diagnÓstico del sistema nacional de...

DIAGNÓSTICO DEL SISTEMA NACIONAL

DE CONTRATACIÓN PÚBLICA DEL PERÚ

(Con base en la metodología de la OECD)

Lima, Junio de 2016

Diagnóstico del Sistema Nacional de Contratación Pública del Perú – 2016

2

Contenido

Resumen Ejecutivo

Presentación

I. Resultados de la Evaluación de Indicadores de Línea de Base

Pilar I : Marco Legislativo y Regulatorio

Indicador 1 El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones públicas cum-

ple con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables

Indicador 2 Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación

Pilar II : Marco Institucional y Capacidad de Gestión

Indicador 3 El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es

parte del sistema de gobernabilidad del sector público

Indicador 4 El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional

Indicador 5 Existencia de capacidades para el desarrollo funcional

Pilar III : Adquisiciones y prácticas de mercado

Indicador 6 Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisi-

ciones son eficientes.

Indicador 7 Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas

Indicador 8 Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solu-

ción de controversias.

Pilar IV : Integridad del Sistema de Adquisiciones Públicas

Indicador 9 El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría

Indicador 10 Eficiencia del mecanismo de apelaciones

Indicador 11 Nivel de Acceso a la Información

Indicador 12 En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción

II. Resultados de la Evaluación de Indicadores de cumplimiento y Desempeño

Anexos


3

Glosario

ADP Adjudicación Directa Pública

ADS Adjudicación Directa Selectiva

AMC Adjudicación de Menor Cuantía

CAD Ciudadanos al Día

CAS Contrato Administrativo de Servicios

CAN Comisión de Alto Nivel Anticorrupción

CCP Certificación de Crédito Presupuestario

CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratégico

CGC Condiciones Generales de Contrato

CGR Contraloría General de la República

CP Concurso Público

CUBSO Catálogo Único de Bienes, Servicios y Obras

DGETP Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público

DGPP Dirección General de Presupuesto Publico

DTN Dirección Técnico Normativa

ETE Entidades de Tratamiento Empresarial

FIDIC Fédération Internationale Des Ingénieurs-Conseils

FONAFE Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial

del Estado

IICI Índice de Implementación del Sistema de Control Interno

LCE Ley de Contrataciones del Estado

LGSNP Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto

LOPE Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

LP Licitación Publica

MEBA Módulo de Entrenamiento Básico para Auditores

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MYPE Micro y Pequeña Empresa

NCI Normas de Control Interno

OCI Órgano de Control Institucional

OD Oficinas Desconcentradas del OSCE

OEC Órgano encargado de las contrataciones

OEI Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios

ONPE Oficina Nacional de Procesos Electorales

OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado

OTE Organismo Técnico Especializado

PAB-AC Programa de Acreditación Básica en Auditoría de Cumplimien-

to

PAC Plan Anual de Contrataciones

PAI-AC: Programa de Acreditación Intermedia en Auditoría de Cumpli-

miento


4

PAS Programa de Acompañamiento y Seguimiento

PDC Plan de Desarrollo Concertado

PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado

PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional

PEI Plan Estratégico Institucional

PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual

PIA Presupuesto Institucional de Apertura

POI Plan Operativo Institucional

PP Programas Presupuestales

PpR Presupuesto por Resultados

PROINVERSIÓN Agencia de Promoción de la Inversión Privada

PRONAA Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

RCE Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado

RENIEC Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

RNP Registro Nacional de Proveedores

RUC Registro Único de Contribuyente

SCI Sistema de Control Interno

SDC Sub Dirección de Desarrollo de Capacidades

SEACE Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Es-

tado

SERVIR Autoridad Nacional del Servicio Civil

SIAF Sistema Integrado de Administración Financiera

SINAD Sistema Nacional de Atención de Denuncias

SNC Sistema Nacional de Control

TUO Texto Único Ordenado

TUPA Texto Único de Procedimientos Administrativos

UIT Unidades Impositivas Tributarias


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PARTE I Indicadores y Sub-Indicadores de Línea de Base

PILAR I. MARCO LEGISLATIVO Y REGULATORIO

1. El marco legislativo y regulatorio para las adquisiciones públicas cumple

con las normas acordadas y con las obligaciones aplicables.

1.a. Esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y regulatorio.

1.b. Procedimientos usados para las Adquisiciones.

1.c. Reglas de publicidad y plazos.

1.d. Reglas sobre la participación.

1.e. Documentos de licitación y especificaciones técnicas.

1.f. Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación.

1.g. Presentación, recepción y apertura de las ofertas.

1.h. Protestas.

2. Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Implementación

2.a. Reglas de implementación que definen procesos y procedimientos no

incluidos en la legislación de jerarquía superior.

2.b. Documentos modelo de licitación para bienes, obras y servicios.

2.c. Procedimientos para la precalificación.

2.d. Procedimientos adecuados para la contratación de servicios u otros

casos en los que la capacidad técnica es un criterio clave.

2.e. Guía o manual del usuario para las entidades contratantes.

2.f. Condiciones Generales de Contrato (CGC) para contratos del sector

público lo que incluye bienes, obras y servicios en concordancia con

los requisitos nacionales y, cuando fuese aplicable, con los requeri-

mientos internacionales.

PILAR II. MARCO INSTITUCIONAL Y CAPACIDAD DE GESTIÓN

3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien integrado y es

parte del sistema de gobernabilidad del sector público

3.a. La planificación de las adquisiciones y los gastos asociados son parte

del proceso de formulación del presupuesto y contribuyen a una pla-

nificación plurianual.

3.b. La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brindan sopor-

te a la adquisición, ejecución del contrato y su pago en tiempo y for-

ma.

3.c. No se inician las acciones de contratación sin las asignaciones presu-

puestarias pertinentes.


6

3.d. Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemática para cer-

tificar la ejecución del presupuesto y conciliar dicha ejecución con la

programación presupuestaria.

4. El país cuenta con un ente normativo/regulatorio funcional

4.a. El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la base

para el ente normativo/regulatorio.

4.b. El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades.

4.c. La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de indepen-

dencia y autoridad (poderes formales) del ente deben ser adecuados y

concordantes con las responsabilidades.

4.d. Las responsabilidades también deben considerar la independencia y la

claridad para evitar el conflicto de intereses y la participación directa

en la implementación de las adquisiciones.

5. Existencia de capacidades para el desarrollo funcional

5.a. El país cuenta con un sistema para recolectar y difundir información

sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a licitar, solicitudes

de propuestas e información sobre adjudicación de contratos.

5.b. El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y monitorear las

estadísticas nacionales sobre adquisiciones.

5.c. Existe una estrategia sostenible así como capacidad de entrenamiento

para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el desarrollo de las ca-

pacidades de los participantes en el gobierno y en el sector privado

para que comprendan las reglas y reglamentaciones y cómo deben

implementarlas.

5.d. Control de calidad de desempeño del personal

PILAR III. ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS DE MERCADO

6. Las operaciones y prácticas del país que se relacionan con las adquisi-

ciones son eficientes.

6.a. El nivel de competencia para las adquisiciones de los funcionarios de

Gobierno responsables por las adquisiciones dentro de la Entidad es

consistente con sus responsabilidades.

6.b. Los programas de capacitación e información sobre adquisiciones para

funcionarios del Gobierno y participantes del sector privado satisfacen

la demanda existente.

6.c. Hay normas ya establecidas para proteger los registros y documentos

relacionados con las transacciones y con la administración de contra-

tos.


7

6.d. Disposiciones sobre Delegación de autoridad

7. Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas

7.a. Existen mecanismos efectivos para la asociación entre los sectores pú-

blico y privado.

7.b. Las instituciones del sector privado están bien organizadas y pueden

facilitar el acceso al mercado.

7.c. No existen limitaciones sistémicas importantes (por ejemplo, un acceso

inadecuado al crédito, prácticas de contratación inapropiadas, etc.) que

inhibirían la capacidad del sector privado de acceder al mercado de las

adquisiciones.

8. Existencia de disposiciones sobre administración de contratos y solución

de controversias.

8.a. Los procedimientos para la administración de los contratos se encuen-

tran claramente definidos, lo que incluye los procedimientos de inspec-

ción y aceptación, los de control de calidad y los métodos de revisión y

emisión de enmiendas a los contratos en tiempo y forma.

PILAR IV. INTEGRIDAD DEL SISTEMA DE ADQUISICIONES PÚBLI-

CAS

9. El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría

9.a.. Debe existir un marco legal, una organización, políticas y procedimien-

tos para el control interno y externo y para la verificación de las adqui-

siciones públicas para brindar un marco de control operativo.

9.b. La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y recomendaciones del

marco de control proporcionan un entorno que favorece el cumplimien-

to

9.c. El sistema de control interno brinda información oportuna sobre cum-

plimiento a fin de permitir las acciones de gestión

9.d. Los sistemas de control internos se encuentran suficientemente defini-

dos como para permitir la realización de auditorías de desempeño

9.e. Los auditores se encuentran lo suficientemente informados sobre los

requisitos de adquisiciones y los sistemas de control para realizar audi-

torías de calidad que contribuyan al cumplimiento


8

10. Eficiencia del mecanismo de apelaciones

10.a. Las decisiones se discuten sobre la base de la información disponible y

la decisión final puede ser revisada y tomada por un ente (o autoridad)

con capacidad de exigir su cumplimiento conforme a las leyes

10.b. El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de manejarlas en

forma eficiente y una manera de aplicar la reparación impuesta.

10.c. El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equilibradas y

justificadas sobre la base de la información disponible

10.d. Las decisiones se publican y se encuentran a disposición de todas las

partes interesadas y del público

10.e. El sistema asegura que el ente encargado de revisar las protestas tenga

plena autoridad e independencia para resolverlas

11. Nivel de Acceso a la Información

11.a. La información se publica y distribuye a través de los medios disponi-

bles con el apoyo de la tecnología de la información cuando fuese fac-

tible

12. En el país existen medidas éticas y de lucha contra la corrupción

12.a. El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que incluye los do-

cumentos de licitación y los contratos, contiene disposiciones sobre la

corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no

ético y establece (ya sea en forma directa o por referencia a otras leyes)

las acciones que podrán tomarse en relación con dicha conducta.

12.b. El sistema legal define las responsabilidades, la rendición de cuentas y

las penalidades para los individuos y las empresas que se detecta han

participado en prácticas fraudulentas y corruptas

12.c. Existen pruebas que demuestran la aplicación de resoluciones y penas

12.d. Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude y la co-

rrupción en las adquisiciones públicas

12.e. Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y los benefi-

ciarios finales de las adquisiciones/usuarios finales), apoyan la creación

de un mercado de adquisiciones conocido por su integridad y conducta

ética

12.f. El país debe contar con un mecanismo seguro para denunciar conduc-

tas fraudulentas, corruptas o poco éticas

12.g. Existencia de Códigos de Conducta / Códigos de ética para participan-

tes involucrados en aspectos de los sistemas de gestión financiera pú-

blica que también contienen disposiciones sobre divulgación de infor-

mación para aquellas en cargos que implican toma de decisiones


9

Resultados de la Evaluación

Pilar I – Marco Legislativo y Regulatorio

Indicador 1. El marco legislativo y regulatorio para las adquisicio-

nes públicas cumple con las normas acordadas y con las obligacio-

nes aplicables

El indicador abarca los instrumentos legales y regulatorios desde el más alto nivel

(leyes, reglamentaciones, decretos, nacionales etc.) hasta la reglamentación detalla-

da, los procedimientos y los documentos de licitación formalmente utilizados. Este

indicador se desglosa en ocho sub-indicadores (a-h) que reciben un puntaje indivi-

dual.

Sub-indicador 1 (a) – Esfera de aplicación y cobertura del marco legislativo y regu-

latorio

El propósito de este sub-indicador es determinar si el conjunto de normas legales y

las reglamentaciones cumple con las siguientes condiciones:

(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica (le-

yes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está clara-

mente establecida.

(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente accesibles

para el público en forma gratuita.

(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que incluye

servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se utilicen fondos

del presupuesto nacional.

Diagnóstico desagregado según parámetros

(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma jerárquica

(leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos) y su precedencia está

claramente establecida.

La normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada en

forma jerárquica y su precedencia está claramente establecida. El marco legal peruano

distingue entre disposiciones de rango constitucional, legal, reglamentario y direct i-

vas, existiendo un orden de jerarquía firmemente establecido, tal como se reseña a

continuación:


10

La Constitución Política del Perú, en su artículo 76º, consagra que las obras y la

adquisición de bienes y suministros con utilización de fondos o recursos públicos

se ejecutan obligatoriamente por licitación pública, y que la contratación de ser-

vicios y proyectos se hace por concurso público. Adicionalmente, el citado artícu-

lo indica que por Ley se establece el procedimiento, las excepciones y las respec-

tivas responsabilidades.

La Ley de Contrataciones del Estado (LCE)1 desarrolla diversos aspectos relati-

vos a la contratación pública, tales como su ámbito de aplicación, los impedimen-

tos para contratar con el Estado, los métodos de contratación, el Registro Nacio-

nal de Proveedores (RNP), el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado

(SEACE), entre otros aspectos.

El Reglamento de la Ley de Contrataciones (RCE) desarrolla las disposiciones

establecidas en la LCE, precisando los aspectos que las Entidades deben tener en

cuenta para contratar bienes, servicios y obras.

Las Directivas aprobadas por el Consejo Directivo del Organismo Supervisor de

las Contrataciones del Estado2 complementan la regulación relativa a las contra-

taciones públicas, detallando reglas específicas para determinados aspectos que

requieren ser desarrollados.

(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fácilmente ac-

cesibles para el público en forma gratuita.

La normativa de contrataciones del Estado se publica en el Diario Oficial El Peruano,

tanto en su versión impresa como en su página web (www.elperuano.com.pe). Adi-

cionalmente, el OSCE publica en su portal web (www.osce.gob.pe) las normas sobre

1 A partir del 09 de enero del 2016, se encuentra vigente la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del

Estado, así como su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF. No obstante, toda vez que la evaluación del impacto de una norma supone la existencia de un periodo suficiente

desde su entrada en vigencia que permita recoger evidencia empírica, el presente diagnóstico se

realizará con base a la LCE y el RCE vigente hasta el 08 de enero del 2016.

En tal sentido, toda mención en el presente informe a la “Ley” o “LCE” hace referencia a aquélla

aprobada por Decreto Legislativo N° 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de

Contrataciones que entró en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicará expresamente “Ley N°

30225”.

2 El 4 de junio de 2008, se publicó el Decreto Legislativo Nº 1017, que aprobó una nueva Ley

de Contrataciones del Estado y creó el OSCE sobre la base del Consejo Superior Contrataciones

del Estado - CONSUCODE, siendo que dicha Ley y su Reglamento entraron en vigor el 01 de fe-

brero del 2009. El artículo 59 de la Ley detalla las funciones del OSCE, tales como supervisar, de manera selectiva

y aleatoria, los procesos de contratación; administrar el Registro Nacional de Proveedores y el

Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado; emitir directivas, lineamientos y manuales, así

como absolver consultas sobre las materias de su competencia; organizar y desarrollar arbitrajes,

entre otras.

http://www.editoraperu.com.pe/

http://www.osce.gob.pe/


11

contrataciones, resoluciones emitidas por el Tribunal3, laudos arbitrales, opiniones y

pronunciamientos. Asimismo, se han publicado cuadros comparados de las modifica-

ciones realizadas a la LCE y su RCE, que permiten una fácil identificación de las mo-

dificaciones.

Además, en mayo del 2015, el OSCE implementó el Buscador de Interpretación Nor-

mativa en Contrataciones del Estado (http://portal.osce.gob.pe/osce/content/buscador-

de-interpretacion-normativa), que permite identificar de manera rápida y fácil la in-

terpretación vinculante que el OSCE ha formulado a la LCE, RCE y Directivas. Esta

herramienta ha sido certificada por la Asociación Civil Ciudadanos al Día como una

buena práctica en gestión pública 2015, en la categoría de Transparencia y Acceso a

la Información.

Cabe precisar que, a diferencia de lo que ocurría en el año 2008, hoy las Entidades

públicas y la ciudadanía en general conocen y utilizan masivamente los portales insti-

tucionales antes mencionados para acceder fácilmente a la normativa de contratacio-

nes del Estado. Hoy en día, habiéndose masificado el uso del Internet, todas las Enti-

dades utilizan el SEACE para el registro de sus contrataciones, esto es más de tres mil

Entidades, incluidos los gobiernos locales, lo que evidencia que cualquier persona

puede acceder al marco normativo que publica el OSCE en su portal.4

Asimismo, OSCE ha desarrollado la herramienta innovadora INFOSCE que engloba

cinco (05) buscadores, que permitirá al usuario acceder a los informes, resoluciones,

opiniones, laudos y pronunciamientos de las diferentes dependencias del OSCE, así

como del Tribunal de Contrataciones del Estado. De esta manera, además de las reso-

luciones del Tribunal, el usuario podrá encontrar documentos emitidos por la Direc-

ción de Gestión de Riesgos, la Dirección Técnico Normativa, la Dirección de Arbitra-

je y Archivo del OSCE.

(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servicios (lo que

incluye servicios de consultoría) para todas las contrataciones donde se

utilicen fondos del presupuesto nacional.

De modo preliminar, corresponde precisar que el régimen de contrataciones en el Perú

3 De acuerdo con el artículo 63 de la Ley, el Tribunal de Contrataciones del Estado es un órgano

resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE. Tiene, entre otras, las funcio-

nes de resolver, de ser el caso, las controversias que surjan entre las Entidades, los participantes y

los postores durante el proceso de selección, así como aplicar las sanciones de inhabilitación tem-

poral y definitiva a los proveedores, participantes, postores, contratistas, árbitros y expertos inde-

pendientes, según corresponda en cada caso. 4 Si bien el RCE establecía, excepcionalmente, que las Entidades que no tengan acceso a Internet

podían solicitar autorización al OSCE para registrar información de sus contrataciones al cierre

de cada trimestre, no se han recibido solicitudes de este tipo en los últimos tres (3) años, lo que

evidencia la accesibilidad de Internet para todas las Entidades.

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/buscador-de-interpretacion-normativa

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/buscador-de-interpretacion-normativa


12

se rige por la LCE, que abarca las contrataciones que deben realizar las Entidades pa-

ra proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago del precio o de la retri-

bución correspondiente con fondos públicos. No se encuentran comprendidas dentro

del ámbito de aplicación de dicha LCE, las concesiones y las asociaciones público

privadas, las cuales se rigen por su propia normativa.

Si bien la cobertura de la LCE es, en principio universal, otras disposiciones con ran-

go de ley excluyen excepcionalmente de su ámbito a ciertas Entidades o temporal-

mente a determinados segmentos del gasto. Así, la creación de regímenes especiales

que buscan acortar los plazos establecidos en el régimen general, genera la existencia

de regímenes paralelos que pueden dificultar el entendimiento de las reglas aplicables

a las contrataciones del Estado, afectando la existencia de un sistema unitario.5

A modo de ejemplo, se mencionan a continuación algunas disposiciones que crean

regímenes especiales de contratación de ciertas entidades:

Primera Disposición Complementaria Transitoria de la LCE, que exceptúa a

PROINVERSIÓN de aplicar el régimen general para determinadas contrataciones.

Decreto Supremo Nº 008-2012, que crea el programa nacional de alimentación es-

colar QALI WARMA, en virtud del cual se ha aprobado un Manual de Compras

del Modelo de Cogestión para la Atención del Servicio Alimentario del Programa

Nacional de Alimentación Escolar QALI WARMA.

Ley Nº 28840, que autoriza a la empresa Petróleos del Perú S.A. a contar con un

régimen de adquisiciones particular, que representa un 2.2% del monto total adju-

dicado en el 2015, de acuerdo con el informe de indicadores y desempeño.

No obstante, con la vigencia de la Ley N° 30225, se espera que se reduzca la aproba-

ción de regímenes excepcionales, toda vez que las Entidades tienen ahora la posibili-

dad de utilizar nuevos procedimientos que se adecúan a objetos contractuales especí-

ficos que requieren de mayor flexibilidad.

También debe considerarse que existía la práctica de evadir el régimen general de

contrataciones mediante la suscripción de convenios de cooperación, gestión y otros

de naturaleza análoga, suscritos entre Entidades y organismos internacionales, los

cuales operaban en virtud de convenios internacionales, aun sin mediar donación y/u

operación oficial de crédito. No obstante, la Ley N° 30225 ha eliminado esta posibili-

5 Ello genera riesgos pues al limitarse los plazos de actuación de los participantes, postores y fun-

cionarios encargados de las contrataciones, flexibilizarse requisitos, o admitirse la realización de

contrataciones directas, se podría favorecer la obtención de ofertas poco serias o mal estructura-

das, evaluaciones de baja calidad técnica, o, inclusive, direccionamientos hacia determinados pro-

veedores.


13

dad.

Del mismo modo, se han emitido algunos decretos de urgencia de aplicación temporal

que, en la generalidad de los casos, establecen procedimientos especiales para acortar

plazos y flexibilizar requisitos, en el entendido que ello permitiría contrataciones más

eficientes en el menor tiempo posible.6

Criterios de Calificación Puntaje

El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con las

siguientes condiciones:

(a) Se encuentra adecuadamente registrado y organizado en forma

jerárquica (leyes, decretos, reglamentaciones, procedimientos)

y su precedencia está claramente establecida.

(b) Todas las leyes y reglamentaciones se publican y resultan fá-

cilmente accesibles para el público en forma gratuita.

(c) Abarca de un modo universal todos los bienes, obras y servi-

cios (lo que incluye servicios de consultoría) para todas las con-

trataciones donde se utilicen fondos del presupuesto nacional.

3

El conjunto de normas legales y reglamentaciones cumple con las

condiciones establecidas en a (a) más una de las otras condiciones

establecidas arriba.

2

El conjunto de normas legales y las reglamentaciones cumple con

las condiciones establecidas en (a) solamente. 1

El sistema no cumple substancialmente con ninguna de las condi-

ciones enumeradas arriba. 0

Es así que, de acuerdo con el diagnóstico anterior realizado para el sub-indicador 1(a),

la normativa de contrataciones del Estado se encuentra adecuadamente organizada en

forma jerárquica y su precedencia está claramente establecida, siendo todas las leyes y

reglamentaciones fácilmente accesibles para el público en forma gratuita.

No obstante, si bien en estricto todas las formas en las cuales el Estado se vincula con

terceros para contratar bienes, servicios u obras con fondos públicos se encuentran

reguladas mediante el régimen general o alguna normativa especial, el objeto de la

presente evaluación supone la búsqueda de que estas contrataciones se realicen me-

diante un único régimen general, ya que la multiplicidad de regímenes dificulta la

aplicación de la normativa para los operadores así como para su supervisión y control.

6 Decretos de urgencia con procedimientos de excepción, entre otros:

Decreto de Urgencia N.º 004-2015, de fecha 07.09.15, mediante el cual se dictan medidas para

la ejecución de intervenciones ante el periodo de lluvias 2015-2016 y la ocurrencia del fenó-

meno del Niño.

Decreto de Urgencia Nº 058-2011, de fecha 26.10.2011, mediante el cual se dictan medidas ur-

gentes y extraordinarias en materia económica y financiera para mantener y promover el dina-

mismo de la economía nacional.


14

Por tal motivo, se asigna un puntaje de 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, dado el puntaje obtenido, se recomienda evitar la aprobación de nor-

mas que, al excluir a determinadas Entidades o segmentos del gasto de la aplicación

de la LCE afectan la consolidación del régimen general de contrataciones como un

sistema unitario.

Sub-indicador 1 (b) – Procedimientos usados para las Adquisiciones.

Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con todas las condiciones que se

mencionan a continuación:

(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las adquisi-

ciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las que

puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisito de aprobación

por un funcionario que asumirá las responsabilidades correspondientes.

(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las contrata-

ciones públicas.

(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la competencia.

(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacional y se

asegura su concordancia con las normas internacionales.


(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para las

adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones

bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo que incluye un requisi-

to de aprobación por un funcionario que asumirá las responsabilidades co-

rrespondientes.

La LCE y el RCE definen los procedimientos que las Entidades sujetas al régimen

general deben utilizar para realizar sus contrataciones. La normativa no otorga facul-

tades discrecionales para que las Entidades elijan la modalidad o tipo de proceso de

selección que debe ser convocado.

Así, en principio, en el supuesto que una Entidad requiera adquirir bienes, contratar

servicios o ejecutar obras, deberá convocar el tipo de proceso de selección que corres-

ponda al objeto contractual y a la cuantía. Para tales efectos, la LCE reconoce diferen-

tes tipos de procesos de selección: licitación pública, concurso público, adjudicación


15

directa7 pública y selectiva y adjudicación de menor cuantía. Todos ellos se pueden

considerar “abiertos” porque admitían la participación de cualquier proveedor intere-

sado.

Cabe precisar que la normativa vigente a la fecha mantiene la distinción de procedi-

mientos de selección en función al objeto contractual y la cuantía, manteniendo la po-

sibilidad de la participación de cualquier interesado.8

Además, la Ley N° 30225 ha contemplado nuevos procedimientos de selección en

atención a las características particulares de determinados objetos de contratación,

permitiendo incluso que en el RCE se puedan establecer modalidades especiales de

contratación, lo que permitirá la aprobación de nuevas formas de contratación ade-

cuadas a las nuevas necesidades que surjan.

Cada uno de los procesos previstos por la LCE tiene sus propias formalidades, etapas,

plazos y requisitos, que están desarrollados en el Reglamento.

De este modo, se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles para

las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con las condiciones bajo las

que puede aplicarse cada procedimiento. Cabe precisar además que la normativa ha

previsto las responsabilidades correspondientes para los actos del proceso de selec-

ción.

Así, de acuerdo con el artículo 25 de la LCE, los miembros del Comité Especial9 son

solidariamente responsables de que el proceso de selección realizado se encuentre

conforme a LCE y responden administrativa y/o judicialmente, en su caso, respecto de

cualquier irregularidad cometida en el mismo que les sea imputable por dolo, negli-

gencia y/o culpa inexcusable. De otro lado, según el artículo 10 del RCE, el OEC tie-

ne a su cargo la custodia y responsabilidad del Expediente de Contratación, salvo en

el período en el que dicha custodia esté a cargo del Comité Especial. También es res-

ponsable de remitir el Expediente de Contratación al funcionario competente para su

aprobación, de acuerdo a sus normas de organización interna.

7 La denominación adjudicación directa alude a un proceso competitivo que en esencia tienen carac-

terísticas similares a las licitaciones y concursos, pero con plazos más cortos.

8 La Ley N° 30225 establece los siguientes procedimientos de selección: Licitación Pública, Concur-

so Público, Adjudicación Simplificada, Selección de Consultores Individuales, Comparación de

Precios, Subasta Inversa Electrónica, Contratación Directa, así como el método especial de Catá-

logos Electrónicos de Acuerdo Marco. 9 El Comité Especial tiene a su cargo la elaboración de las Bases y la organización, conducción y

ejecución del proceso de selección. Es designado por la Entidad y está integrado por tres (3)

miembros, uno de los cuales debe pertenecer al área usuaria y otro al OEC. Necesariamente al-

guno de los miembros debe tener conocimiento técnico en el objeto de la convocatoria.


16

(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar las con-

trataciones públicas.

Conforme a lo señalado en el literal precedente, los procesos de selección que recono-

ce la LCE (licitación pública, concurso público, adjudicación directa pública y selec-

tiva, así como adjudicación de menor cuantía) se pueden considerar “abiertos” porque

admiten la participación de cualquier proveedor interesado.

Asimismo, las órdenes de compra derivadas de los convenios marco suponen una

competencia entre los proveedores en la medida en que éstos, después de haber suscri-

to el convenio, pueden reducir los precios de sus productos y así competir para tener

mayores probabilidades de contratar con el Estado.

Ahora bien, de acuerdo con la metodología aplicada a la presente evaluación, respecto

al sub-indicador bajo comentario se señala que “el marco legal debe establecer la li-

citación pública como método establecido para efectuar las adquisiciones. Las leyes y

reglamentaciones deben definir las situaciones en las que otras formas de competen-

cia restringida y contratación directa pueden utilizarse asegurando que queden cla-

ramente explicitados los niveles de aprobación” (el subrayado es nuestro).10

Así, se advierte que el sub-indicador bajo comentario busca que se establezca la LP

como método para las contrataciones, sin perjuicio de otras formas de competencia

restringida y contratación directa. De este modo, el concepto utilizado en la metodo-

logía de “licitación” se asocia, en el caso del Perú, a todos los procesos que permiten

la participación de cualquier proveedor interesado (LP, CP, ADP y ADS, AMC y ór-

denes derivadas de convenios marco), en contraste con otras formas de competencia

restringida o contratación directa.

Por lo tanto, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño

que incluye el presente diagnóstico, se han agrupado todas las contrataciones que se

han realizado de manera “abierta” durante el 2015, esto es, que admitían la participa-

ción de cualquier interesado, sin restricciones, frente a aquellas contrataciones que se

realizaban directamente (exoneraciones11).

Es así que, tal como se muestra en el cuadro a continuación, 98.9% del número de

contrataciones realizadas durante el 2015 y 92.2% del monto de las mismas, se reali-

zaron de manera abierta, no habiendo diferencias sustanciales en el índice de partici-

pación según el tipo de proceso de selección.12

10 Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). Metodología para la eva-

luación de los sistemas nacional de adquisiciones públicas, versión 4, 2006, pp. 12.

11 De acuerdo con la Ley N° 30225, las exoneraciones se denominan Contrataciones Directas.

12 En el diagnóstico del Pilar III de este informe se puede revisar mayor información sobre el merca-

do de contratación pública en el Perú.


17

Sólo 1.1% del número de contrataciones se realizaron mediante exoneraciones, lo que

evidencia que la gran mayoría de contrataciones se adjudicaron mediante procesos

“abiertos”, cumpliéndose el criterio bajo comentario.

PeriodoNº de Procesos

Adjudicados

Valor Adjudicado

(en mill de S/.)

Nº de Procesos

Adjudicados Totales en el

Régimen General1/

Valor Adjudicado Total en

el Régimen General1/

% de

Participación

en Número

% de

Participación

en Monto

Año 2015* 178,242 S/. 26,017.3 180,195 S/. 28,208.7 98.9% 92.2%

Año 2014 169,449 S/. 28,820.2 170,544 S/. 31,078.3 99.4% 92.7%

Año 2013 170,206 S/. 32,136.2 171,428 S/. 33,743.7 99.3% 95.2%

Año 2012 130,908 S/. 29,809.0 132,231 S/. 30,983.7 99.0% 96.2%

1/ Régimen General incluye procesos clásicos, subasta, exoneraciones, convenio marco

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.

(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la compe-

tencia.

Como regla general, la LCE prohíbe fraccionar una contratación con el objeto de

cambiar el tipo de proceso de selección que corresponda según la necesidad anual, o

de evadir la aplicación de la normativa de contrataciones del Estado para dar lugar a

contrataciones menores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias,13 y/o de acuerdos

comerciales suscritos por el Estado peruano en materia de contratación pública. Asi-

mismo, desde septiembre del 2013, las Entidades están obligadas a registrar en el

SEACE dichas contrataciones, lo que permite su evaluación por parte de los órganos

del SNC, así como por parte de los órganos competentes del OSCE.

Asimismo, la normativa establece expresamente que el OEC en cada Entidad es res-

ponsable en caso de incumplimiento de la prohibición de fraccionamiento, siendo que,

de manera general, además, el artículo 46 de la LCE precisa que los funcionarios y

servidores, así como los miembros del Comité Especial que participan en los procesos

de contratación de bienes, servicios y obras, son responsables del cumplimiento de la

LEC y el RCE. Adicionalmente, la Ley N° 30225 detalla las sanciones que debían

imponerse, en caso de su incumplimiento.14

13 Cabe precisar que la Ley N° 30225 ha ampliado su ámbito de inaplicación a ocho (8) UITs, man-

teniéndose la supervisión del cumplimiento de la prohibición de fraccionamiento también en estos casos por parte de los órganos competentes del OSCE.

14 Cabe precisar que con la Ley N° 30225, y su Reglamento, se ha precisado la responsabilidad en

caso de fraccionamiento a cualquier funcionario de las diversas áreas de la Entidad que intervie-

nen en un procedimiento de contratación y que tuvieran responsabilidad en la configuración del

fraccionamiento.


18

(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública internacio-

nal y se asegura su concordancia con las normas internacionales.

El régimen general no distingue los procesos de selección según el origen de los bie-

nes y servicios o la procedencia de los proveedores; por tal razón, no está prevista la

figura de la Licitación Pública Internacional. Si la ejecución de las prestaciones se

realizará en el Perú, debe emplearse una licitación o el proceso que corresponda según

su cuantía y objeto, no existiendo trato diferenciado según la procedencia de los pro-

veedores. Además, todas las licitaciones públicas establecen requerimientos y plazos

acordes con estándares internacionales aceptados y en respeto de los Tratados y com-

promisos internacionales suscrito por el Estado peruano, por lo que se cumple con el

criterio bajo comentario.


El marco legal cumple con todas las condiciones que se mencionan a

continuación:

(a) Se establecen sin ambigüedades los procedimientos permisibles

para las adquisiciones, en un nivel jerárquico adecuado, junto con

las condiciones bajo las que puede aplicarse cada procedimiento, lo

que incluye un requisito de aprobación por un funcionario que asu-

mirá las responsabilidades correspondientes.

(b) La licitación pública es el procedimiento establecido para efectuar

las contrataciones públicas.

(c) Se prohíbe el fraccionamiento de contratos que apunte a limitar la

competencia.

(d) Se especifican las normas adecuadas para la licitación pública in-

ternacional y se asegura su concordancia con las normas internacio-

nales.

3

El marco legal cumple con las condiciones estipuladas en (a) y (b) más

una de las condiciones restantes. 2

El marco legal cumple con las condiciones a) y (b) 1

El marco legal no cumple sustancialmente con ninguna de las cuatro

condiciones establecidas más arriba en a), b), c) y d) 0

De acuerdo con la evaluación anterior efectuada para el sub-indicador 1(b), existe una

definición clara de los procedimientos que resultan aceptables para efectuar las adqui-

siciones, así como de las circunstancias bajo las cuales resulta adecuado cada proce-

dimiento, habiéndose cumplido con todas las condiciones detalladas en los criterios de

calificación, por lo que se asigna puntaje 3.

Puntaje obtenido: 3


19

Sub-indicador 1 (c) – Reglas de publicidad y plazos.

Este sub-indicador evalúa si el marco legal cumple con las siguientes condiciones:

(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor único

o una cotización de precios se publiquen.

(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con la me-

todología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferen-

tes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación. Los

plazos son mayores en el caso de competencia internacional.

(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un periódico

de cobertura y circulación nacional o en una página única de Internet oficial del

gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las oportunidades de licita-

ciones públicas.

(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para permitirle a

los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas.


(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de proveedor

único o una cotización de precios se publiquen.

La LCE obliga a todas las Entidades a publicar oportunamente en el SEACE, bajo

sanción de nulidad y responsabilidad, la información relativa a sus procesos de selec-

ción, contratos y su ejecución, y los demás actos que requieran ser publicados: Plan

Anual de Contrataciones (PAC), convocatorias de todos los procedimientos conjun-

tamente con los pliegos de condiciones o Bases, resumen ejecutivo del estudio de po-

sibilidades que ofrece el mercado, pliegos de absolución de consultas y observacio-

nes, las Bases integradas, actas de presentación de propuestas, cuadros de calificación

y adjudicación de contratos, documentos que resuelven recursos impugnativos y los

contratos. Asimismo, establece la obligación de registrar en el SEACE todas las órde-

nes de compra y de servicio emitidas durante el mes.

El SEACE (www.seace.gob.pe) es el único portal electrónico oficial del Estado, que

permite el intercambio de información y difusión sobre las contrataciones del Estado,

así como la realización de transacciones electrónicas.

El registro de información en el SEACE, así como el acceso a dicha información, son

gratuitos. Dicho registro es de exclusiva responsabilidad de las Entidades. El RCE

prevé que la información que se registra en el SEACE debe ser idéntica a la informa-

ción que se tiene como documento final para la realización de cualquier acto en el

proceso de contratación, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese solicitado

la activación del certificado SEACE y de aquél que hubiera registrado la información.


20

La publicación de esta información en el SEACE permite acceso a oportunidades de

negocio, así como a la supervisión y control de parte de los organismos competentes y

de la sociedad civil.

(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con

la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que

los oferentes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la

invitación. Los plazos son mayores en el caso de competencia internacio-

nal.

El Reglamento establece que en las licitaciones y concursos públicos, el plazo entre el

llamado a licitación y la presentación de ofertas no puede ser menor a veintidós (22)

días hábiles (aproximadamente 30 días calendario), en concordancia con los estánda-

res internacionales aceptados, así como con los Tratados y compromisos internaciona-

les suscritos por el Perú.15 Asimismo, para el caso de los procesos menores, se esta-

blecen plazos mínimos acordes con la naturaleza y objeto de la contratación, que per-

mitan a los participantes preparar su oferta.16 Cabe precisar que el SEACE no permite

el registro de procesos de selección con plazos menores al mínimo establecido por la

norma.

Por lo tanto, la publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consistente con

la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones públicas para que los oferen-

tes potenciales puedan obtener los documentos y responder a la invitación, lo que se

condice con estándares internacionales aceptados.

(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un pe-

riódico de cobertura y circulación nacional o en una página única de In-

ternet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican todas las

oportunidades de licitaciones públicas.

Tal y como se mencionó en el literal a) del presente sub-indicador, el SEACE es el

único portal electrónico oficial del Estado, donde deben publicarse obligatoriamente

todas las convocatorias a los procesos de selección y al cual puede acceder fácilmente

15 Si bien este plazo mínimo es internacionalmente aceptado como idóneo para que las empresas de

un Estado parte participen en los procesos convocados por Entidades del otro Estado, cabe indicar

que si el objeto de la convocatoria lo amerita, una Entidad puede establecer plazos mayores. De

acuerdo con el levantamiento de información realizado para sustentar este diagnóstico, en prome-

dio, durante el año 2015, desde la convocatoria hasta la presentación de propuestas en licitacio-

nes públicas y concursos públicos existió un plazo de 34.5 días hábiles, mientras que, en el caso de

Adjudicaciones Directas Públicas y Selectivas, cuyo plazo mínimo legal desde la convocatoria has-

ta la presentación de propuestas es de 10 días hábiles, en promedio, dicho plazo se extendió a 14 días hábiles.

16 Por ejemplo, el Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos establece que una Entidad contra-

tante puede establecer un plazo menor a 30 días calendario, siempre que se verifiquen determina-

das condiciones establecidas en el Tratado, siendo que en ningún caso el plazo puede ser menor a

10 días calendario.


21

cualquier persona.

(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para permi-

tirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar

ofertas.

El contenido de la convocatoria en el SEACE incluye suficiente información que

permite a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en presentar ofertas,

siendo que, de requerir mayor información, pueden revisar las Bases que se encuen-

tran a disposición de los participantes en la ficha de convocatoria, bajo sanción de nu-

lidad.


El marco legal cumple con las siguientes condiciones:

(a) Exige que las oportunidades para adquisiciones que no sean de pro-

veedor único o una cotización de precios se publiquen.

(b) La publicación de oportunidades provee suficiente tiempo consisten-

te con la metodología, naturaleza y complejidad de licitaciones pú-

blicas para que los oferentes potenciales puedan obtener los docu-

mentos y responder a la invitación. Los plazos son mayores en el ca-

so de competencia internacional.

(c) La publicación de licitaciones públicas es obligatoria en al menos un

periódico de cobertura y circulación nacional o en una página única

de Internet oficial del gobierno de fácil acceso en donde se publican

todas las oportunidades de licitaciones públicas.

(d) El contenido de la publicación incluye suficiente información para

permitirle a los posibles oferentes decidir su capacidad e interés en

presentar ofertas.

3

El marco legal cumple con las condiciones establecidas en (a) y (b) más


El marco legal solamente cumple con las condiciones plasmadas en (a)

más una de las condiciones restantes. 1

El marco legal solamente cumple con las condiciones (a) mencionada

arriba. 0

Por lo tanto, de acuerdo con el diagnóstico anterior efectuado para el sub-indicador

1(c), las convocatorias de los procesos de selección se publican en el SEACE con el

fin de promover la transparencia, otorgando tiempo suficiente para la presentación de

las ofertas, de acuerdo con estándares internacionales aceptados, siendo que el conte-

nido de la convocatoria incluye suficiente información para que el oferente se interese

en particular, por lo que corresponde asignar un puntaje de 3.

Puntaje obtenido: 3


22

Sub-indicador 1 (d) – Reglas sobre la participación


(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de pro-

veedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones o en con-

formidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medida de lo posible,

de los conceptos de aprobado / no aprobado para determinar las calificaciones.

Sí se permite dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere

justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes determina-

dos.

(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación en las

licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empresas.

(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o co-

rruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cumplimiento

del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones comerciales con

otros países.

(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que promuevan una

competencia justa.


(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o grupo de

proveedores o contratistas simplemente sobre la base de sus calificaciones

o en conformidad con acuerdos internacionales y exige el uso, en la medi-

da de lo posible, de los conceptos de aprobado / no aprobado para determi-

nar las calificaciones. Sí se permite dar preferencia a un precio razonable

(15% o menos); y requiere justificación para adquisiciones reservadas a

grupos de participantes determinados.

La LCE consagra el principio de libre competencia, según el cual los pliegos de con-

diciones deben fomentar la mayor participación de potenciales postores.

De acuerdo con el régimen general, cualquier contratista o proveedor, o grupo de pro-

veedores o contratistas, puede adjudicarse un contrato, siempre que cumpla con los

requerimientos mínimos previstos en los pliegos de condiciones y obtenga el mayor

puntaje total. La metodología para la asignación de puntajes se aplica por igual, con

independencia de la procedencia de los proveedores. Esta metodología comprende dos

etapas: una de evaluación técnica y otra posterior de evaluación económica.17 La eva-

17 De acuerdo con la Ley N° 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica

la metodología de post calificación, con la cual, la oferta se presenta en un único sobre, aplicándo-

se primero los criterios de evaluación de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo

tal que sólo se verifiquen los requisitos de calificación de la oferta mejor evaluada.


