distribución del Fondo General de Participaciones 2003 (Porcentaje)

1990 2003 Entidades Primera

parte Segunda

parte Coeficiente

efectivo Primera

parte Segunda

parte Tercera

parte Coeficiente

Efectivo

Totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Aguascalientes 0.9 2.5 0.9 1.0 0.8 3.1 1.1Baja California 3.3 1.1 3.2 2.9 2.8 2.9 2.8Baja Cal. Sur 0.5 1.6 0.7 0.5 0.5 2.7 0.7Campeche 1.1 1.6 1.3 0.7 1.2 2.1 1.1Coahuila 2.3 2.2 2.4 2.3 2.2 2.9 2.3Colima 0.5 2.4 0.6 0.6 0.5 3.2 0.8Chiapas 4.6 1.6 4.2 4.1 5.1 2.5 4.4Chihuahua 2.8 2.2 2.7 3.2 2.6 3.1 2.9Distrito Federal 22.1 1.3 20.6 8.4 14.5 2.1 10.6Durango 0.8 4.4 1.2 1.4 0.8 3.7 1.3Guanajuato 2.7 3.6 2.8 4.7 3.1 3.4 3.9Guerrero 1.3 5.3 1.7 3.1 1.3 4.0 2.4Hidalgo 0.8 6.4 1.3 2.3 1.0 3.9 1.9Jalisco 6.3 2.4 5.6 6.4 6.5 2.8 6.1México 10.6 3.3 9.4 14.1 13.7 2.9 12.8Michoacán 1.7 5.7 2.0 3.9 1.6 4.0 2.9Morelos 0.9 3.5 1.2 1.6 1.0 3.5 1.5Nayarit 0.8 3.2 0.9 0.9 0.6 3.3 1.0Nuevo León 5.5 1.6 5.0 3.9 5.3 2.4 4.4Oaxaca 1.1 6.9 1.5 3.5 1.2 4.2 2.5Puebla 2.5 4.3 2.7 5.4 2.9 3.7 4.1Querétaro 1.2 2.4 1.2 1.5 1.9 2.5 1.8Quintana roo 0.4 3.0 0.6 1.0 0.6 3.7 1.1San Luis Potosí 1.0 5.3 1.4 2.3 1.1 3.8 1.9Sinaloa 2.9 2.3 2.9 2.5 2.4 2.9 2.5Sonora 4.0 1.3 3.7 2.2 2.9 2.5 2.6Tabasco 6.2 0.5 6.3 1.9 10.5 0.9 5.7Tamaulipas 2.8 2.2 2.7 2.9 2.6 3.0 2.8Tlaxcala 0.4 4.4 0.8 1.0 0.6 3.6 1.1Veracruz 6.6 2.9 6.1 6.8 6.7 2.9 6.4Yucatán 1.0 3.5 1.2 1.7 0.9 3.7 1.5Zacatecas 0.5 5.5 1.0 1.3 0.6 4.0 1.2Fuente: UCEF-- SHCP.

26

Como se aprecia en el cuadro anterior, este fenómeno se ve reflejado en la primera parte del coeficiente de distribución de 1990, manteniéndose tal situación como se observa en la segunda parte del coeficiente de distribución de 2003. El fenómeno señalado, se reproduce y amplía en la distribución de recursos per cápita de 2000 a 2003 de la segunda parte del FGP (9.45 por ciento de la RFP). La proporción de recursos que percibió Tabasco (la mayor) con respecto a Oaxaca (la menor) es de 15 a uno.

Cuadro 1.10

Segunda Parte del Fondo General de Participaciones (Pesos per cápita)

Entidad Federativa 2000 2001 2002 2003 5 Mayores

Tabasco 3 040.7 3 267.7 3 640.6 4 319.6 Distrito Federal 1 182.6 1 290.8 1 320.8 1 393.1 Campeche 1 064.2 1 031.9 1 196.6 1 373.8 Nuevo León 819.5 894.4 944.1 1 077.7 Sonora 875.0 890.6 937.8 1 030.5

5 Menores Zacatecas 251.0 270.2 278.5 337.3 Guerrero 254.7 270.4 285.9 331.5 Michoacán 268.1 275.4 287.7 329.4 Oaxaca 205.4 223.4 238.4 285.6 Total (Promedio Nacional) 647.6 675.2 711.2 804.0

Veces de Entidad Mayor sobre Entidad Menor Mayor / Menor 14.8 14.6 15.3 15.1

Fuente: UCEF-SHCP. 1.2.1 Depósito Sujeto a Devolución para 2003 y 2004 a las Entidades

Federativas En diciembre de 2002, a petición de las entidades federativas, con el fin de contar con liquidez para hacer frente a sus necesidades financieras, se otorgó un apoyo financiero a cuenta de las participaciones en ingresos federales de 2003 (Depósito Sujeto a Devolución), por una suma de 15 233.1 millones de pesos, monto equivalente al 7.6 por ciento de las participaciones en ingresos federales liquidadas en 2002.

27

Cuadro 1.11 Apoyo Financiero Otorgado a las Entidades Federativas

(Millones de pesos) Apoyo Financiero de 2003 Apoyo Financiero de 2004 Entidad

(6 de diciembre 2002) (15 de diciembre 2003) Total 15 223.1 9 581.8 Aguascalientes 174.7 0.0 Baja California 417.0 311.8 Baja California Sur 102.3 76.1 Campeche 185.3 117.5 Coahuila 350.6 257.4 Colima 116.1 85.7 Chiapas 641.6 481.1 Chihuahua 439.5 323.8 Distrito Federal 1 790.5 1 163.4 Durango 212.7 148.1 Guanajuato 565.8 423.7 Guerrero 344.9 261.0 Hidalgo 297.9 205.1 Jalisco 885.5 0.0 México 1 762.2 1 410.9 Michoacán 656.7 319.0 Morelos 235.2 166.8 Nayarit 163.1 112.0 Nuevo León 637.5 484.9 Oaxaca 386.7 279.5 Puebla 594.0 449.3 Querétaro 250.1 193.1 Quintana Roo 152.1 117.1 San Luis Potosí 293.0 211.2 Sinaloa 374.9 275.8 Sonora 468.1 281.2 Tabasco 779.6 0.0 Tamaulipas 413.7 303.2 Tlaxcala 159.0 117.0 Veracruz 932.4 702.3 Yucatán 240.1 168.3 Zacatecas 200.5 135.5

Fuente: UCEF- SHCP En diciembre de 2003, las Entidades Federativas realizaron una nueva solicitud de apoyo financiero a cuenta de las participaciones en ingresos federales de 2004 por una suma de 9 581.8 millones de pesos, lo cual es equivalente al 4.1 por ciento de las participaciones en ingresos federales liquidadas en 2003.

28

1.3 Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios. Ramo 33 En el esquema de federalización del gasto público, estas aportaciones constituyen la principal vertiente de recursos transferidos a entidades federativas y municipios, cuyos mecanismos de distribución y destino específico están regulados por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). En el nuevo marco de atribuciones y competencias de gasto entre los tres órdenes de gobierno, vigente a partir de 1998, este ramo presupuestario se integraba originalmente por cinco fondos destinados a financiar actividades específicas, y para el año 1999 se le adicionaron el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) y el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de las Entidades Federativas y el Distrito Federal (FASP). En adición a lo anterior, es necesario precisar que los recursos transferidos a las entidades federativas y municipios por medio de este Ramo, con anterioridad a 1998, ya existían pero se distribuían a través de diversos ramos presupuestarios del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), con la sola excepción de las aportaciones aprobadas en el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUN-DF), que fueron agregadas en calidad de nuevos recursos a partir de ese mismo año.

Los montos aprobados anualmente para el Ramo 33 dentro del PEF, confirman que la mayor proporción de los recursos de origen federal que se transfieren a los gobiernos de los estados y a los municipios del país, son canalizados mediante esta vía, en apoyo a la transferencia de responsabilidades resultado de los procesos de descentralización en los campos de la educación básica y normal, salud, combate a la pobreza, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos, asistencia social, infraestructura educativa, y para el fortalecimiento municipal y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal.

Los aspectos relacionados con la evaluación de resultados e impactos obtenidos con la aplicación de los diferentes fondos del Ramo 33, en lo relativo a la superación de rezagos en las diferentes áreas del bienestar social, como educación, salud y abatimiento de la pobreza, o en su caso de sus posibles efectos sobre el mejoramiento en la distribución del ingreso de las familias, no son desarrollados en esta ocasión, en razón de que no se cuenta con la información básica de referencia que permita efectuar un análisis integral y cualitativo de esta vertiente del gasto federalizado. Lo anterior obedece fundamentalmente al hecho de que los sistemas de información intergubernamental (gobierno federal-estados-municipios) carecen de información sobre las metas de resultado de las dependencias federales que son cabeza de sector, así como de una retroalimentación permanente que permita perfeccionar, reprogramar o corregir los programas y recursos aplicados. En esta medida, la SHCP no cuenta con los elementos para fines evaluatorios.

29

Por otra parte, en el marco de los trabajos de la Mesa de gasto público de la Convención Nacional Hacendaria, se analizan y discuten actualmente, sobre cuáles serían los mecanismos de gasto público idóneos a utilizar por parte del gobierno federal y las entidades federativas, que permitan perfeccionar la aplicación del gasto público, sobre la base de una posible reasignación de competencias para los tres ámbitos de gobierno, en las diferentes materias que abarcan los fondos de aportaciones federales. En igual medida, forma parte de los análisis en curso la reforma a los procesos de planeación y programación del gasto público, a partir de las diversas experiencias que a la fecha se tienen a nivel estatal y federal.

Un primer elemento de comparación que revela la importancia de estas transferencias del gasto, es la proporción que guardan estos fondos, respecto de la RFP: • En el año 1998 dicha proporción se ubicaba en un 25.9 por ciento, y para el

2003 representó el 26.3 por ciento. • Al respecto, resulta importante señalar que el promedio del periodo 2001-2003

registró un nivel del 27.4 por ciento. Por el lado de las proporciones que registran en lo particular cada uno de los fondos de aportaciones, en el año 2003, es patente el peso significativo que tienen el Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) y el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), al abarcar el 76 por ciento de todo el correspondiente al Ramo 33 en la RFP. También, de acuerdo con los datos del cuadro siguiente se observa: • La tendencia ascendente de los recursos canalizados al FORTAMUN-DF (2.6

por ciento en promedio en el periodo 2001-2003). • El comportamiento casi invariable de las aportaciones de FAM y FAETA con el

0.8 y el 0.3 por ciento, respectivamente, y la disminución registrada en el FASP.

30

Cuadro 1.12

Ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios 1998-2003

(Millones de pesos de 1993) Fondos 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total 43,280.3 49,784.0 52,940.2 57,652.1 58,223.2 58,366.6FAEB 30,185.8 31,893.5 33,600.1 35,967.2 36,346.8 36,610.4FASSA 5,224.7 5,955.3 6,655.8 6,975.1 7,102.8 7,695.8FAIS 3,925.5 4,561.7 4,661.1 5,248.3 5,608.4 5,399.3FORTAMUN-DF 2,540.2 4,288.0 4,381.4 5,379.1 5,748.2 5,533.8(FAM 1,404.0 1,492.3 1,523.8 1,715.4 1,831.8 1,761.9FAETA 0.0 49.5 598.1 774.0 758.7 752.1FASP 0.0 1,543.6 1,519.9 1,593.0 826.4 613.4Fuente: UCEF con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1998-2002, SHCP; 2003 cierre preliminar, SSE. SHCP. Nota: Precios reales calculados con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100

Cuadro 1.13 Ramo 33: Proporción respecto a la Recaudación Federal Participable

(Estructura porcentual) Fondos 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Ramo 33 25.9 27.2 26.0 27.8 28.1 26.3FAEB 18.0 17.4 16.5 17.4 17.6 16.5FASSA 3.1 3.3 3.3 3.4 3.4 3.5FAIS 2.3 2.5 2.3 2.5 2.7 2.4FORTAMUN-DF 1.5 2.3 2.2 2.6 2.8 2.5FAM 0.8 0.8 0.7 0.8 0.9 0.8FAETA 0.0 0.0 0.3 0.4 0.4 0.3FASP 0.0 0.8 0.7 0.8 0.4 0.3

Fuente: UCEF con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1998-2002, SHCP; 2003 Cierre preliminar, SSE, SHCP.

Cabe señalar que de acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, en la determinación de los recursos correspondientes a cada fondo, sólo tres de estos se encuentran vinculados, como referencia, a la RFP: el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) con 2.5 por ciento, el FORTAMUN-DF con 2.35 por ciento y el FAM con 0.814. Otra base comparativa de los recursos aprobados por el Ramo 33, está referida en cuanto a su proporción en el Producto Interno Bruto (PIB), la cual nos indica que mientras en 1998 esta razón representaba el 3 por ciento, para el 2001 se incrementó en 6 décimas de punto porcentual, para alcanzar así, el 3.6 por ciento del PIB, el cual se mantiene hasta la fecha.

31

Cuadro 1.14 Ramo 33: Proporción respecto al PIB

(Estructura porcentual) Fondos 1998 1999 2000 2001 2002 2003 RAMO 33 2.98 3.31 3.30 3.60 3.61 3.57

FAEB 2.08 2.12 2.10 2.25 2.25 2.24 FASSA 0.36 0.40 0.42 0.44 0.44 0.47 FAIS 0.27 0.30 0.29 0.33 0.35 0.33 FORTAMUN 0.18 0.29 0.27 0.34 0.36 0.34 FAM 0.10 0.10 0.10 0.11 0.11 0.11 FAETA 0.00 0.00 0.04 0.05 0.05 0.05 FASP 0.00 0.10 0.09 0.10 0.05 0.04

Fuente: UCEF, SHCP.

Gráfica 1.12 Proporción del Ramo 33 respecto al PIB 1998-2003

3.573.61

3.30

2.98

3.60

3.31

1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: UCEF-SHCP.

La evolución que ha tenido el Ramo 33, confirma el grado de descentralización de funciones y servicios fundamentales para la población, asimismo el nivel de federalización del gasto público a que se ha arribado con las entidades federativas y municipios del país. Evolución por Fondo de Aportaciones.

La evolución global del Ramo 33 presenta en el periodo comprendido 1998-2003 una tendencia positiva en términos reales de aproximadamente 35 por ciento, resultando relevantes: • Las variaciones reales del FAETA en apoyo a las instituciones educativas de

los estados encargados de la educación tecnológica,

32

• Las variaciones de FORTAMUN-DF y FAIS que involucran el apoyo del gobierno federal para respaldar el saneamiento financiero, la seguridad pública y las acciones de combate a la pobreza de los gobiernos locales, y

• Las variaciones del FAEB y FASSA (importantes por su magnitud en términos absolutos) con el 21.3 y 47.3 por ciento, respectivamente. Lo cual corrobora la prioridad de los recursos autorizados como soporte de la descentralización de tales servicios, hacia las entidades federativas, de conformidad con lo establecido en la Ley General de Educación y en la Ley General de Salud.

Cuadro 1.15 Ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades

Federativas y Municipios 1998-2003/1

Fondos

Variación Real

Total 34.9Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) 21.3Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 47.3Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) 37.5

Infraestructura Social Estatal 37.5Infraestructura Social Municipal 37.5

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUN)

117.8

Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 25.5Infraestructura Educativa Básica -2.2Infraestructura Educativa Superior 159.1Asistencia Social 26.7

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) 1,418.6Educación Tecnológica 784.9Educación de Adultos 72.8

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de las Entidades y del D.F. (FASP) -60.3/1 La variación del periodo en el caso de FAETA y FASP se calculó sobre el primer año de autorización (1999) Nota: Variación real calculada con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100 Fuente: UCEF, SHCP. En el caso particular del FAEB, es importante notar que en su variación real contribuyeron de forma adicional los recursos transferidos a las entidades federativas desde el Ramo 25 en calidad de “Previsiones para Servicios Personales para el Fondo de Aportaciones para Educación Básica y Normal”. Para el 2003 dichos recursos representaron aproximadamente un 4 por ciento del presupuesto original autorizado al FAEB, con el fin de satisfacer las demandas salariales del magisterio acordadas en las revisiones contractuales de cada ejercicio fiscal.

33

Las disminuciones observadas en el FASP (aproximadamente del 60 por ciento), han obedecido a que las aportaciones presupuestarias de los dos últimos años del periodo 1998-2003, se vieron complementadas con los saldos registrados en los fideicomisos estatales, donde se concentran los recursos provenientes del FASP de ejercicios fiscales anteriores.

Cuadro 1.16 Ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios

Estructura porcentual Fondos 1998 1999 2000 2001 2002 2003 PromedioTotal 100.0 100.0100.0100.0100.0100.0Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) 69.7 64.1 63.5 62.4 62.4 62.7 64.1Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) 12.1 12.0 12.6 12.1 12.2 13.2 12.3Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) 9.1 9.2 8.8 9.1 9.6 9.3 9.2

Infraestructura Social Estatal 1.1 1.1 1.1 1.1 1.2 1.1 1.1Infraestructura Social Municipal 8.0 8.1 7.7 8.0 8.5 8.1 8.1

Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUN) 5.9 8.6 8.3 9.3 9.9 9.5 8.6Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) 3.2 3.0 2.9 3.0 3.1 3.0 3.0

Infraestructura Educativa Básica 1.5 1.3 1.2 1.2 1.1 1.1 1.2Infraestructura Educativa Superior 0.3 0.4 0.4 0.4 0.6 0.6 0.4Asistencia Social 1.5 1.4 1.3 1.4 1.4 1.4 1.4

Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos (FAETA) 0.0 0.1 1.1 1.3 1.3 1.3 0.9

Educación Tecnológica 0.0 0.1 0.8 0.8 0.7 0.8 0.5Educación de Adultos 0.0 0.0 0.3 0.6 0.6 0.5 0.3

Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de las Entidades y del D.F. (FASP) 0.0 3.1 2.9 2.8 1.4 1.1 1.9Fuente: Elaboración UCEF con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1998-2002; y cierre preliminar 2003, SSE, SHCP. Por lo que se refiere a su agregación más amplia, los cinco fondos del Ramo 33 ligados con el rubro del desarrollo social, (sin considerar FORTAMUN-DF y FASP), en materia de educación, salud, asistencia e infraestructura para los grupos de población con menores ingresos y oportunidades, llegó a representar en promedio el 89.5 por ciento del total del ramo entre el año de 1998 y 2003.

34

Gráfica 1.13 Ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios

1998-2003 Fondos de Desarrollo Social

Estructura Porcentual Promedio

F A E T A0 . 9 %

F A E B6 4 . 1 %

F A M3 . 0 %

F A IS9 . 2 %

F A S S A1 2 . 3 %

O T R O S1 0 . 5 %

Fuente: UCEF con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1998-2002; Cierre preliminar 2003, SSE, SHCP.

De igual manera, el 66.6 por ciento del total de las aportaciones se concentran como erogaciones para la prestación de los servicios educativos en los niveles básica, normal, tecnológica, de adultos y para apoyar la infraestructura educativa del nivel básico y superior.

Gráfica 1.14

Ramo 33: Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios Fondos Asociados a la Educación 1998-2003

Estructura Porcentual Promedio

FAEB64.1%

RESTO33.4%

FAETA0.9%

FAM1.6%

Fuente: UCEF con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1998-2002; Cierre preliminar 2003, SSE, SHCP.

35

Evolución por Entidad Federativa.

En el comportamiento global de la distribución del Ramo 33 se observó: • Una tasa media de crecimiento anual del 6.2 por ciento. • Un grupo de sólo ocho entidades federativas superó la tendencia de

crecimiento nacional, en tanto que el resto de las entidades se ubicó por debajo de ese promedio. Los crecimientos destacados se registraron en los casos de México, Oaxaca, Distrito Federal, Puebla y Chiapas, y en el último lugar de la escala se ubicó, con el 3.5 por ciento, el estado de Baja California Sur.

Gráfica 1.15 Ramo 33: Aportaciones Federales por Entidad Federativa 1998-2003

(Tasa Media de Crecimiento Anual Real)

8.30

8.00

7.50

7.50

6.70

6.50

6.40

6.10

6.00

5.90

5.90

5.70

5.60

5.60

5.60

5.60

5.60

5.50

5.40

5.40

5.40

5.20

5.10

5.00

4.80

4.70

4.60

4.50

4.40

4.40

3.50

7.40

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

Méx

ico

Oax

aca

Dis

trito

Fed

eral

Pue

bla

Chi

apas

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Baj

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Yuca

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Mic

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Tam

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Son

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huila

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Nay

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Col

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es

Tlax

cala

Dur

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Nue

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eón

Cam

pech

e

Baj

a C

alifo

rnia

Sur

Media Nacional6.2

Entidades Federativas

Porc

enta

jes

Fuente: Elaboración UCEF con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1998-2002; Cierre preliminar 2003, SSE, SHCP.

En la participación de las entidades federativas dentro del Ramo 33, destaca: • Un grupo de seis entidades que constituyen, al final del periodo, las mayores

beneficiarias de las aportaciones federales. Éste se integra por el Estado de México, Veracruz, Chiapas, Oaxaca, Jalisco y Guerrero con aproximadamente el 39 por ciento de los recursos. Las participaciones de estas entidades se ubican en un rango que abarca desde un mínimo del 5 por ciento hasta un máximo del 9.9 por ciento de la estructura nacional del Ramo 33.

• Un grupo de seis entidades, que se registran como las menos beneficiadas por las Aportaciones del Ramo 33, sumando en el 2003 el 6.8 por ciento de los recursos transferidos. Estas entidades fueron: Quintana Roo, Tlaxcala, Aguascalientes, Campeche, Colima y Baja California Sur, cuyos pesos específicos giraron alrededor del 1 por ciento.

36

Cuadro 1.17 Ramo 33: Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios 1998-2003

Estructura porcentual Entidades Federativas 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Nacional 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 México 8.9 9.7 10.0 9.9 9.8 9.9 Veracruz 7.8 7.8 7.7 7.6 7.6 7.7 Chiapas 5.5 5.5 5.6 5.5 5.7 5.8 Oaxaca 4.9 4.9 5.0 5.1 5.3 5.4 Jalisco 5.3 5.3 5.4 5.3 5.2 5.2 Guerrero 5.1 5.1 5.1 5.1 5.0 5.0 Puebla 4.5 4.6 4.6 4.7 4.8 4.8 Michoacán 4.8 4.7 4.7 4.7 4.6 4.6 Guanajuato 4.0 4.1 4.1 4.1 4.1 4.1 Tamaulipas 3.4 3.4 3.4 3.4 3.4 3.3 Hidalgo 3.2 3.2 3.1 3.1 3.1 3.1 Nuevo León 3.4 3.3 3.2 3.2 3.1 3.1 San Luis Potosí 3.0 3.0 2.9 2.9 2.9 2.9 Chihuahua 3.0 2.9 2.9 2.9 2.9 2.9 Baja California 2.6 2.6 2.7 2.7 2.7 2.6 Sinaloa 2.7 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 Coahuila 2.7 2.6 2.6 2.6 2.6 2.5 Sonora 2.6 2.6 2.6 2.5 2.5 2.5 Tabasco 2.4 2.5 2.4 2.4 2.4 2.4 Durango 2.3 2.2 2.1 2.1 2.1 2.1 Zacatecas 2.0 2.0 1.9 1.9 2.0 2.0 Yucatán 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 2.0 Distrito Federal 1.8 1.4 1.3 2.1 2.0 1.9 Morelos 1.9 1.8 1.8 1.8 1.8 1.8 Querétaro 1.7 1.7 1.6 1.6 1.6 1.6 Nayarit 1.5 1.5 1.5 1.5 1.4 1.4 Quintana Roo 1.3 1.3 1.2 1.3 1.3 1.3 Tlaxcala 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 1.3 Aguascalientes 1.3 1.3 1.2 1.2 1.2 1.2 Campeche 1.3 1.3 1.3 1.3 1.2 1.2 Colima 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 Baja California Sur 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9

1/ No incluye Aportaciones para los Servicios de Educación Básica (Ramo 25); para los años 1999 y 2000 fue excluido de las Aportaciones de FORTAMUN-DF. Nota: Estructura ordenada por ejercicio 2003. Fuente: Elaboración UCEF con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1998-2002; Cierre preliminar 2003, SSE, SHCP.

Durante el periodo comprendido entre los años de 1998 y 2003, se infiere que esta vertiente de las transferencias de gasto del Gobierno Federal hacia las entidades federativas, se relaciona con dos elementos principales: a) Un factor poblacional implícito en los fondos FAEB, FASSA, y en el FORTAMUN-

DF que se utiliza con criterios distributivos. En este sentido destaca que: - Un grupo de cinco entidades que perciben las mayores asignaciones per

cápita entre las que sobresalen Baja California Sur y Campeche. - Por otra parte, un grupo de cinco entidades con las menores asignaciones

per cápita, entre las que se encuentran el Estado de México, Nuevo León, Jalisco, Guanajuato y Puebla.

Cabe observar que el per cápita del Distrito Federal no se considera para los efectos de este análisis, en razón de que no recibe recursos de todos los fondos del Ramo 33, generalmente en el FAIS, en la parte de recursos que

37

corresponden a Asistencia Social del FAM, y en el FAETA. De la misma manera esa entidad durante 1999 y 2000 no fue considerada en el FORTAMUN.

Una consideración adicional para el Distrito Federal, tiene que ver con el hecho de que si bien los apoyos federales para la prestación de los servicios de educación básica, no le son programados dentro del FAEB, como sucede en el resto de las entidades federativas, los recursos correspondientes se le asignan a través del Ramo 25 bajo el concepto de “Aportaciones para los Servicios de Educación Básica en el D.F.”, así como las previsiones salariales respectivas. Es decir, estos recursos asignados al Distrito Federal constituyen un monto adicional importante de las transferencias federales.

Cuadro 1.18 Ramo 33: Aportaciones Federales a Entidades Federativas y Municipios 1998-2003

Asignación per-cápita (Pesos)

Entidad Federativa 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Nacional 1 198.9 1 589.4 1 863.0 2 079.1 2 215.9 2 335.8 Baja California Sur 2 723.9 3 379.5 3 940.7 4 206.3 4 256.9 4 442.1 Campeche 2 212.7 2 900.0 3 351.0 3 708.9 3 844.8 4 024.4 Guerrero 1 909.6 2 530.6 3 014.6 3 359.0 3 578.6 3 793.1 Nayarit 1 860.3 2 375.0 2 864.6 3 309.9 3 484.5 3 720.6 Oaxaca 1 672.2 2 223.3 2 647.5 3 033.2 3 382.5 3 585.6 Zacatecas 1 679.9 2 176.6 2 580.9 2 969.3 3 263.7 3 512.4 Durango 1 766.8 2 292.4 2 692.7 3 010.5 3 272.4 3 464.3 Colima 2 114.8 2 651.7 3 065.7 3 108.6 3 330.2 3 456.7 Chiapas 1 660.6 2 201.0 2 580.2 2 825.9 3 108.2 3 328.3 Hidalgo 1 672.4 2 175.3 2 528.4 2 814.1 3 032.3 3 239.4 San Luis Potosí 1 521.7 1 996.3 2 327.2 2 620.9 2 810.3 2 994.7 Quintana Roo 1 823.9 2 374.6 2 591.6 2 805.5 2 957.5 2 993.1 Tlaxcala 1 526.7 1 958.3 2 440.8 2 676.5 2 847.7 2 932.5 Aguascalientes 1 600.9 2 066.3 2 361.7 2 618.4 2 752.4 2 898.7 Tabasco 1 494.8 1 995.2 2 293.4 2 538.5 2 719.8 2 850.6 Michoacán 1 391.4 1 827.1 2 150.7 2 430.8 2 590.6 2 744.2 Tamaulipas 1 511.0 1 980.0 2 251.6 2 491.5 2 627.6 2 718.9 Yucatán 1 401.8 1 862.5 2 210.1 2 496.4 2 578.1 2 714.9 Veracruz 1 278.4 1 700.1 2 033.5 2 292.1 2 472.3 2 640.5 Sonora 1 356.9 1 820.2 2 128.5 2 349.6 2 460.8 2 596.3 Querétaro 1 414.1 1 881.4 2 101.4 2 316.7 2 445.1 2 558.6 Morelos 1 370.9 1 780.3 2 069.1 2 280.9 2 436.9 2 553.4 Coahuila 1 363.4 1 791.3 2 088.1 2 294.9 2 433.2 2 553.0 Sinaloa 1 212.3 1 595.1 1 887.2 2 113.8 2 289.7 2 400.2 Baja California 1 304.6 1 729.0 1 963.2 2 028.8 2 118.5 2 160.1 Chihuahua 1 155.9 1 512.4 1 738.5 1 883.0 2 013.8 2 113.9 Puebla 1 071.9 1 453.0 1 658.8 1 846.8 1 978.7 2 086.1 Guanajuato 1 008.4 1 367.2 1 607.1 1 785.2 1 911.2 2 014.3 Jalisco 962.4 1 291.3 1 545.4 1 715.0 1 807.0 1 909.3 Nuevo León 1 030.6 1 354.0 1 533.1 1 682.0 1 755.2 1 832.4 México 803.2 1 161.5 1 386.7 1 488.6 1 555.1 1 630.2 Distrito Federal 242.1 241.0 274.4 509.6 514.2 536.8 N°. de veces per cápita mayor entre per cápita menor.

3.39 2.91 2.84 2.83 2.74 2.72

Nota: En la relación del per cápita mayor vs. el per cápita menor se excluye al D.F., al no recibir la totalidad de los recursos, y tampoco incluye Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación, Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos del Ramo 25. Fuente: UCEF con información de Recursos transferidos SSE, SHCP. Población, para 1998-1999 Encuesta Nacional de Empleo, INEGI, 1998. Para 2000 XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI. Para 2001-2003 Encuesta Nacional de Empleo 2001, 2002 y 2003, INEGI.

38

b) La marginación es uno de los criterios a considerar en la distribución nacional. Particularmente, en este fondo las entidades que recibieron mayores beneficios fueron Chiapas, Veracruz, Oaxaca, México, Puebla y Guerrero.

En este fondo, los recursos se destinan a sectores de la población en condiciones de pobreza extrema, a partir de indicadores de marginación (ingreso, educación, vivienda, drenaje, electricidad y combustible para cocinar) y se aplican al financiamiento de obras de agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electricidad rural, infraestructura básica en salud y educación, mejoramiento de la vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural, así como a obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal. Para la distribución de los recursos del FAIS a los municipios, los estados utilizan una fórmula igual a la federal establecida en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal, lo cual ha generado paradojas debido a que una entidad que resulta “ganadora” en la asignación federal, al distribuir los recursos a sus municipios, los más pobres pueden resultar “perdedores”, dando la impresión de que se castigan los logros en el combate a la pobreza. De ahí la necesidad de que sean los Congresos Locales quienes definan las fórmulas estatales. También es un señalamiento reiterado el que, sobre la base de los criterios actuales de distribución del FAIS, no se reconozcan los esfuerzos realizados por aquellos municipios que han logrado reducir las masas carenciales de su población, esto porque al momento de efectuarse la distribución de los recursos, los más beneficiados resultan ser los que registran mayores niveles de pobreza. Esto se traduce en un incentivo negativo en el combate a la pobreza, toda vez que los municipios que deben ser premiados, por disminuir sus niveles de pobreza, resultan ser los perdedores, por tener menos pobres. El propósito que se reclama consiste en la aplicación de incentivos al buen desempeño en el ejercicio de los recursos del FAIS. Conforme a lo anterior se presenta el problema de que los municipios que elevan su bienestar puedan recibir menos recursos.

c) Por último, abarcando la totalidad de los recursos del Ramo 33, la relación

entre la entidad federativa que recibe mayores aportaciones federales y la que menos recibe, se redujo de 3.4 veces en 1998 a 2.7 en el 2003.

39

Gráfica 1.16 Ramo 33 per cápita: relación entre la entidad que más recibe y la que menos,

1998-2003

3.4 2.7

4,442.1

2,723.9

1,630.2803.2

0.0

1,000.0

2,000.0

3,000.0

4,000.0

5,000.0

6,000.0

1998 1999 2000 2001 2002 20030

1

2

3

4

5

6

7

8

Nota: Baja California Sur ha tenido la mayor asignación per cápita en toda la serie. México tuvo la menor asignación per cápita en toda la serie. Fuente: UCEF con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1998-2002; Cierre preliminar 2003, SSE, SHCP.

1.4 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. Ramo 25

Los recursos federales asignados directamente al sector educativo del país, mediante el FAEB y FAETA, se ven incrementados con aquellos montos presupuestarios que tienen como propósito satisfacer las demandas salariales y prestaciones económicas otorgadas a los maestros en las negociaciones anuales que se realizan con el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación, los cuales son programados a través del Ramo 25 y se integran al cierre del ejercicio fiscal dentro de las erogaciones de dichos fondos por cada una de las entidades federativas. Adicionalmente, en el Ramo 25 se programan, y destacan, las asignaciones autorizadas al Distrito Federal para la prestación de los servicios educativos de nivel básico, mediante el concepto de “Aportaciones para los Servicios de Educación Básica en el D.F.” en razón de que es en este único caso donde ha quedado pendiente la descentralización educativa, y donde el gobierno federal asume casi en su totalidad el financiamiento educativo. En términos reales, los recursos asignados al Distrito Federal mostraron un crecimiento del 2.6 por ciento en el periodo 1998-2003. Particularmente en el

40

2003, el monto transferido al Distrito Federal ascendió a 3 932.5 millones de pesos que, en proporción a la asignación total ejercida del FAEB y sumada la parte correspondiente a los incrementos salariales y prestaciones provenientes del Ramo 25 de las entidades federativas, representó el 10.7 por ciento.

Cuadro 1.19 Aportaciones para la Educación Básica en el D.F.

Ramo 25: Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 1998-2003

(Millones de pesos de 1993) Año 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Variación

Real (1) Fondo de Aportaciones

para la Educación Básica y Normal (FAEB)

30 185.8 31 893.5 33 600.1 35 967.2 36 346.8 36 610.4 21.3

(2) Aportaciones para los servicios de Educación Básica en el Distrito Federal

3 832.4 3 869.0 3 988.4 4 074.2 4 036.3 3 932.5 2.6

(3) = (2)/(1) 12.7 12.1 11.9 11.3 11.1 10.7Fuente: Elaboración UCEF con base en datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1998-2002; 2003 cierre preliminar, SSE. SHCP. Nota: Precios y Variación real calculada con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100

1.5 Convenios de Descentralización

Esta vertiente del gasto público federal descentralizado hacia las entidades federativas se orienta a la atención de objetivos comunes a los tres órdenes de gobierno, y se destina principalmente a las áreas de la educación media superior, tecnológica y universitaria, en apoyo al pago de remuneraciones y otros gastos de operación de las instituciones educativas estatales; al desarrollo agropecuario mediante el impulso a la actividad productiva y el nivel de vida de productores agrícolas y sus familias, con los Programas de la Alianza Contigo; y al desarrollo de la infraestructura hidroagrícola para el desarrollo rural, a través de dependencias federales como la SEP, SAGARPA y la Comisión Nacional del Agua. Con excepción del año de 1998, estas tres dependencias federales, son prácticamente éstas, las únicas que han celebrado convenios de descentralización con los gobiernos estatales, en virtud de que a partir de ese año, con la creación del Ramo 33 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), se avanzó en la federalización del gasto público con la transferencia de recursos del ámbito federal hacia el estatal y municipal, y cuya regulación se establece desde entonces en la Ley de Coordinación Fiscal.

41

Cuadro 1.20 Convenios de Descentralización por Dependencia Federal 1998-2003

(Millones de pesos de 1993)

Dependencias 1998 1999 2000 2001 2002 2003

TOTAL 8,437.4 6,133.1 6,754.3 7,311.1 8,449.8 7,839.7 SEP 4,844.5 5,139.1 5,817.1 6,037.7 6,667.2 6,034.6 SAGARPA 758.7 817.6 774.2 1,114.0 1,657.6 1,585.6 CNA 154.6 176.4 163.0 159.4 124.9 219.4 AFEM 1/ 1,747.1 SCT 179.6 SEGOB 752.9 Nota: Precios reales calculados con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100 1/ Apoyos Financieros a Estados y Municipios. Fuente: Elaboración UCEF con base en datos del Tercer Informe de Gobierno, septiembre 2003 y del cierre preliminar 2003, SSE, SHCP.

Por lo que se refiere a su estructura, los convenios de mayor peso corresponden a los formalizados por la SEP, ya que en promedio, en el periodo de 1999 a 2003, representaron el 81.7 por ciento de los recursos canalizados por esta vía a las entidades federativas, un 16 por ciento correspondió a SAGARPA; y el restante 2.3 por ciento a la Comisión Nacional del Agua.

Gráfica 1.17

Convenios de Descentralización por Dependencia Federal 1999-2003

0%

20%

40%

60%

80%

100%

83.8

13.3

2.9

86.1

11.5

2.4

82.6

15.2

2.2

78.9

19.6

1.5

77.0

20.2

2.8

81.7

16.0

2.3

1999 2000 2001 2002 2003 PROMEDIO

SEP SAGARPA CNA

Fuente: UCEF con base en datos del Tercer Informe de Gobierno, septiembre 2003 y del cierre preliminar 2003, SSE, SHCP.

42

Excluyendo los recursos federales aportados por la Secretaría de Gobernación, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, y lo asignado mediante el rubro de Apoyos Financieros a Estados y Municipios, la evolución registrada en los convenios de descentralización durante el periodo de 1999 al 2003, se vio reflejada en un crecimiento en términos reales del 27.8 por ciento.

Cuadro 1.21

Convenios de Descentralización por Dependencia Federal 1999-2003 Variación Porcentual Real

Dependencias Variación % Total 27.8 SEP 17.4 SAGARPA 93.9 CNA 24.4

Fuente: UCEF con base en datos del Tercer Informe de Gobierno, septiembre 2003 y del cierre preliminar 2003, SSE, SHCP. Nota: Variación real calculada con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100

Al predominar, como mencionamos anteriormente, en la estructura presupuestaria de los convenios de descentralización, los convenios firmados con la SEP y SAGARPA, destacan el apoyo financiero otorgado por el gobierno a las instituciones educativas en los estados y las acciones encaminadas a fortalecer tanto a los Consejos Agropecuarios Estatales como a los productores agrícolas del país.

A nivel de las entidades federativas, en el último ejercicio fiscal de 2003, sobresale el apoyo financiero de los convenios de descentralización a seis estados, en los cuales se concentra el 33.5 por ciento de los recursos convenidos con los gobiernos estatales. Por otra parte, diez entidades son sólo beneficiarias del 13.4 por ciento de los recursos federales, como se muestra en el cuadro a continuación:

43

Cuadro 1.22 Convenios de Descentralización 1998-2003

(Estructura Porcentual) Entidades

Federativas 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Nacional 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Jalisco 5.4 6.4 6.5 6.4 5.7 6.5 Sinaloa 4.9 5.5 6.0 6.1 5.5 6.3 Nuevo León 4.4 4.3 6.5 6.2 5.9 5.9 Puebla 4.4 3.5 6.2 5.7 5.2 5.7 Veracruz 3.6 5.0 5.0 5.1 4.3 4.8 Sonora 3.3 3.3 3.8 3.7 3.5 4.3 Tamaulipas 3.2 4.5 3.9 3.7 3.4 3.7 México 3.2 3.6 3.6 3.7 3.5 3.5 Michoacán 2.8 3.8 3.8 3.7 3.6 3.4 Yucatán 2.5 3.3 3.2 3.2 2.7 3.3 San Luis Potosí 2.6 2.0 3.3 3.3 3.2 3.1 Chihuahua 2.6 3.3 3.4 3.2 3.0 3.1 Guerrero 2.5 4.0 3.0 3.1 3.0 3.1 Chiapas 2.5 3.3 3.1 3.4 2.2 2.8 Baja California 2.8 2.7 3.1 2.8 2.6 2.7 Zacatecas 1.9 2.5 2.4 2.4 2.3 2.7 Hidalgo 1.8 2.3 2.5 2.8 3.0 2.7 Oaxaca 1.9 4.0 2.7 2.7 2.6 2.6 Guanajuato 2.5 4.2 3.1 2.9 2.4 2.6 Tabasco 2.1 2.7 2.6 2.9 2.4 2.5 Coahuila 2.0 2.7 2.5 2.5 3.1 2.4 Querétaro 1.5 3.5 2.1 2.0 2.2 2.1 Colima 1.6 1.8 2.0 2.1 2.1 2.0 Durango 1.5 2.9 1.9 2.0 1.7 1.8 Nayarit 1.2 2.0 1.6 1.8 1.8 1.8 Morelos 1.3 2.5 1.9 1.7 1.6 1.7 Aguascalientes 1.0 1.2 1.4 1.4 1.2 1.5 Campeche 1.6 1.8 1.6 1.6 1.4 1.5 Tlaxcala 1.0 1.1 1.4 1.3 1.2 1.3 Quintana Roo 0.8 1.5 1.1 1.1 0.9 0.9 Baja California Sur 0.8 1.0 0.9 0.9 0.9 0.9 Distrito Federal 0.9 1.3 0.1 0.1 0.1 0.1 No distribuible 23.8 2.5 4.3 4.4 11.9 6.7

Fuente: UCEF con base en datos del Tercer Informe de Gobierno, septiembre 2003 y del cierre preliminar 2003, SSE, SHCP. Nota: Ordenación descendente conforme al año 2003.

44

1.6 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF) Ramo 39.

Desde 2000 este programa fue incluido por la H. Cámara de Diputados en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF). En su origen el PAFEF fue autorizado en apoyo al gasto en obra pública y a la infraestructura educativa de los sistemas públicos, sobre la base de los déficit o superávit que presentaban las entidades en el gasto público propio por habitante en educación. A partir del ejercicio 2003 se incorporó como Ramo 39 del PEF. Dentro del periodo 2000-2003 se ha canalizado fundamentalmente a respaldar los programas financieros de las entidades, reforzar sus planes de infraestructura pública, sanear sus finanzas mediante la amortización de deuda pública, y fortalecer los sistemas de pensiones, particularmente en lo que se refiere a las reservas actuariales. Para el ejercicio fiscal de 2004 se definieron tres nuevas aplicaciones para este programa, referidas éstas al apoyo a los sistemas de pensiones, modernización de los catastros y de los sistemas de recaudación locales, y en el caso que así lo determinen las propias entidades, destinar un 20 por ciento para infraestructura de producción hidroagrícola e incremento del temporal tecnificado, bajo convenios suscritos con el gobierno federal.

Cuadro 1.23 Ramo 39: Programa de Apoyos para el Fortalecimiento delas Entidades Federativas

Aplicación por Ejercicio Fiscal Años Concepto

2000 2001 2002 2003 2004Obra pública. X Infraestructura educativa. X Saneamiento financiero. X X X X Sistemas de pensiones de las Entidades Federativas (R.A) X X Infraestructura general de las Entidades Federativas. X X X X Fiscalización del Gasto Federalizado. X Modernización de los catastros. X Modernización de los sistemas de recaudación locales. X 20 por ciento para infraestructura de producción hidroagrícola e incremento del temporal tecnificado.

X

Fuente: Elaboración UCEF, con base en información del Presupuesto de Egresos de la Federación 2000-2004.

45

Como una segunda vertiente principal de transferencias de gasto federal hacia las entidades federativas, el PAFEF registró durante el periodo de 2000 a 2003: • Una tasa media de crecimiento anual de 27.1 por ciento. • Crecimientos sobresalientes de Oaxaca y Guerrero con 68.9 por ciento y 50.9

por ciento, respectivamente. • El Distrito Federal se ubicó en el último lugar con una tasa del 16.2 por ciento.

Gráfica 1.18 Ramo 39: PAFEF, Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades

Federativas 2000-2003 (Tasa Media de Crecimiento Anual Real)

68

.9

50

.9

39

.9

37

.7

37

.2

36

.8

35

.8

35

.4

34

.6

34

.6

34

.1

33

.0

28

.7

28

.5

27

.0

26

.9

26

.7

26

.4

25

.9

25

.8

25

.2

24

.6

24

.3

23

.8

23

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22

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20

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30

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50

60

70

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Dis

trit

o F

ed

era

l

Entidades Federativas

Porc

enta

jes

Media Nacional27.1

Fuente: UCEF con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 1998-2002; Cierre preliminar 2003, SSE-SHCP. • En términos de su asignación per cápita, los recursos del PAFEF han

presentado una evolución heterogénea: - En donde las entidades con mayores índices per cápita fueron Campeche,

Baja California, Baja California Sur, Sonora y Colima, que en el ejercicio 2003 mostraron índices en el rango de 221.2 a 269.5 pesos.

- En el contexto nacional, la entidad federativa con menor asignación per cápita correspondió a Oaxaca con 111.1 pesos.

- Junto a Oaxaca, los estados de Morelos, Guanajuato, Puebla y México registraron las menores asignaciones per cápita, al ubicarse dentro del rango de 114.5 y 141 pesos por habitante, en el último año del periodo.

46

Cuadro 1.24 Ramo 39 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas

(PAFEF) 2000-2003 Asignación per-cápita (pesos)

Año 2000 2001 2002 2003 Nacional 70.5 127.2 144.0 164.5 Campeche 118.5 208.7 236.2 269.5 Baja California 154.0 206.3 228.6 255.3 Baja California Sur 110.8 185.2 207.1 233.7 Sonora 115.8 178.9 203.0 232.2 Colima 106.4 173.9 195.4 221.2 Nayarit 93.3 164.8 188.5 217.5 Chihuahua 111.6 168.7 190.2 216.2 Durango 90.3 162.6 186.6 216.0 Tabasco 89.7 159.6 180.4 205.5 Yucatán 83.1 156.1 177.0 202.4 Nuevo León 97.9 147.9 167.2 190.6 Sinaloa 86.8 143.7 163.7 188.0 Jalisco 85.8 139.2 158.3 181.4 Zacatecas 64.1 136.5 156.7 181.3 Tamaulipas 81.0 134.6 151.9 172.8 Querétaro 76.2 134.8 151.0 170.5 Coahuila 77.5 129.3 147.0 168.4 Chiapas 52.7 126.1 142.2 161.6 Aguascalientes 70.2 126.1 142.1 161.5 Distrito Federal 86.1 121.6 139.6 161.5 Veracruz 52.5 115.0 131.6 151.9 Quintana Roo 70.6 124.7 136.4 150.4 Tlaxcala 53.8 117.1 132.2 150.4 Hidalgo 49.3 114.4 130.0 148.9 Michoacán 46.7 108.1 123.6 142.5 Guerrero 35.6 108.6 123.4 141.4 San Luis Potosí 47.1 107.8 122.9 141.1 México 64.2 111.2 124.7 141.0 Puebla 48.9 106.2 119.6 135.8 Guanajuato 46.9 100.4 114.1 130.7 Morelos 41.8 88.7 100.4 114.5 Oaxaca 20.0 85.6 97.1 111.1

N°. de veces per cápita mayor entre per cápita menor.

5.9 2.4 2.4 2.4

Fuente: UCEF con datos de Recursos Transferidos SSE, SHCP; Población, para 2000 XII Censo General de Población y Vivienda 2000, INEGI. Para 2001-2003 Encuesta Nacional de Empleo 2001, 2002 y 2003, INEGI.

• En su expresión global, dentro del periodo 2000-2003, el número de veces que

representa la asignación per cápita de la entidad con mayor asignación, respecto de la entidad con menor asignación, se redujo de 5.9 veces a 2.4 veces.

47

Gráfica 1.19 Ramo 39: relación entre la entidad que más recibe y la que menos, 2000-2003

Nota: Campeche ha tenido la mayor asignación per cápita en toda la serie. Oaxaca tuvo la menor asignación per cápita en toda la serie. Fuente: UCEF con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 2000-2002; Cierre preliminar 2003, SSE-SHCP. En sus aspectos generales la evolución del PAFEF expone dos relaciones: • Primera, las entidades que muestran crecimientos más significativos son, de

alguna manera, las que presentan mayores carencias socioeconómicas, y por tanto las que demandan una mayor cantidad de recursos de inversión para la infraestructura social y productiva. En este caso se encuentran Oaxaca, Guerrero, Chiapas, Hidalgo, Michoacán, entre otras.