23

luación técnica, a su vez, comprende una primera fase de admisión (cumple/no cum-

ple las especificaciones técnicas) y una segunda fase en la que se asignan los puntajes.

Todo proveedor que desee participar de un proceso de selección debe cumplir las si-

guientes condiciones: (i) No estar impedido de contratar con el Estado, según los su-

puestos expresamente contemplados en la Ley; (ii) No estar inhabilitado para contra-

tar con el Estado, por resolución del Tribunal; (iii) Encontrarse inscrito en el Registro

Nacional de Proveedores - RNP, que cuenta con procedimientos específicos para la

inscripción de proveedores extranjeros.

A diferencia de la evaluación practicada en el año 2008, hoy ya no existe la ley que

establecía la obligación de asignar a las propuestas de bienes y servicios elaborados o

prestados en el Perú una bonificación del 20% sobre el puntaje total obtenido, por lo

que no se otorgan este tipo de preferencias.

Adicionalmente, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desem-

peño, de la revisión de una muestra de bases publicadas y de la realización de entre-

vistas a través de las cuales se buscaba determinar si existían restricciones para la par-

ticipación de postores en función a sus condiciones (nacionalidad, origen, localidad,

genero, experiencia exclusiva en un sector determinado, pertenencia a un grupo de-

terminado y similares), no se advierte un número significativo de bases que explíci-

tamente contengan disposiciones que limiten la participación a grupos licitantes por

motivos distintos de sus calificaciones.

(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la participación

en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con otras empre-

sas.

La inscripción en el RNP es requisito indispensable para la presentación de propuestas

y tiene como finalidad garantizar que las Entidades contraten con proveedores que

cuentan con la suficiente capacidad legal, técnica y financiera necesaria para satisfa-

cer sus requerimientos.

De acuerdo con la información publicada por la Oficina de Estudios Económicos del

OSCE18, el número de proveedores registrados en el RNP aumentó considerablemente

en el año 2015, pasando de 117,383 inscritos en el 2014 a 137,167, cifra igualmente

superior al año 2013 (133,904). Cabe precisar que, en el caso de ejecutores de obras, a

diciembre del 2015, se contaba con 16,343 proveedores inscritos, número superior a

18 De acuerdo con el Reglamento de Organización y Funciones del Organismo Supervisor de las

Contrataciones del Estado – ROF del OSCE - aprobado mediante Decreto Supremo N° 076-

2016-EF, uno de los órganos de asesoramiento es la Oficina de Estudios e Inteligencia de Nego-

cios (Art. 6 del ROF), la cual reemplaza a la antes Oficina de Estudios Económicos. Por lo tanto

en adelante en el presente informe se señalará la OEI del OSCE


24

los registrados en los años 2014 (12,406), 2013 (13,543) y 2012 (11,289).

Asimismo, el número de proveedores no domiciliados registrados en el RNP en los

últimos tres años ha crecido sostenidamente (505 proveedores a diciembre del 2013;

549 en el 2014 y 612 en el 2015), lo que evidencia que la inscripción en el RNP no

constituye una barrera para la inscripción de las empresas no domiciliadas.

Adicionalmente, se advierte que el número de proveedores no domiciliados distintos

que contrataron en los últimos tres años con el Estado es superior en más del doble al

número de proveedores no domiciliados registrados en el RNP (1,399 en el 2013;

1,332 en el 2014 y 1,457 en el 2015).

De este modo, se evidencia que el RNP no es una barrera para la participación de pro-

veedores extranjeros, los cuales incluso pueden contratar con el Estado sin requerir

dicho registro cuando las características de la contratación y el mercado así lo ameri-

ten.19

De otro lado, no existe obligación de asociación con otras empresas. Así, para la ins-

cripción en el RNP o la participación en los procesos de selección no se exige a los

proveedores nacionales y extranjeros la conformación de asociaciones o consorcios

entre ellos.

(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delictivas o

corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está sujeta al cum-

plimiento del debido proceso o a la prohibición de establecer relaciones

comerciales con otros países.

Para que el incumplimiento de contratos se constituya en una causal de descalifica-

ción de propuestas, debe haber dado lugar previamente a una sanción de inhabilita-

ción (temporal o definitiva) para contratar con el Estado. La imposición de tales san-

ciones a proveedores se encuentra exclusivamente a cargo del Tribunal de Contrata-

ciones del Estado, previo procedimiento administrativo sancionador, esto es, en estric-

19 Estas contrataciones obedecen, en su mayoría, a la aplicación de los literales i) y o) del artículo

3.3 de la LCE, conforme a los cuales, ésta no es de aplicación para las contrataciones cuyos mon-

tos sea iguales o inferiores a tres (3) Unidades Impositivas Tributarias (UITs), vigentes al momento

de la transacción, así como a las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el

país cuando el mayor valor estimado de las prestaciones se realice en el territorio extranjero.

Cabe precisar que, de acuerdo con la Ley N° 30225 y su Reglamento, a las contrataciones exclui-

das del ámbito de aplicación de la Ley, por debajo de ocho (8) UITs e iguales o mayores a una (1)

UIT les aplica la obligación de contar con inscripción vigente en el Registro Nacional de Provee-dores (RNP). De otro lado, el supuesto de inaplicación regulado en el literal o) del artículo 3.3. de

la LCE se encuentra ahora previsto en el literal f) del artículo 5 de la Ley N° 30225, conforme al

cual, son sujetos a supervisión del OSCE, entre otros supuestos excluidos de la aplicación de la

LCE, las contrataciones realizadas con proveedores no domiciliados en el país cuando se sustente

la imposibilidad de realizar la contratación a través de los métodos de contratación de la LCE.


25

to cumplimiento del debido proceso.20

Además, en el Perú no existe prohibición de sostener relaciones comerciales con de-

terminados países; en tal sentido, proveedores, bienes y servicios provenientes de

cualquier país pueden participar en todo proceso de selección convocado por una En-

tidad, cumpliéndose con el criterio bajo comentario.

(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que promue-

van una competencia justa.

Por mandato constitucional, las empresas públicas tienen un rol subsidiario en aque-

llos ámbitos donde no existe iniciativa privada. La normativa no reconoce tratos pre-

ferenciales o bonificaciones en favor de las empresas públicas, las cuales participan

en igualdad de condiciones con cualquier proveedor registrado ante el RNP, si bien no

se encuentran obligadas a inscribirse en el RNP por su propia naturaleza.

Adicionalmente, se advierte que las pocas empresas que participan en procesos de se-

lección no tienen una participación mayoritaria en el mercado, habiendo además obte-

nido la buena pro sólo en algunos de los procesos que participaron según las condi-

ciones propias del mercado.

Así, durante el 2015, SERPOST participó en 76 procesos y ganó sólo 15; ESVICSAC

en 13 y ganó 6; SILSA en 30 y ganó 10, mientras que PETROPERÚ en 21 y ganó 19,

con la salvedad en este último caso que dicha participación es minoritaria en el rubro

de hidrocarburos.21

Por tanto, se puede concluir que tanto a nivel normativo como en la práctica las em-

presas públicas participan de manera justa en el mercado de contratación pública.

20 Se impone sanción a los proveedores, participantes, postores y contratistas que incurran en alguna

de las sanciones tipificadas en el artículo 51 de la LCE, supuestos que han sido modificados por la

Ley N° 30225. Asimismo, en el artículo 248 del nuevo reglamento se establece como impedimento la participación

de personas condenadas mediante sentencia consentida o ejecutoriada por delitos de concusión,

peculado, corrupción de funcionarios, entre otros.

21 Cabe agregar que si bien las Universidades no son empresas públicas, algunas de ellas participa-

ron en un total de 47 procesos de selección en el 2015, habiendo resultado ganadoras en 31 casos.


26

Criterios de Calificación Punta-

je


(a) Establece la participación de cualquier contratista o proveedor o

grupo de proveedores o contratistas simplemente sobre la base de

sus calificaciones o en conformidad con acuerdos internacionales y

exige el uso, en la medida de lo posible, de los conceptos de apro-

bado / no aprobado para determinar las calificaciones. Sí se permite

dar preferencia a un precio razonable (15% o menos); y requiere

justificación para adquisiciones reservadas a grupos de participantes

determinados.

(b) Si se exige el registro esto no constituya una barrera para la partici-

pación en las licitaciones y no exige una asociación obligatoria con

otras empresas.

(c) Estipula exclusiones solamente con respecto a las actividades delic-

tivas o corruptas, la descalificación administrativa bajo la ley está

sujeta al cumplimiento del debido proceso o a la prohibición de es-

tablecer relaciones comerciales con otros países.

(d) Establece reglas para la participación de empresas públicas que

promuevan una competencia justa.

3

Las leyes y reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a) y (b)


Las leyes y las reglamentaciones cumplen con las condiciones de (a)


Las leyes y las reglamentaciones no cumplen con las condiciones esta-

blecidas en los párrafos a) hasta d) mencionadas arriba. 0

Entonces, de acuerdo con la evaluación anterior desarrollada para el sub-indicador

1(d), el marco legal establece la participación de cualquier proveedor sobre la base de

sus calificaciones y, en la medida de lo posible, con base a los conceptos cumple / no

cumple, no existiendo tratos preferentes para las empresas de origen nacional, ni exis-

tiendo prohibición de sostener relaciones comerciales con determinados países.

Además, el RNP no constituye una barrera para la participación de proveedores ex-

tranjeros y las empresas públicas participan en los procesos de selección en igualdad

de condiciones con las empresas privadas, por lo que corresponde asignar un puntaje

de 3.

Puntaje obtenido: 3


27

Sub-indicador 1 (e) – Documentos de licitación y especificaciones técnicas


(a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige que

el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes puedan

cumplir con los requisitos.

(b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas interna-

cionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas equivalen-

tes cuando no existan especificaciones neutrales.

(c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una espe-

cificación neutral.


(a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación y exige

que el contenido sea el apropiado y suficiente como para que los oferentes

puedan cumplir con los requisitos.

La LCE establece el contenido mínimo de las Bases (características técnicas, garan-

tías, plazos, cronograma, método de evaluación y calificación, garantías, proforma de

contrato, valor referencial y fórmulas de reajuste, entre otros) y consagra el principio

de transparencia, de acuerdo con el cual la evaluación de ofertas debe basarse en crite-

rios objetivos y accesibles a todos los postores. La LCE exige que las Bases sean cla-

ras y que contengan la información suficiente y necesaria para que un proveedor se

interese en la convocatoria y pueda realizar una oferta concordante con las necesida-

des de las Entidades contratantes.

(b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de normas in-

ternacionales cuando fuese posible y requiere el reconocimiento de normas

equivalentes cuando no existan especificaciones neutrales.

La LCE y su Reglamento facultan a las Entidades a definir sus especificaciones técni-

cas sobre la base de criterios objetivos y neutrales, encontrándose prohibido el direc-

cionamiento a marcas, fabricantes o diseños determinados, salvo casos de estandari-

zación aprobados bajo responsabilidad del Titular de la Entidad. Las Entidades tienen

la facultad de definir sus especificaciones técnicas en función de sus necesidades. No

obstante, éstas deben cumplir obligatoriamente con los reglamentos técnicos, normas

metrológicas y/o sanitarias nacionales, si las hubiere.

Por otra parte, el Reglamento menciona que, adicionalmente, serán obligatorios los


28

requisitos técnicos establecidos en reglamentos sectoriales22 dentro del ámbito de su

aplicación. Así, en sectores tales como salud, hidrocarburos, electricidad, seguridad

de la información, entre otros, se reconocen normas técnicas internacionales a las cua-

les se les otorga un carácter obligatorio a través de la aprobación de reglamentos téc-

nicos u otras disposiciones.23

Desde ese punto de vista, algunas Entidades al contratar en dichos sectores, tienen la

obligación de exigir el cumplimiento de estándares internacionales recogidos en la

normativa nacional sectorial. No obstante, la normativa no exige el uso de especifica-

ciones neutrales mediante la cita a normas internacionales cuando fuese posible.

(c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no existe una

especificación neutral.

Las especificaciones técnicas no deben incluir marcas comerciales o especificaciones

que permitan sesgar la contratación hacia un proveedor. La estandarización es el úni-

co supuesto en el que se puede hacer referencia a determinada marca o tipo particular,

dado que sólo dicho bien o servicio garantiza la funcionalidad, operatividad o valor

económico del equipamiento o infraestructura preexistente en la Entidad.

Conforme a la Directiva N° 10-2009-OSCE/CD, los presupuestos que debían verifi-

carse para que proceda la estandarización, son los siguientes:

i) Entidad posee determinado equipamiento o infraestructura, pudiendo ser maqui-

narias, equipos, vehículos, u otro tipo de bienes, así como ciertos servicios espe-

cializados;

ii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son accesorios o complementa-

rios al equipamiento o infraestructura preexistente; y

iii) Los bienes o servicios que se requiere contratar son imprescindibles para garanti-

zar la funcionalidad, operatividad o valor económico del equipamiento o infraes-

tructura preexistente.

Asimismo, dicha Directiva detalla supuestos puntuales en que no procede la estanda-

rización, así como las responsabilidades para su aprobación y elaboración de informe

técnico de sustento.

22 Documento emitido por una Entidad competente que establece disposiciones aplicables al Sector al

que pertenece

23 Cabe señalar que, de acuerdo con la Ley N° 30225, las Entidades del Poder Ejecutivo que formu-

len políticas nacionales y/o sectoriales del Estado están facultadas a uniformizar los requerimien-

tos de los bienes y servicios que deban contratar las Entidades en el ámbito de sus competencias a

través de un proceso de homologación.


29

Ahora bien, de acuerdo con la Directiva N° 004-2016-OSCE/CD, vigente desde el

11.01.2016, en los documentos del procedimiento de selección debe agregarse la pa-

labra "o equivalente" a continuación de la referencia a determinada fabricación o pro-

cedencia, procedimiento concreto, marca, patente o tipos, origen o producción.

En esa medida, la normativa establece la responsabilidad de la Entidad para determi-

nar la equivalencia de la marca o tipo particular requeridos, tomando en cuenta para

ello los principios de libertad de concurrencia, competencia, eficiencia y eficacia.

Criterio de Calificación Puntaje


a) Establece el contenido mínimo para los documentos de la licitación

y exige que el contenido sea el apropiado y suficiente como para

que los oferentes puedan cumplir con los requisitos.

b) Exige el uso de especificaciones neutrales mediante la cita de nor-

mas internacionales cuando fuese posible y requiere el reconoci-

miento de normas equivalentes cuando no existan especificaciones

neutrales.

c) Requiere reconocimiento de estándares equivalentes cuando no

existe una especificación neutral.

3

El marco legal cumple sustancialmente con las condiciones de (a) más


El contenido de marco legal presenta las condiciones de (a). 1

El contenido de los documentos de la licitación se deja en gran medida

o totalmente a discreción de la entidad adquirente. 0

Es así, que de acuerdo con el análisis desarrollado para el sub-indicador 1(e ), la nor-

mativa establece el contenido mínimo de los documentos del procedimiento y se en-

cuentra prohibido hacer referencias a marcas o tipo particular que permitan sesgar la

contratación hacia un proveedor. Asimismo, cuando sea necesario contratar determi-

nada marca o tipo particular se exige agregar la palabra “equivalente” a continuación

de dicha referencia. No obstante, la normativa no exige la cita a normas internaciona-

les, por lo que corresponde asignar un puntaje de 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, a efectos de mejorar el puntaje en adelante, se recomienda informar a

los sectores sobre la importancia de evaluar las normas internacionales para su incor-

poración como reglamentos sectoriales obligatorios.


30

Sub-indicador 1 (f) – Evaluación de las ofertas y criterios para la adjudicación

Este sub-indicador evalúa si el marco legal exige que:

(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuentran es-

pecificados con precisión y de antemano en los documentos de la licitación para

que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente sobre la base de los cri-

terios establecidos en los documentos de la licitación.

(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base del

cumple/no cumple en la medida de lo posible.

(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la impor-

tancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se han de con-

siderar el precio y la calidad.

(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el análisis,

la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los participantes o a

otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación.


(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se encuen-

tran especificados con precisión y de antemano en los documentos de la li-

citación para que la decisión sobre la adjudicación se tome solamente so-

bre la base de los criterios establecidos en los documentos de la licitación.

La LCE exige que los pliegos de condiciones contengan la metodología de evaluación

de las ofertas. Los factores que deben ser empleados para la evaluación de las ofertas

deben ser razonables, objetivos y congruentes en relación con el objeto de convocato-

ria.

Dependiendo del objeto de convocatoria (bienes, servicios en general, consultorías y

ejecución de obras), el RCE establece los factores y criterios de evaluación que deben

adoptarse.24 Para la adquisición de bienes y suministros, el RCE establece un listado

de factores de evaluación que pueden ser incluidos en los pliegos de condiciones, pu-

diendo las Entidades emplear otros factores, siempre que sean razonables y congruen-

tes con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de razonabilidad y

proporcionalidad.

Tratándose de la contratación de servicios en general, el LCE señala que debe consi-

24 Con la entrada en vigencia de la Ley N° 30225, en el caso de bienes, servicios y obras, el precio

debe ser un factor de evaluación y, adicionalmente, pueden establecerse los factores detallados en

el Reglamento, así como otros que prevean los documentos estándar que aprueba OSCE. De otro

lado, en el caso de consultorías o consultorías de obra, debe establecerse alguno de los factores de

evaluación detallados en el Reglamento u otros que prevean los documentos estándar que aprueba

OSCE, mientras que en la selección de consultores individuales, se deben incluir sólo los factores

detallados en el Reglamento y recogidos en la Solicitud de Expresión de Interés Estándar.


31

derarse como factor referido al postor la experiencia, y además establece un listado de

factores de evaluación que pueden ser incluidos en los pliegos de condiciones (referi-

dos al postor, referidos al personal propuesto y referidos al objeto de la convocatoria),

pudiendo la Entidad elegir entre ellos, según corresponda al tipo de servicio, su natu-

raleza, finalidad y a la necesidad de la Entidad.

De otro lado, para la contratación de servicios de consultoría y ejecución de obras, el

Reglamento establece los factores que obligatoriamente deben ser empleados, preci-

sando que en el caso de servicios de consultoría podrá considerarse otros factores re-

feridos al postor y al objeto de la convocatoria, siempre que sean razonables y con-

gruentes con el objeto de la convocatoria y que se sujeten a criterios de razonabilidad

y proporcionalidad.

El Reglamento establece que las Entidades deben utilizar obligatoriamente las Bases

Estandarizadas aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE, las cuales detallan los

aspectos que las Entidades deben completar en función de las características propias

de la contratación. Asimismo, las Bases Estandarizadas indican que determinadas sec-

ciones no pueden ser modificadas, bajo sanción de nulidad, lo que reduce la posibili-

dad que las Entidades introduzcan cambios que afecten una evaluación objetiva e im-

parcial de los participantes.

El RCE establece los márgenes de puntaje para los factores de evaluación en la con-

tratación de servicios de consultoría, y contratación de obras; mientras que en el caso

de bienes y servicios en general, los rangos y puntajes deben ser determinados por la

propia Entidad y plasmados en los pliegos de condiciones, en concordancia con el

principio de transparencia consagrado en la Ley, según el cual la evaluación debe ba-

sarse en calificaciones objetivas y accesibles a todos los postores.

De este modo, los criterios de evaluación se encuentran de antemano especificados en

la normativa de contrataciones y recogidos en las Bases Estandarizadas aprobadas por

OSCE. Asimismo, el acta de la evaluación y el cuadro comparativo respectivo se pu-

blican en el SEACE, cumpliendo con un estándar óptimo de transparencia.

Ahora bien, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño,

de la revisión de una muestra de 381 Bases, se advierte que 3.4% de ellas incluyen

factores en los que explícitamente no queda claro cuál es el criterio para asignar el

puntaje (básicamente en el factor de evaluación mejoras a las especificaciones técni-

cas o términos de referencia). En tal sentido, la muestra realizada corrobora de algún

modo el cumplimiento de lo dispuesto en la normativa.

(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen sobre la base

del cumple/no cumple en la medida de lo posible.

Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúan sobre la base del cum-


32

ple/no cumple en la medida de lo posible. Así, por ejemplo, la presentación de garan-

tías comerciales, el plazo de entrega, la disponibilidad de repuestos, las mejoras a las

condiciones previstas, la capacitación del personal, entre otros.

El Reglamento contempla que la evaluación de propuestas se realiza en dos etapas.25

La primera de ellas es la evaluación técnica, cuya finalidad es primero calificar al

proveedor y su propuesta, verificando que cumplan con los requisitos de participa-

ción, sobre la base de cumple/no cumple, y luego evaluar la calidad de la propuesta

técnica asignándole el puntaje que corresponda. La segunda es la evaluación de la

propuesta económica, cuyo objeto es asignar el mayor puntaje a la propuesta de me-

nor monto y a las demás el puntaje inversamente proporcional. Para acceder a la eva-

luación económica, las propuestas deben alcanzar un puntaje técnico mínimo de 60

puntos, en el caso de la adquisición de bienes y ejecución de obras, y de 80 puntos, en

el caso de la contratación de servicios en general y de consultoría.

(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorgue la

importancia que corresponde a la calidad y se reglamente de qué modo se

han de considerar el precio y la calidad.

La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otorga la importancia

que corresponde a la calidad, habiéndose reglamentado de qué modo se han de consi-

derar el precio y la calidad. Así, para la aplicación de la fórmula para la determinación

del puntaje total, se ha previsto que la evaluación técnica del servicio de consultoría

tenga un mayor peso (mayor a 0.70 y menor a 0.80), en comparación con los demás

objetos contractuales donde el rango de la evaluación técnica es mayor a 0.6 y menor

a 0.70.

Corresponde agregar que la Ley N° 30225 ha creado un procedimiento específico para

la selección de consultores individuales, basado exclusivamente en la evaluación de la

experiencia y calificaciones de la persona natural que presta el servicio, lo que evi-

dencia que se otorga la importancia correspondiente a la calidad en los servicios de

consultoría.

Además, mediante pronunciamientos emitidos por el OSCE, se han precisado las con-

diciones que permiten garantizar la calidad de las consultorías para la elaboración del

estudio de pre inversión y estudios definitivos para la formulación de determinado

proyecto convocada bajo el sistema a suma alzada. Allí se especifica que las Bases

pueden establecer que la oferta del postor incluya los subtotales que la componen (pre

inversión y expediente técnico), y precisar que la estructura de costos de la oferta de-

be guardar la misma relación porcentual de los componentes establecidos en el valor

25 De acuerdo con la Ley N° 30225 y su Reglamento, en el caso de bienes, servicios y obras, se aplica

la metodología de post calificación, con la cual, la oferta se presenta en un único sobre, aplicándo-

se primero los criterios de evaluación de la oferta (entre los cuales se incluye el precio), de modo

tal que sólo se verifiquen los requisitos de calificación de la oferta mejor evaluada.


33

referencial.

(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada con el

análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se divulga a los

participantes o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proce-

so de evaluación.

La LCE establece mecanismos que aseguren la confidencialidad de las propuestas,

tales como la presentación de propuestas en sobres cerrados e independientes, y la

custodia de las propuestas económicas por parte del notario público hasta la culmina-

ción de la evaluación técnica. Durante el período de evaluación, el contenido de las

ofertas ni la información relacionada con su evaluación se divulga a los participantes

o a otros que no estén oficialmente involucrados en el proceso de evaluación. Ade-

más, en el caso de los procesos convocados bajo modalidad de subasta inversa elec-

trónica, las ofertas presentadas a través del SEACE pueden ser revisadas únicamente

por el órgano a cargo del proceso de selección, para lo cual el funcionario competente

cuenta con un Certificado SEACE (usuario y contraseña), garantizándose la confiden-

cialidad de la propuesta. Cabe precisar adicionalmente que dicho funcionario puede

acceder al contenido de las propuestas únicamente una vez culminado el periodo de

lances electrónicos.

No obstante, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño,

29% de los proveedores encuestados no cree que se haya respetado la confidenciali-

dad de las ofertas. Cabe precisar que dicha percepción existe básicamente respecto de

los procesos convocados por gobiernos regionales y locales. En tal sentido, la eviden-

cia no permite confirmar que, en la práctica, se respete la confidencialidad de las ofer-

tas, que se dispone a nivel normativo.


El marco legal exige que:

(a) Los criterios de evaluación sean relevantes para la decisión y se

encuentran especificados con precisión y de antemano en los do-

cumentos de la licitación para que la decisión sobre la adjudica-

ción se tome solamente sobre la base de los criterios establecidos

en los documentos de la licitación.

(b) Los criterios no evaluados en términos monetarios se evalúen so-

bre la base del cumple/no cumple en la medida de lo posible.

(c) La evaluación de las propuestas para servicios de consultoría otor-

gue la importancia que corresponde a la calidad y se reglamente

de qué modo se han de considerar el precio y la calidad.

(d) Durante el período de la evaluación, la información relacionada

con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas no se

divulga a los participantes o a otros que no estén oficialmente in-

3


34


volucrados en el proceso de evaluación.

El marco legal abarca las condiciones establecidas en (a) y (b) más una

de las condiciones restantes. 2

El marco legal abarca lo establecido en (a) pero no abarca plenamente

las otras condiciones. 1

El marco legal no aborda adecuadamente ninguna de las condiciones

enumeradas en (a) hasta (d) mencionadas arriba. 0

Es así que, de acuerdo con la evaluación desarrollada líneas arriba para el sub-

indicador 1(f), los criterios de evaluación se encuentran especificados con precisión, y

de antemano, en los documentos de los procesos de selección; los criterios de evalua-

ción se realizan sobre la base del cumple / no cumple en la medida de lo posible, ha-

biéndose otorgado la importancia que corresponde a la calidad para la contratación de

servicios de consultoría. No obstante, la evidencia de los resultados de la encuesta a

proveedores realizada para elaborar el presente diagnóstico, no permite afirmar que la

confidencialidad – que se dispone por ley - se cumpla en la práctica, por lo que co-

rresponde asignar un puntaje de 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, como acción u oportunidad de mejora se recomienda continuar impul-

sando las transacciones electrónicas, que incluyan medidas de seguridad para garanti-

zar la confidencialidad de las ofertas, así como dar impulso a acciones de capacitación

para un mejor entendimiento del deber de confidencialidad de la información relacio-

nada con el análisis, la aclaración y la evaluación de las ofertas y la responsabilidad

que conlleva su incumplimiento.

Sub-indicador 1 (g) – Presentación, recepción y apertura de las ofertas.

Este sub-indicador evalúa si el marco legal contiene disposiciones en relación con las


(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cierre

para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y regulado.

(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán dis-

ponibles para su consulta.

(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su apertura

y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el proceso infor-

mativo.

(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del Go-

bierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario de ofer-

tas.


35


(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fecha de cie-

rre para recepción de las ofertas siguiendo un procedimiento definido y re-

gulado.

En los casos expresamente previstos en el RCE (licitaciones públicas, concursos pú-

blicos, adjudicaciones directas públicas)26 la presentación y apertura de propuestas,

así como la adjudicación del contrato se realizan en acto público, con la participación,

cuando menos, de Notario Público (o Juez de Paz en los lugares donde no exista Nota-

rio), los miembros del Comité Especial u órgano encargado de conducir el proceso de

selección y los postores. También puede participar el veedor designado por el OCI de

la Entidad. En la medida que el acto es de carácter público, puede acudir al mismo

cualquier persona interesada que así lo desee, así como representantes de organizacio-

nes civiles y gremiales que conformen veedurías ciudadanas.

El acto público de presentación de propuestas se inicia, en la fecha y hora señaladas

en la convocatoria, cuando la Entidad, a través del Comité Especial, empieza a llamar

a los participantes registrados en el proceso para que entreguen sus ofertas. Seguida-

mente, el Comité Especial procede a abrir los sobres que contienen la propuesta técni-

ca de cada postor; en caso que la propuesta no reúna todos los documentos requeridos

en las Bases, es devuelta, teniéndose por no presentada.

Si existieran defectos de forma tales como omisiones o errores subsanables en los do-

cumentos presentados siempre que no modifiquen el alcance de la propuesta técnica,

el Comité Especial debe otorgar un plazo máximo de dos (2) días, desde el día si-

guiente de la notificación, para que el postor los subsane, en cuyo caso la propuesta

continúa vigente para todo efecto.27 No cabe subsanación alguna por omisiones o

errores en la propuesta económica, salvo defectos de foliación y de rúbrica de cada

uno de los folios que componen la oferta.

26 Cabe precisar que los procesos con apertura pública de ofertas representan el 70.8% del monto

total de los procedimientos convocados en el 2015.

27 De acuerdo con el artículo 68 del RCE, el plazo otorgado por el Comité Especial se computa de la

siguiente forma:

1. Cuando la presentación de propuestas se realiza en acto público, desde el día siguiente de efec-

tuado el requerimiento al postor en el mismo acto.

2. Cuando la presentación de propuestas se realiza en acto privado, desde el día siguiente de noti-

ficado el requerimiento al postor en el SEACE. Cabe precisar que, en el caso de procedimientos con presentación de ofertas en acto público, el

Reglamento de la Ley N° 30225 permite ahora que el órgano a cargo del procedimiento solicite la

subsanación de la oferta no sólo durante dicho acto público sino en cualquier momento durante la

admisión, precalificación, evaluación o calificación de la oferta, lo que constituye un régimen más

favorable para el administrado. Asimismo, el plazo que se otorga al proveedor se ha ampliado de

dos (2) a tres (3) días hábiles como máximo.


36

Eventualmente, los pliegos de condiciones pueden establecer que la evaluación y cali-

ficación de las propuestas técnicas se realice en fecha posterior al acto público en que

se presentaron, en cuyo caso el Notario Público o Juez de Paz debe proceder a colocar

los sobres cerrados que contienen las propuestas económicas, dentro de uno o más

sobres, los que son debidamente sellados y firmados por él, por los miembros del

Comité Especial y por los postores que así lo deseen, conservándose hasta la fecha en

que el Comité Especial, también en acto público, comunique el resultado de la eva-

luación de las propuestas técnicas.

En los procesos de menor monto los actos de presentación de propuestas, evaluación y

calificación y adjudicación del contrato se realizan en acto privado. Los participantes

deben presentar sus propuestas en la mesa de partes de las Entidades, con cargo y en

sobre cerrado, dentro del plazo establecido en la convocatoria.

El RCE contempla disposiciones respecto de la forma de presentación de los docu-

mentos, el idioma, el número de sobres y copias de las ofertas, entre otros.

En suma, la recepción de las ofertas sigue un procedimiento claramente definido y

regulado, habiéndose detallado a nivel normativo con claridad, la modalidad de pre-

sentación de las ofertas, para evitar el rechazo innecesario de las mismas.

(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que estarán

disponibles para su consulta.

Todas las decisiones que adopte el Comité Especial deben constar en actas, incluyen-

do los actos de apertura, calificación y evaluación de propuestas, y adjudicación del

contrato, para formar parte del expediente de la contratación, siendo que cualquier

persona puede solicitar copia o revisar dicha información. Cabe precisar que el OSCE

ha aprobado formatos estándar de documentos del procedimiento de contratación, in-

cluyendo modelos de actas de evaluación y calificación de propuestas, las cuales son

de uso voluntario por parte de las Entidades.

Además, bajo la modalidad de subasta inversa, en su versión electrónica, con inde-

pendencia del monto de la contratación, el proceso de selección se realiza por Internet

a través del SEACE, el cual contempla medidas de seguridad elevadas para mantener

registros del proceso a largo plazo que permitan su auditoría y control.

Por otro lado, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempe-

ño, sólo en 3.7% de la muestra de actas de otorgamiento de buena pro publicadas en el

SEACE, se advirtió un reporte electrónico generado por el sistema, no siendo posible

verificar en esos casos la firma del notario público o juez de paz en el acta de apertura

de ofertas. Sin embargo, cabe precisar que el hecho de que no se encuentre registrado

en el sistema no significa que dicho documento no esté incluido en el expediente de

contratación que obra en la Entidad, dado que en muchos casos las entidades optan


37

por colgar los archivos en formato Word, y no en formato PDF a fin de simplificar el

acceso al sistema.

(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes de su

apertura y se prohíbe divulgar información sensible específica durante el

proceso informativo.

El RCE dispone la confidencialidad de las ofertas antes de su apertura. Asimismo,

establece que una vez otorgada la buena pro, la Entidad está en la obligación de per-

mitir el acceso al expediente de contratación, a más tardar, dentro del día siguiente de

haberse solicitado por escrito.

Adicionalmente, el RCE contempla que el acceso a la información contenida en un

expediente de contratación se regula por lo establecido en la Ley de Transparencia y

Acceso a la Información Pública y su Reglamento, los cuales contemplan excepciones

a la difusión de la información, como es el caso de la información clasificada de índo-

le militar y del ámbito de inteligencia, la información protegida por el secreto banca-

rio, tributario, comercial, industrial, tecnológico y bursátil según la Constitución y

demás legislación pertinente, y la información referida a los datos personales cuya

publicidad constituya una invasión de la intimidad personal y familiar.

De este modo, la normativa dispone la seguridad y confidencialidad de las ofertas an-

tes de su apertura.

No obstante, de acuerdo con el informe de indicadores de cumplimiento y desempeño,

29% de los proveedores encuestados no cree que se haya respetado la confidenciali-

dad de las ofertas. Cabe indicar que, de dicho porcentaje, el 77.1% percibe que esa

falta de confidencialidad se verifica en gobiernos regionales y locales.

En tal sentido, la evidencia no permite confirmar que, en la práctica, se respete la con-

fidencialidad de las ofertas, establecida a nivel normativo.

(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por parte del

Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un rechazo innecesario

de ofertas.

Tal y como se explica en el literal a) del sub-indicador 1(g), la recepción de las ofertas

sigue un procedimiento claramente definido y regulado, habiéndose detallado a nivel

normativo con claridad, la modalidad de presentación de las ofertas, para evitar el re-

chazo innecesario de las mismas.

Adicionalmente, el Reglamento de la Ley N° 30225 contempla reglas más favorables

para la subsanación de ofertas, con el objeto de evitar la no admisión de las ofertas, en

relación a las previstas en la normativa anterior, manteniéndose la tendencia de favo-

recer la mayor participación de postores en el proceso.


38


El marco legal contiene disposiciones en relación con las siguientes

condiciones:

(a) Apertura pública de las ofertas inmediatamente después de la fe-

cha de cierre para recepción de las ofertas siguiendo un procedi-

miento definido y regulado.

(b) Se mantendrán los registros del proceso de apertura de ofertas que

estarán disponibles para su consulta.

(c) Se mantiene la seguridad y confidencialidad de las ofertas antes

de su apertura y se prohíbe divulgar información sensible especí-

fica durante el proceso informativo.

(d) La modalidad de presentación de las ofertas y la recepción por

parte del Gobierno se encuentran bien definidos para evitar un re-

chazo innecesario de ofertas.

3

El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una


El marco legal contiene disposiciones en relación con (a) más una de

las condiciones restantes. 1

Dentro del marco legal no existe requisito alguno para la apertura pú-

blica de ofertas. 0

Entonces, de acuerdo con la evaluación descrita líneas arriba para el sub-indicador

1(g), la apertura pública de las ofertas sigue un procedimiento definido y regulado,

manteniéndose registros del acto de apertura de ofertas. La modalidad de presentación

de ofertas está claramente definida en el marco normativo, evitando un rechazo inne-

cesario de ofertas.

No obstante, la evidencia de los estudios realizados, no permite afirmar que la confi-

dencialidad que se dispone por ley se cumpla en la práctica, por lo que corresponde

asignar un puntaje de 2.

Puntaje obtenido: 2

En tal sentido, como oportunidad de mejora para posteriormente alcanzar un puntaje

de 3, se recomienda continuar impulsando las transacciones electrónicas, que incluyan

medidas de seguridad para garantizar la confidencialidad de las ofertas, así como dar

el impulso de acciones de capacitación para un mejor entendimiento del deber de con-

fidencialidad de las ofertas antes de su apertura y de la información sensible específi-

ca del proveedor, así como la responsabilidad que conlleva su incumplimiento.


39

Sub-indicador 1 (h) - Protestas

El propósito de este sub-indicador es evaluar si el marco legal establece lo siguiente:

(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de adquisi-

ción.

(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro del

ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa por parte

de otro ente independiente de la dependencia adquirente que tenga la autoridad

de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial.

(c) Establece los rubros que son pasibles de revisión.

(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado de la

revisión administrativa emitan sus decisiones.


(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un proceso de

adquisición.

La LCE y el RCE regulan mecanismos de revisión administrativa que permiten a los

participantes y postores de los procesos de selección cuestionar las decisiones efec-

tuadas en el marco del proceso en dos momentos claramente definidos, y que son re-

sueltos por organismos distintos a los que efectúan las compras:

i) Cuestionamientos a las Bases. Dentro de los 3 días hábiles siguientes de la notifi-

cación del pliego absolutorio de consultas y observaciones formuladas por los

participantes, éstos pueden solicitar que los actuados del proceso sean revisados

por el OSCE en licitaciones públicas, concursos públicos, adjudicaciones directas

públicas, adjudicaciones directas selectivas y adjudicaciones de menor cuantía de

consultoría de obras y ejecución de obras.28 El pronunciamiento del OSCE se

emite en un plazo máximo de diez días hábiles, siendo de cumplimiento obligato-

rio y no pudiendo ser impugnado en ninguna otra vía. Dicho pronunciamiento su-

pone la evaluación de oficio de todo el contenido de las Bases observadas, con el

objeto de sanear el proceso de selección.

ii) Recurso de apelación. Dentro de los ocho días hábiles siguientes de otorgada la

buena pro, los postores pueden recurrir al Tribunal para cuestionar los actos ad-

ministrativos dictados durante los procesos de licitación pública y concurso pú-

blico, desde la convocatoria hasta aquellos emitidos antes de la celebración del

contrato. En el caso de adjudicaciones directas públicas y de adjudicaciones de

28 Cabe indicar que la Ley N° 30225 prevé la posibilidad de elevar los actuados ante el OSCE en los

procesos de licitaciones públicas y concursos públicos.


40

menor cuantía derivadas de los procesos antes mencionados, dicho plazo es de

cinco días hábiles.29

(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revisión dentro

del ámbito de la dependencia adquirente con una revisión administrativa

por parte de otro ente independiente de la dependencia adquirente que ten-

ga la autoridad de adjudicar reparaciones, lo que incluye el derecho a revi-

sión judicial.

Conforme a lo señalado en el literal precedente, los proveedores pueden cuestionar las

decisiones efectuadas en el marco del proceso de selección, lo que es resuelto por ins-

tancias independientes a los que efectúan las compras.


El RCE precisa que los siguientes actos son impugnables:

Los actos dictados por el Comité Especial o el OEC, según corresponda, durante

el desarrollo del proceso de selección.

Los actos expedidos luego de haberse otorgado la Buena Pro y hasta antes de la

celebración del contrato.

Los actos emitidos por el Titular de la Entidad que afecten la continuación del

proceso de selección, distintos de aquellos que resuelven recursos de apelación,

tales como nulidad de oficio, cancelación u otros.

Igualmente, el RCE precisa que no son impugnables:

Las actuaciones materiales relativas a la programación de los procesos de selec-

ción en el SEACE.

Las actuaciones y actos preparatorios de la Entidad convocante, destinadas a or-

ganizar la realización de procesos de selección.

Las Bases del proceso de selección y/o su integración.

Las actuaciones materiales referidas al registro de participantes.

Los actos que aprueban la exoneración del proceso de selección, así como los que

se generen para la suscripción del respectivo contrato

De otro lado, se señalan los supuestos en los cuales se puede solicitar la elevación de

observaciones ante el OSCE:

29 En el caso de adjudicaciones directas selectivas y de menor cuantía, el recurso se presenta ante el

Titular de la Entidad.

Corresponde anotar que la Ley N° 30225 establece que los procedimientos de selección pueden ser

elevados ante el Tribunal de Contrataciones del OSCE cuando el monto del valor estimado y/o re-

ferencial sea superior a 65 UITs.


41

Cuando las observaciones presentadas por el participante no fueron acogidas o

fueron acogidas parcialmente.

Cuando a pesar de ser acogidas sus observaciones, el participante considere que

tal acogimiento continúa siendo contrario a lo dispuesto por el artículo 26° de la

LCE, cualquier otra disposición de la normativa sobre contrataciones del Estado u

otras normas complementarias o conexas que tengan relación con el proceso de

selección; y

Cuando el participante considere que el acogimiento de una observación formu-

lada por otro participante resulta contrario a lo dispuesto por el artículo 26° de la

LCE, cualquier otra disposición de la normativa sobre contrataciones del Estado u

otras normas complementarias o conexas que tengan relación con el proceso de

selección.

(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente encargado

de la revisión administrativa emitan sus decisiones.

El Tribunal debe resolver en los plazos establecidos en el RCE. La decisión del Tri-

bunal agota la vía administrativa y sólo puede ser impugnada en la vía judicial a tra-

vés de una acción contencioso-administrativa, la cual no suspende los efectos de la

resolución del Tribunal.

De acuerdo a los plazos establecidos por la norma, recibido el expediente en la Sala

correspondiente del Tribunal, con o sin absolución del postor o postores que resulten

afectados, ésta tiene un plazo de cinco (05) días hábiles para evaluar la documenta-

ción obrante en el expediente y, de ser el caso, declarar mediante decreto que está lis-

to para resolver.

Sin embargo, la norma habilita a la Sala correspondiente del Tribunal, de considerarlo

pertinente, por única vez y en una sola oportunidad, a solicitar información adicional

quedando prorrogado el plazo total de la evaluación al que se refiere el plazo prece-

dente, el cual no podrá exceder de quince (15) días hábiles.

El Tribunal resuelve y notifica su resolución a través del SEACE dentro del plazo de

cinco (05) días hábiles, contados desde la fecha de emisión del decreto que declare

que el expediente está listo para resolver.

Ahora bien, de acuerdo con el análisis empírico realizado para el presente informe,

desde la fecha en que se remite el expediente a Sala hasta la emisión del pronuncia-

miento se obtiene un promedio de 19.7 días hábiles, lo que confirma que el plazo es-

tablecido en la norma se cumple.