• Segunda, las entidades que reciben la mayor cantidad de recursos son las que

tienen pesos significativos y de primer orden en el total de la población nacional y en la generación del Producto Interno Bruto, en este caso nos referimos al Estado de México, D.F., Jalisco, Veracruz y Nuevo León.

5.9

2.4

269.5

118.5

111.1

20.0

0.0

50.0

100.0

150.0

200.0

250.0

300.0

2000 2001 2002 20030

1

2

3

4

5

6

7

8

Asignaciones per cápita de la entidad mayor

Asignaciones per cápita de la entidad menor

Número de veces que representó la mayor vs. la menor

48

Cuadro 1.25 Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades

Federativas (PAFEF) 2000-2003 (Millones de pesos de 1993)

Entidades Federativas 2000 2001 2002 2003 Estructura

Promedio Nacional 2,002.6 3,525.9 3,784.6 4,110.0 México 245.0 427.3 458.6 498.0 12.1 Distrito Federal 215.9 290.6 311.9 338.7 8.9 Jalisco 158.2 247.9 266.1 289.0 7.2 Veracruz 105.7 220.8 237.0 257.4 6.0 Nuevo León 109.4 161.4 173.2 188.1 4.8 Baja California 111.6 156.1 167.6 182.0 4.7 Puebla 72.4 155.7 167.2 181.6 4.2 Chihuahua 99.3 148.5 159.4 173.1 4.4 Chiapas 60.3 141.6 152.0 165.1 3.8 Guanajuato 63.7 131.9 141.6 153.8 3.6 Michoacán 54.2 120.2 129.0 140.1 3.2 Sonora 74.8 111.8 120.0 130.3 3.3 Tamaulipas 65.0 105.7 113.4 123.2 3.1 Sinaloa 64.2 102.1 109.5 119.0 3.0 Guerrero 32.0 94.2 101.1 109.8 2.4 Tabasco 49.5 85.8 92.0 100.0 2.4 Coahuila 51.9 83.8 89.9 97.7 2.4 Oaxaca 20.1 83.0 89.1 96.8 2.0 Yucatán 40.2 73.1 78.4 85.2 2.1 Hidalgo 32.1 72.0 77.3 83.9 1.9 San Luis Potosí 31.6 69.4 74.5 80.9 1.9 Durango 38.1 65.2 70.0 76.0 1.9 Querétaro 31.2 54.7 58.7 63.7 1.6 Zacatecas 25.3 51.1 54.8 59.5 1.4 Nayarit 25.0 42.1 45.2 49.1 1.2 Campeche 23.9 40.8 43.8 47.6 1.2 Morelos 19.0 39.7 42.6 46.3 1.1 Aguascalientes 19.3 34.0 36.5 39.6 1.0 Quintana Roo 18.0 32.9 35.3 38.4 0.9 Tlaxcala 15.1 32.1 34.5 37.4 0.9 Colima 16.8 27.7 29.8 32.3 0.8 Baja California Sur 13.7 22.7 24.4 26.5 0.7 Fuente: 2000-2002 SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal; 2003, SSE, SHCP. Cierre preliminar. Nota: Precios Reales calculados con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100.

Para avanzar en la transparencia del manejo de los recursos del PAFEF, desde el 2002 y para cada ejercicio fiscal posterior, se han analizado, consensuado y aprobado, al interior del Grupo Técnico de Presupuesto y Gasto Federalizado de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, con las entidades federativas los lineamientos específicos para la aplicación y ejercicio de los recursos de este Programa.

49

1.7 Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)

Independientemente de las vertientes principales del gasto federalizado, arriba tratadas, las entidades federativas recibieron, durante el ejercicio fiscal de 2003, recursos del Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES), derivados de los ingresos excedentes registrados durante ese ejercicio previstos en el Artículo 21, fracción I, inciso J del PEF y canalizados a través del Ramo General 23 Previsiones Salariales y Económicas.

La mecánica seguida por el gobierno federal en la distribución de los recursos del FIES fue determinada sobre la base de la estructura porcentual que representó el Fondo General de Participaciones del Ramo 28, del ejercicio fiscal de 2001. Así también, en lo que se refiere a la transferencia de recursos a los distintos proyectos, ésta se realizó de acuerdo al Manual de Operación que para este propósito fue consensuado con las entidades federativas, al interior de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

Cuadro 1.26 Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)

Distribución de Recursos por Aportaciones 2003 (Millones de pesos)

Entidad Federativa Aportación 1 Aportación 2 Aportación 3 Total Total 7,030.4 4,867.3 498.6 12,396.3 Aguascalientes 76.2 52.7 5.4 134.3 Baja California 196.6 136.2 13.9 346.7 Baja California Sur 48.1 33.3 3.4 84.8 Campeche 87.3 60.4 6.2 153.9 Coahuila 168.0 116.4 11.9 296.3 Colima 52.8 36.6 3.7 93.2 Chiapas 309.4 214.2 21.9 545.5 Chihuahua 209.7 145.2 14.9 369.8 Distrito Federal 805.5 557.7 57.1 1,420.3 Durango 98.1 67.9 7.0 172.9 Guanajuato 270.8 187.5 19.2 477.6 Guerrero 166.3 115.1 11.8 293.2 Hidalgo 129.7 89.8 9.2 228.7 Jalisco 425.8 294.8 30.2 750.8 México 866.6 600.1 61.5 1,528.1 Michoacán 208.2 144.1 14.8 367.1 Morelos 104.0 72.0 7.4 183.3 Nayarit 71.5 49.5 5.1 126.1 Nuevo León 305.4 211.4 21.7 538.5 Oaxaca 177.3 122.8 12.6 312.7 Puebla 279.2 193.2 19.8 492.2 Querétaro 115.7 80.1 8.2 204.0 Quintana Roo 70.0 48.5 5.0 123.4 San Luis Potosí 134.0 92.8 9.5 236.3 Sinaloa 180.8 125.2 12.8 318.8 Sonora 185.2 128.2 13.1 326.6 Tabasco 364.6 252.4 25.9 642.8 Tamaulipas 196.4 136.0 13.9 346.3 Tlaxcala 73.1 50.5 5.2 128.8 Veracruz 456.7 316.3 32.4 805.4 Yucatán 108.8 75.3 7.7 191.8 Zacatecas 88.6 61.3 6.3 156.2

Fuente: UCEF con base en datos del Comité Técnico FIES.

50

Conforme a los datos disponibles al cierre de 2003, se muestra que: • Las entidades federativas recibieron, mediante este mecanismo y bajo tres

ministraciones parciales, un total de 12 396.3 millones de pesos, que equivalen al 1.4 por ciento de la RFP.

• Estos recursos fueron utilizados para un total de 1 740 proyectos de infraestructura.

En el siguiente cuadro se observa la participación porcentual que tuvo cada entidad en el total de los recursos disponibles.

Cuadro 1.27 Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) 2003

Estructura porcentual de los Recursos Año 2003

Nacional 100.0México 12.3Distrito Federal 11.5Veracruz 6.5Jalisco 6.1Tabasco 5.2Chiapas 4.4Nuevo León 4.3Puebla 4.0Guanajuato 3.9Chihuahua 3.0Michoacán 3.0Baja California 2.8Tamaulipas 2.8Sonora 2.6Sinaloa 2.6Oaxaca 2.5Coahuila 2.4Guerrero 2.4San Luis Potosí 1.9Hidalgo 1.8Querétaro 1.6Yucatán 1.5Morelos 1.5Durango 1.4Zacatecas 1.3Campeche 1.2Aguascalientes 1.1Tlaxcala 1.0Nayarit 1.0Quintana Roo 1.0Colima 0.8Baja California Sur 0.7

Fuente: UCEF con base en datos del Comité Técnico FIES Nota: Estructura ordenada en forma descendente.

De acuerdo con los datos del cuadro siguiente, se puede observar la distribución de proyectos con cargo a los recursos de FIES de cada entidad federativa, destacando el hecho de que existe una gran diferencia entre la entidad con mayor número de proyectos y la de menor; ya que, la primera México tiene 611 proyectos y Michoacán cinco.

En lo que a distribución por el tipo de infraestructura se refiere, el 49.7 por ciento correspondió a proyectos de comunicaciones, transportes y vialidades, un 20.2 por

51

ciento para desarrollo social, 13.6 por ciento para desarrollo urbano, 13 por ciento el sector agropecuario, 1.1 por ciento seguridad pública y justicia y 2.4 por ciento a otros proyectos.

Cuadro 1.28 Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES)

Distribución Sectorial de Proyectos 2003

Entidad Federativa Comunicaciones,

transportes y vialidades

Desarrollo rural y

agropecuarioDesarrollo

social

Desarrollo urbano, agua

potable y saneamiento

Seguridad pública y justicia

Otros proyectos Total

Total 804 778 816 674 20 77 3,169México 187 113 150 146 5 10 611Coahuila 45 92 34 216 1 6 394Yucatán 16 56 201 19 11 303Veracruz 34 63 65 22 7 191Tabasco 22 61 73 18 4 4 182Sonora 89 17 32 21 2 4 165Sinaloa 30 3 5 87 125Durango 5 103 12 120Oaxaca 27 4 81 4 1 117Chiapas 25 8 35 23 2 1 94Morelos 33 15 19 12 8 87Nayarit 3 72 3 1 79Puebla 7 69 76Baja California Sur 58 1 4 9 72Campeche 24 21 9 18 72Distrito Federal 13 29 15 5 2 64Baja California 30 2 12 12 1 57Guanajuato 33 6 3 3 1 46Aguascalientes 17 6 16 6 45Hidalgo 15 17 32Jalisco 15 12 1 2 30Quintana Roo 9 3 4 12 2 30Zacatecas 23 1 1 1 26Tamaulipas 5 5 11 2 1 24Tlaxcala 3 9 2 6 4 24San Luis Potosí 3 3 9 2 5 22Nuevo León 13 7 1 21Guerrero 8 3 4 2 17Chihuahua 3 2 9 1 1 16Querétaro 6 3 1 1 2 13Colima 2 3 1 3 9Michoacán 1 1 1 2 5Nota: Incluye proyectos de construcción, modernización, mejoramiento, rehabilitación, ampliación, mantenimiento y equipamiento en: En comunicaciones, transportes y vialidades: carreteras, aeropuertos, avenidas, boulevares, viaductos, periféricos, circuitos viales, entronques, pasos a desnivel, enlaces, libramientos, rampas de acceso, puentes vehiculares y peatonales, señalización vertical y horizontal, materiales para estaciones del Metro, refacciones para carros y vías del Metro, equipamiento de seguridad, control y circulación de trenes del Metro. Asimismo, en carreteras considera alumbrado, drenaje pluvial, bordillos, estructuras, cepas de camellón, casetas de inspección, semáforos y tableros electrónicos. En desarrollo rural y agropecuario: caminos, brechas, puentes, presas derivadoras, presas de gaviones, sistemas de riego, canales, pozos agrícolas profundos y someros, tuberías de conducción de agua para riego, bordos, jagüeyes, abrevaderos, invernaderos, silos, centros de acopio, tanque frío, salas de ordeña, rastro frigorífico, unidades de producción de especies de las actividades pesquera y ganadera, cercos perimetrales y divisorios, zonas estuarinas de pesca, electrificación de pozos, dragado de zonas de descarga y rehabilitación de lagunas, entre otros. En desarrollo social: hospitales, centros de salud, escuelas, universidades, aulas, bibliotecas, laboratorios, talleres, auditorios, salones de usos múltiples, comedores, dormitorios médicos y escolares, espacios educativos, centros de desarrollo infantil, casas-hogar, centros de investigación, casas de cultura, museos, zonas arqueológicas, centros y unidades deportivas, gimnasios, canchas y campos deportivos, centros sociales municipales, plazas públicas, centros de prevención de adicciones, centros de arte y entretenimiento, parques, jardines y zoológicos. En desarrollo urbano, agua potable y saneamiento: sistemas de agua potable en ciudades, válvulas y tuberías de agua potable, tanques de almacenamiento de agua, colectores y plantas de tratamiento de aguas residuales y alcantarillado, cárcamos de bombeo para drenaje pluvial, atarjeas y descargas domiciliarias, equipamiento de bombeo, desazolve de redes de alcantarillado, electrificación, reservas territoriales para ordenamiento y desarrollo urbano e imagen urbana. En seguridad pública: edificios, instalaciones, sistemas de comunicación, información y control, vehículos, armamento, centros de capacitación y clínicas para el personal de seguridad pública. En otros proyectos: edificios de gobierno y recintos públicos. Fuente: UCEF con base en datos del Comité Técnico FIES.

52

Gráfica 1.20

Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados (FIES) 2003 Distribución Sectorial de Recursos

Desarrollo urbano13.6%

Desarrollo social20.2%

Desarrollo rural y agropecuario

13.0%

Comunicaciones, transportes y

vialidades49.7%

Otros proyectos

2.4%Seguridad Pública y Justicia

1.1%

Total de proyectos 3,169

Fuente: UCEF con base en datos del Comité Técnico FIES.

1.8 Fondo de Desastres Naturales (FONDEN)

El Fondo de Desastres Naturales (FONDEN) es el principal instrumento financiero del gobierno federal para atender los efectos de los desastres naturales, cuyo funcionamiento consiste en asignar y transferir recursos a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para su ejercicio directo y/o en coparticipación y corresponsabilidad con los gobiernos de los estados y municipios. Para ello existen 31 fideicomisos estatales encargados del manejo de los fondos destinados a la realización de obras y acciones para la prevención y reconstrucción en caso de desastres entre los tres órdenes de gobierno. En suma se trata de transferencias federales adicionales.

53

Cuadro 1.29 Fondo de Desastres Naturales: Gasto federal autorizado con cargo al Ramo 23 y

Fideicomiso FONDEN por Entidad Federativa 1/ 1996-2002 (Millones de pesos)

Concepto 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 P/ 2003 P/ Total 861.0 2 520.0 3 266.5 6 968.8 4 840.6 825.3 4 044.5 1 764.8 Aguascalientes 0.0 5.5 5.7 6.5 15.6 0.0 0.0 0.0Baja California 4.5 11.9 81.8 0.1 3.6 5.3 3.3 42.0Baja California Sur 12.5 20.0 95.7 3.0 4.7 1.1 196.0 0.0Campeche 0.0 0.0 1.4 0.1 0.0 0.0 287.4 0.0Coahuila 39.8 12.6 31.1 8.1 93.0 0.0 0.0 0.0Colima 0.0 7.9 n.s. 50.3 11.8 2.1 1.6 411.6Chiapas 0.0 51.8 1 923.0 353.1 40.0 41.2 128.0 44.9Chihuahua 182.3 8.4 30.3 69.4 79.6 141.6 221.9 0.0Distrito Federal 0.0 0.0 0.1 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0Durango 72.6 32.0 48.9 54.0 27.3 0.0 25.4 12.8Guanajuato 0.0 39.0 74.6 0.1 24.1 44.4 0.0 27.7Guerrero 5.1 1 111.3 120.5 8.0 9.6 6.2 20.0 11.4Hidalgo 0.0 13.6 24.5 507.4 0.0 0.0 0.0 0.0Jalisco 1.6 30.5 11.3 33.4 8.6 0.0 0.0 133.1México 0.0 0.0 65.7 21.3 160.6 0.0 0.0 0.0Michoacán 0.0 39.5 12.0 58.7 71.1 0.0 3.1 10.6Morelos 0.0 0.0 0.0 57.4 4.5 0.0 0.0 0.0Nayarit 0.0 0.0 4.9 2.7 36.9 6.1 255.1 75.7Nuevo León 38.0 6.1 16.8 28.6 62.0 0.0 119.9 14.5Oaxaca 0.0 924.2 39.4 1 129.9 0.0 0.0 32.7 392.0Puebla 0.0 21.9 29.6 1 716.8 6.9 0.0 33.3 8.8Querétaro 0.0 23.1 4.7 6.3 9.1 2.9 0.0 0.0Quintana Roo 0.0 0.0 0.0 10.6 28.1 16.0 79.7 2.1San Luis Potosí 1.8 54.0 24.5 14.3 6.5 23.7 41.6 0.1Sinaloa 86.5 0.0 142.8 51.2 21.4 0.0 11.5 20.3Sonora 26.3 14.0 116.0 32.8 22.4 25.1 310.8 0.0Tabasco 0.0 0.0 4.5 1 009.3 91.5 0.0 0.0 0.0Tamaulipas 146.8 17.5 30.6 37.3 81.9 0.0 4.0 47.1Tlaxcala 0.0 24.3 10.0 10.9 3.3 0.0 11.6 11.7Veracruz 5.0 5.5 18.5 1 590.3 180.8 16.8 273.1 44.0Yucatán 0.0 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 1 362.7 97.7Zacatecas 2.0 45.6 31.0 37.2 24.9 66.7 34.4 2.0Otros Recursos 2/ 236.2 0.0 266.8 59.1 3 710.8 426.1 587.4 354.7

Fuente: SHCP Nota: Los saldos de los niveles agregados pueden no coincidir con la suma de sus componentes como resultado del redondeo de las cifras. 1/ Se refiere a los recursos, en términos nominales, que la Comisión Intersecretarial de Gasto y Financiamiento recomendó a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público autorizar a diversas dependencias de la Administración Pública Federal, distribuidos por Entidad Federativa. 2/ Se refiere a los recursos ejercidos para la atención de emergencias en regiones que agrupan a varias entidades federativas durante el periodo 1996 a 1999 y en el caso de 2000 para la adquisición de equipo especializado para la prevención, detención y atención de desastres naturales. Para 2001, 2002 y 2003, se destinaron recursos a la renovación del Fondo Revolvente para la adquisición de suministros de auxilio en situaciones de emergencia y desastre, así como para la adquisición de equipo especializado para la atención de desastres naturales. Además para el 2000, 2001, 2002 y 2003 de conformidad con las Reglas de Operación del FONDEN, al término de cada ejercicio fiscal los recursos remanentes del Programa FONDEN contenidos en el Ramo General 23 se transfieren al Fideicomiso FONDEN. En el 2003, se contrató una empresa de modelaje de riesgos naturales, para el análisis y cuantificación del riesgo sísmico en el país.

P/ Cifras preliminares

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2. Ingresos de las Entidades Federativas Este capítulo analiza la evolución de los ingresos de las haciendas de los estados, pero antes es necesario mencionar dos puntos: que este análisis se realizó con base en lo reportado en las respectivas cuentas públicas de los estados de la federación2, y que no se incluye al Distrito Federal en el diagnóstico del conjunto de los estados pues, dado su especial estatus jurídico, se elabora un apartado especial para la capital del país. Es importante destacar que se enfrentaron algunos problemas derivados de las diversas metodologías empleadas por los estados para clasificar los ingresos, así como la insuficiente desagregación de los conceptos registrados en las Cuentas Públicas para el periodo 1994-2002, situación que obligó a revisar las bases de datos originales y realizar consultas directas a algunas entidades federativas, lo que originó el ajuste de algunos datos en la serie referidas para la integración del presente diagnóstico. En el mismo sentido, se debe mencionar que con respecto al ejercicio fiscal de 2003, a la fecha de la elaboración de este diagnóstico, sólo se contaba con las cuentas públicas de tres estados3. Declinamos también la utilización de las respectivas leyes de ingresos de las entidades federativas para los ejercicios fiscales de 2003 y 2004, debido a que presentan limitaciones en cuanto a clasificación, apertura, así como al hecho de que al menos cuatro entidades no presentan una estimación de ingresos en el cuerpo de la ley; y en otros casos, las cifras estimadas eran menores a la recaudación real del año previo. De los datos revisados disponibles se desprende lo siguiente: • En relación con las participaciones e incentivos en ingresos federales, con

base en los registros de las Cuentas Públicas locales, los estados recibieron en su conjunto, recursos que pasaron de 48 448 873 a 88 595 378 miles de pesos de 1993 de 1994 a 2002, lo que significó un incremento real de casi 83 por ciento, mientras que sus ingresos propios crecieron en menos de 20 por ciento en el mismo periodo.

• Los ingresos propios de los estados han reducido su participación dentro de sus ingresos totales, incluyendo las transferencias de gasto, al pasar del 11.6 por ciento en 1994 a 7.8 por ciento en 2002; es decir, que experimentaron una disminución de casi cuatro puntos porcentuales en ocho años.

• Se determinó que la serie para este análisis iniciara en 1994 porque a partir de ese año las cuentas públicas estatales presentan mejores niveles de información. Asimismo, se prefirió no utilizar los datos contenidos en la publicación del INEGI denominada “Finanzas Públicas Estatales y

2 El análisis detallado de las transferencias federales se presenta en el primer capítulo de este documento. 3 Los estados son Aguascalientes, Guerrero, y Guanajuato.

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Municipales”, por los siguientes motivos: primero, porque la serie disponible se tiene hasta 2001, cuando en la SHCP se cuenta con las 32 Cuentas Públicas estatales del ejercicio fiscal correspondiente a 2002 y, en segundo lugar, porque al confrontar los registros del INEGI contra las Cuentas Públicas se encontraron algunas diferencias tanto de conceptos, como de cifras.

• Si bien los ingresos tributarios observaron un crecimiento real promedio mayor que los no tributarios (6.7 y 3.4 por ciento, respectivamente) en el periodo señalado, esta situación no se reflejó en los montos recaudados dado que los ingresos no tributarios tienen un mayor peso dentro de la estructura de los ingresos propios, como se muestra en la siguiente gráfica.

Gráfica 2.1

Estructura de los Ingresos Propios y Recursos Federales 1994-2002 como porcentaje de los Ingresos Totales

80 .0 81 .086.0 87.4 90 .2 90 .6 91 .6 90 .3 89.9

2.8 2.6 2.6 2.5 2 .3 2 .3 2 .3 2 .4 2 .68 .8 9 .3 7 .4 7 .5 6 .4 6 .3 5 .4 5 .4 5.2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Porc

enta

jes

Rec urs os federales Tributarios No Tributarios

Nota: A la fecha de la elaboración de este diagnóstico, la SHCP sólo contaba con las cuentas públicas de 2003 de tres Estados. La suma de los elementos es inferior al 100 por ciento debido a que no se están considerando los ingresos extraordinarios. Fuente: Elaborado por UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

Las principales causas de la disminución de la proporción que representan los ingresos propios de los ingresos totales han sido las siguientes:

• El incremento de las transferencias federales a las entidades federativas, propiciado por las siguientes reformas al SNCF.

- Las reformas en la Ley de Coordinación Fiscal en 1996 que incrementaron el porcentaje del Fondo General de Participaciones que pasó de 18.51 a 20.0 por ciento de la RFP.

- La adición de los recursos del Fondo de Reordenamiento del Comercio Urbano al Fondo de Fomento Municipal.

- Los incrementos porcentuales en algunos incentivos en el marco de la colaboración administrativa, en 1997.

- La integración de los recursos del Ramo 33, a partir de 1998 y los del PAFEF que el H. Congreso de la Unión incorporó a partir del 2000.

• El menor crecimiento de los ingresos propios de algunas entidades.

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En consecuencia, las transferencias federales como proporción de los ingresos totales de las entidades pasaron de 80 por ciento en 1994 a 89.9 por ciento en 2002 (tal y como se observa en la gráfica anterior). Es importante destacar que los datos corresponden a lo reportado en las cuentas públicas estatales, que en ciertos casos no registraran algunos recursos federales a lo largo del periodo analizado, ejemplo de ello son algunos recursos del Ramo 33, del PAFEF, de los provenientes de los convenios, así como las transferencias para las universidades estatales. 2.1 Ingresos Propios4 Lo anterior está relacionado con la distribución de responsabilidades en materia tributaria tanto por eficiencia en la administración, como por la posibilidad de compensar desigualdades entre los estados, a través del sistema de participaciones. Los especialistas en esta materia5 coinciden en que los impuestos de base amplia y que afecten factores móviles (Impuesto Sobre la Renta –ISR- de Personas Morales e impuestos al consumo con múltiples etapas como el Impuesto al Valor Agregado –IVA-), deben de ser administrados y normados por el nivel federal para aprovechar las economías de escala en su recaudación, la contabilidad centralizada, así como para evitar las distorsiones al mercado que ocasionaría la movilidad de los factores por motivos fiscales. En México, la práctica empata en gran medida con las recomendaciones, pues son federales el ISR y el IVA. Por otro lado, las entidades federativas están facultadas para ejercer la recaudación de diversos impuestos, sin embargo, no se aprovechan al máximo las facultades propias. En el presente análisis se revisaron las leyes de ingresos como las leyes de hacienda para 2004 de los estados, con el propósito de conocer el nivel de utilización de sus respectivas potestades tributarias. En la legislación fiscal de las entidades federativas es posible apreciar diversos tributos que no son explotados en su totalidad. Los impuestos estatales más importantes por su potencial recaudatorio y posibilidades extrafiscales son (excluyendo al Distrito Federal): Nóminas, Hospedaje, Enajenación de Bienes Muebles y Tenencia o Uso de Automóviles (de más de 10 años de antigüedad). En el siguiente cuadro se muestra la evolución de los ingresos propios de los estados.

4 En este apartado de excluye al Distrito Federal, por contar con impuestos que para el resto de las entidades corresponden a los municipios. 5 Véase COURCHENE, Tomas et al. (2000). “Principles of Descentralization”, in Achievements and Challenges of Fiscal Decentralization. Lesson from Mexico. Edited by Marcelo M. Giugale and Steven B. Webb. The International Bank for Recontruction and Development/The World Bank. Washington, D.C.; SHAH, Anwar (1994) “The Reform of Intergovernmental Fiscal Relations in Developing and Emerging Market Economies”. Policy and Research Series. The World Bank, Washington, D. C. y aregional.com (2004) “Finanzas públicas de las entidades federativas”.

Cuadro 2.1 Evolución de los Ingresos Propios (Tributarios y No Tributarios)*, 1994-2002

(Miles pesos de 1993) Entidad 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total 6,556,786 5,905,249 5,413,831 6,541,542 6,829,399 7,435,643 7,447,716 8,236,844 8,284,932Aguascalientes 48,461 41,654 38,862 48,532 66,613 71,221 68,367 59,966 47,390Baja California 241,993 205,380 255,506 283,607 344,002 355,994 418,984 401,243 410,669Baja California Sur 11,273 11,161 11,721 18,212 30,990 25,499 34,711 40,116 49,316Campeche 52,413 56,300 62,560 62,160 82,648 99,861 85,441 97,695 95,182Coahuila 224,272 182,822 182,610 182,264 158,517 184,618 201,181 314,734 285,546Colima 28,093 24,332 19,228 21,633 35,858 29,203 36,205 33,878 32,187Chiapas 242,689 293,183 337,453 311,669 388,886 441,788 285,690 226,114 218,869Chihuahua 437,907 361,042 349,433 458,462 546,309 673,698 775,597 817,307 968,378Durango 60,143 69,464 68,327 71,650 80,348 95,881 144,034 111,657 119,330Guanajuato 236,614 248,218 213,371 333,159 305,215 309,419 255,615 420,055 267,308Guerrero 460,530 406,509 350,222 128,602 357,989 322,895 266,817 296,050 302,563Hidalgo 65,246 95,489 81,800 64,282 95,706 71,301 61,226 68,300 56,624Jalisco 650,466 540,402 468,292 493,632 571,497 650,341 648,566 719,516 710,256México 753,853 643,008 587,064 556,124 723,374 860,827 783,631 920,350 1,060,882Michoacán 116,062 123,119 123,757 119,578 132,830 158,803 161,087 185,035 153,812Morelos 204,917 154,887 137,426 135,210 112,363 91,267 74,097 68,118 69,256Nayarit 53,129 42,397 43,623 54,425 72,778 67,638 71,027 79,076 78,143Nuevo León 732,362 622,698 520,773 1,447,014 615,573 705,012 766,863 804,914 814,028Oaxaca 41,848 72,480 63,064 77,955 103,823 105,322 143,225 216,287 189,059Puebla 233,897 265,738 159,900 160,306 235,383 243,140 287,974 239,428 221,301Querétaro 171,609 117,740 68,757 97,930 83,358 112,545 99,679 118,035 110,918Quintana Roo 151,311 64,150 81,728 161,930 187,707 182,806 147,314 146,723 151,882San Luis Potosí 81,766 71,020 49,207 61,349 90,518 101,363 74,794 101,110 78,546Sinaloa 180,270 163,830 185,842 209,181 247,041 211,432 228,237 261,290 270,164Sonora 271,158 268,281 213,007 219,632 170,167 214,402 215,137 244,843 283,805Tabasco 104,988 134,679 136,635 120,752 151,620 108,228 162,488 169,060 137,713Tamaulipas 266,440 304,764 226,374 233,261 277,091 268,494 302,444 387,504 351,113Tlaxcala 43,634 56,031 37,300 55,644 67,319 57,918 62,051 73,671 62,126Veracruz 229,859 137,705 204,440 209,134 316,264 364,395 259,697 372,854 499,330Yucatán 103,180 76,887 98,747 106,342 119,260 124,104 221,952 140,246 98,149Zacatecas 56,405 49,879 36,801 37,913 58,354 126,229 103,586 101,670 91,088

* Excluye al Distrito Federal. Cifras deflactadas con el deflactor implícito del PIB. Fuente: UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas. Se observa en el cuadro anterior que existe una gran diversidad en la evolución de los ingresos propios de los estados: • Por un lado, estados como Veracruz o Zacatecas prácticamente duplicaron sus

recursos propios en el periodo analizado.

• Por otro lado, estados como Guerrero, y particularmente Morelos, experimentaron un importante decrecimiento de sus ingresos propios. En el primer caso la disminución fue de una tercera parte, mientras que en el segundo caso la reducción fue de dos terceras partes.

Para poder comprender con más detalle estas diferencias, es necesario analizar la evolución de los componentes de los ingresos propios (tributarios y no tributarios), así como la manera en que los estados ejercen sus potestades tributarias.

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2.1.1 Aprovechamiento de las Potestades Tributarias Existentes

En el siguiente cuadro se muestra el ejercicio de las principales potestades de recaudación de impuestos por parte de las Entidades Federativas.

Cuadro 2.2 Principales Potestades de Recaudación de Impuestos Locales 20046

Concepto Estados que no las utilizan Nóminas 26 Estados y el D.F.

Aguascalientes, Colima, Guanajuato, Morelos y Querétaro.

Prestación de Servicios de Hospedaje (albergue) 29 Estados y el D.F. En los Estados de México y Sonora es potestad del orden municipal.

Enajenación de vehículos de motor usado y bienes muebles usados 29 entidades federativas

Baja California Sur y Campeche (el D.F. lo derogó).

Tenencia o Uso de Vehículos de más de 10 años 14 Estados y el D.F.

Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Chihuahua, Durango, Guanajuato, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán.

Loterías, Rifas, Sorteos y Concursos 29 entidades federativas y el D.F.; En Quintana Roo y Zacatecas es potestad del órden municipal.

Quintana Roo y Zacatecas lo recaudan a nivel municipal.

Diversiones y Espectáculos Públicos 10 entidades y el D.F; en el resto de las entidades es potestad del órden municipal.

Teatro y circo 9 entidades y el D.F.; en el resto de las entidades es potestad del órden municipal.

Predial Sonora (sólo ejidal), D.F. y en el resto de las entidades es potestad del órden municipal.

Adquisición de Inmuebles Las 31 entidades federativas a nivel municipal, y el D.F.

Servicios Profesionales de Medicina 16 Entidades.

Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur Coahuila. Guanajuato, México, Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, San Luis Potosí, Veracruz y Zacatecas.

Instrumentos Públicos y Operaciones Contractuales 8 entidades federativas y Campeche a nivel municipal.

Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Colima y Chiapas, Distrito Federal, Durango Guanajuato, Hidalgo, México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Veracruz, Yucatán, Zacatecas.

Adicional sobre contribuciones locales 15 Entidades Federativas

Aguascalientes, Campeche, Colima, Chiapas, Distrito Federal, Guanajuato, Jalisco, México, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sinaloa, Tabasco, Tamaulipas, Tlaxcala.

Fuente: Elaborado con datos de las Leyes de Ingresos de las entidades federativas.

6 Cabe aclarar que a la fecha (4 de mayo de 2004) la Dirección de Instrumentación Legal, de la Unidad de Coordinación con Entidades Federativas no contaba con la legislación completa de los Estados de Aguascalientes, Chiapas, Durango, Querétaro, Tabasco, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.

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Es evidente que un bajo esfuerzo fiscal se traduce en menos ingresos Adicionalmente, la falta de armonización tributaria entre los estados, aunado al bajo esfuerzo fiscal, han derivado en una gran heterogeneidad en la planeación y en la calidad de las leyes; ejemplo de ello es la diversidad de tasas del Impuesto sobre Nóminas, que presenta un rango de cero a 2.5 por ciento. La tasa mínima está vigente en Oaxaca para contribuyentes con un máximo de 50 trabajadores. Otro ejemplo lo constituye el Impuesto al Hospedaje, en el cual se observa que la tasa oscila entre 2 y 3 por ciento, siendo la primera la más común. Es importante destacar que los recursos derivados de dicho tributo, en la mayoría de las entidades federativas, son administrados por fideicomisos donde convergen autoridades estatales, municipales y del sector privado local dedicados a ese giro, a través de dichos fideicomisos se promueve el turismo y se realizan mejoras y equipamiento urbano, fundamentalmente en los municipios turísticos. En el siguiente cuadro se muestran los incrementos porcentuales anuales en los ingresos propios de los estados, ordenados de mayor a menor a partir de los indicadores del 2002.

Cuadro 2.3 Comportamiento de los Ingresos Propios (Tributarios y No Tributarios)*, 1994-2002

(Porcentaje) Entidad 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02

Total -9.9 -8.3 20.8 4.4 8.9 0.2 10.6 0.6 Veracruz -40.1 48.5 2.3 51.2 15.2 -28.7 43.6 33.9 Baja California Sur -1.0 5.0 55.4 70.2 -17.7 36.1 15.6 22.9 Chihuahua -17.6 -3.2 31.2 19.2 23.3 15.1 5.4 18.5 Sonora -1.1 -20.6 3.1 -22.5 26.0 0.3 13.8 15.9 México -14.7 -8.7 -5.3 30.1 19.0 -9.0 17.4 15.3 Durango 15.5 -1.6 4.9 12.1 19.3 50.2 -22.5 6.9 Quintana Roo -57.6 27.4 98.1 15.9 -2.6 -19.4 -0.4 3.5 Sinaloa -9.1 13.4 12.6 18.1 -14.4 7.9 14.5 3.4 Baja California -15.1 24.4 11.0 21.3 3.5 17.7 -4.2 2.3 Guerrero -11.7 -13.8 -63.3 178.4 -9.8 -17.4 11.0 2.2 Morelos -24.4 -11.3 -1.6 -16.9 -18.8 -18.8 -8.1 1.7 Nuevo León -15.0 -16.4 177.9 -57.5 14.5 8.8 5.0 1.1 Nayarit -20.2 2.9 24.8 33.7 -7.1 5.0 11.3 -1.2 Jalisco -16.9 -13.3 5.4 15.8 13.8 -0.3 10.9 -1.3 Campeche 7.4 11.1 -0.6 33.0 20.8 -14.4 14.3 -2.6 Chiapas 20.8 15.1 -7.6 24.8 13.6 -35.3 -20.9 -3.2 Colima -13.4 -21.0 12.5 65.8 -18.6 24.0 -6.4 -5.0 Querétaro -31.4 -41.6 42.4 -14.9 35.0 -11.4 18.4 -6.0 Puebla 13.6 -39.8 0.3 46.8 3.3 18.4 -16.9 -7.6 Coahuila -18.5 -0.1 -0.2 -13.0 16.5 9.0 56.4 -9.3 Tamaulipas 14.4 -25.7 3.0 18.8 -3.1 12.6 28.1 -9.4 Zacatecas -11.6 -26.2 3.0 53.9 116.3 -17.9 -1.8 -10.4 Oaxaca 73.2 -13.0 23.6 33.2 1.4 36.0 51.0 -12.6 Tlaxcala 28.4 -33.4 49.2 21.0 -14.0 7.1 18.7 -15.7 Michoacán 6.1 0.5 -3.4 11.1 19.6 1.4 14.9 -16.9 Hidalgo 46.4 -14.3 -21.4 48.9 -25.5 -14.1 11.6 -17.1 Tabasco 28.3 1.5 -11.6 25.6 -28.6 50.1 4.0 -18.5 Aguascalientes -14.0 -6.7 24.9 37.3 6.9 -4.0 -12.3 -21.0 San Luis Potosí -13.1 -30.7 24.7 47.5 12.0 -26.2 35.2 -22.3 Yucatán -25.5 28.4 7.7 12.1 4.1 78.8 -36.8 -30.0 Guanajuato 4.9 -14.0 56.1 -8.4 1.4 -17.4 64.3 -36.4 *Excluye al D.F. Fuente: UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativa

• Los 5 estados que más crecieron entre el 2001 y el 2002 fueron Veracruz, Baja California Sur, Sonora y México.

• Los 5 que experimentaron menor crecimiento (en todos los casos negativo) fueron Tabasco, Aguascalientes, San Luis Potosí, Yucatán y Guanajuato.

• En los casos de Morelos y Guerrero, su declive es sostenido y paulatino, es decir, que experimentan decrecimientos en la mayoría de los años.

2.1.2 Evolución de los Ingresos Tributarios En el cuadro siguiente se muestra la evolución en términos reales (pesos de 1993) de los ingresos tributarios de los estados en el periodo 1994-2002. En las últimas dos columnas se presenta el crecimiento porcentual y el crecimiento anual promedio de los ingresos tributarios en dicho periodo.

61

Cuadro 2.4 Evolución de los Ingresos Tributarios, 1994-2002

(miles de pesos de 1993)

Entidad 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Crecimiento porcentual 1994-2002

Crecimiento anual promedio

1994-2002 Total 1,973,215 1,591,819 1,603,378 1,882,859 2,061,552 2,285,343 2,566,374 2,935,840 3,207,637 62.6 6.3Aguascalientes 8,124 5,139 6,273 7,633 7,639 7,930 10,494 9,274 10,442 28.5 3.2Baja California 95,299 82,390 84,106 102,890 118,124 130,585 178,789 187,289 193,839 103.4 9.3Baja California Sur 8,344 5,606 5,619 9,942 15,141 15,377 20,880 27,681 18,521 122.0 10.5Campeche 12,011 14,071 15,076 19,877 30,038 32,743 33,573 39,765 48,414 303.1 19.0Coahuila 79,133 41,576 41,381 49,506 59,187 61,697 73,813 83,186 79,350 0.3 0.0Colima 3,036 2,353 2,468 3,251 3,895 4,242 5,724 6,021 6,184 103.7 9.3Chiapas 39,158 29,909 33,045 35,950 21,739 28,249 32,298 33,759 36,895 -5.8 -0.7Chihuahua 146,369 125,319 127,888 159,125 176,994 240,914 263,884 269,827 263,401 80.0 7.6Durango 8,800 17,516 19,661 20,177 22,312 23,837 37,988 38,225 39,676 350.8 20.7Guanajuato 11,939 11,167 12,254 14,196 25,223 19,123 20,914 31,138 26,483 121.8 10.5Guerrero 68,245 57,645 52,494 67,495 76,525 77,983 77,553 79,119 77,450 13.5 1.6Hidalgo 23,319 18,650 22,493 22,509 29,532 26,114 29,328 31,876 31,100 33.4 3.7Jalisco 270,148 207,327 182,408 207,012 234,762 268,284 298,341 306,888 311,993 15.5 1.8México 362,373 275,143 281,825 308,013 379,419 372,758 424,918 509,343 609,315 68.1 6.7Michoacán 18,941 15,558 16,401 18,007 17,591 25,152 22,475 26,989 29,155 53.9 5.5Morelos 89,019 66,955 69,032 65,284 29,411 11,901 13,082 16,475 16,882 -81.0 -18.8Nayarit 25,038 17,320 16,605 22,143 27,436 32,599 22,847 25,613 35,653 42.4 4.5Nuevo León 243,822 210,613 216,628 265,265 288,842 322,721 352,125 369,073 380,218 55.9 5.7Oaxaca 5,997 4,964 4,718 7,593 8,359 8,448 7,089 8,054 22,615 277.1 18.0Puebla 50,269 36,958 35,081 45,403 53,628 67,680 79,021 85,741 100,109 99.1 9.0Querétaro 18,132 14,112 11,978 14,660 13,791 17,287 18,726 21,330 25,562 41.0 4.4Quintana Roo 32,279 27,731 29,354 63,332 68,683 71,797 73,121 76,421 74,179 129.8 11.0San Luis Potosí 5,905 3,709 3,402 4,380 4,548 18,158 24,415 28,008 26,516 349.0 20.7Sinaloa 50,217 38,250 36,317 43,375 46,099 49,452 53,252 58,011 57,133 13.8 1.6Sonora 115,141 113,926 105,661 114,187 101,863 115,969 114,321 125,361 130,030 12.9 1.5Tabasco 11,320 8,919 21,304 21,293 25,228 22,483 23,443 33,244 35,364 212.4 15.3Tamaulipas 97,377 82,790 94,646 110,982 107,700 136,866 160,590 168,970 173,832 78.5 7.5Tlaxcala 6,984 6,174 7,588 9,758 10,486 11,255 17,764 22,329 23,788 240.6 16.6Veracruz 22,702 16,598 15,085 13,644 12,495 13,643 20,590 143,508 242,898 970.0 34.5Yucatán 38,623 28,488 26,412 30,258 39,577 43,006 45,842 49,725 50,281 30.2 3.4Zacatecas 5,151 4,941 6,176 5,719 5,284 7,091 9,177 23,598 30,360 489.4 24.8

*Excluye al D.F. Fuente: UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

62

Del análisis del cuadro se observa que: • Los ingresos tributarios del conjunto de los estados crecieron a lo largo del

periodo 62.6 por ciento, lo cual equivale a un crecimiento anual promedio del 6.3 por ciento.

• Los 6 estados que más crecieron (superior al 250 por ciento acumulado y 18.0 por ciento anual promedio) son: Veracruz, Zacatecas, Durango, San Luis Potosí, Campeche y Oaxaca. Algunos de estas variaciones se explican porque las bases de las que se parte eran muy bajas

• Los 6 estados que menos crecieron, e incluso decrecieron (menos de 13.8 por ciento acumulado y 1.6 por ciento anual promedio) son: Sinaloa, Guerrero, Sonora, Coahuila, Chiapas y Morelos.

• Se debe destacar que los ingresos tributarios del Estado de México, a pesar de que éste transfirió la potestad del Impuesto Sobre Hospedaje a sus municipios, crecieron más que los ingresos tributarios del conjunto de los estados (68.1 vs. 62.6 por ciento.

Para realizar un análisis más detallado de los ingresos tributarios, en el siguiente cuadro se presenta la estructura porcentual de los impuestos estatales.

Cuadro 2.5 Estructura de los Impuestos Estatales, 1994-2002 *

Estructura porcentual Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0Nóminas 66.2 67.1 66.6 65.8 67.3 72.7 73.3 73.9 75.0Enajenación de vehículos

8.7 9.1 9.0 7.9 8.9 8.1 8.0 7.6 7.9

Tenencia 3.0 3.1 3.3 3.2 2.8 2.6 2.8 3.9 4.0Hospedaje 0.0 0.2 0.5 3.4 4.4 4.7 4.9 4.4 3.8Subtotal 77.8 79.6 79.4 80.3 83.4 88.2 89.0 89.8 90.6Resto 22.2 20.4 20.6 19.7 16.6 11.8 11.0 10.2 9.4

* Excluye al Distrito Federal Fuente: UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

• Los impuestos más importantes por el nivel de recaudación que les aportan, aunque no son gravados por todas las entidades, son: Nóminas, Enajenación de Vehículos y otros Bienes Muebles, Tenencia y Hospedaje. La suma de estos cuatro gravámenes representó el 90.6 por ciento de la recaudación estatal en 2002. El restante 9.4 por ciento lo constituyen gravámenes como Loterías, Rifas y Sorteos; Diversiones y Espectáculos Públicos; Premios derivados de Loterías; Servicios Profesionales de Medicina; Instrumentos Públicos y Operaciones Contractuales; Adicionales, etc.

• El Impuesto Sobre Nóminas es el más importante (gravado por sólo 26 estados), pues significó el 75 por ciento de los ingresos tributarios locales totales.

63

• El segundo sitio lo ocupó el Impuesto sobre Enajenación de Vehículos y Bienes Muebles, que equivalió al 7.9 por ciento del total de la recaudación tributaria estatal (este gravamen sólo es aplicado por 29 entidades).

• La participación de los impuestos Sobre Tenencia Local y sobre Hospedaje

resultó menos importante que el anterior, pues juntos significaron el 7.8 por ciento de la recaudación local.

Debe destacarse que algunas entidades han emprendido reformas en sus leyes fiscales con el propósito de fortalecer sus finanzas. Las reformas consistieron en ejercer potestades tributarias adicionales. En el 2001 fueron los estados de Veracruz y Zacatecas, a los cuales se sumó Oaxaca en el 2002.

La creación del Impuesto Sobre Nóminas fue el eje de la reforma realizada en Veracruz en 2001. Otra novedad del caso veracruzano es que comprometió los recursos provenientes del citado impuesto a la construcción de obra pública. La reforma en Zacatecas en el 2001 consistió en implementar los Impuestos Sobre Nóminas y Sobre Tenencia Local, y en Oaxaca sólo se introdujo el Impuesto Sobre Nóminas en 2002. En la siguiente gráfica pueden apreciarse los efectos que tuvieron sobre sus ingresos tributarios las citadas reformas.

Gráfica 2.2 Evolución de los Ingresos de las Entidades que Efectuaron Reformas Fiscales en

los últimos años

0

50,000

100,000

150,000

200,000

250,000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

mile

s de

$ d

e 93

Oaxaca Veracruz Zacatecas

Fuente: Elaborado por UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

• En el caso de Veracruz, sus ingresos tributarios disminuyeron en términos reales entre 1994 y el 2000, pero entre el 2000 y el 2002 crecieron más de diez veces (de 20,590 a 242,898 miles de pesos de 1993).

64

• En Zacatecas los ingresos tributarios aumentaron un 78.1 por ciento entre 1994 y el 2000, pero entre el 2000 y el 2002 crecieron un 230.8 por ciento (de 9,177 a 30,360 miles de pesos de 1993).

• Finalmente, en Oaxaca los ingresos tributarios aumentaron un 34.3 por ciento entre 1994 y el 2001, pero entre el 2001 y el 2002 crecieron un 180.8 por ciento (de 8,054 a 22,360 miles de pesos de 1993).

En el siguiente cuadro se muestra la evolución de los incrementos anuales porcentuales, a través de los cuales se puede apreciar el impacto de las reformas mencionadas.