De otro lado, conforme a lo señalado en el literal a), el pronunciamiento del OSCE

sobre observaciones a las Bases se emite en un plazo máximo de diez días hábiles,


42

plazo que se cumple en la práctica.


El marco legal establece lo siguiente:

(a) El derecho de revisión por parte de quienes participan en un pro-

ceso de adquisición.

(b) Disposiciones que permitan responder ante una solicitud de revi-

sión dentro del ámbito de la dependencia adquirente con una revi-

sión administrativa por parte de otro ente independiente de la de-

pendencia adquirente que tenga la autoridad de adjudicar repara-

ciones, lo que incluye el derecho a revisión judicial.


(d) Establece plazos para que la dependencia adquirente y el ente

encargado de la revisión administrativa emitan sus decisiones.

3

El marco legal contiene disposiciones referentes a (a) y (b) más una


El marco legal contiene disposiciones con respecto a (a) más una de

las condiciones restantes. 1

El derecho de revisar la adecuada implantación del proceso de adqui-

siciones no está previsto en el marco legal. 0

Es así que, de acuerdo con el análisis desarrollado para el sub-indicador 1(h), se des-

prende que, el marco legal garantiza el derecho de revisión por parte de quienes parti-

cipan en un proceso de selección, estableciendo los supuestos que son pasibles de im-

pugnación ante un órgano independiente como es el Tribunal de Contrataciones el Es-

tado, siendo que la norma establece plazos para que dicho Tribunal emita su decisión.

Asimismo, se establece la posibilidad de los participantes de cuestionar las Bases ante

el OSCE, detallándose los supuestos en los que se puede solicitar dicha intervención y

los plazos para emitir el pronunciamiento respectivo. En tal sentido, corresponde

asignar un puntaje de 3.

Puntaje obtenido: 3


43

Indicador 2. Existencia de Documentos y Reglamentos sobre la Im-

plementación

Mediante este indicador se verifica la existencia, disponibilidad y calidad de regla-

mentos de aplicación, así como de procedimientos operativos, manuales, documentos

modelo para la licitación y condiciones modelo para la contratación. En una situa-

ción ideal, las leyes superiores proporcionan un marco de principios y políticas que

reglamentan las compras públicas. Las reglas de menor jerarquía y los instrumentos

más detallados complementan la ley e indican de qué modo se aplica la ley a circuns-

tancias específicas; estas son las reglamentaciones, los procedimientos y documentos

de la licitación. Este indicador está compuesto por seis sub-indicadores (a-f).

Sub-indicador 2 (a) – Reglas de implementación que definen procesos y procedi-

mientos no incluidos en la legislación de jerarquía superior

Este sub-indicador tiene como propósito evaluar si las reglas de implementación

cumplen con las siguientes condiciones:

Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto de

reglas disponibles en un lugar único y accesible.

Se actualizan en forma periódica.

Se define la responsabilidad del mantenimiento.


(a) Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como un conjunto

de reglas disponibles en un lugar único y accesible.

El Reglamento constituye el documento de desarrollo de lo establecido en la Ley. Di-

cho documento normativo es aprobado a través de una norma de inferior jerarquía de-

nominada decreto supremo, el cual es refrendada por el MEF y es publicada en el Dia-

rio Oficial El Peruano.

El Reglamento desarrolla y aborda en profundidad una serie de instituciones que solo

son mencionadas en la Ley, así, entre otros, tenemos:

Determina en extenso las características, requisitos, procedimientos, metodolo-

gías, modalidades, plazos, excepciones y sistemas aplicables a cada tipo de pro-

ceso de selección. Desarrolla las modalidades de selección de Subasta Inversa

(Presencial y Electrónica) y Convenio Marco.

Desarrolla las Compras Corporativas, las clasifica en obligatorias, facultativas y


44

sectoriales, e indica las reglas aplicables en cada caso.

Establece las características, condiciones, requisitos así como los tipos de la se-

lección por encargo (a entidad pública, a entidad privada nacional o internacional

y a organismos internacionales).

Dispone la obligatoriedad de convocar procesos de selección electrónicos para la

AMC de servicios.

Establece el procedimiento, requisitos y plazos para la presentación y resolución

de los recursos de apelación que son interpuestos por las discrepancias que surjan

entre la entidad y los proveedores dentro de un proceso de selección.

Contiene una regulación de desarrollo relativa a la ejecución del contrato de obra.

Asimismo, las competencias del MEF así como del OSCE en la regulación de la ma-

teria) se encuentran descritas en el RCE.

Es así que corresponde al OSCE en su calidad de organismo técnico especializado en

materia de contratación pública emitir Directivas cuya observancia y cumplimiento es

obligatorio para los operadores del Sistema.

Las Directivas son aprobadas por el Consejo Directivo del OSCE y tienen como fina-

lidad desarrollar y complementar la regulación establecida en el Reglamento y la Ley,

debiendo ser publicadas en el Diario Oficial El Peruano. De este modo, se contribuye

a dar mayor claridad y se permite una mejor operatividad de la regulación contenida

en la LCE y el RCE.

En ese sentido, el OSCE ha emitido una serie de Directivas que se encuentran clasifi-

cadas en función de las áreas temáticas que abordan. Así, tenemos que se han aproba-

do Directivas relativas a:

Bases estándar: A fin de facilitar el monitoreo y procesamiento de las contrata-

ciones, la normativa previó la emisión de las bases estándar, las cuales se elabo-

ran de acuerdo al objeto de contratación y al tipo de procedimiento de selección.

Así, las Bases estándar cuentan con dos secciones: una sección general que con-

tiene las disposiciones comunes a todos los procesos y una sección específica que

contiene un conjunto de anexos específicos para cada proceso que serán prepara-

das por la Entidad.

Tribunal de Contrataciones del Estado: Al respecto, se emitieron directivas

que establecían los lineamientos para el Procedimiento de Asignación de Expe-

dientes en el Tribunal de Contrataciones del Estado, las disposiciones que regulan

la emisión de Decretos y Resoluciones y/o Acuerdos del Tribunal de Contrata-

ciones del Estado y su notificación, así como la programación de audiencias y

lectura de expedientes y las disposiciones que regulan la emisión de Decretos del

Tribunal de Contrataciones del Estado y su notificación, así como la programa-


45

ción de audiencias y lecturas de expediente.

SEACE: Mediante Directivas, el OSCE estableció las disposiciones relativas al

Registro de Información en el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado,

así como disposiciones referidas al trámite de asignación, actualización y desacti-

vación del Certificado SEACE otorgado a los usuarios del Sistema Electrónico.

Registro Nacional de Proveedores: A través de Directivas, el OSCE establece

los procedimientos y plazos para la inscripción y renovación de inscripción de

proveedores de bienes, servicios, consultorías y ejecución de obras en el Registro

Nacional de Proveedores (RNP), así como del aumento de la capacidad máxima

de contratación (ejecutores) y de la ampliación de especialidad (consultores).

Asimismo, por medio de estos instrumentos se establecen las disposiciones apli-

cables a los procedimientos de comunicación de ocurrencias y modificación de

datos, declaración de record de consultorías y ejecución de obras, entre otros.

Procesos de selección y ejecución contractual: Por medio de directivas, se desa-

rrollan algunos aspectos vinculados al desarrollo del procedimiento de selección

y a la ejecución del contrato. Por ejemplo, mediante este instrumentos se ha esta-

blecido el procedimiento de elevación de observaciones y emisión de pronuncia-

mientos, el procedimiento para la estandarización de marcas o tipo particular de

producto o servicio, entre otros.

Plan Anual de Contrataciones: Mediante Directiva se establecieron las disposi-

ciones referidas a la elaboración, aprobación, modificación, publicación, difusión,

ejecución, supervisión y evaluación del Plan Anual de Contrataciones.

Convenio marco: La Directiva de Convenio Marco establece las disposiciones

para la formulación, diseño y conducción de los procedimientos de selección bajo

esta modalidad, así como los lineamientos para la administración del módulo de

Convenio Marco del SEACE y la contratación de bienes y/o servicios incluidos

en los Catálogos que forman parte de dicho módulo.

Subasta Inversa: Al respecto la Directiva establece los lineamientos que deben

tomarse en cuenta para la inclusión, modificación o exclusión de un bien o servi-

cio del listado de bienes y servicios comunes, así como para la utilización de la

modalidad de Subasta Inversa por parte de las Entidades públicas.

Conciliación y arbitraje: Las directivas desarrollan disposiciones referidas al

procedimiento de designación residual de árbitros, la inscripción y renovación de

inscripción, los supuestos de suspensión y exclusión de profesionales del registro

de árbitros del OSCE, el procedimiento de instalación de árbitro único o tribunal

arbitral ad hoc, entre otros.


46

Certificación: El procedimiento para la certificación de los funcionarios y servi-

dores que laboran en el órgano encargado de las contrataciones de la Entidad se

establece mediante directiva.

Cabe precisar que resulta posible acceder tanto al Reglamento como a las Directivas

de forma fácil y gratuita a través del portal web del OSCE

http://portal.osce.gob.pe/osce/node/391.

(b) Se actualizan en forma periódica.

Las modificaciones y actualizaciones del Reglamento y de las Directivas son realiza-

das eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como el contexto político – so-

cial, las adecuaciones de las normas de mayor jerarquía, pedidos de la ciudadanía, etc.

Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que esta-

blezca términos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una evaluación

del Reglamento o de las Directivas y que de acuerdo a eso se realice la actualización

de sus disposiciones.

(c) Se define la responsabilidad del mantenimiento.

De acuerdo con en el Reglamento de Organización y Funciones del MEF, aprobado

mediante Decreto Supremo N° 117-2014-EF, dicha institución se encarga de formu-

lar, proponer, ejecutar y evaluar las políticas, normas y lineamientos técnicos en mate-

ria de contrataciones del Estado.

Como se puede advertir, es el MEF el encargado de formular y proponer las regula-

ciones sobre contrataciones públicas, lo cual implica también promover las acciones

para actualizar las disposiciones incluidas en el reglamento de la materia.

De otro lado, la normativa de contrataciones del Estado establece que una de las fun-

ciones del OSCE es la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos

de orientación en materia de su competencia.

Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantenerlas actua-

lizadas para que se encuentren acordes con la legislación vigente y la realidad, de mo-

do que sean aplicables por los operadores del sistema a efectos de que se trate de una

herramienta que desarrolle con mayor detalle las disposiciones normativas y contribu-

ya a un eficiente ejercicio de sus funciones.

http://portal.osce.gob.pe/osce/node/391


47


Existen reglamentaciones que complementan y detallan las disposi-

ciones de la ley sobre adquisiciones que cumplen los siguientes re-

quisitos:

(a) Son claras con carácter abarcador y están consolidadas como

un conjunto de reglas disponibles en un lugar único y accesi-

ble;

(b) Se actualizan en forma periódica;

(c) Se define la responsabilidad del mantenimiento;

3

Las reglamentaciones cumple la condiciones de (a) más una de las

condiciones restantes. 2

Las reglamentaciones existen pero no se actualizan en forma perió-

dica, la responsabilidad de dicha actualización no se encuentra cla-

ramente definida o existen muchas omisiones importantes en las

reglamentaciones o contradicciones con la ley.

1

No existen reglamentaciones o las existentes no cumplen sustan-

cialmente con ninguno de los requisitos enumerados. 0

Por lo tanto, del análisis anterior realizado al sub-indicador 2(a), se observa que el

RCE y las Directivas aprobadas en el OSCE desarrollan, detallan y complementan las

instituciones contenidas en la LCE, las cuales son claras y facilitan la implementación

del sistema de contrataciones públicas por parte de los operadores. Estos instrumentos

son gratuitos y de fácil acceso puesto que se encuentran publicados en el portal insti-

tucional del OSCE. Finalmente, cabe precisar que el responsable de actualizar el RCE

es el MEF, mientras que la responsabilidad de actualizar las Directivas corresponde al

OSCE.

Sin embargo, si bien se han determinado las instituciones que son responsables por la

actualización del RCE y de las Directivas, no se ha establecido ningún periodo o pla-

zo para realizar dicha actualización.

Puntaje obtenido: 2

Es así que, a efectos de poder elevar en adelante este puntaje a 3, sin perjuicio de lo

señalado, resultaría necesario realizar una evaluación periódica de las disposiciones

recogidas tanto en el RCE como en las Directivas aprobadas por el OSCE, a efectos

de determinar si estas requieren ser actualizadas o modificadas para que puedan cum-

plir con su finalidad de orientar a los operadores del régimen de contratación pública.


48

Sub-indicador 2 (b) – Documentos modelo de licitación para bienes, obras y servi-

cios.

Este sub-indicador evalúa si los documentos modelo de licitación cumplen con todas

las condiciones que se mencionan a continuación:

(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia gama

de productos, obras y servicios que son contratados en forma frecuente por las

dependencias del Gobierno.

(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que reflejan el

marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para licitaciones

públicas.

(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la responsabi-

lidad de su preparación y actualización.


(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para una amplia

gama de productos, obras y servicios que son contratados en forma fre-

cuente por las dependencias del Gobierno.

Los documentos modelo de buena calidad promueven la competencia e incrementan

el nivel de confianza en el sistema. Los posibles contratistas o proveedores están más

dispuestos a participar cuando conocen los documentos y su interpretación. Los do-

cumentos modelo deben contener las cláusulas básicas exigidas que se incorporarán

en los contratos a fin de permitirle a los participantes evaluar el costo y el riesgo o

aquellas cláusulas obligatorias cuando se ejecuta un contrato para el gobierno. Si no

hubiese documentos modelo, debe existir como mínimo, un conjunto de cláusulas

modelo y obligatorias y plantillas que ayudarán en la formulación de los documentos

de la licitación.

De acuerdo con lo dispuesto por la LCE y el RCE, corresponde al OSCE aprobar las

Bases Estandarizadas que constituye un documento modelo que facilita el monitoreo

y procesamiento de las contrataciones de las Entidades. Para tal fin, las Bases consta

de dos secciones: (i) la sección general que contiene reglas de procedimientos y de

ejecución contractual comunes a todo proceso de contratación de acuerdo a las dispo-

siciones previstas en la normativa, incluyendo una proforma de contrato que contiene

las cláusulas obligatorias aplicables a las partes (garantías, solución de controversias,

resolución de contrato por incumplimiento), y (ii) la sección específica que recoge las

condiciones particulares del proceso de selección así como los formatos y anexos que

deben ser consignados por las entidades.

Asimismo, el OSCE emite las Bases Estandarizadas mediante Directivas que son

aprobadas por el Consejo Directivo y su utilización es obligatoria por parte de las En-


49

tidades en los procesos de selección que realicen, no pudiendo modificar por ningún

motivo la sección general mientras que la sección específica puede ser modificada en

atención a la información que corresponda a la contratación en particular.

En ese sentido, el Organismo Supervisor ha elaborado las Bases Estandarizadas en

atención al tipo de proceso de selección y al objeto general de la contratación, siendo

éstas las siguientes:

(a) Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios o para

consultoría en general.

(b) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de servi-

cios o para consultoría en general.

(c) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de servi-


(d) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de servi-


(e) Bases estándar de licitación pública para la contratación de bienes.

(f) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de bienes.

(g) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de bienes.

(h) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de bie-

nes.

(i) Bases estándar de licitación pública para la contratación de suministro de bie-

nes.

(j) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de sumi-

nistro de bienes.

(k) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de sumi-

nistro de bienes.

(l) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de su-

ministro de bienes.

(m)Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios de con-

sultoría de obra.

(n) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de servi-

cios de consultoría de obra.

(o) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de servi-


(p) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de servi-


(q) Bases estándar de licitación pública para la contratación de la ejecución de

obras.

(r) Bases estándar de adjudicación directa pública para la contratación de la eje-

cución de obras.

(s) Bases estándar de adjudicación directa selectiva para la contratación de ejecu-

ción de obras.

(t) Bases estándar de adjudicación de menor cuantía para la contratación de la

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/1.BASES_CP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/1.BASES_CP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/2.BASES_ADP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/2.BASES_ADP-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/3.BASES_ADS-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/3.BASES_ADS-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/4.BASES_AMC-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/4.BASES_AMC-SERVs-y-CONSULT_GRL3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/5.BASES_LP-BIENES3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/6.BASES_ADP-BIENES3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/7.BASES_ADS-BIENES3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/8.BASES%20AMC-BIENES3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/8.BASES%20AMC-BIENES3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/9.BASES%20LP-SUMINISTROS3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/9.BASES%20LP-SUMINISTROS3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/10.BASES%20ADP-SUMINISTROS3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/10.BASES%20ADP-SUMINISTROS3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/11.BASES%20ADS-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/11.BASES%20ADS-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/12.BASES%20AMC-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/12.BASES%20AMC-SUMINISTROS3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/13.Bases_CP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/13.Bases_CP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/14.Bases_ADP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/14.Bases_ADP%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/15.BASES_ADS%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/15.BASES_ADS%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/16.BASES_AMC%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/16.BASES_AMC%20CONSULTORIA%20DE%20OBRA3.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Base%20Estandar/DS-80-2014/17.Bases%20LP%20obra_2.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Base%20Estandar/DS-80-2014/17.Bases%20LP%20obra_2.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Base%20Estandar/DS-80-2014/18.Bases%20ADP%20obra_2.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Base%20Estandar/DS-80-2014/18.Bases%20ADP%20obra_2.0.docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/19.BASES%20ADS%20OBRAS4.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/19.BASES%20ADS%20OBRAS4.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/20.BASES%20AMC%20OBRAS4.0.doc


50

ejecución de obras.

Adicionalmente, el OSCE además de cumplir con publicar Bases Estandarizadas para

los procesos que ordena el RCE, ha elaborado dos (2) Bases sobre objetos específicos

que son contratados con regularidad por las entidades (contratación del servicio de

seguridad y vigilancia, así como para el servicio de limpieza), lo cual supone un ins-

trumento de apoyo en la gestión de las contrataciones.

Sumado a los documentos anteriores, el OSCE ha aprobado tres (3) Bases Estandari-

zadas referidas a contrataciones mediante procesos electrónicos de AMC. Igualmente,

ha venido elaborando y aprobando Bases Estandarizadas para diversos regímenes es-

peciales temporales que han sido aprobados, tales como el Decreto de Urgencia N°

004-2015, el Decreto Legislativo N° 1179, la Ley N° 30191, entre otros, que si bien

cuentan con un procedimiento de selección distinto al del régimen general, se aplica

en gran parte la LCE de manera supletoria.

Ahora bien, la entrada en vigencia de la Ley N° 30225, nueva Ley de Contrataciones

del Estado, trajo consigo la necesidad de emitir nuevas bases estándar debido a la

creación de nuevos mecanismos de contratación tales como la Adjudicación Simplifi-

cada y la Selección de Consultores Individuales, Bases que fueron publicadas el mis-

mo día que entró en vigencia la nueva Ley.

En virtud de ello, actualmente contamos con las siguientes bases estándar:

(a) Bases estándar de licitación pública para la contratación de bienes.

(b) Bases estándar de licitación pública para la contratación de suministro de bie-

nes.

(c) Bases estándar de licitación pública para la contratación de la ejecución de

obras.

(d) Bases estándar de concurso público para la contratación de servicios en gene-

ral.

(e) Bases estándar de concurso público para la contratación del servicio de consul-

toría en general.

(f) Bases estándar de concurso público para la contratación del servicio de consul-

toría de obra.

(g) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de bienes.

(h) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de suministro

de bienes.

(i) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de servicios

en general.

(j) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación del servicio

de consultoría en general.

(k) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación del servicio

de consultoría de obra.

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Directivas/Bases/Bases_2015/20.BASES%20AMC%20OBRAS4.0.doc

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/3.Bases%20Estandar%20LP%20Obras..docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/3.Bases%20Estandar%20LP%20Obras..docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/4.Bases%20Estandar%20CP%20Servicios...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/4.Bases%20Estandar%20CP%20Servicios...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/5.Bases%20Estandar%20CP%20Consultoria%20en%20General%20...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/5.Bases%20Estandar%20CP%20Consultoria%20en%20General%20...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/6.Bases%20Estandar%20CP%20Cons%20de%20Obras%20....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/6.Bases%20Estandar%20CP%20Cons%20de%20Obras%20....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/7.Bases%20Estandar%20AS%20Bienes....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/8.Bases%20Estandar%20AS%20Sum%20Bienes....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/8.Bases%20Estandar%20AS%20Sum%20Bienes....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/10.Bases%20Estandar%20AS%20Consultoria%20en%20General%20...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/10.Bases%20Estandar%20AS%20Consultoria%20en%20General%20...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/11.Bases%20Estandar%20AS%20Consultoria%20de%20Obras%20....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/11.Bases%20Estandar%20AS%20Consultoria%20de%20Obras%20....docx


51

(l) Bases estándar de adjudicación simplificada para la contratación de la ejecu-

ción de obras.

(m)Bases estándar de subasta inversa electrónica para la contratación de bienes o

suministro de bienes.

(n) Bases estándar de subasta inversa electrónica para la contratación de servicios.

(o) Solicitud de expresión de interés estándar de selección de consultores indivi-

duales.

Sobre el particular, es preciso indicar que a diferencia de las bases estandarizadas

aprobadas durante la vigencia de la LCE y el RCE en las que se recogían con exacti-

tud los lineamientos establecidos en dichos dispositivos legales, la Ley N° 30225 y su

reglamento establecen algunos supuestos que serán regulados a través de las Bases

estandarizadas, como por ejemplo la obligatoriedad de algunos requisitos de califica-

ción, los factores de evaluación y la determinación del puntaje mínimo aplicable, en-

tre otros, que hace que la Base estándar tenga un rol más activo y muestre su carácter

normativo.

Finalmente, de acuerdo con la indagación realizada por la Oficina de Estudios e Inte-

ligencia de Negocios – OEI del OSCE, de una muestra de 381 bases de procesos de

selección en las que se verificó si éstas utilizaban el formato de las bases estándar

aprobados y publicados por el OSCE, se advirtió que el porcentaje de licitaciones pú-

blicas que utilizan documentos o cláusulas modelo de licitación es equivalente al

100%.

(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias que re-

flejan el marco legal, para su uso en los documentos que se preparan para

licitaciones públicas.

Además de las Bases estandarizadas, se cuenta con otros documentos modelo, forma-

tos y documentos de orientación que el OSCE ha puesto a disposición de los operado-

res:

Formatos: Se han elaborado y actualizado veintiocho (28) Formatos a ser utili-

zados durante el desarrollo de los procedimientos de contratación de bienes y ser-

vicios. Así, se cuenta con formatos que permiten: solicitar la certificación presu-

puestal, solicitar y aprobar el expediente de contratación; designar e instalar los

Comités Especiales; solicitar y aprobar las Bases; designar e instalar los Comités

Especiales; elaborar Actas de apertura de sobres, entre otros.

Estos Formatos buscan uniformizar procesos y optimizar el tiempo y los recursos

asignados, contribuyendo así a la eficiencia y oportunidad de la contratación. En

ese sentido, los funcionarios y servidores públicos pueden tomar como referencia

los esquemas y los textos incluidos en dichos Formatos, con la finalidad de ade-

cuar y uniformizar la información de sus contrataciones, según las características

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/12.Bases%20Estandar%20AS%20Obras....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/12.Bases%20Estandar%20AS%20Obras....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/13.Bases%20Estandar%20SIE%20%20%20Bienes...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/13.Bases%20Estandar%20SIE%20%20%20Bienes...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/14.Bases%20Estandar%20SIE%20%20Servicios...docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/15.Solicitud%20de%20Expresion%20de%20Interes....docx

http://portal.osce.gob.pe/osce/sites/default/files/Documentos/legislacion/Legislacion%20y%20Documentos%20Elaborados%20por%20el%20OSCE/Bases2016/15.Solicitud%20de%20Expresion%20de%20Interes....docx


52

y procedimientos establecidos por su Entidad, a fin de asegurar la calidad de di-

cha información y agilizar el óptimo flujo de información de la misma.

Listas de control (Checklists): Con el objeto de facilitar el registro y seguimien-

to de todos los actos desarrollados en el proceso de contratación, se han elabora-

do (3) tres documentos, denominados checklist o listas de control del expediente

de contratación, para los siguientes objetos: (i) bienes y servicios; (ii) ejecución

de obras no sujeta a modalidad o bajo modalidad de llave en mano que no incluye

la elaboración del expediente técnico; y, (iii) ejecución de obra bajo la modalidad

de concurso oferta o llave en mano que incluye la elaboración del expediente téc-

nico.

Los checklists o listas de control del expediente de contratación son herramientas

de apoyo para la gestión eficiente de la contratación pública y permiten a los fun-

cionarios y servidores públicos lo siguiente:

i) Entender la secuencia, paso a paso, de los actos que se desarrollan durante el

proceso de contratación, logrando una visión de conjunto así como a nivel de

detalle de todo el proceso.

ii) Verificar que el expediente de contratación esté completo, toda vez que al

usar el checklist se debe dejar constancia del folio en el que se ubica cada

uno de los documentos que conforman el expediente, facilitando la revisión

del expediente que muchas veces tiende a ser voluminoso.

iii) Alertar a los funcionarios sobre cualquier omisión en la que se pudiera

incurrir durante el procedimiento de contratación.

Calculadoras: Se dispone de dos (2) calculadoras que facilitan la labor de los

funcionarios del OEC y de los proveedores del Estado. En efecto, estas herra-

mientas permiten hacer cálculos automáticos, evitar errores matemáticos, entre

otras ventajas. Estas calculadoras son las siguientes:

i) Calculadora de Experiencia de Consorcios, que permite sumar la experiencia

de los postores que participan en un proceso de selección en forma de con-

sorcio, de manera automática y sencilla.

ii) Calculadora de Garantías, que permite estimar de manera automática el mon-

to que corresponde otorgar para las garantías de fiel cumplimiento, por el

monto diferencial de la propuesta, por adicionales, así como por la interposi-

ción del recurso de apelación.

(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida la res-

ponsabilidad de su preparación y actualización.


53

La normativa de contrataciones del Estado establece que el OSCE tiene, entre otras

funciones, la de emitir directivas, documentos estandarizados y documentos de orien-

tación en materia de su competencia.

Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener actualiza-

dos los formatos y la documentación estándar a fin de que se encuentren acordes con

la legislación vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores

del sistema como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus fun-

ciones.


(a) Existen una invitación y documentos modelo de licitación para

una amplia gama de productos, obras y servicios que son contrata-

dos en forma frecuente por las dependencias del Gobierno.

(b) Existe un conjunto de cláusulas o plantillas modelo y obligatorias

que reflejan el marco legal, para su uso en los documentos que se

preparan para licitaciones públicas.

(c) Los documentos se actualizan y se encuentra claramente definida

la responsabilidad de su preparación y actualización.

3

Se encuentran disponibles unos documentos modelo y un conjunto mí-

nimo de cláusulas o plantillas pero el uso de dichos documentos no es

obligatorio y no se encuentra regulado. Los documentos no se actuali-

zan en forma periódica.

2

No existen documentos modelo pero se ha establecido un conjunto de

cláusulas obligatorias para su inclusión en los documentos de la licita-

ción.

1

No existen documentos modelo y las dependencias adquirentes desa-

rrollan sus propios documentos respecto de los cuales la orientación

recibida es poca o inexistente.

0

Entonces, según lo descrito para el sub-indicador 2(b), se cuenta con documentos es-

tandarizados que incorporan las disposiciones establecidas en las leyes, reglamentos y

directivas en materia de contratación pública. Así, las bases estándar (de uso obligato-

rio), formatos (facultativo), checklists (facultativo), entre otros, son elaborados y ac-

tualizados por el OSCE y su aprobación se encuentra en manos de su Consejo Direc-

tivo, son documentos que sirven de apoyo para los funcionarios públicos en el desa-

rrollo de sus funciones.

Puntaje obtenido: 3


54

Sub-indicador 2 (c) – Procedimientos para la precalificación.

Este sub-indicador evalúa si los procedimientos para la precalificación cumplen con

las siguientes condiciones:

(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación para que es-

tos se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición;

(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de califica-

ción.

(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de precali-

ficación;


(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalificación para

que estos se basen sobre las necesidades específicas de la adquisición;

Este sub-indicador abarca la existencia de procedimientos para la precalificación de

los participantes en un proceso de compras en particular. En general, la

precalificación se limita a contratos de alta complejidad en los que se puede

determinar – utilizando principalmente los criterios de cumple/no cumple – si las

empresas interesadas poseen la capacidad de cumplir con los requisitos.

Así, la precalificación debe definirse en los procedimientos a fin de asegurar que no

haya abusos y que no se utilice como método para limitar la competencia al exagerar

los requisitos para la calificación.

El RCE establece las condiciones especiales, criterios y factores a considerar en la

calificación previa, en la que sólo cabe evaluar a los proveedores con el fin de deter-

minar su experiencia en la actividad y en la ejecución de prestaciones similares, la

capacidad y/o solvencia técnica y económica y, de ser el caso, el equipamiento y/o

infraestructura física y de soporte en relación con la obra por contratar.

La normativa de contrataciones no contempla un procedimiento de precalificación

independiente, debido a que los criterios de precalificación son establecidos en los

documentos de licitación que forman parte del proceso de selección. Sin embargo,

cabe destacar que la precalificación constituye una etapa adicional en el proceso de

selección, mediante la cual los proveedores presentan su sobre de precalificación y

únicamente los que resultaron precalificados pueden presentar su oferta técnica y eco-

nómica, motivo por el cual aquellos que no precalificaron no incurren en sobrecostos

al momento de elaborar sus ofertas.

Si bien la LCE y el RCE establecen únicamente cuales son las condiciones, criterios y

factores a considerar de manera general, mediante pronunciamientos emitidos por el


55

OSCE es que se ha establecido con mayor precisión la forma en que deben aplicarse,

las etapas que debe considerar la precalificación y los plazos de cada etapa, así como

los criterios que se consideraran a efectos que sea una herramienta que permita la

elección de la mejor oferta y que no sea un mecanismo que restrinja la participación

de potenciales postores.

A través de diversos pronunciamientos que emitió el OSCE se definieron diversos cri-

terios, que permitían darle contenido al procedimiento de calificación previa, entre

ellos pueden destacar los siguientes:

Se establecieron las etapas de la calificación previa, se definió una etapa de pre-

sentación de sobres de calificación previa y una etapa de comunicación de resul-

tados calificación previa.

Se definieron los criterios de capacidad técnica y solvencia económica, estable-

ciéndose los medios para su acreditación.

Se definió la forma de acreditar la experiencia en la actividad y la experiencia en

obras similares.

Se definieron los documentos que tienen que presentarse para la calificación pre-

via y para la propuesta técnica y económica.

La finalidad de este mecanismo es preseleccionar a proveedores con calificaciones

suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su oferta, siendo impres-

cindible contar como mínimo con dos (2) participantes precalificados.

Por otro lado, la OEI del OSCE y una verificación de bases que contienen criterios de

precalificación advirtiéndose que todos utilizan la solvencia económica (línea de cré-

dito entre 10% y 100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad de

obras cada una por un equivalente al valor referencial, u obras acumuladas hasta de-

terminado número de veces el valor referencial) y calificación técnica (referido a cali-

ficaciones del personal).

Tomando en cuenta lo señalado en párrafos anteriores, la Ley N° 30225 y su regla-

mento regulan la precalificación con la finalidad de preseleccionar a proveedores con

calificaciones suficientes para ejecutar el contrato e invitarlos a presentar su oferta.

Así, la Ley N° 30225 y su reglamento recoge los lineamientos establecidos en los

pronunciamientos respecto a los requisitos y las etapas de la calificación previa.

Es así, que se indica que los proveedores que presentaron su solicitud de precalifica-

ción deben cumplir con los siguientes requisitos: (i) capacidad legal, (ii) solvencia

económica que puede ser medida con líneas de crédito o record crediticio, entre otros,

(iii) relación de las principales obras ejecutadas, y (iv) capacidad de gestión, referida a

la infraestructura, equipos, organización, entre otros. Asimismo, la Ley N° 30225 y

su reglamento, establecen que luego de la integración de Bases, se inician las siguien-


56

tes etapas:

Asimismo, la nueva norma establece que luego de la integración de Bases, se inician

las siguientes etapas:

i) Presentación de solicitudes de precalificación la cual se realiza en acto público

realizado dentro de los diez (10) días hábiles computados desde la integración;

ii) Evaluación de documentos de precalificación en el que el Comité de Selección

deberá evaluar requisitos referidos a la capacidad legal, solvencia económica

(líneas de crédito, record crediticio, entre otros), relación de principales obras

ejecutadas y capacidad de gestión (infraestructura, equipos, organización), y;

iii) Publicación de precalificados dentro de un plazo de diez (10) días contados a

partir del día siguiente de culminado el periodo de presentación de solicitudes

de precalificación.

Una vez publicada la lista de precalificados, se ha previsto que en un plazo no menor

de siete (7) días hábiles se continúa con la presentación de ofertas, etapa en la que so-

lo los proveedores incluidos en la lista podrán presentar su oferta.

Como se puede advertir, la nueva normativa de contrataciones del Estado desarrolla

las etapas y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalifica-

ción, ello sin perjuicio del mayor desarrollo que se efectuará en las Bases estándar, a

propósito de los casos de uso que se presenten.

(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los criterios de cali-

ficación.

La precalificación se aplica para contratos de gran envergadura, donde la calificación

previa se realiza mediante el criterio “cumple/ no cumple” lo cual es establecido en

los documentos de licitación de los procesos de selección, para lo cual debe conside-

rarse lo dispuesto en las Bases estandarizadas aprobados por el OSCE, dado que estos

son de observancia obligatoria por parte de las entidades.

(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedimiento de

precalificación.

El RCE ha considerado un mecanismo de calificación previa de manera obligatoria

para aquellos procesos que tienen por objeto la ejecución de obras, siempre que el

monto del proceso sea igual o superior a las veinticinco mil unidades impositivas tri-

butarias (25 000 UIT). Este mecanismo solo aplica si se cumple las condiciones cuan-

titativas (umbral de 25 000 UIT) y cualitativas (obras), no pudiendo ser aplicada en

otros objetos contractuales ni por montos que no superen el umbral.


57

Por su parte, con respecto a este tema, la Ley N° 30225 y su reglamento establecen

que la Entidad puede optar por convocar una LP con precalificación, siempre que:

i) Se trate de la ejecución de obras, y;

ii) El valor referencial sea igual o superior a veinte millones de soles (S/ 20 000

000,00)

Asimismo, como ya se indicó en el literal (a), la Ley N° 30225 y su Reglamento esta-

blecen los requisitos de precalificación que deben cumplir así como las etapas aplica-

bles en la precalificación, las cuales son: la presentación de solicitudes de precalifica-

ción, la evaluación de los documentos de precalificación y la publicación de los pro-

veedores precalificados, para luego seguir con la presentación de ofertas, etapa en la

que solo los proveedores incluidos en la lista podrán presentar su oferta.

En ese sentido, la Ley N° 30225 y su Reglamento establecen con precisión las etapas

y los plazos que deben considerarse en los procedimientos de precalificación.


Existen procedimientos que definen la precalificación que incluyen :

(a) Disposiciones sobre el contenido de los criterios de precalifica-

ción para que estos se basen sobre las necesidades específicas de

la adquisición;

(b) Especificaciones sobre el uso de cumple/no cumple en los crite-

rios de calificación.

(c) Orientación sobre en qué casos es adecuado aplicar el procedi-

miento de precalificación;

3

Los procedimientos existentes abarcan lo establecido en (a) más una


Los procedimientos existentes abarcan lo estipulado en (a). 1

No existen procedimientos para la aplicación de los métodos de pre-

calificación. 0

Es así que, de acuerdo a la evaluación realizada al sub-indicador 2(c), la normativa de

contrataciones no contempla un procedimiento de precalificación independiente, de-

bido a que dichos criterios son establecidos en los documentos de licitación y a que la

precalificación forma parte del proceso de selección. Si bien la LCE y el RCE esta-

blecen únicamente cuales son las condiciones, criterios y factores a considerar de

manera general, mediante pronunciamientos emitidos por el OSCE se han establecido

mayores precisiones respecto a su aplicación y procedimiento. A diferencia de la

LCE y la RCE, la Ley N° 30225 y su reglamento desarrollan las etapas y los plazos

que deben considerarse en los procedimientos de precalificación, ello sin perjuicio del


58

mayor desarrollo que se efectuará en las Bases estándar, a propósito de los casos de

uso que se presenten.

Adicionalmente, es preciso indicar que la precalificación se aplica obligatoriamente

para contratos de gran envergadura, donde esta etapa se realiza mediante el criterio

“cumple/ no cumple”, de acuerdo a lo establecido en los documentos de licitación de

los procesos de selección.

Sin embargo, al no cumplir con el criterio c) sobre la orientación, le corresponde el

puntaje 2.

Puntaje obtenido: 2

Sub-indicador 2 (d) – Procedimientos adecuados para la contratación de servicios u

otros casos en los que la capacidad técnica es un criterio

clave.

Este sub-indicador evalúa si los procedimientos para la contratación de servicios,

cumple con las siguientes condiciones:

(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusivamen-

te sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado considerar el precio y la ca-

lidad.

(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técnica así

como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes circunstancias.


(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada exclusi-

vamente sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado considerar el

precio y la calidad.

La normativa ha previsto que la calificación y evaluación de las propuestas es integral

y se efectúa en dos etapas. La primera es de orden técnico y se centra en calificar y

evaluar la oferta técnica y la segunda es de orden económico y evalúa el monto de la

oferta.

Asimismo, en todos los objetos contractuales, sea que se trate de bienes, servicios,

consultorías u obras, la selección del proveedor se realiza aplicando criterios de cali-

dad y precio.

No obstante ello, la Ley N° 30225 y su reglamento establecen metodologías de eva-

luación diferenciadas según el objeto de contratación. Así tenemos que en el caso de


59

bienes, servicios y obras, la evaluación supone la presentación de un solo sobre con-

teniendo la propuesta del postor, en la que se incluye al precio como un factor de eva-

luación, mientras que en el caso de las consultorías en general y de obras, se mantiene

la metodología aplicada en la LCE y RCE, es decir, inicialmente se plantea una eva-

luación técnica y luego una evaluación económica. Por su parte, en el caso de las con-

sultorías individuales, la metodología solo incluye una evaluación de carácter técnico,

siendo el precio el que ya haya establecido la entidad.

(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capacidad técni-

ca así como para combinar precio y capacidad técnica bajo diferentes cir-

cunstancias.

La normativa establece que en los diversos objetos de contratación, en primera instan-

cia corresponde efectuar la verificación del cumplimiento de los requisitos de admi-

sión (EETT/TDR) establecidos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de la

admisión, se inicia la etapa de evaluación de ofertas, a través de la que se otorgan

puntajes a las propuestas en atención a los factores de evaluación técnicos estableci-

dos por la Entidad que constan en los pliegos de condiciones, además de señalar los

márgenes de puntajes aplicables a cada uno de dichos factores, de acuerdo a lo previs-

to en el RCE.

Así mismo señala la normativa que, tratándose de la contratación de servicios de con-

sultoría, en primera instancia corresponde efectuar la calificación de la propuesta, la

cual supone la verificación del cumplimiento de los requisitos de admisión estableci-

dos en los pliegos de condiciones (Bases). Luego de efectuar la calificación de la pro-

puesta, corresponde pasar a la evaluación, a través de la que se otorgan puntajes a las

propuestas en atención a los factores de evaluación técnicos establecidos por la Enti-

dad que constan en los pliegos de condiciones (experiencia del postor, experiencia del

personal propuesto, mejoras a las condiciones previstas, cumplimiento del servicio

opcional), además de señalar los márgenes de puntajes aplicables a cada uno de los

factores de evaluación, de acuerdo a lo previsto en el RCE.

Así también el RCE establece una ponderación diferenciada en la que se da mayor

peso a la calificación de la propuesta técnica (no menor de 0.70 ni mayor de 0.80) en

relación con la calificación de la propuesta económica. El RCE también prescribe que

deberá alcanzarse un puntaje mínimo de ochenta (80) puntos a efectos de que proceda

la evaluación económica de la oferta.

Si es que la propuesta técnica alcanza el puntaje mínimo, resulta posible acceder a la

evaluación económica, la cual consta de dos etapas:

i) la admisión de la propuesta económica, mediante la que se verifica que el valor se

encuentre dentro de los topes fijados en la normativa. En el caso de los bienes y

servicios, incluyendo los de consultoría en general y de obras, el monto ofertado


60

no debe superar el monto del valor referencial, mientras que en el caso de la eje-

cución de obras, el monto no debe superar el 110% del valor referencial puesto

que de lo contrario, la propuesta será descalificada y

ii) la evaluación de la propuesta, a través de la que se asigna el puntaje máximo es-

tablecido en las Bases a la propuesta económica de menor monto, siendo que al

resto de propuestas se les asignará un puntaje inversamente proporcional, según

la fórmula prevista en el RCE.

Estas disposiciones no son de aplicación para la contratación de servicios de consulto-

ría menores a 3 UIT (S/ 11 550,00 o US$ 3 400,00 aproximadamente, al 2015),30 cu-

yos contratos son adjudicados en mérito a la verificación del cumplimiento de los

Términos de Referencia.

Adicionalmente, el OSCE ha aprobado Bases Estandarizadas para la contratación de

servicios de consultoría, las cuales desarrollan a detalle los factores de evaluación

obligatorios para estos servicios, además consigna modelos de factores de evaluación

opcionales para este tipo de servicios.

Dentro de la regulación no existe una distinción entre la consultoría efectuada por una

firma y aquellas prestadas por personas naturales además de no estar regulado una

revisión basada exclusivamente en criterios técnicos.31

De otra parte, la Ley N° 30225 con el objetivo de contar con procedimientos de eva-

luación y calificación de propuestas más eficientes y eficaces, estable diferencias en

contenido y finalidad en: i) los requisitos de admisión, ii) requisitos de calificación y

iii) factores de evaluación. Asimismo, esta nueva Ley plantea metodologías de eva-

luación diferenciadas según el objeto de contratación.