Cuadro 2.6 Comportamiento de los Ingresos Tributarios*, 1994-2002

(Porcentajes) Entidad 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/002

Total -19.3 0.7 17.4 9.5 10.9 12.3 14.4 9.3Oaxaca -17.2 -5.0 60.9 10.1 1.1 -16.1 13.6 180.8 Veracruz -26.9 -9.1 -9.6 -8.4 9.2 50.9 597.0 69.3 Nayarit -30.8 -4.1 33.4 23.9 18.8 -29.9 12.1 39.2 Zacatecas -4.1 25.0 -7.4 -7.6 34.2 29.4 157.1 28.7 Campeche 17.2 7.1 31.8 51.1 9.0 2.5 18.4 21.8 Querétaro -22.2 -15.1 22.4 -5.9 25.3 8.3 13.9 19.8 México -24.1 2.4 9.3 23.2 -1.8 14.0 19.9 19.6 Puebla -26.5 -5.1 29.4 18.1 26.2 16.8 8.5 16.8 Aguascalientes -36.7 22.1 21.7 0.1 3.8 32.3 -11.6 12.6 Chiapas -23.6 10.5 8.8 -39.5 29.9 14.3 4.5 9.3 Michoacán -17.9 5.4 9.8 -2.3 43.0 -10.6 20.1 8.0 Tlaxcala -11.6 22.9 28.6 7.5 7.3 57.8 25.7 6.5 Tabasco -21.2 138.9 -0.1 18.5 -10.9 4.3 41.8 6.4 Durango 99.0 12.3 2.6 10.6 6.8 59.4 0.6 3.8 Sonora -1.1 -7.3 8.1 -10.8 13.8 -1.4 9.7 3.7 Baja California -13.5 2.1 22.3 14.8 10.5 36.9 4.8 3.5 Nuevo León -13.6 2.9 22.5 8.9 11.7 9.1 4.8 3.0 Tamaulipas -15.0 14.3 17.3 -3.0 27.1 17.3 5.2 2.9 Colima -22.5 4.9 31.7 19.8 8.9 34.9 5.2 2.7 Morelos -24.8 3.1 -5.4 -54.9 -59.5 9.9 25.9 2.5 Jalisco -23.3 -12.0 13.5 13.4 14.3 11.2 2.9 1.7 Yucatán -26.2 -7.3 14.6 30.8 8.7 6.6 8.5 1.1 Sinaloa -23.8 -5.1 19.4 6.3 7.3 7.7 8.9 -1.5 Guerrero -15.5 -8.9 28.6 13.4 1.9 -0.6 2.0 -2.1 Chihuahua -14.4 2.1 24.4 11.2 36.1 9.5 2.3 -2.4 Hidalgo -20.0 20.6 0.1 31.2 -11.6 12.3 8.7 -2.4 Quintana Roo -14.1 5.9 115.8 8.4 4.5 1.8 4.5 -2.9 Coahuila -47.5 -0.5 19.6 19.6 4.2 19.6 12.7 -4.6 San Luis Potosí -37.2 -8.3 28.7 3.8 299.2 34.5 14.7 -5.3 Guanajuato -6.5 9.7 15.9 77.7 -24.2 9.4 48.9 -14.9 Baja California Sur -32.8 0.2 76.9 52.3 1.6 35.8 32.6 -33.1 *Excluye al D.F. Fuente: UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

• Los tres estados que llevaron a cabo reformas (Oaxaca, Veracruz y Zacatecas)

muestran unos incrementos importantes, los dos últimos a partir del año 2000 y Oaxaca a partir del 2001 (en todos los casos son aumentos superiores a 150%).

65

Estas reformas demuestran el potencial que tienen los estados en impuestos cuya potestad tributaria es únicamente estatal, con la ventaja de tener completo poder no sólo para administrarlos, sino para regular las tasas, las deducciones y las bases de acuerdo con las preferencias de sus ciudadanos. Además del uso de los tributos propios refuerza la transparencia y la responsabilidad fiscal. 2.1.3 Evolución de los Ingresos No Tributarios Los ingresos no tributarios (derechos, productos y aprovechamientos y otras contribuciones) por su magnitud son más importantes que los tributarios en la estructura de financiamiento de los estados. Los primeros representaron en el 2002 un 5.2 por ciento, mientras que los segundos agrupan tan sólo la mitad, es decir, el 2.6 por ciento. Sin embargo, la evolución de los tributarios presenta una tendencia muy distinta a la de los no tributarios. El siguiente cuadro se muestra la evolución en términos reales (pesos de 1993) de los citados ingresos, así como su incremento porcentual acumulado en el período y sus incrementos anuales promedio.

66

Cuadro 2.7 Evolución de los Ingresos No Tributarios*, 1994-2002

(miles de pesos de 1993)

Entidad 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Crecimiento porcentual 1994-2002

Crecimiento anual

promedio 1994-2002

Total 4,583,571 4,313,430 3,810,454 4,658,683 4,767,846 5,150,300 4,881,342 5,301,005 5,077,295 10.8 1.3Aguascalientes 40,337 36,515 32,588 40,898 58,974 63,290 57,872 50,693 36,948 -8.4 -1.1Baja California 146,693 122,990 171,400 180,717 225,878 225,409 240,195 213,954 216,830 47.8 5.0Baja California Sur 2,929 5,555 6,101 8,270 15,849 10,122 13,832 12,434 30,795 951.2 34.2Campeche 40,402 42,229 47,484 42,283 52,610 67,118 51,868 57,930 46,768 15.8 1.8Coahuila 145,139 141,247 141,230 132,757 99,330 122,921 127,368 231,548 206,196 42.1 4.5Colima 25,058 21,979 16,760 18,382 31,962 24,961 30,481 27,857 26,003 3.8 0.5Chiapas 203,531 263,274 304,408 275,718 367,147 413,539 253,392 192,355 181,974 -10.6 -1.4Chihuahua 291,538 235,723 221,545 299,338 369,315 432,784 511,714 547,481 704,978 141.8 11.7Durango 51,343 51,949 48,665 51,473 58,036 72,044 106,046 73,432 79,654 55.1 5.6Guanajuato 224,675 237,050 201,118 318,963 279,992 290,296 234,701 388,918 240,825 7.2 0.9Guerrero 392,285 348,864 297,728 61,107 281,464 244,911 189,265 216,930 225,113 -42.6 -6.7Hidalgo 41,927 76,839 59,308 41,773 66,174 45,186 31,898 36,423 25,524 -39.1 -6.0Jalisco 380,318 333,075 285,885 286,620 336,735 382,058 350,225 412,628 398,264 4.7 0.6México 391,480 367,865 305,240 248,111 343,955 488,069 358,713 411,007 451,567 15.3 1.8Michoacán 97,120 107,561 107,356 101,571 115,239 133,651 138,612 158,047 124,657 28.4 3.2Morelos 115,898 87,932 68,395 69,927 82,951 79,366 61,015 51,643 52,374 -54.8 -9.5Nayarit 28,090 25,077 27,018 32,282 45,342 35,038 48,180 53,464 42,490 51.3 5.3Nuevo León 488,540 412,085 304,144 1,181,749 326,732 382,292 414,738 435,841 433,810 -11.2 -1.5Oaxaca 35,851 67,516 58,346 70,362 95,465 96,875 136,136 208,233 166,444 364.3 21.2Puebla 183,628 228,781 124,820 114,903 181,756 175,460 208,953 153,686 121,192 -34.0 -5.1Querétaro 153,477 103,628 56,780 83,270 69,566 95,258 80,953 96,705 85,356 -44.4 -7.1Quintana Roo 119,031 36,418 52,373 98,598 119,023 111,009 74,193 70,302 77,702 -34.7 -5.2San Luis Potosí 75,861 67,310 45,804 56,969 85,969 83,204 50,379 73,102 52,031 -31.4 -4.6Sinaloa 130,052 125,580 149,525 165,806 200,942 161,980 174,986 203,280 213,032 63.8 6.4Sonora 156,018 154,355 107,346 105,445 68,303 98,433 100,816 119,482 153,775 -1.4 -0.2Tabasco 93,669 125,760 115,331 99,458 126,392 85,745 139,045 135,816 102,349 9.3 1.1Tamaulipas 169,063 221,975 131,728 122,279 169,391 131,628 141,855 218,534 177,281 4.9 0.6Tlaxcala 36,650 49,857 29,712 45,886 56,832 46,663 44,288 51,342 38,338 4.6 0.6Veracruz 207,157 121,107 189,355 195,490 303,769 350,752 239,108 229,346 256,432 23.8 2.7Yucatán 64,557 48,398 72,335 76,084 79,683 81,099 176,111 90,521 47,868 -25.9 -3.7Zacatecas 51,254 44,938 30,626 32,194 53,069 119,138 94,409 78,072 60,728 18.5 2.1

*Excluye al D.F. Fuente: UCEF-SHCP con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

67

Las principales observaciones del cuadro anterior son las siguientes: • Los ingresos no tributarios del conjunto de los estados crecieron en términos

reales a lo largo del periodo mucho menos que los tributarios (10.8 por ciento vs. 62.6 por ciento).

• Los seis estados que más crecieron (superior al 50 por ciento acumulado y 5.0 por ciento anual promedio) son: Baja California Sur, Oaxaca, Chihuahua, Sinaloa, Durango y Nayarit.

• Los seis estados que más decrecieron (más de 34.0 por ciento acumulado y 5.0 por ciento anual promedio) son: Puebla, Quintana Roo, Hidalgo, Guerrero, Querétaro y Morelos.

• Destacan los casos de Guerrero y Morelos, únicos estados que han experimentado una fuerte disminución en términos reales tanto de sus ingresos tributarios como de sus no tributarios.

Dentro de los ingresos no tributarios resaltan por su importancia los que se perciben por concepto de productos financieros, que son rendimientos derivados de inversiones que obtienen las entidades federativas. Se debe mencionar que en algunos casos, los productos financieros resultan ser más importantes que los ingresos tributarios estatales. • En el siguiente cuadro se comparan los ingresos tributarios contra los

productos financieros, como porcentaje de los ingresos propios, observándose que a partir de 1999 los cinco estados que obtuvieron mayores recursos por dichos productos fueron Tabasco, Oaxaca, Aguascalientes, Guanajuato y Querétaro.

• En contraste las entidades que percibieron menores ingresos por productos financieros respecto de los ingresos tributarios fueron Chiapas, Chihuahua, Hidalgo, Durango y Veracruz.

.

68

Cuadro 2.8

Recaudación Tributaria vs. Productos Financieros por Entidad Federativa 2002 Como porcentaje de los Ingresos Propios

Entidad Federativa

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Ing trib

Prod financieros

Promedio 26.8 7.5 24.3 23.3 26.4 19.0 28.8 15.2 26.7 24.8 28.0 23.9 30.3 17.8 32.8 12.8 35.6 6.3 Tabasco 10.8 13.8 6.6 50.2 15.6 29.5 17.6 10.3 16.6 29.5 20.8 30.7 14.4 18.2 19.7 16.6 25.7 18.5 Oaxaca 14.3 14.3 6.8 61.6 7.5 60.9 9.7 33.4 8.1 45.8 8.0 57.9 4.9 48.8 3.7 38.4 12.0 16.0 Aguascalientes 16.8 14.9 12.3 39.1 16.1 37.0 15.7 39.7 11.5 54.9 11.1 55.5 15.4 39.9 15.5 29.2 22.0 14.1 Guanajuato 5.0 24.0 4.5 51.5 5.7 47.8 4.3 25.5 8.3 42.5 6.2 39.9 8.2 30.0 7.4 21.7 9.9 13.7 Querétaro 10.6 1.6 12.0 19.1 17.4 12.8 15.0 10.9 16.5 35.8 15.4 34.7 18.8 29.0 18.1 23.7 23.0 12.8 Nayarit 47.1 1.2 40.9 10.0 38.1 18.9 40.7 20.5 37.7 23.2 48.2 12.7 32.2 23.1 32.4 25.9 45.6 12.5 Colima 10.8 6.2 9.7 17.0 12.8 11.8 15.0 13.3 10.9 35.1 14.5 27.2 15.8 18.8 17.8 11.9 19.2 11.5 Zacatecas 9.1 0.0 9.9 20.1 16.8 7.5 15.1 2.7 9.1 21.5 5.6 29.1 8.9 18.7 23.2 12.4 33.3 9.8 Campeche 22.9 4.2 25.0 22.8 24.1 25.2 32.0 18.6 36.3 34.7 32.8 35.7 39.3 26.2 40.7 18.6 50.9 9.4 Tlaxcala 16.0 6.6 11.0 11.5 20.3 15.6 17.5 22.4 15.6 25.8 19.4 37.0 28.6 23.9 30.3 16.8 38.3 7.9 Michoacán 16.3 20.4 12.6 45.6 13.3 44.9 15.1 36.7 13.2 43.3 15.8 32.7 14.0 33.7 14.6 28.4 19.0 7.6 Nuevo León 33.3 1.0 33.8 9.1 41.6 7.9 18.3 4.3 46.9 19.0 45.8 18.5 45.9 17.7 45.9 14.8 46.7 6.9 Sinaloa 27.9 6.2 23.3 14.5 19.5 20.8 20.7 20.7 18.7 28.7 23.4 17.4 23.3 15.5 22.2 11.4 21.1 6.4 San Luis Potosí 7.2 21.6 5.2 52.0 6.9 33.5 7.1 34.8 5.0 53.4 17.9 39.4 32.6 12.0 27.7 9.1 33.8 6.4 Morelos 43.4 3.7 43.2 7.3 50.2 2.8 48.3 2.2 26.2 20.6 13.0 25.7 17.7 24.0 24.2 21.9 24.4 5.9 Tamaulipas 36.5 20.4 27.2 44.9 41.8 14.7 47.6 11.2 38.9 20.5 51.0 9.4 53.1 6.8 43.6 6.8 49.5 5.2 Jalisco 41.5 4.5 38.4 19.6 39.0 12.8 41.9 20.7 41.1 22.5 41.3 20.0 46.0 12.5 42.7 9.7 43.9 5.1 Puebla 21.5 14.9 13.9 41.9 21.9 24.7 28.3 0.0 22.8 0.0 27.8 26.4 27.4 30.6 35.8 16.8 45.2 4.9 Coahuila 35.3 2.6 22.7 8.3 22.7 6.3 27.2 5.6 37.3 14.8 33.4 25.1 36.7 16.7 26.4 14.0 27.8 4.4 Yucatán 37.4 0.0 37.1 0.0 26.7 0.0 28.5 0.0 33.2 0.0 34.7 0.0 20.7 2.5 35.5 1.1 51.2 3.8 Baja California Sur

74.0 8.9 50.2 30.6 47.9 9.2 54.6 5.8 48.9 34.0 60.3 22.5 60.2 23.8 69.0 17.7 37.6 3.8

Baja California 39.4 2.0 40.1 17.1 32.9 16.8 36.3 13.8 34.3 15.6 36.7 12.9 42.7 11.4 46.7 8.7 47.2 3.3 Quintana Roo 21.3 0.0 43.2 3.5 35.9 17.8 39.1 12.3 36.6 22.7 39.3 12.1 49.6 6.9 52.1 4.8 48.8 1.8 Guerrero 14.8 3.3 14.2 7.3 15.0 6.8 52.5 15.3 21.4 5.0 24.2 6.8 29.1 2.2 26.7 1.6 25.6 1.5 México 48.1 5.1 42.8 9.4 48.0 7.7 55.4 5.9 52.5 6.5 43.3 4.1 54.2 6.6 55.3 3.8 57.4 1.5 Sonora 42.5 3.0 42.5 9.6 49.6 5.5 52.0 3.5 59.9 4.8 54.1 2.7 53.1 3.5 51.2 3.3 45.8 1.4 Veracruz 9.9 13.4 12.1 31.6 7.4 33.8 6.5 36.5 4.0 60.1 3.7 57.0 7.9 33.9 38.5 7.9 48.6 1.2 Durango 14.6 1.3 25.2 12.4 28.8 19.6 28.2 15.9 27.8 14.8 24.9 24.0 26.4 9.3 34.2 2.4 33.2 1.1 Hidalgo 35.7 16.2 19.5 59.8 27.5 45.8 35.0 34.1 30.9 40.8 36.6 35.2 47.9 18.6 46.7 6.9 54.9 1.1 Chihuahua 33.4 2.4 34.7 9.4 36.6 6.9 34.7 9.5 32.4 9.3 35.8 6.2 34.0 3.3 33.0 1.6 27.2 0.6 Chiapas 16.1 0.1 10.2 0.6 9.8 0.5 11.5 0.3 5.6 0.3 6.4 0.3 11.3 0.0 14.9 0.1 16.9 0.4 Nota: el orden es de acuerdo al porcentaje de productos financieros con respecto a ingresos propios, se ordenó de mayor a menor de acuerdo a los últimos tres años de la serie Fuente: Elaboración UCEF, con base en las Cuentas Públicas de las entidades federativas

69

2.2 Ingresos del Distrito Federal Con respecto al Distrito Federal, en el siguiente cuadro se muestra la evolución, tanto en términos reales como en estructura porcentual de sus ingresos (tributarios, no tributarios y transferencias federales).

Cuadro 2.9 Evolución de los Ingresos del Distrito Federal 1994-2002 *

(miles de pesos de 1993) Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Ingresos Totales 14,305,907 12,050,333 13,440,878 15,420,060 15,773,066 15,356,088 16,538,124 17,063,807 17,937,726 Ingresos Propios 7,744,938 6,236,616 5,943,097 7,257,249 6,670,642 6,880,056 6,864,340 6,917,425 7,118,473 Tributarios 3,457,202 2,804,524 2,810,638 3,646,557 3,048,000 3,061,354 3,353,999 3,662,443 3,609,103 No Tributarios 4,287,736 3,432,092 3,132,459 3,610,692 3,622,643 3,818,703 3,510,341 3,254,981 3,446,981 Aprovechamientos 770,819 1,555,575 1,600,734 1,985,885 1,785,671 1,882,916 1,846,563 1,524,279 1,916,823 Recursos Federales 6,029,039 5,133,376 5,161,089 6,615,000 6,766,442 6,955,920 7,763,962 8,718,295 8,793,027 Participaciones e Incentivos 5,787,384 5,084,445 5,123,157 6,269,379 5,961,571 6,252,479 6,850,542 7,206,077 7,300,889 Aportaciones Federales 1/ 564 313,824 782,478 570,470 688,948 1,214,037 1,169,028 Ingresos Extraordinarios 531,930 680,340 2,336,692 1,547,810 2,335,981 1,520,112 1,909,822 1,428,087 2,026,227

(Estructura Porcentual) Ingresos Totales 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Ingresos Propios 54.1 51.8 44.2 47.1 42.3 44.8 41.5 40.5 39.7 Recursos Federales 42.1 42.6 38.4 42.9 42.9 45.3 46.9 51.1 49.0 Ingresos Extraordinarios 3.7 5.6 17.4 10.0 14.8 9.9 11.5 8.4 11.3

1/ A partir de 1998 se denomina Fondo de Aportaciones Federales, Ramo 33 * En este cuadro se optó por incluir el año 2002 ya que se contaba con información de la Cuenta Pública correspondiente. Fuente: Elaborado con datos de la Cuenta Pública de la entidad federativa.

• El Distrito Federal, muestra una dependencia financiera respecto a recursos

federales equivalente a la mitad de los estados en su conjunto. • La baja dependencia financiera se debe principalmente a los beneficios que se

derivan de un régimen impositivo especial, respecto a los estados. El DF es la única entidad que recauda el Impuesto Predial y el de Adquisición de Inmuebles, que en el resto de los estados corresponde al nivel municipal. Lo mismo sucede con los derechos por suministro y uso de agua.

• También es destacable que a lo largo del periodo los ingresos tributarios no son significativamente inferiores a los no tributarios (como generalmente sucede en los estados), es más, a partir del 2001 los ingresos tributarios son mayores a los no tributarios, a pesar de que en éstos últimos es importante la recaudación por derechos de agua.

• En los ingresos propios se observa una tendencia decreciente respecto a los ingresos totales, de manera que han disminuido un 8.1 por ciento de 1994 a 2002, lo que equivale a un decremento en promedio de menos 1.05 por ciento anual.

• La anterior tendencia se explica por la disminución de los ingresos no tributarios (19.6 por ciento en el periodo), ya que los ingresos tributarios han permanecido prácticamente constantes en términos reales (crecieron sólo un 4.4 por ciento entre 1994 y 2002).

70

• En cuanto a las transferencias federales que recibe, éstas aumentaron de manera importante entre 2000 y 2002, ya que alcanzaron un incremento superior al 13 por ciento en términos reales. Ello se explica por el PAFEF y el FORTAMUN- DF.

Al profundizar en lo referente al ejercicio de las potestades tributarias, el orden municipal tiene asignado el impuesto predial, potestad que el Distrito Federal administra como entidad y no sus delegaciones. Paradójicamente el DF recibe la cuarta parte del Fondo de Fomento Municipal y recursos del FORTAMUN-DF. A continuación se presenta un cuadro con los montos recaudados en el periodo 1994-2002.

Cuadro 2.10 Recaudación del Impuesto Predial en el D.F. y en el Resto de las Entidades, 1994-

2002 (miles de pesos de 1993) Entidades 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Distrito Federal 1,522,961.8 1,300,522.3 1,425,162.1 1,342,566.4 1,384,647.6 1,413,290.5 1,575,202.0 1,745,206.6 1,640,074.6

31 Estados 1,818,402.3 1,522,191.1 1,492,290.1 1,487,183.2 1,482,088.9 1,519,260.8 1,762,485.0 2,014,210.3 2,207,964.0D.F. /

Estados (%) 83.8 85.4 95.5 90.3 93.4 93.0 89.4 86.6 74.3

Fuente: Elaborado con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas. Se puede observar que la magnitud de la recaudación del D.F. es casi equiparable a la del conjunto de los municipios de todos los estados. Por ejemplo, en 1994 la capital ingresó por concepto de predial una cifra equivalente al 84 por ciento de lo recaudado por el resto de las entidades. Esta proporción tuvo sus altibajos a lo largo del periodo y disminuyó a 74 por ciento en 2002. En la siguiente grafica se muestra la evolución de los ingresos por concepto de dicho impuesto. En la gráfica siguiente se puede observar como la brecha entre la recaudación del Distrito Federal y del resto de los estados fue disminuyendo a partir de 1994, hasta que en 1996 el D.F. llegó a recaudar el 96% de lo ingresado por los municipios del resto de los estados; pero a partir de 1998 el esfuerzo recaudatorio en la capital fue menor al realizado por los estados, culminando entre 2001 y 2002 con una reducción en la recaudación del D.F. del 6 por ciento frente a un crecimiento del 10 por ciento en el resto de las entidades.

71

Gráfica 2.3

Evolución de la Recaudación del Impuesto Predial por el D.F. y el Resto de las Entidades, 1994-2002 (miles de pesos de 1993)

1,575,202

1,745,2071,640,075

2,207,964

1,522,962

1,300,522

1,425,1621,342,566

1,384,6481,413,290

1,522,1911,492,290

1,519,261

1,487,183 1,482,089

1,762,485

2,014,210

1,818,402

0

500,000

1,000,000

1,500,000

2,000,000

2,500,000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Distrito Federal Resto de Entidades

Fuente: Elaborado a partir del cuadro anterior.

72

3. Gasto Público de las Entidades Federativas 3. 1 Clasificación Económica A pesar de que dentro del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal se han hecho esfuerzos por armonizar los sistemas de contabilidad gubernamental entre los estados y la federación, mediante el Programa de Modernización de los Sistemas de Contabilidad Gubernamental y Cuenta Pública, persiste la problemática para realizar análisis precisos en materia de gasto público, por la diversidad metodológica en los registros utilizados en las entidades federativas; diferencias que son evidentes cuando se tiene la posibilidad de revisar 33 cuentas públicas, es decir, la correspondiente a las entidades federativas y la de la federación. Asimismo, el análisis se dificulta por la falta de desagregación u omisión de conceptos, derivados, en parte, porque la legislación en la materia es ambigua. A pesar de tales limitaciones, el presente ejercicio concentra el análisis sobre el comportamiento del gasto de los estados, cuya base es la información contenida en las respectivas cuentas públicas a partir de 1994 y hasta el año 2002. Es importante señalar que el presente documento considera algunas modificaciones sobre las cifras contenidas en versiones anteriores, las cuales son producto de revisiones de la información disponible y de consultas directas con las entidades. En la siguiente gráfica se presenta la estructura porcentual del gasto de los estados en el periodo 1994-2002, en la cual se puede observar lo siguiente: • El gasto corriente pasó de representar el 78.5 por ciento del gasto total en

1994 al 86.8 por ciento en el año 2002, lo que significa un incremento superior al 10 por ciento. Dentro del gasto corriente resulta relevante el peso de los servicios personales que se ubican en casi el 40 por ciento y las transferencias, excluyendo las participaciones y aportaciones a municipios, que representan casi el 30 por ciento del gasto corriente.

• En relación con el gasto de capital, éste pasó de representar el 16.7 al 11.4 por ciento, en el mismo periodo; en este último caso, la ligera recuperación observada en 2002 respecto de los años anteriores puede deberse en parte, a que Veracruz, entidad que elevó considerablemente su recaudación por efecto del impuesto sobre Nóminas, destina esos recursos para obra pública, este efecto se observa mejor al aislar sólo el gasto en obra pública que pasó de 7.9 por ciento en 2000 a 8.6 por ciento en 2002, es decir, un incremento de 8.9 por ciento.

• Por su parte, las obligaciones de deuda disminuyeron su participación de un 4.8 por ciento a 1.9 por ciento de 1994 a 2002, respectivamente, si bien este es uno de los registros en los que se han detectado omisiones por un lado, y por

73

otro, que no se desagrega adecuadamente por lo que en muchos casos no es posible determinar si se trata de amortización o pago de intereses, situación que obliga a tomar esos datos con una mayor reserva.

• La composición de la deuda en el 2002 muestra que el pago de intereses representa la mayor proporción del gasto, seguido por las amortizaciones y ADEFAS.

Gráfica 3.1

Estructura del Gasto de los Estados, 1994-2002 (porcentajes)

78.5 77.181.3 84.2 86.6 85.8 86.9 86.9 86.8

16.713.6

11.811.0

10.9 11.9 11.0 11.1 11.4

4.89.3 6.9 4.8 2.6 2.3 2.0 2.0 1.9

0%

20%

40%

60%

80%

100%

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Gasto Corriente Gasto de Capital Deuda

Fuente: Elaborado con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

Para complementar lo anterior, el cuadro siguiente muestra el gasto corriente en términos per cápita desde 1994 hasta 2002. Los montos per cápita permiten hacer comparables las magnitudes de estados cuyas poblaciones sean muy diferentes.Se destaca los siguiente: • Veracruz ocupa el primer sitio, aún cuando en población total es el tercero.

Resulta importante que el Estado de México, el más poblado del país, se ubique en el sexto lugar en gasto corriente por habitante, cuatro lugares por debajo de Nuevo León, entidad que en 2002 contaba con aproximadamente 10 millones menos de habitantes que el Estado de México.

• En el otro extremo se ubican entidades como Durango, Yucatán, Michoacán, Tlaxcala y Morelos, cuyo gasto corriente per cápita, resultaron ser los más bajos sin ser las cinco entidades menos pobladas.

74

• En el grupo de estados con menor población están, en ese orden, Aguascalientes, Nayarit, Campeche, Colima, y Baja California Sur. Sin embargo, destacan por el lugar que ocuparon en cuanto a gasto corriente per cápita, Campeche (9°), Colima (10°) y Baja California Sur (7°).

Cuadro 3.1

Gasto Corriente por Estado 1994-2002 (pesos de 1993 per Cápita)

Entidad Federativa 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Veracruz 5,328 4,071 4,871 4,921 5,550 5,978 7,255 7,713 7,547 Nuevo León 2,089 2,560 2,541 3,079 3,157 4,586 4,982 5,049 5,368 Jalisco 1,553 1,004 1,127 1,826 2,182 2,470 3,008 3,216 3,196 Guanajuato 1,587 1,427 1,584 1,862 2,280 2,312 2,601 3,039 3,016 San Luis Potosí 2,873 1,984 1,935 2,054 2,485 2,815 2,913 2,799 2,737 México 1,632 1,439 1,464 1,729 1,895 2,147 2,437 1,893 2,024 Baja California Sur 1,483 1,132 1,331 1,399 1,699 1,741 1,840 1,858 1,854 Tamaulipas 1,313 1,010 1,060 1,127 1,194 896 1,486 1,804 1,774 Campeche 1,529 1,047 1,054 1,290 1,344 1,467 1,632 1,685 1,727 Colima 1,095 880 878 1,060 1,402 1,305 1,589 1,572 1,578 Puebla 760 694 685 810 1,151 963 1,383 1,482 1,497 Coahuila 870 725 742 833 995 1,132 1,162 1,296 1,381 Tabasco 649 444 953 1,023 1,390 1,321 1,534 1,592 1,304 Aguascalientes 837 683 717 777 1,015 1,101 1,227 1,315 1,285 Baja California 773 661 603 646 1,166 1,238 1,270 1,305 1,279 Sinaloa 863 711 696 865 1,003 1,091 1,174 1,265 1,262 Sonora 870 727 716 823 939 1,050 1,108 1,230 1,254 Chihuahua 914 726 679 758 996 1,105 1,150 1,201 1,211 Oaxaca 311 515 603 664 764 917 1,041 1,086 1,106 Zacatecas 327 584 579 599 737 963 1,038 1,049 1,101 Chiapas 803 676 672 775 855 882 967 990 1,000 Guerrero 541 159 429 498 588 794 836 917 939 Quintana 652 509 514 615 784 904 890 942 933 Nayarit 690 529 532 629 750 793 864 930 923 Hidalgo 474 400 143 566 635 726 765 853 816 Morelos 160 165 170 342 355 368 391 469 481 Tlaxcala 136 113 128 164 429 406 432 447 449 Querétaro 123 187 208 246 280 327 324 351 358 Michoacán 212 173 179 208 250 271 297 305 307 Yucatán 114 100 94 104 109 111 125 120 289 Durango 72 60 58 139 187 210 226 251 253

Fuente: UCEF con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas. En el siguiente cuadro se presentan los datos correspondientes al gasto de capital en términos per cápita, para el periodo 1994-2002. Las observaciones son las siguientes: • Las entidades que ejercieron los mayores montos per cápita (en pesos de

1993) fueron Veracruz, Nuevo León, Tabasco y Chiapas; que se distingue también por ser el Estado que registra el mayor monto total aplicado en este rubro a partir de 1999.

• Resulta destacable que en el caso del menor gasto de capital per cápita se encuentren los estados de Durango y Yucatán, como ocurrió con el gasto corriente per cápita.

75

Cuadro 3.2 Gasto de Capital por Estado 1994-2002

(pesos de 1993 per Cápita) Entidad Federativa 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002Veracruz 946 522 728 963 950 1,052 1,251 1,303 1,454 Nuevo León 1,064 556 269 288 235 315 503 753 1,096 Tabasco 662 488 144 164 202 262 241 175 447 Chiapas 276 52 107 144 267 376 383 353 401 Campeche 190 83 181 209 327 381 508 445 378 Guanajuato 325 292 127 204 205 446 440 369 310 Tamaulipas 249 192 218 247 480 405 331 287 262 México 340 293 326 189 160 184 214 221 226 Chihuahua 112 57 93 105 119 118 183 207 218 Aguascalientes 256 154 130 78 112 151 192 174 185 Puebla 151 140 140 124 97 392 178 153 161 Sinaloa 134 59 68 67 67 115 146 154 144 Coahuila 249 163 137 146 179 140 135 150 137 Oaxaca 39 30 36 56 30 19 29 121 126 Quintana 45 25 49 69 103 69 114 123 125 San Luis Potosí 271 190 194 177 193 212 267 185 122 Nayarit 19 14 24 76 90 87 42 114 118 Sonora 162 134 86 86 86 96 116 119 104 Hidalgo 101 84 90 104 114 95 114 121 95 Colima 105 103 56 66 47 50 109 107 94 Zacatecas 107 38 68 41 138 88 66 120 93 Baja California Sur 56 29 25 27 45 34 54 71 92 Jalisco n.d. 83 n.d. 173 261 244 136 81 90 Guerrero 65 78 53 69 69 71 74 85 72 Baja California 112 72 45 52 60 87 124 85 65 Querétaro 104 52 44 51 52 44 38 51 57 Michoacán 35 26 21 30 32 34 42 48 45 Morelos 47 71 46 69 61 74 87 56 44 Tlaxcala 58 38 14 24 12 18 26 28 30 Yucatán 12 7 12 16 14 17 24 48 18 Durango 13 3 5 7 7 10 19 18 13

n.d. = no disponible. Fuente: UCEF con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

En diversas ocasiones se ha señalado que el nivel del gasto corriente es producto de las transferencias federales, en especial las que corresponden a educación básica (FAEB). Sin embargo, en la gráfica siguiente se comprueba que la evolución del gasto corriente, aún sin las aportaciones para educación y para municipios, muestra una amplia diferencia con el gasto de capital. De hecho, la tendencia a partir de 1996, es la ampliación de la brecha entre el gasto de capital y el gasto corriente, incluso de aquél que no incluye las transferencias mencionadas.

76

Gráfica 3.2 Gasto Corriente y Gasto de Capital en las Entidades Federativas 1194-2002

(Miles de Pesos de 1993)

108,010

54,454

89,012

64,544

8,42214,066

11,577

0

20,000

40,000

60,000

80,000

100,000

120,000

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Corriente Corriente sin Aport. Capital

Fuente: UCEF, con información de las Cuentas Públicas de las entidades federativas.

• La distancia entre el gasto corriente sin aportaciones respecto al gasto de capital se hace más evidente durante los últimos cuatro años del periodo, al alcanzar la máxima diferencia en 2002 (más de 6 veces superior), cuando en 1994 fue menos de 5 veces superior (4.7).

Por otra parte, resulta interesante observar el comportamiento de los servicios personales versus el gasto en obra pública: en 1994 los servicios personales ascendían a 19 872 163 miles de pesos de 1993, mientras que a la obra pública se destinaban 8 549 357 miles de pesos de 1993, cifra que representó el 43.3 por ciento del gasto en servicios personales.

Gráfica 3.3 Servicios Personales vs. Obra Pública en los Estados, 1994-2002

(Miles de Pesos de 1993)

Obra Pública$ 8 594 357.3


Servicios personales

$ 19 872 163.3

Servicios Personales

$ 40 670 705.7

1994 2002

Incremento de 104.7%

43.3 %Incremento de 24.8 %

26.4%Obra Pública$ 8 594 357.3


Servicios personales

$ 19 872 163.3


$ 40 670 705.7

1994 2002

Incremento de 104.7%

43.3 %Incremento de 24.8 %

26.4%


77

• Para 2002, en el rubro de servicios personales, los estados gastaron 40 670.7 millones de pesos de 1993 mientras que el gasto en obra pública ascendió a 10 726 millones de pesos de 1993, esta cifra representa el 26.4 por ciento del gasto en servicios personales.

• En cuanto a su evolución en el periodo, el gasto en servicios personales creció 104.7, mientras que el gasto en obra pública lo hizo en 24.8 por ciento.

A continuación, se muestra la proporción del ingreso estatal disponible que es necesaria para cubrir el gasto en servicios personales.

Gráfica 3.4 Gastos por Servicios Personales / Ingreso Estatal Disponible, 1994-2002

(Porcentajes)

Fuente: UCEF, con información de las Cuentas Públicas de las entidades federativas. • Los servicios personales como proporción de los ingresos disponibles en las

entidades federativas disminuyeron paulatinamente a partir de 1997, aunque de 2001 a 2002 se observa un ligero incremento (2.5 puntos porcentuales). Esta disminución en la proporción es resultado de una mayor asignación de transferencias federales, que hace que pierdan importancia los servicios personales en relación con el ingreso estatal disponible

Para profundizar el análisis, en la gráfica siguiente se muestra para el año 2002 el gasto corriente y el gasto de capital en el que incurrieron cada una de las entidades federativas, así como la media nacional.

45.147.9 49.3

53.4 54.0 53.2

46.448.9

55.8

0 .0

10 .0

20 .0

30 .0

40 .0

50 .0

60 .0

19 94 1 9 95 1 9 96 1 99 7 19 98 1 9 99 2 0 00 2 00 1 2 00 2

78

Gráfica 3.5

Gasto Corriente y Gasto de Capital por Estado 1994-2002 * (Miles de pesos de 1993)

13,220

848

3,484

1,47

3

42432

0

2,000

4,000

6,000

8,000

10,000

12,000

14,000

Gasto corriente Gasto de capital

* Excluye al D.F. Fuente: Elaborado por la UCEF con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas

• Trece estados se ubicaron por encima de la media nacional (sin DF), porque

incurrieron en un mayor nivel de gasto corriente. • Respecto del gasto de capital, resulta interesante que entidades como

Chiapas, Puebla, Oaxaca y Guanajuato se ubiquen por arriba del promedio nacional, superando a entidades con un mayor nivel de desarrollo económico relativo.

El gasto de capital es un factor determinante para asegurar el desarrollo económico regional. En el siguiente cuadro se presenta el gasto de capital por estado y su evolución en términos reales entre 1994 y 2002. • Debe destacarse que el estado que mas recursos destina al gasto de capital es

Chiapas, el cual cuenta con un población marcadamente menor que la del estado de México ( 3 920 892 vs. 13 096 686 en el 2000).

79

• También destaca el caso de Tabasco, quien ocupa el 4° lugar mientras que su población es pequeña (1 891 829 en el 2000) en comparación a la de Puebla (5 076 686 en el 2000), que ocupa el 8° lugar; o Guanajuato (4 663 032 en el 2000), que ocupa el 11° lugar.

En la siguiente gráfica se muestra la evolución de la proporción de los ingresos estatales disponibles necesaria para cubrir el gasto de capital entre 1994 y 2002.

Gráfica 3.6 Gasto de capital / Ingreso Estatal Disponible

Promedio Estatal (Porcentajes)

26.4

23.721.9

23.4 23.9

26.625.5

20.821.8

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

30.0

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002


• Esta proporción ha tenido fluctuaciones a lo largo del periodo, presentándose los mínimos en 1996 y 2001 (21.9 y 20.8 por ciento, respectivamente) y alcanzando los valores más altos en 1994 y 1999 (26.4 y 26.6 por ciento, respectivamente).

• Desde 1999 (punto máximo) la proporción mencionada presenta una tendencia decreciente, a pesar del pequeño incremento de un punto porcentual que ocurrió entre 2001 y 2002.

Gasto Neto del Distrito Federal Dado que la estructura del gasto del Distrito Federal en el periodo 1994-2002 presenta ciertas diferencias respecto a la agrupación usada por las entidades federativas, el análisis del gasto de la capital del país se realiza por separado. En el cuado siguiente se observa que como proporción del gasto neto en el periodo señalado: • El gasto programable (integrado por el gasto corriente y el de capital)

representó en promedio, el 95.6 por ciento. Así mismo, disminuyó su participación de 98.3 en 1994 al 96.5 por ciento en 2002.

80

• El gasto no programable (intereses fundamentalmente), se ubicó en 4.4 por ciento en promedio. Cabe destacar que dicho gasto pasó de 1.7 por ciento en 1994 a 3.5 por ciento en 2002.

• El pago de intereses creció más de 5 veces en el periodo, al aumentar de 0.6 al 3.4 por ciento del gasto neto.

• Por su parte, el gasto corriente representó el 65.9 por ciento del gasto neto en 1994 y 72.2 por ciento en el 2002, lo que significa un incremento de más de 6 puntos porcentuales en el periodo. En términos reales, el incremento del gasto corriente fue de 29.2 por ciento, al pasar de 10 476 247 a 13 534 641 miles de pesos de 1993, de 1994 a 2002, respectivamente.

Cuadro 3.3

Gasto Neto del Distrito Federal, 1994-2002* (Miles de pesos de 1993 y porcentajes)

Conceptos 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Promedio Gasto Neto 16,172,956 13,414,133 15,552,598 16,969,463 16,320,103 16,410,643 17,644,476 18,416,602 19,411,343 16,701,369Gasto Programable 15,895,648 12,990,989 14,988,150 16,075,906 15,456,119 15,364,584 16,680,195 17,422,575 18,738,031 15,956,911Gasto corriente 10,476,247 8,811,205 9,412,022 11,336,351 10,959,167 11,479,653 12,552,920 12,968,362 13,534,641 11,281,174Gasto de capital 5,419,401 4,179,785 5,576,128 4,739,555 4,496,952 3,884,930 4,127,275 4,454,213 5,203,390 4,675,737Adq. de Bs Mbs. e Inm. 912,750 585,032 1,542,792 711,898 1,180,819 833,721 777,297 732,337 921,866 910,946Obras Pública 4,348,949 3,476,229 3,932,437 3,913,312 3,030,102 2,655,646 2,831,595 2,852,402 3,098,562 3,348,804Transferencias 57,514 40,215 5,124 13,731 799 133,788 223,616 262,496 24,180 84,607Inv. financieras1/ 100,188 78,309 95,774 100,613 285,231 261,775 294,766 606,979 1,158,782 331,380 Gasto No Programable 277,308 423,143 564,449 893,557 863,985 1,046,059 964,281 994,027 673,312 744,458 Intereses 97,653 225,409 373,771 473,683 751,183 1,036,260 957,014 987,840 666,096 618,768 Adefas 179,655 197,735 190,678 419,873 112,801 9,799 7,267 6,187 7,216 125,690

(Estructura porcentual) Gasto Neto 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Gasto Programable 98.3 96.8 96.4 94.7 94.7 93.6 94.5 94.6 96.5 95.6Gasto corriente 65.9 67.8 62.8 70.5 70.9 74.7 75.3 74.4 72.2 70.5Gasto de capital 34.1 32.2 37.2 29.5 29.1 25.3 24.7 25.6 27.8 29.5Adq. de Bs Mbs. e Inm. 5.7 4.5 10.3 4.4 7.6 5.4 4.7 4.2 4.9 5.8Obras Pública 27.4 26.8 26.2 24.3 19.6 17.3 17.0 16.4 16.5 21.3Transferencias 0.4 0.3 0.0 0.1 0.0 0.9 1.3 1.5 0.1 0.5Inv. financieras1/ 0.6 0.6 0.6 0.6 1.8 1.7 1.8 3.5 6.2 1.9 Gasto No Programable 1.7 3.2 3.6 5.3 5.3 6.4 5.5 5.4 3.5 4.4 Intereses 0.6 1.7 2.4 2.8 4.6 6.3 5.4 5.4 3.4 3.6 Adefas 1.1 1.5 1.2 2.5 0.7 0.1 0.0 0.0 0.0 0.8

*/ Excluye el pago de la amortización de deuda. 1/ Considera erogaciones recuperables y por cuenta de terceros, dentro del gasto de capital. Fuente: UCEF con datos de las Cuentas Públicas de las entidades federativas. • El gasto de capital disminuyó su participación dentro del gasto neto, ya que en

1994 representó el 34.1 por ciento, mientras que en 2002 se ubicó en 27.8 por ciento, es decir, 6.3 puntos porcentuales menos.

• En el caso del gasto de capital correspondiente a obra pública, disminuyó casi 11 puntos porcentuales, al pasar del 27.4 por ciento en 1994 a 16.5 por ciento en 2002. En términos reales el gasto de capital en obra pública disminuyó de manera importante entre 1994 y 2002 al pasar de 4 348 949 a 3 098 562 pesos de 1993, lo que significa una caída de 28.5 por ciento.

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3.2 Gasto en Desarrollo Social En función de la importancia que tiene este rubro desde el punto de vista del impacto en las transferencias federales a las entidades federativas, y por la trascendencia que implica en la formación del capital humano, se incluyen en este apartado algunos aspectos del gasto público en las áreas de educación, salud y del subsidio federal canalizado a las instituciones de educación superior del ámbito estatal.

3.2.1 Gasto Educativo

La prestación de los servicios educativos en sus diferentes niveles es financiada fundamentalmente por el gasto público de los tres órdenes de gobierno, por la vía de las Aportaciones Federales, por los recursos provenientes de ingresos propios de las entidades federativas y, en su caso, también de los municipios. Adicionalmente, el gasto educativo en el país se complementa con los recursos aplicados por la iniciativa privada.

Para este tema, la información utilizada como base de comparación entre los recursos federales, estatales y municipales, en primer lugar, corresponde a los datos agregados del periodo 1998-2003, y en segundo lugar por la información oficial que se tiene disponible para el año 2000 en lo referente a la carga que significa en cada una de las entidades federativas, el financiamiento del gasto educativo mediante recursos propios. Esta última información fue emitida por la Secretaría de Educación Pública (SEP) en el año 2000, como parte de la encuesta más reciente sobre el financiamiento educativo estatal, la cual representó para ese ejercicio fiscal la base para distribuir a nivel nacional los recursos del Programa de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF), y sus destinos específicos en infraestructura educativa y obra pública. En el análisis global del gasto público en educación, la estructura que ha prevalecido en su financiamiento nos indica que, en promedio, para el periodo 1998-2003 : • El gobierno federal ha contribuido con el 82.4 por ciento del gasto, • Las entidades federativas han cubierto el 17.4 por ciento, y • Una estimación del 0.2 por ciento corresponde al ámbito municipal.

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Cuadro 3.4 Gasto Público en Educación 1998-2003

(Millones de pesos de 1993) 1998 1999 2000 2001 2002 2003 e/ PromConceptos

Monto % Monto % Monto % Monto % Monto % Monto % %

I.1 Público 70,301.7 100.0 73,933.4 100.0 79,305.9 100.0 84,418.5 100.0 87,211.3 100.0 87,591.4 100.0

I.1.1 Federal 1/ 59,446.7 84.6 61,272.3 82.9 65,118.1 82.1 69,049.8 81.8 71,220.9 81.7 71,424.9 81.5 82.4

I.1.2 Estatal 2/ 10,734.8 15.3 12,536.0 17.0 14,054.0 17.7 15,226.9 18.0 15,841.6 18.2 15,989.4 18.3 17.4

I.1.3 Municipal e/ 120.2 0.2 125.1 0.2 133.7 0.2 141.8 0.2 148.8 0.2 177.1 0.2 0.2Nota: Precios reales calculados con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100 1/ Hasta el año 2000, se refiere a la clasificación administrativa del gasto federal en educación. A partir de 2001, se reporta la clasificación funcional del gasto. 2/ Esta información es proporcionada por los gobiernos de los estados y se complementa con datos de la SEP, con las plantillas de personal, cuyo pago viene de financiamiento propio de los estados. Incluye estimaciones del gasto en educación escolarizada, como en cultura, deporte, educación para adultos e investigación educativa. Para 2000, las cifras fueron modificadas por los mismos gobiernos de los estados. e/ Cifras estimadas. Fuente: Elaboración UCEF con base en datos del Tercer Informe de Gobierno 2003.

En el tratamiento específico de la distribución del gasto público educativo en cada una de las entidades federativas, independientemente de las diferencias que se presentan en la integración de la información federal y estatal que se tiene disponible para el año 2000, su composición nos muestra lo siguiente: • Primero, la contribución federal al gasto educativo resulta significativa con un

nivel promedio del 87 por ciento, mientras que los estados efectúan erogaciones que alcanzan el 13 por ciento.

Gráfica 3.7

Gasto Público Educativo Total 2000

Fuente: Gasto Federal, UPCP, SHCP; Gasto Estatal, Encuesta de Financiamiento Educativo Estatal, DOF del 25 de enero de 2000.

GASTO EDUCATIVO TOTAL 267,796.1 (mdp)

Aportación Federal87.0%

AportaciónEstatal13.0%







83

• Segundo, a nivel de las entidades federativas nos revela la gran heterogeneidad que registra la carga educativa financiada con recursos propios: - Nueve estados presentan márgenes de financiamiento que van desde un

20.2 por ciento hasta el 33.6 por ciento del gasto total; - 12 estados aportan recursos que se ubican entre el rango del 9 por ciento y

el 16.1 por ciento; - 10 participan en niveles del 3.7 por ciento y 7.6 por ciento, y - Al final de la escala se encuentra el Distrito Federal con sólo el 0.8 por

ciento del gasto educativo.

Cuadro 3.5 Gasto Público en Materia Educativa 2000

(Millones de pesos) Estructura PorcentualEntidad

FederativaGasto Educativo

Federal % Estatal %Total 267 796.1 87.0 13.0México 20 357.1 66.4 33.6 Nuevo León 8 592.8 70.5 29.5 Jalisco 11 971.6 74.1 25.9 Baja California 7 004.0 74.9 25.1 Guanajuato 8 182.5 77.1 22.9 Tabasco 4 939.9 79.2 20.8 Veracruz 15 997.4 79.3 20.7 Chihuahua 6 756.6 79.4 20.6 Sonora 5 929.2 79.8 20.2 Durango 4 809.3 83.9 16.1 Coahuila 6 012.8 84.7 15.3 Yucatán 4 362.2 85.0 15.0 Sinaloa 6 443.1 85.6 14.4 Puebla 8 832.1 86.1 13.9 Chiapas 10 184.2 86.7 13.3 Tamaulipas 7 385.7 87.9 12.1 Zacatecas 3 815.8 89.8 10.2 Querétaro 3 335.1 89.9 10.1 Tlaxcala 2 478.7 90.1 9.9 Michoacán 8 884.7 90.5 9.5 San Luis Potosí 5 758.7 91.0 9.0 Colima 1 922.7 92.4 7.6 Nayarit 2 857.2 92.6 7.4 Campeche 2 424.4 93.7 6.3 Quintana Roo 2 237.1 94.1 5.9 Oaxaca 8 580.9 94.5 5.5 Aguascalientes 2 326.3 94.8 5.2 Morelos 3 338.3 95.0 5.0 Guerrero 8 379.0 95.1 4.9 Hidalgo 5 516.2 95.8 4.2 Baja California Sur 1 962.1 96.3 3.7 Distrito Federal 66 218.4 99.2 0.8 Fuente: Gasto Federal, UPCP, SHCP

Esta diferencia tan marcada que se muestra en la proporción del financiamiento educativo estatal se explica principalmente por el número de escuelas de educación básica que operaban con recursos estatales, antes de la firma del Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica, entre el gobierno federal, los gobiernos de los estados y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

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Otro elemento que corrobora la diversidad del apoyo estatal a la educación se relaciona con la proporción que tiene el gasto educativo con los recursos propios de los estados, respecto de sus participaciones federales recibidas en el año 2000, como una de sus fuentes principales de ingresos: • 13 estados registran proporciones entre el rango de 19.9 por ciento y 35.2 por

ciento de sus participaciones, es decir, por arriba del promedio nacional que fue del 19.5 por ciento ;

• 12 estados destinan porcentajes que van desde el 10.6 por ciento y hasta el 17.6 por ciento, y

• En otras siete entidades, el margen se encuentra entre el 2.2 por ciento (correspondiente al Distrito Federal) y el 7.4 por ciento de sus participaciones federales.

Cuadro 3.6 Gasto Público en Materia Educativa 2000

Financiamiento Estatal vs. Participaciones Federales (Millones de pesos)

Entidad Federativa Participaciones

Federales (1)

Gasto Educativo (Recursos propios)

(2)

Relación % (3)=(2)/(1)

TOTAL 178 136.1 34 733.1 19.5 Baja California 4 992.3 1 757.5 35.2 México 20 336.6 6 832.9 33.6 Durango 2 460.1 772.1 31.4 Nuevo León 8 127.7 2 537.3 31.2 Veracruz 10 713.6 3 318.9 31.0 Jalisco 10 935.3 3 102.2 28.4 Guanajuato 6 780.2 1 874.0 27.6 Chihuahua 5 261.5 1 391.7 26.5 Yucatán 2 848.0 652.8 22.9 Sonora 5 408.3 1 199.5 22.2 Coahuila 4 294.7 917.1 21.4 Sinaloa 4 435.1 925.1 20.9 Chiapas 6 790.7 1 353.4 19.9 Puebla 6 984.6 1 229.8 17.6 Zacatecas 2 301.9 389.0 16.9 Tamaulipas 5 585.3 890.1 15.9 Michoacán 5 395.8 847.2 15.7 San Luis Potosí 3 381.7 517.1 15.3 Tlaxcala 1 819.6 244.8 13.5 Tabasco 8 576.0 1 027.6 12.0 Querétaro 2 881.1 336.7 11.7 Nayarit 1 853.6 211.5 11.4 Colima 1 357.7 146.5 10.8 Oaxaca 4 410.9 471.8 10.7 Guerrero 3 867.1 410.9 10.6 Campeche 2 073.0 152.7 7.4 Quintana Roo 1 827.6 131.7 7.2 Hidalgo 3 307.1 229.6 6.9 Morelos 2 652.2 167.1 6.3 Baja California Sur 1 187.2 73.4 6.2 Aguascalientes 2 055.8 121.1 5.9 Distrito Federal 23 233.8 500.0 2.2

Fuente: Participaciones Federales, UCEF, SHCP; Gasto Educativo, Encuesta de Financiamiento Educativo Estatal, DOF del 25-01-2000

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De la misma manera, si se comparan las participaciones federales, pero vistas en función de lo que representaron las aportaciones totales del gobierno federal analizadas a la educación básica, normal, tecnológica, de adultos e infraestructura para educación básica y superior en el mismo año 2000 (incluyendo los recursos del FAEB, FAETA, FAM y las previsiones del Ramo 25 para las entidades y el Distrito Federal) se observa que: • En nueve entidades las aportaciones federales superan los ingresos

participables al encontrarse dentro de un rango que va de un 101.7 por ciento hasta el 155.3 por ciento;

• En otro grupo de 16 entidades la proporción se encuentra en los niveles de 70.5 por ciento y hasta el 97.2, y

• Por último, en siete entidades las aportaciones se ubican entre un mínimo de 33.7 por ciento y 68.5 por ciento de las participaciones federales.

Cuadro 3.7

Aportaciones Federales Totales en Materia Educativa versus Participaciones Federales 2000

( Millones de pesos) Entidades

Federativas Participaciones

Federales (1)

Aportaciones 1/ Federales

(2)

Relación %

(3)=(2)/(1) Nacional 178 136.2 136 224.9 76.5 Guerrero 3 867.1 6 005.0 155.3 Oaxaca 4 410.9 6 176.6 140.0 Hidalgo 3 307.1 3 947.5 119.4 Durango 2 460.1 2 770.0 112.6 San Luis Potosí 3 381.7 3 787.8 112.0 Zacatecas 2 301.9 2 541.0 110.4 Michoacán 5 395.8 5 951.0 110.3 Nayarit 1 853.6 1 932.2 104.2 Baja California Sur 1 187.2 1 207.5 101.7 Chiapas 6 790.7 6 601.8 97.2 Tlaxcala 1 819.6 1 665.3 91.5 Veracruz 10 713.6 9 542.0 89.1 Quintana Roo 1 827.6 1 584.3 86.7 Morelos 2 652.2 2 288.0 86.3 Coahuila 4 294.7 3 653.1 85.1 Colima 1 357.7 1 128.6 83.1 Yucatán 2 848.0 2 352.4 82.6 Tamaulipas 5 585.3 4 394.6 78.7 Aguascalientes 2 055.8 1 588.7 77.3 Sinaloa 4 435.1 3 426.3 77.3 Puebla 6 984.6 5 363.5 76.8 Campeche 2 073.0 1 580.7 76.3 Baja California 4 992.3 3 667.3 73.5 Chihuahua 5 261.5 3 742.1 71.1 Guanajuato 6 780.2 4 778.4 70.5 Querétaro 2 881.1 1 974.6 68.5 Distrito Federal 23 233.9 14 333.4 61.7 Sonora 5 408.3 3 276.3 60.6 Jalisco 10 935.3 6 335.9 57.9 México 20 336.6 11 657.1 57.3 Nuevo León 8 127.7 4 078.9 50.2 Tabasco 8 576.0 2 893.0 33.7

Fuente: Elaboración UCEF con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2000 1/ Incluye recursos del FAEB, FAETA y FAM del Ramo 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios, y del Ramo 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos.

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Finalmente, al agregar los montos correspondientes a las aportaciones educativas de FAEB, FAETA, FAM, y los recursos del Ramo 25 canalizados al Distrito Federal, para la prestación de los servicios de educación básica, para efectos de calcular la relación per cápita a nivel nacional, los resultados dicen que para el 2003, de las 32 entidades, sólo nueve se encuentran por debajo del per cápita nacional cuantificado en 7 373.6 pesos por habitante.

Cuadro 3.8

Aportaciones Totales para Educación 1998-2003 Asignación per-cápita (pesos)

Entidades Federativas 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Nacional 4,101.3 4,978.0 5,829.5 6,555.7 7,026.3 7,373.6 Baja California Sur 8,215.0 9,911.5 12,147.9 13,453.2 14,144.4 14,692.5 Campeche 6,353.6 7,782.2 9,032.6 10,412.4 11,133.8 11,738.2 Colima 5,936.9 7,204.8 9,007.2 10,139.4 10,910.8 11,544.1 Nayarit 5,815.0 7,058.9 8,568.5 9,837.5 10,717.6 11,466.8 Zacatecas 5,009.3 6,096.7 7,175.9 8,420.1 9,153.7 10,041.8 Durango 5,419.3 6,514.5 7,698.7 8,587.5 9,391.0 9,772.0 Quintana Roo 5,607.7 6,816.3 7,657.3 8,659.3 9,206.4 9,621.4 Distrito Federal 5,836.9 6,760.5 7,919.0 8,667.4 9,224.2 9,567.5 Tamaulipas 5,378.9 6,445.1 7,476.4 8,352.4 9,049.4 9,256.2 Guerrero 4,912.3 6,024.1 6,947.0 7,886.3 8,545.9 9,046.8 Hidalgo 4,770.4 5,725.8 6,571.5 7,437.2 8,164.9 8,706.5 Oaxaca 4,465.2 5,476.5 6,441.3 7,500.1 8,095.5 8,652.4 Tlaxcala 5,022.4 6,043.4 7,065.3 7,822.2 8,382.5 8,520.6 Aguascalientes 4,836.1 5,872.7 6,675.2 7,488.7 8,036.5 8,466.1 Coahuila 4,746.1 5,816.6 6,976.9 7,606.7 8,125.6 8,459.4 Morelos 4,584.8 5,562.3 6,511.1 7,427.7 7,926.5 8,309.8 Baja California 4,743.6 5,767.8 6,877.9 7,611.2 7,980.8 8,298.4 Sonora 4,595.0 5,629.9 6,567.0 7,331.7 7,829.7 8,256.0 San Luis Potosí 4,434.3 5,355.1 6,147.0 7,002.3 7,600.4 8,085.3 Michoacán 4,128.8 4,945.8 5,849.8 6,680.5 7,262.4 7,614.5 Sinaloa 3,964.8 4,820.8 5,776.9 6,534.7 7,049.2 7,472.9 Yucatán 4,048.2 4,944.7 5,782.7 6,667.0 7,086.8 7,468.4 Veracruz 4,154.4 5,004.8 5,790.4 6,584.9 7,089.6 7,447.7 Tabasco 4,007.2 4,880.7 5,641.6 6,390.6 6,843.7 7,269.2 Chiapas 4,303.5 5,248.7 6,037.3 6,723.5 6,909.0 7,086.1 Querétaro 3,956.7 4,874.6 5,451.7 6,174.1 6,613.9 6,961.2 Chihuahua 4,020.2 4,784.2 5,514.4 6,129.0 6,599.1 6,938.3 Nuevo León 3,868.3 4,609.9 5,188.1 5,749.3 6,197.8 6,404.0 Puebla 2,911.0 3,544.4 4,178.5 4,791.4 5,207.9 5,438.8 Jalisco 2,914.8 3,520.0 4,215.5 4,733.2 5,114.3 5,424.3 Guanajuato 2,787.9 3,405.6 3,939.6 4,457.0 4,844.5 5,134.5 México 2,513.7 3,303.7 4,011.9 4,457.6 4,689.9 4,942.6 N°. De veces per cápita mayor entre per cápita menor.

3.3 3.0 3.0 3.0 3.0 3.0

Fuente: UCEF, Recursos transferidos SSE, SHCP; Matrícula educativa de nivel básico, Tercer Informe de Gobierno, septiembre 2003.

87

Asimismo, para el periodo de análisis, la relación entre la entidad con mayor y menor asignación per cápita, se redujo de 3.3 a 3.0 veces.

Gráfica 3.8 Aportaciones Totales para Educación 1998-2003

Asignación per cápita: Entidad mayor vs Entidad menor

3.03.3

8,215.0

14,692.5

2,513.74,942.6

0.0

5000.0

10000.0

15000.0

20000.0

1998 1999 2000 2001 2002 20031.0

2.0

3.0

4.0

5.06.0

Nota: Baja California Sur ha tenido la mayor asignación per cápita en toda la serie. Estado de México registró la menor asignación per cápita en toda la serie.

Número de vec es que rep res entó la mayor vs. la men or

Aportaci ones per cápita de

la entidad menor

Aportaci ones per c ápita de

la entidad mayor

Fuente: UCEF, Recursos transferidos SSE, SHCP; Matrícula educativa de nivel básico, Tercer Informe de Gobierno, septiembre 2003.

3.2.2 Gasto en Educación Superior El sistema universitario público de educación superior se integra por las Universidades Públicas Estatales (UPE), las Universidades Tecnológicas (UT), las Universidades Públicas con Apoyo Solidario (UPEAS), las Universidades Politécnicas (UPOL´s), así como las Universidades Públicas Federales (UPF) y otras instituciones. Hacia esas Instituciones de Educación Superior (IES), particularmente a las del ámbito estatal que aquí se tratan, el Gobierno Federal asigna recursos presupuestarios, en la calidad de subsidios. Por tanto, en esta vertiente de financiamiento se encuentran las UPE, las UT, y las UPEAS. Esto de manera independiente a lo asignado a las UPF y otras instituciones de educación superior. En el caso de las UPE y las UT el subsidio federal otorgado se calcula conforme a los costos de los rubros que integran su presupuestos, siendo éstos: costo de nómina de personal autorizado; gastos de operación; ampliaciones de

88

infraestructura; costos de ampliación y diversificación de la oferta educativa, en su caso, y los importes de proyectos incluidos en programas especiales. Con relación a las UPEAS y otras instituciones, el gobierno federal asigna el subsidio bajo convenios de apoyo solidario celebrados tanto con la Universidad como con el gobierno del estado respectivo. Por lo que se refiere a la estructura de los subsidios federales, ésta se constituye por tres componentes. El primero como subsidio ordinario destinado a la operación regular de las IES considerando el gasto irreductible del año anterior y los incrementos en costos de servicios personales y del gasto corriente de operación; el segundo, corresponde al subsidio extraordinario dirigido a incrementar la calidad de la educación superior a través de diversos programas como el Programa de Mejoramiento del Profesorado, el Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario, entre otros y; el tercero constituido por el subsidio para la ampliación de la oferta anual educativa de instituciones nuevas o existentes. Por la parte estatal, el subsidio se integra por el subsidio ordinario, y el asociado a la ampliación y diversificación anual de la oferta educativa En estos componentes federales y estatales del subsidio ordinario se cuenta con la participación tripartita del gobierno federal, entidades federativas e instituciones de educación superior, que se formaliza con la firma de los respectivos convenios de coordinación. Particularmente, en el caso del subsidio extraordinario, la asignación de recursos se formaliza (excepto el presupuesto FAM para infraestructura) con la firma de convenios entre la Secretaría de Educación Pública (SEP) y las universidades. Pero, también se da la situación de que algunos gobiernos estatales, de manera propia, contribuyen a los mismos fines de este tipo de subsidio, celebrando los convenios directamente con las IES. Finalmente, en el caso de la tercera modalidad, los apoyos para equipamiento, gasto operativo y para nuevas plazas académicas, se realizan mediante convenios de coordinación entre el gobierno federal, el gobierno del estado y las IES.

89

Gráfica 3.9

Subsidio Público Total a UPF, UPE y UT

El subsidio federal se integra por tres componentes: el subsidio ordinario, el extraordinario y el asociado a la ampliación y diversificación de la oferta educativa. El subsidio estatal, por su parte, se compone por el subsidio ordinario y el asociado a la ampliación y diversificación de la oferta educativa.

SUBSIDIOPÚBLICO

Subsidio Federal

Ordinario IrreductibleIncremento en costos


Gastos de Operación

Extraordinario

PROMEPPIFI(FOMES, FIUPEA)PROADUCAPFCE-FAM-RAMO 33

Ampliación y diversificaciónanual de la oferta educativa

En instituciones existentesEn nuevas instituciones

Subsidio Estatal

Instituciones de Educación

Superior (IES)#

•UPF 3 UNAMUAM UPN

•UPE 34•UT 54•UPEAS 21

OrdinarioIrreductible

Incremento en costos


Gastos de Operación

Ampliación y diversificaciónanual de la oferta educativa

En instituciones existentes

En nuevas instituciones

•UPE 34•UT 54•UPEAS 21

Fuente: UCEF con base en datos de la SEP.

Instituciones de Educación Superior (IES) del ámbito estatal

Conforme a la información disponible, un primer aspecto a destacar se refiere al universo de IES estatales que han recibido subsidio federal y estatal ordinario, en tanto que constituye el rubro presupuestario de mayor importancia.

Para el periodo de 1994 a 2003, su número se incrementó en 63, totalizando al final 109 IES beneficiarias del subsidio público ordinario. Ello se relaciona fundamentalmente con el impulso dado a la creación de nuevas UT y UPEAS en el país.

Gráfica 3.10 Número de Instituciones de Educación Superior Estatales

con Subsidio Público Ordinario 1994-2003

UT

UPEAS

UPE

20031994

UPEAS

UT

UPE

TOTAL 46

5

34

21

7

54

34

TOTAL 109

Fuente: UCEF con base en datos de la SEP.

90

Considerando tal evolución de las IES estatales, se derivan dos consideraciones principales. • Primera, el ritmo de crecimiento del subsidio federal y estatal canalizado a las

IES muestra una tasa media de crecimiento anual real de 3.5 por ciento. En el caso de los recursos del gobierno federal fue de 2.9 por ciento, en tanto que los subsidios estatales lo hicieron al 4.7 por ciento.

• Segunda, los crecimientos más notables del subsidio público federal y estatal se dieron en las UT y en las UPEAS, debido al aumento registrado en el número de universidades.

Cuadro 3.9

Instituciones de Educación Superior Estatales Subsidio Total Ordinario 1994-2003

(Millones de pesos de 1993) Instituciones 1994 2003 TMCA

Total 5,182.2 7,067.9 3.5 Universidades Públicas Estatales (UPE) 5,095.3 6,527.9 2.8 Universidades Tecnológicas (UT) 34.6 366.3 30.0 Universidades Públicas con Apoyo Solidario (UPEAS) 52.3 173.7 14.3

Subsidio Federal Ordinario Total 3,466.4 4,479.8 2.9 Universidades Públicas Estatales (UPE) 3,441.2 4,232.5 2.3 Universidades Tecnológicas (UT) 19.5 183.2 28.3 Universidades Públicas con Apoyo Solidario (UPEAS) 5.6 64.2 31.0

Subsidio Estatal Ordinario Total 1,716.0 2,588.0 4.7 Universidades Públicas Estatales (UPE) 1,654.1 2,295.4 3.7 Universidades Tecnológicas (UT) 15.2 183.2 31.8 Universidades Públicas con Apoyo Solidario (UPEAS) 46.6 109.4 9.9

Fuente: Elaboración UCEF con base en datos de SEP. Nota: Precios reales calculados con el deflactor implícito del PIB, Base 1993=100 Con el propósito de identificar algunos elementos destacables del subsidio a las diferentes IES estatales, a continuación se hace referencia a la integración y estructura del financiamiento que prevalece en los recursos asignados en el último año del periodo (2003). Asimismo, se revisan los datos disponibles que corresponden a la situación del subsidio total por alumno que presenta cada tipo de universidad. Universidades Públicas Estatales (UPE) La integración del subsidio público ordinario canalizado a las UPE en el 2003, nos indica que el subsidio federal aportó como promedio nacional el 64.8 por ciento de los recursos, en tanto que el 35.2 por ciento restante fue de origen estatal. A nivel de universidades, 21 UPE dispusieron de un porcentaje superior al promedio del subsidio federal, destacando aquellas universidades en donde las proporciones federales fueron desde un 80 por ciento hasta el 89.2 por ciento, como son las que se encuentran operando en los estados de Tlaxcala y Yucatán, respectivamente.

91

Por lo que se refiere a la situación de las UPE respecto del promedio del subsidio estatal, las universidades con porcentajes superiores contabilizan 13 UPE, ubicadas entre los rangos de 36.4 por ciento y 56.8 por ciento, correspondiendo estos extremos a la Universidad del Carmen y a la Universidad de Guadalajara.

Cuadro 3.10 Subsidio Público Ordinario a Universidades Públicas Estatales 2003

Estructura Subsidio Universidades Monto

(Millones de pesos) Federal Estatal Total 27 000.9 64.8 35.2 U.A. de Yucatán 692.0 89.2 10.8 U.A. de San Luis Potosí 769.2 88.3 11.7 U.A.B.J. de Oaxaca 318.6 88.1 11.9 U.A. de Guerrero 693.3 87.4 12.6 U.J. del Edo. De Durango 361.6 86.9 13.1 U.A. de Zacatecas 554.8 86.6 13.4 U.A. de Sinaloa 1 497.6 85.7 14.3 U.A. de Nayarit 435.2 85.7 14.3 U. de Colima 611.1 84.3 15.7 U.A. de Baja California Sur 171.4 83.2 16.8 U.A. de Tlaxcala 239.6 80.0 20.0 U.A. de Puebla 1 510.4 79.3 20.7 U.A. del Edo. de Morelos 436.3 77.2 22.8 U.A. de Hidalgo 493.1 75.4 24.6 U.A. de Aguascalientes 353.2 75.3 24.7 U.A. de Chiapas 405.0 74.2 25.8 U.A. de Cd.Juárez 455.3 70.5 29.5 U.A. de Campeche 256.6 69.2 30.8 U. Mich. de San Nicolás Hgo 914.8 69.0 31.0 U.A. de Querétaro 558.0 67.0 33.0 U. de Guanajuato 656.6 65.2 34.8 U.A. del Carmen 163.0 63.6 36.4 U.A. de Nuevo León 2 700.9 62.2 37.8 U.A. de Tamaulipas 1 344.7 60.0 40.0 U.A. de Chihuahua 511.0 59.4 40.6 U.J.A. de Tabasco 482.6 59.4 40.6 U.A. de Baja California 975.7 54.7 45.3 U.A. del Edo. de México 1 006.2 50.0 50.0 U.A. de Coahuila 868.8 50.0 50.0 U. de Sonora 726.6 50.0 50.0 U. de Quintana Roo 135.6 50.0 50.0 I. T. de Sonora 262.2 50.0 50.0 U. Veracruzana 1 937.5 46.1 53.9 U. de Guadalajara 3 502.3 43.2 56.8

Fuente: UCEF con base en datos de SEP. Nota: ordenación conforme a lo federal.

Con relación a los pesos relativos de las UPE dentro la estructura nacional del subsidio federal, ésta nos muestra un alto grado de concentración, al abarcar en un grupo de sólo 11 universidades el 59.5 por ciento del subsidio asignado en 2003. Así también, en lo correspondiente a sus proporciones en la estructura del subsidio estatal, también se observa una alta concentración, ya que en 10 UPE se asignó un monto de aproximadamente el 73.2 por ciento de los recursos.

92

Cuadro 3.11 Subsidio Público Ordinario a Universidades Públicas Estatales 2003

(Participación porcentual) SubsidioUniversidades

Federal EstatalTotal

Total 100.0 100.0 100.0U.A. de Nuevo León 9.6 10.8 10.0U. de Guadalajara 8.6 21.0 13.0U.A. de Sinaloa 7.3 2.2 5.5U.A. de Puebla 6.8 3.3 5.6U. Veracruzana 5.1 11.0 7.2U.A. de Tamaulipas 4.6 5.7 5.0U.A. de San Luis Potosí 3.9 0.9 2.8U. Mich. de San Nicolás Hgo 3.6 3.0 3.4U.A. de Yucatán 3.5 0.8 2.6U.A. de Guerrero 3.5 0.9 2.6U.A. de Baja California 3.0 4.7 3.6U. de Colima 2.9 1.0 2.3U.A. del Edo. de México 2.9 5.3 3.7U.A. de Zacatecas 2.7 0.8 2.1U.A. de Coahuila 2.5 4.6 3.2U. de Guanajuato 2.4 2.4 2.4U.A. de Querétaro 2.1 1.9 2.1U.A. de Nayarit 2.1 0.7 1.6U.A. de Hidalgo 2.1 1.3 1.8U. de Sonora 2.1 3.8 2.7U.A. del Edo. de Morelos 1.9 1.0 1.6U.A. de Cd.Juárez 1.8 1.4 1.7U.J. del Edo. de Durango 1.8 0.5 1.3U.A. de Chihuahua 1.7 2.2 1.9U.A. de Chiapas 1.7 1.1 1.5U.J.A. de Tabasco 1.6 2.1 1.8U.A.B.J. de Oaxaca 1.6 0.4 1.2U.A. de Aguascalientes 1.5 0.9 1.3U.A. de Tlaxcala 1.1 0.5 0.9U.A. de Campeche 1.0 0.8 1.0U.A. de Baja California Sur 0.8 0.3 0.6I. T. de Sonora 0.7 1.4 1.0U.A. del Carmen 0.6 0.6 0.6U. de Quintana Roo 0.4 0.7 0.5

Fuente: UCEF, con base en datos de la SEP. Nota: Ordenación conforme a lo federal.

Otro elemento adicional que se tiene como referencia está representado por la evolución del subsidio total por alumno. Del que se derivan dos aspectos:

• Primero, sobre la base de los datos del año 2002, el promedio nacional del subsidio total por alumno se ubicó en 35 700 pesos, mismo que en 22 UPE resultó ser superior. Asimismo, la relación entre el mayor índice y el menor, fue de aproximadamente 5.7 veces, correspondiendo a la Universidad de Quintana Roo, y a la Universidad Autónoma Benito Juárez de Oaxaca, respectivamente.

• Segundo, conforme al comparativo del subsidio total por alumno, entre los años 1994 y 2002, en cinco universidades se registró un aumento de su índice en términos reales, en tanto, en el resto (32 UPE) se observaron reducciones en su costo, ubicándose éstas dentro del rango de –0.4 y hasta –60 por ciento.

93

Cuadro 3.12 Índice de Subsidio Total por Alumno de Universidades

Públicas Estatales (UPE) (Miles de pesos)

Índice Universidades 1994 2002

Variación Real

Total 11.1 35.7 -10.0 U.A. de Puebla 7.3 42.2 62.2 U.A. de Querétaro 12.2 52.9 20.9 U. de Guadalajara 7.7 32.6 18.9 U. A. Del Estado de Morelos 8.9 37.2 16.1 U.A. de Ciudad Juárez 12.2 46.2 5.9 U.A. de Nayarit 12.4 44.2 -0.4 U.A. de Coahuila 11.1 39.2 -1.2 U.A. de San Luis Potosí 13.4 45.9 -4.7 I.T. de Sonora 7.4 24.9 -5.9 U.A. de Yucatán 21.7 71.7 -7.8 U. de Sonora 10.5 34.5 -7.9 U.A. de Guerrero 6.1 19.8 -8.8 U. Veracruzana 15.0 48.7 -9.5 U. de Guanajuato 16.6 53.2 -10.5 U.A. de Nuevo León 12.3 38.1 -13.4 U.J. del Estado de Durango 13.0 39.9 -14.3 U.A. de Aguascalientes 12.6 38.4 -15.0 U.A. de Baja California 14.3 43.1 -16.0 U. Michoacana de San Nicolás de Hgo 9.6 28.0 -18.4 U.A. de Tlaxcala 8.9 25.9 -18.5 U.A. de Tamaulipas 17.4 47.4 -24.0 U. de Colima 17.5 46.6 -25.9 U.A.B.J. de Oaxaca 5.1 13.1 -28.4 U.A. de Chuihuahua 13.8 35.1 -28.9 U.A de Hidalgo 15.4 38.2 -30.8 U.A. del Estado de México 12.6 31.2 -31.0 U.A. de Sinaloa 10.7 26.5 -31.1 U.A. del Carmen 19.7 47.7 -32.3 U.A. de Zacatecas 17.6 41.7 -34.0 U.J.A. de Tabasco 8.1 18.7 -35.6 U.A. de Campeche 20.7 44.1 -40.5 U.A. de Chiapas 13.9 29.3 -41.3 U. de Quintana Roo 38.1 74.5 -45.5 U.A. de Baja California Sur 34.5 49.5 -60.0 N°. de veces índice mayor entre índice menor 7.5 5.7

Fuente: UCEF con base en datos de SEP.

Nota: Ordenación conforme a la variación. Universidades Tecnológicas (UT)

Conforme al esquema de asignación que se formaliza a través de los convenios de coordinación, para la creación, operación y apoyo financiero de las UT, la participación federal y estatal en el subsidio público ordinario es del 50 por ciento por cada una de las partes. Para el año 2003, el subsidio total canalizado a las UT ascendió a 1 515.3 millones de pesos.

Para el mismo ejercicio fiscal de 2003, la estructura del subsidio revela que 18 de 54 UT alcanzaron aproximadamente el 58 por ciento del subsidio total aprobado, y el resto, fue asignado a 36 universidades.

94

Cuadro 3.13 Subsidio Público Ordinario Total a Universidades Tecnológicas 2003

Participación porcentual Universidades Monto

(Millones de pesos) %

Total 1 515.3 100.0 U.T. de Nezahualcoyotl 83.9 5.5 U.T. de Puebla 79.3 5.2 U.T. de Querétaro 65.2 4.3 U.T. de Tabasco 61.7 4.1 U.T. de Coahuila 60.3 4.0 U.T. de León 53.1 3.5 U.T. de Tecámac (Edo. De México) 50.1 3.3 U.T. de Aguascalientes 48.0 3.2 U.T. de Tula-Tepeji 47.4 3.1 U.T. de Hermosillo 46.3 3.1 U.T. Fidel Velázquez (Edo. De México) 43.9 2.9 U.T. de Huejotzingo (Puebla) 38.3 2.5 U.T. de Tecamachalco (Puebla) 37.2 2.5 U.T. del Norte de Guanajuato 37.2 2.5 U.T. de San Juan del Río 31.2 2.1 U.T. de Jalisco (Guadalajara) 30.7 2.0 U.T. de Cancún 30.0 2.0 U.T. de Torreón 29.8 2.0 U.T. de Tijuana 28.6 1.9 U.T. Metropolitana (Mérida) 25.3 1.7 U.T. del Valle de Mezquital (Hidalgo) 25.3 1.7 U.T. de Nogales 25.1 1.7 U.T. de la Huasteca Hidalguense 24.1 1.6 U.T. de San Luis Potosí 23.5 1.5 U.T. de Tulancingo (Hidalgo) 23.4 1.5 U.T. de Ciudad Juárez 23.4 1.5 U.T. del Norte de Coahuila 22.0 1.5 U.T. de Tlaxcala 21.0 1.4 U.T. de Matamoros 20.1 1.3 U.T. de Tamaulipas Norte 20.0 1.3 U.T. del Norte de Aguascalientes 19.9 1.3 U.T. de Izúcar de Matamoros (Puebla) 19.6 1.3 U.T. Emiliano Zapata (Morelos) 19.6 1.3 U.T. de Zacatecas 19.5 1.3 U.T. Gral. Mariano Escobedo (Nuevo León) 19.2 1.3 U.T. de Campeche 18.2 1.2 U.T. de la Selva (Chiapas) 18.0 1.2 U.T. del Sur del Edo. De México 18.0 1.2 U.T. de Nayarit 17.8 1.2 U.T. del Valle de Toluca (Lerma) 17.8 1.2 U.T. de la Costa Grande (Guerrero) 17.8 1.2 U.T. del Suroeste de Guanajuato 15.7 1.0 U.T. de la Sierra Hidalguense 15.7 1.0 U.T. de Santa Catarina (Nuevo León) 14.8 1.0 U.T. de Chihuahua 14.8 1.0 U.T. de Morelia 13.7 0.9 U.T. Regional del Sur (Yucatán) 12.7 0.8 U.T. de Altamira 12.4 0.8 U.T. Metropolitana de Guadalajara 12.4 0.8 U.T. Región Centro de Coahuila 11.9 0.8 U.T. de Nuevo Laredo 10.4 0.7 U.T. de Xicontepec de Juárez 8.9 0.6 U.T. del Sur de Sonora 6.4 0.4 U.T. de la Costa 4.8 0.3 Fuente: UCEF con base en datos de SEP.

95

Con relación al índice del subsidio total por alumno en las UT, los datos disponibles para el año 2002, muestran un promedio nacional de 32 900 pesos, que resultó estar por arriba en el caso de 24 universidades; y en otras 23 UT el índice se ubicaba entre un costo mínimo de 22 500 pesos y un máximo de 32 800 pesos, correspondientes a la UT de Puebla y la UT de Tabasco. La relación entre el mayor índice y el menor, fue de aproximadamente 2.6 veces, correspondiendo el menor a la UT de Cancún y el mayor a la UT de Puebla.

Cuadro 3.14

Índice de Subsidio Total por Alumno de Universidades Tecnológicas (UT) 2002

(Miles de pesos) Universidades Índice

Total 32.9U.T. de Cancún 59.3U.T. de Tulancingo (Hidalgo) 47.5U.T. de la Costa Grande (Guerrero) 46.8U.T. de Coahuila 46.7U.T. del Valle de Toluca (Lerma) 46.7U.T. de Santa Catarina (Nuevo León) 45.9U.T. de la Selva (Chiapas) 45.6U.T. de Matamoros 41.4U.T. de Nayarit 40.7U.T. de Tijuana 40.0U.T. de Campeche 38.7U.T. del Norte de Coahuila 37.9U.T. de Aguascalientes 36.9U.T. de Nogales 35.7U.T. de la Sierra Hidalguense 35.6U.T. del Valle de Mezquital (Hidalgo) 35.5U.T. de Tamaulipas Norte 35.0U.T. de Ciudad Juárez 35.0U.T. Regional del Sur (Yucatán) 34.3U.T. del Norte de Guanajuato 34.0U.T. del Suroeste de Guanajuato 33.3U.T. de Tula-Tepeji 33.3U.T. de Tecamachalco (Puebla) 33.2U.T. de San Luis Potosí 33.2U.T. de Tabasco 32.8U.T. Fidel Velázquez (Edo. De México) 32.8U.T. de San Juan del Río 31.9U.T. de Torreón 31.5U.T. de la Huasteca Hidalguense 31.3U.T. de Izúcar de Matamoros (Puebla) 31.1U.T. Metropolitana (Mérida) 31.0U.T. del Sur del Edo. de México 30.6U.T. de Tlaxcala 30.4U.T. de Hermosillo 30.0U.T. de Chihuahua 29.7U.T. Gral. Mariano Escobedo (Nuevo León) 29.5U.T. de Nezahualcoyotl 28.8U.T. de Morelia 28.5U.T. de Tecámac (Edo. De México) 28.3U.T. de Jalisco (Guadalajara) 28.3U.T. de León 28.2U.T. del Norte de Aguascalientes 27.4U.T. Emiliano Zapata (Morelos) 27.0U.T. de Zacatecas 26.6U.T. de Huejotzingo (Puebla) 26.6U.T. de Querétaro 24.9U.T. de Puebla 22.5N° de veces índice mayor 2 6


96

Universidades Públicas con Apoyo Solidario (UPEAS) En el año 2003 un total de 21 universidades recibieron un subsidio público ordinario, la integración indica un promedio estatal de 63 por ciento, sólo superior en el caso de tres universidades, mientras que por la parte de los apoyos federales el promedio fue del 37 por ciento, no obstante que en 18 casos el nivel del subsidio fue del 50 por ciento.

Cuadro 3.15 Subsidio Público Ordinario Total a Universidades Públicas

con Apoyo Solidario 2003 Estructura

Subsidio Institución Federal Estatal 1/

Total 37.0 63.0 CESUES 12.9 87.1 U. de Occidente 21.5 78.5 UNICACH 29.1 70.9 U. del Mar (Oaxaca) 50.0 50.0 U.T. de la Mixteca 50.0 50.0 U. de la Chontalpa 50.0 50.0 U. del Caribe 50.0 50.0 U. del Istmo 50.0 50.0 U. Pol. de Aguascalientes 50.0 50.0 U. Pol. de Tulancingo, Hgo. 50.0 50.0 U. Pol. de Zacatecas 50.0 50.0 U.E. del Valle de Ecatepec 50.0 50.0 U. de la Sierra Sur 50.0 50.0 U. de la Sierra 50.0 50.0 U. Pol. de San Luis Potosí 50.0 50.0 U. Pol. de Pachuca 50.0 50.0 U. Pol. del Estado de México 50.0 50.0 U. Pol. de Puebla 50.0 50.0 U. del Papaloapam 50.0 50.0 U. I. B. E. M. 50.0 50.0 CIDHEM 50.0 50.0

1/ El Subsidio Estatal se calcula con base en el porcentaje de participación establecido en los convenios tripartitas. Nota: El subsidio ordinario incluye: Asignación Inicial, Nivelación, Carrera Docente, Promociones, Plazas y Oferta Fuente: UCEF, con información de la SEP.

En lo relacionado a la estructura prevaleciente en el subsidio total recibido en el 2003 por las UPEAS, éste se concentró en ocho universidades que absorbieron el 80 por ciento de los recursos, siendo destacables los apoyos financieros suministrados a la Universidad de Occidente y al CESUES.

97

Cuadro 3.16 Subsidio Público Ordinario Total a Universidades Públicas con Apoyo Solidario

2003 Participación porcentual

Universidades Monto

(Millones de pesos)

%

Total 718.3 100.0 U. de Occidente 131.2 18.3 CESUES 115.5 16.1 U. del Mar (Oaxaca) 70.9 9.9 U.T. de la Mixteca 66.1 9.2 UNICACH 63.0 8.8 U. de la Chontalpa 50.5 7.0 U. Pol. de San Luis Potosí 40.5 5.6 U. del Caribe 36.3 5.1 U. del Istmo 18.1 2.5 U. Pol. de Aguascalientes 17.9 2.5 U. Pol. de Tulancingo, Hgo. 16.8 2.3 U. Pol. de Zacatecas 14.3 2.0 U.E. del Valle de Ecatepec 14.3 2.0 U. de la Sierra 11.0 1.5 U. de la Sierra Sur 10.5 1.5 U. Pol. de Pachuca 8.0 1.1 U. Pol. del Estado de México 8.0 1.1 U. Pol. de Puebla 8.0 1.1 U. del Papaloapam 7.9 1.1 U. I. B. E. M. 6.0 0.8 CIDHEM 3.4 0.5


Por último, en lo tocante al subsidio total por alumno, la información disponible para 10 de las 21 universidades, muestra un promedio de 32 600 pesos, que sólo resultó ser inferior para 4 instituciones.

Cuadro 3.17 Índice de Subsidio Total por Alumno de Universidades Públicas

con Apoyo Solidario (UPEAS) 2002 (Miles de Pesos)

Universidades Índice Total 32.6U.E. del Valle de Ecatepec 114.4U. del Caribe 102.9U. Pol. de San Luis Potosí 77.4UNICACH 54.2U.T. de la Mixteca 49.4U. del Mar (Oaxaca) 46.8CESUES 24.9U. de la Chontalpa 22.1U. de Occidente 14.9Inst. Campechano 4.1 N°. de veces índice mayor entre índice menor 28.0

Fuente: Elaboración UCEF con base en datos de SEP.

98

Subsidio Federal Extraordinario Es importante destacar que con este subsidio se vienen apoyando diversos programas orientados a elevar la calidad de la educación superior, como son: el Programa del Mejoramiento del Profesorado (PROMEP); el Programa de Apoyo al Desarrollo Universitario (PRODAU); el Fondo para la Modernización de la Educación Superior (FOMES); el Fondo de Inversión para las Universidades Públicas Estatales (FIUPEA), y el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM) para la construcción, ampliación y modernización de la infraestructura física de las IES. Para el periodo de 1994 a 2003, este tipo de subsidio federal se incrementó de 834.4 millones de pesos a 4 786.4 millones de pesos, siendo ilustrativo que éste último monto llegó a representar casi el 18 por ciento del total del subsidio ordinario, que tanto el gobierno federal como los gobiernos de los estados destinaron en 2003 al conjunto de las universidades públicas estatales. Por tipo de programa, según los ejercidos en el 2003, la composición del subsidio extraordinario nos muestra la siguiente distribución.

Gráfica 3.11

Instituciones de Educación Superior Subsidio Público Extraordinario Participación porcentual 2003

21%

8%

1%

16%

4%

21%

29%

FOMES

PROMEP

PROADU

FIUPEA

PRONABES

INFRAESTRUCTURA

FAEUP

4 786.4 (Millones de pesos) Fuente: Elaboración UCEF con base en datos de la SEP.

99

3.2.3 Gasto en Salud Con la firma del Acuerdo Nacional para la Descentralización de los Servicios de Salud en el año de 1996, y en particular, a partir de la creación del Ramo 33 de los Fondos de Aportaciones Federales en 1998 (FASSA) se estableció un nuevo esquema de relación entre el gobierno federal y los gobiernos de los estados para la prestación de los servicios de salud a la población, transfiriendo los recursos financieros a los sistemas estatales de salud, para su manejo y operación directa, conforme a las necesidades de los servicios de salud y a las prioridades locales. Todo ello en el marco de responsabilidades y ámbitos de competencia que define la Ley General de Salud, tanto para el gobierno federal como para las entidades federativas. En el año 2003 la Ley General de Salud fue modificada para dar lugar a la implantación del Sistema de Protección Social para los Servicios de Salud, cuyo eje fundamental está representado por el Programa Seguro Popular de Salud, a partir del cual se disponen diversas obligaciones financieras para el gobierno federal y las entidades federativas. La estructura a nivel nacional, así como el peso específico de las contribuciones federales y estatales, correspondientes al periodo de 1999 a 2002 es la siguiente: • Primero, a nivel nacional el promedio de aportación de los estados al gasto

público total destinado a los servicios de salud se sitúa en un 23.7 por ciento, y la diferencia es cubierta mediante recursos de carácter federal.

Gráfica 3.12 Gasto Público Total en Salud

Promedio 1999-2002

Estatal23.7%

Federal76.3%

Fuente: UCEF con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y Sistema de Cuentas Nacionales y Estatales de Salud.

100

• Segundo, las asignaciones de recursos propios que en promedio son destinadas por las entidades federativas registran una amplia disparidad: - Un grupo de siete entidades superan el promedio nacional al ubicarse entre

el rango del 24.7 por ciento y hasta el 63.1 por ciento; - Nueve entidades destinan porcentajes que van desde el 13.5 por ciento al

23.1 por ciento, y - Otras 16 entidades se sitúan entre un mínimo de 2.0 por ciento y un

máximo de 8.9 por ciento del gasto público financiado con fuente propia.

Cuadro 3.18 Gasto Público Total en Salud 1999-2002

Relación del Gasto Total vs Gasto Estatal (Millones de pesos de 1993)

1999 2000 2001 2002 Entidades

Federativas

Gasto Total

Gasto Estatal

Gasto Total

Gasto Estatal

Gasto Total

Gasto Estatal

Gasto Total

Gasto Estatal

Promedio

Gasto Estatal

Nacional 7,705.5 1,750.2 8,620.7 1,964.9 9,041.8 2,066.7 9,667.7 2,564.9 23.7Distrito Federal 997.5 618.1 1,053.6 663.5 1,173.2 760.2 1,137.8 713.5 63.1Tabasco 381.9 211.5 411.8 236.1 453.0 272.0 474.1 285.4 58.2Jalisco 640.8 268.5 722.6 290.9 753.0 285.6 838.6 382.5 41.4Sonora 287.7 109.9 317.5 126.7 306.4 92.9 311.6 98.1 35.0Veracruz 415.1 120.6 446.0 108.5 438.7 81.9 636.4 257.0 28.1Aguascalientes 119.7 28.6 153.4 52.5 149.0 38.8 134.3 22.7 25.3Sinaloa 181.2 40.2 210.7 52.5 231.0 62.7 224.5 55.2 24.7Guanajuato 265.4 44.6 312.0 57.6 349.9 90.5 381.8 119.6 23.1Puebla 238.2 39.2 263.3 45.0 276.0 38.4 320.3 76.6 17.8Morelos 139.1 26.9 149.9 27.3 158.0 29.0 155.6 23.6 17.8Tamaulipas 262.2 43.4 287.0 42.6 309.9 54.1 313.0 51.0 16.3San Luis Potosí 136.4 16.8 154.0 17.7 162.7 15.7 203.4 59.2 15.6Campeche 104.9 14.7 121.7 20.0 126.2 18.4 130.8 20.1 15.1Quintana Roo 113.5 15.4 128.6 20.0 137.0 18.8 133.7 18.6 14.2Coahuila 133.7 14.9 146.3 15.9 173.7 32.9 170.4 26.4 14.1Nuevo León 210.0 23.6 249.8 49.7 231.7 18.4 254.1 37.7 13.5Zacatecas 94.7 7.5 102.4 7.9 109.8 12.7 120.2 10.0 8.9Chihuahua 159.2 1.4 179.8 1.6 192.6 1.7 273.1 80.0 8.0Tlaxcala 80.9 3.9 99.3 7.8 105.8 8.8 114.9 10.7 7.6Yucatán 140.0 10.0 156.4 11.8 159.1 9.2 169.2 16.4 7.5Nayarit 87.5 1.0 103.0 4.4 113.5 11.0 122.0 15.5 6.9Baja California Sur 72.0 2.8 78.9 3.2 87.0 9.2 85.6 6.8 6.6Querétaro 113.2 6.0 131.8 9.3 140.0 10.2 150.9 9.5 6.5Michoacán 226.7 8.3 251.7 14.6 265.2 14.2 284.5 28.4 6.2Chiapas 289.0 8.7 345.2 13.7 338.6 6.8 384.4 53.5 5.7Hidalgo 175.5 9.0 195.4 11.7 202.6 10.1 218.9 12.9 5.5Oaxaca 234.4 5.8 265.0 5.8 268.9 7.4 298.6 30.7 4.4México 740.4 26.5 816.3 30.2 875.9 41.7 843.4 26.8 3.8Colima 77.1 2.1 104.5 2.2 85.2 3.3 95.7 4.6 3.4Baja California 139.4 7.2 157.9 7.0 155.5 nd. 157.3 2.3 2.8Durango 127.8 1.4 140.7 2.2 153.0 4.4 165.4 5.1 2.2Guerrero 320.2 11.7 364.3 5.0 359.5 5.6 362.9 4.6 2.0

Fuente: Elaboración UCEF con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y Sistema de Cuentas Nacionales y Estatales de Salud. Nota: Precios reales calculados con el deflactor implícito del PIB, base 1993=100

101

• En otro nivel de comparación del gasto público estatal aplicado a los servicios de salud, la estructura registrada para el año 2002 nos permite destacar que: - Entre el Distrito Federal y los estados de Jalisco, Tabasco y Veracruz

abarcaron el 63.8 por ciento del gasto. - En tanto que las restantes 28 entidades contribuyeron con el 36.2 por ciento

del gasto realizado con recursos estatales.