Así, para el caso de la selección de bienes, servicios y ejecución de obras, se ha esta-

blecido la metodología de la post - calificación, la cual consiste en la presentación de

un (1) solo sobre que contiene la oferta y consta de tres (3) actuaciones claramente

diferenciadas en la normativa:

Admisión de la oferta: Consiste en determinar si las ofertas responden a las ca-

30 Cabe precisar que la Ley N° 30225 ha ampliado su ámbito de inaplicación a ocho (8) UITs, man-

teniéndose la supervisión del cumplimiento de la prohibición de fraccionamiento también en estos

casos.

31 Con la Ley N° 30225 se incorporan dos principales cambios:

A) Se cambia la metodología de evaluación en aquellos procedimientos de selección cuyo objeto

sea la contratación de bienes, servicios y obras, mientras que la metodología de evaluación de

los servicios de consultoría se mantiene.

B) Se incorpora el procedimiento de Selección de Consultores Individuales, por el cual se puede

seleccionar solo a personas naturales para desarrollar consultorías hasta por montos menores

a S/ 100 000,00.


61

racterísticas y/o requisitos funcionales y condiciones de las Especificaciones

Técnicas y Términos de Referencia especificados en las Bases.

Evaluación: Solo a las ofertas admitidas, se les aplican los factores de evaluación

establecidos en el RCE y las Bases estandarizadas. El único factor obligatorio de

acuerdo a lo previsto en el RCE es el precio el mismo que puede tener un puntaje

de 50 - 100. De acuerdo a los puntajes obtenidos, el Comité de Selección estable-

ce el orden de prelación de las ofertas para proceder a la calificación.

Calificación: Culminada la evaluación, el Comité debe determinar si el postor

que obtuvo el primer lugar según el orden de prelación, cumple con los requisitos

de calificación previstos en las Bases. Estos requisitos buscan determinar si los

proveedores cuentan con las capacidades legales, técnicas y profesionales que son

necesarias para ejecutar el contrato.

En el caso de las contrataciones de consultorías en general y de obras, la metodología

de evaluación resulta similar a la establecida en la LCE y el RCE, sin embargo, a dife-

rencia de dicho texto normativo, tal como se ha señalado anteriormente, la nueva

normativa (Ley N° 30225) define con claridad la diferencia entre los requisitos de

admisión, factores de evaluación y los requisitos de calificación.

Finalmente, en el caso de la selección de consultores individuales, la metodología de

evaluación solo se centra en la revisión de las capacidades técnicas de los profesiona-

les, mas no en el precio, el cual es definido por la entidad. Esta metodología de eva-

luación consiste en una calificación de las capacidades técnicas y profesionales del

proveedor, para luego pasar a la evaluación en la que se cuenta con los siguientes fac-

tores y puntajes: experiencia en la especialidad (60 puntos), entrevista (10 puntos) y

calificaciones (30 puntos).

Cabe precisar que, de acuerdo con la Ley N° 30225, estos mecanismos de evaluación

no son aplicables a las contrataciones menores a las ocho (8) UITs.


62


Ya sea el marco legal o su reglamentación disponen lo siguiente:

(a) Condiciones bajo las cuales resulta adecuada la selección basada

exclusivamente sobre la capacidad técnica y cuándo es apropiado

considerar el precio y la calidad.

(b) Metodologías y procedimientos claros de evaluación de la capa-

cidad técnica así como para combinar precio y capacidad técnica

bajo diferentes circunstancias.

3

Las reglamentaciones de implementación cumplen con a) pero dejan b)

a discreción de la entidad adquirente. 2

Las reglamentaciones de implementación dan la posibilidad de utilizar

la capacidad técnica en la selección pero ni la ley ni las reglamentacio-

nes se explayan sobre el procedimiento.

1

Ni la ley ni su reglamentación abarcan este procedimiento. 0

Entonces, de acuerdo a la evaluación realizada para el sub-indicador 2(d), se tiene que

la normativa ha previsto que la calificación y evaluación de las propuestas se efectúe

en dos etapas: (i) una primera de orden técnico que se centra en calificar y evaluar la

oferta técnica y (ii) la otra de carácter económico en la que se evalúa el monto de la

oferta.

Así, a efectos de evaluar las propuestas, el RCE ha establecido los criterios de evalua-

ción que se deben considerar en las Bases, estableciendo además una ponderación di-

ferenciada según el objeto en la que se da mayor peso a la calificación de la propuesta

técnica en relación con la calificación de la propuesta económica.

Por su parte, la Ley N° 30225 y su reglamento han establecidos tres (3) metodologías

diferentes de evaluación según los objetos de contratación: una para la contratación de

bienes, servicios u obras (calidad y precio), otra para la selección de consultores indi-

viduales (sólo calidad), y una diferente para la contratación de consultorías en general

y de obras (prevalece la calidad).

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 2 (e) – Guía o manual del usuario para las entidades contratantes.

Este sub-indicador evalúa si la guía o manual del usuario para las entidades contra-

tantes cumple con las siguientes condiciones:

(a) Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedimientos

para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre adquisicio-

nes.

(b) El manual se actualiza en forma periódica.


63

(c) Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el mantenimiento

del manual.


(a) Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los procedi-

mientos para una correcta aplicación de las leyes y reglamentaciones sobre

adquisiciones.

El RCE desarrolla las herramientas, lineamientos, plazos y procedimientos aplicables

en la contratación pública, siendo que, en caso de requerirse un desarrollo comple-

mentario, procedimientos adicionales a nivel operativo o lineamientos y parámetros

para la actuación del funcionario, estos se regulan a través de directivas, manuales,

guías de usuario, entre otros.

En virtud a lo señalado, uno de los roles principales del OSCE es el de emitir directi-

vas, lineamientos, manuales y comunicados sobre materias de su competencia.

En ese contexto, el OSCE ha elaborado manuales, guías de usuarios, trípticos y videos

tutoriales a ser utilizados por las Entidades y los proveedores, que orientan el acceso y

uso de la plataforma electrónica del SEACE (acceso al SEACE, buscador público del

SEACE, registro de contratos e información sobre su ejecución, registro de fondos

que financian la contratación, la aplicación de las modalidades de subasta inversa,

convenio marco, entre otros).

Los documentos de orientación en cuestión guían al proveedor y a las Entidades sobre

distintos aspectos del proceso de contratación, tales como la forma de participar en

procesos convocados bajo la modalidad de subasta inversa; cómo interactuar con el

SEACE para registrar o verificar información de las contrataciones; cómo participar

en procedimientos de Convenio Marco; cómo elaborar especificaciones técnicas de

bienes y términos de referencia de servicios y consultoría; cómo inscribirse o renovar

la inscripción ante el RNP; cuáles son los cambios que plantea la nueva normativa de

contrataciones, entre otros aspectos que deben conocer quienes participan en las con-

trataciones del Estado.

Dichos documentos de orientación han sido generados por diversas áreas del OSCE,

estando la responsabilidad de su elaboración y actualización definida en el Reglamen-

to de Organización y Funciones del OSCE.

Adicionalmente, el OSCE cuenta con un instructivo para la formulación de especifi-

caciones técnicas y términos de referencia de bienes, servicios y consultorías en gene-

ral. Este documento contiene explicaciones, instrucciones y ejemplos concretos para

que las áreas usuarias de las Entidades definan de forma clara y precisa las especifica-

ciones técnicas para la adquisición de bienes, así como los términos de referencia para


64

la contratación de servicios y consultorías.

De este modo, las Entidades cuentan con un documento de gestión que les apoya a

obtener una oferta idónea, con la calidad requerida o mejorada y a un costo total ade-

cuado. El instructivo está compuesto de disposiciones generales y los siguientes tres

Anexos:

Anexo 1 : Determinación de las especificaciones técnicas para la contratación de

bienes.

Anexo 2 : Determinación de los términos de referencia para la contratación de

servicios en general.

Anexo 3 : Determinación de los términos de referencia para la contratación de

servicios de consultoría en general.

No obstante, si bien el OSCE genera documentos de ayuda, el usuario todavía identi-

fica la falta de manuales que integren las reglas del procedimiento de contratación, sea

por fases (actuaciones preparatorias, procedimientos de selección y ejecución contrac-

tual), por objeto (bienes, servicios, consultorías y obras) o por la especialidad (consul-

toría de obras por ejemplo).

(b) El manual se actualiza en forma periódica.

Las modificaciones y actualizaciones de los manuales, guías de usuarios, trípticos y

videos tutoriales son realizadas eventualmente, de acuerdo a circunstancias tales como

el contexto político – social, las adecuaciones de las normas de mayor jerarquía, pedi-

dos de la ciudadanía, etc.

Adicionalmente, es preciso indicar que no existe un instrumento normativo que esta-

blezca términos de tiempo predeterminados en los que deba hacerse una evaluación de

dichos instrumentos para, de acuerdo a ello, realizar una actualización de sus disposi-

ciones.

(c) Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el manteni-

miento del manual.

La normativa de contrataciones del Estado establece que el Organismo Supervisor de

las Contrataciones del Estado (OSCE) tiene, entre otras funciones, la de emitir direc-

tivas, documentos estandarizados y documentos de orientación en materia de su com-

petencia.

Ello implica que, además de emitirlas, el OSCE es responsable de mantener actualiza-

dos los documentos de orientación a fin de que se encuentren acordes con la legisla-

ción vigente y la realidad, de modo que sean aplicables por los operadores del sistema

como una herramienta que contribuya a un eficiente ejercicio de sus funciones.


65


Existe un manual único de adquisiciones que detalla todos los pro-

cedimientos para una correcta aplicación de las leyes y reglamen-

taciones sobre adquisiciones.

El manual se actualiza en forma periódica.

Se establece claramente quién asumirá la responsabilidad por el

mantenimiento del manual.

3

No existe un manual único pero sí la obligación de las agencias adqui-

rentes de contar con uno que cumpla con las condiciones de (b) y (c). 2

No existe un manual ni tampoco la obligación de contar con uno pero

muchas agencias adquirentes tienen un manual interno para el manejo

de las contrataciones.

1

No existe un manual ni el requerimiento de contar con uno. 0

Es así que, según lo evaluado para este sub-indicador 2(e), le corresponde un puntaje

de 1.

Puntaje obtenido: 1

En ese sentido, se puede indicar que, si bien en el RCE se desarrollan las herramien-

tas, lineamientos, plazos y procedimientos aplicables en la contratación pública, así

como que el OSCE ha desarrollado algunos documentos de orientación, se advierte

que en algunos procedimientos y objetos contractuales resulta necesaria la emisión de

un manual, lineamientos, entre otros, en la que exista un desarrollo complementario

de las disposiciones incluidas en el Reglamento, se detalle casuística más recurrente a

nivel operativo o los lineamientos y parámetros para la actuación del funcionario.

Siendo así, se reconoce la oportunidad de mejora de seguir trabajando documentos

normativos que no solo contribuyan a una mejor aplicación de la normativa sino sobre

todo, contemple disposiciones que aporten a una decisión de gestión eficiente, eficaz

y dotada de transparencia.

De otro lado, como una buena práctica, algunas instituciones públicas cuentan con

directivas o manuales internos que establecen lineamientos que complementan la ges-

tión interna de la Entidad, así como parámetros de actuación de los funcionarios den-

tro de los procedimientos establecidos en la normativa de contratación pública.

Sub-indicador 2 (f) – Condiciones Generales de Contrato (CGC) para contratos del

sector público lo que incluye bienes, obras y servicios en

concordancia con los requisitos nacionales y, cuando fuese

aplicable, con los requerimientos internacionales.


66

Este sub-indicador evalúa si las Condiciones Generales del Contrato cumplen con las


(a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obligatorio.

(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas en el

ámbito internacional.


(a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es obliga-

torio.

La LCE y el RCE establecen las cláusulas obligatorias que deben incluir los contratos

como son: garantías, solución de controversias y resolución de contrato por incum-

plimiento, además de desarrollar disposiciones sobre su celebración y ejecución con-

tractual.

Igualmente, el contrato está conformado por el documento que lo contiene, las Bases

Integradas y la oferta ganadora, así como los documentos derivados del proceso de

selección que establezcan obligaciones para la Entidad como para el proveedor siem-

pre que hayan sido expresamente señalados en el contrato.

Las Bases Estandarizadas incluyen una proforma de contrato que contiene cláusulas

generales relativas al pago, el plazo de ejecución de la prestación, las garantías, la

conformidad del servicio, la responsabilidad por vicios ocultos, la aplicación de pena-

lidades, la resolución del contrato, la solución de controversias, entre otro, pudiendo

las Entidades incluir cláusulas adicionales a dicha proforma lo cual está sujeto al obje-

to del contrato y siempre que estén acordes a lo recogido en la LCE y RCE.

Cabe manifestar que, de una muestra de 381 bases de procesos de selección la OEI del

OSCE ha verificado que las Entidades en todos los casos utilizan las bases estandari-

zadas que incluyen la proforma de contrato con las condiciones ya mencionadas.

Adicionalmente, para aquello que no se encuentra regulado en la LCE y RCE, son de

aplicación supletoria las normas de derecho público y, sólo en ausencia de éstas, las

normas de derecho privado.

(b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas aceptadas

en el ámbito internacional.

Las Condiciones Generales del Contrato se encuentran acordes con las prácticas acep-

tadas en el ámbito internacional. Así, por ejemplo, el contrato FIDIC reconoce cláusu-

las tales como la de solución de las controversias que se generen en la prestación, la


67

resolución de los contratos por incumplimiento, adelantos o anticipos, modificaciones

contractuales como adicionales y ampliaciones de plazo, entre otros.


Los dos puntos que siguen son aplicables:

a) Existen CGC para los tipos más habituales de contratos y su uso es

obligatorio.

b) En general, el contenido de las CGC concuerda con las prácticas

aceptadas en el ámbito internacional.

3

Existen CGC para los tipos más comunes de contrato consistentes

con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional pero su uso no

es obligatorio.

2

Existen CGC para los tipos más comunes de contratos pero no con-

cuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional y su

uso no es obligatorio.

1

No existen CGC y cada dependencia usa el formato de contrato que

elija.

0

Por lo tanto, de lo indicado líneas arriba sobre el sub-indicador 2(f), se desprende que

la normativa establece las cláusulas obligatorias que deben incluir los contratos como

son: garantías, solución de controversias y resolución de contrato por incumplimiento,

además de desarrollar disposiciones sobre su celebración y ejecución contractual. En

atención a ello, la proforma de contrato incluida en las Bases Estandarizadas contiene

cláusulas generales relativas a los siguientes temas: pago, plazo de ejecución de la

prestación, garantías, responsabilidad por vicios ocultos, aplicación de penalidades,

resolución del contrato, solución de controversias, entre otros, pudiendo las Entidades

incluir cláusulas adicionales según el objeto del contrato.

Asimismo, debe indicarse que las clausulas obligatorias previstas en la normativa, así

como las recogidas en la proforma del contrato se encuentran acordes con los estánda-

res internacionales reconocidos en las normas FIDIC.

Puntaje obtenido: 3


68

Pilar II – Marco Institucional y Capacidad de Gestión

Indicador 3. El sistema de contrataciones públicas se encuentra bien

integrado y es parte del sistema de gobernabilidad del sector público.

“Grado de Integración con el Sistema de Gestión Financiera”

Este indicador analiza el sistema de adquisiciones a fin de determinar: a) su idonei-

dad para cumplir con las obligaciones estipuladas por ley sin vacíos ni superposicio-

nes; b) si existen los vínculos necesarios con otros sectores gubernamentales que

afectan el rubro de las adquisiciones; c) si las operaciones de compras están limita-

das por otros factores institucionales externos; y d) si la capacidad técnica y de ges-

tión del sistema resulta adecuada para realizar compras sin costos o demoras innece-

sarias.

Este indicador se refiere al grado de integración del sistema de adquisiciones con

otras partes del gobierno y especialmente con el sistema de gestión financiera en vis-

tas de la interacción entre ambos, desde la preparación del presupuesto y la planifi-

cación hasta las operaciones de tesorería para efectuar pagos. Bajo el indicador 3

debe asignarse un puntaje a cuatro sub-indicadores (a-d).

Sub-indicador 3 (a) – La planificación de las adquisiciones y los gastos asociados

son parte del proceso de formulación del presupuesto y con-

tribuyen a una planificación plurianual

La formulación de presupuestos anuales o plurianuales se basa en los resultados o

productos que el gobierno en su totalidad o sus dependencias esperan lograr en un

período determinado. La base para este ejercicio la constituyen las estrategias de

gobierno o sectoriales que determinan los planes corporativos plurianuales, los

planes operativos afines para cada período fiscal y la adquisición de los bienes,

obras y servicios necesarios para implementar los planes. La adecuada preparación

de los presupuestos requiere datos confiables sobre costos así como cronogramas de

compras de los bienes, obras y servicios requeridos por los planes operativos.

Los planes de adquisiciones deben actualizarse en forma periódica y el presupuesto

debe actualizarse y revisarse a fin de reflejar los cambios que ocurren en los plazos

de los contratos. La experiencia basada en los costos reales de los bienes, obras y

servicios proporciona información para predecir el costo de bienes, obras o servicios

similares en futuros presupuestos. El hecho de entender los plazos de los contratos

importantes también puede ayudar a predecir la necesidad de flujo en efectivo dentro

del Gobierno para efectuar pagos en tiempo y reducir los costos adicionales relacio-

nados con un cumplimiento demorado del contrato y la falta de fondos adecuados

para financiar su pleno cumplimiento.


69

Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o sus reglamen-

taciones que:

se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias de go-

bierno, de donde se derivan los planes operativos anuales;

a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos

relacionados;

Y culmina en la formulación del presupuesto anual.

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de planifica-

ción y formulación presupuestaria.


En el Estado Peruano se puede observar que existe un ejercicio de planificación pe-

riódico, establecido por las leyes o sus reglamentaciones que:

Se inicia con la preparación de planes plurianuales para las dependencias

de gobierno, de donde se derivan los planes operativos anuales:

En julio de 2002 se estableció el Acuerdo Nacional, suscrito por la Presidencia de la

República, diversas fuerzas políticas y organizaciones de la sociedad civil, el cual

cuenta con treinta y un (31) políticas de Estado que orientan la gestión pública32.

Mediante Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del Centro Nacio-

nal de Planeamiento Estratégico33, se creó el CEPLAN como órgano rector encargado

de desarrollar metodologías e instrumentos técnicos para asegurar la consistencia y

coherencia del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN), orientadas al desa-

rrollo armónico y sostenido del país y al fortalecimiento de la gobernabilidad demo-

crática en el marco del estado constitucional de derecho.

El PEDN, denominado “Plan Bicentenario: El Perú hacia el 2021”34, es el instrumento

rector del planeamiento a largo, mediano y corto plazo, el cual se elaboró en un pro-

ceso de planeamiento concertado con representación de la sociedad civil y del sector

32 De acuerdo a la vigésimo cuarta política de Estado del Acuerdo Nacional, “Estado Eficiente,

Transparente y Descentralizado”, se establece que es una política del gobierno el desarrollo del

Sistema Electrónico de Adquisiciones y Contrataciones del Estado (SEACE) para la afirmación de

un Estado eficiente y transparente.

33 Aprobado con Decreto Legislativo N° 1088.

34 Aprobado con Decreto Supremo N° 054-2011-PCM.


70

privado concertados por el Foro del Acuerdo Nacional35. Asimismo, se dispuso que

las entidades ajusten sus planes estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo

nacional (seis en total).

En enero de 2013 se expidió la Política Nacional de Modernización de la Gestión Pú-

blica al 2021, en cuya sección de diagnóstico, el Estado se hace una autocrítica reco-

nociendo la ausencia de un sistema eficiente de planeamiento y problemas de articula-

ción con el sistema de presupuesto público, especialmente en lo referido al alinea-

miento de la planificación sectorial y territorial con el corto plazo (planes operativos y

programas presupuestales).

Al respecto, mediante la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico –

Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico36, se señalan las finalidades siguientes:

lograr que los planes estratégicos de la administración pública se articulen al PEDN;

contribuir a que los recursos públicos se asignen y gestionen con eficiencia y eficacia;

entre otras.

La citada directiva establece las fases del proceso estratégico y su interrelación, la

tipología de planes estratégicos (ver Anexo 1):

Fase I

Análisis prospectivo Fase II

Fase Estratégica Fase III

Fase Institucional

- Plan Bicentenario 2021

-Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional (PEDN) 2030

-Plan Estratégico Sectorial Multianual

(PESEM)

- Plan de Desarrollo Regional o Local

Concertado (PDRC, PDLC)

-Plan Estratégico Institu-

cional (PEI)

-Plan Operativo Institucio-

nal (POI)

Fase IV

Seguimiento

Además, el CEPLAN ha trabajado por más de un año con la participación de los pro-

pios actores de la planificación (sectores y regiones) las Guías Metodológicas para las

fases de Análisis Prospectivo e Institucional, las cuales han sido aprobadas y difundi-

das a través de su página web.

El artículo 22 de la Directiva establece que “los objetivos estratégicos que tengan

correspondencia con los programas presupuestales (PP) deben utilizar los indicado-

res del PP. Asimismo, en estos casos, las acciones estratégicas que se derivan se vin-

35 Usando como marco orientador a las políticas de Estado, la estructura del plan nacional compren-

de objetivos nacionales, lineamientos de política, objetivos específicos, indicadores de medición y

acciones estratégicas, las cuales se ejecutan a través de los planes operativos y en función de los

correspondientes presupuestos institucionales.

36 Aprobada con Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 26-2014-CEPLAN/PCD.


71

cularán a los productos o actividades del PP identificado, en lo que corresponda de

acuerdo con las competencias de la entidad.”

Siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación de los gastos

relacionados:

Por su parte, en el marco de la programación y formulación del presupuesto del sector

público anual, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) emite la “Directiva para

los Programas Presupuestales” dirigida a las entidades públicas del Gobierno Nacio-

nal, Regional y Local, para la identificación, diseño, revisión, modificación y registro

de los Programas Presupuestales (PP), lo cuales conforman la unidad básica de pro-

gramación del presupuesto del sector público. Un PP puede ser de carácter multisecto-

rial cuando convoca la participación de entidades de más de un sector en la provisión

de los productos identificados; asimismo, puede requerir de articulación territorial si

convoca la participación de dos o más entidades de distinto nivel de gobierno.

La reforma del Presupuesto por Resultados (PpR) liderada por la Dirección de Presu-

puesto Púbico (DGPP) del MEF ha permitido progresivamente darle una mirada de

planificación al proceso presupuestario, debido a que vincula la asignación de recur-

sos a productos y resultados medibles a favor de la población y, se identifican respon-

sables, entre otros. El PpR se implementa a través de los PP37.

El diseño del PP comprende una secuencia de etapas que contribuyen a sistematizar el

conjunto articulado de Productos que posibilitan el logro de resultados, asociado a un

objetivo de la política pública formulada por CEPLAN, para lo cual se lleva a cabo un

diagnóstico donde se identifica un problema que afecta a una población objetivo, sus

causas, así como alternativas para abordar el problema. Luego se analizan éstas, con-

siderando la mejor evidencia disponible, lo cual se presenta a través de una matriz ló-

gica.

Para la transición de las alternativas al Producto, el Anexo 2 – Contenidos mínimos de

un PP, de la citada directiva del MEF, establece Modelos Operacionales. El mismo

esquema se repite para el Modelo Operacional de las Actividades, agregando además

el diagrama de Gantt y el listado de insumos según el catálogo de bienes y servicios

del MEF38. La reciente Ley de Contrataciones del Estado (LCE) se suma a este enfo-

que de gestión por resultados, orientando el gasto al cumplimiento de los fines públi-

cos y la repercusión positiva en las condiciones de vida de los ciudadanos.

37 En enero de 2016, las entidades han reportado al MEF los PP para el año 2017.

38 En el caso de aquellos que manejen SIGA-PpR, adjuntan su reporte de insumos y/o base de datos

en formato electrónico


72

Mediante “Directiva para la Programación y Formulación Anual del Presupuesto del

Sector Público, con una perspectiva de Programación Multianual”39, de aplicación

permanente, establece las disposiciones para que las entidades programen y formulen

sus presupuestos institucionales anuales con una perspectiva de programación multi-

anual, orientados al cumplimiento de los objetivos y metas institucionales. Según el

literal a) del art. 2 de la citada directiva, el ejercicio de programación multianual se

enmarca en la alineación de los objetivos del PEDN (Plan Estratégico de Desarrollo

Nacional), de los PESEM (Plan Estratégico Sectorial Multianual), PDC (Plan de

Desarrollo Concertado), PEI (Plan Estratégico Institucional), POI (Plan Operativo

Institucional) y PP (Programas Presupuestales).

A partir de dicha articulación, cada entidad conforma una Comisión (presidida por el

jefe de la Oficina de Planificación y Presupuesto e integrada por los jefes de la Ofici-

na de Administración, entre otros), la cual revisa los resultados logrados, prioriza los

objetivos, determina las metas físicas y de indicadores de desempeño a nivel de PP,

productos y otros, determina los gastos para su cumplimiento, define la estructura

programática y su vinculación con la estructura funcional, revisa el avance de com-

promisos firmados a raíz de las Evaluaciones Independientes40, y presenta un Resu-

men Ejecutivo al Titular de la entidad.

De las metas físicas a conseguir en el año se desprenden las actividades y tareas prin-

cipales de su POI (preliminar), las cuales se establecen considerando la Escala de

Prioridades que se otorga al gasto a fin de lograr los resultados esperados en el marco

de una gestión orientada a resultados.

En forma complementaria, el art. 6 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del

Estado (RCE)41 señala “En la fase de programación y formulación del presupuesto

institucional, cada una de las dependencias de la entidad, determinará, dentro del

plazo señalado por la normativa correspondiente, sus requerimientos de bienes, ser-

vicios y obras, en función de sus metas presupuestarias establecidas, señalando la

programación de acuerdo a sus prioridades”.

“Los requerimientos serán incluidos en el cuadro de necesidades que será remitido al

órgano encargado de las contrataciones (OEC) para su consolidación, valorización y

posterior inclusión en el Plan Anual de Contrataciones” (preliminar).

39 Aprobada con Resolución Directoral N° 003-2015-EF/50.01

40 La evaluación independiente en el marco del Presupuesto por Resultados (PpR) consiste en el aná-

lisis sistemático y objetivo de un proyecto, programa o política en diseño, curso o concluido, en ra-

zón a su diseño, ejecución, eficiencia, eficacia e impacto y resultados en la población.

41 Aprobado con Decreto Supremo N° 184-2008-EF.


73

Recibida la información del OEC, entre otras acciones, la Oficina de Planificación y

Presupuesto o la que haga sus veces, consolida el proyecto de presupuesto anual, el

cual es remitido al MEF42.

Finalmente, culmina en la formulación del presupuesto anual:

El MEF programa reuniones con las entidades del Gobierno Nacional y de los Go-

biernos Regionales para la sustentación del presupuesto formulado. En el caso de los

gobiernos locales se efectúa una revisión de la propuesta de parte de la DGPP del

MEF únicamente y luego los Municipios Distritales presentan a su Municipio Provin-

cial sus proyectos de presupuesto. En base a las reuniones y revisiones, se evalúa y

consolida la propuesta de Presupuesto General de la República, la cual se somete a la

aprobación del Consejo de Ministros, luego de lo cual el Poder Ejecutivo la remite

como proyecto de Ley al Congreso para el debate y aprobación de la Ley Anual de

Presupuesto Público43.

Una vez aprobada la Ley en mención, cada Entidad, a partir de los recursos asignados,

actualiza y aprueba la programación mensual de las actividades y tareas del POI,

insumo para la determinación del periodo en que se requieren los bienes y servicios

(PAC) y para la distribución mensual del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA).

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de plani-

ficación y formulación presupuestaria.

Al respecto, el art. 6 del RCE señala “Una vez aprobado el Presupuesto Institucional,

el OEC revisará, evaluará y actualizará el proyecto de Plan Anual de Contrataciones

sujetándolo a los montos de los créditos presupuestarios establecidos en el citado

Presupuesto Institucional”. Y el art. 8 agrega: “El Plan Anual de Contrataciones será

aprobado por el titular de la Entidad dentro de los 15 días hábiles siguientes a la

aprobación del Presupuesto Institucional”. Según la LCE44, no resulta posible la

convocatoria de procesos de selección vía el SEACE si la Entidad no tiene un PAC

aprobado, a excepción de la ejecución de adjudicaciones de menor cuantía no pro-

gramables.

42 Al respecto, en abril de 2015 las entidades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Regionales

presentaron la programación multianual del gasto 2016-2018 ante el MEF, mientras que en julio

de 2015 presentaron su formulación presupuestaria anual 2016.

43 En atención al art. 21 del TUO de la Ley N° 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presu-

puesto. 44 Cabe señalar que en la actualidad rige la Ley N° 30225, Ley de Contrataciones del Estado publi-

cada el 11 de julio de 2014, cuyo Reglamento ha sido aprobado por Decreto Supremo N° 350-

2015-EF del 10 de diciembre de 2015 con vigencia a partir del 09 de enero de 2016; sin embargo,

el presente Estudio se realiza en el marco el Decreto Legislativo N° 1017, Ley de Contrataciones

del Estado.


74

El RCE dispone los criterios para elaborar y modificar el PAC de cada institución.

Asimismo, a través de la Directiva del PAC emitida por el OSCE se precisan los pro-

cedimientos a seguir para las etapas de formulación, aprobación, modificación y eva-

luación de los PAC y, la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto (LGSNP)

y la LCE disponen medidas obligatorias para asegurar la existencia de financiamiento

previo a la convocatoria de los procesos de selección previstos y se reservan automá-

ticamente los recursos presupuestarios suficientes orientados a la atención del gasto

en el año fiscal respectivo, es decir, para la posterior acción de comprometer el gasto

que asumirá la entidad una vez adjudicado y firmado el contrato.

Por otro lado, para facilitar este y otros fines, el Gobierno ha adoptado la decisión de

incorporar el Catálogo de bienes y servicios de las Naciones Unidas al sistema pe-

ruano de contratación pública, en base al cual se implementó un quinto nivel en el Ca-

tálogo Único de Bienes, Servicios y Obras (CUBSO) que administra el OSCE.

Cabe mencionar que el Presupuesto General de la República es para un determinado

año fiscal, sin embargo los PAC presentan objetos de contratación de carácter anual y

multianual, en concordancia con el art. 150 del RCE, que regulan los casos especiales

de vigencia contractual, por lo que, para efectos de ejecutar los procesos de contrata-

ción que comprometan años fiscales subsiguientes, la Oficina de Presupuesto debe

precisar que los recursos serán previstos en los correspondientes Presupuestos Anua-

les. Asimismo, requiere de un documento suscrito por la Oficina de Administración

que garantice la programación de los recursos suficientes para atender el pago de las

obligaciones en los años fiscales subsiguientes.


Existe un ejercicio de planificación periódico instituido por las leyes o

sus reglamentaciones que:

se inicia con la preparación de planes plurianuales para las depen-

dencias de gobierno, de donde se derivan los planes operativos

anuales;

a lo que siguen los planes de adquisiciones anuales y la estimación

de los gastos relacionados;

Y culmina en la formulación del presupuesto anual.

Se preparan los planes de adquisiciones como soporte del proceso de

planificación y formulación presupuestaria.

3

La mayoría de los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de

planes operativos anuales y plurianuales que son independientes de la

asignación presupuestaria y se revisan para cumplir con las estimacio-

nes del presupuesto en cuanto a asignaciones por sector o dependencia

2


75


antes de que se comprometan los gastos.

En general, los planes de adquisiciones se preparan sobre la base de los

planes operativos anuales y plurianuales. Son débiles los vínculos con

la planificación del presupuesto y no se exige que los planes se corres-

pondan con la asignación presupuestaria disponible antes de compro-

meterse los gastos.

1

No se describe integración alguna entre la planificación presupuestaria

y de adquisiciones. Los planes de adquisiciones se arman sin una co-

nexión obvia y directa con el ejercicio de planificación presupuestaria

y no existe exigencia alguna de correspondencia entre los planes de

adquisiciones y la disponibilidad de fondos antes de comprometerse los

gastos.

0

Entonces, tal como señala el análisis realizado para el Sub indicador 3(a), se puede

constatar que está prevista y establecida una planificación periódica, que se inicia con

los planes multianuales (PEI de proyección a tres años) los que se operativizan, valga

la redundancia, con los POI anuales que son sustento de los Presupuestos Instituciona-

les, los cuales se formulan, entre otros, a partir de los cuadros de necesidades que ela-

bora el OEC para un año fiscal, que sirve para su inclusión en el PAC (preliminar).

Y, se cuenta con un PAC -como soporte del proceso de planificación y formulación

presupuestaria, orientado a la gestión de las entidades públicas- el cual se aprueba so-

bre la base del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), según lo establecido en la

normativa que se menciona en el análisis del presente sub indicador, estando sujeto a

revisiones por acciones de control posterior.

Según lo descrito para el sub-indicador 2(a), las buenas prácticas internacionales se

cumplirían pero en la práctica existen desarticulaciones y desfases, entre formulación

de planes y de los presupuestos, en la mayoría de las entidades del Estado, por lo que

se deben corregir algunas desviaciones que se vienen dando, en ese sentido no se pue-

de colocar el puntaje máximo.

Puntaje Obtenido: 2

Es así que es necesario tener en cuenta que:

Si bien se observan profundos avances en la normativa, sobre planificación, la

implementación aún no está consolidada. En la oportunidad que CEPLAN a tra-

vés de la PCM tome el liderazgo en el Planeamiento sobre el MEF para el Pre-

supuesto, se podrá contar con la consolidación de la implementación en men-


76

ción. Se trata que CEPLAN - PCM emita la normativa y evalúe con el MEF qué

de esta normativa se puede incluir en la Ley de Presupuesto que se emite

anualmente, para que sea de estricto cumplimiento, como lo son las normas pre-

supuestales.

La planificación de las adquisiciones, especialmente en los niveles de gobiernos

sub-nacionales, presenta debilidades, generando que los procesos de selección

del PAC se ejecuten con retraso o sea sujeto de modificaciones frecuentes, lo

que debe tenerse en cuenta para establecer normativa que aporte a una mayor

eficiencia en la gestión de los recursos asignados.

Al respecto, sería conveniente que se establezcan medidas de modo que los pro-

cesos de contratación prioritarios del PAC no se alteren, que el cambio del POI

sea permitido sólo en ciertos casos (que se mantengan los principales contratos)

y, disponer de un mecanismo para verificar el grado de cumplimiento de los

PAC de modo de utilizar esa información para promover correctivos, asignar

recursos en los siguientes ciclos y eventualmente establecer sanciones.

En la oportunidad que el MEF y la PCM coordinen cronogramas anuales para la

formulación de los diversos planes a su cargo, se podrá contar con presupuestos

que sufrirán cambios de menor envergadura dada la articulación de estos planes

institucionales, así como con los planes sectoriales y nacionales.

Finalmente, se presenta para tener en cuenta, el Anexo 2: Debilidades en la pla-

nificación de las adquisiciones, que pueden ser insumo para corregir algunas

desviaciones.

Sub-indicador 3 (b) – La ley presupuestaria y los procedimientos financieros brin-

dan soporte a la adquisición, ejecución del contrato y su pa-

go en tiempo y forma.

Este sub-indicador evalúa el grado en que la ley presupuestaria y los procedimientos

de gestión financiera satisfacen las necesidades de adquisiciones. Los procesos exis-

tentes no deben restringir el procesamiento oportuno de las adquisiciones ni la ejecu-

ción de los contratos. Los sistemas de adquisiciones, presupuesto y gestión financiera

deben interactuar de tal manera que una vez tomadas las decisiones sobre adquisi-

ciones se desencadenen las acciones correspondientes en los aspectos presupuestario

y financiero.

Los criterios que se analizan son los siguientes:


77

(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana de la

adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el monto pa-

ra cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuesta-

rio);

(b) Existen estándares de servicios ya publicadas para que las dependencias de go-

bierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago en tiem-

po y forma según lo establecido en el contrato;

(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aprobación de

las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la base del progre-

so logrado.

El diagnóstico desarrollado para este sub-indicador se basa en el TUO de la Ley Ge-

neral del Sistema Nacional de Presupuesto, la Directiva de Ejecución Presupuestal y

la Directiva de Tesorería, estas últimas elaboradas por los órganos rectores de los Sis-

temas Nacionales de Presupuesto y de Tesorería, respectivamente.


(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de la semana

de la adjudicación del contrato para cubrir el monto total del contrato (o el

monto para cubrir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del perío-

do presupuestario):

La etapa de Compromiso es el acto mediante el cual se acuerda, luego del cumpli-

miento de los trámites legalmente establecidos, la realización de gastos previamente

aprobados, por un importe determinado o determinable, afectando total o parcialmente

los créditos presupuestarios, en el marco de los presupuestos aprobados y las modifi-

caciones presupuestarias realizadas. Se efectúa con posterioridad a la generación de la

obligación nacida de acuerdo a Ley, Contrato o Convenio. Las acciones que contra-

vengan lo establecido generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al

titular del pliego o de la unidad ejecutora, según corresponda.

Al respecto, cabe mencionar que, luego del registro del consentimiento de la buena

pro en el SEACE, el postor ganador tiene hasta 8 días hábiles para presentar los do-

cumentos para perfeccionar el contrato. Dentro de los 3 días hábiles siguientes, la en-

tidad debe suscribir el contrato. Estos son los plazos establecidos por la norma nacio-

nal.

Una vez formalizado el contrato y registrado en el SEACE, este envía al SIAF sus da-

tos, lo que incluye un código para su identificación. Luego de registrar el contrato en

el SEACE, la entidad contratante de forma manual, registra en el SIAF el compromiso

de pago. Con esta operación, se vincula el proceso de contratación con el Sistema In-

tegrado de Administración Financiera (SIAF) en la etapa del compromiso de gasto, o

en otras palabras se vinculan los recursos certificados del presupuesto con el contrato


78

específico celebrado (para la porción a ser ejecutada dentro del periodo presupuesta-

rio) y con los datos del proveedor adjudicado (a través del Registro Único de Contri-

buyente-RUC), para el seguimiento de la ejecución contractual.

Es necesario precisar que en la Directiva N° 005-2010-EF/76.01; Directiva para la

Ejecución Presupuestaria, y sus modificatorias, no se establecen plazos para que la

entidad contratante registre el compromiso en el SIAF luego de registrado el contrato

en el SEACE. Respecto del plazo para que la entidad registre el contrato en el SEA-

CE luego de su celebración, el Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado

vigente hasta el año 2015, Decreto Supremo N° 184-2010-EF, en su artículo 138, es-

tablece que las entidades contratantes tienen un plazo de 10 días de perfeccionado el

contrato, para su registro en el SEACE. Bajo las normas vigentes al mes de diciembre

del 2015, no existen mecanismos para verificar el cumplimiento de los plazos antes

señalados.

Por tal motivo, el tiempo para efectuar el compromiso en el SIAF, una vez suscri-

to el contrato es variable e incluso la entidad podría tomarse un tiempo entre la sus-

cripción del contrato y su efectivo registro en el SEACE.

Por otro lado, se conoce que en el SIAF existe una opción llamada “Adjudicación sin

proceso” (que se usa normalmente para procesos excluidos de la aplicación de la Ley

de Contrataciones y que no valida el registro del contrato en el SIAF), que algunas

entidades usarían como artificio para no vincular un compromiso que se pretende re-

gistrar en el SIAF con un contrato celebrado no registrado en el SEACE, (se usa esta

opción "cajón de sastre" del SIAF), situación que debe ser superada por el MEF.

Por su parte, si bien en el SEACE se vincula el proceso de contratación al compromi-

so SIAF, este sistema no lo retroalimenta, por lo que no se puede asegurar el cumpli-

miento del plazo para el registro del compromiso luego de la suscripción del contrato.

Para evidenciarlo se tomó una muestra del SIAF con apoyo del MEF; no obstante, la

información presentada por la data es muy variable. Además, toda vez que el OSCE a

través de Directiva dispone un plazo máximo de 10 días hábiles entre la suscripción

del contrato y su registro en el SEACE, y que entre dicho registro y su vinculación al

compromiso SIAF no hay plazo establecido por norma; en muchos casos este último

se produce cuando se requiere efectuar el primer desembolso de pagos (etapa de de-

vengado) en el SIAF. Asimismo, debido a que se cuenta con la certificación presu-

puestal, que ya separa los recursos para el pago, la entidad no percibe la necesidad de

cumplir un plazo para la etapa del compromiso de gasto.

Finalmente, cabe precisar que el MEF, entre otros, mide a las entidades y a sus Titula-

res según el porcentaje de avance en la ejecución del gasto a nivel de compromisos y

de devengado -haciendo el seguimiento con el SIAF Amigable- lo que de alguna for-

ma genera una suerte de competencia a nivel de entidades que buscan sobresalir o

destacar. En consecuencia, existe una disposición implícita para proceder, en el menor


79

tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados en el SIAF lo que per-

mite contar con una evaluación mejor de parte del MEF ya que, en la medida que el

valor de este indicador sea mayor, se puede tener una mejor posición ante el MEF en

la oportunidad que se requiere solicitar en forma sustentada mayores recursos.

(b) Existen estándares de servicios ya publicados para que las dependencias de

gobierno procesen las facturas para cumplir con sus obligaciones de pago

en tiempo y forma según lo establecido en el contrato:

A través de una Directiva de Tesorería45, se regulan los procedimientos a seguir tanto

para la etapa de Compromiso, Devengado y Pago a los proveedores.

La etapa del devengado es el acto mediante el cual se reconoce una obligación de pa-

go, derivada de un gasto aprobado y comprometido, que se produce previa acredita-

ción documental ante el órgano competente de la realización de la prestación o el de-

recho del acreedor. La etapa del devengado implica el otorgamiento de la conformi-

dad a las prestaciones del proveedor, por tanto la afectación del presupuesto se dará

en forma definitiva, fecha a partir de la cual corren los plazos para realizar el pago

según lo establecido en el contrato.

El gasto devengado se formaliza cuando se otorga la conformidad (con alguno de los

documentos establecidos por directiva) luego de haberse verificado por parte del área

responsable una de las siguientes condiciones: i) La recepción satisfactoria de los bie-

nes, ii) La prestación satisfactoria de los servicios, iii) el cumplimiento de los térmi-

nos contractuales en los caos que contemplen adelantos, pagos contra entrega o entre-

gas periódicas de las prestaciones en la oportunidad u oportunidades establecidas en

las bases o en el contrato.