Cuadro 3.19 Gasto Público Total en Salud 2002

Aportación Estatal Gasto Entidades

Federativas Total Federal Estatal

Participación en el Gasto

Estatal Nacional 37 550.6 27 588.1 9 962.5 100.0 Distrito Federal 4 419.5 1 648.3 2 771.2 27.8 Jalisco 3 257.3 1 771.6 1 485.7 14.9 Tabasco 1 841.6 733.0 1 108.6 11.1 Veracruz 2 471.9 1 473.6 998.3 10.0 Guanajuato 1 482.9 1 018.5 464.4 4.7 Sonora 1 210.1 829.1 381.0 3.8 Chihuahua 1 060.8 750.3 310.5 3.1 Puebla 1 244.0 946.6 297.5 3.0 San Luis Potosí 790.2 560.2 230.0 2.3 Sinaloa 872.1 657.7 214.4 2.2 Chiapas 1 493.1 1 285.2 207.9 2.1 Tamaulipas 1 215.7 1 017.6 198.1 2.0 Nuevo León 987.1 840.8 146.3 1.5 Oaxaca 1 159.8 1 040.6 119.2 1.2 Michoacán 1 105.1 994.7 110.5 1.1 México 3 275.8 3 171.6 104.2 1.0 Coahuila 661.7 559.0 102.7 1.0 Morelos 604.4 512.5 91.9 0.9 Aguascalientes 521.7 433.5 88.2 0.9 Campeche 508.2 430.2 78.0 0.8 Quintana Roo 519.2 447.1 72.1 0.7 Yucatán 657.2 593.4 63.7 0.6 Nayarit 473.9 413.9 60.0 0.6 Hidalgo 850.3 800.2 50.1 0.5 Tlaxcala 446.4 404.8 41.6 0.4 Zacatecas 467.0 428.2 38.8 0.4 Querétaro 586.0 549.2 36.9 0.4 Baja California Sur 332.5 306.1 26.4 0.3 Durango 642.4 622.5 19.8 0.2 Colima 371.9 353.9 18.0 0.2 Guerrero 1 409.7 1 391.9 17.8 0.2 Baja California 611.0 602.2 8.8 0.1

Fuente: Elaboración UCEF con datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y Sistema de Cuentas Nacionales y Estatales de Salud. Cifras en millones de pesos

102

Otra base de referencia, relacionada con los índices per cápita del gasto público total en salud, calculados con la población no derechohabiente de cada estado, nos indica que: • Un grupo de 19 entidades que registraron índices superiores al promedio

nacional calculado en 765.4 pesos. • En este grupo destacan los estados de Baja California Sur, Sonora, Colima,

Aguascalientes, Tabasco y el Distrito Federal, mientras que en el nivel más bajo de la escala se encuentran Chiapas, Oaxaca, Michoacán y Puebla, dentro del rango de 356.7 pesos a 461.8 pesos per cápita.

• En lo global, en ese año, la relación entre el per cápita mayor y el per cápita menor, fue de casi siete veces.

Cuadro 3.20 Gasto Público Total en Salud 2002

Asignación per-cápita (pesos)

Entidades Federativas 2002 Nacional 765.4Baja California Sur 2 350.4Sonora 1 752.0Colima 1 658.3Aguascalientes 1 656.3Tabasco 1 565.0Distrito Federal 1 523.9Campeche 1 440.5Coahuila 1 413.6Quintana Roo 1 273.7Jalisco 1 168.5Tamaulipas 1 149.9Nuevo León 1 132.0Durango 1 078.4Chihuahua 1 059.4Nayarit 961.0Sinaloa 927.1Querétaro 922.8Yucatán 899.6Tlaxcala 773.4Baja California 710.0Morelos 675.4San Luis Potosí 641.9Guerrero 621.7Hidalgo 593.0Veracruz 584.1Zacatecas 561.0Guanajuato 554.8México 525.5Chiapas 461.8Oaxaca 447.8Michoacán 405.5Puebla 356.7 N°. de veces per cápita mayor entre per cápita menor. 6.59

Fuente: UCEF. Recursos transferidos SSE, SHCP y Sistema de Cuentas Nacionales y Estatales de Salud; Población no derechohabiente, Secretaría de Salud/ Dirección General de Información en Salud, Estimaciones a partir de los totales de población por entidad federativa. CONAPO, 2002. Proyecciones de la Población de México 2000 – 2050.

103

4. El Acceso al Financiamiento de los Gobiernos Estatales y Municipales La situación del endeudamiento de las entidades federativas y los municipios en nuestro país durante los últimos diez años se ha mantenido de manera equilibrada, ya que sus niveles se encuentran manejables y no presentan señales de que se presente algún desequilibrio financiero en el plazo inmediato. Esta situación obedece en gran parte a que el artículo 117 Constitucional prohíbe obtener financiamiento del exterior, y establece el destino específico para inversiones públicas productivas. Además, varias entidades han modificado sus Leyes Estatales de Deuda en el sentido de incluir normas preventivas que no les permitan adquirir financiamiento más allá de lo estipulado. Sin embargo, existen algunas debilidades que se deben corregir, por ejemplo: • El Distrito Federal y el Estado de México mantienen altos niveles de

endeudamiento con relación a su PIB estatal y a sus participaciones anuales pagadas.

• No todas las Leyes Estatales de Deuda están actualizadas, lo que hace que las normas preventivas no se hayan generalizado del todo.

• Existen situaciones de carácter político que todavía es necesario regular, como por ejemplo prevenir o evitar sobreendeudamientos en los cambios o transiciones de gobiernos estatales.

4.1 Marco Legal del endeudamiento de las entidades federativas y municipios Como resultado de algunas reformas realizadas al marco legal de la deuda de las entidades y municipios, que desde 1995 incluyó entre otras acciones la modificación al artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal y al Reglamento de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, se han logrado algunos avances en materia de federalismo, entre los que destacan: • Simplificación de los requisitos de inscripción al Registro que se realiza

únicamente para efectos informativos. • Establecimiento de reglas para obligaciones de municipios que no tenían

garantía solidaria del estado. • Transferencia de la decisión y la negociación del endeudamiento a los estados

y municipios, con lo que se elimina la posibilidad de discrecionalidad por parte de la SHCP.

• Los estados y municipios tienen ahora la posibilidad de escoger libremente el mecanismo por el cual se paguen sus obligaciones garantizadas con la afectación de sus participaciones.

104

Hubo también otras reformas en materia de federalismo, entre ellas se encuentran: • La creación de nuevas reglas de capitalización de los bancos comerciales y de

desarrollo; de acuerdo con éstas reglas, los bancos aplicarán cuatro diferentes porcentajes de ponderación de riesgo por los créditos otorgados a estados, municipios y el D.F. y sus organismos descentralizados7.

• La Asociación de Banqueros de México, en coordinación con las autoridades financieras federales y estatales, propusieron la creación de un Fideicomiso Maestro como mecanismo de fuente de pago para que las participaciones federales siguieran siendo utilizadas para cubrir el servicio de la deuda pública.

• Finalmente, en el nuevo Reglamento Interior de la SHCP, se faculta a la UCEF a servir como ventanilla única de la Federación ante las entidades federativas, y por lo tanto se transfiere la función de Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios.8

Manejo de la Deuda en las Leyes Locales En México, cada entidad federativa cuenta con su propia Constitución. Una evaluación integral de la legislación en materia de endeudamiento público debe incluir una revisión a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la Ley General de Deuda Pública, a las Constituciones de las entidades federativas, y a las Leyes Estatales de Deuda, para analizar en principio, su relación, vinculación y armonización en este tema. En lo que se refiere a la rendición de cuentas en materia de deuda pública, todas las entidades tienen, explícitamente en sus leyes estatales, dicha obligación ante sus Congresos Locales, y la mayoría de ellas remiten al artículo 117 Constitucional. Las entidades federativas que en los años 2002 y 2003 han incorporado en sus Leyes Estatales algunas normas prudenciales para la contratación de deuda pública, son: Campeche, Chiapas, Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, San Luis Potosí, Sinaloa, Tlaxcala, Yucatán y Zacatecas. El resto de las entidades federativas del país no han realizado el esfuerzo necesario para incorporar algunas reglas preventivas en las mismas. Canales de financiamiento de las entidades y municipios A nivel estatal y municipal existen los siguientes canales a través de los cuales se pueden incluir fondos crediticios para el financiamiento de la función gubernamental:

7 Diario Oficial de la Federación, 13 de diciembre de 1999. 8 Diario Oficial de la Federación, 24 de diciembre de 2001.

105

• Deuda Pública Garantizada: este tipo de deuda es respaldada por la confianza y credibilidad plenas de la unidad emisora, cuya garantía genérica la constituyen los ingresos y patrimonio totales del gobierno local. En este caso, el gobierno emite títulos de corto o largo plazo, que se colocan entre el público inversionista, los cuales son redimibles a su vencimiento contra el pago del principal. Los intereses pactados generalmente son pagaderos en exhibiciones periódicas previas a la amortización del bono de deuda pública. Dentro de ésta figura se encuentran los siguientes instrumentos: Certificados de Participación Ordinaria, Certificados Bursátiles y créditos con la banca comercial.

• Deuda Pública no Garantizada: Financiamientos otorgados por la banca comercial y de desarrollo cuya garantía son los activos del proyecto financiado.

• Programas federales de crédito:

- Créditos directos: son remesas en efectivo que el gobierno otorgante entrega al acreditado, documentando la obligación mediante la declaratoria de éste de pagar el principal más los intereses, en su caso, en el término convenido.

- Créditos institucionales: son aquellos en donde el gobierno otorgante constituye fondos generales en instituciones financieras determinadas, previendo la normatividad para el otorgamiento de los créditos disponibles en forma general para los gobiernos estatales y municipales.

• Anticipo de transferencias: son adelantos de recursos que realiza el gobierno

federal hacia las entidades, principalmente a finales de año. • Fondos Comunes y Fondos Revolventes: los estados y municipios concurren

para autofinanciarse mediante instrumentos crediticios preferenciales y determinados programas de interés regional.

Banca de Desarrollo La banca de desarrollo fue creada con la finalidad de brindar la debida atención a los requerimientos de infraestructura y servicios públicos, indispensables para el desarrollo urbano del país9. Tiene como principales objetivos: • Impulsar la inversión y el financiamiento privado en infraestructura y servicios

públicos. • Promover y financiar la modernización y el fortalecimiento institucional en

estados y municipios. 9 López, Víctor Adán “Deuda Pública de Estados y Municipios: Una Alternativa para Financiar Proyectos de Infraestructura”, Edit. Indetec, México.

106

• Estructurar y coordinar proyectos de inversión. • Financiar proyectos de infraestructura, medio ambiente y servicios públicos

socialmente rentables. • Mejorar su eficiencia operativa. En México existen dos bancos de desarrollo, Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C. (BANOBRAS) y el Banco de Desarrollo de América del Norte, éste último es una institución financiera internacional establecida y capitalizada en partes iguales por los gobiernos de México y E.U.A., con el propósito de financiar proyectos de infraestructura ambiental a lo largo de la frontera norte de México. Actualmente y por diversas causas, BANOBRAS está presente únicamente en el 13 por ciento de los municipios del país, es decir, más del 80 por ciento de ellos no tienen contacto o servicio con el banco, por razones que van desde las condiciones financieras o geográficas de los municipios, hasta falta de promoción de los programas crediticios que ofrece dicho banco10. Banca Comercial La banca comercial es otra de las alternativas por la cual tienen acceso las entidades federativas y los municipios del país para financiar sus proyectos productivos. Cabe señalar que desde la crisis de 1994 - 1995 esta fuente de financiamiento prácticamente se encontraba cancelada. El anuncio de apertura de una nueva etapa en el otorgamiento de créditos por parte de la banca múltiple está en estrecha relación con la publicación de la llamada “miscelánea de garantías”. El 13 de junio de 2003 se publicó en el DOF la Miscelánea de Garantías11 y las modificaciones a la Ley de Transparencia y Fomento a la Competencia en el Crédito Garantizado, lo que permitirá a la banca recuperar de una manera más rápida las garantías en caso de incumplimiento de los deudores. Con un expedito marco jurídico que les otorga la nueva legislación, los banqueros anunciaron la reactivación del otorgamiento de créditos. Los cambios legislativos permitirán contar con más información para comparar y evaluar el costo de los productos y servicios de los intermediarios. En consecuencia se fortalece la competencia en beneficio del cliente. También permitirá reducir los tiempos y costos de los procesos de otorgamiento de crédito. Se afirma que con esto se tendrá mayor seguridad jurídica, lo que se traduce en más créditos, a plazos más largos y a costos menores.

10 Calderón Hinojosa, Felipe (2003), nota publicada en www.banobras.gob.mx. 11 Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones: Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito; Código de Comercio; Ley de Instituciones de Crédito; Ley del Mercado de Valores, de la Ley General de Instituciones y Sociedades Mutualistas de Seguros; Ley Federal de Instituciones de Fianzas, y de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito.

107

A todo lo anterior se suma la significativa reducción de las tasas de interés, ya que en menos de cinco años, los Certificados de la Tesorería (CETES) de corto plazo a 28 días han pasado de niveles superiores al 30 por ciento, a niveles cercanos al 5 por ciento. Esta baja en las tasas ha generado ahorros en las entidades federativas del orden de 4 mil 729.7 millones de pesos por concepto de pago de intereses durante el periodo de 2000 a 2002.

Cada banco ha estructurado sus productos en condiciones diferentes, reflejo de la sana competencia. Por ello, los clientes encuentran hoy una variedad de opciones. La Miscelánea de Garantías es fundamental para potenciar este tipo de créditos. Su generalización dependerá del apoyo de los estados en llevar a cabo las reformas para ampliar su cobertura. Mercado de Valores El mercado de valores es el conjunto de normas y participantes (emisores, intermediarios, inversionistas y otros agentes económicos) que tiene como objeto permitir el proceso de emisión, colocación, distribución e intermediación de los valores inscritos en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios.

Un requisito previo a cumplir por parte de las entidades públicas, para poder tener acceso al mercado de valores, es obtener por lo menos dos calificaciones de su deuda por parte de las empresas calificadoras internacionales. En México existen tres empresas autorizadas para realizar dichas calificaciones: Moody´s, Standard and Poor´s y Fitch Rating’s.

El mercado de valores en México es una nueva fuente de financiamiento que las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios están o estarán utilizando crecientemente. Ofrece grandes ventajas en cuanto a bajo costo financiero de los recursos, aunque presentan algunos gastos adicionales en las comisiones que cobran.

Hasta el momento seis municipios han llevado a cabo emisiones en el mercado de deuda privado por 1 mil 560.9 millones de pesos. En tanto, siete estados han colocado papel por 8 mil 682.3 millones de pesos, con lo que las operaciones que en total han llevado a cabo ascienden a 10 mil 243.2 millones de pesos.

Esta cifra representa casi 15 por ciento de las colocaciones totales que han efectuado hasta fines de diciembre de 2003 emisores privados, empresas del sector público, así como los estados y municipios. El proceso de “bursatilización del financiamiento” que se está dando en México es parte de una marcada tendencia mundial. Actualmente, los participantes son más numerosos y diversos, según información difundida por la Bolsa Mexicana de Valores (BMV). Hasta noviembre del año 2002 había 88 emisores con programas vigentes de deuda de mediano y largo plazo, entre los que se cuentan gobiernos estatales, entidades públicas y empresas del sector privado.

108

4.2 Evolución Histórica de la Deuda Pública De 1994 a 2003 la evolución de la deuda pública de las entidades federativas y el Distrito Federal nos muestra un comportamiento bastante estable, ya que la deuda como porcentaje del PIB bajó solamente una décima de punto porcentual, al pasar de 1.9 por ciento a 1.8 por ciento, y el crecimiento promedio anual para el mismo periodo fue de 6.016 por ciento en términos reales.

Cuadro 4.1 Evolución de los Saldos de la Deuda Pública de los Estados, el D.F. y los

Municipios 1994-2003 /1 Concepto 1994* 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Millones de Pesos corrientes 26,728.5 39,565.0 51,720.3 58,334.2 73,309.4 80,074.2 89,501.5 99,062.2 113,702.1 123,278.2

Millones de pesos constantes (1993 = 100) /2

24,680.0 26,500.3 26,509.6 25,395.8 27,663.9 26,219.4 26,093.7 27,275.0 29,274.5 29,806.1

Tasa de crecimiento real ----- 7.4 0.0 -4.2 8.9 -5.2 -0.5 4.5 7.3 1.8

Porcentaje del PIB 1.9 2.2 2.0 1.8 1.9 1.7 1.6 1.7 1.8 1.8

Deuda per cápita en pesos corrientes

290.4 422.7 543.8 604.3 748.7 806.7 889.9 972.9 1,103.5 1,182.9

Deuda per cápita en pesos constantes (1993 = 100) /2

268.2 283.1 278.7 263.1 282.5 264.1 259.5 267.9 284.1 286.0

/1 Cifras preliminares. /2 Se utilizó el Índice Implícito del PIB como deflactor para estandarizar la información con respecto a las demás variables, y que de alguna manera nos permitiera comparar la información. * El análisis se realizó a partir de 1994 porque desde este año se inició formalmente el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios, y es cuando se tiene la información disponible. Fuente: UCEF, con base en datos proporcionados por las entidades federativas. La deuda per cápita, que excluye la deuda soberana del gobierno federal, alcanzó 1 182.9 pesos. En la siguiente gráfica se presentan los saldos históricos que nos permiten señalar que entre 1994 y 2003 la deuda total de los estados, los municipios y el Distrito Federal, donde aumentó de 24.7 miles de millones de pesos en 1994 a 29.8 miles de millones de pesos en el 2003.

109

Gráfica 4.1 Saldo de la Deuda Estatal y Municipal, 1994 - 2003

(Miles de millones de pesos de 1993)

26.5 25.4

29.8

26.229.3

27.326.127.726.5

24.7

0

5

10

15

20

25

30

35

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: UCEF, con información proporcionada por las entidades federativas. En 1993 las entidades que contaban con los mayores saldos a nivel nacional eran el Estado de México, Sonora, Jalisco, Nuevo León y el Distrito Federal, en ese orden. Para el 2003, estas cinco entidades siguen siendo las que cuentan con los mayores saldos de deuda, pero sólo Jalisco y Sonora los han disminuido. El Distrito Federal y el Estado de México han incrementado su saldo considerablemente.

110

Cuadro 4.2 Evolución de los Saldos de la Deuda Pública de los Estados, el D.F. y los Municipios

1993 - 2003 /1 (Millones de pesos de 1993)

Entidad 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total 16 618.2 24 680.0 26 500.3 26 509.6 25 395.8 27 663.9 26 219.4 26 093.7 27 275.0 29 274.5 29 806.1

Aguascalientes 283.6 336.1 206.0 173.9 124.9 74.5 53.5 41.0 57.1 88.4 172.0

Baja California 478.1 923.0 643.2 622.4 600.9 608.3 537.6 517.6 469.0 511.7 605.2

Baja California Sur 260.8 281.0 198.8 179.7 196.1 178.2 169.4 172.6 192.8 177.6 145.7

Campeche 127.1 460.8 308.7 265.6 182.5 83.7 48.6 32.4 22.6 5.6 0.0

Coahuila 248.9 476.0 620.2 572.2 258.4 244.9 257.5 234.1 196.3 156.4 63.2

Colima 104.3 177.2 176.4 149.2 103.2 70.2 68.1 52.9 61.5 88.3 123.1

Chiapas 212.3 946.2 664.4 557.7 418.6 402.8 334.6 291.1 260.7 238.6 214.6

Chihuahua 411.5 850.8 813.9 788.6 735.4 621.1 519.4 448.0 417.4 398.5 338.9

Distrito Federal 960.6 1 360.4 1 651.3 3 788.0 5 132.4 7 685.5 7 518.7 8 372.6 9 027.7 9 857.1 10 066.2

Durango 296.7 509.7 309.6 311.0 310.8 316.3 281.7 291.0 370.6 338.5 429.9

Guanajuato 280.3 374.5 275.8 238.1 225.2 222.5 183.1 182.8 164.9 163.9 285.6

Guerrero 497.8 476.3 574.8 504.2 508.7 494.2 495.2 466.2 434.8 396.7 487.9

Hidalgo 30.0 20.9 9.5 8.3 5.5 3.9 0.0 47.6 125.7 185.2 325.5

Jalisco 2 260.8 2 596.1 2 258.5 1 986.8 1 744.4 1 703.5 1 555.1 1 504.8 1 378.0 1 509.8 1 371.4

México 2 728.5 4 471.8 5 789.6 6 866.6 7 231.0 7 407.0 7 338.0 6 805.1 7 423.2 8 033.1 7 530.8

Michoacán 101.0 230.5 171.6 129.1 94.0 106.8 95.9 62.3 49.7 39.3 386.3

Morelos 162.2 133.2 155.9 125.1 159.0 149.1 133.6 148.2 128.4 125.2 203.7

Nayarit 118.2 205.5 125.7 91.2 50.2 38.2 28.7 26.9 35.5 26.0 23.8

Nuevo León 1 273.1 2 168.4 4 305.0 2 800.4 2 919.7 3 014.9 2 823.8 2 564.4 2 377.6 2 241.0 2 035.3

Oaxaca 181.6 240.4 98.5 98.9 88.3 136.4 95.2 72.0 63.5 80.4 141.0

Puebla 106.1 144.1 215.3 158.2 153.1 247.9 234.5 249.4 276.9 257.9 684.2

Quéretaro 343.7 1 184.5 730.1 521.2 462.0 458.7 434.5 408.0 387.2 360.7 361.1

Quintana Roo 437.4 415.8 430.9 379.4 366.8 322.9 249.4 218.3 273.6 340.0 364.0

San Luis Potosí 306.3 319.4 285.5 278.8 260.9 249.4 210.3 245.5 221.1 370.2 292.8

Sinaloa 481.9 806.6 895.9 859.8 840.7 751.0 491.3 714.0 761.5 817.5 761.8

Sonora 2 547.0 2 908.7 3 261.5 3 119.2 1 598.8 1 576.5 1 501.1 1 439.2 1 413.4 1 295.2 1 320.2

Tabasco 187.9 478.4 229.9 210.7 188.0 228.2 196.9 175.6 159.9 148.4 129.5

Tamaulipas 416.3 340.3 356.3 186.5 137.2 102.3 230.0 238.2 196.3 112.1 183.3

Tlaxcala 68.8 125.8 35.3 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Veracruz 348.4 321.6 254.1 134.4 34.3 8.8 7.4 5.2 290.0 709.2 455.2

Yucatán 224.6 281.7 193.0 164.5 162.0 119.5 101.6 55.1 35.0 149.0 211.5

Zacatecas 132.4 114.4 255.1 240.3 102.7 37.1 24.7 11.5 3.2 53.3 92.31/ Cifras preliminares. Fuente: UCEF, con base en datos proporcionados por las entidades federativas. Nota: Precios de 1993 calculados con el deflactor implícito del PIB, base 1993=100. La deuda de 17 entidades federativas ha disminuido en términos reales durante el periodo de 1993 a 2003. Las entidades de Tlaxcala y Campeche se destacan por que han liquidado la totalidad de su deuda pública, y entidades como Nayarit, Coahuila y Tamaulipas han disminuido su deuda en más del 50 por ciento.

111

El Crecimiento Promedio Anual Real para las Entidades de Hidalgo, Distrito Federal y Puebla es superior al 20 por ciento y para 27 entidades dicho crecimiento es menor al 5 por ciento.

Cuadro 4.3 Variación Real (%) y Tasa Media de Crecimiento Anual Real (%) de los saldos de la

deuda pública en el periodo 1993 – 2003

Entidad Variación

Real TMCAR /1 TOTAL 79.4 6.0Hidalgo 985.1 26.9Distrito Federal 947.9 26.5Puebla 544.9 20.5Michoacán 282.5 14.4México 176.0 10.7Nuevo León 59.9 4.8Sinaloa 58.1 4.7Durango 44.9 3.8Veracruz 30.7 2.7Baja California 26.6 2.4Morelos 25.6 2.3Colima 18.0 1.7Querétaro 5.1 0.5Guanajuato 1.9 0.2Chiapas 1.1 0.1Guerrero -2.0 -0.2San Luis Potosí -4.4 -0.4Yucatán -5.8 -0.6Quintana Roo -16.8 -1.8Chihuahua -17.7 -1.9Oaxaca -22.3 -2.5Zacatecas -30.3 -3.5Tabasco -31.1 -3.7Jalisco -39.3 -4.9Aguascalientes -39.4 -4.9Baja California Sur -44.1 -5.7Sonora -48.2 -6.4Tamaulipas -56.0 -7.9Coahuila -74.6 -12.8Nayarit -79.9 -14.8Campeche -100.0 -100.0Tlaxcala -100.0 -100.0/1 Tasa Media de Crecimiento Anual Real. Fuente: UCEF con base en datos de INEGI y de las entidades federativas.

112

La variación real de los saldos de deuda pública de 1993 al 2003 ha sido muy alta para entidades como Hidalgo, Distrito Federal, Puebla, Michoacán y el Estado de México, siendo ésta superior al 150 por ciento en todos los casos.

Gráfica 4.2 Variación Real (%) de los saldos de la deuda pública en el periodo

1993 - 2003

Fuente: UCEF, con datos del INEGI y de las entidades federativas.

En lo que respecta a la deuda pública federal, durante el periodo 1980-2001 se ha podido observar que la deuda interna ha desplazado paulatinamente la contratación de deuda externa.

Lo anterior se explica por varias razones, entre ellas porque desde fines de 1995 hasta la fecha, en México la tasa de interés12 ha observado una tendencia decreciente, factor que torna cada vez más favorable endeudarse en moneda nacional en lugar de moneda extranjera, además de que al estar la deuda denominada en moneda nacional desaparece el riesgo cambiario. Aunado a esto, hoy en día la economía nacional registra mejor disponibilidad de ahorro interno, especialmente por los recursos de los sistemas de ahorro para el retiro.

La colocación de emisiones de deuda en el mercado de valores es otra opción de financiamiento que recientemente han ido explotando las entidades federativas y los municipios.

12 Representada por la tasa líder de los Certificados de la Tesorería de la Federación (Cetes) a 28 días, o bien por la Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio (TIIE) o la moderna Mexibor.

-100

100

300

500

700

900

Hid

algo D.F

.Pu

ebla

Mic

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o. d

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.C.S

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che

Tlax

cala

113

A continuación se presenta un cuadro con las emisiones que han realizado éstas de 2001 a 2003:

Cuadro 4.4 Emisiones Bursátiles de deuda estatal y municipal en el mercado de valores

(Millones de pesos) Año Emisor Fecha de la Emisión Plazo (Años) Calificación Monto de la emisión

(Millones de pesos)

2001 Morelos 11 de diciembre 7.0 AA 216.0

2001 Municipio de Aguascalientes 11 de diciembre * 5.0 AAA 90.0Total 2001: 306.0

2002 Estado de México 11 de diciembre 5.0 AA 334.0

2002 Estado de México 11 de diciembre 5.0 185.6



2002 San Pedro Garza García 24 de julio 7.0 AAA 110.0

2002 Monterrey 30 de agosto 5.0 AAA 168.0

2002 Zapopan 6 de septiembre 5.0 AAA 147.0

2002 Guadalajara 5 de diciembre 10.0 AAA 800.0

Total 2002: 2 609.3

2003 Nuevo León ** 21 de agosto 12.0 AAA 978.0

2003 Estado de México 6 de febrero 5.0 AA 330.5

2003 Estado de México 12 de marzo 5.0 AA 284.8

2003 Guerrero 16 de mayo 12.0 AA + 859.0

2003 Guerrero 18 de agosto 11.9 AA + 479.7

2003 San Pedro Garza García 24 de julio 7.0 AAA 50.0

2003 Tlalnepantla 30 de junio 11.0 AAA 95.9

2003 Veracruz 30 de septiembre 1.0 AA 450.0

2003 Hidalgo 10 de octubre 7.0 AAA 700.0

2003 Hidalgo 10 de octubre 7.0 AAA 500.0

2003 Municipio de Aguascalientes 17 de diciembre 5.0 100.0

2003 Distrito Federal 6 de diciembre 6.0 AAA 2 500.0

Total 2003: 7,327.9

Total 2001, 2002 y 2003: 10,243.2 * Esta emisión se registró el 30 de enero de 2002. ** No se encuentra registrada esta emisión en el Registro de Obligaciones y Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios. Nota: Hasta el cierre de 2003 se ha registrado un total de 10 mil 243.2 millones de pesos en 22 emisiones bursátiles. Fuente: UCEF, con base en información proporcionada por la Bolsa Mexicana de Valores.

114

A pesar de los avances que se han obtenido en materia financiera, todavía se requiere de un esfuerzo adicional de voluntad de los gobiernos estatales y municipales para homologar sus cuentas públicas, ya que aunque desde 1996 existe un subgrupo de trabajo que ha revisado a profundidad este tema (creado por la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales e integrado por varias entidades federativas) los avances han sido escasos, como fue comentado en la sección anterior de los sistemas contables, y se requiere de la homologación contable con el propósito de que la información financiera con la que trabajan las agencias permita comparar la eficiencia en la administración financiera entre algunos estados y/o municipios del país. En cuanto al porcentaje de la deuda con respecto a las participaciones, se ha reducido de 64.9 por ciento a 53.5 por ciento en el periodo 1994-2003, aun cuando el endeudamiento de las entidades federativas en el mismo periodo fue de más de cinco mil millones de pesos reales. Lo anterior se debe principalmente a una tendencia creciente en las participaciones federales a estados y municipios que fue mayor a la tendencia creciente del endeudamiento de las entidades federativas y municipios.

Gráfica 4.3

Porcentaje de la Deuda con relación a las Participaciones, 1994-2003

64.9

81.371.8

60.865.0

58.150.2 50.3

56.8 53.5

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Fuente: UCEF, con base en saldos de deuda pública proporcionados por las entidades federativas.

115

4.3 Estructura Actual de la Deuda Pública Al cierre de 2003, la composición de la deuda se encuentra financiada de la siguiente manera: • Los créditos contratados con la Banca Comercial equivalen al 55.6 por ciento y

con la Banca de Desarrollo al 44.4 por ciento. • BANOBRAS es la institución dentro de la Banca de Desarrollo que otorga el

mayor monto de financiamiento, abarcando prácticamente el 99 por ciento del total.

• Dentro de la Banca Comercial, destacan por su mayor financiamiento: BBVA-

Bancomer, Banamex-Citibank, Scotiabank-Inverlat, Serfín y Banorte.

Gráfica 4.4 Deuda Pública con respecto a la Banca

(Estructura porcentual)

Fuente: UCEF, con datos proporcionados por las entidades federativas. Asimismo, el 52.8 por ciento de la deuda se encuentra contratada a tasa nominal (deuda contratada en pesos) y el 47.2 por ciento a tasa real (deuda contratada en UDIS).

Banca Comercial

56%

Banca de Desarrollo

44%

116

Gráfica 4.5 Distribución de la deuda pública

(Estructura porcentual)

Fuente: UCEF, con base en información proporcionada por las entidades federativas. Con respecto a su PIB estatal, las entidades federativas que se destacan por su mayor nivel de endeudamiento son el Estado de México, Sonora, Distrito Federal, Sinaloa, Baja California Sur y Nuevo León, tal y como se ilustra a continuación:

Gráfica 4.6 Deuda Pública al cierre del 2003 con respecto a su PIB Estatal

(Porcentaje del PIB de 2003) 1/

1/ Estimado con base en la estructura del PIB de las entidades federativas para el año 2000. Fuente: UCEF, con datos proporcionados por las entidades federativas.

Real47%Nom inal

53%

4.63.1

2.82.5

2.31.81.8

1.71.61.6

1.41.31.3

1.11.11.11.1

1.00.90.9

0.80.8

0.70.7

0.60.6

0.50.4

0.30.1

0.00.0

MéxicoSonora

D.F.Sinaloa

DurangoGuerrero

NLBCS

HidalgoQ. RooColimaJalisco

QuerétaroB.C.

MichoacánPuebla

SLPYucatán

AguascalientesMorelosChiapas

ZacatecasTabascoVeracruz

GuanajuatoOaxaca

ChihuahuaTamaulipas

NayaritCoahuila

CampecheTlaxcala

117

En cuanto a la estructura de la deuda pública con respecto al tipo de deudor se observa que: • El 79.9 por ciento de la deuda pública pertenece en su mayor parte a la

contratada por los Gobiernos de los Estados, mientras que los municipios abarcaron el 5.2 por ciento y la de los organismos estatales y municipales 14.8 por ciento entre los que se encuentran: organismos de agua potable y rellenos sanitarios, principalmente.

Gráfica 4.7

Deuda Pública por tipo de Deudor Estructura porcentual

79.90%

5.20%14.80%

0%10%20%30%40%50%60%70%80%90%

Gobierno de losEstados

Municipal Organismos

Fuente: UCEF, con base en información proporcionada por las entidades federativas. 4.4 Los Sistemas de Pensiones de las Entidades Federativas y Municipios En el diagnóstico entregado el año pasado ante esa H. Cámara de Diputados se presentaron los resultados de un estudio realizado en 1999 sobre los sistemas de pensiones de los estados y municipios, por las Secretarías de Hacienda y Crédito Público y de la Función Pública. En virtud de que este tema lleva un avance considerable en la Convención Nacional Hacendaria, en la Mesa VI de Deuda Pública, se presentan los puntos más importantes tratados en la misma, sobre esta problemática que sigue siendo uno de los más importantes de la agenda nacional.

118

4.5 Panorama General de la Seguridad Social en México

• El sistema más grande es el del IMSS que tiene a 12 millones de trabajadores afiliados del sector privado y aproximadamente 45 millones de derechohabientes.

• En el Régimen de Jubilaciones y Pensiones establecido en el contrato colectivo de trabajo de los trabajadores del IMSS, se encuentran 375 mil empleados.

• El segundo sistema con mayor número de trabajadores es el del ISSSTE con 2.5 millones trabajadores.

• Los sistemas estatales tienen en su conjunto cerca de 900 mil empleados. • El sector paraestatal, que comprende CFE, L y FC, y PEMEX, tiene cerca

de 247 mil empleados. • La banca de desarrollo tiene cerca de 4 mil 700 empleados. • No se tiene información sobre los sistemas municipales o de las

universidades públicas que no estén afiliadas al IMSS o al ISSSTE o que tengan sistemas complementarios a estos.

Hacer un diagnóstico completo de la situación actual de todos los sistemas de pensiones en México no es una tarea fácil. Por un lado, la información sobre el IMSS, el IMSS-RJP y el ISSSTE está relativamente completa y es bastante confiable. Por otro, la calidad de la información del resto de los sistemas de pensiones es heterogénea y por lo tanto poco confiable. Es decir, aunque exista, es difícil saber ex ante si la calidad de la información es buena. El problema es particularmente agudo para los estados y municipios. La última vez que se llevó a cabo un esfuerzo para integrar con una metodología homogénea la información estatal a nivel nacional fue en 1999 con datos al 1º de enero de 1998. No existe información agregada sobre las universidades públicas o los sistemas municipales, como ya fue presentado en el diagnóstico del año pasado. Pero además hay otra cuestión importante: aunque se vuelva a realizar el esfuerzo de actualizar esta información, en ese momento no se hizo el esfuerzo institucional para que la información se mantenga actualizada. Ahora es factible que a través de los Organismos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y específicamente de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, tanto se homogenice la metodología como se presente una forma institucional de llevarle seguimiento y se mantenga actualizado la información estatal y municipal a nivel nacional.

119

4.6 Los Sistemas de Pensiones El objetivo de un sistema público de pensiones es proteger el flujo de ingresos de un trabajador y su familia. El flujo de ingresos presente o futuro de una familia puede interrumpirse por la materialización de los siguientes riesgos: la edad avanzada, la cesantía en edad avanzada, la muerte, y los accidentes y las enfermedades que causan la invalidez o incapacidad de seguir trabajando. Los sistemas de pensiones para el retiro se pueden dividir en dos tipos básicos:

Contribución Definida (CD): En este tipo de sistemas se fija la contribución del trabajador, del patrón y (en su caso) del gobierno. Los beneficios dependerán de los fondos acumulados en una cuenta individual durante toda la vida laboral del trabajador.

Durante la vida laboral del trabajador o la etapa de acumulación, los recursos en la cuenta individual aumentan. Dado que el individuo es dueño de su cuenta, éste tiene un incentivo a ahorrar montos mayores a los requeridos por ley, ya sea haciendo contribuciones voluntarias o trabajando más tiempo. Al mismo tiempo, el trabajador procura que los rendimientos de su cuenta sean los más altos dado el riesgo que está dispuesto a tomar. Este mecanismo fomenta el ahorro a nivel individual y a la vez incentiva a que se mejore la intermediación entre el ahorro y la inversión.

Beneficio Definido (BD): En un sistema de beneficios definidos, las pensiones están definidas ex ante y no necesariamente están ligadas a las contribuciones de los trabajadores durante su vida laboral. La característica principal de estos sistemas es que los trabajadores activos pagan las pensiones de los jubilados.

Hasta mediados de los años ochenta, casi todos los sistemas de pensiones en el mundo eran de este tipo de beneficio definido donde los trabajadores pagaban las pensiones a los jubilados. Los sistemas tenían su razón de ser así. Cuando la estructura demográfica de un país es predominantemente joven y con una baja esperanza de vida, existen muchos cotizantes por cada pensionado.

Así, al iniciar operaciones, existe una abundancia de recursos que permite ampliar los beneficios y destinar montos considerables para otras actividades apremiantes, como el financiamiento de la construcción de hospitales. Con el progreso económico y el mejoramiento de las condiciones de salud, la gente tiende a vivir más años y a tener menos hijos. Esto provoca que con el paso de los años y de las generaciones, disminuya el número de trabajadores por pensionado y aumente la duración de las pensiones.

En las últimas cuatro décadas, México ha sufrido una transición demográfica muy similar a la de otros países en desarrollo. Por ejemplo, el siguiente esquema muestra que en 1975 la esperanza de vida en México era de 65 años, mientras que en el año 2000 era de 75 años. Al mismo tiempo, la edad de retiro promedio, para el ISSSTE disminuyó de 62 a 55 años.

120

Gráfica 4.8 Transición demográfica: envejecimiento sano de la

población

5.220Cotizantes por pensionado

19.02.5Tiempo de disfrute de pensión (años)

55.061.9Edad promedio de retiro (años)

75.364.4Esperanza de vida al nacer (años)

20001975

10095908580757065605550454035302520151050

Edad

0.00.20.40.60.81.01.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2Millones de personas

Hombres Mujeres

197010095908580757065605550454035302520151050

Edad

0.00.20.40.60.81.01.2 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2Millones de personas

Hombres Mujeres

1970100

95908580757065605550454035302520151050

Edad

00.20.40.60.811.2 0 0.2 0.4 0.6 0.8 1 1.2Millones de personas

Hombres Mujeres

2050100

95908580757065605550454035302520151050

Edad


Hombres Mujeres

2050

• La mayor esperanza de vida combinada con una edad promedio de retiro menor implica que cada pensionado disfruta de una pensión por más tiempo.

•Menor número de cotizantes activos por pensionado implica menores recursos para los pensionado.

10095908580757065605550454035302520151050

Edad


Hombres Mujeres

2000100

95908580757065605550454035302520151050

Edad


Hombres Mujeres

2000

Fuente: Dirección General de Seguros y Valores, SHCP. Además, el número de cotizantes por pensionado cayó de 20 a poco más de 5. Es decir, en 1975 cuando un trabajador se retiraba, había 20 trabajadores activos que contribuían para pagarle su pensión durante 2.5 años, mientras que en el año 2000, sólo había 5 trabajadores activos para pagar una pensión de casi 20 años. Esta tendencia ha continuado y se acentuará en las próximas décadas en México como en el resto del mundo. Esta transición demográfica va acompañada de una transición epidemiológica. Al aumentar la esperanza de vida y el nivel de higiene y salud general de la población las enfermedades crónico-degenerativas cobran cada vez mayor importancia con respecto a las enfermedades contagiosas. Las primeras tienden a ser no sólo más prolongadas sino más caras de tratar. Por estas razones el esquema actual de beneficio definido tiene que cambiarse a la brevedad a un esquema de contribución definida, porque mientras más tiempo pase más probabilidades hay de caer en un déficit de caja con todas las repercusiones económicas, políticas y sociales que ello conllevaría; rezagar o retrazar más la decisión de modificar la legislación y resolver de una vez por todas el problema de las pensiones, sería muy irresponsable por parte de las autoridades gubernamentales involucradas en este tema.

121

5. Finanzas Públicas Municipales El comportamiento de las Finanzas Públicas Municipales, su administración y marco regulatorio, son aspectos importantes a considerar en este diagnóstico; sin embargo, como se observará a continuación nos enfrentamos con el problema de falta de información municipal homogénea y actualizada; ya que el mecanismo de obtención de la misma, requiere de un gran esfuerzo por parte de las entidades federativas, donde ésta se genera, para que se pueda disponer de datos más oportunos, debido a ello, se han utilizado tanto datos provenientes del INEGI, como de la SHCP. 5.1 Ingresos 5.1.1 Potestades de los Municipios en Materia de Ingresos En el ámbito municipal, las potestades se encuentran reguladas en el artículo 115 constitucional, el cual establece, en materia financiera, que los municipios podrán administrar libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso percibirán: a) Las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los estados

sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la federación a los municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los estados.

c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Asimismo, se señala en dicho artículo que las leyes federales no limitarán la facultad de los estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, a favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

122

5.1.2 Fuentes de Ingresos Dentro de las fuentes de ingresos de los municipios se ubican las transferencias federales y estatales, los ingresos propios y el financiamiento. El análisis consolidado sobre los ingresos municipales se realizó hasta el año 2001, debido a que la información del 2002 y 2003 no se encuentra disponible. De esta forma, se consideró la clasificación correspondiente a la última metodología utilizada por el INEGI.

Para efectos del análisis de las participaciones y aportaciones federales se utilizaron fuentes de la UCEF de la SHCP; por tal motivo no coinciden los totales de participaciones federales y transferencias presentados en el cuadro consolidado, que se refiere a datos registrados por el INEGI.

Cuadro 5.1 Ingresos Brutos de los Municipios 1994-2001

(Millones de pesos de 1993) Crecimiento 1994-2001Concepto

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Absoluto % Total de Ingresos 16 623.5 13 488.5 13 621.1 14 861.6 19 088.5 22 974.3 24 905.0 27 683.7 11 060.1 66.5 Impuestos 3 004.1 2 334.2 2 011.4 2 044.5 2 130.3 2 155.9 2 339.1 2 622.6 -381.5 -12.7 Derechos 1 093.8 760.4 921.2 963.4 1 117.3 1 222.5 1 321.5 1 463.3 369.5 33.8 Productos 640.3 564.4 418.5 429.2 515.7 515.8 441.0 452.1 -188.2 -29.4 Aprovechamientos 1 512.1 1 024.2 744.8 829.9 1 086.7 1 150.8 1 013.1 1 263.9 -248.2 -16.4 Contribuciones de Mejoras* 0.0 87.6 92.6 102.1 98.8 105.0 117.9 108.3 20.7 23.6 Participaciones Federales 7870.7 6624.1 7 256.7 8 279.6 9 798.1 11 045.2 10 928.3 10 732.5 2 861.8 36.4 Ingresos por Cuenta de Terceros 731.2 345.5 168.8 349.6 455.8 378.6 442.2 195.7 -535.5 -73.2 Transferencias* 0.0 374.5 675.4 605.2 2 074.9 4 181.5 6 186.5 8 399.5 8 025.1 2143.0 Otros Ingresos* 0.0 0.0 250.3 313.9 718.5 820.9 642.0 683.1 432.80 172.9 Endeudamiento (Deuda Pública) 1 396.7 898.0 876.7 629.0 644.9 699.4 537.3 807.5 -589.2 -42.2 Disponibilidades 374.6 475.5 204.8 315.3 447.6 698.6 936.4 955.2 580.6 155.0

* El crecimiento se calcula desde el año en que se encuentra la información Nota: La clasificación de los egresos corresponde a la última metodología utilizada por el INEGI. Fuente: Elaboración UCEF con información del INEGI. Finanzas Pública Estatales y Municipales de México, varios años.

De acuerdo con los datos disponibles se observa, para el periodo 1994-2001, que los ingresos recibidos por los municipios tuvieron una tendencia ascendente de 66.5 por ciento al pasar de 16 623.5 millones de pesos en 1994 a 27 683.7 millones de pesos en 2001. Lo anterior se refleja en la actual estructura de las fuentes de ingresos municipales donde la mayor contribución la aportan por una parte las participaciones y transferencias federales y por otra parte los impuestos locales. Se puede observar una dinámica diferenciada en el periodo 1994-2001 entre estas fuentes de ingreso:

123

• Los derechos se elevan 33.8 por ciento, los impuestos, los productos y los aprovechamientos disminuyen 12.7, 29.4 y 16.4 por ciento, respectivamente.

• Por su parte, las participaciones se elevan 36.4 por ciento. • Un caso particular es el de las transferencias que registran un aumento

significativo entre 1997 y 1998 de 242.85 por ciento. • Destaca también la pronunciada disminución del endeudamiento en 42.2 por

ciento al pasar de 1 396.7 millones de pesos en 1994 a 807.5 millones en 2001, aunque cabe señalar que del 2000 al 2001 se registra un aumento de 50.3 por ciento.

• En el caso de las disponibilidades, éstas muestran una tendencia a elevarse de forma constante en el periodo 1994 a 2001, llegando a aumentar en 155 por ciento.

5.1.2.1. Transferencias Federales Los municipios en el contexto del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y de los Convenios de Colaboración Administrativa reciben las siguientes transferencias federales:

Cuadro 5.2 Transferencias a Municipios como porcentaje de la RFP, 2003/p

Concepto % de la RFP Total de Transferencias a Municipios 10.7

1. Participaciones 5.6 Fondo General de Participaciones 4.3 Fondo de Fomento Municipal 1.0 Reserva de Contingencia 0.1 Impuesto Especial sobre Producción y Servicios 0.1 0.136 % de la Recaudación Federal Participable 0.1 Derecho Adicional sobre la Extracción de Petróleo 0.0

2. Incentivos Económicos 0.4 Incentivos del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos 0.3 Incentivos del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 0.1 Otros Incentivos Económicos 0.0

3. Ramo 33 4.6 Infraestructura Social Municipal 2.1 Fortalecimiento Municipal y Dem. Terr. del D.F. 2/ 2.5

1/ Incluye Aportaciones ISSSTE y FOVISSSTE. 2/ Para 1999 y 2000, el D.F. fue excluido de este Fondo. Nota: La suma de los totales puede no coincidir debido al redondeo de las cifras. Fuente: Para el caso de Participaciones se tomaron datos de la UCEF y para el Ramo 33, Convenios de Descentralización y PAFEF se utilizaron datos de la SSE-SHCP.

124

De acuerdo con la Ley de Coordinación Fiscal, los recursos que se destinan a los Municipios a través del FORTAMUN-DF y el FISM se integran, sólo como referencia, con el 2.35 por ciento y el 2.197 por ciento de la RFP respectivamente; excepto, el Distrito Federal donde la Ley establece el 0.2123 por ciento de la RFP en el caso del FORTAMNUN-DF. En el 2003, al calcular la proporción que representan los fondos municipales de la RFP, se aprecia que el FISM presenta una menor proporción, con respecto al porcentaje que establece la Ley de Coordinación Fiscal, esto disminución obedece a que dicho fondo inicialmente fue calculado con la RFP que deriva de la Ley de Ingresos de ese año y que se estimó en 893 307 millones de pesos; sin embargo, la RFP del ejercicio fue mayor a la estimada. 5.1.2.1.1 Participaciones e Incentivos Económicos La Ley de Coordinación Fiscal en el Artículo 2º establece la distribución del 20 por ciento, como mínimo, del total de participaciones federales para los municipios. Estos recursos los entrega la federación a las entidades federativas por los conceptos de Fondo General de Participaciones, Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, Tenencia o Uso de Vehículos y del Impuesto sobre Automóviles Nuevos y el 100 por ciento del Fondo de Fomento Municipal, distribuidos de acuerdo a fórmulas aprobadas por las Legislaturas Locales.