De acuerdo a la Directiva de Tesorería, el Director General de Administración o quien

haga sus veces, debe: i) establecer los procedimientos necesarios para efectuar una

eficiente programación de sus gastos, ii) asegurar la oportuna y adecuada elaboración

de la documentación necesaria para que se proceda al pago de las obligaciones, iii)

impartir las directivas necesarias a las oficinas relacionadas con la formalización del

gasto (órgano encargado de las contrataciones) para que cumplan con la presentación

de dichos documentos a la Oficina de Tesorería con la suficiente anticipación a las

fechas previstas para la oportuna y adecuada atención del pago correspondiente.

Luego de otorgada la conformidad de las prestaciones del proveedor por parte del área

usuaria y de su autorización por la Oficina de Administración, o quien haga sus veces,

45 Directiva N° 001-2007-EF/77.15, Directiva de Tesorería, y sus modificatorias, así como la Resolu-

ción Directoral N°001-2011-EF/77.15 que establece disposiciones complementarias a la citada Di-

rectiva, entre ellas el Calendario de Pagos como monto límite mensual para realizar giros de las

obligaciones en fase de devengado, el uso de la factura electrónica, el devengado dentro de los 3

días hábiles de producida la conformidad, entre otros.


80

se registra la etapa del devengado en el SIAF, lo cual implica el registro de la mejor

fecha de pago al proveedor, la que debería coincidir con la fecha estipulada en el con-

trato.

Las disposiciones complementarias a la Directiva de Tesorería precisan que el deven-

gado se registra en el SIAF dentro de los tres días hábiles de producida la conformi-

dad, mientras que el pago del gasto devengado debe realizarse dentro de los 30 días

calendario de su procesamiento en el SIAF-SP. Asimismo precisa que el pago a los

proveedores del Estado debe realizarse en los plazos estipulados en las respectivas

condiciones contractuales. El procesamiento de pagos fuera de plazo es atendido pre-

via solicitud expresa a la Dirección General de Endeudamiento y Tesoro Público

(DGETP), adjuntando copia del informe remitido al Órgano de Control Institucional

(OCI), motivando las razones del retraso.

Por tanto, la normativa de tesorería establece el plazo en que deben procesarse las fac-

turas, para convertirse en devengados y para convertir los devengados en pago (efec-

tivo consignado en cuenta) según se establezca en los contratos; por tanto se puede

señalar que existen estándares de servicio publicados.

(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la aproba-

ción de las facturas o de los certificados mensuales para pagos sobre la ba-

se del progreso logrado.

Si bien la buena práctica internacional establece un plazo de cuatro semanas entre la

facturación y el pago, el artículo 181° del RCE establece plazos más ajustados: La

Entidad deberá pagar las contraprestaciones pactadas a favor del contratista en la

oportunidad establecida en las Bases o en el contrato. Para tal efecto, el responsable

de otorgar la conformidad de recepción de los bienes o servicios, deberá hacerlo en

un plazo que no excederá de los diez (10) días calendario de ser estos recibidos, a fin

de que la entidad cumpla con la obligación de efectuar el pago dentro de los 15 días

calendario siguientes, siempre que se verifiquen las demás condiciones establecidas

en el contrato”.

Además, establece que las entidades en la oportunidad de convocar al proceso de se-

lección deben publicar las Bases, las cuales informan a los potenciales postores, la

forma, plazos y condiciones de pago, así como establecen el plazo para la firma de los

contratos.

Al respecto, las cláusulas obligatorias de las bases estándar en el capítulo III Del Con-

trato, de la Sección General señalan lo siguiente: La Entidad debe pagar las contra-

prestaciones pactadas a favor del contratista dentro de los quince (15) días calenda-

rios siguientes a la conformidad de los bienes, siempre que se verifiquen las condi-

ciones establecidas en el contrato para ello. La conformidad se emite en un plazo

máximo de diez (10) días de producida la recepción.


81

En la etapa del pago se extingue, en forma parcial o total, el monto de la obligación

reconocida, debiendo formalizarse a través del documento oficial correspondiente. Es

indispensable que: i) se haya recibido a través del SIAF, las autorizaciones de giro de

pago correspondientes, ii) se haya verificado la disponibilidad de los montos deposi-

tados en la respectiva cuenta bancaria.

Para efectuar el pago, se requiere contar con la programación mensual de los recursos

a través de los Calendarios de Pagos, es decir que OEC debe informar la fecha en la

cual estima se concluirá el contrato y tratándose de suministros, las fechas periódicas

en las cuales se efectuarán las prestaciones.

Cuando se trata de contratos con una única prestación: Los compromisos de

pago en el SIAF se programan en forma oportuna cuando se trata de procedimien-

tos de montos menores (adjudicaciones directas selectivas y de menor cuantía).

Sin embargo, cuando estamos frente a procedimientos de montos mayores (lici-

tación pública, concurso público y adjudicación directa pública), suelen producirse

retrasos en la ejecución contractual, lo que conllevaría a que no se utilicen los re-

cursos del calendario de pagos en el cual fueron programados. Esto implicaría que

vuelvan a solicitarse los recursos en un próximo calendario de pagos o esperar la

aprobación de una ampliación de calendario en el propio mes, dependiendo de la

fecha en que se produzca.

Cuando se trata de contratos de suministros: Al respecto, en el calendario de

pagos sólo se prevé la prestación mensual que corresponda (pagos parciales). Ge-

neralmente se trata de servicios básicos (mensajería, internet, telefonía).

Si se producen retrasos en la fase de ejecución contractual de los procedimientos

de mayores montos (LP, CP y ADP), podría conllevar a que su culminación invo-

lucre tomar recursos de un siguiente ejercicio fiscal, lo que implica que se dé prio-

ridad a su atención antes que aquellos gastos programados para el presupuesto del

propio ejercicio, afectando así la asignación de recursos para el año siguiente por

ende a nuevas actividades programadas.

En ese sentido, cuando se trata de contratos con una sola prestación y pago, general-

mente procesos menores, los compromisos de pago en el SIAF se efectúan dentro del

plazo previsto en el contrato. Es decir que, una vez aprobadas las facturas, estas se

convierten en pagos efectivos en el tiempo que indica el pliego y que a su vez está en

el rango que describen las normas para hacer pagos.

Cuando se trata de contratos con prestaciones de ejecución periódica, en el calendario

de pagos sólo se prevé la prestación mensual que corresponda, en consecuencia, los

compromisos de gasto son parciales. En el caso de contratos mayores por entregables


82

suelen producirse retrasos en los devengados (por observaciones del área usuaria) que

dilatan la mejor fecha de pago e inclusive pueden generar el traslado del pago al pró-

ximo ejercicio fiscal.

Por otro lado, puede darse que, al depender las Entidades del Calendario de Pagos que

apruebe la DGETP, no se pueda garantizar el pago al proveedor en la fecha pactada en

el contrato pues, el Tesoro Público podría no contar con todos los recursos que solici-

tan las distintas dependencias en un mes, por lo tanto el pago podría no registrarse en

su oportunidad.

La DGETP aprueba la autorización de giro sobre la base del gasto devengado, con

una anticipación máxima de cinco días útiles a la “mejor fecha”46 de pago registrada

en el SIAF, la cual en el caso de adquisición de bienes y contratación de servicios, se

encuentra establecida en los términos contractuales. Luego de ello, la Entidad cuenta

con 5 días útiles para efectuar el giro.

Cabe mencionar que, al cierre del año, las entidades realizan muchos procedimientos

menores para ejecutar al máximo el último calendario de pagos. Al respecto, suele

pasar que habiéndose registrado la etapa de Compromiso, se corre el riesgo de que las

prestaciones de bienes o servicios no se realicen a tiempo, por lo tanto no se configura

la etapa de Devengado, teniendo que proceder a la anulación del registro de compro-

miso y certificación presupuestal para incluirlos en el presupuesto del siguiente ejer-

cicio fiscal, lo cual no asegura la oportunidad del pago.

Según el estudio ¿Cuánto tiempo tardan las entidades en efectuar el pago a provee-

dores?47, los datos obtenidos para la ejecución del pago se calculan a partir de la fecha

de emisión de conformidad del bien o servicio, lo que da en promedio 31 días calen-

dario, no habiendo variación considerable entre bienes y servicios. Así mismo se en-

contró gran dispersión de valores, los pagos más rápidos se realizaron entre 1-15 días

(30.4%), mientras que los más lentos llegaron a más de 100 días.

Por otro lado, es importante mencionar que el atraso en el pago por parte del Estado

puede generar, a su vez, el incremento de los costos de transacción en las contratacio-

nes públicas, lo que se manifiesta, entre otros, en las cotizaciones que presentan los

proveedores a efectos de que las Entidades determinen el valor referencial de cada

proceso de contratación. En otros términos, el principal problema del proveedor en las

contrataciones públicas radica en la incertidumbre que tiene respecto a la oportunidad

46 La mejor fecha es aquella en la cual vence la obligación contraída, y en la que, según la naturaleza

de la obligación, se debe realizar el pago del gasto devengado.

47 Medición realizada en el año 2014, con datos del 2013 y, su comparación, con estudios de los años

2011 y 2013, elaborada por la Oficina de Estudios e Inteligencia de Negocios del OSCE.


83

del pago por sus prestaciones al Estado, riesgo que es incorporado en su propuesta

económica48.

En el caso de las entidades que no utilizan el SIAF, como las Entidades de Tratamien-

to Empresarial (ETE) o del FONAFE, no se podría conocer el promedio de días de

atraso del pago, salvo que se efectúe una muestra representativa.


Parámetros

(a) Se comprometen o asignan los fondos presupuestarios dentro de

la semana de la adjudicación del contrato para cubrir el monto

total del contrato (o el monto para cubrir la porción del contrato

a ser ejecutada dentro del período presupuestario);

(b) Existen estándares de servicios ya publicadas para que las de-

pendencias de gobierno procesen las facturas para cumplir con

sus obligaciones de pago en tiempo y forma según lo estableci-

do en el contrato;

(c) Los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la

aprobación de las facturas o de los certificados mensuales para

pagos sobre la base del progreso logrado.

Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen

con los requisitos de (a) a (c) inclusive.

3

Los procedimientos presupuestarios y financieros existentes cumplen

con los requisitos de (a) sin embargo no existen estándares de negocios

publicados. Autorización de pagos es generalmente dispendiosa.

2

Los procedimientos existentes llevan más tiempo que lo exigido en (a)

y no se cumplen, en general, las condiciones de (b) y (c)

1

Los procedimientos existentes no cumplen sustancialmente con los re-

quisitos.

0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 3(b)

se puede constatar el nivel de cumplimiento de los parámetros establecidos, según lo

siguiente:

No se ha podido evidenciar que se comprometen los fondos necesarios para cu-

brir la porción del contrato a ser ejecutada dentro del período presupuestario, en

la semana luego de la emisión de la Orden de Servicio o de Compra o de la

suscripción de un contrato. Sin embargo, las acciones que contravengan lo es-

tablecido, generan las responsabilidades correspondientes alcanzables al titular

del pliego o de la unidad ejecutora, según corresponda.

48 Esta situación afecta mayormente a las MYPE, ya que no les permite contar con el capital de tra-

bajo que requieren para seguir operando en el mercado. Asimismo, esto genera que empresas de

gran envergadura se vean desalentadas para realizar negocios con el estado, perdiendo éste la

oportunidad de contar con mejores condiciones de contratación.


84

Existen estándares de servicios, es decir se tiene la Directiva de Tesorería don-

de se establece que las dependencias de gobierno deben cumplir con sus obliga-

ciones de pago en tiempo y forma según lo establecido en el contrato.

Finalmente, los pagos se autorizan dentro de las cuatro semanas luego de la

aprobación de las facturas (31 días), plazo calculado una vez otorgada la con-

formidad al bien o servicio recibido o prestado, según informe técnico de sus-

tento.

Por lo tanto, si bien no se verifica que se cumple el criterio a), se cumplen cabalmente

los criterios b) y c) por lo que corresponde el puntaje 2, más aún, cuando -como se ha

indicado en el análisis anterior- existe una disposición implícita para que las entidades

procedan, en el menor tiempo posible, a los registros de compromisos y devengados

en el SIAF -lo que puede ser monitoreado a través del SIAF Amigable, de fácil acceso

para cualquier interesado- permitiendo a la entidad contar con una evaluación y mejor

posición ante el MEF en la oportunidad que considere solicitar en forma sustentada

mayores recursos.

Puntaje Obtenido: 2

A efectos de incrementar el puntaje obtenido a 3 en este sub indicador, corresponde

optimizar los mecanismos para lograr disminuir la brecha de tiempo entre el registro

del contrato en el SEACE y la fecha en que la entidad registre el compromiso en el

SIAF.

En tal sentido, el OSCE podría solicitar al MEF que establezca normativamente un

plazo menor a las entidades contratantes para que estas registren el compromiso en el

SIAF desde el registro del contrato en el SEACE. Asimismo, el OSCE debería consi-

derar modificar la Directiva N° 06-2016-OSCE/CD que establece un plazo de diez

días hábiles para el registro del contrato en el SEACE (manteniendo el plazo estable-

cido por el artículo 18 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado vigente

el 2015), evaluando el establecimiento de no más de tres días para el registro del con-

trato en el SEACE. Con estas dos normas se podría cumplir con el estándar interna-

cional de tiempo señalado en el sub indicador.

Por otro lado, cabe señalar que el OSCE ya ha establecido un procedimiento de vali-

dación de la certificación del crédito presupuestal con la convocatoria al proceso de

selección. Con este mecanismo, se asegura también que la certificación no pueda ser

usada para fines distintos a los que se derivan del proceso de selección asegurando el

presupuesto para la finalidad pública que lo sustenta. Continuando con el proceso para

asegurar el presupuesto para los contratos derivados de procesos de selección, corres-

pondería al OSCE evaluar -en el módulo de contratos del SEACE- el establecimiento


85

de un procedimiento de validación al momento del registro del contrato, respecto de la

certificación con la que cuenta.

Sub-indicador 3 (c) – No se inician las acciones de contratación sin las asignacio-

nes presupuestarias pertinentes

Este indicador evalúa si existen salvaguardas en el sistema que impidan la iniciación

de acciones de compra salvo que se hayan asignado los fondos para la contratación

en cuestión. Para ello deben cumplirse los siguientes requisitos:

(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de realizarse el

llamado a licitación.

(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma electrónica

entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones) que asegure la

aplicación de la ley.


(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes de reali-

zarse el llamado a licitación.

La LGSNP regula la Certificación del Crédito Presupuestario (CCP) en gastos de bie-

nes, servicios, capital y personal, la cual constituye un requisito indispensable para la

autorización del gasto. Dada la CCP implica que se reservan automáticamente los re-

cursos presupuestarios para el futuro compromiso de gasto que asumirá la entidad una

vez adjudicada la buena pro y firmado el contrato dentro del año fiscal.

La CCP constituye un acto de administración cuya finalidad es garantizar que se

cuenta con el Crédito Presupuestario disponible y libre de afectación para comprome-

ter un gasto con cargo al presupuesto institucional autorizado para el año fiscal res-

pectivo, previo cumplimiento de las disposiciones legales vigentes que regulen el ob-

jeto materia del compromiso. Implica la reserva del crédito presupuestario, hasta el

perfeccionamiento del compromiso y la realización del correspondiente registro pre-

supuestario, bajo responsabilidad del titular del pliego.

La CCP resulta requisito indispensable cada vez que se prevea realizar un gasto, con-

tratar o adquirir un compromiso, adjuntando al respectivo expediente. Se materializa a

través de un documento emitido por la Oficina de Presupuesto, para cuyo efecto, di-

cha Oficina dicta los procedimientos y lineamientos que considere necesarios, referi-

dos a la información, documentos y plazos que deberá cumplirse para emitir la CCP.

Dicho documento debe contener como requisito indispensable para su emisión la in-

formación relativa al marco presupuestal disponible que financia el gasto en bienes,

servicios, capital y personal. Es registrada en el SIAF.


86

Al respecto, el art. 12° de la LCE señala que es requisito para convocar al proceso de

selección, bajo sanción de nulidad, que se cuente con el expediente de contratación

debidamente aprobado para la adquisición respectiva, el mismo que incluirá la dispo-

nibilidad de recursos y su fuente de financiamiento (CCP).

Por su parte, el art. 27 de la LCE establece que el OEC determina el valor referencial

de contratación con el fin de gestionar la asignación de los recursos presupuestales

necesarios. El art. 18 del RCE señala que “se debe solicitar a la Oficina de Presu-

puesto la disponibilidad presupuestal a fin de garantizar que se cuenta con el crédito

presupuestario suficiente para comprometer un gasto en el año fiscal correspondien-

te. Para su solicitud debe señalarse el periodo de contratación programado.” Asi-

mismo, vincula el otorgamiento de la disponibilidad presupuestal con lo dispuesto por

la LGSNP.

Por lo expuesto, la LCE exige la certificación sobre disponibilidad de recursos antes

de la convocatoria de un proceso de selección.

(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma elec-

trónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adquisiciones)

que asegure la aplicación de la ley.

El SIAF y el SEACE se han integrado para compartir una interfase que permita vali-

dar que se cuente con presupuesto disponible, a través de la CCP, antes de realizar

convocatorias.

Al existir interoperabilidad entre ambos sistemas (SIAF-SEACE) los ahorros nomina-

les a favor de la entidad (diferencia entre el valor referencial y el valor adjudicado) se

reorientan con mayor facilidad a la atención de nuevos requerimientos.

Al respecto, la Directiva de Ejecución Presupuestal señala que la CCP es susceptible

de modificación, en relación a su monto u objeto, o anulación, siempre que tales ac-

ciones estén debidamente justificadas y sustentadas por el área correspondiente. La

CCP no podrá ser anulada bajo responsabilidad del Titular del Pliego y del Jefe de la

Oficina de Presupuesto, mientras la entidad pública se encuentre realizando las accio-

nes necesarias, en el marco de la normatividad vigente, para realizar un gasto, contra-

tar o adquirir un compromiso49.

La CCP constituye una interfase entre el sistema de presupuesto y el de contratacio-

nes. Si bien la LCE no exige la publicación de este requisito en la convocatoria del

proceso de selección, la que se realiza a través del SEACE, cuando ésta se produce se

49 Sin embargo, a veces se dejan de ejecutar recursos cuando la convocatoria o el propio proceso de

selección por uno u otro motivo se retrasan y no se llega a ejecutar dentro del ejercicio anual, pues

los recursos presupuestarios quedarían congelados.


87

especifica el número de la CCP, el cual se obtiene del SIAF, para la coordinación y

retroalimentación entre los sistemas mencionados, en mejora de la gestión de recur-

sos.

La nueva LCE establece como requisito para convocar un procedimiento de selección

bajo sanción de nulidad, contar con CCP o la previsión presupuestal. La previsión

presupuestal es un acto administrativo adicional al CCP cuya finalidad es garantizar

que se cuenta con los recursos suficientes para atender el pago de las obligaciones en

los años fiscales siguientes cuando se tratan de una ejecución contractual que superan

el año fiscal. Asimismo, en comunicado MEF-OSCE del 12 de febrero del 2016, se

precisa que las entidades son responsables del registro en el SEACE de la información

del CCP.

Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 3(c) se pue-

de constatar que se cumplen los parámetros a) y b) pues:

La LCE exige la certificación sobre disponibilidad de fondos (CCP) previo a

realizar la convocatoria de un proceso para una contratación, lo que está vincu-

lado a la LGSNP.

Existe una interfase entre el SIAF y SEACE que asegura la aplicación de la ley,

y permite validar que se cuenta con presupuesto disponible, a través del registro

del número de CCP, antes de realizar convocatorias.

Puntaje Obtenido: 3


Parámetros:

(a) La ley exige la certificación sobre disponibilidad de fondos antes

de realizarse el llamado a licitación.

(b) Existe un sistema (por ejemplo una interfase en papel o en forma

electrónica entre los sistemas de gestión financiera y el de adqui-

siciones) que asegure la aplicación de la ley.

El sistema cumple con los requisitos (a) y (b) ut supra. 3

El sistema cumple con el requisito establecido en (a) pero el requisito

de (b) no se aplica plenamente debido a las debilidades del sistema. 2

El sistema solamente cumple con el requisito de (a). 1

El sistema no cumple con los requisitos de (a) y (b). 0


88

Sub-indicador 3 (d) – Se preparan informes de cumplimiento en forma sistemáti-

ca para certificar la ejecución del presupuesto y conciliar

dicha ejecución con la programación presupuestaria.

Este sub-indicador es una medición del mecanismo de retroalimentación necesario

para asegurar que la información sobre los contratos que involucran gastos presu-

puestarios importantes sea provista al sistema presupuestario y de gestión financiera

en tiempo y forma para respaldar el sistema de gestión financiera pública.

Al respecto, la Directiva de Evaluación Presupuestaria del MEF dispone que semes-

tralmente se informe respecto del avance de la ejecución presupuestal en relación al

presupuesto aprobado. Sin embargo, dichos informes de la ejecución del gasto (en

bienes y servicios o activos no financieros) son generales según la finalidad estableci-

da por el MEF, por lo que no están previstos para evaluar la ejecución de los contratos

en forma individual.

El artículo 9 del RCE establece que el Titular de la Entidad evaluará semestralmente

la ejecución del PAC debiendo adoptar las medidas correctivas pertinentes para al-

canzar las metas y objetivos previstos en el POI y, de corresponder, disponer el des-

linde de las responsabilidades respectivas, pero esta acción no está prevista para retro-

alimentar la gestión presupuestaria.

Por otro lado, si bien las entidades cumplen con registrar en el SEACE sus contratos,

dado que es requisito para proceder al compromiso de gastos en el SIAF, no se cum-

ple con registrar íntegramente el seguimiento de la ejecución contractual para mostrar

el desempeño de las obligaciones tanto de la Entidad como del proveedor (conformi-

dad de entrega de prestaciones, aplicación de penalidades, pagos, ejecución de garan-

tías, arbitrajes, rescisión de contratos, liquidación, etc.), solamente se registra la in-

formación cuando se trata de ampliaciones, adicionales y contratos complementarios,

toda vez que es requisito para el compromiso adicional de gastos en el SIAF, siendo

conveniente que se obligue al registro de esto campos para proceder a la fase de de-

vengado, girado y pagado en el SIAF.

En general, la información sobre la ejecución de los contratos la provee el sistema de

pagos y no el sistema de monitoreo de contratos, que sería el llamado a crear capaci-

dad de brindar conocimiento sobre las características de su ejecución.

Por otro lado, una mejor evaluación se obtendría a partir del seguimiento de la CCP

otorgada, la cual no sólo debería concluir en la adjudicación del contrato sino en su

liquidación final, la cual puede sobrepasar el ejercicio fiscal.


89

Al respecto, el OSCE viene trabajando en la mejora progresiva de la interfase electró-

nica entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre una interacción fluida pa-

ra propiciar mecanismos de retroalimentación que provean información sobre la mar-

cha de los contratos, de tal manera de asegurar que al menos la información sobre los

contratos que involucran gastos presupuestarios importantes sea provista al sistema de

contrataciones. Es así que en mayo de 2012 la interface entre el SEACE y el SIAF se

amplía a transferir datos del contrato de las entidades públicas del gobierno local,

mientras que en noviembre de ese mismo año se incorpora la funcionalidad del regis-

tro de Controversias y Laudos.

Actualmente, el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una nueva versión

del módulo de contratos, que incluya funcionalidades para consumir los servicios de

la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logre transferir todas las

acciones del contrato, así como la obtención de datos de los pagos correspondientes.

Finalmente, la normativa de contrataciones no establece, para bienes y servicios, la

elaboración de Informes de Terminación de Contratos y, sí se contemplan las liquida-

ciones del contrato sólo en el caso de ejecución o consultoría de obras.


El sistema de adquisiciones se encuentra suficientemente integrado

con los sistemas de gestión financiera y el presupuestario para pro-

porcionar información sobre el cumplimiento de los principales con-

tratos.

3

La información sobre el cumplimiento de la mayoría de los grandes

contratos se presenta tal como se describe más arriba.

2

La información sobre el cumplimiento de los contratos es esporádica

o se presenta normalmente con una demora considerable luego de

finalizado el ejercicio fiscal.

1

El sistema de adquisiciones en general no proporciona esta informa-

ción.

0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 3(d)

se puede constatar que aún no se encuentra lo suficientemente integrado el sistema

presupuestario con el sistema de adquisiciones que permitan conciliar la ejecución del

presupuesto con la programación presupuestaria, sobre el estado de los contratos.

Puntaje Obtenido: 1

En ese sentido, sería conveniente que se establezcan medidas de obligatorio cumpli-

miento para que las Oficinas de Administración emitan periódicamente informes de


90

cumplimiento de contratos, de modo de conciliar oportunamente dicha ejecución con

la programación presupuestaria.

La evaluación periódica de los contratos, permite conocer si efectivamente el contrato

se liquidó (culminó) o si se están dando prestaciones adicionales o si el contrato ha

sido desfasado por causas ajenas al proveedor, lo que permitiría conciliar con la eje-

cución presupuestaria y tomar decisiones presupuestarias, de existir diferencias.

Así mismo, sería conveniente evaluar el costo beneficio de que:

La información señalada en el SEACE sobre el registro para el seguimiento de

la ejecución contractual sea requisito obligatorio para proceder a la fase de de-

vengado, girado y pagado en el SIAF.

El OSCE efectúe la supervisión respecto al cumplimiento del artículo 9 del RCE

sobre la evaluación semestral de la ejecución del PAC para superar este aspecto.

Finalmente, sería conveniente, que el OSCE considere incluir, en la directiva relacio-

nada al PAC, lineamientos en su evaluación semestral, que permita conocer la situa-

ción de los procesos de contratación -desde los actos preparatorios previos a la convo-

catoria hasta el cierre del expediente de contratación- de modo de promover que se

tomen decisiones correctivas o preventivas en la entidad a partir de los informes de

cumplimiento, lo que a la vez contribuiría a retroalimentar las decisiones en el sistema

de gestión presupuestaria y financiera del año fiscal y de los siguientes afectados.


91

Indicador 4. El país cuenta con un ente normativo/regulatorio fun-

cional.

“Características del ente normativo/regulatorio funcional”

Aunque este indicador se refiere al ente normativo/regulador lo que más importa no es la

existencia de un ente sino la existencia de las funciones dentro del sector público así co-

mo su cumplimiento y coordinación (es decir, una dependencia puede ser la responsable

de las políticas mientras otra puede encargarse de la capacitación del personal y otra

puede ocuparse de las estadísticas). Cuando los criterios enumerados más abajo se refie-

ren al “ente regulador” debe interpretarse como la “función reguladora”, si resultase

aplicable a la evaluación en cuestión. La evaluación de este indicador se concentrará en

la existencia de las funciones, la independencia de la función reguladora, la efectividad

del cumplimiento y el grado de coordinación entre las organizaciones responsables. Hay

cuatro sub-indicadores (a-d) a ser calificados.

Sub-indicador 4 (a) – El marco legislativo y regulatorio incluye las condiciones y la

base para el ente normativo/regulatorio

El marco legal establece el ente a un nivel jerárquico suficientemente alto y con el

poder necesario y define sus responsabilidades funcionales de modo que permita su

funcionamiento eficaz. De modo alternativo, el marco legal y regulatorio puede asig-

nar las funciones clave descritas en el sub-indicador b) a diferentes agencias sobre

bases claramente definidas.

Al respecto, los entes a cargo de las contrataciones en el país son el MEF y el OSCE.

De acuerdo al Organigrama del Estado, publicado en el Portal del Estado Peruano, en

nivel superior corresponde a la Presidencia de la República, quien dirige la política

general del gobierno. Mientras que la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es

el responsable de la coordinación de las políticas nacionales y sectoriales del Poder

Ejecutivo, quien coordina las relaciones con los demás poderes del Estado, los orga-

nismos constitucionales, los gobiernos regionales y locales y la sociedad civil.

El MEF fija las políticas en materia de contrataciones del Estado y, por su ámbito de

competencia, refrenda la norma de carácter general (Decreto Supremo) que reglamen-

ta la LCE. Mientras que el OSCE, como organismo público del Poder Ejecutivo, se

encuentra adscrito a este Ministerio.

El OSCE, como todo organismo técnico especializado del Poder Ejecutivo, se encuen-

tra adscrito a un Ministerio, en este caso al Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)

quien fija las políticas en materia de contrataciones del Estado y, por su ámbito de


92

competencia, refrenda la norma de carácter general (Decreto Supremo) que reglamen-

ta la LCE.

Por su parte, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE) es el

responsable de velar y promover el cumplimiento del marco de la normativa de Con-

trataciones del Estado (compuesto por la LCE, el RCE y normas complementarias).

Las competencias para cada uno de estos entes están claramente definidas en el artícu-

lo 4 del RCE que señala que las normas sobre contrataciones del Estado establecidas

en la Ley y el Reglamento son de ámbito nacional, siendo competencia exclusiva del

MEF el diseño de políticas en dicha materia y su regulación. Asimismo, señala que

corresponde al OSCE emitir directivas, lineamientos, manuales, instructivos, formatos

y comunicados respecto a la aplicación de la Ley y su reglamento, y aquellas que la

normativa le asigne.

En el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del MEF se establece como

una de sus funciones generales: formular, proponer, ejecutar y evaluar las políticas,

normas y lineamientos técnicos en materia de contrataciones del Estado.

Dentro del MEF, la política de contrataciones la dirige la Dirección de Asuntos de

Economía Internacional, Competencia y Productividad como órgano de línea del

MEF encargado de proponer, dirigir y formular medidas de política en el ámbito de

compras del Estado. Una de sus funciones específicas es formular y proponer la polí-

tica, medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado, que promuevan la efi-

ciencia en la asignación de recursos de manera consistente con las leyes y acuerdos

internacionales relacionados a las contrataciones públicas.

En el caso del OSCE, según el artículo 58 de la LCE tiene como funciones velar y

promover el cumplimiento y difusión de la Ley, su Reglamento y normas complemen-

tarias y proponer las modificaciones que considere necesarias; asimismo emitir direc-

tivas, lineamientos, entre otros sobre materias de su competencia; supervisar y fiscali-

zar, de forma selectiva y/o aleatoria, los procesos de contratación que realicen las En-

tidades para proveerse de bienes, servicios u obras, asumiendo el pago con fondos pú-

blicos, independientemente del régimen legal; desconcentrar sus funciones en sus ór-

ganos de alcance regional o local de acuerdo a lo que establezca su ROF; entre otras

claramente consignadas por Ley.

Respecto a la función de desconcentración funcional, actualmente el OSCE cuenta

con 20 oficinas desconcentradas cuyas funciones progresivamente han sido fortaleci-

das para convertirse en aliados de los actores de la contratación, es así que, se evalúan

las solicitudes de inscripción de proveedores de obras (ejecutores y consultores), se

llevan a cabo audiencias virtuales para la resolución de controversias (ante el Tribunal

de Contrataciones del Estado), se instalan arbitrajes, entre otros.


93


Existe un ente normativo o regulatorio o las funciones están claramente

asignadas a varias unidades dentro del gobierno, lo que se especifica en

el marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacíos o superposi-

ciones.

3

Existe un ente regulatorio o una designación funcional de varias unida-

des dentro del gobierno pero esto no se encuentra establecido como

parte del marco legal y existen vacíos o superposiciones de responsabi-

lidades reguladoras.

2

Solamente parte de las responsabilidades funcionales de un ente regu-

latorio se encuentran asignadas dentro del gobierno y partes importan-

tes del trabajo quedan sin asignar.

1

No se reconocen responsabilidades funcionales por separado para regir

el sistema de adquisiciones como parte del marco legal y regulatorio y

no se cumplen de un modo efectivo.

0

Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4 (a) se

puede desprender que OSCE es el ente normativo con funciones claramente asigna-

das, que se especifican en su marco legal y regulatorio en forma precisa sin vacíos o

superposiciones.

Puntaje Obtenido: 3

Sub-indicador 4 (b) – El ente tiene un conjunto definido de responsabilidades que

incluyen pero no se limitan a lo siguiente:

brindar asesoramiento a las entidades contratantes;

redactar enmiendas al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las

reglamentaciones;

monitorear el sistema y las contrataciones públicas;

brindar información sobre adquisiciones;

manejar bases de datos estadísticos;

informar sobre adquisiciones a otras partes del gobierno;

desarrollar y apoyar la implementación de iniciativas para introducir mejoras en

el sistema de compras públicas; y

proporcionar herramientas de implementación y documentos para apoyar la ca-

pacitación y el desarrollo de las capacidades del personal encargado de la im-

plementación.

Al respecto, la normativa asigna al OSCE las funciones señaladas en el presente sub

indicador, debiendo resaltar que en cuanto a la función señalada de redactar enmien-

das al marco legislativo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones, el

OSCE tiene como competencia proponer las modificaciones que considere necesarias


94

a la normativa de Contrataciones del Estado (LCE y su Reglamento) y coordina con el

MEF su respaldo (en tanto es el ente encargado de formular y proponer la política,

medidas y regulaciones sobre contrataciones del Estado y como Ministerio le corres-

ponde refrendar las normas de carácter general que reglamenta la LCE).

Cabe mencionar, respecto a la función “monitorear el sistema y las contrataciones

públicas”, que, a pesar de la normativa establecida, existiría la percepción de una su-

perposición de funciones entre la CGR y el OSCE. En ese sentido, a la fecha se han

realizado diversas acciones de coordinación entre ambas instituciones para que se co-

nozca con claridad el alcance del rol supervisor y de control gubernamental de la

CGR.

Por otro lado, se resalta que además de las responsabilidades señaladas, el OSCE re-

suelve controversias surgidas entre entidades, participantes y postores durante el pro-

ceso de selección en última instancia administrativa e impone sanciones por infrac-

ciones a la LCE y su reglamento, a través del Órgano resolutivo que forma parte de la

estructura administrativa del OSCE (Tribunal de Contrataciones del Estado); desarro-

lla, administra y opera el Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE),

el Registro Nacional de Proveedores (RNP), así como cualquier otro instrumentos ne-

cesario para la implementación y operación de los diversos procesos de contrataciones

del Estado; administra arbitrajes; pone en conocimiento de la CGR las transgresiones

observadas en el ejercicio de sus funciones cuando exista indicio de perjuicio econó-

mico al Estado o de comisión de delito, infracciones graves o muy graves por respon-

sabilidad administrativa funcional, de acuerdo al marco legal vigente.

Así mismo el OSCE organiza la ejecución de sus responsabilidades en base al pla-

neamiento estratégico50 que comprende cinco objetivos estratégicos generales:

1. Fortalecer y posicionar su rol supervisor.

2. Contribuir al desarrollo de capacidades y a una mejor participación de los

actores del proceso de contratación pública.

3. Optimizar el proceso de contratación pública mediante la mejora e inno-

vación de los mecanismos de contrataciones pública y el uso intensivo de las

TIC.

4. Incrementar el impacto de sus oficinas desconcentradas a nivel nacional.

5. Optimizar la gestión de recursos y mejora de forma continua los procesos in-

ternos.

Los primeros cuatro objetivos se trabajan a través de productos para su público obje-

tivo en el marco de la gestión por resultados51: i) desarrollo de capacidades, ii) gene-

50 Ver PEI 2012-2016 del OSCE, aprobado mediante Resolución N° 236-2012-OSCE/PRE 51 Programa Presupuestal N° 034 – “Contrataciones Públicas Eficientes”


95

ración de instrumentos para la contratación pública, iii) supervisión de expedientes y

iv) habilitación de proveedores, además de su rol administrativo interno.


Las ocho funciones enumeradas en el sub-indicador se encuentran cla-

ramente asignadas a una o varias dependencias sin crear vacíos o su-

perposiciones de las responsabilidades.

3

Al menos cinco funciones se encuentran asignadas a la/s dependencia/s

apropiada/s y no existe una superposición o un conflicto de responsabi-

lidades.

2

Cuatro o menos funciones se encuentran asignadas a los entes apropia-

dos y existen superposiciones y conflicto de responsabilidades. 1

Las funciones no se encuentran claramente asignadas y/o las asigna-

ciones a menudo entran en conflicto con otras responsabilidades de la

dependencia.

0

Entonces, según lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4 (b) se

puede señalar que el OSCE es responsable por las ocho funciones señaladas en el pre-

sente sub-indicador y, en el caso de la referida a redactar enmiendas al marco legisla-

tivo y a los reglamentos e implementar las reglamentaciones coordina con el MEF, en

el marco de su competencia.

En ese sentido, se puede apreciar que el enfoque institucional desde el 2008 a la fecha

de esta evaluación ha cambiado pasando de uno meramente legalista a uno de gestión

por resultados, reconociendo la importancia de desarrollar diferentes productos para la

mejora del sistema y la obtención de Contrataciones Públicas Eficientes.

Puntaje Obtenido: 3

Finalmente, aun cuando se reconoce que el OSCE tiene un conjunto bien definido de

responsabilidades, como acciones inmediatas frente a la percepción de la superposi-

ción de responsabilidades con CGR, se han realizado y se vienen ejecutando diversas

acciones de coordinación entre ambas instituciones para que se conozca con claridad

el alcance del rol supervisor del OSCE y de control gubernamental de la CGR defi-

niendo acciones conjuntas en temas de: exoneraciones, actos preparatorios, procesos

de selección, pilotos de control interno de la CGR, etc. para lo cual se cuenta con un

Plan de Acción de Sinergias y se ha suscrito en mayo de 2016 una Carta de Intención

que formaliza el trabajo en conjunto.


96

Sub-indicador 4 (c) – La organización, el financiamiento, el personal y el nivel de

independencia y autoridad (poderes formales) del ente deben

ser adecuados y concordantes con las responsabilidades.

El ente regulatorio debe tener una jerarquía elevada y tener peso dentro del Go-

bierno a fin de que sea efectivo, lo que incluye un grado de independencia para per-

mitirle llevar a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un

financiamiento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para

mantener los servicios en el nivel de calidad requerido.

El director del ente regulatorio debe tener el nivel suficiente dentro de la estructura

de gobernabilidad para permitirle al ente ejercer su autoridad y responsabilidades.

Al respecto, en lo relacionado al componente jerárquico, el OSCE deviene del Con-

sejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, CONSUCODE, el cual

fue creado en el año 1998 mediante la Ley N° 26850. La citada Ley establecía en su

artículo 58 que CONSUCODE se encontraba adscrito a la PCM contando con perso-

nería jurídica de derecho público y gozando de autonomía técnica, funcional, adminis-

trativa, económica y financiera.

En el año 2005, mediante Decreto Supremo N° 082-2005-PCM se adscribió el CON-

SUCODE al Ministerio de Economía y Finanzas.

Es importante señalar que el efecto de las funciones del OSCE es transversal al Estado

en la medida que todas las entidades públicas, salvo las excepciones establecidas, de-

ben regir sus procedimientos de compras a la LCE. El alcance funcional del OSCE

llega a todos los niveles de gobierno, ya sea nacional, regional o local, inclusive a las

contrataciones que realizan los Poderes Judicial y Legislativo, así como los organis-

mos constitucionalmente autónomos.

En ese sentido, el OSCE tiene como funciones críticas velar y promover el cumpli-

miento y difusión de la LCE y su Reglamento, ejerciendo por ello su función supervi-

sora teniendo la facultad de suspender los procesos de selección en caso se detecten

transgresiones a la normativa, así como emitir directivas, lineamientos, y pronuncia-

mientos sobre su interpretación a fin de que las entidades públicas puedan aplicar la

LCE en forma adecuada. Adicionalmente, debe administrar el Registro Nacional de

Proveedores (RNP) en el cual deben registrarse todos los proveedores que contratan

con el Estado, así como desarrollar, administrar y operar el Sistema Electrónico de las

Contrataciones del Estado (SEACE).

Así mismo, debe resaltarse que el SEACE es la plataforma tecnológica de misión crí-

tica que posibilita las transacciones de gobierno electrónico en el país siendo el regis-

tro de la información correspondiente a los procesos de selección, obligatorio para las


97

entidades públicas por lo que también es un componente transversal al Estado Pe-

ruano.

Por ello se considera que el OSCE requiere de la debida fortaleza jerárquica que ase-

gure el éxito de sus funciones.

En relación a la organización, de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

(LOPE), el OSCE ostenta la calificación de organismo técnico especializado (OTE),

es decir en teoría ejecuta y controla políticas de Estado de largo plazo, de carácter

multisectorial o intergubernamental que requieren alto grado de independencia fun-

cional. Es así que dado el carácter especializado que debe tener el órgano rector y su-

pervisor de las contrataciones públicas, su nivel de independencia y autoridad de-

ben ser altos.

No obstante, los OTE se sujetan a los lineamientos técnicos que establece el Sector

correspondiente con quien coordinan sus objetivos y estrategias. Asimismo, su polít i-

ca de gasto es aprobada por el sector al que está adscrito, en el marco de la política

general del Gobierno.

Por otro lado, si bien la función rectora tiene un alto rango en el Estado, cuando el

OSCE requiere modificaciones en su organización interna para responder a las res-

ponsabilidades asignadas por Ley, está establecido que tiene que pasar por la autori-

zación del sector (es decir el MEF) y luego de la PCM, lo que puede representar un

largo trámite.

En relación al personal, en el año 2011 el OSCE pasó por un proceso de fortaleci-

miento institucional a partir del cual se mejoraron los perfiles profesionales requeri-

dos así como se logró otorgarle un mayor nivel de estabilidad laboral al personal.

Hasta dicho año, sólo un máximo de 81 trabajadores gozaban de beneficios laborales

bajo el régimen laboral de la actividad privada (contrato permanente)52, mientras que

el resto de su plana profesional estaba contratado por la modalidad de Contrato Ad-

ministrativo de Servicios – CAS (contrato prorrogable). Por otra parte las remunera-

ciones habían tenido un retraso de 10 años desde que fue establecida su escala remu-

nerativa (1999), habiendo perdido poder adquisitivo.