Cuadro 5.3

Participaciones e Incentivos Económicas distribuidos a los Municipios, 2003 Porcentajes

Entidades Federativas FGP FFM IEPS Tenencia ISAN Hidalgo 25 100 25 25 25 Morelos 25 100 25 25 25 Campeche 24 100 20 20 20 Baja California Sur 22 100 22 20 20 Colima 22 100 20 20 20 Jalisco 22 100 22 22 22 Zacatecas 22 100 22 22 22 Oaxaca 21 100 20 20 20 Resto/1 20 100 20 20 20 1/ Entidades que distribuyen los recursos conforme a la Ley de Coordinación Fiscal. Fuente: UCEF con base en Decretos de Distribución de Participaciones y Presupuestos de Egresos para el ejercicio fiscal 2003.

Para el ejercicio presupuestal 2003 las entidades, respecto al 2002, no modificaron sus porcentajes de distribución de las participaciones, por lo que las entidades que siguen proporcionando un porcentaje mayor al 20% mínimo que señala la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) son: Hidalgo y Morelos 25 por ciento, Campeche 24 por ciento y Baja California Sur, Colima, Jalisco y Zacatecas 22 por ciento.

125

Las participaciones e incentivos que se destinaron a los municipios en el periodo 1990-2003 presentan: • Un crecimiento real nacional de 109.1 por ciento en promedio. • Los municipios que obtuvieron un mayor beneficio y en algunos casos casi

duplicaron el promedio nacional fueron los de los estados de Hidalgo, Oaxaca, Morelos, Puebla y Quintana Roo con 220.8, 197.8, 188.7, 183.5 y 181.1 por ciento, respectivamente.

• Los municipios que presentaron menores crecimiento reales al nacional fueron los de los estados de: Sinaloa con el 75.2, Tabasco con el 71.5 por ciento, Baja California con el 70.9 por ciento y Sonora con el 67.9 por ciento. Así como el Distrito Federal con el 49.0 por ciento

Gráfica 5.1

Crecimiento Real de Participaciones e Incentivos Económicos que se distribuyen a los Municipios 1990-2003

49.0

67.970

.9

71.5

75.278

.982.988

.393.697.5

100.

0

104.

9

105.

1

105.

1

109.

1

111.

3

121.

1

121.

6

127.

4139.

6

146.

0

147.

0

149.

8154.

8

156.

1

164.

7

166.

7172.

6

181.

1

183.

5188.

7

197.

8

220.

8H

IDA

LGO

OA

XA

CA

MO

RE

LOS

PU

EB

LA

QU

INTA

NA

RO

O

MIC

HO

AC

ÁN

AG

UA

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ALI

EN

TES

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ER

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RO

YU

CA

TÁN

MÉ

XIC

O

ZAC

ATE

CA

S

JALI

SC

O

GU

AN

AJU

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TAM

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LIP

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SA

N L

UIS

PO

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Í

TLA

XC

ALA

CO

LIM

A

NA

YA

RIT

ME

DIA

NA

CIO

NA

L

CH

IHU

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UA

DU

RA

NG

O

CA

MP

EC

HE

BA

JA C

ALI

FOR

NIA

SU

R

GU

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A

CH

IAP

AS

SIN

ALO

A

TAB

AS

CO

BA

JA C

ALI

FOR

NIA

SO

NO

RA

DIS

TRIT

O F

ED

.

MEDIA NACIONAL109.1

Fuente: SHCP-UCEF.

126

Las participaciones e Incentivos Económicos expresados en términos reales se elevan en 105.4 por ciento y en promedio crecieron en 6.2 por ciento.

Cuadro 5.4

Participaciones e Incentivos Económicos de los Municipios 1990-2003 (Millones de pesos de 1993)

Año

FGP1/

FFM

IEPS Comercio

Exterior Extracciónde Petróleo

Tenencia

Automóvil Nuevos

Incent. Econ.

Total

1990 5 820.5 564.5 0.0 110.2 19.1 134.0 0.0 46.9 6 695.2

1991 5 962.9 838.5 0.0 221.4 19.3 286.1 0.0 55.1 7 383.3

1992 6 208.5 862.0 0.0 231.4 15.4 441.4 0.0 52.8 7 811.6

1993 7 131.2 1 714.1 0.0 309.4 10.8 643.6 0.0 6.9 9 816.0

1994 6 584.7 1 582.7 0.0 285.7 10.0 594.3 0.0 52.8 9 110.2

1995 5 681.8 1 425.9 0.0 203.9 17.2 436.0 0.0 52.2 7 816.9

1996 6 289.0 1 459.0 134.1 196.2 21.2 458.4 0.0 53.5 8 611.4

1997 7 063.9 1 639.0 145.5 222.2 24.3 534.7 58.9 55.4 9 743.8

1998 7 271.4 1 690.3 167.5 235.7 13.1 529.6 165.4 50.5 10 123.5

1999 7 787.9 1 814.9 189.2 247.1 10.2 552.2 222.1 54.8 10 878.4

2000 8 828.3 2 058.7 228.2 283.7 24.7 524.5 291.2 73.9 12 313.2

2001 9 238.2 2 109.9 162.7 283.7 25.4 629.8 260.7 448.9 13 159.3

2002 8 838.9 2 064.2 176.7 280.2 16.7 674.1 239.7 94.5 12 385.0

2003 10 144.7 2 318.1 198.4 315.3 24.8 661.3 224.9 114.5 14 002.0Nota: Cálculos efectuados con base en los porcentajes mínimos que establece la Ley de Coordinación Fiscal y considerando los porcentajes de distribución de estos conceptos que fijan algunas leyes de los Estados. 1/incluye Reserva de Contingencia. p/ Cifras preliminares Fuente: UCEF Por lo que respecta al Fondo General de Participaciones es de destacar que éste ha disminuido su participación en el total, ya que del 86.9 por ciento que registró en 1990 pasó a 71.5 por ciento en 2003. Los rubros que sobresalen por su dinámica en el periodo 1990-2003 son: • La Tenencia con un crecimiento de 393.5 por ciento, lo que se expresa en una

elevación de su participación en el total de 2.0 por ciento a 4.7 por ciento de 1990 al 2003.

• El Fondo de Fomento Municipal que crece 310.6 por ciento lo que le permite llegar a una participación de 16.5 por ciento del total en 2003, lo que contrasta con el 8.4 por ciento registrada en 1990.

• El rubro de Comercio Exterior con un aumento de 186.1 por ciento, elevando su participación de 1.6 por ciento en 1990 a 2.3 por ciento en 2003.

• Los Incentivos Económicos los cuales aunque crecen en 144.1 por ciento, no varía significativamente su participación en el total.

127

5.1.2.1.2 Aportaciones Federales

Las Aportaciones Federales son recursos que la federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su caso, a los municipios, destinados a usos específicos.

En el ámbito municipal la LCF destina, para los municipios, dos de los siete fondos que integran el Ramo 33. El Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF).

Cuadro 5.5 Ramo 33: Aportaciones Federales a Municipios 1998-2003

(Millones de pesos constantes 1993) Conceptos 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Total de Aportaciones (Ramo 33) 43 283.3 49 791.4 52 993.6 57 484.8 59 231.7 59 878.2

Total de Fondos con Destino Municipal 5 990.3 8 298.1 8 486.2 9 962.3 10 861.8 10 544.9

Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) 3 449.9 4 009.5 4 100.3 4 598.8 5 014.1 4 867.8 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las demarcaciones Territoriales del D.F. (FORTAMUN-DF) 2 540.4 4 288.7 4 385.9 5 363.5 5 847.8 5 677.2

Fuente: UCEF, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1998-2002;2003 de SSE, SHCP, Cierre preliminar. INEGI. Finanzas Públicas Estatales y Municipales de México 1998-2001.

• Los recursos destinados a los municipios mediante estos dos fondos presentaron en el periodo 1998-2003 el siguiente comportamiento: - Se elevaron en conjunto 76 por ciento. - Su participación dentro de la estructura del Ramo 33 se elevó de 13.8 por

ciento en 1998 a 17.6 en 2003.

• Los recursos que el gobierno federal ha otorgado a través del FORTAMUN-DF se canalizan a los servicios de saneamiento financiero y seguridad pública en las entidades federativas y el Distrito Federal y han mostrado la siguiente dinámica: - Aumentaron 123.5 por ciento en el periodo de 1998 a 2003, registrando una

dinámica de crecimiento mayor al total de aportaciones. - En 1998, la participación de este fondo fue de 5.9 por ciento y en 2003 de

9.5 por ciento del total de aportaciones federales (Ramo 33).

• En tanto que los recursos destinados a través el FISM a fines productivos y superación de la pobreza: - Aumentaron en 41.1 por ciento durante el periodo 1998- 2003. - Su participación en el Ramo 33 se ha mantenido constante al pasar de 8

por ciento en 1998 a 8.1 por ciento en 2003.

Con relación a la distribución en las entidades federativas, se observa que los municipios que recibieron una mayor asignación de recursos, a través del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM), son las que

128

presentan rezagos significativos en las condiciones de bienestar social. La información base para su distribución es actualizada y publicada anualmente por la SEDESOL.

Cuadro 5.6 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) 1998-2003

(Estructura porcentual) Entidad Federativa 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Nacional 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 Chiapas 7.5 8.5 9.4 9.4 11.5 11.3 Veracruz 9.1 10.4 11.7 11.7 11.0 11.1 Oaxaca 6.5 7.3 8.0 8.0 9.7 9.6 México 6.5 7.3 8.0 8.0 8.2 8.3 Puebla 6.5 7.2 8.0 8.0 7.8 7.9 Guerrero 6.9 7.7 8.5 8.5 7.9 7.8 Michoacán 4.9 5.3 5.7 5.7 5.2 5.2 Guanajuato 4.7 5.0 5.3 5.3 5.1 5.0 San Luis Potosí 3.4 3.4 3.4 3.4 3.5 3.5 Hidalgo 3.4 3.5 3.5 3.5 3.2 3.2 Jalisco 3.7 3.9 4.0 4.0 3.2 3.2 Tabasco 2.7 2.5 2.4 2.4 2.7 2.7 Yucatán 2.9 2.8 2.7 2.7 2.1 2.1 Chihuahua 2.2 1.9 1.7 1.7 2.1 2.1 Zacatecas 2.3 2.1 1.9 1.9 1.9 1.9 Tamaulipas 2.3 2.1 1.9 1.9 1.6 1.6 Sinaloa 2.0 1.7 1.4 1.4 1.6 1.6 Durango 2.1 1.9 1.6 1.6 1.6 1.6 Querétaro 2.0 1.8 1.5 1.5 1.3 1.3 Morelos 1.6 1.3 0.9 0.9 1.1 1.2 Sonora 1.7 1.3 1.0 1.0 1.0 1.0 Nuevo León 2.1 1.8 1.6 1.6 1.0 1.0 Campeche 1.8 1.4 1.1 1.1 1.0 1.0 Nayarit 1.6 1.2 0.8 0.8 0.8 0.9 Tlaxcala 1.6 1.2 0.9 0.9 0.8 0.8 Coahuila 1.7 1.3 1.0 1.0 0.8 0.8 Baja California 1.4 1.0 0.5 0.5 0.7 0.7 Quintana Roo 1.5 1.1 0.7 0.7 0.7 0.7 Aguascalientes 1.3 0.8 0.4 0.4 0.4 0.4 Colima 1.2 0.7 0.2 0.2 0.2 0.2 Baja California Sur 1.1 0.6 0.1 0.1 0.2 0.2 NOTA: Ordenado conforme al ejercicio 2003. Fuente: Elaboración UCEF, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 1998-2002;2003 de SSE, SHCP, Cierre preliminar.

• Destaca que para 2003 los municipios de las entidades más beneficiadas fueron: - Chiapas con 11.3 por ciento del total, Veracruz con 11.1 por ciento, Oaxaca

con 9.6 por ciento, México con 8.3 por ciento, Puebla con 7.9 por ciento y, finalmente, Guerrero con 7.8 por ciento.

- Los municipios de estas entidades federativas concentraron así, el 56 por ciento del total de recursos del FISM.

• Así mismo, para el mismo año, los municipios de las entidades federativas que recibieron menos recursos fueron: - Colima 0.2 por ciento, Baja California Sur 0.2 por ciento, Aguascalientes

0.4 por ciento, Quintana Roo 0.7 por ciento y Baja California 0.7 por ciento.

En cuanto a la asignación de las aportaciones que se distribuyen mediante el FORTAMUN-DF, ésta se destina exclusivamente al cumplimiento de obligaciones

129

financieras y a la atención de las necesidades directamente vinculadas a la seguridad pública. La distribución de estos recursos se efectúa de acuerdo al peso específico de la población de cada entidad federativa, dentro del total de la población nacional.

Cuadro 5.7 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios

y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF)1998-2003

(Estructura porcentual) Entidad

Federativa 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Nacional 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 México 12.8 14.2 14.2 13.5 13.5 13.5 Distrito Federal 1/ 9.3 0.0 0.0 8.3 8.3 8.3 Veracruz 7.4 8.1 8.1 7.1 7.1 7.1 Jalisco 6.6 7.2 7.2 6.5 6.5 6.5 Puebla 5.1 5.6 5.6 5.2 5.2 5.2 Guanajuato 4.8 5.3 5.3 4.8 4.8 4.8 Michoacán 4.2 4.7 4.7 4.1 4.1 4.1 Chiapas 3.9 4.3 4.3 4.1 4.0 4.0 Nuevo León 3.9 4.3 4.3 4.0 4.0 4.0 Oaxaca 3.5 3.9 3.9 3.5 3.5 3.5 Guerrero 3.2 3.5 3.5 3.2 3.2 3.2 Chihuahua 3.1 3.4 3.4 3.1 3.2 3.2 Tamaulipas 2.8 3.1 3.1 2.8 2.8 2.8 Sinaloa 2.7 2.9 2.9 2.6 2.6 2.6 Baja California 2.3 2.6 2.6 2.6 2.6 2.6 San Luis Potosí 2.4 2.7 2.7 2.4 2.4 2.4 Coahuila 2.4 2.6 2.6 2.4 2.4 2.4 Hidalgo 2.3 2.6 2.6 2.3 2.3 2.3 Sonora 2.3 2.5 2.5 2.3 2.3 2.3 Tabasco 1.9 2.1 2.1 2.0 2.0 2.0 Yucatán 1.7 1.9 1.9 1.7 1.7 1.7 Morelos 1.6 1.7 1.7 1.6 1.6 1.6 Durango 1.6 1.7 1.7 1.5 1.5 1.5 Querétaro 1.4 1.5 1.5 1.4 1.4 1.4 Zacatecas 1.5 1.6 1.6 1.4 1.4 1.4 Tlaxcala 1.0 1.1 1.1 1.0 1.0 1.0 Aguascalientes 0.9 1.0 1.0 1.0 1.0 1.0 Nayarit 1.0 1.1 1.1 1.0 0.9 0.9 Quintana Roo 0.8 0.9 0.9 0.9 0.9 0.9 Campeche 0.7 0.8 0.8 0.7 0.7 0.7 Colima 0.5 0.6 0.6 0.6 0.6 0.6 Baja California Sur 0.4 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4

1/ En los años 1999 y 2000 no se incluye al D. F. en este fondo. Nota: Ordenado conforme al ejercicio 2003. Fuente: UCEF, con información de la SHCP, 1998-2002. Cuenta de la Hacienda Pública Federal; 2003, DOF del 31 de enero de 2003.

Para el 2003, los municipios de las entidades federativas más beneficiadas con estos recursos fueron:

• México, Distrito Federal, Veracruz, Jalisco y Puebla con 13.5, 8.3, 7.1, 6.5 y 5.2 por ciento del total de recursos asignados, respectivamente.

Por otra parte, en el mismo año, los municipios menos beneficiados se ubicaron en las entidades federativas de:

• Baja California Sur, Colima, Campeche, Quintana Roo y Nayarit con 0.4, 0.6, 0.7, 0.9 y 0.9 por ciento del total de recursos transferidos, respectivamente.

Cabe señalar que en el caso del Distrito Federal, no fue considerado en los años de 1999 y 2000, sin embargo, conforme al Decreto por el que se reforma la Ley de

130

Coordinación Fiscal, de fecha 31 de diciembre de 2000, nuevamente se incorpora al Distrito Federal en el FORTAMUN-DF, este decreto entró en vigor a partir del 1° de enero de 2001. 5.1.2.1.3 Ingresos Municipales por Predial y Agua Los principales ingresos propios de los municipios provienen de la recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua.

Cuadro 5.8 Recaudación del Impuesto Predial y de los Derechos del Agua 1993-2002

Millones de pesos de 1993

Años ImpuestoPredial

%

Derechos deAgua

% Total

1993 43.5 56.5 6 865.2 1994 43.9 56.1 7 623.6 1995 44.0 56.0 6 428.8 1996 45.3 54.7 6 442.8 1997 42.4 57.6 6 680.4 1998 45.2 54.8 6 356.8 1999 45.0 55.0 6 526.2 2000 40.1 59.9 8 321.6 2001 41.8 58.2 8 964.4 2002 41.8 58.2 9 371.5

Fuente: Elaboración UCEF, con información de las entidades federativas.

• En conjunto ambos rubros presentan un crecimiento en términos reales de 47.4 por ciento en el periodo 1998-2002.

• En la última década, ha sido superior el ingreso captado por derechos de agua respecto a la recaudación del impuesto predial.

Cabe señalar, que el comportamiento de estos conceptos resulta importante ya que se toman como referencia para distribuir las participaciones del Fondo de Fomento Municipal y del 0.136 por ciento que se paga a los municipios colindantes o fronterizos por donde se realiza el comercio exterior. En contraste, el comportamiento de los recursos transferidos a los municipios, mediante los Fondos Federales se incrementó en 68.3 por ciento durante el periodo 1998 - 2002.

131

Cuadro 5.9 Predial, Agua y Fondos Municipales 1998-2002

Millones de pesos de 1993 Años Predial Agua Total FMM FISM FORTAMUN TOTAL 1998 2 871.1 3 485.8 6 356.8 1 690.3 3 449.9 2 540.4 7 680.61999 2 935.2 3 591.0 6 526.2 1 814.9 4 009.5 4 288.7 10 113.02000 3 340.4 4 981.2 8 321.6 2 058.7 4 100.3 4 385.9 10 544.92001 3 748.6 5 215.8 8 964.4 2 109.9 4 598.8 5 363.5 12 072.22002 3 913.0 5 458.5 9 371.5 2 064.2 5 014.1 5 847.8 12 926.0

Crecimiento 1998-2002 36.3 56.6 47.4 22.1 45.3 130.2 68.3

Fuente: Elaboración UCEF, con información de las entidades federativas • En el caso del FORTAMUN-DF, como se observa en el cuadro, registró un

aumento de 130.2 por ciento en el periodo de 1998- 2002. • Además, los recursos del Impuesto Predial y los Derechos de Agua en 2002

representaron el 72.5 por ciento de los dos Fondos de Aportaciones del Ramo 33 y del Fondo de Fomento Municipal que se transfieren a los Municipios.

Si se atiende a un periodo más amplio, 1989-2003, se distinguen tres fases de comportamiento de la recaudación de los derechos de agua, el predial y las transferencias: • La primera, de 1989 a 1994, con un aumento sostenido de los derechos de

agua y del predial, los que duplican su recaudación con relación al PIB; en tanto que el Fondo de Fomento Municipal después de mantener su proporción respecto al PIB casi lo duplica llegando a 0.09 por ciento;

• La segunda, de 1995 a 1999, caracterizada por una pérdida de dinamismo, en esos mismos conceptos en casi 30 por ciento cada uno. Por su parte, el Fondo de Fomento Municipal mantiene su proporción respecto al PIB en 0.09 que había alcanzado en 1994. Destaca que en 1998 se incorporan el FISM y el FORTAMUN-DF con recursos en conjunto tres veces superiores al Fondo de Fomento Municipal, ya que sumaron en ese año 0.40 por ciento del PIB, y

• La tercera, de 2000 a 2002, donde se aprecia la recuperación tanto de los derechos de agua como del predial a sus máximos históricos alcanzados en 1994, incluso en agua se supera, lo que es acompañado por incrementos significativos en el FISM, pasa de 0.26 por ciento del PIB en el año 2000 a 0.31 por ciento al 2002, y en mayor proporción en el FORTAMUN-DF, el cual se eleva en más del doble al pasar de 0.27 por ciento del PIB a 0.33 por ciento, lo que le permite superar al FISM para esos mismos años. En el caso del Fondo de Fomento Municipal sus aumentos han sido modestos en comparación con los Fondos de Aportaciones, alcanzan solo el 0.10 por ciento del PIB.

132

Gráfica 5.2 Agua, Predial, FFM, FISM y FORTAMUN-DF 1989-2002 vs % PIB

0.05%

0.14%

0.10%

0.14%

0.14%

0.28%

0.20%

0.29%

0.05%

0.09% 0.09%0.10%

0.27%

0.31%

0.28%

0.24%

0.33%

0.16%

0.00%

0.05%

0.10%

0.15%

0.20%

0.25%

0.30%

0.35%

1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

Derechos de Agua

Predial

FFM

FORTAMUN

FISM

Fuente: UCEF, con información de las entidades federativas. Cuando se incluye al DF, se puede apreciar el peso que tiene ésta entidad tanto en la recaudación de derechos de agua y predial, como dentro de las aportaciones a municipios, pues aun cuando no se le considera en el FISM, la participación en el Fortamun-DF y el Fondo de Fomento Municipal, es tan importante que termina supliendo en parte esos recursos.

133

Gráfica 5.3 Recaudación de Agua y Predial vs FFM, FISM y FORTAMUN-DF 2002

(Millones de pesos)

Incluye al D.F. No incluye al D.F.

Predial

14 940.0

Agua

20 840.5

FORTAMUN

22 326.7

FISM

19 143.7

FFM

7 880.3

FORTAMUN20 476.9

FISM19 143.7

FFM

6 194.1

Predial8 572.4

Agua17 887.4

Fuente: Elaboración UCEF, con información de las entidades federativas

Atendiendo a la participación de las entidades federativas en los rubros del agua y el predial se observa lo siguiente:

• En cuanto a Derechos de Agua se observa, en el periodo 1991-2002, un

crecimiento real absoluto de 2 572 millones de pesos que representa 89.1 por ciento, donde destacan, por su recaudación el Distrito Federal, Nuevo León, México, Jalisco, y Baja California.

• Cabe señalar que hay cinco entidades federativas que presentaron una baja

recaudación, solamente durante el periodo de 1991-1994 registraron crecimientos, sin embargo, a partir de 1995 mostraron una disminución. Esta disminución fue más significativa en tres de ellas: Oaxaca, Tlaxcala y Tabasco.

134

Cuadro 5.10 Recaudación de los Derechos de Agua 1991-2002

Millones de Pesos de 1993 Crec. 1990-2002 Entidades

Federativas 1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002 Absoluto %

Total 2,886.6 3,609.3 3,878.2 4,277.6 3,599.5 3,523.1 3,848.5 3,485.8 3,591.0 4,981.2 5,215.8 5,458.5 2,571.9 89.1

Distrito Federal 406.6 511.0 565.6 648.0 503.3 539.1 652.7 610.2 606.1 848.9 829.3 773.5 366.9 90.2

Nuevo León 296.1 370.1 370.7 425.8 390.8 380.5 421.6 365.8 340.9 526.0 471.8 547.8 251.7 85.0

México 262.4 337.7 354.7 469.5 378.6 378.4 386.2 334.8 352.6 411.6 456.3 508.3 245.9 93.7

Jalisco 227.8 413.9 441.4 393.1 283.4 194.6 187.8 251.7 255.1 413.8 402.1 444.8 217.0 95.2

Baja California 239.7 257.7 259.0 261.5 219.1 238.4 266.5 273.0 305.3 371.9 417.9 413.8 174.1 72.6

Chihuahua 155.9 167.3 179.4 188.3 149.7 174.7 187.9 186.3 187.1 257.3 285.1 294.6 138.7 88.9

Tamaulipas 99.6 124.2 119.3 113.6 89.2 87.0 92.7 112.3 129.0 206.6 227.4 270.3 170.6 171.2

Guanajuato 105.0 127.6 150.7 155.0 128.0 126.1 127.0 130.2 136.8 204.5 222.3 263.5 158.5 150.9

Sonora 91.5 139.6 152.7 150.0 119.7 106.7 106.6 108.6 110.6 152.8 174.9 194.4 102.9 112.5

Veracruz 70.4 103.8 122.1 122.9 95.0 93.0 99.8 105.0 111.5 149.7 178.1 187.2 116.8 165.9

Sinaloa 123.9 122.5 124.0 125.6 107.5 99.0 97.2 98.0 104.3 160.2 182.3 181.3 57.4 46.3

Coahuila 78.5 95.9 93.5 110.1 92.4 85.7 96.4 103.5 107.7 169.5 182.4 176.0 97.5 124.2

Puebla 28.5 33.9 37.4 66.9 47.6 50.8 58.5 57.4 68.4 107.9 118.6 133.9 105.4 369.6

Quintana Roo 74.9 82.0 77.1 74.1 73.8 76.2 95.4 84.5 87.4 113.4 122.8 129.4 54.6 72.9

Guerrero 266.7 324.0 370.6 422.8 416.8 427.0 476.2 178.3 158.5 145.7 137.4 126.3 -140.3 -52.6

Querétaro 42.6 48.8 56.4 66.5 58.6 57.9 52.6 43.9 61.1 101.1 107.6 100.0 57.4 134.8

Michoacán 32.0 37.3 47.1 50.1 45.1 45.9 48.2 49.9 53.5 77.7 88.8 96.4 64.4 200.9

Aguascalientes 25.7 23.1 32.8 39.6 51.5 39.5 47.3 48.3 48.4 60.9 69.1 74.7 49.1 191.2

San Luis Potosí 28.0 27.2 39.0 31.1 35.8 36.1 49.3 45.2 42.9 67.0 64.7 62.9 34.9 124.8

Baja California Sur 27.5 31.4 25.1 38.3 26.6 25.1 34.0 33.6 35.4 57.1 63.8 60.8 33.3 120.8

Zacatecas 15.0 20.3 18.6 43.9 35.7 30.7 33.8 36.6 47.1 50.6 49.9 57.1 42.1 281.2

Durango 30.1 30.8 28.6 26.7 39.4 29.0 29.3 30.6 41.6 54.9 55.8 56.7 26.6 88.4

Morelos 29.9 25.2 27.7 42.1 34.5 32.5 31.0 27.3 31.6 48.1 56.3 49.6 19.7 66.0

Hidalgo 13.0 14.8 19.1 25.4 21.3 25.3 25.0 25.3 24.7 44.3 52.9 49.3 36.3 279.9

Chiapas 32.7 31.5 34.6 36.0 34.4 27.1 25.9 27.9 29.6 40.7 47.1 48.2 15.5 47.5

Colima 24.8 25.6 26.0 26.0 18.8 19.6 24.2 23.7 20.4 28.9 34.2 36.6 11.9 48.0

Yucatán 10.6 16.6 24.3 28.9 22.6 25.1 28.7 28.6 28.9 32.6 32.8 33.5 23.0 217.7

Oaxaca 12.8 21.0 27.7 34.8 30.8 27.3 24.3 21.9 22.2 20.9 20.7 24.6 11.9 92.8

Nayarit 11.7 10.7 11.4 15.5 14.0 13.2 11.9 11.9 11.7 21.0 23.4 21.7 9.9 84.6

Tlaxcala 12.2 16.0 16.5 17.9 15.9 14.7 14.8 14.3 12.6 13.4 14.2 15.5 3.3 26.9

Tabasco 4.7 8.3 13.8 15.8 11.2 9.1 8.1 9.6 8.7 12.9 13.6 13.7 9.0 191.4

Campeche 5.9 9.5 11.1 11.7 8.3 7.5 8.0 7.7 9.1 9.3 12.2 12.0 6.2 105.6 Nota 1: A partir de 1991 las entidades federativas están obligadas a informar los montos recaudados por agua. Estos montos se toman en cuenta en la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal. Nota 2: Los datos se ordenaron de acuerdo a la recaudación del 2002. Fuente: UCEF, con información de las entidades federativas.

• En 1991 las cinco entidades que más recaudaron por derechos de agua a nivel

nacional fueron el Distrito Federal, Nuevo León, Guerrero, México y Baja California; en contraste para 2002 Jalisco sustituye a Guerrero debido a la pronunciada disminución que presenta en su recaudación.

135

Gráfica 5.4 Recaudación de los Derechos de Agua, 1991 y 2002

Estructura Porcentual

0.2

0.6

0.4

0.3

0.5

0.9

1.0

0.7

1.4

1.1

1.2

2.5

0.9

1.0

1.8

0.9

1.8

3.4

2.4

3.2

3.6

5.0

4.8

3.3

5.4

8.1

7.6

9.3

2.3

10.0

0.4

0.4

0.4

0.4

0.4

0.5

0.9

0.9

1.0

1.0

1.0

1.0

1.0

1.1

1.1

1.5

2.4

2.6

2.7

3.2

3.5

3.6

4.3

5.4

7.9

8.3

9.1

9.2

10.3

0.3

14.2

0.2

0.2

14.1

Tabasco

Campeche

Yucatán

Nayarit

Tlaxcala

Oaxaca

Hidalgo

Zacatecas

Colima

Aguascalientes

Baja California Sur

San Luis Potosí

Puebla

Morelos

Durango

Michoacán

Chiapas

Querétaro

Veracruz

Quintana Roo

Coahuila

Sonora

Tamaulipas

Guanajuato

Sinaloa

Chihuahua

Jalisco

Baja California

México

Guerrero

Nuevo León

Distrito Federal

19912002

Fuente: UCEF, con información de las entidades federativas.

• Por lo que se refiere al impuesto predial se observa que las cinco entidades que más recaudaron dentro de los ingresos totales por este concepto en 1991 fueron el Distrito Federal, México, Jalisco, Sonora y Chihuahua; para 2002 las mismas entidades vuelven a obtener los más altos ingresos, con la diferencia de que el Distrito Federal obtuvo una menor contribución en comparación al año anterior, al igual que Sonora; las otras tres entidades aumentaron su participación.

• Por otro lado, en 2002, algunas de las entidades que menos predial

recaudaron fueron: Tabasco, Colima, Nayarit, Campeche y Tlaxcala.

136

Cuadro 5.11 Recaudación del Impuesto Predial 1991- 2002

Millones de Pesos 1993

Crecimiento 19912002Entidad Federativa

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Absoluto % TOTAL 2,177.7 2,692.6 2,987.0 3,346.0 2,829.3 2,919.7 2,831.9 2,871.1 2,935.2 3,340.4 3,748.6 3,913.0 1,735.3 79.7 Distrito Federal 1,091.7 1,324.9 1,418.4 1,525.1 1,303.6 1,426.3 1,343.6 1,386.7 1,414.6 1,576.5 1,740.2 1,667.8 576.0 52.8 México 204.8 259.2 299.7 292.5 252.4 290.2 260.7 267.7 278.1 304.9 361.1 400.5 195.6 95.5 Jalisco 93.5 93.2 85.1 172.8 131.0 145.0 141.5 148.2 145.4 182.5 193.5 229.4 135.9 145.2 Nuevo León 49.4 100.8 133.3 159.3 142.7 134.0 135.6 139.3 145.0 162.5 188.0 223.1 173.7 351.6 Chihuahua 75.8 85.2 99.6 134.9 104.9 91.9 90.5 96.1 96.8 120.3 131.4 152.6 76.8 101.3 Guanajuato 69.8 87.2 111.4 129.2 103.1 96.6 92.1 90.1 93.4 104.8 122.4 140.9 71.1 101.9 Baja California 65.9 75.9 79.8 86.4 76.3 65.1 67.3 70.4 68.6 79.7 93.0 105.4 39.5 60.0 Sonora 81.6 104.5 117.8 113.6 83.8 75.4 70.6 62.2 63.1 72.1 81.5 89.4 7.8 9.5 Sinaloa 74.2 70.5 89.3 94.5 72.3 71.4 65.2 68.9 62.5 69.6 77.1 81.1 6.9 9.3 Quintana Roo 23.6 32.5 38.4 44.3 37.8 39.2 43.3 45.9 53.5 60.0 67.0 79.2 55.6 235.7 Veracruz 42.8 72.1 69.0 74.2 58.4 46.2 46.7 44.8 43.2 49.5 56.6 78.1 35.2 82.2 Tamaulipas 40.6 48.2 45.9 51.9 43.5 37.0 39.1 42.0 47.4 65.9 63.6 77.8 37.2 91.8 Querétaro 5.6 25.0 29.3 30.2 29.4 27.6 32.5 28.3 31.6 41.9 56.2 63.0 57.4 1,027.7 Coahuila 34.3 37.7 34.7 38.2 35.7 36.8 34.6 40.4 42.4 49.8 54.2 58.1 23.8 69.2 Puebla 26.1 32.3 36.2 54.4 52.3 42.0 44.6 44.5 53.5 56.6 60.6 57.6 31.4 120.3 Morelos 19.9 21.9 24.1 31.8 29.4 32.9 32.3 32.4 29.0 43.7 55.2 54.4 34.5 173.1 Michoacan 15.6 15.1 17.3 22.1 22.0 22.1 26.3 30.3 31.2 42.6 47.7 49.0 33.4 214.3 Guerrero 40.3 47.6 60.9 73.6 69.9 71.1 81.6 37.1 38.5 44.6 52.2 41.1 0.8 1.9 San Luis Potosí 16.4 17.3 20.8 19.9 18.0 18.4 21.2 19.7 23.8 25.6 29.6 30.8 14.3 87.3 Hidalgo 13.5 19.5 19.8 23.9 19.7 19.6 24.2 27.4 20.5 22.7 26.0 29.3 15.8 117.2 Chiapas 16.4 21.3 24.3 21.2 18.3 18.2 18.3 19.1 17.6 21.3 24.6 24.2 7.7 47.2 Yucatán 5.1 9.9 8.8 10.0 10.7 10.7 11.4 11.3 11.1 13.8 18.1 23.7 18.6 361.2 Baja California Sur 14.7 14.0 16.8 18.5 14.2 12.7 13.7 14.7 17.5 19.9 22.2 21.5 6.8 46.2 Zacatecas 16.4 15.7 16.1 18.7 14.4 11.8 11.3 13.4 14.4 15.9 18.4 21.2 4.8 29.3 Durango 5.6 5.2 21.0 17.7 14.7 14.5 15.6 14.8 15.8 15.0 16.1 18.7 13.1 235.6 Aguascalientes 4.3 6.3 7.8 14.9 12.2 10.3 13.1 14.2 14.5 16.5 18.0 18.6 14.2 328.1 Oaxaca 12.7 20.7 22.4 23.8 20.0 16.7 14.9 13.3 13.3 13.6 16.2 17.7 5.0 39.1 Tabasco 1.5 4.6 10.1 12.9 9.8 10.2 9.8 12.7 13.1 14.5 16.8 15.7 14.2 970.9 Colima 5.7 7.1 9.1 9.5 7.7 7.5 9.4 10.2 10.5 12.0 13.8 14.9 9.2 161.3 Nayarit 6.1 10.3 9.6 15.2 10.2 8.7 11.9 16.1 15.6 10.8 14.3 14.7 8.6 142.1 Campeche 2.7 4.9 7.4 7.1 7.6 5.3 5.1 5.1 6.3 6.6 7.5 8.0 5.2 191.2 Tlaxcala 1.1 2.0 2.9 3.5 3.4 4.4 3.8 3.8 3.5 4.8 5.6 6.2 5.1 466.6

Nota 1: A partir de 1991 las entidades federativas están obligadas a informar los montos recaudados por predial. Estos montos se toman en cuenta en la fórmula de distribución del Fondo de Fomento Municipal. Nota 2: Los datos se ordenaron de acuerdo a la recaudación del 2002. Fuente: UCEF, con información de las entidades federativas.

En cuanto a la participación de las entidades con respecto al total de recaudación por predial se observa que:

• El Distrito Federal disminuyó de 50.1 por ciento en 1991 a 42.6% en 2002 • Destacan por el aumento de su participación: Jalisco, Nuevo León, Querétaro,

México y Quintana Roo

137

Gráfica 5.5

Recaudación de Predial, 1991 y 2002 Estructura Porcentual

0.2

0.4

0.2

0.5

0.6

0.5

1.6

0.4

0.4

0.5

0.7

0.5

1.3

0.5

0.6

0.8

1.4

2.0

1.5

1.5

1.0

2.0

2.0

5.7

2.7

3.6

2.1

3.9

2.3

5.9

10.2

0.0

0.1

0.1

0.2

0.2

0.3

0.3

0.3

0.3

0.6

0.6

0.7

0.7

0.8

0.8

0.8

0.9

1.1

1.2

1.6

1.9

1.9

2.0

2.3

3.0

3.2

3.4

3.5

3.7

4.3

9.4

Tlaxcala

Tabasco

Campeche

Aguascalientes

Yucatán

Durango

Querétaro

Colima

Nayarit

Oaxaca

Hidalgo

Baja California Sur

Michoacán

Zacatecas

Chiapas

San Luis Potosí

Morelos

Quintana Roo

Puebla

Coahuila

Guerrero

Tamaulipas

Veracruz

Nuevo León

Baja California

Guanajuato

Sinaloa

Chihuahua

Sonora

Jalisco

México

19912002

Distrito Federal1991 = 50.12002 = 42.6

Fuente: UCEF, con información de las entidades federativas

138

5.2 Gasto Municipal El comportamiento del gasto municipal ordinario, particularmente a partir de 1995, muestra un crecimiento sostenido basado principalmente en los gastos por transferencias e inversión pública. Así, en tanto los egresos ordinarios en el periodo 1994-2001, registraron un incremento de 72.7 por ciento; el gasto para obras públicas y fomento aumentó 66.1 por ciento. Por su parte, los gastos de administración, los cuales se elevaron 35.3 por ciento, siguen siendo el renglón más significativo del gasto ordinario pues en el año 2001 significaron poco más del 50 por ciento de dichos gastos, y constituyeron, prácticamente, 100 por ciento más que el gasto destinado a obras públicas y fomento. Respecto al gasto efectuado en materia de transferencias, éste presentó un crecimiento real de 141.0 por ciento. Por lo que se refiere al pago de amortizaciones de la deuda, ésta ha mostrado una dinámica relativamente constante, disminuyendo ligeramente (10.7 por ciento) durante el periodo 1994-2001.

139

Cuadro 5.12 Egresos Brutos de los Municipios 1994-2001

Millones de pesos constantes de 1993 Crecimiento 1994-2001 Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

Absoluto % TOTAL DE EGRESOS BRUTOS 16 623.5 13 488.5 13 621.1 14 861.6 19 088.5 22 974.3 24 905.0 27 683.7 11 060.1 66.5Menos Cuentas de Movimiento Compensado o Por cuenta de Terceros 461.0 279.4 339.8 518.5 712.5 550.4 584.4 266.2 (194.8) -42.3

Egresos Efectivos 16 162.6 13 209.1 13 281.3 14 343.1 18 376.0 22 423.9 24 320.6 27 417.5 11 254.9 69.6Menos: Resultado de Operaciones 826.3 729.6 576.9 678.8 1 241.1 1 404.9 1 304.6 1 598.8 772.6 93.5

(Disponibilidades) 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Egresos Netos del Año 15 336.3 12 479.4 12 704.4 13 664.4 17 134.9 21 018.9 23 016.0 25 818.7 10 482.4 68.4Menos: Amortizaciones (Deuda Pública) a/ 797.2 847.4 768.0 758.8 815.3 761.1 803.1 712.1 (85.1) -10.7Egresos Efectivos Ordinarios 14 539.2 11 632.0 11 936.4 12 905.6 16 319.6 20 257.8 22 212.9 25 106.6 10 567.4 72.7- Gastos Administrativos 9 516.7 7 947.1 8 264.2 8 784.8 9 750.6 11 075.2 12 273.8 12 880.7 3 364.0 35.3- Adquisición

Bienes Muebles e Inmuebles * 0.0 0.0 0.0 0.0 674.8 786.8 678.7 1 027.3 1 027.3 52.2

- Obras Públicas y Fomento 4 005.4 2 800.1 2 800.5 3 165.9 3 457.1 4 756.6 5 821.9 6 654.0 2 648.6 66.1

- Inversión Financiera* 0.0 0.0 0.0 0.0 24.6 52.1 64.3 40.4 40.4 64.1- Aplicación de

Recursos Federales y Estatales* 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 299.4 1 449.5 1 449.5 384.2

- Transferencias 1 017.0 884.8 871.7 954.9 2 160.6 3 189.5 2 622.6 2 451.5 1 434.4 141.0

- Otros Egresos * 0.0 0.0 0.0 0.0 251.9 397.7 452.3 603.1 603.1 139.4Nota: La clasificación corresponde a la última metodología utilizada por el INEGI a/ A partir de 1996 incluye Intereses, Comisiones y Gastos de la Deuda. * El crecimiento se calculó desde el año en que se encuentra la información. Fuente: UCEF, con información del INEGI, Finanzas Públicas Estatales y Municipales de México, varios años. 5.3 Endeudamiento Municipal El Artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos regula la contratación y el manejo de la deuda pública de estados y municipios, así como la Ley de Coordinación Fiscal. Las operaciones que involucran el endeudamiento de las entidades federativas y los municipios son consideradas como deuda directa de las entidades federativas. Dichas operaciones también incluyen la contratación de deuda por parte de los organismos públicos descentralizados y de las empresas públicas creadas por los organismos estatales y municipales. Tanto los montos de endeudamiento como los conceptos por los que se contrata deuda son facultad exclusiva de las legislaturas locales.

140

La deuda total, que incluye la directa y la de organismos municipales, que tienen contratada los municipios del país representó al 31 de diciembre del 2003 el 5.8 por ciento del total nacional contratada por los gobiernos locales (estados, municipios y organismos estatales y municipales).

Cuadro 5.13

Deuda Estatal y Municipal 2003 /1 (Millones de Pesos)

Estatal Municipal Entidad Federativa Total Subtotal Directa Organismos Subtotal Directa Organismos

Total 123,278.2 116,099.9 98,552.5 17,547.4 7,178.3 6,464.7 713.6

Aguascalientes 711.3 494.1 435.2 58.9 217.2 217.2 0.0

Baja California 2,503.2 1,861.3 932.7 928.6 641.9 582.2 59.7

Baja California Sur 602.8 533.5 472.3 61.2 69.3 27.9 41.4

Campeche 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Coahuila 261.3 159.0 0.0 159.0 102.3 86.9 15.4

Colima 509.2 466.4 398.8 67.6 42.8 23.1 19.7

Chiapas 887.7 875.2 875.2 0.0 12.5 12.5 0.0

Chihuahua 1,401.5 1,401.5 1,244.8 156.7 0.0 0.0 0.0

Distrito Federal 41,634.0 41,634.0 35,961.1 5,672.9 0.0 0.0 0.0

Durango 1,778.0 1,542.7 1,510.3 32.4 235.3 179.3 56.0

Guanajuato 1,181.3 431.3 236.8 194.5 750.0 508.0 242.0

Guerrero 2,018.1 1,884.6 1,653.6 231.0 133.5 9.9 123.6

Hidalgo 1,346.4 1,340.6 1,340.6 0.0 5.8 1.7 4.1

Jalisco 5,672.3 4,414.5 2,668.6 1,745.9 1,257.8 1,257.8 0.0

México 31,147.2 30,641.8 29,595.0 1,046.8 505.4 499.5 5.9

Michoacán 1,597.7 1,591.8 1,591.8 0.0 5.9 1.4 4.5

Morelos 842.6 759.9 733.1 26.8 82.7 69.2 13.5

Nayarit 98.4 37.4 24.2 13.2 61.0 61.0 0.0

Nuevo León 8,418.2 7,893.8 3,955.2 3,938.6 524.4 524.4 0.0

Oaxaca 583.3 572.9 539.7 33.2 10.4 10.4 0.0

Puebla 2,829.9 2,400.7 1,500.0 900.7 429.2 421.9 7.3

Querétaro 1,493.5 1,381.1 1,356.9 24.2 112.4 112.4 0.0

Quinta Roo 1,505.3 1,236.5 1,165.0 71.5 268.8 268.8 0.0

San Luis Potosí 1,211.0 1,205.5 1,205.5 0.0 5.5 4.7 0.8

Sinaloa 3,150.8 2,705.8 2,265.7 440.1 445.0 397.2 47.8

Sonora 5,460.2 4,543.3 2,943.6 1,599.7 916.9 901.3 15.6

Tabasco 535.5 535.5 491.2 44.3 0.0 0.0 0.0

Tamaulipas 758.1 484.4 484.4 0.0 273.7 220.5 53.2

Tlaxcala 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Veracruz 1,882.9 1,871.6 1,853.3 18.3 11.3 11.3 0.0

Yucatán 874.9 864.1 784.2 79.9 10.8 7.9 2.9

Zacatecas 381.6 335.1 333.7 1.4 46.5 46.3 0.21/ Al mes de diciembre. Fuente: Elaboración UCEF, con base en información proporcionada por las entidades federativas.

141

En lo que respecta a los municipios que acumulan mayor deuda para el 2003, destacan los que se encuentran en los estados de Jalisco, Sonora, Guanajuato, Baja California, Nuevo León y México con más de 500 millones de pesos. Por otra parte, los municipios que no presentan endeudamiento en este año pertenecen a los estados de Tlaxcala, Tabasco, Chihuahua y Campeche.

Cuadro 5.14

Deuda Municipal 1994-2003 Millones de Pesos de 1993

Crecimiento 1994-2003 Entidades

Federativas 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Absoluto %

Total 3 068.1 2 618.2 2 259.1 1 808.7 1 733.6 1 435.9 1 393.7 1 401.9 1 763.8 1 780.3 -1 287.8 -42.0

Jalisco 224.4 149.4 174.3 154.8 139.2 123.2 90.3 87.9 344.1 312.0 87.6 39.0

Sonora 337.6 367.7 358.6 298.5 297.9 281.0 267.1 257.5 244.6 227.4 -110.2 -32.6

Guanajuato 159.3 180.0 78.1 78.5 147.5 129.2 134.1 119.7 125.4 186.0 26.7 16.8

Baja California 254.7 184.5 218.0 228.0 207.4 174.8 67.8 63.9 157.5 159.2 -95.5 -37.5

Nuevo León 10.8 0.0 0.0 0.0 81.7 85.4 74.2 68.2 130.7 130.1 119.3 1 103.9

México 84.9 110.0 148.6 171.7 149.1 143.0 99.6 179.0 164.6 125.3 40.4 47.6

Sinaloa 101.9 169.6 162.4 140.8 58.5 0.0 124.7 121.3 118.2 110.4 8.4 8.3

Puebla 141.7 211.2 134.1 115.3 116.1 97.8 74.9 61.4 57.3 106.4 -35.3 -24.9

Tamaulipas 121.1 172.6 73.1 52.2 41.5 28.5 94.7 83.7 75.7 67.9 -53.2 -43.9

Quintana Roo 155.4 63.3 115.8 17.6 109.6 97.0 83.9 76.9 72.6 66.7 -88.7 -57.1

Durango 102.1 63.6 28.1 50.7 43.1 22.6 54.7 50.4 69.0 58.4 -43.8 -42.9

Aguascalientes 125.1 39.5 157.6 24.1 20.5 14.0 10.3 32.9 31.2 53.9 -71.2 -56.9

Guerrero 65.7 87.2 45.8 59.0 48.5 40.0 36.6 39.3 34.2 33.1 -32.5 -49.6

Querétaro 24.0 15.5 6.9 5.2 4.3 4.4 4.1 3.4 3.3 27.9 3.9 16.1

Coahuila 70.5 101.0 30.0 42.5 39.1 37.7 42.3 28.9 27.6 25.4 -45.1 -64.0

Morelos 70.0 49.0 18.3 6.8 10.1 11.5 9.2 7.4 12.7 20.5 -49.5 -70.7

Baja California Sur 66.5 65.8 28.3 21.9 19.6 15.9 26.2 28.3 24.4 17.2 -49.3 -74.1

Nayarit 44.8 39.5 31.5 25.1 16.6 12.0 12.0 25.8 17.2 15.1 -29.7 -66.2

Zacatecas 39.7 39.2 23.1 21.2 7.2 3.6 2.8 1.9 3.3 11.5 -28.2 -71.0

Colima 53.7 63.6 54.8 16.7 13.2 11.6 10.8 11.8 15.7 10.6 -43.1 -80.2

Chiapas 95.4 12.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 3.1 -92.3 -96.7

Veracruz 104.7 105.1 71.3 24.7 2.4 2.3 1.1 0.2 0.0 2.8 -101.9 -97.3

Yucatán 83.9 26.0 19.2 15.3 15.3 12.7 8.6 6.9 4.4 2.7 -81.3 -96.8

Oaxaca 101.7 17.4 13.8 9.1 2.8 1.8 1.0 0.7 0.6 2.6 -99.1 -97.5

Michoacán 125.5 95.0 83.2 55.8 19.8 10.4 6.7 4.0 2.7 1.5 -124.0 -98.8

Hidalgo 9.0 5.8 8.2 4.1 3.9 0.0 6.5 3.9 2.6 1.4 -7.5 -83.9

San Luis Potosí 26.0 14.3 22.3 29.3 25.0 19.8 17.4 15.6 14.2 1.4 -24.7 -94.8

Campeche 29.7 19.0 11.9 10.8 8.6 1.0 0.8 0.7 0.0 0.0 -29.7 -100.0

Chihuahua 127.0 127.6 141.8 122.2 82.4 54.8 31.3 20.5 10.2 0.0 -127.0 -100.0

Tabasco 66.6 2.2 0.0 6.9 2.8 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -66.6 -100.0

Tlaxcala 44.9 20.9 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 -44.9 -100.0 Nota: La clasificación corresponde al deuda municipal del 2003. Fuente: Elaboración UCEF, con información de las entidades federativas.