No obstante, debido a restricciones financieras el incremento de la escala remunerati-

va estuvo supeditado a los recursos que capta la entidad, siendo inadecuada y gene-

rando una alta rotación de sus mejores cuadros profesionales atraídos por otros orga-

nismos técnicos especializados, Ministerios o inclusive el sector privado. En tal senti-

do, se puede evidenciar que los profesionales experimentados asignados en el OSCE

resultan insuficientes en cantidad siendo su nivel remunerativo bajo en comparación

52 Mediante Resolución 691-2010-OSCE/PRE del 30 de diciembre del 2010, se aprobó el Presupuesto

Analítico de Personal para el periodo fiscal 2011, teniendo 75 plazas ocupadas y 6 previstas, su-

mando un total de 81 plazas.


98

con otros organismos reguladores afines, los que logrando experiencia laboral obtie-

nen mejores oportunidades de trabajo en otras instituciones.

Financieramente, el OSCE sólo tiene como ingresos corrientes los denominados re-

cursos directamente recaudados (recursos propios) que, en su mayor parte (69%), de-

penden de las tasas percibidas por la administración del RNP y, los otros ingresos se

deben a la ejecución de garantías por recursos de apelación declarados infundados o

improcedentes por el Tribunal de Contrataciones del Estado, servicios de arbitraje,

entre otros ingresos. Si bien la nueva LCE le asigna recursos desde el presupuesto na-

cional (recursos ordinarios), en la práctica aún no se han recibido con el presupuesto

de apertura - PIA 2016.

Se viene gestionando ante la DGPP- MEF la necesidad de contar con Recursos Ordi-

narios, en la medida que los ingresos proyectados cubren con rigidez los gastos co-

rrientes actuales, en tanto que las nuevas responsabilidades otorgadas por la Reforma,

tendrían que ser financiadas con recursos adicionales.

Por otro lado, al tener una fuente de ingresos única y altamente concentrada existe un

riesgo financiero mayor que cuando existen otras fuentes de financiamiento y, progre-

sivamente, en algunos casos, por el uso de tecnologías de la información, en RNP, se

han venido reduciendo las tasas aplicadas generando el progresivo desfinanciamiento

institucional53.

Esta dependencia financiera le resta eficiencia para cumplir con sus funciones y lle-

var a cabo sus responsabilidades sin interferencia alguna. Se necesita un financia-

miento adecuado para asegurar el personal y los recursos apropiados para mantener

los servicios en el nivel de calidad requerido, y para fortalecer a las oficinas descon-

centradas para que haya mayor asistencia técnica a las entidades públicas.

En relación al nivel de independencia y autoridad (poderes formales) adecuados y

concordantes con las responsabilidades, y en virtud del informe de indicadores de

cumplimiento y desempeño, de la OEI del OSCE, se desprende que se realizaron en-

cuestas para conocer la percepción de los proveedores y entidades públicas, al respec-

to de las encuestas a proveedores como resultado se obtiene que entre el 42% y 50%

está totalmente de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se

realizan de manera independiente y competente. En tanto entre el 32% y 41% están

53 En el año 2014, el ingreso corriente del OSCE (S/. 47.8 millones) sólo financió el 60% de sus gas-

tos totales (S/. 79.5 millones), por lo cual recurrió al uso de su saldo de balance de ejercicios ante-

riores. En el año 2015, el ingreso corriente del OSCE (S/. 59.8 millones) sólo financió el 82% de sus gas-

tos totales (S/. 73.1 millones), por lo cual también recurrió al uso de su saldo de balance disponi-

ble.

Ante tal hecho, si bien las Leyes de Presupuesto 2014-2015 dispusieron excepcionalmente al OSCE

el uso de la fuente Recursos Ordinarios, el MEF restringió su uso exclusivamente a Gastos de Ca-

pital.


99

parcialmente de acuerdo con tales afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva

apreciación, aún hay espacios de mejora.

En esa misma línea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de

los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desem-

peño de las funciones del OSCE están relacionados con la especialización de funcio-

narios, la emisión de pronunciamientos y resoluciones, así como la forma en que las

entidades determinan sus requerimientos.

Respecto de las encuestas a entidades públicas, entre el 34% y el 46% está totalmente

de acuerdo en que las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de ma-

nera independiente y competente. En tanto entre el 45% y 52% están parcialmente de

acuerdo con tales afirmaciones. Y, del mismo modo, los entrevistados de entidades

públicas manifestaron acerca de los espacios de mejora en las funciones que ejerce el

OSCE, los cuales están relacionados con la especialización de los funcionarios, la

emisión de pronunciamientos y opiniones, así como ampliar los canales de atención y

soporte técnico.

Por lo tanto, según los comentarios vertidos por estos actores directos de la contrata-

ción pública, el OSCE es visto mayormente como una entidad cuya función regulado-

ra se realiza de manera independiente, competente y eficiente, apreciando que aún hay

espacio de mejora, brechas por cerrar.


El ente regulatorio (o la asignación de responsabilidades para la fun-

ción reguladora si no existiese un ente) se encuentra en un nivel je-

rárquico adecuado del Gobierno y su financiamiento está asegurado

por el marco legal/regulatorio.

3

El ente se encuentra en un nivel jerárquico adecuado pero su finan-

ciamiento queda sujeto a decisiones administrativas y puede cambiar-

se fácilmente.

2

La jerarquía del ente es demasiado baja o el financiamiento es inade-

cuado para que pueda cumplir adecuadamente con sus responsabili-

dades.

1

La jerarquía del ente es baja, su financiamiento inadecuado y el ente

tiene poca independencia o ninguna para cumplir con sus obligacio-

nes.

0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4 (c)

y según los resultados del indicador de desempeño mencionado, un buen porcentaje

de encuestados considera que la función normativa del OSCE es eficiente y compe-

tente. Sin embargo se puede resaltar que el OSCE no tiene la jerarquía ni el financia-

miento adecuado, no puede retener a sus profesionales que ganan experiencia impor-

tante en la entidad, existiendo un alto índice de rotación Y, todo esto conlleva a que

tenga limitaciones para cumplir adecuadamente con sus responsabilidades.


100

Puntaje Obtenido: 1

Al respecto, se debe evaluar situación jerárquica y financiera del OSCE para fortale-

cer su gestión.

La Ley N° 30225 otorga mayores recursos al OSCE, a través de la incorporación de

asignaciones de gasto en la Ley Anual de Presupuesto, es decir contar con una asigna-

ción permanente de Recursos Ordinarios, ante eso se continuarán las gestiones ante el

MEF para la obtención efectiva de Transferencias de Partidas. En la Programación

Multianual del Presupuesto 2017-2019 se ha registrado en el SIAF una solicitud de

Asignación presupuestal por S/. 17.8 millones (19% del presupuesto requerido), la

cual ha sido sustentada en la reunión oficial establecida.

La citada Ley establece nuevas funciones para el OSCE lo que ha motivado un proce-

so de reestructuración que se ha materializado mediante el Decreto Supremo N° 076-

2016-EF, publicado el 07 de abril de 2016, que aprueba un nuevo Reglamento de Or-

ganización y Funciones para el OSCE.

Se estima que esta nueva estructura brinde el adecuado soporte organizacional a fin de

que el OSCE pueda desarrollar sus funciones. Sin embargo, todavía el OSCE es una

entidad que aún no está organizada por procesos, por cuanto aún está vigente el De-

creto Supremo N° 043-2006-PCM que señala los Lineamientos para elaborar el ROF

de las entidades del Estado, lo que se condice con una organización por funciones. En

ese sentido, la Política Nacional de Modernización del Estado, aprobada por Decreto

Supremo N° 004-2013-PCM, establece, con dos de sus pilares, el Servicio Civil Meri-

tocrático y la Gestión por Procesos, aunque la Secretaría de Gestión Pública de la

PCM no desarrolla este último.

En dicho contexto, respecto de la Meritocracia del Estado se encuentra aprobada la

Ley de SERVIR, en la que el OSCE se encuentra en el proceso de contar con los ins-

trumentos necesarios para aplicar al Tránsito al Servicio Civil a fin de obtener un ni-

vel más competitivo y equitativo de remuneraciones para el personal, así como bene-

ficios para aquellos regímenes laborales que actualmente no lo tienen, como en el ca-

so de los Contratos Administrativos de Servicio (CAS).

Es por ello que -en paralelo a la evaluación de su situación de jerarquía- a fin de apli-

car un sistema meritocrático y materializar el cambio de paradigma de la gestión fun-

cional a la gestión por procesos, se requiere que el OSCE en el marco de la aproba-

ción de su nuevo ROF realizar las acciones siguientes:

Revisar y adecuar la Cadena de Valor.


101

Adecuar el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior y alinearlo al nue-

vo ROF aprobado.

Levantar la información de los procesos desde nivel 0 a nivel n.

Elaborar las Fichas de Procesos y de Procedimientos, este último principalmen-

te, y, los Diagramas de Flujo para estos procedimientos (Procesos a nivel tarea).

Actualizar el Mapeo de Puestos.

Formular el CAP provisional.

Elaborar el proyecto de Manual de Perfil de Puestos (MPP).

Realizar el Dimensionamiento de Personal (Dotación de Puestos, teniendo como

insumos el MPP y los Diagramas de Flujo de los procedimientos del OSCE).

Gestionar ante SERVIR el inicio al Tránsito al Servicio Civil.

Elaborar el Cuadro de Puestos de la Entidad (CPE) y gestionar su aprobación.

Proceder a los concursos según lo estipulado en la normativa de SERVIR.

Sub-indicador 4 (d) – Las responsabilidades también deben considerar la inde-

pendencia y la claridad para evitar el conflicto de intereses

y la participación directa en la implementación de las ad-

quisiciones.

El ente no tiene responsabilidad por las compras directas y está libre de otros posi-

bles conflictos (por ejemplo, ser integrante de comisiones de evaluación, etc.). Debi-

do a la naturaleza de este sub-indicador, el puntaje será de 3 ó 0.

Al respecto, de acuerdo con la normativa vigente, cada Entidad realiza las contrata-

ciones y adquisiciones para atender sus requerimientos, lo que debe permitirles cum-

plir las metas y objetivos que se trazan anualmente.

Si bien el OSCE no tiene responsabilidad directa en los procesos de contrataciones

que realiza cada una de las Entidades, existía la percepción de conflictos de interés

dado el encargo de realizar la selección de proveedores para Convenios Marco.

La vigente LCE dispuso un plazo para la implementación de la Central de Compras

Públicas-Perú Compras como entidad a cargo de los Acuerdos Marco, respecto a lo

cual el 18 de marzo de 2016 se ha efectuado la transferencia funcional desde el OSCE

a dicho organismo, siendo que a partir de dicha fecha todo trámite que se genera para

la materia se dirige directamente a dicha entidad.

El OSCE incluye en su estructura orgánica al Tribunal de Contrataciones del Estado,

el cual tiene independencia funcional para resolver protestas que surjan de las Bases y

la evaluación de propuestas. Dado que a su vez el OSCE es un organismo de orienta-

ción y asesoría, podría surgir la percepción de conflictos de interés cuando sea inter-

puesto ante el Tribunal un recurso contra una decisión que fue recomendada o avalada

por el OSCE (Pronunciamientos sobre observaciones a las bases u otras acciones de


102

supervisión). Al respecto, se ha conformado un Comité de Calidad integrado por los

órganos de línea que efectúan acciones de supervisión y en donde también participa el

propio Tribunal, a fin de establecer criterios estándares de interpretación normativa,

entre otros fines.

Para reforzar la autonomía e independencia del Tribunal, a partir del año 2012 los vo-

cales que lo conforman fueron seleccionados por concurso público de méritos, lo que

fue promovido por el sector Economía y Finanzas.

En virtud del informe de indicadores de cumplimiento y desempeño, según la entre-

vista a profundidad sobre el porcentaje de actores que percibe que la función regula-

dora se encuentra libre de conflictos de interés, se optó por utilizar las entrevistas a

profundidad, no sólo para conocer las apreciaciones, sino también las fundamentacio-

nes de las mismas. Es así que, para el caso de los representantes de los gremios y so-

ciedad civil, 6 de los 8 entrevistados consideró que el OSCE es independiente y está

libre de conflictos de interés. Del mismo modo, un total de 7 de 9 entidades tuvo la

misma posición.

De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios basó su discre-

pancia señalando que los pronunciamientos tienden a favorecer la posición de las

entidades. De manera antagónica, un representante de las entidades basó también su

discrepancia, señalando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posi-

ción de las empresas.

Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de entidades)

manifestaron su postura basados en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio

de Economía y Finanzas, en cuanto al liderazgo de la modificación de la normativa

de contrataciones del Estado.


El ente cumple con este requisito 3

NA

NA

El ente no cumple con este requisito. 0

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 4(d)

toda vez que actualmente las funciones relacionadas con los procesos de selección

para la suscripción de Acuerdos Marco se encuentran bajo la responsabilidad de Perú

Compras, así como que el OSCE cuenta con un Comité de Calidad para establecer

criterios de interpretación normativa, no existen conflictos de interés asociados. Lo

manifestado es corroborado con las entrevistas a profundidad, salvo casos aislados.

Puntaje Obtenido: 3


103

Indicador 5. Existencia de capacidades para el desarrollo institucio-

nal

“Capacidades para el desarrollo institucional”

El objetivo de este indicador es evaluar la medida en la que el país o la dependencia

cuentan con sistemas para apoyar y monitorear el desempeño del sistema en su tota-

lidad, y para formular e implementar los planes de mejora. Entre otras cosas, esto

requiere la disponibilidad de sistemas de información, la capacidad de análisis, me-

canismos de retroalimentación y la capacidad de planificación para implementar me-

joras. Es muy importante que las responsabilidades estén claramente asignadas y se

cumplan. Este indicador está compuesto por cuatro sub-indicadores (a-d) a ser califi-

cados.

Sub-indicador 5 (a) – El país cuenta con un sistema para recolectar y difundir in-

formación sobre adquisiciones, lo que incluye invitaciones a

licitar, solicitudes de propuestas e información sobre adjudi-

cación de contratos.

El objetivo de este indicador es determinar: a) la existencia y capacidad del sistema

de información sobre adquisiciones del país; b) la accesibilidad del sistema de infor-

mación; c) la cobertura del sistema de información; y d) si el sistema posee una ven-

tanilla única (en la medida de lo posible) donde aquellos interesados pueden encon-

trar información sobre las oportunidades de adquisiciones y sus resultados. El siste-

ma debe incluir planes de adquisiciones anuales o plurianuales, anuncios o notifica-

ciones específicos sobre las oportunidades de adquisiciones, adjudicación de contra-

tos, los vínculos con las reglas y reglamentaciones y otra información relevante para

promover la competencia y la transparencia. Para el propósito de aplicaciones prác-

ticas, la recolección y diseminación de información debe enfocarse en adquisiciones

bajo procedimientos competitivo. Dependiendo del país, los sistemas de información

podrán estar enfocados en adquisiciones financiados por el presupuesto nacional.

Diagnóstico desagregado según objetivos del sub-indicador

a) La existencia y capacidad del sistema de información sobre adquisiciones

del país.

El SEACE es un sistema integral, compuesto por políticas, procedimientos, normas y

software basado en el uso del Internet, con el fin de dar transparencia, optimizar, mo-

dernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas del Perú. Actualmente se

encuentra diseñado en su tercera versión, que entró en operaciones en setiembre de

2013 siendo el OSCE responsable de su administración y operatividad.


104

La norma ha previsto que las entidades están obligadas a utilizar el SEACE en las

contrataciones que realicen, independientemente que se sujeten al ámbito de la LCE,

su cuantía o fuente de financiamiento. Asimismo, la supervisión de oficio, de forma

aleatoria y/o selectiva respecto a los métodos de contratación, y algunos supuestos

excluidos de la LCE.

Por lo indicado, el SEACE es un sistema integral para el registro de la contrataciones

públicas, tiene la capacidad de administrar diversas funcionalidades orientadas a las

contrataciones públicas que van desde la programación de las contrataciones, el regis-

tro de los actos preparatorios, la publicación de la convocatorias de los procedimien-

tos de selección y el registro de todas sus acciones, el registro de los contratos así co-

mo de su ejecución contractual, de igual forma proporciona información de todo tipo

de procedimiento de selección Adjudicación Simplificada, Selección de Consultores

Individuales, Comparación de Precios, Subasta Inversa Electrónica, Licitación Públi-

ca y Concurso Público, entre otros.

En efecto, todas las Entidades bajo el ámbito de aplicación de la LCE se encuentran

obligadas a brindar al SEACE toda la información relacionada con sus contrataciones,

debiendo registrar lo siguiente:

Plan Anual de Contrataciones.

Actos Preparatorios: En este módulo se registra información relacionada con el

Expediente de contratación que incluye los datos generales, enlace al PAC, rela-

ción de Ítems, resumen ejecutivo, presupuesto, cronograma, bases y datos de

aprobación.

Procedimientos de Selección: Se publica el aviso de convocatoria, el registro de

participantes electrónico, formulación de consultas y observaciones, absolución

de consultas y observaciones, pronunciamiento del OSCE, bases integradas,

presentación de ofertas, calificación y evaluación de ofertas, otorgamiento de

buena pro y declaratoria de desierto, recurso de apelación ante la entidad o el

Tribunal y la resolución que lo resuelve, la rectificación, postergación o prorro-

gas de las etapas, entre otros.

Contratos y su ejecución contractual: Se registra el contrato, garantías, adicio-

nal, reducción, contrato complementario, ampliación de plazo, prorrogas, nuli-

dad, resolución, penalidades, liquidación y/o conformidad, controversias, lau-

dos, intervención económica.

Registro de órdenes de compra y servicios.

Contrataciones a través del catálogo de acuerdo marco.

Cabe precisar en relación a la información relativa a los contratos y su ejecución con-

tractual que el SEACE ha venido desde el año 2007 implementando mejoras en su

funcionalidad optimizando su capacidad como sistema de información. En efecto, si


105

bien desde el año 2004 existía el módulo de contratos estas funcionalidades no conta-

ban con mecanismos que obliguen el registro de la información del contrato y su eje-

cución. Sin embargo, a partir de febrero del 2007 se estableció como estrategia el

inició de operación de la interface entre el SEACE y el SIAF en el módulo de Contra-

tos, esta interface estuvo orientada a transferir datos del contrato de las entidades pú-

blicas del gobierno nacional y regional, significando que el compromiso de los contra-

tos de bienes, contratación de servicios y obras sólo procede si los contratos han sido

registrados y procesados previamente en el SEACE.

En junio de 2010 se implementa el módulo de Contratos del SEACE v2.0 en el cual se

incorporan funcionalidades orientadas a los adelantos, ampliación de plazo y penali-

dades, así como funcionalidades acorde a la Ley y su reglamento.

En mayo de 2011 se implementa el registro de los archivos de las garantías como re-

quisito para la publicación de los contratos. También se incorporó la funcionalidad

cambio de destinatario de pago para dar atención a solicitudes de las entidades con

respecto a cambios en cuanto al receptor del pago.

En mayo de 2012 se efectúan nuevas implementaciones relacionadas con la interface

entre el SEACE y el SIAF en el módulo de contratos. Se amplía la transferencia de

datos del contrato de las entidades públicas del gobierno local, con lo cual el com-

promiso de los contratos de bienes, contratación de servicios y obras que generen sólo

procede si los contratos han sido registrados y procesados previamente en el SEACE.

En noviembre de 2012 se incorpora un sub módulo de Controversias el cual cuenta

con la funcionalidad para que las entidades públicas puedan efectuar el registro de

datos sobre la conciliación y/o arbitraje. Para el caso del registro de los resultados de

la Conciliación la entidad efectúa el registro. Para el caso del registro de los resulta-

dos del Arbitraje se implementó funcionalidades para que los Árbitros puedan efec-

tuar el registro del Laudo Arbitral.

A raíz de la puesta en producción del SEACE v3.0, en setiembre de 2013 se incorpo-

raron funcionalidades para permitir que los procesos de selección convocados en esta

nueva plataforma también puedan visualizarse en el módulo de contratos v2.0.

En agosto de 2015 se implementa la modificación del gestor de contenidos, obtenién-

dose como resultado la implementación del módulo de contrato v2.9, asimismo, en

setiembre de 2015 se implementa las funcionalidades del sub módulo de Controver-

sias en el módulo de contrato v2.9

En tal sentido, el estado actual del módulo de contratos del SEACE v2.9 es que cuenta

con diversas funcionalidades las cuales se encuentran a disposición de todas las enti-

dades públicas que están registradas en el Registro de Entidades Contratantes y cuenta

con usuario para el registro de sus contratos, garantías, así como, las diferentes accio-


106

nes durante la ejecución contractual como adicionales, adelantos, ampliación de pla-

zo, prorrogas y/o complementarios, liquidación y/o conformidad, nulidad y/o resolu-

ción, ampliación de plazo, intervención económica y controversia.

Se debe resaltar que las reglas y funcionalidades del SEACE se sustentan sobre la

LCE, su Reglamento y Directivas publicadas en la página web del OSCE, para lo cual

el SEACE cuenta con vínculo a dicha página.

Según lo expuesto, se puede reconocer, que existen progresos importantes realizados

para el SEACE como sistema informático, eso no implica que el sistema de informa-

ción (no considerado sólo como la interconexión de software y hardware, sino como

un sistema social donde participan actores cuyo comportamiento depende de un con-

junto de elementos que interactúan entre sí –normas, funciones, organización, proce-

sos, datos – cuyo fin es apoyar la toma de decisiones) tenga una falencia importante

que es necesario señalar y corregir; esto es que, si bien se recopila, almacena y difun-

de información amplia referida a los PAC y la integridad de los procesos de selección,

la información resulta parcial para la fase de seguimiento de la ejecución de los con-

tratos, como se examinó en otro sub indicador.

Cabe resaltar que, lo que se evalúa en el presente sub-indicador no es sólo el sistema

informático (SEACE) sino el sistema de información con que se gestionan las contra-

taciones públicas en el cual se verifica que los operadores de compra que utilizan el

sistema no cargan en tiempo y forma la información referida a la ejecución contrac-

tual.

b) La accesibilidad del sistema de información

Contar con accesibilidad a un sistema de información comprende:

Facilitar el acceso al usuario independientemente de su condición física o el en-

torno.

Permitir el acceso con diferentes navegadores.

Tener una estructura de contenidos clara y bien definida.

Optimizar la navegación y la experiencia del usuario. Por ej. Ayuda en línea,

mecanismos para reconocer, diagnosticar y solucionar errores, manuales de

usuario periódicamente actualizados, interface amigable, etc.

En cuanto a acceso, el SEACE es un sistema informático que opera en plataforma

Web y trabaja 100% a nivel de Internet, entre sus bondades funcionales está la com-

patibilidad con varios navegadores, internet Explorer, google Chrome, Mozilla y safa-

ri. Para acceder a él sólo se requiere de un navegador de Internet, no se requiere la

instalación de software especializado en una determinada computadora y su acceso es

a nivel mundial, sin importar el lugar donde se encuentra el operador. Asimismo, el


107

acceso al sistema es completamente gratuito para cualquier tipo de usuario: entidades,

proveedores, sociedad civil, entidades de control, etc.

En la página web del OSCE se encuentran publicadas la LCE, su Reglamento, sus Di-

rectivas, pronunciamiento, opiniones, entre otros. Por su parte, en la página web del

SEACE se encuentra publicada instrumentos como manuales, guías y videos tutoria-

les para el manejo del SEACE.

Respecto a la navegación y experiencia del usuario, no se reportan dificultades de ac-

ceso para el registro de información por parte de las Entidades Públicas, ya sean del

ámbito de gobierno central, regional y local. Incluso, la sexta disposición complemen-

taria transitoria del RLCE, brinda la posibilidad que aquellas entidades que no tengan

acceso a internet puedan registrar sus procesos de selección, contratos y ejecución

dentro de los quince días siguientes del cierre de cada trimestre, sin embargo, no se

han recibido solicitudes para la autorización del OSCE.

Así también, cabe señalar que la accesibilidad del SEACE se evidencia con el número

de transacciones que se vienen generando y la mínima proporción de incidentes que

interrumpen su operatividad.

En efecto, a modo de referencia, puede señalarse que en el periodo que va del 27 de

octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016 se registraron 1 899,862 transacciones en el

SEACE a través de sus diversas funcionalidades. 54 En el referido periodo se observa

que las Incidencias Reportadas del SEACE (errores del sistema) y Requerimientos de

Modificación de Datos por Errores de los Operadores Logísticos (errores del usuario)

es mínimo, conforme se señala en el siguiente cuadro resumen.

Sistema Total de Incidencias Atención por errores de

los operadores Logísticos

SEACE Versión 2.0 552 254

SEACE Versión 3.0 1,531 1,408

Total: 2,083 1,662

Cabe indicar que las cifras que se muestran se obtienen de los reportes semanales alu-

didos y que se resumen en el cuadro que se adjunta como ANEXO 3.

Como se puede observar, las incidencias (errores del sistema), representan el 0.11%

del total de transacciones realizadas en el SEACE mientras que los requerimientos el

0.09% (errores del usuario). De esta forma, con el porcentaje de incidencias podemos

concluir que el SEACE tiene un alto rendimiento que permite a los diversos operado-

54 La Dirección del SEACE de forma semanal informa la Presidencia Ejecutiva: i) Transacciones

registradas en el SEACE, ii) Listado de Incidencias Reportadas a la Subdirección de Catalogación

y Gestión de Usuarios del SEACE, y iii) Listado de Requerimientos de Modificación de Datos por

Errores de los Operadores Logísticos Reportadas a la Subdirección de Catalogación y Gestión de

Usuarios del SEACE..


108

res (entidades, proveedores, árbitros, OSCE, TCE) efectuar sus registros de informa-

ción de contrataciones.

c) La cobertura del sistema de información

El SEACE brinda cobertura para registrar operaciones a todas las entidades compren-

didas en el Artículo 3.1 de la LCE, entre ellas se encuentran entidades del gobierno

central, regional y local, para lo cual las entidades deben estar inscritos en el Registro

de Entidades Contratantes (REC) a fin de acceder a una o varias cuentas de usuario

que permite el registro de información en tiempo real sobre los planes anuales de con-

tratación, información de los procedimiento de selección (oportunidades de negocio),

contratos y su ejecución, registro de órdenes de compras y órdenes de servicio; y con-

trataciones a través del catálogo de acuerdo marco.

Asimismo, los proveedores inscritos en el Registro Nacional de Proveedores (RNP)

cuentan con el usuario que les permite acceder a participar, presentar propuesta, reali-

zar mejora de precios, atender contrataciones a través del catálogo del Convenio

Marco. Cabe indicar, que mediante Comunicado Nº 003-2015-OSCE/PRE a partir del

20 de octubre del 2015 los proveedores se registran como participantes en los proce-

sos de selección de forma electrónica a través del SEACE, sin tener la necesidad de

apersonarse a la entidad.

Por lo expuesto, el SEACE tiene cobertura a nivel nacional e internacional. Asimis-

mo, como se señaló en el literal anterior, ninguna entidad ha solicitado la autoriza-

ción del OSCE para el registro de sus procesos de selección, contratos y ejecución de

manera extemporánea.

d) Si el sistema posee una ventanilla única (en la medida de lo posible) donde

aquellos interesados pueden encontrar información sobre las oportunidades

de adquisiciones y sus resultados.

Toda la información registrada sobre procesos de contrataciones del Estado se en-

cuentra, a modo de portal único, en la página Web del SEACE. La información que

está a disposición del público en general es la misma información que ha sido regis-

trada por cada una de las Entidades Públicas. Los proveedores pueden encontrar in-

formación respecto de la intención de compra del Estado vía los planes anuales de ad-

quisición, así también las convocatorias y bases de los procesos de selección y el ca-

lendario de las etapas, ganadores de la buena pro y estado de los contratos, entre otros,

pudiendo seleccionarlos según objeto contractual, entidad pública contratante, tipo de

proceso de selección, etc.

Cabe mencionar que se encuentra en proceso de diseño en el SEACE la ventana de

“oportunidades de negocio”, que a través de datos abiertos, proporcionará a los poten-

ciales proveedores y público en general, el listado de procesos de selección que se en-


109

cuentran, a la fecha de la búsqueda, en plazo para el registro de participantes. Sin per-

juicio de ello, los proveedores con acceso privado al SEACE (certificado SEACE),

cuentan con el buscador para obtener esta información.


Existe un sistema de información integrado que proporciona al me-

nos la información actualizada según se describe más arriba y es

fácilmente accesible para todas las partes interesadas a un costo mí-

nimo o en forma gratuita.

La responsabilidad de su gestión y operación se encuentra clara-

mente definida.

3

Existe un sistema integrado con las características que se describen,

que proporciona información actualizada para la mayoría de contra-

tos a nivel de gobierno central pero con acceso limitado.

2

Existe un sistema pero solamente proporciona información sobre

algunos contratos, y accesibilidad del sistema es limitada.

1

No existe un sistema de información sobre las adquisiciones salvo

algunos sistemas propios de determinadas dependencias. Las enti-

dades mantienen la información sobre adjudicación de contratos y

alguna información estadística.

0

Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el Sub indicador 5(a), existe el SEACE

como sistema integral para el registro de la contrataciones públicas, que ha evolucio-

nado considerablemente desde el año 2007 optimizando la capacidad de administrar

diversas funcionalidades orientadas a las contrataciones públicas que van desde la

programación de las contrataciones, el registro de los actos preparatorios, la publica-

ción de la convocatorias de los procedimientos de selección y el registro de todas sus

acciones, el registro de los contratos así como de su ejecución contractual, en ese sen-

tido, se cuenta con las características señaladas en este sub-indicador, es decir propor-

ciona información sobre los procedimientos de contrataciones, es de fácil acceso y

gratuito para todo nivel de usuario sea entidad o proveedor y su administrador está

claramente definido por la LCE.

Sin embargo se obtiene un puntaje de 2, por cuanto el sistema de información respec-

to al registro de la ejecución contractual a cargo de las entidades públicas, a pesar de

ser obligatoria por Ley, centraliza y difunde información referida a los PAC y la inte-

gridad de los procesos de selección, pero provee información insuficiente para el se-

guimiento de la ejecución de los contratos.

Puntaje Obtenido: 2


110

Entonces, de acuerdo a lo señalado en el análisis realizado para el Sub indicador 5(a),

las buenas prácticas internacionales mencionadas para este sub indicador se cumplen,

con mejoras por hacer, las que podrían llevar a mejores prácticas o corregir algunas

desviaciones para lograr que las entidades ingresen la información del seguimiento de

la ejecución de los contratos al SEACE, ya que, a pesar de que la ley las obliga y de

que el SEACE tiene las funcionalidades necesarias, no lo cumplen.

En ese sentido, actualmente el OSCE tiene planificado trabajar en el desarrollo de una

nueva versión del módulo de contratos, que incluye funcionalidades para consumir los

servicios de la interface entre los sistemas SEACE y SIAF a fin de que se logren

transferir todas las acciones del contrato, así como la obtención de datos de los pagos

correspondientes.

Una vez que entre en operaciones el RNP versión 5.0, aquellos proveedores que se

encuentran inscritos en el RNP tendrán la posibilidad de que el SEACE automática-

mente les notifique a su correo electrónico todas las convocatorias que tienen como

objeto aquél que señaló al momento de inscribirse.

Sub-indicador 5 (b) – El país tiene sistemas y procedimientos para recabar y moni-

torear las estadísticas nacionales sobre adquisiciones.

La información estadística sobre adquisiciones resulta esencial para evaluar las polí-

ticas y el funcionamiento del sistema. Las estadísticas también son un vehículo para

monitorear el desempeño y determinar si el dato estadístico demuestra cumplimiento

con otros aspectos del sistema que se definen en el marco legal y regulatorio. La in-

formación estadística también puede ser una herramienta para la planificación de las

adquisiciones y para el análisis de mercado. Este sub-indicador se enfoca en la dis-

ponibilidad de estadísticas sobre adquisiciones que utilicen fondos del presupuesto

central.


Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.

El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado, dura-

ción de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación de contra-

tos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y otro tipo de in-

formación que permita el análisis de las tendencias, los niveles de participa-

ción, la eficiencia y la economía en las compras y el cumplimiento de los requi-

sitos.

La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)

El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se in-

gresa en el sistema.


111


(a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.

Los usuarios de las entidades proveen de información al SEACE, a través del registro

de los PAC, procesos de selección y contratos, lo cual permite que se cuente con da-

tos sobre la realización de los procesos de todas las entidades públicas del país.

(b) El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utilizado,

duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones, adjudicación

de contratos, precios unitarios para los bienes y servicios más comunes y

otro tipo de información que permita el análisis de las tendencias, los nive-

les de participación, la eficiencia y la economía en las compras y el cum-

plimiento de los requisitos.

Todas las entidades están en la obligación de reportar información relacionada con sus

contrataciones en el SEACE, siendo responsables de la información que registran en

el sistema.

El SEACE cuenta con una zona de libre acceso para el público interesado, conforma-

do por entidades, proveedores, gremios, sociedad civil, asociaciones, colegios profe-

sionales e interesados en general, y otra zona sólo para el acceso de las entidades pú-

blicas, las cuales registran información sobre sus procesos de selección.

Desde la zona de libre acceso del SEACE, se cuenta con los Módulo de: Planes Anua-

les, Proceso de Selección, Subasta Inversa, Convenio Marco, Compra Corporativa,

Consultas, Convocatorias en tu Correo Electrónico, Documentos y Publicaciones y

Bases pre publicadas, a las cuales puede acceder y obtener información de su interés.

Cabe indicar que en el Módulo de Consultas del SEACE se puede obtener algún tipo

de información estadística sistematizada que está a disposición del público, lo que se

detalla a continuación:

Datos sobre adquisiciones por proceso realizado.

Duración en promedio de un proceso de selección, aunque no de las diferentes

etapas del ciclo de adquisiciones.

Precios unitarios en algunos bienes.

Información estadística que es de utilidad para el análisis de las tendencias, los

niveles de participación, la eficiencia y la economía en las compras, lo cual se

puede obtener a través de las opciones: Oportunidades de negocio, Proveedores

con Buena Pro, Proveedores con Buena Pro Top 100, Proveedores con Buena

Pro por Producto, Detalle de Planes Anuales Informados (En Nuevos Soles y


112

Cantidad), Estadística de Convocatorias Informadas (En Nuevos Soles y Canti-

dad), Estadística por ubicación geográfica, Indicadores de Ejecución y cumpli-

miento, entre otros.

Se cuenta con información sobre el cumplimiento de los requisitos para los trá-

mites que se realizan en el OSCE, la cual no es de libre acceso al público y pue-

de ser visualizada sólo por las personas naturales o jurídicas que están realizan-

do su trámite de Inscripción en el RNP. Asimismo, los auditores cuentan con

clave de acceso a toda la información que obra en el SEACE, a efectos de reali-

zar sus funciones.

En relación al indicador de desempeño sobre la antigüedad de la información del sis-

tema, la data proporcionada por el SEACE es en línea y permite acceder en tiempo

real a la información especializada sobre la realización y/o publicación de las diferen-

tes fases y etapas del procedimiento de contratación pública.

Según información proporcionada por la Oficina de Tecnologías de Información del

OSCE, la visualización de la información registrada en el SEACE es en línea, para el

caso de la vista privada (es decir, para el usuario que está registrando la información),

y la visualización a través de la vista pública (es decir, para los demás usuarios) es de

30 minutos como máximo (debido a que el sistema actualiza información cada media

hora).

Asimismo, a partir de la información que obra en el SEACE, el OSCE dispone la ela-

boración periódica de estudios económicos que sirven de sustento para proponer me-

joras a la normativa de contrataciones55.Ejemplos: análisis del nivel de competencia,

estimación de costos de convocatoria y participación en procesos de selección, dura-

ción de los actos preparatorios (2012); factores que determinan que un proceso dure

más de 60 días hábiles, participación MYPE a nivel regional, evaluación cualitativa

de la modalidad de subasta inversa, ¿cuánto demoran las entidades en pagar?, causas

y manifestaciones del direccionamiento (2013); barreras de acceso al mercado estatal

y otros especializados (2014).

Es importante señalar que a fin de sistematizar la abundante información con la que

cuenta el SEACE, a la fecha se viene realizando la construcción de un sistema de inte-

ligencia de negocios la que se encuentra en proceso de desarrollo.

(c) La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)

De acuerdo a la LCE, su Reglamento y sus Directivas la información que se registra

en el SEACE debe ser idéntica al documento final y actuaciones que obran en el ex-

pediente de contratación, bajo responsabilidad del funcionario que hubiese solicitado

55 Dichos estudios fueron incluidos como parte de la exposición de motivos para la propuesta de

modificación de la Ley de Contrataciones del Estado.


113

la activación del usuario y contraseña y de aquel que hubiera registrado la informa-

ción. En ese sentido, la propia entidad es la llamada a efectuar auditorías a la informa-

ción que su entidad registran en el SEACE, o actividades que el Órgano de Control

Institucional (OCI) de la entidad pueda efectuar. Adicionalmente, la LCE establece

que la entidad en todos sus niveles debe supervisar todo el proceso de contratación.

Por otro lado, la Contraloría General de la República y los Órganos de Control Inst i-

tucional de las entidades públicas cuentan con usuarios del sistema que les permite el

acceso y seguimiento de la información registrada a nivel nacional o de la entidad,

respectivamente.

Es importante señalar que desde el 29 de mayo de 2008 se suscribió un convenio es-

pecífico de cooperación interinstitucional con la CGR para facilitarle el acceso a las

bases de datos que se producen para utilizarlas como insumo en la planificación y el

ejercicio del control gubernamental en las contrataciones de las entidades públicas.

Dicho convenio tiene vigencia indefinida.

De esta forma, el OSCE facilita a la CGR el acceso en tiempo real a la totalidad de la

información existente en las bases de datos que produzca en el SEACE para crear un

BACKUP de la base de datos (o copia de la base de datos del SEACE) para sus fines.

Asimismo, se han considerado funcionalidades (campos) que facilitan la captura a

través del SEACE de los datos que requiera la CGR."

Por otro lado, se agregó un indicador en la encuesta del informe de los indicadores de

cumplimiento y desempeño, para levantar el grado de confiabilidad de la información

publicada en el SEACE. Así, se tiene como resultado que ante la pregunta: “Si Usted

ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, buena pro, entre

otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsabilidad de las

Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene la Entidad

¿qué toma en cuenta?”, el 41% de los encuestados manifiesta que tomarían los datos

del SEACE, en espera que la entidad corrija el error, otro 34% tomarían los datos del

SEACE pero bajo el riesgo de nulidad del proceso. Sólo un 4% descartaría los datos

registrados en el SEACE.

Entonces, aun cuando no se efectúan auditorías al sistema de información, al igual

que en la gran mayoría de los países de la región, como resultado de la encuesta reali-

zada tenemos que los actores de la contratación pública respaldan la información re-

gistrada en el SEACE, por su alto grado de confiabilidad. Asimismo, la propia CGR

tiene acceso irrestricto a la base de datos del SEACE para sus acciones de auditoría.


114

(d) El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publica y se in-

gresa en el sistema.

Para la elaboración de Reportes de Contratación Pública mensuales así como el Re-

porte Anual de Contratación Pública, se realiza una revisión de los datos registrados

en el SEACE, siendo publicados en la página web del OSCE.

En los reportes de contratación mensual se efectúa un análisis del valor adjudicado

por régimen de contratación, el valor de los procesos en marcha por objeto de gasto y

tipo de entidad, el valor adjudicado según región y régimen, el número de proveedo-

res, los proveedores que contratan con el Estado por tipo de proveedor y por región.

Asimismo, se efectúa un análisis mensual región por región que incluye indicadores

sobre procesos desiertos, nulos, número de versiones de PAC para el caso de gobier-

nos regionales y locales, procedencia del proveedor y tipo de proceso.

Respecto a los reportes de contratación anual se efectúa un análisis de la demanda es-

tatal para el régimen general de contratación (procedimiento clásico, subasta inversa y

convenio marco), comparación histórica del número y valor adjudicado de procesos,

otros regímenes de contratación (Petroperú y otros), los procesos desiertos, las exone-

raciones, los proveedores del Estado y los consorcios, así como observaciones e im-

pugnaciones y la duración de los procesos de selección. En caso la información regis-

trada por las Entidades no estuviera acorde a lo que debieron registrar, la misma no es

considerada para efectos del análisis.


Parámetros:

a) Hay un sistema en funcionamiento para recolectar datos.

b) El sistema reúne datos sobre adquisiciones por procedimiento utili-

zado, duración de las diferentes etapas del ciclo de adquisiciones,

adjudicación de contratos, precios unitarios para los bienes y servi-

cios más comunes y otro tipo de información que permita el análi-

sis de las tendencias, los niveles de participación, la eficiencia y la

economía en las compras y el cumplimiento de los requisitos.

c) La información es muy confiable (verificado a través de auditorías)

d) El análisis de la información se realiza en forma rutinaria, se publi-

ca y se ingresa en el sistema.

El país cuenta con un sistema que cumple con los cuatro requisitos

enumerados arriba de (a) a (d).

3

El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) más

dos de las condiciones restantes.

2

El sistema existente cumple con lo estipulado en (a) más una de las

condiciones restantes.

1


115


No existe un sistema de recolección de datos estadísticos. 0

Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el Sub indicador 5(b), por las funcio-

nalidades que posee, la normativa y los resultados de la encuesta aplicada, el SEACE

cumple con todas las condiciones señaladas.

Puntaje Obtenido: 3

El OSCE como responsable de la administración y operación del SEACE, reconoce

que aún se puede mejorar el sistema para un registro directo de datos de relevancia

(más allá de los archivos adjuntos).

Sub-indicador 5 (c) – Existe una estrategia sostenible así como capacidad de entre-

namiento para capacitar, asesorar y prestar asistencia en el

desarrollo de las capacidades de los participantes en el go-

bierno y en el sector privado para que comprendan las reglas

y reglamentaciones y cómo deben implementarlas.

El propósito de este sub-indicador es verificar la existencia de programas permanen-

tes y relevantes de capacitación para personal nuevo y existente encargado de las

compras públicas en el gobierno. Estos programas son esenciales a fin de mantener

la oferta de personal calificado en adquisiciones dentro de los sectores público y pri-

vado. Otro objetivo es evaluar la existencia y la calidad de los servicios de asesora-

miento sobre temas relacionados con las adquisiciones tanto para las dependencias

de gobierno como para el público en general.