142

En el periodo de 1994 a 2003 se observa un proceso de desendeudamiento en términos reales de más de 1 278 millones de pesos. Esta tendencia la comparten 25 entidades federativas, destacando los casos de Chihuahua, Michoacán, Sonora y Veracruz con un decremento en su deuda de más de 100 millones de pesos cada una. En contraste, seis entidades aumentaron su endeudamiento, donde destacan Nuevo León y Jalisco.

143

6. Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal La colaboración administrativa en materia fiscal federal es el acto mediante el cual las Entidades Federativas, los municipios y el Gobierno Federal comparten responsabilidades en materia de administración de contribuciones federales, que en su conjunto conforman la parte actuante de la administración tributaria nacional. Los Convenios de Colaboración en Materia Fiscal Federal (CCAMFF) y sus Anexos son los instrumentos jurídicos en los que se establecen los ingresos coordinados, así como las facultades delegadas a las Entidades Federativas y Municipios, para realizar funciones operativas. Derivado de las actividades de administración fiscal, los Estados y Municipios perciben ingresos por el concepto de los denominados “incentivos económicos” equivalentes a una proporción de la recaudación de las contribuciones federales coordinadas. En los convenios y anexos vigentes alcanzan incentivos hasta del 100 por ciento. Las Entidades Federativas han celebrado desde 1980 convenios con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), los cuales han variado su vigencia, durante los periodos 1980 a 1983, 1984 a 1988, 1988 a 1989, 1990 a 1996 y 1997 a la fecha. Cabe señalar que sólo dos Convenios el de Jalisco y Distrito Federal entraron en vigor a partir del 2003. El actual esquema de colaboración administrativa en materia fiscal federal, que data de 1997, es producto de las experiencias obtenidas de las anteriores formas de colaboración, que de hecho han cambiado a lo largo de 23 años, (Véase Anexo 6.1) con avances y retrocesos. También los cambios han obedecido a la evolución de las nuevas circunstancias y necesidades de coordinación fiscal en el país. Destacan en este contexto que las funciones operativas de recaudación, comprobación, determinación y cobro así como autorizaciones de pagos en parcialidades, condonación de multas y la resolución de recursos, entre otras son delegadas a las entidades federativas, dejando a la Federación las funciones de planeación, programación, normatividad y evaluación. A continuación se presenta en la Cuadro 6.1 las principales modificaciones al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y Anexos.13

13 Para un mayor detalle de “Principales Modificaciones al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y sus Anexos, en funciones, materia de coordinación e incentivos económicos, se anexo el cuadro 6.1

144

Cuadro 6.1 Principales Modificaciones al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal

Federal y sus Anexos 1980-1997 Periodo Modificaciones 1980-1983 En esta primera etapa de la colaboración administrativa en materia fiscal federal comprendida entre 1980-

1983, se puede destacar como hecho significativo la continuidad del instrumento para mejorar la eficiencia en la recaudación de los impuestos federales y algunos cobros que el gobierno federal no recuperaba, en prácticamente las mismas materias en las que ya se venía colaborando, con la salvedad de que el entonces impuesto sobre ingresos mercantiles se sustituyó para dar paso al impuesto al valor agregado. Con este primer Convenio, dio inicio de manera formal el procedimiento de colaboración administrativa fiscal entre la Federación y los Estados institucionalizada en la Ley de Coordinación Fiscal en vigor a partir del 1 de enero de 1980

1984-1988 Durante este periodo fueron ampliadas a 10 las funciones en la materia (registro de contribuyentes, recaudación, fiscalización, liquidación, cobranza, asistencia al contribuyente, imposición de sanciones, condonación de multas, resolución de recursos administrativos e intervención en juicios). Adicionalmente, el nuevo convenio mantuvo la colaboración administrativa para las entidades federativas en materia del impuesto sobre tenencia y uso de vehículos y de los contribuyentes menores y sujetos a bases especiales de tributación afectas al impuesto sobre la renta. Al igual que los estados, los municipios mantuvieron la colaboración administrativa en materia de multas federales no fiscales y administración de los derechos por uso o aprovechamientos de la Zona Federal Marítimo Terrestre ZOFEMAT.

1988-1989 Se mantuvo los aspectos sustantivos, casi en los mismos términos en que se venía operando el anterior convenio, pero con la excepción de una nueva incorporación relacionada con el sistema de participaciones federales, es decir, la incorporación de una retención directa en materia de impuesto al valor agregado, consistente en un 30 por ciento de lo recaudado por parte de las entidades federativas. Este hecho permitía la posibilidad de que las entidades federativas rompieran el llamado efecto suma cero de sus participaciones, ya que en la medida que las entidades incrementaran la tasa de crecimiento del impuesto al valor agregado por encima del promedio de lo recaudado por otros impuestos federales participables, se beneficiarían sin que significara una disminución de las participaciones para otra entidad.

1990-1996

Un cambio en materia de colaboración administrativa se dio en 1990, donde se firma un nuevo convenio que da marcha atrás en la administración integral del impuesto al valor agregado (IVA) por parte de las entidades federativas, debido principalmente a problemáticas que se presentaron respecto a: 1) Razones de domicilio fiscal, ya que la recaudación se concentraba en solo tres entidades; 2) En la fórmula de participaciones del FGP de 1998 y 1999, el 30 por ciento de la recaudación del IVA, se incorporaba a este fondo, lo que ocasionaba que las entidades con mayor capacidad económica se beneficiaban de manera importante, con relación a los estados de menor capacidad de ingresos, ocasionando inequidad; 3) En la dificultad para verificar asignables, debido a que la asignación del IVA estaba a criterio de los contribuyentes, se daban reclamaciones y controversias entre entidades. Y 4) A que se daban facilidades para que los contribuyentes se trasladara de domicilio de una entidad a otra. En contrapartida a esta disminución de la colaboración administrativa, se buscó dar una nueva orientación al convenio para privilegiar las tareas de vigilancia y control fiscal de las obligaciones de los contribuyentes de los impuestos federales, mismo que se manifestó en el cuerpo del propio convenio y en los 14 anexos, en su mayoría orientados hacia las funciones de control y vigilancia de contribuyentes sobre materias especificas.

1997 Vigente Para 1997 se firma un nuevo convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, mismo que rige actualmente. En este convenio, se da un impulso a la colaboración administrativa al permitirse que las funciones de control y verificación fiscal se amplíen a otros impuestos federales distintos al IVA, como es el impuesto sobre la renta (ISR), impuestos al activo, impuesto especial sobre producción y servicios (IEPS). Es así como nacen nuevas facultades para los estados en materia de recaudación, notificación, cobranza, resoluciones de recursos administrativos, intervención en juicios, entre otras en materia de comercio exterior. Así como de los relativos a los Anexos al Convenio respecto del Impuesto Sobre Automóviles Nuevos (ISAN), Se firman nuevos Anexos en 2003, el Anexo No. 3 del Impuesto sobre la Renta del Régimen de pequeños contribuyentes y Anexo No. 7 del Impuesto sobre la renta de las personas físicas del Régimen de Intermedios y por la enajenación de bienes inmuebles. (con Administración total sobre la base del 5 por ciento sobre la utilidad o ganancia), Derechos por el Uso, goce o aprovechamiento de inmuebles ubicados en las riberas de los ríos. (en Administración Total). Derechos que paguen los contratistas de obra pública y de servicios relacionados con la misma. (en Administración Total ) Derechos por el Servicio del Registro Nacional de Turismo, así como la expedición de las constancias de inscripción o de las cédulas turísticas.( en Administración total) y Anexo No 8 (en firma en 2004) Impuesto General de Importación, Impuesto al Valor Agregado en operaciones de comercio exterior, Impuesto sobre automóviles nuevos de importaciones, Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos importados, derecho de trámite aduanero, así como las regulaciones y restricciones no arancelarias. Son 8 las entidades federativas que han firmado este nuevo anexo en 2004,que sustituye al Anexo 12 y 14, también relacionado con las actividades de la verificación de la legal estancia o tenencia de mercancías de procedencia extranjera.

Fuente: UCEF.

145

Cabe recordar que en los últimos periodos de modificaciones al Convenio y sus Anexos, se han trasladado potestades tributarias para que las entidades federativas administren en forma total los ingresos federales, que están constituidos, además del Impuesto sobre Tenencia o uso de vehículos, de:

• El Impuesto sobre automóviles nuevos, el Impuesto Sobre la Renta del Régimen de Pequeños Contribuyentes (Anexo No. 3 reformado en 2003) y de las personas físicas del Régimen de Intermedios y de la enajenación de bienes inmuebles (Anexo No. 7 emitido en 2003)

• Así como de los derechos relacionados a los contratistas de obra pública y de los Derechos por el Servicio del Registro Nacional de Turismo y expedición de las constancias de inscripción o de las cédulas turísticas.

• Para los Municipios los Derechos por el uso goce o aprovechamiento de la Zona Federal Marítimo Terrestre y de los Derechos por el uso, goce o aprovechamiento de inmuebles ubicados en los causes, vasos, así como en las riberas de propiedad nacional, y

• Para el 2004 se está instrumentando la firma de un nuevo Anexo No. 8 en materia de comercio exterior, con beneficios para las entidades y municipios. Es importante reconocer los avances en esta materia ya que además de fortalecer la coordinación, se logra romper el llamado efecto suma cero de las participaciones de las Entidades Federativas y Municipios, ya que en la medida que las Entidades y Municipios incrementen la tasa de crecimiento de estos ingresos coordinados se beneficiarán en forma significativa al incrementar sus ingresos y tener una alternativa viable para avanzar en la brecha que tienen de ingreso/gasto.

Por otra parte, las facultades operativas delegadas a las entidades y municipios relativas a fiscalización, control de obligaciones y verificación al Registro Federal de Contribuyentes, juegan un papel importante para mejorar y propiciar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes, sin embargo los estudios recientemente publicados por el Servicio de Administración Tributaria con relación a la evasión fiscal teórica, demuestran que existe aproximadamente entre un 35 y 37 por ciento, en el Impuesto al Valor Agregado y muy probablemente en el Impuesto sobre la Renta con base en los padrones de contribuyentes, lo que viene a representar en la misma proporción, un déficit en la recaudación de estos impuestos. En parte esto tiene su explicación, debido a que se dificulta el control de los contribuyentes, por la ineficiencia que generan los diversos tratamientos y exenciones que se presentan el la Ley del Impuesto al Valor Agregado.14 Por lo tanto, el impacto recaudatorio de esta evasión, repercute en detrimento de las finanzas Estatales, pudiendo ser mejorado con las actividades de

14 Véase al respecto Hernández Trillo, Fausto y Andrés Zamudio, “Evasión Fiscal en Municipios. El caso del IVA”, Edit. CIDE, México, Enero 2004.

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Fiscalización, Control de Obligaciones y Verificación al Regístro Federal de Contribuyentes, que puede constituir una importante fuente de ingresos. Como se puede observar en los cuadros 6.1 y 6.2, los ingresos coordinados se pueden clasificar en función a las facultades delegadas, ya sea en administración total, cuando las Entidades Federativas y Municipios reciben la recaudación primaria y secundaria, es decir, se refieren a los pagos que realizan los contribuyentes en forma espontánea o voluntaria, así como de aquellos por gestión de autoridad. Los ingresos coordinados por facultades delegadas de fiscalización, control de obligaciones y verificación al Registro Federal de Contribuyentes, se relacionan más con la colaboración administrativa en función a que sus programas son coordinados con la Federación y los incentivos que obtienen provienen precisamente del ejercicio de esas facultades delegadas (exclusivamente recaudación secundaria). En el Cuadro 6.2 se presentan los ingresos coordinados de las entidades Federativas y Municipios, producto de la colaboración administrativa en materia fiscal federal, con el esquema vigente de las facultades delegadas. (A partir de 1997)

Cuadro 6.2 Clasificación de los Ingresos Coordinados en Función de las Facultades Delegadas:

A) Administración Total B) Fiscalización y Control de

Obligaciones fiscales de los contribuyentes

____________________________ ________________________ Entidades Federativas Municipios Entidades Federativas Municipios Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos Derechos de ZOFEMAT Impuesto al Valor Agregado Multas Federales Impuesto Sobre Automóviles Nuevos Derechos de Riberas Impuesto Sobre la Renta no Fiscales. Desde 2003 I.S.R. REPECOS, Intermedios y Verificación REPECOS Impuesto al Activo Enajenación de Inmuebles. Impuesto Especial Sobre Derechos del Registro Nacional de Turismo Producción y Servicios Impuestos al Derechos por la Inspección y vigilancia de Impuestos al Comercio Exterior Comercio Exterior Obra Pública. Fuente: Elaboración UCEF Este tema de la Colaboración Administrativa del Diagnóstico de la Situación Actual de las Haciendas Estatales y Municipales, se centra en el esquema de los ingresos coordinados, de los denominados “Incentivos económicos”, que perciben las Entidades Federativas y los Municipios por el ejercicio de las facultades delegadas.

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El análisis comprende el periodo 1994 a 2003 y los principales ingresos coordinados, como por ejemplo: el Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, el Impuesto sobre Automóviles Nuevos, que administran las Entidades Federativas y los Derechos por el uso, goce o aprovechamiento de Zona Federal Marítima Terrestre que son administrados por los Municipios. Los datos de referencia derivan de la cuenta mensual comprobada15, proporcionada por las entidades federativas en miles de pesos reales. A partir de ellos se determinan las variaciones reales porcentuales, para calcular las tasas promedio de crecimiento recaudatorio, que para los efectos de este análisis se denomina “esfuerzo recaudatorio”. En los casos de municipios se muestra a nivel de entidad federativa. En adición a estos, se presenta un diagnóstico bajo un Sistema de Evaluación, utilizando para ello indicadores de desempeño. Este sistema consiste en medir el grado de eficiencia y cumplimiento de metas, basado en los resultados de las actividades de fiscalización de las entidades federativas durante el periodo antes referido (1994-2003), reportados a través de sus Sistemas de Información Electrónicos, elaborados por la Administración General de Auditoría Fiscal Federal del Servicio de Administración Tributaria, información que no es verificada documentalmente. 6.1 Importancia de los Incentivos Económicos Como se puede apreciar en el Cuadro 6.3 la estructura de las potestades tributarias trasferidas a las entidades federativas y municipios, son impuestos y derechos, entre los que destacan por su potencial recaudatorio: el Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos y el Impuesto Sobre Automóviles Nuevos que representan el 85 por ciento en promedio del total de incentivos percibidos por entidades y municipios durante el periodo 1994-2003; mientras que en Fiscalización y Programas de Recaudación (Control de Obligaciones Fiscales, Verificación al R.F.C. y Multas Administrativas Federales no Fiscales) sólo alcanzan el 7 por ciento en promedio, toda vez que, como ya se señaló sus acciones están orientadas a mejorar y propiciar el cumplimiento voluntario de los contribuyentes.

15 Cuenta Mensual comprobada.- Es el documento mediante el cual las Entidades Federativas informan a la SHCP, la totalidad de la recaudación obtenida de los ingresos coordinado, al cierre de cada mes.Obligacion que está contenida en el Convenio y Anexos.

148

Cuadro 6.3 Incentivos Económicos de las Entidades Federativas 1994-2003

(Cifras en Millones de Pesos ) Ejercicios:

Incentivos Derivados de:

1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 P/

Prom. de Inc. 94-03

Estructura porcentual promedio

Total 3,182.0 2,494.8 2,562.4 3,304.0 3,879.6 4,080.1 4,240.5 5,549.9 4,856.2 4,746.2 4,462.2 100.0Impuesto de Tenencia y Uso Vehicular

2,967.8 2,198.7 2,315.3 2,676.8 2,691.6 2,721.9 2,631.9 3,027.0 3,297.6 3,102.8 2,763.1 61.9

Anexo 2 ISAN 0.0 0.0 0.0 336.2 880.0 1,101.9 1,335.5 1,262.7 1,168.9 1,061.0 1,020.9 22.9Fiscalización conjunta 132.7 229.5 176.8 140.3 50.4 15.4 14.3 10.0 4.3 6.9 78.1 1.7

Fiscalización concurrente 0.0 0.0 0.0 66.7 152.3 146.0 148.8 222.4 237.9 258.4 176.1 3.9

Control de obligaciones 4.9 2.5 4.1 11.0 32.6 24.5 14.9 19.2 20.4 15.7 15.0 0.3

Verif. Al padrón de contribuyentes 0.4 0.1 0.2 1.9 1.4 0.5 0.6 1.2 1.4 0.4 0.8 0.0

Multas no fiscales 50.0 50.9 38.7 41.8 43.0 39.4 52.5 64.6 71.5 81.8 53.4 1.2

Anexo 1 ZOFEMAT 7.7 6.1 20.2 19.1 16.1 20.9 28.8 43.6 37.9 34.0 23.5 0.5

Anexo 3 REPECOS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 111.7 11.2 0.3

Anexo 4 Riberas 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Anexo 5 Insp. y Vig. Obra pública 18.5 7.0 7.1 10.1 11.7 9.4 13.1 12.9 11.5 14.7 11.6 0.3

Anexo 6 ISCAS e IVBSS 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Anexo 7 ISR Régimen Intermedio 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 48.7 4.9 0.1

Anexo 13 Reg. Nal. de Turismo 0.0 0.0 0.0 0.1 0.3 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.1 0.0

Anexo 14 Verif. Conj. de Merc. Ext. 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0

Legalización de vehículos extranjeros

0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 886.2 4.8 9.8 300.2 6.7

Fuente: Elaboración UCEF con base en datos de Cuenta Comprobada de Ingresos Coordinados. 0.00 Sin recaudación. P/ = Cifras preliminares. Cifras deflactadas, base 1993.

149

Esfuerzo Recaudatorio El esfuerzo recaudatorio que se ha estimado con la tasa real de crecimiento de los años de 1994 a 2003, así como la tasa real promedio del periodo, de los montos totales de incentivos en millones de pesos, percibidos por las entidades federativas y municipios, por los conceptos de Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos, Impuesto sobre Automóviles Nuevos, fiscalización conjunta, fiscalización concurrente, los distintos Programas de Recaudación, y las demás contribuciones contenidas en los Anexos al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal, vigentes.

• El Impuesto de Tenencia o Uso de Vehículos es de gran importancia en los ingresos percibidos por las Entidades Federativas, tomando en consideración que representa en 85 por ciento, en promedio del total de incentivos, observándose en el cuadro 6.4 que la tasa de crecimiento promedio es de 1.2 por ciento, influido por tasas negativas en 1995 de 24.9, en 2000 de 3.3 y en 2003 por 5.9 por ciento. Lo anterior se considera que es debido principalmente a factores externos a la administración del mismo.

• En Impuesto sobre Automóviles Nuevos se observa un esfuerzo recaudatorio promedio de 31.0 por ciento, con tasas de incremento muy importantes en el ejercicio 1998 del orden del 161.8 por ciento, debido principalmente a que se trata del segundo año de su vigencia; por el contrario se registran tasas negativas en los ejercicios 2001 de 5.5, 2002 de 7.4 y 2003 de 9.2 por ciento, debido principalmente a factores externos que afectan la recaudación local.

• En el rubro de Fiscalización Conjunta, observamos que las Entidades federativas tuvieron variación real promedio negativa en el periodo 1994-2003 de 15.2 por ciento, debido a que en 1997 dejó de operar la fiscalización conjunta por la entrada en vigor del Nuevo Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. Asimismo, se advierte una tasa de crecimiento real de 60.1 por ciento en 2003, debido al efecto del pago a las Entidades Federativas derivado de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) puso en marcha el “Programa Cero”, que tuvo como objetivo el abatimiento de rezago en materia de incentivos por un monto de 1 600 millones de pesos.

• En Fiscalización Concurrente se muestra una tasa de crecimiento real promedio de 31.9 puntos porcentuales, que incluye un crecimiento importante en el ejercicio 1998 de 128.4 por ciento, lo que muestra un interés especial de las autoridades estatales para llevar a cabo los nuevos actos coordinados de fiscalización con la firma del nuevo Convenio que entró en vigor a partir de 1997, por el contrario en 1999 se refleja una variación real negativa de 4.1 por ciento con respecto a 1998, que puede explicarse principalmente a cambios en la estructura del Programa Operativo Anual de las Entidades Federativas.

150

• En los Programas de Control de Obligaciones y Verificación del R.F.C., se registra una tasa de crecimiento promedio del 36.3 y 88.5, respectivamente. Al respecto se observa un aumento importante en 1997 con una tasa de crecimiento con respecto al año anterior de 167.6 y 821.7, estas variaciones positivas se ven afectadas por decrementos reales del orden de 24.8 y 64.7 respectivamente, en 1999/1998. Años en los que disminuye el interés por parte de las Entidades Federativas en la realización de estas acciones.

• Por lo que corresponde al Anexo No. 1 sobre Derechos de Zona Federal

Marítimo Terrestre (ZOFEMAT), se tiene un crecimiento real promedio de 31.1 por ciento, que está compuesto de tasas negativas en los dos últimos años, de 13.0 y 10.3 puntos porcentuales, esto debido a que algunos Municipios no han reportado los ingresos totales, tales como se registra en el Estado de Quintana Roo y Baja California.

• Por lo que se refiere a los Anexos al Convenio de Colaboración, tenemos que

en los Anexos 4 y 14, desde que iniciaron su operación no hay registro de recaudación significativa en la Cuenta Comprobada de Ingresos Coordinados, debido al poco interés de las entidades federativas en el manejo de estas potestades.

• Las entidades federativas que han asumido la administración total o parcial de

los Anexos 3 y 7 son: Aguascalientes Baja California, Baja California Sur, Colima, Chiapas, Chihuahua, Jalisco, Morelos, Querétaro, Quintana Roo y Tlaxcala han recibido incentivos económicos por un monto de 160.4 millones de pesos constantes que representan el 3.4 por ciento del total recaudado por concepto de incentivos en el año de 2003.

• El Anexo 5, muestra un crecimiento constante al registrar un promedio de

variaciones reales de 3.6, pese a una variación negativa del orden 61.8 en 1995.

• Las disposiciones de Legales que les dio origen al Anexo 6, relativo al

Impuesto a la Venta de Bienes y Servicios Suntuarios y al Impuesto Sustitutivo del Crédito al Salario suscrito en 2002, fueron derogadas en 2003, por lo que su funcionamiento se limitó y la recaudación no resulta representativa.

• Respecto a los Derechos por el Registro Nacional de Turismo muestra un

crecimiento sostenido, al registrar un promedio de variación real de 94.2 por ciento en el periodo de referencia, no obstante su recaudación tampoco es significativa en término monetarios.

151

6.2 Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos Las Entidades Federativas por el desempeño de las funciones operativas del Impuesto sobre Tenencia o Uso de Vehículos, reciben el 100 por ciento de la recaudación de este impuesto como incentivo. En el cuadro 6.4 se presentan los ingresos percibidos por el periodo de análisis, destacando la participación del Distrito Federal, Estado de México, Nuevo León, Jalisco y en un segundo grupo Veracruz, Chihuahua, Puebla y Guanajuato, que representan en conjunto el 67 por ciento de la recaudación a nivel nacional. Dicha proporción está calculada con base en los incentivos recaudados por las Entidades antes mencionadas.

Cuadro 6.4

Impuesto Sobre Tenencia o Uso de Vehículos 1994 - 2003 (Cifras en Millones de Pesos )

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 P/Totales 2,967.8 2,198.7 2,315.3 2,676.8 2,691.6 2,721.9 2,631.9 3,027.0 3,297.6 3,102.8Aguascalientes 30.4 21.9 24.7 28.3 28.1 30.9 33.3 33.6 35.9 37.2Baja California 61.7 41.0 43.6 49.2 57.0 59.1 53.9 59.3 71.1 76.0Baja California Sur 8.2 7.4 7.0 8.7 9.6 9.9 10.1 10.2 10.3 13.4Campeche 13.6 9.7 11.1 12.3 12.5 14.6 12.4 15.4 19.4 18.7Coahuila 83.6 65.7 59.0 79.5 85.5 77.1 75.0 95.7 91.2 94.3Colima 15.5 12.4 14.2 14.2 14.7 15.2 14.4 15.9 16.9 17.5Chiapas 38.9 29.8 32.5 34.2 35.0 35.4 34.0 40.8 42.4 46.7Chihuahua 87.3 61.9 66.1 76.0 91.8 99.7 95.5 114.2 99.9 102.9Distrito Federal 971.4 726.3 730.3 883.5 800.0 814.2 791.3 888.5 907.6 760.8Durango 29.3 20.6 24.0 27.1 29.3 32.2 30.4 31.8 31.3 36.3Guanajuato 109.3 85.5 88.0 97.0 105.5 105.2 100.5 115.1 118.4 118.3Guerrero 34.9 28.7 29.1 31.5 36.7 27.7 28.6 29.3 32.8 36.8Hidalgo 31.8 22.2 22.4 28.2 32.7 25.8 26.0 33.7 32.6 38.0Jalisco 256.0 204.5 203.8 219.1 215.8 225.7 222.4 255.9 302.1 268.0México 156.3 112.1 106.4 135.8 128.7 131.6 140.1 201.5 293.1 252.5Michoacán 74.6 54.0 59.0 65.6 67.4 73.0 70.8 77.6 81.0 84.3Morelos 43.3 31.3 31.2 33.2 28.6 27.5 24.3 30.9 29.8 32.0Nayarit 16.2 11.6 12.5 14.0 15.2 15.0 14.3 15.9 16.3 16.2Nuevo León 221.8 160.1 198.2 227.9 258.1 267.3 232.6 248.2 324.2 266.7Oaxaca 27.1 19.0 20.0 21.8 21.0 20.1 21.2 25.7 26.5 29.7Puebla 106.8 72.0 77.2 84.9 85.4 86.6 94.3 103.3 108.5 117.0Querétaro 47.6 35.5 37.9 43.2 42.2 46.9 41.6 49.2 52.7 54.4Quintana Roo 25.1 21.3 25.6 32.0 27.3 27.4 27.9 29.6 35.7 36.5San Luis Potosí 44.3 35.1 38.5 42.1 53.1 44.8 41.5 57.3 48.7 50.0Sinaloa 60.3 41.9 46.0 51.8 51.3 52.5 53.8 62.4 64.3 68.5Sonora 79.5 52.6 59.2 60.9 60.9 73.3 54.3 59.7 75.1 62.9Tabasco 37.6 26.0 29.7 35.5 35.1 34.2 38.7 39.1 40.9 49.1Tamaulipas 79.3 55.6 61.5 68.8 82.5 79.4 81.1 102.1 92.2 87.6Tlaxcala 13.0 9.3 9.7 10.3 11.0 9.8 9.8 12.0 11.2 12.4Veracruz 110.7 82.2 89.8 102.8 104.5 103.9 101.7 112.1 116.6 128.6Yucatán 36.4 30.0 43.2 41.3 48.9 37.9 38.2 42.8 46.6 68.2Zacatecas 16.0 11.6 14.2 16.0 16.4 17.9 18.0 18.3 22.0 21.5

Fuente: UCEF con base en datos de Cuenta Comprobada de Ingresos Coordinados. N/R: Cifras de recaudación menores a 10,000.00 pesos. 0.00 Sin recaudación. Cifras deflactadas, base 1993.

152

Esfuerzo Recaudatorio

Las diez entidades que mayor esfuerzo recaudatorio reflejan son Yucatán, Estado de México, Baja California Sur, Campeche, Quintana Roo, Zacatecas, Tabasco, Hidalgo, Nuevo León y Baja California, que alcanzan de 3.6 a 9.4, de tasa promedio de crecimiento.

Entre las que ocupan los primeros 10 lugares de percepción de ingresos por este concepto, vuelven a destacar el Estado de México y Nuevo León.

Cabe señalar que en el caso del Distrito Federal no obstante que obtiene ingresos muy significativos, su esfuerzo recaudatorio real es negativo 1.8 por ciento en promedio. 6.3 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos Con la entrada en vigor del Nuevo Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal en 1997, se integró el Anexo número 2 en el cual a las Entidades Federativas se les otorga la administración total del Impuesto sobre Automóviles Nuevos, en el que perciben como incentivo el 100 por ciento de la recaudación de este impuesto que se genere en su territorio. Las entidades que mayor percepción de ingresos han obtenido durante el periodo de análisis, son Distrito Federal, Nuevo León, Jalisco y Estado de México. Llama la atención que estas mismas entidades federativas presentan tasas de crecimiento negativas principalmente en los años de 2001 a 2003.

153

Cuadro 6.5 Impuesto Sobre Automóviles Nuevos 1994 - 2003

(Cifras en Millones de Pesos) Concepto 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 P/

Totales 336.2 880.0 1101.9 1335.5 1262.7 1168.9 1061.0Aguascalientes 3.6 8.1 12.0 13.7 14.2 15.0 11.9Baja California 7.5 17.5 22.8 27.4 26.8 27.2 25.1Baja California Sur 0.7 3.2 3.2 4.9 4.5 4.3 4.5Campeche 1.3 2.8 3.4 5.0 5.2 5.3 5.7Coahuila 11.8 27.4 35.0 38.8 39.6 33.9 32.9Colima 1.7 4.1 5.5 6.7 6.4 6.0 5.6Chiapas 3.6 10.0 13.8 15.8 17.4 18.0 15.5Chihuahua 9.8 25.6 36.7 44.8 39.6 38.3 35.5Distrito Federal 86.5 239.2 264.7 329.1 305.0 270.4 240.1Durango 2.4 5.9 8.6 11.3 11.3 9.0 8.6Guanajuato 14.5 34.1 48.0 59.2 53.0 48.7 40.5Guerrero 2.5 6.7 10.6 13.0 13.1 11.1 8.9Hidalgo 3.9 8.2 11.9 13.7 15.4 11.5 10.1Jalisco 31.4 74.6 101.3 123.5 114.9 104.1 90.8México 37.9 86.0 124.0 150.0 132.8 125.3 113.0Michoacán 9.1 21.7 31.2 38.6 35.3 31.1 29.5Morelos 3.9 10.2 11.8 13.0 13.4 14.7 13.3Nayarit 1.5 3.4 4.7 5.5 5.3 4.7 4.2Nuevo León 28.1 96.4 90.9 108.5 104.8 93.2 77.1Oaxaca 1.4 4.6 7.0 10.2 10.8 12.4 13.2Puebla 16.7 36.7 51.2 56.6 56.7 53.8 47.9Querétaro 2.7 6.5 10.9 14.3 13.2 13.6 12.9Quintana Roo 3.1 10.5 15.2 17.3 17.9 17.5 19.3San Luis Potosí 4.6 16.3 16.6 19.6 18.5 18.4 16.8Sinaloa 6.2 15.2 22.2 29.1 25.8 24.6 25.5Sonora 7.7 18.5 23.7 27.7 26.1 24.3 25.3Tabasco 3.8 9.6 12.9 16.6 18.3 18.1 17.7Tamaulipas 12.1 38.5 47.6 53.8 45.5 46.8 45.3Tlaxcala 1.2 3.0 3.6 4.4 5.0 4.7 4.2Veracruz 11.2 23.6 33.6 42.2 44.8 42.9 40.8Yucatán 3.1 9.3 13.1 15.5 16.6 15.4 15.0Zacatecas 1.0 2.3 4.0 5.4 5.4 4.7 4.3Fuente: UCEF con base en datos de Cuenta Comprobada de Ingresos Coordinados. 0.00 Sin recaudación. Cifras deflactadas, base 1993.

Esfuerzo Recaudatorio Las entidades que reflejan mayor esfuerzo recaudatorio en Impuesto sobre Automóviles Nuevos son el Estado de Baja California Sur con un crecimiento real promedio del orden del 67.3 por ciento, alcanzando en el ejercicio 1998 el 360.7; el Estado de Oaxaca con un esfuerzo recaudatorio de 57.9 por ciento. Cabe comentar que en estas entidades, sus ingresos por este concepto se ubican de entre los más bajos a nivel nacional. Por el contrario el Estado que refleja menor esfuerzo recaudatorio durante el periodo 1994-2003, fue Hidalgo con 24.3 por ciento.

154

6.4 Derechos de Zona Federal Marítimo Terrestre De los ingresos coordinados más importantes delegados a los Municipios costeros son los Derechos por el uso, goce y aprovechamiento de la Zona Federal Marítimo Terrestre ZOFEMAT. Las Entidades y Municipios desde 1984, adquieren nuevas potestades tributarias por las facultades delegadas de administración total de estos derechos que se otorgan a través del Anexo No. 1 al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. En dicho Anexo No. 1 se establece que los Municipios reciban el 100 por ciento de la recaudación por concepto de estos derechos. De esta recaudación el 30 por ciento se destina para crear un fondo con destino especifico, de vigilancia, administración, mantenimiento, preservación y limpieza de la zona, así como la prestación de los servicios que requiera la misma. Son 17 las Entidades Federativas y sus municipios que cuentan con zona federal marítimo terrestre: Baja California, Baja California Sur, Colima Campeche, Chiapas, Guerrero, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán. En el cuadro 6.6 se registran los ingresos por incentivos que perciben los Municipios a nivel de Entidad Federativa, en el se puede observar que:

• El estado de Quintana Roo es quien más recursos ha recaudado en el periodo de referencia, 100.2 millones de pesos constantes que representan en promedio el 43 por ciento de lo recaudado a nivel nacional.

• Otras entidades que registran recaudación importante para los municipios,

en los últimos dos años son Guerrero, Baja California Sur y Jalisco.

155

Cuadro 6.6 Resumen de Incentivos Económicos de las Entidades Federativas

(Zona Federal Marítimo Terrestre 1994 – 2003) (Cifras en Millones de Pesos)

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 P/

Totales 7.7 6.1 20.2 19.1 16.1 20.9 28.8 43.6 37.9 34.0 Baja California 1.5 1.4 0.8 1.4 2.3 0.5 0.5 0.1 0.2 2.0 Baja California Sur - - - - 0.5 1.0 2.3 2.2 4.4 3.2 Campeche 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.3 0.2 0.3 0.4 0.3 Colima 1.6 1.5 0.7 0.7 0.6 0.6 1.0 1.2 1.4 2.3 Chiapas 0.0 - - - - - - 0.0 0.0 0.1 Guerrero 3.7 2.4 3.9 4.3 3.4 4.2 3.8 4.2 4.9 4.8 Jalisco - 0.0 - - - 2.3 2.5 4.0 3.0 3.8 Michoacán - - - - 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 Nayarit 0.0 - 0.2 0.5 1.1 0.7 1.6 2.2 2.1 1.4 Oaxaca 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.1 1.0 0.4 0.8 Quintana Roo 0.3 0.6 13.8 11.2 6.4 9.1 9.8 23.7 15.4 9.9 Sinaloa - - - - 0.7 1.0 1.9 1.2 2.2 1.6 Sonora - - - - - 0.0 0.0 - 0.3 0.7 Tabasco - - - - 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 Tamaulipas - - - - - - - - - 0.0 Veracruz 0.1 0.3 0.6 0.9 0.9 1.0 2.3 2.2 2.1 2.2 Yucatán 0.4 - 0.1 - - 0.0 2.7 1.2 1.0 0.8 Fuente: UCEF con base en datos de Cuenta Comprobada de Ingresos Coordinados. N/R: Cifras de recaudación menores a 10,000.00 pesos. 0.00 Sin recaudación. Cifras deflactadas, base 1993.

Esfuerzo Recaudatorio El esfuerzo recaudatorio dado en función de los incrementos en las tasas reales, al respecto se observa lo siguiente:

• Estado de Yucatán presenta incrementos relevantes de mas de 10 mil por ciento en el año 2000, sin embargo sus ingresos son de los más bajos a nivel país.

• En el caso del estado de Quintana Roo, alcanza un esfuerzo recaudatorio de 276.6 por ciento en promedio, con variaciones negativas de 34.9 y 35.6 en los últimos dos años, debido principalmente a que alguno de sus Municipios no ha enterado en la cuenta comprobada la totalidad de sus ingresos, como es el caso del Municipio de Benito Juárez, Quintana Roo que ha presentado irregularidades en su rendición de la Cuentas.

• Los casos de entidades que reflejan un menor esfuerzo recaudatorio promedio, son Tamaulipas con una tasa real negativa de 17.7 por ciento, Tabasco con 0.5 por ciento y con 1.5 por ciento.

156

En el cuadro 6.8 se compara el potencial recaudatorio del ejercicio 2003, que se estima por cada Entidad Federativa, contra los ingresos percibidos por concepto de Derechos por el uso, goce o aprovechamiento de la Zona Federal Marítimo Terrestre, esta recaudación alcanza solamente el 12.6 por ciento de dicho potencial. Para determinar el potencial de recaudación, la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales realizó los cálculos conforme a los registros de concesiones autorizadas con respecto a la tarifa establecidas en el artículo 232-C de la Ley Federal de Derechos. De los datos se desprende que: • Sonora y Chiapas son los Estados que mayor cantidad de recursos dejan de

percibir ya que registran tan solo el 4.2 y 1.6, respectivamente por ciento del potencial recaudatorio de ingresos percibidos en 2003. En el caso del Estado de Tamaulipas no registró recaudación en el ejercicio de 2003.

Cuadro 6.7

Potencial de Recaudación de los Derechos de la ZOFEMAT

Entidad Federativa

Recaudación * (millones de pesos)

Ene. - Dic. 2003

Potencial (millones de pesos)

Ene. - Dic. 2003 Diferencia

% Total 156.4 1,240.6 12.6Baja California 9.1 64.5 14.1Baja California Sur 14.6 278.2 5.2Campeche 1.3 12.1 10.7Colima 10.5 90.6 11.6Chiapas 0.3 7.1 4.2Guerrero 22.3 62.9 35.5Jalisco 17.3 62.4 27.7Michoacán 0.5 1.1 45.5Nayarit 6.5 24.8 26.2Oaxaca 3.6 11.8 30.5Quintana Roo 45.7 127.3 35.9Sinaloa 7.4 118.7 6.2Sonora 3.3 203.2 1.6Tabasco 0.3 2.3 13.0Tamaulipas 0 21.3 -Veracruz 10.0 70.0 14.3Yucatán 3.7 82.3 4.5

Fuente: elaboración UCEF con base en datos de cuenta comprobada de ingresos coordinados. Notas: El potencial se determinó con base en la información proporcionada por SEMARNAT. El potencial de recaudación fue determinado con base en la tarifa establecida en el Art. 232-C de la Ley Federal de Derechos y multiplicado por el número de metros que ocupa la ZOFEMAT en cada entidad federativa.

157

6.5 Indicadores de Eficiencia y Eficacia de las facultades delegadas por la Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal

Uno de los objetivos del Plan Estratégico 2004-2006 del Servicio de Administración Tributaria, es el de mejorar la efectividad del control de obligaciones, la fiscalización, la cobranza, la verificación del registro federal de contribuyentes, propiciando con ello el cumplimiento voluntario de los contribuyentes. En ese sentido es indispensable la colaboración de las Entidades Federativas, de ello, la importancia de medir los resultados de la gestión que muestren su desempeño en la operación de las facultades delegadas en los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal y sus Anexos. Para ello, las Administraciones Generales competentes del Servicio de Administración Tributaria, se han dado a la tarea de establecer indicadores que muestren el desempeño obtenido, mismos que se presentan, entre otros foros, en Reunión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales y las Reuniones de Evaluación Entidades Federativas-Federación. En este sentido, la Administración General de Auditoría Fiscal Federal durante los últimos diez años ha venido utilizando una serie de indicadores que miden la eficiencia y eficacia de los resultados obtenidos por cada Entidad Federativa dentro de sus Programas de Fiscalización, como muestra de estos, tenemos las cifras cobradas y liquidadas, la presencia fiscal, el avance de programa, el costo-beneficio, el rendimiento y productividad per-cápita, todos ellos empleados a un periodo determinado. Por su parte, la Administración General de Recaudación, actualmente se encuentra elaborando un sistema de evaluación que permita conocer y analizar los avances realizados por las Entidades Federativas, dentro de los programas de vigilancia del cumplimiento de obligaciones fiscales, verificación conjunta Entidades Federativas-Federación, en materia de R.F.C. y el de multas administrativas federales no fiscales, que tiene a su cargo dicha Unidad Administrativa, lo anterior con motivo de las facultades delegadas a través de los Convenios de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal. 6.5.1 Programas de Fiscalización La Administración General de Auditoría Fiscal Federal, del Servicio de Administración Tributaria, ha utilizado indicadores que miden la eficiencia y eficacia de los resultados alcanzados por las Entidades Federativas en sus Programas de Fiscalización, en materia de los impuestos al Valor Agregado (IVA), sobre la Renta (ISR), Activo (IA) y el Impuesto Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS).

158

De acuerdo con esto, se presentan los resultados de los indicadores que se ha considerado son los más representativos de la gestión realizada; Presencia Fiscal que muestra la tasa de cobertura de los contribuyentes revisados del universo de contribuyentes en la jurisdicción de cada entidad y el Costo-Beneficio que arroja como resultado la recuperación monetaria por peso gastado, ambos del periodo de análisis de 1994 a 2003. A. Indicador: Presencia Fiscal Durante los ejercicios fiscales de referencia la presencia fiscal se ha calculado con diferentes criterios.

De 1994 a 2001, con el número de revisiones terminadas y de 2002 a 2003 con el número de contribuyentes revisados, este cambio de criterio evita la duplicidad de contribuyentes.

Asimismo, la base se constituyó por diferentes universos de contribuyentes, como sigue:

• En los ejercicios de 1994 a 2000, por los contribuyentes afectos al Impuesto al Valor Agregado (IVA), lo anterior, en virtud de que de 1994 a 1996 las Entidades Federativas sólo fiscalizaban el IVA y, de 1997 al mes de octubre de 1999 los Estados podían ejercer facultades de comprobación respecto de otros impuestos pero, tenía esto que ser en forma simultánea con la revisión de Impuesto al Valor Agregado. La simultaneidad se suprimió con el Acuerdo de Modificación al Convenio de Colaboración Administrativa en Materia Fiscal Federal que firmaron las Entidades Federativas a partir de noviembre de 1999 hasta noviembre de 2001.

• Por lo que se refiere a los ejercicios de 2001 a 2003, se conformó por el universo total de contribuyentes afectos al IVA, ISR, IA, IEPS.

Esta situación es determinante en la variación que presenta la presencia fiscal, en virtud de que en los años en que se calculaba con contribuyentes afectos a IVA, el universo fue menor, manteniéndose la presencia un promedio del 5.61 por ciento, conforme se aprecia en el cuadro 6.12; mientras que, cuando se consideró todo el padrón de contribuyentes que representó un incremento del 53 por ciento, la presencia disminuyó a menos de un punto porcentual. Durante los ejercicios 2000 al 2003 los Programas Operativos Anuales de las Entidades Federativas han disminuido los actos masivos, situación que afecta la presencia fiscal durante ese periodo, con el propósito de dar mayor direccionamiento a los actos de fiscalización hacia aquellos contribuyentes que efectivamente incumplen con sus obligaciones fiscales e incrementar la calidad de las auditorías.

159

Debido a que se tienen diferentes criterios en la determinación del indicador “Presencia Fiscal”, se presenta resultados de dos periodos; A.1. Presencia Fiscal (1994-2000)

• La media nacional promedio de estos 7 años fue de 5.61 por ciento, cifra rebasada por las primeras 23 entidades que se muestran en el cuadro 6.12.

• Destaca el promedio obtenido por el Estado de Zacatecas de 7.78 durante 1994 a 2000. En 1994 obtuvo 14.92 por ciento, la tasa más alta en este indicador.

• El grupo de Entidades que han obtenido los principales resultados en este indicador, son: Zacatecas, Yucatán, Nayarit, Baja California, Coahuila, Colima y Guanajuato.

160

Cuadro 6.8 Indicador. Presencia Fiscal (Porcentaje)

E j e r c i c i o s : Entidad

Federativa 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Prom.

94-00Media Nacional 6.14 6.06 6.41 5.72 6.85 7.32 0.77 5.61 Zacatecas 14.92 4.41 6.01 9.44 8.22 8.48 3.00 7.78 Yucatán 5.28 5.74 7.00 10.37 10.31 10.63 3.83 7.59 Nayarit 6.33 7.59 5.37 7.77 10.39 9.97 4.10 7.36 Baja California 7.53 8.59 9.87 9.04 5.85 7.58 2.99 7.35 Coahuila 7.57 5.85 9.84 9.58 7.07 8.32 1.09 7.05 Colima 5.60 6.25 7.11 8.59 9.92 8.16 1.72 6.77 Guanajuato 6.20 6.57 5.23 7.18 8.44 8.67 4.65 6.71 Durango 13.06 5.87 6.57 6.83 3.03 9.34 1.76 6.63 Nuevo León 5.02 5.15 8.48 9.72 9.08 8.27 0.10 6.55 Campeche 5.78 8.02 6.94 7.36 9.49 6.65 1.15 6.48 Tabasco 4.43 5.45 8.37 8.97 7.71 8.98 1.34 6.46 Aguascalientes 6.73 5.56 5.03 7.57 7.81 8.93 3.30 6.42 Michoacán 6.52 6.40 7.90 6.91 8.44 8.20 0.21 6.37 Baja California Sur 5.45 7.82 6.50 7.32 6.40 7.04 3.33 6.27 Sonora 5.99 11.00 5.15 6.91 1.75 10.36 1.60 6.11 Querétaro 6.03 5.04 6.63 7.89 7.87 9.06 0.16 6.10 Tlaxcala 5.15 7.09 9.20 7.29 6.43 6.79 0.45 6.06 Quintana Roo 5.51 6.26 8.00 8.91 6.12 6.82 0.71 6.05 Morelos 5.34 6.24 6.30 7.52 7.25 8.98 0.50 6.02 México 4.31 5.99 6.86 6.54 9.54 8.50 0.19 5.99 Hidalgo 5.38 7.84 7.31 6.58 6.40 7.70 0.16 5.91 Sinaloa 4.68 6.05 6.04 6.02 8.41 7.55 2.36 5.87 Guerrero 5.39 5.80 5.91 6.67 7.11 8.38 0.52 5.68 Jalisco 3.26 6.11 5.12 7.66 7.69 8.77 0.37 5.57 Oaxaca 7.53 5.95 5.27 6.04 6.59 6.48 0.94 5.54 Veracruz 6.13 7.22 5.78 6.00 6.09 6.97 0.39 5.51 Puebla 5.30 5.27 6.10 6.10 6.68 7.37 0.64 5.35 San Luis Potosí 5.14 5.36 5.33 6.10 6.76 7.79 0.38 5.26Chihuahua 5.60 5.68 5.53 4.22 6.21 6.91 0.49 4.95 Distrito Federal 9.02 5.17 5.90 0.37 5.10 4.87 0.15 4.37 Chiapas 0.07 3.99 5.99 6.30 7.97 5.72 0.30 4.33 Tamaulipas 4.66 7.30 5.84 6.56 0.37 4.11 0.32 4.16

Fuente: UCEF con base en datos proporcionados por la AGAFF.