El evaluador debe analizar los planes de estudio de los programas existentes y juzgar

su relevancia, naturaleza, alcance y sostenibilidad. Un sistema que funciona bien de-

be contener disposiciones sobre la evaluación del programa y el monitoreo del avan-

ce en el desarrollo de capacidad. La evaluación debe incluir la verificación de los

servicios de asesoría o mesas de ayuda tanto para el sector público como privado

donde pueden obtener asesoramiento sobre la aplicación e interpretación de las nor-

mas y políticas.

Diagnóstico según criterios de calificación:

(a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una calidad y

un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema.

Mediante Resolución N° 357-2015/PRE se aprobó el Plan de Desarrollo de Capacida-

des 2015-2016, el mismo que está orientado a la actualización, perfeccionamiento y


116

especialización del personal que trabaja en el OEC, los servidores encargados de iden-

tificar y delimitar necesidades de las Entidades y demás actores de la contratación pú-

blica tales como las empresas del sector privado, como público objetivo. Entre otros

actores que reciben capacitación residual tenemos a: miembros de asesoría jurídica,

del órgano de control institucional, de las áreas de infraestructura, árbitros, procurado-

res y fiscales. Ahora bien, durante el año 2015, el OSCE y las instituciones educati-

vas con la que tiene alianza estratégica han capacitado a 12 810 personas del sector

público y privado.

Cabe precisar que la Autoridad Nacional del Servicio Civil, en convenio con el OS-

CE, censó un total de 6 158 miembros logísticos entre responsables y operadores

(60% de los cuales son de género masculino), en base al cual efectuó un diagnóstico

de conocimientos en diciembre de 2014, cuyo objetivo fue identificar las brechas de

conocimientos, para mejorar la eficiencia del gasto público en capacitación, entre

otros. El examen fue rendido solo por el 78% de los operadores censados (4 793), per-

teneciendo el 57% al nivel de gobierno nacional. Debe precisarse que la temática de

evaluación consideró el perfil del puesto cubierto.

Los resultados indican lo siguiente: 22% salió desaprobado y requiere de capacitación

general, 41% requiere reforzar los conocimientos de las funciones asignadas, el 27%

puede fortalecer aún sus conocimientos para potenciar sus capacidades y el 10% cuen-

ta con conocimientos óptimos. A nivel regional y provincial el 30% salió desaprobado

y requiere de capacitación general, por lo general se trata de personal sin grado aca-

démico y con experiencia menor a dos años en el cargo.

Por el lado de los actores del sector privado, existen 137 167 proveedores inscritos en

el RNP (2015) que potencialmente pueden contratan con el Estado, de los cuales

39 346 (29%) obtuvieron un contrato efectivo con el Estado. Su grado de conocimien-

to de las normas de contrataciones estatales también es diverso, mantienen demanda

en cuanto al avance tecnológico y en especial a lo referido a las compras electrónicas,

como una vía de venta al Estado.

Toda vez que el desconocimiento de la aplicación de las normas facilita el camino de

la corrupción generando riesgos, la capacitación se convierte en una herramienta di-

suasiva por excelencia. Al respecto, el OSCE se preocupa por brindar calidad en el

desarrollo de capacidades a los funcionarios y servidores públicos.

Para desarrollar capacidades en la función logística, el funcionario debe ser capaz de

analizar el entorno y realizar una gestión eficiente de las compras estatales, con el si-

guiente perfil de competencias:

Analiza los productos y el mercado: Conoce el mercado de bienes y servicios y

analiza las fluctuaciones a fin de obtener datos correctos.

Analiza el costo/beneficio: Valor por dinero.


117

Analiza los sistemas de información: SEACE, RNP, registro inhabilitados,

otros.

Analiza los sistemas legales: Ley de contrataciones y su reglamento, opiniones,

resoluciones, otros.

Gestiona los procedimientos. Conoce a la perfección los procedimientos de se-

lección clásicos y electrónicos.

Selecciona al proveedor bajo criterios establecidos por la ley y buscando los

mejores beneficios del Estado.

Garantiza el cumplimiento de los Reglamentos Técnicos, conoce los beneficios

de utilizar las Normas Técnicas y distingue las distintas formas de evaluar la

conformidad.

En tal sentido, el OSCE ha tomado en cuenta las brechas de conocimiento identifica-

das como resultado de la evaluación de SERVIR, desarrollando contenidos temáticos

y materiales educativos que busquen reducir esas brechas, con especial énfasis en las

actuaciones preparatorias a cargo de las Entidades. Asimismo, se ha desarrollado con-

tenidos temáticos apropiados para los proveedores del Estado, haciendo énfasis en la

búsqueda de oportunidades de negocio con el Estado y en la presentación de propues-

tas.

El Plan de Desarrollo de Capacidades 2015-2016 prevé la implementación del desa-

rrollo por competencias, para lo cual se ha desarrollado una malla curricular que or-

ganiza el plan de estudios para lograr el perfil profesional en contrataciones del Esta-

do, lo cual se desarrolla con mayor amplitud en el Pilar III del presente Diagnóstico.

Para la atención de los servicios de desarrollo de capacidades y la profesionalización

de la función logística, se han desarrollado líneas de acción que se concretan en obje-

tivos, estrategias y actividades que se ejecutaron con la finalidad de difundir, desarro-

llar y fortalecer capacidades de los profesionales y técnicos que operan con la norma-

tiva de contrataciones del Estado. Estas líneas de trabajo son:

Oferta a través de Aliados Estratégicos

Considerando la gran demanda de capacitación por parte de los operadores lo-

gísticos y demás actores de las contrataciones públicas, con la finalidad de que

tengan más opciones de formación, el OSCE promociona la suscripción de con-

venios de cooperación interinstitucional con las entidades que cumplen con los

requisitos establecidos en el Anexo 9 de “Lineamientos para la realización de

eventos orientados al desarrollo de capacidades”, aprobado con Resolución N°

108-2012-OSCE/PRE (instituciones educativas, gremios profesionales y empre-

sas previa acreditación para el desarrollo de capacidades).


118

La acreditación es el proceso a cargo del OSCE que verifica el cumplimiento de

condiciones que permitan a las entidades educativas, empresas educativas o

gremios, hacerse cargo de la realización de los eventos de desarrollo de capaci-

dades, para lo cual se evalúa a las instituciones que se ofrezcan como candida-

tas, según estándares objetivos y reales; asimismo, se condiciona a la participa-

ción de capacitadores evaluados por el OSCE y el desarrollo de mallas curricu-

lares que cubran las necesidades de capacitación según los requisitos de certifi-

cación, de acuerdo a perfiles y niveles de responsabilidad y las características

socioeconómicas de las regiones, dada su diversidad. Las mallas curriculares se

complementan con una propuesta metodológica activa; es decir la realización de

talleres teórico prácticos, utilizando casuística, de manera que paulatinamente se

deje el modelo expositivo que predominó por varios años por parte de los capa-

citadores a un modelo interactivo que genera aprendizajes que son fácilmente

aplicables a la realidad de cada actor que interviene en los procesos de compras

públicas.

Al respecto, en 2015 se contó con 39 aliados estratégicos para el desarrollo de

capacidades, de los cuales 23 se concentran en Lima y 16 en diez de las 24 re-

giones restantes del país. Como resultado, en 2015 se ha capacitado a 6 310

operadores de compra y empresas del sector privado.

Una oferta educativa de calidad cuenta con instrumentos que permitan evaluar

el desempeño de los aliados estratégicos orientado al aprendizaje efectivo o

desarrollo de capacidades en el ámbito donde las personas gestionan la normati-

va de contrataciones, para lo cual el OSCE dispone de un equipo profesional a

cargo.

Capacitación subsidiaria y gratuita brindada por el OSCE

Atención subsidiaria con énfasis en las ciudades donde no llega la oferta de ca-

pacitación privada de calidad, a través de eventos de formación y difusión diri-

gidos a los actores vinculados con las contrataciones públicas. Se ofrecen en

modalidad presencial y a distancia.

En 2014, a través de 10 eventos de formación focalizados en Lima, se capacitó a

360 usuarios públicos (miembros del OEC y áreas usuarias) y mediante 74

eventos de formación focalizados en regiones, a 2 996 usuarios públicos.

Asimismo, se desarrollaron 23 programas de difusión para micro y pequeñas

empresas (MYPE) en materia de contrataciones a nivel nacional, dirigidos a un

total de 1 246 proveedores. Finalmente participaron en cursos virtuales un total

de 57 usuarios.


119

Certificación de profesionales y técnicos que laboran en las OEC

En el marco de la profesionalización de la función logística se han establecido

requisitos mínimos para poder laborar en las áreas de compras con la finalidad

de contribuir a la eficiencia en las contrataciones, a través de la certificación de

las competencias, habilidades y conocimientos de los operadores de la norma.

A partir del 01 de agosto de 2013, los profesionales y técnicos que laboren en

los Órganos Encargados de las Contrataciones y que intervengan directamente

en alguna de las fases de la contratación pública deben estar certificados por el

OSCE, siendo responsabilidad del jefe de administración, o quien haga sus ve-

ces, el cumplimiento de esta obligación.

Al respecto, de enero a diciembre de 2015 se certificaron 1 355 profesionales y

técnicos de los OEC, los cuales aprobaron el examen de verificación de cono-

cimientos dispuesto por el OSCE y acreditaron el cumplimiento de los requisi-

tos establecidos en el artículo 5º del Reglamento de la Ley de Contrataciones

del Estado56, haciendo un total de 13 555 operadores logísticos certificados des-

de que se inició el proceso en el año 2011.

Cabe precisar que al I trimestre 2016, se tiene un total de 9,959 profesionales y

técnicos con certificados vigentes, luego de pasar por el proceso de renovación.

Selección y evaluación de capacitadores

El capital humano responsable de desarrollar capacidades y habilidades, así co-

mo generar conocimientos, participar activamente en la elaboración y actualiza-

ción de los materiales educativos, y coadyuvar al desarrollo de programas de

capacitación que OSCE y los aliados estratégicos lleven a cabo, son los profe-

sionales que luego de un proceso de evaluación son incorporados al Equipo de

Capacitadores del OSCE. Con estos capacitadores se atienden los programas de

formación del OSCE y de los aliados estratégicos durante el año.

Dicho equipo está conformado por profesionales que laboran en el OSCE, en

otras entidades públicas y en el sector privado. La designación para participar en

calidad de capacitador responde a tres criterios: i) la especialidad del capacita-

dor que va en relación directa con la experiencia en el rubro y la credibilidad

técnica en los temas a desarrollar; ii) la disponibilidad manifiesta de tiempo para

participar en el evento y iii) la experiencia en la aplicación de la norma y en

gestión pública, la cual está vinculada con el público objetivo.

56 Reunir capacitación técnica en contrataciones públicas o gestión logística no menor a 80 horas

lectivas, experiencia laboral en general no menor a tres años, experiencia laboral en materia de

contrataciones públicas o en logística privada no menor de un año


120

Materiales elaborados por el OSCE

El objetivo es brindar pautas a los participantes de los eventos de capacitación.

Se desarrollará material de capacitación que sirvan de guía en el desarrollo de

actividades de capacitación.

Los materiales elaborados por el OSCE se ponen a disposición de los aliados es-

tratégicos, de tal forma que dispongan de contenidos básicos, útiles para ser di-

fundidos y que sirvan de plataforma de formación para los operadores.

La temática de los materiales a elaborar estuvo enfocada a disminuir brechas

identificadas en el ejercicio de la función logística como son: elaboración de

términos de referencia y especificaciones técnicas, elaboración de criterios de

evaluación de propuestas, orientaciones básicas sobre la ejecución contractual.

En conclusión, se implementan programas de desarrollo de capacidades de acuerdo a

las necesidades de la demanda con los aliados estratégicos; se viene coordinando el

diseño por perfiles de competencias con la Autoridad Nacional del Servicio Civil

(SERVIR). Se consideran niveles de capacitación diferenciados, determinándose que

la capacitación se efectúa gradual y sistemáticamente para la paulatina especialización

de los actores de las contrataciones públicas.

En relación al indicador de desempeño, sobre la cantidad de funcionarios en el área de

adquisiciones en gobierno central que reciben capacitación formal en el año, se pre-

guntó a los encargados de los OEC acerca de las capacitaciones recibidas en estos úl-

timos seis meses y su financiamiento. Al respecto, el 80.6% recibió capacitación, de

las cuales el 70% correspondió a capacitación pagada y el 30% a eventos gratuitos.

En relación a la capacitación recibida por el personal miembro del OEC de cada enti-

dad, de un total de 656 entidades que respondieron la encuesta: en el 23.3% de enti-

dades ninguno de ellos se capacitó, en el 35.1% el personal se capacitó en forma inte-

gral y en el 40.9% se capacitaron algunos de los miembros.

Sin embargo, dichos programas no han sido diseñados para cubrir las necesidades di-

versas y complejas de las entidades, teniendo en consideración la capacidad del mer-

cado de satisfacer dichas necesidades a través de los proveedores, que son los actores

que complementan el sistema. Cabe precisar que, se ha dado énfasis a las Micro, Pe-

queñas y Medianas empresas a través de un esfuerzo conjunto con el Ministerio de la

Producción, así como con el apoyo de la Cooperación Técnica Internacional (BID).

Al respecto, podemos destacar, el Convenio de Cooperación Técnica No Reembolsa-

ble para el Proyecto “Fortalecimiento Institucional y Mejora de la Participación de la

MYPE en las Contrataciones del Estado” suscrito con el BID el 03 de octubre de 2013


121

y concluido el 03 de abril de 2015, que tuvo como objetivo reducir las barreras que

limitan a las MYPE su participación en procesos de compras públicas a través del me-

joramiento de la capacidad de gestión de los funcionarios de los organismos de com-

pras estatales. Tuvo dos componentes: i) Elaboración de base de datos sobre demanda

y oferta asociada de bienes, servicios y obras estatales, ii) Diseño y promoción del

sistema de certificación del personal de los Órganos Encargados de las Contrataciones

(OEC) para mejorar el acceso de la MYPE a las compras públicas.

Con cargo a dicha donación, se elaboró como material una Guía, el cual se entregó a

419 MYPES en 10 eventos de difusión organizados a nivel nacional, especialmente

dirigido para este público, en el marco del proyecto financiado por el BID. Dicho ma-

terial educativo contiene información sobre cómo inscribirse en el RNP, cómo hacer

búsquedas de oportunidades de negocio públicas, recursos de apelación y proceso

sancionatorio ante el Tribunal de Contrataciones del Estado y arbitraje administrativo.

Por otra parte, desde el año 2013 se publicaron 8 videos tutoriales dirigidos a provee-

dores sobre SEACE 3.0 y orientaciones para presentar ofertas. Estos videos se en-

cuentran en el Aula Virtual OSCE en YOUTUBE. Con esta modalidad se ha llegado a

más de 17 mil visualizaciones por parte de usuarios del sector público y privado. El

detalle del material desarrollado es el siguiente:

a. Marco teórico SEACE 3 0 - 4 624 visualizaciones.

b. Curso Cómo buscar oportunidades de negocio con el Estado SEACE 3 (OSCE) -

17 559 visualizaciones.

c. Curso: Cómo buscar solicitudes de bienes o servicios en el SEACE 3 - 2.885 vi-

sualizaciones.

d. Curso: Búsqueda de procedimientos de selección convocados por el Estado en el

SEACE - 12.272 visualizaciones.

e. Curso: SEACE V3 Conociendo la consola de mis procedimientos de selección

(OSCE) - 16 148 visualizaciones.

f. Curso: Cómo participar como proveedor en una menor cuantía con etapas electró-

nicas (OSCE) - 47 484 visualizaciones.

g. Curso: Cómo participar en un proceso para la venta de bienes por subasta inversa

(OSCE) - 3 539 visualizaciones.

h. Curso: Cómo manejar un consorcio en un proceso de contratación pública (OSCE)

- 10109 visualizaciones.

Corresponde observar que los cursos detallados en los literales b), f), g) y h) están

orientados principalmente a cubrir las brechas de conocimiento especializado en con-

trataciones del Estado por parte del sector privado.

(b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la retroalimentación

y las necesidades.


122

Como parte de los resultados del Diagnóstico de Conocimientos realizado entre OS-

CE y SERVIR, se observa un nivel más alto de operadores evaluados que realizan

funciones en la etapa de gestión del contrato en donde se recomienda un reforzamien-

to de estos conocimientos específicos. Siendo la de mayor necesidad la de gestionar

cambios en el contrato, suscribir el contrato mismo, controlar incumplimientos y ges-

tionar adelantos, reducciones y ampliaciones.

Se cuenta con información detallada por región y por funciones a reforzar para la im-

plementación de programas de capacitación, en donde de se puede destacar que en la

etapa precontractual la función 5: Solicitar disponibilidad presupuestal, en la mayoría

de regiones tienen más del 50% de sus operarios evaluados que realizan esa función y

necesitan capacitación. Para el caso de la etapa de elaboración contractual tenemos en

una situación similar a la función de Gestionar contrataciones por exoneraciones.

(Fuente: Diagnóstico de conocimientos de las personas al servicio de los Órganos En-

cargados de las Contrataciones del sistema administrativo de abastecimiento. SERVIR

– 2014).

La evaluación permanente comprende:

Etapa 1: Planificación

1. El Sub Director de SDC propone las prioridades para la capacitación a partir

del análisis de los avances del año anterior y los retos para el siguiente año.

2. El equipo de capacitación de la SDC elabora el plan de desarrollo de capaci-

dades basado en la gestión de conocimiento realizado por los gestores en

cada región.

3. El Plan de Desarrollo de Capacidades es presentado a la DTN y aprobado

por la presidencia de OSCE.

4. Con el plan aprobado el equipo de capacitación de la SDC define el crono-

grama de acciones y prevé los recursos necesarios para la realización de las

actividades.

5. Se evalúa y selecciona a los capacitadores OSCE y lo envía a la presidencia

de OSCE para su aprobación.

6. Se revisan y aprueban los planes de trabajo de cada uno de los aliados.

7. Se elaboran los materiales de capacitación para los eventos a realizar por

OSCE y se revisan los materiales de capacitación utilizados por los aliados

estratégicos.

Etapa 2: Ejecución

1. El equipo de capacitación ejecuta las actividades previstas en el plan.

2. Los aliados estratégicos ejecutan sus actividades según lo planificado.

3. Proceso de certificación por niveles por parte de los profesionales y técnicos

que las OEC de entidades públicas.


123

Etapa 3: Monitoreo

1. El equipo de monitoreo elabora el plan de monitoreo incluyendo los indica-

dores de seguimiento y evaluación a los programas de formación de OSCE,

los aliados estratégicos y el procedimiento de certificación.

2. El Plan de monitoreo es presentado a la DTN y aprobado por la Presidencia

Ejecutiva de OSCE.

3. El equipo de monitoreo ejecuta las actividades del plan.

4. El equipo de monitoreo presenta reportes semestrales y finales de ejecución

de las actividades monitoreo realizados a los aliados y al OSCE, las mismas

que contribuyen a mejorar la calidad de la oferta educativa en contrataciones

públicas, así como mejorar el desempeño de los capacitadores.

En relación al indicador de desempeño: Tiempo de espera para ingresar a un evento

formal de capacitación, los aliados estratégicos ofrecen programas de capacitación en

la normativa de contrataciones en diferentes niveles y módulos de especialización.

Adicionalmente, el OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema específico

de la Ley. En ese sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un opera-

dor de la norma se encuentre en “lista de espera” para ingresar a un programa de ca-

pacitación.

(c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestiones plantea-

das por entidades adquirentes, proveedores, contratistas y el público.

El Programa de Acompañamiento y Seguimiento (PAS), es un producto mediante el

cual a partir del año 2012 el OSCE brinda asesoría técnica focalizada en el marco de

aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento.

El PAS busca promover la mejora de la gestión de las contrataciones públicas bajo el

ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado para su desarrollo mediante operacio-

nes metódicas, económicas, eficientes y eficaces, efectuando acciones de acompaña-

miento y seguimiento para promover la implementación de herramientas y/o produc-

tos perdurables en el tiempo, que garanticen un cambio positivo respecto a la situa-

ción actual, así como la minimización de la ocurrencia de errores y prácticas adminis-

trativas restrictivas de transparencia, de libre concurrencia y competencia y de trato

justo e igualitario.

La implementación del PAS es de aceptación voluntaria; es importante resaltar que en

el 2014, el 100% de las Entidades seleccionadas por el OSCE cumplieron con remitir

las Actas de Aceptación y Compromisos debidamente suscritas, aceptando formal-

mente la implementación del Programa, desarrollándose las siguientes actividades:

Diagnóstico preliminar

Mesa de presentación oficial del Programa,


124

Aceptación formal del Programa,

Suscripción de compromisos derivados del mismo,

Mesa técnica de coordinación,

Levantamiento de información,

Talleres de fortalecimiento de capacidades técnicas,

Procesamiento de información,

Mesa técnica de control y absolución de consultas,

Para el ejercicio 2015 se concluyó con la realización de las visitas de seguimiento,

controles de progreso y la evaluación de resultados finales.

Respecto al asesoramiento que brinda el OSCE, se absuelven cuestiones sobre la in-

terpretación y/o aplicación de la normativa a nivel nacional, provenientes de entidades

y proveedores, gracias a la presencia de veinte (20) oficinas desconcentradas cuyas

funciones han sido fortalecidas paulatinamente57.

Asimismo, se cuenta con asistentes técnicos en nueve regiones del país los cuales par-

ticipan en forma conjunta con el personal técnico del CONECTAMEF (programa que

se ejecuta de manera conjunta con el MEF para atender la demanda de actores de los

sistemas de contrataciones, presupuesto, tesorería e inversiones), con el fin de:

Brindar orientación en aspectos normativos, procedimentales, metodológicos y

otros, referente a los sistemas de competencia exclusiva del sector.

Fortalecer capacidades de funcionarios y técnicos en los sistemas de competencia

exclusiva del sector, llegando a las entidades más alejadas de su departamento.

Acompañar a los funcionarios en el desarrollo de ciertos procesos de gestión que

involucran a los sistemas administrativos del sector.

A partir del 2016, participarán en el PAS, lo que permitirá ampliar el alcance de este

programa a un número mayor de regiones, paralelamente, a la continuidad de su part i-

cipación en el programa CONECTAMEF.

Por tanto, existen mecanismos de retroalimentación que recogen las consultas más

frecuentes planteadas y de canalización de las inquietudes de los participantes respec-

to a la idoneidad de la normativa y su posible cambio. Asimismo, existe una base de

datos denominada Buscador de Interpretación Normativa en Contrataciones del Esta-

do, que permite conocer la interpretación vinculante que el OSCE ha emitido a través

de opiniones, acuerdos de sala plena y pronunciamientos con precedentes de obser-

vancia obligatoria. No se centraliza las consultas que se absuelven a través de las

57 Vía la plataforma de Orientación al Usuario, presencial y telefónica, se absuelven dudas del usua-

rio y se informa sobre los trámites generales que deben presentarse ante la Entidad; asimismo, se

brinda soporte básico a los usuarios de SEACE (15 OD). A través del RNP atiende se informa so-

bre el estado de inscripción de proveedores en el RNP.


125

áreas de soporte al usuario, ejercicio que mejoraría la calidad de los contenidos de ca-

pacitación que se ofrecen a los usuarios58.

La capacitación incluye aspectos de la gestión de las adquisiciones, tales como cono-

cimiento del mercado, gestión de riesgos, trazabilidad de proveedores, entre otros.


Existe una estrategia de capacitación y de desarrollo de las capacidades

que incluye:

a) Programas de capacitación sustantivos y permanentes con una ca-

lidad y un contenido que se ajustan a las necesidades del sistema.

b) Una evaluación y un ajuste periódico sobre la base de la retroali-

mentación y las necesidades.

c) Servicios de asesoramiento o mesa de ayuda para resolver cuestio-

nes planteadas por entidades adquirentes, proveedores, contratistas

y el público.

3

Existe una estrategia de capacitación y desarrollo de las capacidades

que incluye lo establecido en a) arriba.

2

El programa existente es de una calidad deficiente y no cumple con las

necesidades del sistema; además no existe una mesa de ayuda o servi-

cios de asesoramiento sobre adquisiciones.

1

No existe capacitación formal alguna ni mesa de ayuda. 0

Entonces, de acuerdo al análisis realizado para el Sub indicador 5(c), si bien se cum-

plen las tres (03) estrategias para el desarrollo de capacidades, el enfoque es en los

actores del sector público. Entonces, existe debilidad en la atención de servicios de

capacitación a los actores del sector privado, motivo por el cual la calificación obteni-

da es menor.

Puntaje Obtenido: 2

Según lo descrito y como líneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podría

evaluar la articulación -sobre la base de información proporcionada por el SEACE y

los usuarios del mismo- del sistema de certificación por niveles de los que laboran en

los Órganos Encargados de las Contrataciones, el sistema de monitoreo de la calidad

58 Se han elaborado y aplicado instrumentos de evaluación del desempeño de los aliados estratégicos

como son encuestas de satisfacción del capacitado, observación inopinada de condiciones de edu-

cabilidad y desempeño de los capacitadores así como grupos focales. Con el análisis de resultados

se han obtenido indicadores para mejorar la calidad de los eventos de desarrollo de capacidades

en relación a condiciones, mallas curriculares, materiales, desempeño de los capacitadores (domi-

nio temático y habilidades pedagógicas).


126

de la oferta a través de los aliados estratégicos y la certificación basada en el desarro-

llo de competencias, así como los programas de formación o mallas curriculares ali-

neada a los perfiles determinados por SERVIR, el diagnóstico de conocimientos y las

competencias asociadas a las funciones y niveles de responsabilidad de los actores

que intervienen en las compras públicas.

Así mismo evaluar la implementación de un Sistema de Gestión que interrelacione

indicadores obtenidos de las siguientes fuentes:

Procesos registrados en el SEACE, desagregados por regiones, sectores y al ni-

vel de usuarios, con niveles de acceso de acuerdo a los perfiles establecidos por

SERVIR

Sistema de Certificación por Niveles que identifica competencias desarrolladas

por los usuarios a través de eventos de formación, experiencia laboral, entidades

donde se desempeñaron, entidades en las que se capacitaron, procesos de selec-

ción en los que participaron, entre otros.

Sistema de monitoreo del desempeño de los aliados estratégicos y los capacita-

dores del OSCE en base a mallas curriculares que se concreten en fichas técni-

cas estandarizadas de cursos desde un enfoque modular; es decir que articule las

competencias esperadas y las horas de capacitación necesarias, las mismas que

estén a disposición de las entidades públicas como parte de sus demandas de ca-

pacitación a través de las áreas de recursos humanos.

Como complemento a la atención a los servidores públicos, se plantea reordenar

la oferta educativa por actores; es decir ofertas de capacitación diferenciada se-

gún el público objetivo como son los servidores públicos de los Órganos Encar-

gados de las Compras, los que laboran en las áreas usuarias, los proveedores, los

auditores, entre otros. A la fecha se cuenta con productos desarrollados dirigidos

a proveedores y al sector privado en general (potenciales proveedores) en los

que se capacita sobre la presentación de ofertas técnicas bien estructuradas, re-

quisitos necesarios para contratar con el Estado, oportunidades de negocio, etc.,

los cuales han sido desarrollados conjuntamente con PRODUCE.

Implementación de una Plataforma Virtual de información, difusión y capacita-

ción en materia de contrataciones de acuerdo al público objetivo, así como foros

de discusión en línea que a su vez retroalimente la aplicación de la normativa de

contrataciones.

Sub-indicador 5 (d) – Se difunden las normas de control de calidad y se utilizan

para evaluar el desempeño del personal y abordar los temas

relacionados con el desarrollo de las capacidades.

El propósito de este sub-indicador es verificar la existencia, relevancia y el carácter

abarcador del aseguramiento de la calidad y los estándares para procesar las accio-

nes sobre adquisiciones y asegurar su aplicación sistemática para poder realizar el


127

monitoreo del desempeño. Algunos ejemplos de estas normas son los tiempos de res-

puesta a solicitudes, tiempo para preparar los documentos de la licitación.

Aunque estas normas habrán de variar mucho entre países y entre niveles de Go-

bierno, deben considerar al menos lo siguiente:

(a) Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de monitoreo para

los procesos de adquisiciones y productos.

(b) Proveer para la evaluación del desempeño del personal sobre la base de los re-

sultados y la conducta profesional.

(c) Asegurar auditorias operativas en forma periódica a fin de monitorear el cum-

plimiento con las normas de aseguramiento de la calidad.

Al respecto, se parte de que el concepto de aseguramiento de la calidad al que se re-

fiere este sub-indicador, difiere del que se señala en el artículo 16° de la Ley de Con-

trataciones del Estado, las áreas usuarias son las “…responsables de formular las es-

pecificaciones técnicas, términos de referencia o expediente técnico, respectivamen-

te…”, en tanto que el artículo 8° de su Reglamento señala que deben “… asegurar la

calidad técnica y reducir la necesidad de su reformulación por errores o deficiencias

técnicas que repercutan en el proceso de contratación…”.

Se aprecia la ausencia de normas de aseguramiento de la calidad, así como de un sis-

tema de evaluación del desempeño del personal encargado de las contrataciones en las

entidades, los que están muy relacionados.

Por otro lado, no obstante contar con un mecanismo de monitoreo a través del SEA-

CE, este monitoreo personalizado es débil, no permitiendo evaluar el desempeño de

los actores principales (funcionarios públicos y proveedores) de las contrataciones

públicas.

Al no existir aún normas de aseguramiento de la calidad establecidas -en el marco de

la implementación de un Sistema de Gestión de la Calidad en las entidades del Esta-

do- tampoco existen auditorias operativas (certificadas) que permitan monitorear el

cumplimiento de las normas de aseguramiento de la calidad, por lo que ese aspecto

requiere implementarse.

Por otro lado, en la oportunidad que las entidades implementen los diferentes pilares

que conforman la Política de Modernización de las entidades del Estado, en especial

el pilar sobre la Gestión por Procesos se podrá asegurar que la implementación de un

Sistema de Calidad se pueda dar en el Estado, es el caso que, la implementación de la

Gestión por Procesos es aún incipiente, y -entre otros- se debe a que aún están vigen-

tes normas para organizaciones en base a funciones, lo que no permite presentar una

organización real basada en procesos.


128

En tal razón, se dificulta implementar un Sistema de Calidad, el cual es medido me-

diante la aplicación de las normas ISO, que permitiría el establecimiento cabal de la

mejora continua de los procesos.

Sí se observan algunos esfuerzos de implementación de ISO en aquellas entidades del

nivel de gobierno nacional catalogadas como “islas de eficiencia”, tales como: RE-

NIEC, ONPE y otras, que habiendo aplicado ISO para sus procesos de línea han in-

cluido los procesos de contrataciones por ser trasversales y de soporte a los procesos

principales.

Por otro lado, si bien sí existen normas relacionadas con el modo de implementar un

Sistema de Control Interno, que permite administrar o gestionar riesgos, este Sistema

aún no está totalmente implementado, pues también requiere, además de definir indi-

cadores por objetivos, identificar los indicadores por procesos y, nuevamente nos en-

contramos con una falta de normatividad relacionada a la Gestión por Procesos.


Parámetros:

a. Proveer normas de aseguramiento de la calidad y un sistema de

monitoreo para los procesos de adquisiciones y productos.

b. Proveer para la evaluación del desempeño del personal sobre la ba-

se de los resultados y la conducta profesional.

c. Asegurar auditorias operativas en forma periódica a fin de monito-

rear el cumplimiento con las normas de aseguramiento de la cali-

dad.

El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a), (b) y (c)

ut supra.

3

El sistema de adquisiciones cumple con lo establecido en (a) y (b) pero

no existe una auditoria periódica para monitorear el cumplimiento.

2

El sistema de adquisiciones cuenta con normas de calidad pero no mo-

nitorea ni usa las normas para evaluar el desempeño del personal.

1

El sistema no cuenta con aseguramiento de la calidad ni con sistemas

de evaluación del desempeño.

0

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el Sub indicador 5(a), se puede

advertir que no se cuenta con un Sistema de Calidad implementado, en tanto que no

existen normas de aseguramiento de la calidad y aún no se encuentran totalmente es-

tablecidas las normas sobre evaluación de desempeño, las que tendrían que ir a la par

con los indicadores que se deben definir por cada proceso que se identifica en el Mapa

de Procesos de la entidad, cuando se gestiona y se encuentra la organización basada


129

en procesos, lo que, como se indica aún no se implementa por insuficiente normativi-

dad establecida al respecto.

Puntaje Obtenido: 0

Según lo descrito y como líneas de mejora para lograr un puntaje mayor, se podría

iniciar una implementación de un Sistema de Gestión de Calidad.

Al respecto, se tendría que comenzar con lo que se señaló en el indicador 4 (c) y, a

partir de que se adecue el Mapa de Procesos levantado con el ROF anterior, alinearlo

al nuevo ROF aprobado y, una vez levantada la información de los procesos del nivel

0 y 1, se debe:

capacitar al personal en la norma ISO,

formar personal para contar con auditores internos del OSCE con la constancia

respectiva (opcional),

solicitar a la Alta Dirección que identifique un proceso principal o sustantivo

del OSCE que se brinde a los usuarios, que se desee certificar con norma ISO y

se establezca el alcance de esta certificación,

realizar prioritariamente el desarrollo de los procedimientos del proceso princi-

pal identificado y de aquellos procedimientos de soporte, estratégicos y de con-

trol relacionados,

elaborar los manuales de gestión de calidad y demás instrumentos de medición

y de control, en el marco de las normas ISO (pues aún no se ha establecido

normativa alguna para la implementación de un Sistema de Gestión de Calidad

en el Estado),

implementar Sistema de Gestión de la Calidad para el alcance de ese proceso

identificado,

solicitar la pre-auditoría, auditoría y certificación del caso, a entidad autorizada.

La importancia de contar con una certificación ISO permite generar confianza en los

usuarios del OSCE pues se cumple con lo que está establecido para dicho proceso.


130

Pilar III – OPERACIONES DE ADQUISICIONES Y PRÁCTICAS

DE MERCADO

Indicador 6: Las operaciones y prácticas del país que se relacionan

con las adquisiciones son eficientes.

Este indicador analiza la eficiencia de las operaciones y prácticas implementadas por

las dependencias adquirentes. Por eficiencia se entiende que las prácticas operativas

resultan en una adjudicación oportuna de los contratos a precios de mercado compe-

titivos mediante la implementación efectiva y justa de procedimientos de adquisición.

El Decreto Supremo N° 004-2010-PCM, que aprueba el Plan Nacional de Desarrollo

de Capacidades para la Gestión Pública y Buen Gobierno, señala que las instituciones

públicas y privadas que desarrollen capacidades para los gobiernos regionales y/o lo-

cales deberán articular sus programas y proyectos con los objetivos del Plan, en el

marco de la gestión pública descentralizada.

La ejecución anual de las Entidades públicas que convocaron a un proceso de adquisi-

ción pública en el año 2015 fue de S/. 32,750´100,000 millones de nuevos soles, de

los cuales se destinaron a la adquisición de bienes S/. 9,919´500,000 millones de nue-

vos soles, a la contratación de servicios S/. 12,050´200,000 millones de nuevos soles,

y a la contratación de obras y consultoría de obras S/. 10,780´400,000 millones de

nuevos soles. Es decir, la participación de los responsables de compras es transcen-

dental; por lo que su perfeccionamiento y especialización es estratégico.

Son cuatro (04) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:

Sub-indicador 6 (a) – El nivel de competencia para las adquisiciones de los funcio-

narios de Gobierno responsables por las adquisiciones den-

tro de la Entidad es consistente con sus responsabilidades.

El propósito de este indicador es evaluar el nivel de profesionalismo y conocimientos

de aquellos responsables por la implementación de las actividades relacionadas con

las adquisiciones.


(a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos especiali-

zados en adquisiciones.

(b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los candida-

tos para el reclutamiento competitivo.


131

(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisiciones en

forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la actividad o tie-

ne acceso a personal profesional que le puede brindar dichos conocimientos.

Diagnóstico desagregado según criterios

(a) Existen perfiles definidos de habilidades y conocimientos para puestos es-

pecializados en adquisiciones.

En el marco del estudio financiado por el BID: "Diseño y Promoción del Sistema de

Certificación del Personal de los Órganos Encargados de las Contrataciones (OEC)

para mejorar el acceso de las MYPES a las compras públicas”, se cuenta con el diseño

de los perfiles y niveles de competencias de los funcionarios y servidores en el marco

de la certificación por niveles, así como las mallas curriculares de acuerdo a estos ni-

veles.

Adicionalmente, se debe indicar que en el año 2013, la Autoridad Nacional del Servi-

cio Civil aprobó la Directiva Nº 001-2013-SERVIR/GDSRH para la “Formulación del

Manual de Perfiles de Puestos (MPP)”. Dicha Directiva ha sido recientemente modifi-

cada y precisada a través de la Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 052-2016-

SERVIR-PE, que aprobó la Directiva “Normas para la Gestión del Proceso de Diseño

de Puestos y Formulación de Manual de Perfiles de Puestos – MPP” que brinda el

marco político normativo para que cada Entidad apruebe, a su vez, su respectivo Ma-

nual de Perfiles de Puestos (MPP), donde se describe de manera estructurada todos los

perfiles de puestos de la Entidad.

Asimismo, a través de la Directiva Nº 001-2015-SERVIR/GPGSC, se ha aprobado el

Catálogo de Puestos Tipo, denominado “Familia de Puestos y Roles y Manual de

Puestos”, donde se han establecido cuatro (4) puestos tipo para el Rol denominado

“Contrataciones”, los cuales son: Asistente de Contrataciones, Analista de Contrata-

ciones, Coordinador/Especialista de Contrataciones y Ejecutivo de Contrataciones.

Las personas que laboran en el Órgano Encargado de las Contrataciones (OEC) de las

Entidades públicas a nivel nacional, realizan las actividades relativas a la gestión lo-

gística al interior de una Entidad; por lo cual es determinante que reúnan las compe-

tencias necesarias, tanto laborales como académicas que contribuirán a asegurar que

las Entidades del Estado cumplan con sus objetivos institucionales. Los miembros del

OEC deberán acreditar experiencia, capacitación y aprobar el examen de conocimien-

tos que corresponde a dicha certificación, el mismo que está cargo del OSCE.


132

(b) Se equiparan sistemáticamente los perfiles con las calificaciones de los

candidatos para el reclutamiento competitivo.

La certificación es una categoría que otorga el OSCE a los profesionales y/o técnicos

públicos que, en razón de sus funciones, intervienen directamente en alguna de las

fases de contratación y se someten al Procedimiento de Certificación. Dicha certifica-

ción está estructurada por etapas: la Certificación de la primera etapa es igual para

todos los profesionales y técnicos sin distinción de niveles. El objetivo principal es

disponer de la base de los datos de los profesionales y técnicos logísticos de las Enti-

dades del país. Se determinó inicialmente como fecha de término de esta etapa el mes

de diciembre de 2013, sin embargo; la certificación de la primera etapa se extenderá

hasta junio de 2016, aproximadamente.

La implementación de la primera etapa de Certificación se inició en el año 2010 con

la aprobación de la Directiva N° 010-2010-OSCE/PRE, otorgando por dos años la vi-

gencia de su certificación. Posteriormente se efectuaron varias modificaciones a dicha

Directiva, una de ellas ampliando la vigencia de la certificación. Por otro lado, de

acuerdo a lo establecido en el artículo 5º del del Decreto Supremo Nº 184-2008-EF,

Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, en esta primera etapa de la Certi-

ficación el OSCE hace constar que un funcionario y/o servidor del Órgano Encargado

de las Contrataciones – OEC de una Entidad cumple con los requisitos señalados en

dicho artículo, cuando cuentan con capacitación técnica en contrataciones públicas o

gestión logística en general no menor a ochenta horas lectivas, con experiencia laboral

en general no menor a tres años y con experiencia laboral en materia de contratacio-

nes públicas o en logística privada, no menor a un año. Adicionalmente, deberá apro-

bar el examen de verificación de conocimientos con una calificación superior a cator-

ce (14) sobre veinte (20) puntos.

El objetivo de la Certificación de la primera etapa es dotar a las Entidades del Estado

de recursos humanos que cuenten con experiencia laboral y académica mínima, lo que

contribuye en alguna medida a cumplir con sus objetivos institucionales y a la profe-

sionalización de las compras públicas. En la región, Perú se constituye como un refe-

rente al incorporar en su normativa la obligación de que los profesionales y técnicos

que laboran en el OEC e intervienen en alguna fase de la contratación, deben estar

certificados por el OSCE.

Este Procedimiento de Certificación cuenta con dos procedimientos virtuales que se

realizan a través del Sistema de Certificación, una de ellos es el Registro para el exa-

men de verificación de conocimientos, donde se consigna la información que permite

sustentar que el postulante cuenta con los tres requisitos señalados en el artículo 5 del

Decreto Supremo Nº 184-2008-EF. El registro se puede realizar todos los días del

año. El otro es el referido al sometimiento del Examen de verificación de conocimien-


133

tos. Si la calificación obtenida es igual o mayor a catorce (14), el postulante tendrá la

condición de funcionario o servidor certificado59.

(c) El personal que debe realizar actividades relacionadas con las adquisicio-

nes en forma ad hoc tiene los conocimientos necesarios para realizar la ac-

tividad o tiene acceso a personal profesional que le puede brindar dichos

conocimientos.

Al cierre del año 2015 se han certificado un total de 13,555 profesionales y técnicos

de los OEC de las Entidades Públicas. Asimismo, con la última modificación de la

Directiva se prevé un procedimiento de renovación de Certificación cada dos años,

para lo cual el profesional y/o técnico tendrá que iniciar nuevamente el procedimiento

de certificación, presentando la documentación sustentatoria y sometiéndose al exa-

men de conocimientos, de manera similar al procedimiento que deben cumplir aque-

llos profesionales que desean certificarse por primera vez.

A pesar de los esfuerzos desplegados en estos últimos años, un diagnóstico de cono-

cimientos a un total de 4793 trabajadores de los OEC en el año 2015, realizado por la

Autoridad Nacional del Servicio Civil, tuvo como resultado que el 22% de los evalua-

dos requería capacitación general y específica, el 41% requería una capacitación espe-

cífica que le permita desarrollar sus funciones, mientras que el 27% necesitaba una

capacitación específica que le permita potenciar sus capacidades. Finalmente, sólo el

10% demostró contar con conocimientos óptimos.