161

A.2. Presencia Fiscal (2001-2003)

• Durante este se tiene una media nacional promedio de 0.62 por ciento, muy inferior al periodo antes señalado de 1994 a 2000, por los aspectos antes señalados.

• Las entidades que durante este periodo alcanzaron la media nacional promedio son: San Luis Potosí, Baja California Sur, Jalisco, Baja California, Zacatecas, Durango, Querétaro, Tabasco, Sonora, Hidalgo, Aguascalientes, Tlaxcala, Sinaloa, Guanajuato, Morelos, Quintana Roo, Coahuila, Colima y Nayarit, según se aprecia en el siguiente cuadro:

Cuadro 6.9

Fiscalización Concurrente Indicador. Presencia Fiscal (Porcentaje)

Ejercicios Entidad Federativa 2001 2002 2003 Promedio

Media Nacional 0.39 0.81 0.65 0.62 San Luis Potosí 0.47 3.21 1.82 1.83 Baja California Sur 1.59 1.36 1.09 1.35 Jalisco 0.53 1.82 1.51 1.29 Baja California 1.18 1.38 1.26 1.27 Zacatecas 1.11 1.32 1.35 1.26 Durango 1.36 1.43 0.96 1.25 Querétaro 0.53 1.78 1.43 1.25 Tabasco 0.32 1.74 1.42 1.16 Sonora 0.88 1.46 1.12 1.15 Hidalgo 0.89 1.25 1.22 1.12 Aguascalientes 0.96 1.20 0.95 1.04 Tlaxcala 0.52 1.32 1.21 1.02 Sinaloa 0.97 1.28 0.78 1.01 Guanajuato 0.82 1.18 0.93 0.98 Morelos 0.42 1.01 1.03 0.82 Quintana Roo 0.50 0.81 1.08 0.80 Coahuila 0.54 0.71 0.96 0.74 Colima 0.94 0.82 0.35 0.70 Nayarit 0.60 0.82 0.56 0.66 Nuevo León 0.18 1.22 0.43 0.61 Puebla 0.58 0.76 0.41 0.58 Oaxaca 0.37 0.72 0.57 0.55 Yucatán 0.37 0.56 0.49 0.47 Chihuahua 0.32 0.49 0.53 0.45 Chiapas 0.25 0.44 0.56 0.42 Guerrero 0.34 0.40 0.49 0.41 Michoacán 0.16 0.35 0.69 0.40 Campeche 0.38 0.37 0.41 0.39 México 0.15 0.37 0.63 0.38 Tamaulipas 0.16 0.48 0.35 0.33 Distrito Federal 0.07 0.21 0.24 0.17 Veracruz 0.09 0.15 0.12 0.12


162

A.3 Presencia Fiscal. Comparativo Entidades Federativas – Federación 2003 Al realizar una comparación de la dinámica que presentan los resultados de fiscalización concurrente, correspondientes al ejercicio 2003, específicamente en el indicador de Presencia Fiscal de las Entidades Federativas y del Servicio de Administración Tributaria, se observa lo siguiente: en relación a los contribuyentes revisados, las ALAF’S tuvieron una presencia fiscal de 1.8 por ciento, mientras que las Entidades Federativas del orden de 0.7 por ciento, por supuesto sin considerar la profundidad de las revisiones. De la misma manera entre las entidades se observa un esfuerzo desigual.

Cuadro 6.10 Comparativo Entidades Federativas-Federación, ejercicio 2003

Presencia Fis. Global (Contrib. Revs. / Univ. de Contrib.)*100

Universo de Contribuyentes Contribuyentes Revisados (%) Entidad

Federativa Fed. Edo. Fed. Edo. Fed. Edo.

Prop.

Total Nacional 7,401,271 7,401,271 133,423 48,443 1.8 0.7 38.9Aguascalientes 73,939 73,939 1,663 706 2.2 1.0 45.5Baja California 249,728 249,728 5,151 3,158 2.1 1.3 61.9Baja California Sur 45,135 45,135 1,154 492 2.6 1.1 42.3Campeche 49,255 49,255 1,674 203 3.4 0.4 11.8Coahuila 200,387 200,387 4,079 1,922 2.0 1.0 50.0Colima 49,220 49,220 1,214 171 2.5 0.3 12.0Chiapas 150,997 150,997 2,239 850 1.5 0.6 40.0Chihuahua 234,267 234,267 4,311 1,239 1.8 0.5 27.8Distrito Federal 1,339,804 1,339,804 24,004 0 1.8 0.0 0.0Durango 58,887 58,887 1,063 567 1.8 1.0 55.6Guanajuato 313,224 313,224 5,695 2,904 1.8 0.9 50.0Guerrero 129,041 129,041 2,370 631 1.8 0.5 27.8Hidalgo 116,768 116,768 1,448 1,420 1.2 1.2 100.0Jalisco 546,669 546,669 14,104 8,279 2.6 1.5 57.7México 797,025 797,025 14,090 5,040 1.8 0.6 33.3Michoacán 237,998 237,998 3,777 1,637 1.6 0.7 43.8Morelos 106,334 106,334 2,030 1,094 1.9 1.0 52.6Nayarit 90,067 90,067 1,121 500 1.2 0.6 50.0Nuevo León 345,691 345,691 7,198 1,479 2.1 0.4 19.0Oaxaca 142,371 142,371 1,619 815 1.1 0.6 54.5Puebla 298,681 298,681 4,114 1,228 1.4 0.4 28.6Querétaro 118,170 118,170 1,587 1,688 1.3 1.4 107.7Quintana Roo 78,806 78,806 1,573 855 2.0 1.1 55.0San Luis Potosí 135,637 135,637 923 2,466 0.7 1.8 257.1Sinaloa 209,789 209,789 4,100 1,636 2.0 0.8 40.0Sonora 198,899 198,899 3,998 2,223 2.0 1.1 55.0Tabasco 96,180 96,180 1,197 1,369 1.2 1.4 116.7Tamaulipas 265,874 265,874 5,092 932 1.9 0.4 21.1Tlaxcala 57,563 57,563 844 697 1.5 1.2 80.0Veracruz 468,464 468,464 5,819 578 1.2 0.1 8.3Yucatán 115,351 115,351 2,633 569 2.3 0.5 21.7Zacatecas 81,050 81,050 1,539 1,095 1.9 1.4 73.7Fuente: UCEF con base en datos proporcionados por la AGAFF.

163

B. Indicador: Costo-Beneficio Los criterios para determinar este indicador durante el periodo de análisis no sufrieron cambios respecto a su estructura para determinarlo, considerando las variables de las cifras cobradas representadas por la recaudación efectiva y las cifras virtuales, tales como pagos en parcialidades, disminuciones de saldos a favor, entre otras. Así como la relación con el presupuesto ejercido, representado por la erogación de los sueldos del personal que se envuelto en el desarrollo de los actos de fiscalización. Por lo anterior, se realizan los siguientes comentarios:

• La media nacional promedio por el periodo de análisis 1994-2003 es de 9.31 pesos recuperados por cada uno invertido.

• Las entidades que sobresalen a la media nacional promedio son: Coahuila, Aguascalientes, Puebla, Nuevo León, Baja California, Sonora, Zacatecas, Guanajuato, México, Tamaulipas, Hidalgo y Durango, como se muestra en el cuadro 6.12

• Se observa que en los ejercicios de 1998 y 1999, se tuvo un mayor desempeño en la colaboración administrativa de fiscalización ya que se registra una media nacional promedio de 14.31 y 15.25, respectivamente.

En el indicador de Costo-Beneficio, la tendencia y comportamiento que han llevado a los resultados obtenidos por las Entidades Federativas, es materia de justificación por parte de las propias entidades federativas.

164

Cuadro 6.11 Indicador.- Costo-Beneficio (Pesos)

Ejercicios Entidad

Federativa 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Prom 94 - 03

Media Nacional 6.69 7.53 10.13 11.94 14.31 15.25 7.45 7.08 5.31 7.36 9.31 Coahuila 11.52 11.77 21.24 23.25 20.15 33.35 18.13 17.79 19.15 36.22 21.26 Aguascalientes 16.73 16.22 19.58 19.27 18.50 19.28 20.09 19.44 19.75 14.08 18.30 Puebla 8.74 12.21 16.12 10.91 13.15 16.16 11.59 20.69 28.30 33.78 17.17 Nuevo León 10.81 14.61 60.50 23.19 11.36 15.55 1.09 2.59 2.70 3.06 14.55 Baja California 13.02 10.86 13.91 18.19 13.04 11.53 11.96 10.35 8.20 21.56 13.26 Sonora 8.89 7.53 11.03 15.69 17.22 12.49 11.67 28.86 1.68 6.09 12.11 Zacatecas 2.16 2.13 10.32 22.53 24.52 21.72 10.97 9.42 7.50 8.42 11.97 Guanajuato 15.42 7.95 9.74 12.79 9.39 12.55 16.14 8.14 8.18 8.14 10.84 México 3.58 3.85 7.75 16.58 17.97 40.77 4.66 2.85 5.15 4.57 10.77 Tamaulipas 6.94 14.40 7.33 17.39 25.74 10.68 6.00 3.01 5.66 8.49 10.56 Hidalgo 9.81 9.60 15.28 10.38 8.61 13.98 10.03 4.68 11.54 10.87 10.48 Durango 3.62 4.05 10.86 11.20 12.80 11.46 9.65 15.31 12.78 9.85 10.16 Guerrero 10.13 11.30 4.94 14.01 13.00 10.44 7.20 7.94 6.76 4.65 9.04 Distrito Federal 9.19 12.52 8.99 3.25 22.31 13.36 3.56 4.68 6.17 6.08 9.01 Veracruz 4.89 6.57 3.86 3.62 8.05 25.61 8.15 9.41 6.53 7.34 8.40 Quintana Roo 3.57 13.45 6.68 12.04 7.81 14.51 5.87 6.57 3.97 8.93 8.34 Jalisco 6.24 5.22 5.09 12.92 21.77 13.42 7.74 3.52 3.25 3.09 8.23 Chihuahua 3.24 3.47 5.87 8.24 9.07 8.10 8.76 13.96 9.42 11.70 8.18 Campeche 2.05 2.72 10.27 10.48 18.79 12.14 5.76 5.69 4.99 7.14 8.00 Tabasco 6.50 7.02 8.81 7.85 6.33 8.60 6.83 6.37 8.17 8.00 7.45 Sinaloa 4.94 6.98 9.05 12.12 9.43 7.95 2.86 6.50 2.01 11.07 7.29 Colima 8.50 6.37 11.11 7.81 11.58 7.57 6.11 5.35 7.36 0.05 7.18 Baja California Sur 7.02 4.01 5.11 11.56 12.13 5.85 6.48 8.42 5.90 3.36 6.98 Yucatán 6.46 7.46 8.67 8.86 9.81 10.73 4.18 4.98 1.06 1.76 6.40 Morelos 3.24 7.01 6.94 9.31 10.57 9.43 8.79 3.03 2.73 1.83 6.29 Oaxaca 3.34 3.37 3.51 5.57 10.75 5.61 3.74 16.18 5.91 4.51 6.25 Michoacán 6.53 6.86 9.71 7.16 7.82 9.80 3.99 2.36 2.15 6.06 6.24 Querétaro 4.76 7.25 6.11 10.78 10.37 11.94 0.84 1.87 2.77 1.77 5.85 Chiapas 3.23 2.01 6.36 7.85 15.47 9.90 1.79 1.80 4.07 4.49 5.70 San Luis Potosí 2.42 2.60 3.41 7.29 12.09 13.62 2.82 4.92 3.90 2.90 5.60 Nayarit 2.90 4.72 5.67 6.76 5.72 5.85 5.24 2.20 3.45 2.20 4.47 Tlaxcala 3.48 2.22 5.42 6.12 6.26 7.15 3.09 3.29 3.36 1.28 4.17 Fuente: UCEF con base en datos proporcionados por la AGAFF.

B.1 Indicador: Costo-Beneficio. Comparativo Entidades Federativas – Federación 2003

Al efectuar una comparación de la dinámica que presentan los resultados de fiscalización concurrente, correspondientes al ejercicio 2003, específicamente el indicador de Costo-Beneficio; tanto de las Entidades Federativas como del Servicio de Administración Tributaria (SAT), a través de sus Administraciones Locales de Auditoría Fiscal (ALAF’S), tenemos que: En el ejercicio de 2003 las ALAF’S, en términos recaudatorios por actos de fiscalización, lograron captar 11,091.4 millones de pesos, mientras que las 32

165

Entidades Federativas recaudaron 1,502.0 millones de pesos, cifra que sólo representa el 13.5 por ciento de la recaudación obtenida por el SAT. Entre las entidades el esfuerzo, como se observa, es desigual y existe un potencial recaudatorio no aprovechado, además del efecto indirecto sobre la recaudación.

Cuadro 6.12

Rentabilidad (Cif. Cob más Vir. / Presup. Ejerc.) Cifras Cobradas más Virtuales (miles de

pesos) Presupuesto

Ejercido (pesos) Entidad Federativa

Fed. Edo. Fed. Edo. Fed. Edo. Total Nacional 11,091,494 1,501,956 1,346,989 202,498 8.2 7.4 Aguascalientes 120,431 25,080 14,383 1,781 8.4 14.1 Baja California 493,624 279,031 53,838 12,945 9.2 21.6 Baja California Sur 84,713 9,043 11,831 2,692 7.2 3.4 Campeche 81,221 12,805 40,249 4,434 7.2 7.1 Coahuila 378,617 160,599 12,534 2,676 9.4 36.2 Colima 82,070 129 12,534 2,676 6.5 0.0 Chiapas 94,340 11,320 17,929 2,521 5.3 4.5 Chihuahua 269,004 69,150 43,412 5,912 6.2 11.7 Distrito Federal 2,774,865 0 307,566 0 9.0 0.0 Durango 133,481 34,430 13,684 3,496 9.8 9.8 Guanajuato 198,998 99,870 46,602 12,270 4.3 8.1 Guerrero 265,003 4,946 28,611 1,063 9.3 4.7 Hidalgo 101,519 18,651 16,365 1,716 6.2 10.9 Jalisco 738,065 81,702 87,977 26,470 8.4 3.1 México 837,891 159,083 133,668 34,795 6.3 4.6 Michoacán 296,990 22,719 31,092 3,747 9.6 6.1 Morelos 129,207 11,178 16,146 6,120 8.0 1.8 Nayarit 77,953 7,418 13,600 3,369 5.7 2.2 Nuevo León 697,495 27,535 62,673 8,994 11.1 3.1 Oaxaca 81,733 20,200 13,426 4,482 6.1 4.5 Puebla 425,212 130,027 42,238 3,849 10.1 33.8 Querétaro 155,929 14,217 17,934 8,012 8.7 1.8 Quintana roo 167,781 19,418 20,471 2,174 8.2 8.9 San Luis Potosí 89,118 17,635 15,425 6,086 5.8 2.9 Sinaloa 373,112 59,508 34,972 5,376 10.7 11.1 Sonora 462,049 98,680 43,033 16,207 10.7 6.1 Tabasco 179,726 26,405 16,243 3,300 11.1 8.0 Tamaulipas 376,938 13,290 56,782 1,565 6.6 8.5 Tlaxcala 55,433 1,792 11,774 1,395 4.7 1.3 Veracruz 702,439 19,893 78,608 2,709 8.9 7.3 Yucatán 102,159 9,312 17,847 5,283 5.7 1.8 Zacatecas 64,378 36,890 13,542 4,383 4.8 8.4


166

6.5.2 Programas de Recaudación El Servicio de Administración Tributaria a través de la Administración General de Recaudación tiene como encomienda la evaluación de los resultados que realizan las Entidades Federativas respecto de los actos de Control de Obligaciones, Verificación al Registro Federal de Contribuyentes en IVA, ISR, IA e IEPS, así como el Cobro de Multas Administrativas Federales No Fiscales.

Debido a que aún no se tiene establecido un esquema que permita conocer la eficiencia operativa de los programas de Control de Obligaciones Fiscales y el relativo a Multas Administrativas Federales no Fiscales, para el presente análisis se toman de referencia los ingresos percibidos de la cuenta mensual comprobada y se calculan las variaciones reales para determinar su crecimiento.

Con respecto al Programa de Verificación Conjunta al Registro Federal de Contribuyentes, cabe comentar que es relevante, porque tiene por objeto el ampliar las base del Universo de Contribuyentes Nacional, para incorporar aquellos contribuyentes que operan sin registro. De acuerdo con el Convenio de Colaboración, las Entidades Federativas tienen la obligación de realizar verificaciones equivalentes a un 20 por ciento del padrón contribuyentes de su circunscripción territorial.

Sobre este tema no se cuenta con información suficiente para determinar el grado de avance que han tenido las Entidades Federativas, respecto a su contribución para depurar el padrón actual. Por lo tanto no se presenta el análisis correspondiente en este documento. A. Control de Obligaciones Fiscales El Programa de Control de Obligaciones Fiscales se implementa para que las Entidades Federativas, en su carácter de autoridades fiscales, y con fundamento en el artículo 41 del Código Fiscal de la Federación, requieran a los contribuyentes el pago de las contribuciones omitidas y la presentación de las declaraciones para el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

Respecto al cuadro 6.13 es posible realizar los siguientes comentarios:

• En 1995 se registró la recaudación más baja en la historia de este programa de 2.5 millones de pesos constantes.

• En el ejercicio de 1998 los incentivos por este concepto mostraron el mayor incremento al registrar 32.6 millones de pesos constantes, cifra que no ha sido superada en el periodo de referencia. Cabe señalar que el estado de Coahuila, en ese ejercicio participó en esta recaudación con 16.1 millones de pesos.

• Es importante mencionar que la recaudación por este programa no es representativa con respecto a los demás ingresos por concepto de incentivos económicos.

167


(Control de Obligaciones 1994 - 2003) (Cifras en Millones de Pesos)

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 P/Totales 4.9 2.5 4.1 11.0 32.6 24.5 14.9 19.2 20.4 15.7Aguascalientes 0.1 - - 0.0 0.1 0.0 0.2 0.5 0.7 0.4Coahuila 0.0 0.2 0.9 1.0 16.1 11.8 1.9 1.0 0.8 0.7Nuevo León - 0.0 0.4 3.8 2.9 3.8 1.6 3.0 4.2 2.5Zacatecas - - 0.0 0.6 0.2 0.4 0.3 0.5 0.2 0.2Tamaulipas 0.3 - - 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.4 0.2Quintana Roo - 0.0 0.1 0.1 0.1 0.0 0.4 0.5 0.5 0.7Sonora 0.1 - - 0.2 0.7 0.1 0.6 2.2 2.2 1.1Guerrero - 0.0 0.0 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2Hidalgo - - - 0.0 0.2 0.3 0.3 0.1 0.2 0.1Puebla 0.0 0.2 0.4 0.2 0.7 0.6 0.4 0.5 0.3 0.4Jalisco 0.0 - - 0.3 2.5 0.9 1.5 1.4 0.1 0.4Colima - - - - 0.1 0.1 0.4 0.4 0.5 0.1San Luis Potosí - 0.0 0.1 0.4 1.0 1.0 1.2 0.9 0.7 0.5Tlaxcala - - - 0.0 0.1 0.1 0.1 0.1 0.2 0.2Morelos - 0.1 0.1 0.1 0.4 0.4 0.2 0.3 0.6 0.7Oaxaca - - - 0.1 0.1 0.0 0.1 - - -Sinaloa 0.5 0.2 0.4 1.2 0.2 0.1 0.1 0.2 0.9 0.1Distrito Federal - 0.4 0.3 0.0 0.0 0.0 0.2 0.2 0.1 0.1Querétaro - 0.1 0.2 0.1 0.2 0.3 0.2 0.4 0.3 0.5Michoacán - - - 0.2 0.3 0.2 0.2 0.2 0.3 0.9Baja California 0.1 - - 0.1 0.2 0.3 0.5 0.1 0.3 0.6Chiapas - 0.1 0.1 0.2 0.5 0.3 0.2 0.2 0.1 0.2Yucatán 0.1 0.0 - 0.8 1.0 0.0 0.2 0.2 0.3 0.4Durango - 0.1 0.1 0.2 0.3 0.4 0.6 1.1 0.4 0.3Veracruz 2.3 0.3 0.2 0.0 0.1 0.2 0.3 0.3 0.2 0.2Guanajuato 1.2 0.7 0.6 0.5 0.4 0.3 0.3 0.1 0.2 0.6Nayarit - - - 0.2 0.3 0.4 0.3 0.5 0.6 0.4México 0.1 0.0 - 0.5 1.6 1.6 1.1 0.8 1.0 1.4Chihuahua - 0.0 - - 1.8 0.6 1.3 3.1 3.6 1.8Tabasco 0.1 - - 0.3 0.2 0.2 0.1 0.3 0.2 0.1Campeche - 0.0 - - 0.2 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0Baja California Sur 0.0 - - - - - - - 0.0 0.0Fuente: UCEF con base en datos de Cuenta Comprobada de Ingresos Coordinados. 0.00 Sin recaudación. Cifras deflactadas, base 1993. • En cuanto a las tasas de crecimiento reales del periodo 1994-2003, las más

altas las presentan: Aguascalientes 394.1, Coahuila 383.8, Nuevo León 313.5, Zacatecas 293.7, Tamaulipas 223.2, Quintana Roo 161.2, Sonora 153.4 y Guerrero 106.6.

168

B. Multas Administrativas Federales No Fiscales Las Multas Administrativas Federales no Fiscales son aquellas que imponen las dependencias federales, en ejercicio de sus atribuciones y que se encuentran contenidas en sus ordenamientos legales por infracciones a estos. Desde 1984 las Entidades Federativas a través de sus Municipios recaudan los ingresos provenientes de dichas multas. De acuerdo con los datos se observa que:

• El Distrito Federal es la entidad que más ha recaudado por este concepto, por el periodo 1994-2003 por un monto de 71.2 millones de pesos constantes. Caso contrario, los Estados de Oaxaca e Hidalgo solo percibieron 1.4 y 3.7 millones de pesos, respectivamente.


(Multas Administrativas Federales no Fiscales 1994 - 2003) (Cifras en Millones de Pesos)

Concepto 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 P/Totales 50.0 50.9 38.7 41.8 43.0 39.4 52.5 64.6 71.5 81.8 Quintana Roo 0.0 0.0 2.4 0.8 0.8 1.8 0.7 3.1 1.6 1.2 Morelos 0.9 0.1 0.0 0.1 0.6 0.3 0.3 0.3 0.4 0.4 Sinaloa 0.3 0.9 0.3 0.3 0.2 0.2 0.9 0.9 2.9 2.7 Tabasco 0.1 0.7 1.6 0.7 0.6 0.7 1.0 1.0 1.2 1.6 Sonora 0.2 0.5 0.5 0.2 0.4 0.9 1.3 1.1 2.1 2.1 Oaxaca 0.2 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.1 0.0 0.3 0.2 Nayarit 0.7 0.2 0.2 0.6 0.4 0.3 0.7 0.7 1.3 1.3 Jalisco 0.8 0.4 0.9 1.0 1.4 0.8 0.9 2.6 1.9 2.3 Baja California Sur 0.2 0.2 0.5 0.6 0.9 0.5 0.6 0.7 0.7 0.8 San Luis Potosí 0.6 0.4 0.4 0.7 0.6 0.5 1.5 1.5 1.6 0.4 Nuevo León 2.1 1.2 1.6 2.3 2.7 2.9 3.5 3.9 5.5 5.9 Yucatán 0.6 0.6 0.7 1.0 0.7 0.7 1.1 1.3 1.0 1.3 Tamaulipas 2.0 1.4 1.0 0.9 0.8 1.3 1.6 2.3 3.1 4.3 Colima 1.0 0.7 0.4 0.8 0.7 0.3 0.7 1.0 1.0 0.7 Guerrero 0.7 0.6 1.0 1.3 0.8 0.7 1.1 1.2 1.2 1.4 Zacatecas 0.7 0.4 0.7 0.7 0.7 0.7 0.8 1.1 1.2 1.4 Chiapas 1.0 0.9 0.8 0.9 0.8 0.9 1.1 1.6 1.8 2.1 Veracruz 3.7 1.8 1.6 2.7 2.6 2.5 3.3 4.2 4.9 5.9 Puebla 2.9 1.7 2.1 2.3 2.7 2.2 2.3 3.4 4.6 5.0Baja California 3.1 2.5 4.0 4.0 4.7 4.0 3.6 3.6 3.5 5.4 Querétaro 1.6 1.0 0.8 0.9 1.1 1.1 1.2 1.8 1.6 2.6 Chihuahua 1.8 1.8 1.7 1.3 1.2 1.5 1.6 2.3 2.4 3.1 Guanajuato 2.3 1.4 1.3 1.6 1.5 1.4 1.9 2.7 3.1 3.5 Aguascalientes 1.1 0.6 0.5 0.5 0.5 0.6 0.8 1.1 1.3 1.6 Coahuila 2.7 1.5 1.4 1.7 1.7 1.7 2.9 3.1 3.3 3.4 Distrito Federal 10.1 9.9 5.5 6.9 7.1 3.1 6.2 7.0 7.0 8.3 Campeche 0.7 0.3 0.3 0.7 0.8 0.7 1.0 0.9 0.7 0.6 Michoacán 3.3 2.1 1.6 2.0 1.7 1.9 2.6 3.0 3.4 3.6 Durango 0.3 0.2 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.3 0.4 0.3 Mexico - 15.2 3.7 2.9 3.2 4.4 5.8 5.5 4.8 7.0 Tlaxcala 2.5 1.1 0.8 0.7 0.6 0.7 0.7 1.1 1.1 1.4 Hidalgo 1.7 0.3 0.2 0.2 0.1 0.2 0.2 0.2 0.4 0.2 Fuente: UCEF con base en datos de Cuenta Comprobada de Ingresos Coordinados. 0.00 Sin recaudación. Cifras deflactadas, base 1993.

• En cuanto a tasas de crecimiento promedio, destacan los Estados de Quintana Roo con 803.7, Morelos con 234.7 y Sinaloa con 67.9.

169

7. Transparencia y Rendición de Cuentas La existencia adecuada de un marco jurídico y administrativo en cuanto a derechos y obligaciones en un contexto claro y de simplificación en los procesos administrativos da como resultado la Transparencia y la Rendición de Cuentas. Los logros obtenidos por la administración pública con los programas y decisiones gubernamentales en los tres órdenes de gobierno, deben ser informados a la ciudadanía, con claridad y oportunidad. La medida tomada por las entidades federativas en el cumplimiento de estos objetivos, se refleja en la presentación de información, sobre todo, a través de medios electrónicos pero con suficientes niveles de desagregación. El acceso a la información constituye una de las herramientas más importantes para lograr conocer el pasado, el presente y el futuro del funcionamiento de los gobiernos. A la fecha en que se integró el presente diagnóstico, 12 entidades federativas cuentan con Ley de Transparencia y Acceso a la Información (Aguascalientes, Colima, D.F., Durango, Guanajuato, Morelos, Jalisco, Michoacán, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí y Sinaloa), dos con iniciativa de ley (Nayarit y Puebla), así como una con un proyecto de ley (Yucatán) para sumar un total de 15 entidades. En el caso de los municipios, sólo Monterrey, en Nuevo León, cuenta con Ley de Transparencia y Acceso a la Información.

170

Cuadro 7.1 Leyes de Transparencia y Acceso a la Información en las Entidades Federativas

Estado Nombre del Documento

Aguascalientes Ley de Transparencia e Información Pública del Estado de Aguascalientes.

Colima Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Colima.

Distrito Federal Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Distrito Federal.

Durango Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Durango.

Guanajuato Ley de Acceso a la Información Pública del Estado y los Municipios de Guanajuato. Ley para el Ejercicio y Control de los Recursos Públicos para el Estado y los Municipios de Guanajuato.

Jalisco Ley de Transparencia e Información Pública del Estado Jalisco.

Michoacán Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Michoacán de Ocampo.

Morelos Ley de Información Publica, Estadística y Protección de Datos Personales del Estado de Morelos.

Nayarit Iniciativa de Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Nayarit.

Nuevo León Ley de Acceso a la Información Pública.

Puebla “Primer Borrador de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado Libre y Soberano de Puebla”.

Querétaro Ley que Reglamenta el Derecho a la Información y el Derecho de Petición.

San Luis Potosí Ley de Transparencia Administrativa y Acceso a la Información Pública del Estado de San Luis Potosí.

Sinaloa Ley de Acceso a la Información Pública del Estado de Sinaloa.

Yucatán Ley de Acceso a la Información Pública para el Estado y los Municipios de Yucatán. (Proyecto de Ley) .

Fuente: UCEF, Elaborado con Información Proporcionada por las Entidades Federativas.

En concordancia con lo anterior, resulta primordial realizar diversas adecuaciones, fundamentalmente en leyes fiscales o similares, debido a que en ocasiones constituyen obstáculos para la realización de análisis económicos, contables, presupuestarios, financieros y administrativos derivados del estudio de las finanzas públicas locales. Otra barrera, es la falta de armonización en los criterios de registro contable y la manera en que los resultados de la gestión pública son informados a los Congresos Locales y a los ciudadanos. A continuación, se muestran algunas situaciones surgidas de la revisión de las Cuentas Públicas, las Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos de las Entidades Federativas; es importante destacar que en gran parte se debe a la ambigüedad del marco jurídico existente, por lo que resutla imprescindible la generalización de leyes de transparencia y otros mecanismos que normen y aseguren el acceso a la información sobre todo respecto del origen y destino de los recursos públicos que recaudan y asignan los gobiernos de los tres ámbitos de gobierno.

171

En este orden de ideas, la cuenta pública es un instrumento que muestra los resultados de la gestión financiera, para la rendición transparente, suficiente y oportuna de la ejecución de la Ley de Ingresos, del Ejercicio del Presupuesto de Egresos y la administración de la deuda del sector público de los tres órdenes de gobierno, sin embargo, la mayoría de estos documentos omiten datos relevantes, a continuación se muestran algunos ejemplos. Respecto a las Cuentas Públicas en el rubro de ingresos se observa lo siguiente:

Cuadro 7. 2 Cuentas Públicas 2002: Ingresos

No Desglosan algún Ingreso No Tributario

No Reportan Ramo 33 o algún Fondo de Aport. Fed. o no desagrega la

información

No Reportan PAFEF

No Reportan Financiamiento

Coahuila1/ Colima2/

Aguascalientes

Chihuahua3/

Guerrero3/

Colima Chiapas Hidalgo Sinaloa Tlaxcala Yucatán

Colima Quintana Roo Sinaloa

Aguascalientes Baja California Campeche Coahuila Chiapas Chihuahua Guanajuato Guerrero Jalisco Michoacán Nayarit Nuevo León Puebla Querétaro Quintana Roo Tabasco4/

Tlaxcala

2 9 3 17 1/ No desglosa Productos y Aprovechamientos. 2/ No desglosa Aprovechamientos. 3/ No reportan FASP. 4/ No desglosa Ingresos Extraordinarios. Fuente: UCEF, con base en las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas para 2002

172

Con relación a los egresos, sus principales aspectos se integran en el cuadro siguiente:

Cuadro 7.3 Cuentas Públicas 2002: Egresos

No Desglosan Algunos

Conceptos de Gasto Corriente o Participaciones

No Reportan Participaciones

por cada Municipio

No Reportan Aportaciones por

Municipio

No Desglosan Transferencias

a Org. Y Municipios

No Registran o No Desglosan

Deuda

Sonora Tlaxcala

Yucatán

Colima

Chihuahua Hidalgo Jalisco Oaxaca Querétaro Morelos México San Luis Potosí Sonora Tabasco Tlaxcala Veracruz Yucatán

Aguascalientes Colima Chihuahua Hidalgo

Jalisco Querétaro Morelos México San Luis Potosí Sinaloa Sonora

Tabasco Tlaxcala Veracruz Yucatán

Jalisco México Tabasco

Nayarit Querétaro

3 14 15 3 2 Fuente: UCEF, con base en las Cuentas Públicas de las Entidades Federativas para 2002

Para desempeñar las funciones propias de los gobiernos, se requiere certeza sobre los recursos con los cuales se habrá de financiar el gasto, además de que debe de estar ligado tanto con los planes como con los programas de gobierno, configurados con base en las necesidades de la población en general. Así, en cuanto a las Leyes de Ingresos en el cuadro siguiente se destacan tres aspectos:

Cuadro 7.4 Leyes de Ingresos 2004

Con Cifras y Conceptos

Parcialmente Desagregados

No Reporta

PAFEF Sin Cifras en el texto de la

Ley

Guanajuato Puebla Tamaulipas Nayarit Nuevo León Tlaxcala

Campeche Nuevo León Oaxaca Puebla Tamaulipas Tlaxcala

Baja California Coahuila*/ Jalisco

6 6 3 */ Los montos estimados los presenta en documento anexo Actualizado a mayo 2004 Fuente: UCEF; base en las Leyes de Ingresos de las entidades federativas, 2004.

173

En lo relativo a los presupuestos de egresos de acuerdo a cinco indicadores se observa lo siguiente:

Cuadro 7.5 Presupuesto de Egresos 2004

No Desglosan Participaciones

y/o Aportaciones

No Presenta Montos

Estimados de Participaciones por Municipio

No Presenta Sueldos de

Funcionarios

Presenta

Sueldos de Algunos

Funcionarios Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche2/ Coahuila Colima4/

Chiapas2/

Chihuahua Distrito Federal Guanajuato

Hidalgo

Jalisco México2/ Michoacán4/ Morelos4/

Nayarit Nuevo León5/ Oaxaca2/ Puebla2/ Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí2/ Sinaloa2/ Sonora Tabasco4/ Tamaulipas Tlaxcala2/ Veracruz2/ Yucatán Zacatecas2/

Aguascalientes Baja California Baja California Sur Campeche Coahuila Colima Chiapas Chihuahua6/

Distrito Federal Guanajuato Hidalgo Jalisco México Michoacán Nayarit Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Sonora Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Veracruz Yucatán Zacatecas

Baja California Baja California Sur Coahuila Colima Chiapas Durango Guanajuato Jalisco México Michoacán Nuevo León Oaxaca Puebla Querétaro Quintana Roo San Luis Potosí Tabasco Tamaulipas Tlaxcala Yucatán Zacatecas

Distrito Federal1/ Sonora1/

29 28 20 2 1/ Sólo presenta datos para niveles superiores (hasta subsecretarios o directores generales). 2/ Sólo desglosa R-33. 3/ Sólo presenta Participaciones NO las aportaciones del Ramo 33. 4/ Desglosa parcialmente el R-33 pero no Participaciones. 5/ Sólo desglosa Participaciones y parcialmente el R-33. 6/ Sólo presenta asignación de IEPS y subsidios del programa sectorial relativo a la Seguridad Pública y Procuración de Justicia por municipio. A la fecha no se ha recibido el Presupuesto de Egresos del Estado de Guerrero. Actualizado al mes de mayo de 2004.

Fuente: UCEF, con base en los Presupuestos de Egresos de las entidades federativas para 2004.

174

Un aspecto particular es el referido a que en ocasiones algunos estados presentan los montos entregados a cada municipio en decreto aparte y no dentro del presupuesto de egresos. Destacan algunas otras entidades que incluso desagregan los montos entregados a sus municipios por fondo. En lo relativo al tipo de clasificación utilizada en los presupuestos de egresos de las entidades federativas, correspondiente al ejercicio fiscal 2004, destaca que 19 entidades utilizan la clasificación administrativa y 13 utilizan la clasificación económica.

Cuadro 7.6 Presupuestos de Egresos por Entidad Federativa, 2004

Clasificaciones Utilizadas Entidad

Federativa Económica Funcional Por Ramo

Presupuestal Administrativa Programas Sectorial Por Poderes

Fecha de Publicación

en el Periódico

Oficial Totales 13 6 3 19 13 4 19 Aguascalientes ND Baja California ND Baja California Sur1/ X X X 11/12/03 Campeche X X X X X X 24/12/03 Coahuila X X X X 30/12/03 Colima X 31/12/03 Chiapas X 17/12/03 Chihuahua X X X 27/12/03 Distrito Federal X 26/12/03 Durango1/ X X X X 10/12/03 Guanajuato X X 25/12/03 Guerrero ND Hidalgo ND Jalisco2/ X X X X México1/ X X X X X X 30/12/03 Michoacán X X 31/12/03 Morelos X X X 20/02/04 Nayarit X X 13/12/03

Nuevo León X X 26/12/03 Oaxaca X X X 30/12/03 Puebla X X 19/12/03 Querétaro2/ X X X X Quintana Roo1/ X 16/12/03 San Luis Potosí X X 20/12/03 Sinaloa1/ X X X X X 19/12/03 Sonora1/ X X X X Tabasco X X X X 17/12/03 Tamaulipas ND Tlaxcala X X X 30/12/03 Veracruz ND Yucatán X X X 30/12/03 Zacatecas1/ X X 30/12/03

1/ En el caso de estas entidades los Presupuestos de Egresos no fueron obtenidos del Periódico Oficial sino de sus respectivos decretos; por lo tanto, en todos los casos (excepto México) la fecha no corresponde a la de su publicación en el periódico oficial sino de su entrega al poder legislativo estatal. 2/ En el caso de estas entidades los Presupuestos de Egresos fueron obtenidos a través de Internet por lo que no se cuenta con sus fechas de publicación. ND: Los Presupuestos de Egresos de estas Entidades no estaban disponibles a la fecha de elaboración del documento. Fuente: Elaborado por la UCEF con base en los Presupuestos de Egresos de las Entidades Federativas 2004

175

Marco Jurídico Fiscal. Principales Ordenamientos Fiscales de las Entidades Federativas, y su fecha de publicación:

Cuadro 7.7

Entidad Ley de

Presupuesto y Contabilidad

Ley de Deuda Pública

Código Financiero o Código Fiscal del

Estado

Ley de Hacienda

del Estado

Código Financiero o Código

Fiscal Municipal

Ley de Hacienda Municipal

Ley de Planeación

Ley de Coordinación

Fiscal

Ley de

Ingresos Estatal

Presupuesto de Egresos

Estatal

Aguascalientes Revisión 8-IX-1998

26-IX-1997

Revisión 2-V-2000

Revisión 31-XII-2002

1_/

Revisión 14-X-1997

Revisión 1-I-2002

Revisión 26-lX-1997

En vigor 1-I-2004

En vigor 1-I-2004

Baja California 20-IX-1992 10-II-1988

31-XII-1988 31-XII-1972

1_/ 31-XII-1953

23-XII-2001 31-XII-1987 31-XII-2003 31-XII-2003

Baja California Sur

8-XI-2002 Aprobada

31-I-1997

Aprobado 8-XII-1988

29-VI-2001 Aprobado 8-XII-1988

31-III-2001 Aprobada 9-ll-84

5_/ Aprobada 10-XII-2003

Aprobada 11-XII-2003

Campeche 13-III-1992 28-VI-1995

10-XII-1992 11-XII-1992

1_/ 4-XII-1993 13-XII-1985 31-XII-1996 24-XII-2003 24-XII-2003

Coahuila 6-XII-1996

En vigor 1-I-1991

En vigor 1-I-1996

En vigor 1-X-1999

2_/

8-IX-1987 1-I-2002 30-XII-2003 30-XII-2003

Colima Aprobada 19/Xll/02 (Estatal)

10-IV-2001 (Municipal)

Aprobada

26-IV-2001

26-XII-1981 26-XII-1992

Aprobado 9-I-2003

En vigor 1-I-2003

16-IV-1994 30-XI-1996 31-XII-2003 31-XII-2003

Chiapas * 23-XII-2002 23-XII-2002

23-XII-2002 23-XII-2002

Aprobada 30-VI-1998

17-XII-97 30-IX-1987 23-XII-2002 17-XII-2003 17-XII-2003

Chihuahua 4-XII-1996 31-XII-1994

30-XII-1970 3_/ 18-XI-1995 4_/ 4-I-1989 5_/ 17-XII-2003 27-XII-2003

Distrito Federal *

31-XII-1994 31-XII-1976

31-XII-1994 31-XII-1994

27-I-2000 31-XII-1994 Aprobada 23-XII-2003


Durango 15-VII-1980 3-VIII-1980

30-XII-1999 23-XII-1999

Aprobado 4-II-1988

Aprobada 4-II-1988

1-II-1987 28-XII-2000 11-XII-2003 11-XII-2003

Guanajuato 4-IX-1987 30-VIII-1996

31-XII-1978 26-XII-1989

No tiene 26-XII-1989

22-XII-2000 27-XII-1991 23-XII-2003 25-XII-2003

Guerrero Aprobada 27-XII-1988

28-XII-1998

28-XII-2001 Aprobada 28-XII-2001

En vigor 1-I-1988


9-III-1991 28-XII-1988 23-XII-2003 6_/

Hidalgo 15-VII-2002 10-XII-2001

30-XII-2000 29-XII-1990

31-XII-1982 31-XII-1982

10-VIII-1987 30-XII-1989 En vigor 1-I-2004

31-XII-2003

Jalisco 20-I-1998 17-I-1997 16-Xll-1997 23-IX-2000 En vigor 1-I-1983

3-IV-1984 19-XII-2000 28-XII-1996 27-XII-2003 6_/

México * 9-III-1999 9-III-1999 9-III-1999 9-III-1999 9-III-1999 9-III-1999 21-XII-2001 9-III-1999 30-XII-2003 30-XII-2003

Michoacán 3-XII-1998 17-I-2003 Aprobado 14-I-1992

Aprobada 23-II-1984

Aprobado 22-VI-1997


17-IV-89 5_/ 31-XII-2003 31-XII-2003

Morelos Aprobada 6-II-1995

1-II-1995 27-XII-1995 4-I-1984 1_/

4-I-1984 Aprobada 23-VIII-1988

30-VIII-2000 20-II-2004 20-II-2004

Nayarit 20-XII-1995

29-XII-1976 26-XII-1990

1_/

28-XII-1983

16-XII-1998 13-XII-2003 13-XII-2003

Nuevo León 26-XII-2001

30-XI-1984 28-XII-1974

1_/

28-XII-1974

5_/ 26-XII-2003 7-I-2004

Oaxaca 8-X-1994 31-VIII-1996

30-XII-2001 30-XII-2000

1-IX-1990 1-IX-1990 17-VIII-1985 30-XII-2000

30-XII-2003 30-XII-2003

Puebla 23-VIII-1994 15-XI-1977

29-XII-1987 31-XII-1993

9-XII-1999 (Municipio de

Puebla) 5-XII-2001 (para los

Municipios)

17-XII-2001

31-XII-1983 28-I-1998 19-XII-2003 19-XII-2003

Querétaro 22-XII-1994 Aprobada

4-XII-1987

Aprobado 23-XII-1987

13-XI-2002 1_/

13-XI-2002 Aprobada 15-XII-1996

En vigor 1-I-1997

En vigor 1-I-2004

En vigor 1-I-2004

Quintana Roo 16-XII-1993 18-XII-1988

29-XII-1995 Aprobada 22-XII-1994

Aprobado 28-XII-1997

15-XII-1997

30-IX-1987 31-XII-1993

16-XII-2003 16-XII-2003

San Luis Potosí

23-XI-94 18-III-1999

5-VIII-1999 31-XII-1998

1_/

6-XI-2001 24-XII-2001 15-I-1998 13-XII-2003 20-XII-2003

Sinaloa Sin fecha de publicación

20-VIII-2003

28-XII-1994 27-XII-1996

1_/

24-XII-1997

2-XI-1987 15-I-1990 En vigor 1-I-2004

En vigor 1-I-2004

Sonora 19-XI-1987 6-VII-1995

12-VI-2000 31-XII-1976

1_/

En vigor 1-I-1984

2-II-1984 5_/ 26-XII-2003 26-XII-2003

Tabasco Aprobado 28-XII-2000

27-IV-1994

25-IX-1993 Aprobación30-XII-1992

1_/

30-XII-1992

13-VII-1983 30-XII-1992 13-XII-2003 17-XII-2003

Continúa

176

Continuación

Entidad Ley de

Presupuesto y Contabilidad

Ley de Deuda Pública

Código Financiero o Código Fiscal del

Estado

Ley de Hacienda

del Estado

Código Financiero o Código

Fiscal Municipal

Ley de Hacienda Municipal

Ley de Planeación

Ley de Coordinación

Fiscal

Ley de

Ingresos Estatal

Presupuesto de Egresos

Estatal

Tamaulipas 25-XII-2001 30-XII-

1995 28-XII-1991 29-XII-

1976

4-11-1984 4_/ 19-IX-1984 18-XII-1993 16-XII-2003 16-XII-2003

Tlaxcala * 31-XII-2002 31-XII-2002

31-XII-2002 31-XII-2002

1_/

31-XII-2002

31-XII-2002 31-XII-2002 26-XII-2003 30-XII-2003

Veracruz* 3-IV-2001 3-IV-2001

3-IV-2001 3-IV-2001 22-XI-2002 22-IX-2002 Aprobación 20-1987

30-XII-1999 25-XII-2003 25-XII-2003

Yucatán Aprobado 17-III-1988

10-III-1995

1-XII-1993 30-XII-2002

1_/

30-XII-2000

Aprobación 30-III-1988

28-XII-2001 30-XII-2003 30-XII-2003

Zacatecas ** Aprobado 29-VIII-2001

31-XII-1997

29-XII-1984 30-XII-2000

29-XII-1984 29-XII-1984

7-V-2003 4-II-1984 6_/ 6_/

Nota: Las Leyes de Ingresos Municipales incluyen conceptos por los cuales éstos percibirán ingresos y son de publicación y vigencia anual. La Unidad de Coordinación con Entidades Federativas no cuenta con los Presupuestos de Egresos Municipales, ya que no fueron remitidos por las entidades federativas, éstos son de publicación y vigencia anual. * Los diversos conceptos que eran materia de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público, Ley de Deuda Pública, Código Fiscal, Ley de Planeación, Ley de Coordinación Fiscal y Ley de Hacienda, se regulan en el Código Financiero para el Estado correspondiente. ** La Ley de Administración y Finanzas Públicas del Estado de Zacatecas, abrogó la Ley de Presupuesto Contabilidad y Gasto Público.

1_/ Se regula en la Ley de Hacienda Municipal. 2_/ Se regula en el Código Financiero para los Municipios. 3_/ Se regula en el Código Fiscal del Estado. 4_/ Se regula en el Código Fiscal Municipal. 5_/ No cuentan con Ley de Coordinación Fiscal. 6_/ Estos ordenamientos legales no se han recibido a la fecha de elaboración de este cuadro. Fuente: UCEF con información de las entidades federativas. Finalmente, resulta relevante tomar en cuenta que es necesario:

• Homologar y crear un marco jurídico sobre Transparencia, Acceso a la Información y Rendición de Cuentas, lo que constituye un reto.

• Establecer en los tres ordenes de gobierno sistemas y programas

permanentes que den continuidad a la Transparencia, el Acceso a la Información y la Rendición de Cuentas.

diagnÓstico integral de la situaciÓn actual de las haciendas pÚblicas estatales y … · gasto,...

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