Estos resultados refuerzan la necesidad de implementar la segunda etapa de la Certifi-

cación, la cual estará concebida por niveles y perfiles de competencias para que los

profesionales y/o técnicos que estén certificados de acuerdo a la primera etapa, pasen

automáticamente a formar parte de los profesionales y/o técnicos certificados por

competencias; contribuyendo con ello a garantizar que siempre se cuente con personal

idóneo para realizar determinadas actividades en un OEC. En esta etapa se podrá ir

alcanzando los diferentes niveles establecidos, siempre y cuando se demuestre compe-

tencias para ello.

Se espera implementar el sistema de certificación por niveles (2da. etapa) para los

operadores logísticos en el II semestre del año 2016, para lo cual paralelamente se es-

tá elaborando la Directiva de Certificación por niveles y su correspondiente aplicati-

vo.

Por ahora, el sistema de certificación no permite diferenciar los perfiles de los profe-

sionales y técnicos certificados. La base de datos de dicho procedimiento incluye a los

jefes de logística, comités especiales, programadores, operadores técnicos, entre otros.

59 Las fechas para rendir del examen son programadas todos los días hábiles del año a excepción de

los sábados y domingos, así como de los feriados nacionales o feriados regionales. Los horarios

son dos: a las 7:00 y a las 10:00 hrs.


134

En ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales logíst i-

cos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La capacitación consi-

derará no sólo aspectos normativos, sino aspectos de gestión.

Se identificaron y definieron las competencias en las que se basará el modelo de la

certificación por niveles; lo que permitirá hacer visibles las relaciones de prioridad,

secuenciación y articulación de los eventos de formación entre sí, organizados por los

Aliados o el OSCE; asimismo permitirá establecer relaciones de grado y correlativi-

dad entre los diversos módulos formativos, en forma vertical y horizontal.

Las competencias son recogidas en el Directorio de Competencias, que es una guía

objetiva, clara y precisa que sirve para facilitar la alineación de las aportaciones de las

personas a la actividad de cada OEC y resumen las competencias (y su grado de com-

plejidad) necesarias y para desempeñar los perfiles definidos para las mismas, y que

vendrán a configurar las Mallas Curriculares.

En la definición de las Mallas Curriculares, se asignaron cuatro (4) grados, para cada

uno de los 7 perfiles que contribuyen el desarrollo de mallas curriculares consideran-

do cuatro (04) unidades de competencias, que se corresponde con los tipos de compe-

tencias definidos para el Directorio de Competencias: Unidad de Competencias

Transversales, Genéricas, Jurídicas y Administrativas y Técnicas.

A su vez, cada Unidad de Competencia se divide en distintos Módulos de Certifica-

ción. Cada módulo de certificación se corresponde con una competencia del Directo-

rio de Competencias y el grado de competencia requerido para el perfil, por otra parte,

las Unidades de certificación que componen cada Módulo de certificación surge en

base al contenido de la competencia y el grado requerido para cada Perfil.

Finalmente, debe indicarse que de conformidad con lo señalado en el artículo 16° de

la nueva Ley de Contrataciones del Estado, a partir de su vigencia, no sólo los inte-

grantes de los OEC deben ser el público objetivo de las capacitaciones, toda vez que,

ahora las áreas usuarias son las “…responsables de formular las especificaciones téc-

nicas, términos de referencia o expediente técnico, respectivamente…”. Asimismo, en

el artículo 8° de su Reglamento señala que las áreas usuarias deben “… asegurar la

calidad técnica y reducir la necesidad de su reformulación por errores o deficiencias

técnicas que repercutan en el proceso de contratación…”. Es decir, los integrantes de

las áreas usuarias también deberán tener un conocimiento mínimo que les permita

desarrollar con suficiencia la labor antes descrita.

Por ello, además del proceso de certificación reseñado en este sub-indicador, la labor

de apoyo a los servidores públicos involucrados en estos temas puede ser efectuada

por los integrantes de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional, las

cuales han visto incrementadas sus funciones y capacidades en estos últimos años.


135


El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en

(a) hasta (c) mencionados arriba.

3

El sistema cumple con (a) más una de las condiciones restantes.

2

El sistema solamente cumple con (a) arriba.

1

El sistema no cumple con ninguno de los requisitos.

0

Entonces, en atención al análisis anterior realizado al Sub-indicador 6(a), se puede

señalar que, si bien existen perfiles definidos por el organismo a cargo de la gestión

de las personas al servicio del Estado (SERVIR) para puestos especializados en ad-

quisiciones, aún no se ha verificado que todos los trabajadores del Estado cumplen

con los mismos para su ingreso y permanencia en sus puestos.

Asimismo, aunque se ha desarrollado mecanismos de capacitación y certificación que

han cubierto un significativo número de trabajadores de los OEC, consideramos nece-

sario incrementar la oferta de capacitación en las regiones, a fin de satisfacer la de-

manda en dichos lugares.

Puntaje obtenido: 1

Se considera importante continuar impulsando la implementación del sistema de certi-

ficación por niveles con el propósito de establecer un sistema de certificación que

permita diferenciar los perfiles y niveles de los profesionales y técnicos certificados.

En ese sentido, el objetivo será lograr una especialización de los profesionales logíst i-

cos, potenciando sus capacidades para prevenir la corrupción. La capacitación deberá

considerar no sólo aspectos normativos, sino también aspectos de gestión.

El OSCE debe promover las alianzas estratégicas con universidades particularmente

en las regiones con insuficiente oferta de capacitación y asumir un rol subsidiario en

regiones donde no existan universidades u otros centros de capacitación idóneos para

convertirse en aliados estratégicos.

Sub-indicador 6 (b) – Los programas de capacitación e información sobre adquisi-

ciones para funcionarios del Gobierno y participantes del

sector privado satisfacen la demanda existente.

Este sub-indicador evalúa la suficiencia de los programas de capacitación e informa-

ción en términos de contenido y oferta.


136

(a) El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de va-

cíos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades del siste-

ma.

(b) Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas para el

sector privado se ofrecen regularmente.

(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los sectores

público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capacitación.


(a) El diseño de los programas de capacitación se basa sobre un inventario de

vacíos en cuanto a habilidades que se correspondan con las necesidades

del sistema.

Uno de los resultados del análisis efectuado sobre las experiencias en la difusión y

capacitación sobre la normativa de contrataciones realizados por el OSCE hasta el año

2010, es que el rol del ente rector fue ejecutor, ya que sólo se limitaba a desarrollar

eventos de capacitación y difusión a nivel nacional, enfatizando aspectos legales sobre

la normativa de contrataciones, así como algunos temas puntuales de aplicación de la

normativa. Por otro lado, no se determinó ni estableció un público objetivo de dichas

capacitaciones.

Pese a los esfuerzos, hasta ese año no se monitoreó ni evaluó el impacto de las capaci-

taciones. Respecto a la estrategia de participación de las empresas educativas, el ope-

rador decidía dónde actualizarse, perfeccionarse o especializarse. Es decir, el mercado

determinaba quién permanecía ofreciendo los servicios de capacitación sobre la nor-

mativa de contrataciones. Por ello, inicialmente no existían requisitos para suscribir

un convenio con el OSCE, y posteriormente, bastaba cumplir requisitos mínimos para

establecer Alianzas Estratégicas.

A partir del año 2011 se establecieron Programas de Difusión (destinados a orientar a

los usuarios sobre materias específicas en Contrataciones Públicas, que son exposit i-

vos y de corta duración) y Programas de Formación (destinados a optimizar el cono-

cimiento y desarrollar las capacidades de los actores vinculados con las contrataciones

públicas). Los Programas de Formación se dividen en tres niveles: el Nivel Básico,

orientado al desarrollo de temas de carácter general para un público representado por

los operadores en contrataciones con escaso conocimiento en Contratación Pública; el

Nivel Intermedio, orientado al intercambio de experiencias, discusión y análisis de

casos con el propósito de realizar un estudio detallado y especializado en un tema re-

lativo a las Contrataciones Pública; y el Nivel Avanzado, orientado al desarrollo de

destrezas en el conocimiento doctrinal y conceptual, así como en el análisis metodo-

lógico, resultado de la investigación, dirigidos a la obtención de aportes originales en

materia de Contrataciones Públicas.


137

A partir del año 2012 se elaboraron diferentes materiales educativos de capacitación

en base a la identificación de los temas o aspectos que los operadores logísticos deben

conocer para desarrollar sus funciones. Actualmente, gracias a la labor inicial de iden-

tificar necesidades de capacitación, nos posibilita diseñar productos de capacitación

que cubran las necesidades de formación, no solo de los profesionales y técnicos que

aplican la normativa de contrataciones, sino también de las entidades públicas, previo

análisis de la realidad institucional en materia de contratación pública y del entorno

económico de la región. Gracias a ello, para el diseño y elaboración de los materiales

educativos se considera las competencias a lograr, las características de la población

objetiva a quien va dirigida la capacitación y el contexto actual de las instituciones

públicas de la localidad.

En ese sentido, en el año 2012 se diseñaron y elaboraron siete (07) materiales educa-

tivos, los mismos que fueron actualizados el año 2013, que sirvieron de insumos para

el desarrollo de eventos de formación que realizaron los aliados estratégicos y el OS-

CE realizó subsidiariamente.

Así, a partir del año 2012 se contribuye a satisfacer las necesidades de formación del

público objetivo de la capacitación (características diferenciadas), orientando los con-

tenidos temáticos de los materiales educativos y las actividades de aprendizaje al

desarrollo de capacidades y competencias; por lo que se desarrollaron los siguientes

materiales educativos:

Curso 1: Planificación de las compras públicas.

Curso 2: Contratación de obras públicas.

Curso 3: Elaboración de especificaciones técnicas y términos de referencia

para compras eficientes.

Curso 4: Factores de evaluación para la contratación de bienes y servicios.

Curso 5: Gestión de la ejecución contractual de bienes y servicios.

Curso 6: Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado

Curso 7 : Controversias en la ejecución contractual de bienes y servicios

Se considera que el desarrollo de capacidades de los operadores responsables de las

contrataciones públicas del país, prioritariamente estará cargo de los aliados estratégi-

cos: universidades públicas y privadas complementariamente participarán gremios

empresariales y/o profesionales, instituciones educativas y asociaciones sin fines de

lucro y organismos internacionales dedicados al servicio de capacitación y desarrollo

de capacidades, que tengan interés en realizar capacitación en materia de contratación

pública, dichas instituciones deben cumplir con los requisitos establecidos en los “Li-

neamientos para la realización de eventos orientados al desarrollo de capacidades”,

aprobado por Resolución Nº 108-2012-OSCE/PRE.


138

Los aliados estratégicos del OSCE que tienen el Plan de Trabajo aprobado y en ejecu-

ción están sometidos a la supervisión del OSCE, la misma que es aleatoria e inopi-

nada mientras y al monitoreo, el cual es permanente y estará a cargo inicialmente por

los coordinadores así como por monitores. Lo que nos permite conocer los resultados

y el nivel de aceptación de los eventos realizados por cada aliado estratégico, a fin de

contar con información sobre el comportamiento y la calidad de la oferta educativa

disponible para los operadores de las contrataciones. La oportunidad y calidad de esta

información permitirá al OSCE tomar las decisiones adecuadas con la finalidad de

brindar una capacitación de calidad orientada al desarrollo de competencias para una

profesionalización de los servidores responsables de las contrataciones públicas.

Por su parte el OSCE realiza eventos de formación y/o difusión orientados al desarro-

llo de capacidades, subsidiariamente, en aquellos lugares donde esté ausente la parti-

cipación de los aliados estratégicos; asimismo, con grupos que por su desempeño pre-

supuestal requieran apoyo focalizado.

Como se visualiza en la siguiente tabla, en el año 2015 con la presencia de aliados

estratégicos se informó y capacitó a 6,495 personas,60 de los cuales 3,440 pertenecen a

Entidades del interior del país, coadyuvado con los operadores a través de la realiza-

ción de programas de difusión y formación a cumplir con las ochenta (80) horas de

capacitación técnica requerida para el procedimiento de certificación. Complementa-

riamente, OSCE desarrolla capacitaciones focalizadas de manera subsidiaria donde el

aliado no ejecuta eventos.

Informados y capacitados por OSCE y por los Aliados Estratégicos año 2015

Región

Informados y capacitados por

el OSCE

Informados y capacitados por

los Aliados Estratégicos

Difusión Formación Total Difusión Formación Total

Amazonas 47 49 96 0 49 49

Áncash 236 41 277 0 37 37

Apurímac 99 105 204 129 37 166

Arequipa 102 159 261 0 166 166

Ayacucho 88 122 210 20 93 113

Cajamarca 78 181 259 0 87 87

Cusco 113 290 403 330 170 500

Huánuco 256 66 322 0 118 118

Huancavelica 63 59 122 0 58 58

Ica 104 105 209 0 27 27

Junín 124 154 278 0 25 25

60 Información proporcionada por la Subdirección de Desarrollo de Capacidades del OSCE.


139

La Libertad 83 56 139 237 94 331

Lambayeque 99 71 170 285 94 379

Lima 633 638 1271 101 2954 3055

Loreto 44 49 93 0 34 34

Madre de Dios 183 33 216 0 56 56

Moquegua 111 62 173 0 11 11

Pasco 126 66 192 0 0 0

Piura 219 61 280 0 387 387

Puno 106 65 171 570 161 731

San Martin 161 0 161 0 77 77

Tacna 242 10 252 0 22 22

Tumbes 93 57 150 0 36 36

Ucayali 161 76 237 0 30 30

Total 3571 2575 6146 1672 4823 6495

(b) Los programas de información y capacitación en contrataciones públicas

para el sector privado se ofrecen regularmente.

Actualmente, el desarrollo de capacidades y competencias en los actores de la contra-

tación pública se realiza a través de eventos de difusión y/o formación focalizados

vinculados a la gestión de las contrataciones públicas. Dichos eventos se llevan a cabo

en Lima y provincias, dirigidos a funcionarios y servidores de los OEC, además de

miembros de las áreas usuarias del sector público. A nivel de proveedores, dichos

eventos son de carácter informativo y están orientados especialmente a brindar pautas

para realizar contrataciones exitosas con el Estado.

La capacitación focalizada contribuirá al desarrollo de capacidades en los operadores

de la norma y a generar competencias idóneas para acceder a la certificación por nive-

les. Cabe indicar entonces, que los programas de formación y/o difusión que desarro-

lla OSCE son focalizados en sus contenidos, al considerarse casos de aplicación prác-

tica de acuerdo al público objetivo.

La ejecución de estos programas es compartida con las instituciones educativas que,

en mérito a las alianzas estratégicas, ejecutan eventos de formación y difusión. En es-

ta primera etapa es importante la labor de monitoreo y supervisión por parte del OS-

CE a fin de lograr la Acreditación de las Entidades Prestadores del Servicio de Capa-

citación, quienes serán las responsables de la difusión y formación de los diferentes

actores de la contratación pública.

La función principal de OSCE es ahora normar y brindar los lineamientos para la eje-

cución y el desarrollo de capacidades de los actores y complementar la labor de difu-

sión y/o formación de manera subsidiaria, especialmente a través de la utilización de

las tecnologías de la información.


140

Con el objeto de disponer de una mayor cantidad de profesionales especializados en el

tema de contrataciones públicas, cuya responsabilidad es transferir los conocimientos

en los programas de capacitación, se incorporó al Equipo de Capacitadores del OSCE

a 114 profesionales de acuerdo lo dispuesto en la Resolución N° 101-2015-

OSCE/PRE, de fecha 07 de abril de 2015, que aprobó la Directiva N° 001-2015-

OSCE/PRE "Procedimiento para la incorporación, evaluación y renovación de los ca-

pacitadores del OSCE", donde se regula el procedimiento para la incorporación de

profesionales y técnicos al Registro de capacitadores del OSCE a partir del año 2015,

señalando los requisitos, la metodología para el monitoreo y evaluación continua de

su desempeño, así como para la renovación (cada dos años) de dicha condición61.

En efecto, la oferta de capacitación en contrataciones públicas para el sector privado a

través de aliados estratégicos es continúa, y a través del OSCE es focalizada y subsi-

diaria dirigida especialmente al sector público, es decir, a los funcionarios y servido-

res de los OEC, servidores públicos de las áreas usuarias, pero también al sector pri-

vado especialmente dirigido a los proveedores del Estado, y a los técnicos y profesio-

nales del sector privado, entre otros.

(c) El tiempo de espera para ingresar en un curso (para participantes de los

sectores público o privado) es razonable, digamos uno o dos ciclos de capa-

citación.

La tarea de capacitar a los responsables de las contrataciones públicas es compleja,

debido a la cantidad de operadores y a la diversidad de características de la adminis-

tración pública del país. Por ello, es necesario promover la participación de otros

agentes, principalmente de las universidades, a fin de ampliar la oferta. Las Entidades

educativas que firman un convenio con el OSCE se constituyen en aliados estratégi-

cos para la realización de eventos orientados al desarrollo de capacidades. Respecto a

los aliados estratégicos, a la fecha se han firmado cuarenta (40) convenios, de los cua-

les diecisiete (17) corresponden a empresas educativas ubicadas en regiones distintas

a Lima. Estos convenios permiten incrementar la oferta de capacitación y atender la

demanda de capacitación a nivel nacional.

Se considera que en un futuro el desarrollo de capacidades de los operadores de la

norma estará a cargo, fundamentalmente, de los aliados estratégicos: universidades

públicas y privadas, así como gremios empresariales y/o profesionales, instituciones

educativas y asociaciones sin fines de lucro. Cabe resaltar que los eventos que éstos

realicen estarán monitoreados, para lo cual se aprobarán los planes de trabajo. Por

61 La Subdirección de Desarrollo de Capacidades implementó la incorporación de los Capacitadores

considerando los siguientes pasos:

a. Registro del postulante: verificación de la información registrada;

b. Evaluación del postulante (prueba de conocimientos y presentación de clase modelo)

c. Evaluación de la documentación sustentatoria para su acreditación.


141

otro lado, los materiales elaborados por el OSCE se pondrán a disposición de los alia-

dos estratégicos, de tal forma que dispongan de contenidos básicos, útiles para ser di-

fundidos y que sirvan de plataforma de formación para los operadores. Complementa-

riamente, se establecerán reuniones de trabajo para brindar las pautas necesarias así

como recoger sugerencias para el desarrollo eficiente de actividades en el marco de lo

previsto en los convenios de cooperación interinstitucional que se establezcan.

Asimismo, el OSCE capacitó a diciembre del año 2015, a mil ciento treinta y siete

(1 137) proveedores a nivel nacional con el apoyo del Ministerio de la Producción.

AÑO PERSONAS

CAPACITADAS

NUMERO DE

EVENTOS NOMBRE DEL EVENTO

2010 1,146 20 Aprende a venderle al estado




2014 1,302 17 Cómo vender mis productos a través de

los catálogos electrónicos de convenio

marco

2015 1,137 15 Cómo vender mis productos a través de

los catálogos electrónicos de convenio

marco

Tal y como se advierte en el cuadro detallado en el comentario del literal a) del pre-

sente sub indicador, si bien el resultado cuantitativo de la intervención de OSCE en

eventos de formación fue menor en comparación con los aliados, la distribución de

participantes fue más equitativa a nivel nacional, debido a que la intervención se

realizó de manera subsidiaria en veinticuatro regiones. A pesar de ello, la capacidad

de atención del OSCE aún es menor respecto al universo total de operadores a nivel

nacional y considerando perfiles por niveles.

Cabe precisar que OSCE ha suscrito convenio de cooperación institucional para el

desarrollo de capacidades con instituciones educativas en 11 regiones del país (39 en

total, de los cuales el 59% está en Lima). No obstante, la cobertura de las instituciones

educativas y del propio OSCE de manera subsidiaria tiene un alcance nacional.

Por otro lado, se han efectuado visitas a los Aliados que no han presentado su plan de

trabajo y a los Aliados que, contando con plan de trabajo aprobado, no realizan nin-

guna actividad académica. Estas acciones nos permitieron determinar los inconve-

nientes por los cuales no se llevan a cabo actividades académicas o no se realiza una

cantidad aceptable de eventos, a fin de asesorarlos, corregir o subsanar cualquier in-

conveniente que se pueda estar presentando.


142

Asimismo, estas visitas permitieron recoger información valiosa para mejorar los "Li-

neamientos para la realización de eventos de capacitación y desarrollo de Capacida-

des". También se desarrolló en diversas regiones del país un programa para promover

la suscripción de convenios interinstitucionales con el propósito de incrementar la

oferta de capacitación sobre la normativa de contrataciones.

Adicionalmente, como resultado del monitoreo efectuado y con la finalidad de com-

plementar la formación integral de los diferentes actores de la contratación pública, se

ha previsto promover que las mallas curriculares de los Aliados Estratégicos incorpo-

ren temas referidos a la cadena total de abastecimiento, ya que dichos contenidos

complementan los conocimientos sobre contrataciones por formar parte de esta cade-

na.


Los programas de capacitación e información disponibles cumplen

con todos los requisitos enumerados arriba en (a) - (c).

3

Los programas de capacitación son adecuados en cuanto a su conte-

nido y frecuencia (tiempo de espera) para participantes del gobierno

pero hay pocos programas informativos para el sector privado.

2

Existen programas de capacitación pero resultan deficientes en cuan-

to a su contenido y oferta.

1

No hay programas de información o capacitación sistemática para los

participantes de los sectores público o privado.

0

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el Sub indicador 6(b), se señala

que, desde el año 2011 se ha diseñado un nuevo esquema de capacitación para los in-

tegrantes de los OEC, el cual incluye la suscripción de convenios de cooperación con

Aliados Estratégicos, quienes, con la supervisión de las mallas curriculares a través

del OSCE, brindan de manera regular cursos de capacitación. Sin embargo, especial-

mente en provincias, la demanda no está totalmente atendida, donde el tiempo de es-

pera se incrementa y hay aún una brecha por cubrir.

Puntaje obtenido: 1

En tal sentido, es necesario promover que el OSCE y los aliados estratégicos distingan

la oferta educativa para los diferentes actores, con especial énfasis en el desarrollo de

capacitaciones en regiones con insuficiente oferta, de tal manera que se puedan aten-

der las necesidades de formación e información de los proveedores, integrantes de las

áreas usuarias, gestores directos de la norma y de los profesionales que de alguna otra

manera intervienen en los procesos de contratación como los auditores, fiscales anti-

corrupción, jueces, entre otros, tal como OSCE lo está realizando; lo cual se podría


143

fomentar el incremento de oferta educativa sobre contrataciones diferenciada para ca-

da uno de los actores. La aprobación de los cursos con los aliados estratégicos implica

que en lo materiales de estudio se incluya casos y/o ejemplos de acuerdo al público

objetivo y/o a la realidad regional o local.

Sub-indicador 6 (c) – Hay normas ya establecidas para proteger los registros y do-

cumentos relacionados con las transacciones y con la admi-

nistración de contratos.

La habilidad para analizar el desempeño en la implementación depende de la dispo-

nibilidad de información y registros que rastreen cada acción de contratación. Esta

información también es importante para el funcionamiento de los sistemas de control,

tanto internos como externos, ya que proporciona la base para la revisión. Un siste-

ma para la protección de los registros y documentos debe incluir lo siguiente:

(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisiciones que

deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se encuentra a disposi-

ción para su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de ac-

ceso.

(b) Los registros deben incluir lo siguiente:

Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar

Documentos de licitación y anexos

Registros de apertura de las ofertas

Informes de evaluación de las ofertas

Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados

Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.

Protestas y solución de controversias

Pagos finales

Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión financiera

del país)

(c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de pres-

cripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y corrupción, y

con los ciclos de auditoría.

(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o electró-

nicos.


(a) El marco legal/regulatorio establece un listado de registros de adquisicio-

nes que deben mantenerse en el nivel operativo y establece lo que se en-

cuentra a disposición para su inspección por parte del público, incluyendo

las condiciones de acceso.


144

El marco legal peruano establece una serie de registros para las adquisiciones de las

Entidades públicas, que deben mantenerse en el nivel operativo y a disposición para

su inspección por parte del público, incluyendo las condiciones de acceso a todos los

actos y documentos de una contratación, a través de medios físicos (expediente de

contratación y registro de procesos de selección) y electrónicos, a través del SEACE.

(b) Los registros deben incluir lo siguiente:

Anuncios públicos sobre oportunidades para licitar

Documentos de licitación y anexos

Registros de apertura de las ofertas

Informes de evaluación de las ofertas

Apelaciones formales por parte de oferentes y sus resultados

Contratos finales firmados, junto con los anexos y las enmiendas.

Protestas y solución de controversias

Pagos finales

Datos sobre desembolsos (según lo requiera el sistema de gestión finan-

ciera del país)

El artículo 21º del Decreto Supremo Nº 350-2015-EF, Reglamento de la Ley de Con-

trataciones del Estado vigente, establece para la Entidad pública la obligatoriedad de

llevar un expediente de contratación que debe contener todas las actuaciones desde la

formulación del requerimiento del área usuaria hasta el cumplimiento total de todas

las obligaciones derivadas del contrato, incluidas las incidencias del recurso de apela-

ción y los medios de solución de controversias de la ejecución contractual, entre otros.

También es importante señalar que las Entidades públicas están obligadas a registrar

todos sus actos administrativos, desde la convocatoria, bases administrativas, absolu-

ción de consultas, absolución de observaciones, integración a las bases, actas, cuadro

comparativo, otorgamiento de la buena pro y contrato, entre otros, en el SEACE.

Los registros, como hemos señalado en los párrafos precedentes, deben incluir anun-

cios públicos sobre oportunidades para licitar, documentos de licitación y anexos, re-

gistros de apertura de las ofertas, informes de evaluación de las ofertas, apelaciones

formales por parte de oferentes y sus resultados, contratos finales firmados, junto con

los anexos y las adendas, recursos y cláusulas de solución de controversias, pagos fi-

nales, datos sobre desembolsos, entre otros.

(c) Existe una política de retención de documentos compatible con el plazo de

prescripción en el país para investigar y procesar causas de fraude y co-

rrupción, y con los ciclos de auditoría.


145

Al respecto, cabe indicar que la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de

Control y de la Contraloría General de la República, establece en su artículo 42º i) que

constituye una infracción sujeta a la potestad sancionadora de la Contraloría General

“…Incumplir con mantener al día sus libros, registros y documentos, ordenados de

acuerdo a lo establecido por la normativa, por un período no menor de 10 años”.

Asimismo, es necesario indicar que conforme a lo establecido en el artículo 18 de la

Ley Nº 27806.- Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, con el pro-

pósito de garantizar el ejercicio pleno del derecho a la información, se establece como

responsabilidad del Estado, el crear y mantener registros públicos de manera profe-

sional para conservar la información, precisándose que “…en ningún caso la Entidad

de la Administración Pública podrá destruir la información que posea. La Entidad de

la Administración Pública deberá remitir al Archivo Nacional la información que

obre en su poder, en los plazos estipulados por la Ley de la materia…”.

(d) Existen protocolos de seguridad para proteger los registros en papel o

electrónicos.

Con respecto a este parámetro, de la indagación efectuada para desarrollarlo no se pu-

do determinar que la mayoría de entidades cuenten con protocolos para proteger los

registros de papel o electrónicos, en todo caso, tal como se ha señalado en el literal

anterior, existe una obligación legal de todas las Entidades de la Administración Pú-

blica de conservar la información que obra en su poder, sin embargo, dicho cumpli-

miento no ha podido ser verificado.

Respecto a lo señalado en el párrafo precedente, cabe mencionar que como parte de

una investigación desarrollada por la OEI del OSCE62 en el año 2014 con el propósito

de medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago a los contratistas, se

revisaron 522 expedientes de contratación adjudicados en el año 2013 en 97 entidades

a nivel nacional. Para ello se efectuó el registro en una base de datos de todas las fe-

chas correspondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales como la

presentación y recepción del entregable, la emisión de la conformidad y la fecha del

pago. Es decir, en este estudio sólo se revisaron los documentos relacionados con el

pago.

De la revisión a la parte pertinente de dichos expedientes se pudo identificar que un

grupo de ellos no contaban con información completa de los hitos de pago antes men-

cionados. En efecto, se verificó que 49 expedientes de la muestra tenían al menos un

entregable con un hito incompleto o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de con-

tratación revisados no tenía la información completa relacionadas con los pagos.

62 Estudio titulado ¿Cuánto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a proveedores? Medición

realizada en el año 2014 con datos del 2013 y comparados con estudios de los años 2011 y 2013,

elaborado por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE y publicado en febrero de 2015.


146

Aunque este resultado es una aproximación al total de expedientes de contratación

que podrían encontrarse con algún registro incompleto, nos permite inferir que al

menos el 9.4% de los expedientes de contratación están incompletos, toda vez que la

revisión estuvo centrada en los documentos relacionados al pago, pudiendo presentar-

se omisiones en otras partes de los expedientes.


El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos enumerados en

(a)-(d) mencionados arriba.

3

El sistema de adquisiciones cumple con los requisitos de (a), más dos

de las condiciones restantes.

2

El sistema de adquisiciones cumple con lo estipulado en (a) pero no

con el resto.

1

No existe un listado obligatorio de documentos o una política de re-

tención, lo que queda a discreción de la Entidad adquirente.

0

Por lo tanto, de acuerdo a la evaluación realizada para el Sub indicador 6 (c ) se con-

sidera que en este caso el sistema de adquisiciones peruano cumple con casi todos los

criterios establecidos en el presente sub-indicador, sin embargo, respecto al parámetro

d) no es posible determinar que existan protocolos de seguridad que garanticen la

conservación de los registros en papel o electrónicos.

Esta situación no facilita la facultad fiscalizadora de la Contraloría General de la Re-

pública y el derecho de acceso a información de los ciudadanos, lo cual reviste parti-

cular importancia en la lucha contra entornos que promuevan o faciliten la corrupción.

Puntaje obtenido: 2

Sería importante promover mecanismos para que en futuras investigaciones se reduz-

ca el índice de documentación incompleta en los expedientes de contratación. Para

ello consideramos que puede contribuir lo señalado en el segundo párrafo del artículo

21º del Decreto Supremo Nº 350-2015-EF, donde se establece que las demás depen-

dencia de la Entidad deben facilitar copia de las actuaciones relevantes para mantener

el expediente completo, tales como comprobantes de pago, resultados de la solución

de controversias, entre otros.


147

Sub-indicador 6 (d) Disposiciones sobre Delegación de autoridad

La delegación de autoridad y responsabilidad es clave para que un sistema funcione

bien, especialmente cuando las compras son descentralizadas. Cuando no existen

disposiciones sobre dicha delegación, el sistema tiende a ser ineficiente lo que puede

llevar a una excesiva concentración de la toma de decisiones en unos pocos indivi-

duos que no tienen la capacitación ni los conocimientos para tomar decisiones sobre

las contrataciones. La delegación debe efectuarse conforme a lo siguiente:

(a) La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizado has-

ta el nivel de competencia más bajo, en concordancia con los riesgos asociados y

los montos involucrados.

(b) La delegación está reglamentada por las leyes.

(c) Se define con precisión la responsabilidad por la toma de decisiones.


(a) La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentraliza-

do hasta el nivel de competencia más bajo, en concordancia con los riesgos

asociados y los montos involucrados.

La delegación del poder de toma de decisiones se encuentra descentralizada hasta el

nivel de competencia más bajo. Sin embargo, debe tomarse en consideración que la

misma se produce al interior de cada Entidad, dependiendo en cada caso de la deci-

sión de la alta dirección de cada una de ella, razón por la cual podrían presentarse cri-

terios diferentes en cada Entidad.

(b) La delegación está reglamentada por las leyes.

Asimismo, debemos de precisar que la Ley del Procedimiento Administrativo Gene-

ral, Ley Nº 27444, regula la figura de la delegación de competencia. En el caso espe-

cífico del sistema de adquisiciones, debemos señalar que tanto en la Ley de Contrata-

ciones y Adquisiciones del Estado anterior, como en la ley vigente (Ley Nº 30225), la

delegación está regulada.

(c) Se define con precisión la responsabilidad por la toma de decisiones

El artículo 8º de la nueva Ley de Contrataciones regula qué materias no pueden ser

objeto de delegación, mientras que el artículo 9º contempla claramente qué funciona-

rios son responsables en cada etapa del proceso de contratación, desde la máxima au-

toridad (Titular de la Entidad), incluyendo el área usuaria y el Órgano Encargado de

la contratación.


148

En ese orden, el Titular de la Entidad, como máxima autoridad tiene la facultad de

delegar mediante Resolución publicada en el Diario Oficial El Peruano aquellas res-

ponsabilidades inherentes a su cargo, excepto aquellas que, tal como hemos señalado,

están expresamente señaladas como indelegables en la LCE y su Reglamento, las cua-

les son: la declaración de nulidad de oficio, las autorizaciones de prestaciones adicio-

nales de obra, la aprobación de las contrataciones directas, salvo aquellas que dispon-

ga el RCE, de acuerdo a la naturaleza de la contratación.

En lo que respecta a la gestión de compras a través de métodos de contratación debi-

damente regulados, será el Órgano Encargado de las Contrataciones el que realice las

gestiones orientadas al abastecimiento de la Entidad, así como la gestión administrati-

va de los contratos.

Es necesario precisar que la delegación de facultades a otro órgano de la Institución

no exime de la obligación de cumplir con la supervisión y seguimiento al proceso de

planificación, formulación, aprobación y ejecución oportuna del Plan Anual de Con-

trataciones, conforme se establece en el artículo 7° del RCE.

Criterios de calificación Puntaje

El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arri-

ba.

3

La ley establece la delegación de autoridad y las responsabilidades

pero el sistema concentra las decisiones en un nivel jerárquico alto lo

que crea congestión y demoras.

2

La delegación se encuentra reglamentada en términos muy generales

lo que crea la necesidad de aclarar las responsabilidades en la toma

de decisiones.

1

La delegación no se encuentra reglamentada y queda a discreción de

la Entidad adquirente. Falta claridad sobre las responsabilidades.

0

En cada una de las Entidades del país el Titular de la misma puede delegar, conforme

se establece en la Ley de Contrataciones del Estado y la Ley del Procedimiento Ad-

ministrativo General, diversas funciones, reservando para sí, algunas que son indele-

gables. En líneas generales se considera la complejidad de las funciones delegadas.

Puntaje obtenido: 2

En razón de que el análisis se ha efectuado teniendo en consideración la vigencia de la

Ley de Contrataciones anterior, cabe señalar, tal como se ha desarrollado en parte del

presente análisis, que a partir de la vigencia de la Ley 30225 y su reglamento, se han

precisado de mejor manera las responsabilidades delegadas para la adopción de deci-

siones, estableciendo no sólo cuáles son la materias que pueden ser delegadas, sino

también las obligaciones de supervisión y seguimiento correspondientes.


149

Indicador 7. Funcionalidad del mercado de adquisiciones públicas

El objetivo de este indicador es esencialmente evaluar la respuesta del mercado a los

llamados a licitación para las adquisiciones públicas. Esta respuesta puede estar in-

fluenciada por varios factores tales como el clima económico general, las políticas y

el ambiente para el desarrollo del sector privado, la existencia de instituciones finan-

cieras fuertes, el atractivo del sistema público como un cliente bueno y confiable, el

tipo de bienes o servicios que se solicitan, etc.

Son tres (03) los sub-indicadores a calificar para definir este indicador:

Sub-indicador 7 (a) – Existen mecanismos efectivos para la asociación entre los

sectores público y privado.

Las contrataciones públicas dependen de la cooperación que debe existir entre el go-

bierno y el sector privado. Esta cooperación crea el mercado para las compras públi-

cas donde el gobierno es el comprador y el sector privado es el proveedor de los bie-

nes, obras y servicios necesarios. Del mismo modo, es necesario que exista el diálo-

go entre el Gobierno y el sector privado y la voz del sector privado debe ser escucha-

da en relación con las prácticas del Gobierno que pueden llegar a socavar la efecti-

vidad competitiva del sector privado. Este sub-indicador debe analizar si existen fo-

ros para el diálogo entre el gobierno y el sector privado. Los evaluadores también

deben considerar la confianza que existe en la capacidad privada a través de asocia-

ciones público/privadas tales como los contratos de concesión o los emprendimientos

colectivos público/privados para la provisión de bienes o servicios.

(a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios me-

canismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de asocia-

ciones u otros medios.

(b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capacida-

des entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así como

capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de las adquisi-

ciones públicas.

(c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se en-

cuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos arre-

glos.


150


(a) El Gobierno alienta un diálogo abierto con el sector privado y tiene varios

mecanismos formales ya establecidos para el diálogo abierto a través de

asociaciones u otros medios.

Se advierte ausencia de un mecanismo formal de diálogo entre el sector público y pri-

vado en el ámbito específico de la contratación pública, pues conforme señalan algu-

nos representantes de gremios empresariales, si bien existen algunos espacios para el

diálogo, éstos no tiene mayor relevancia o no implican voluntad para generar un cam-

bio. Por su parte, otros representantes empresariales y de la sociedad civil son más

concluyentes al señalar que se carece de espacios para el diálogo, y demandan además

la instalación de mesas públicas donde puedan ser escuchados y se analicen los pro-

blemas que se presentan.

La organización Ciudadanos al Día señala que no sólo las Entidades y los proveedores

deben estar involucrados, sino también involucrar al ciudadano, brindándole meca-

nismos que le permitan conocer con mayor precisión las labores que ejerce el OSCE.

Al respecto, es importante señalar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, se ha

creado el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrataciones Públicas, con-

formado por representantes del Ministerio de Economía y Finanzas, del OSCE, del

INDECOPI y de la Dirección contra la Corrupción de la Policía Nacional de Perú.

Dicho Consejo tendrá como funciones el estudiar y analizar la problemática relacio-

nada a las contrataciones del Estado, para lo cual podrán acceder a información que

posean las Entidades, proveedores, servidores públicos o terceros, así como denunciar

a los organismos competentes actos de fraude o corrupción. Asimismo, en atención a

la información que posean y los estudios que realicen, podrán formular propuestas de

mejora normativa.

Asimismo, como esfuerzos de coordinación entre el Estado y la sociedad civil, se

puede mencionar a la Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), que es un espa-

cio integrado por instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, que tiene co-

mo propósito articular esfuerzos y proponer políticas públicas dirigidas a prevenir y

combatir la corrupción en el país. Cabe destacar que el OSCE es un miembro obser-

vador en dicha Comisión.

Adicionalmente, el OSCE ha venido suscribiendo Convenios de Cooperación Interins-

titucional y Pactos éticos con diversas Cámara de Comercio a nivel nacional. A la fe-

cha se han suscrito doce (12) convenios y pactos éticos con diferentes Cámaras de

Comercio a nivel nacional, así como con PERÚCÁMARAS, a fin de promover un

intercambio de información y capacitación para sus agremiados.


151

(b) El Gobierno cuenta con programas que ayudan al desarrollo de las capa-

cidades entre empresas privadas, lo que incluye las pequeñas empresas, así

como capacitación para ayudar a los que recién entran en el mercado de

las adquisiciones públicas.

A nivel normativo, existen políticas de incentivo para la micro y pequeña empresa a

fin de impulsar su desarrollo y capacitación en el mercado de la contratación pública.

Como parte del apoyo a las MYPE, la regulación dispone que en caso de empate de

propuestas el otorgamiento de la Buena Pro se otorga de acuerdo con el orden siguien-

te: (i) en AD y AMC a favor de las microempresas y pequeñas empresas integradas

por personas con discapacidad o a los consorcios conformados con su totalidad por

estas empresas y (ii) en AD y AMC a favor de microempresas o pequeñas empresas o

a los consorcios conformados en su totalidad por éstas.

De acuerdo a lo expuesto en el Sub indicador 5 (c), a la fecha se han desarrollado ca-

pacidades a la empresa privada, principalmente a las mypes (como proveedores po-

tenciales) en los que se capacita sobre la presentación de ofertas técnicas bien estruc-

turadas, requisitos necesarios para contratar con el Estado, oportunidades de negocio,

etc., los cuales han sido desarrollados conjuntamente con PRODUCE.

(c) El Gobierno alienta las asociaciones público/privadas y los mecanismos se

encuentran bien establecidos dentro del marco legal para permitir dichos

arreglos.

Respecto a este parámetro, es necesario precisar que las Asociaciones Público Priva-

das están reguladas por normas especiales y no se encuentra dentro del ámbito de

aplicación de la LCE y su reglamento.

En la actualidad, la norma que la regula es el Decreto Legislativo Nº 1224 y su Regla-

mento, el Decreto Supremo N° 410-2015-EF, a través de los cuales se crea el Sistema

Nacional de Promoción de la Inversión Privada, que es un nuevo marco regulatorio

para las Asociaciones Público Privadas (APP) y Proyectos en Activos, que hasta el 28

de diciembre de 2015 estuvieron reguladas por el Decreto Legislativo Nº 1012 y la

Ley Nº 29230.

La finalidad es dinamizar los capitales mediante los procesos y modalidades de pro-

moción de la inversión privada para el desarrollo de infraestructura pública, servicios

públicos, servicios vinculados a éstos, proyectos de investigación aplicada y/o inno-

vación tecnológica, mediante la modalidad de APP y la ejecución de Proyectos en Ac-

tivos.

Para ello, al interior de los ministerios, de los gobiernos regionales, así como de los

gobiernos locales, deberá conformarse el Comité de Inversiones que actuará como


152

ventanilla única y permitirá mejorar sustancialmente la gestión y coordinación en el

Estado.


El sistema cumple con todos los requisitos enumerados en a)-c) arriba.

3

El sistema cumple con lo establecido en (a) más una de las condiciones

restantes.

2

El sistema solamente cumple con lo estipulado en (a) arriba.

1

No existen mecanismos evidentes para el diálogo o la asociación entre

los sectores público y privado.

0

En relación al análisis del sub-indicador 7 (a), conforme se ha detallado en el desarro-

llo de sus parámetros, es evidente que el Gobierno alienta diversos mecanismos for-

males para el diálogo abierto con el sector privado a través de asociaciones u otros

medios. Dichos mecanismos establecen especial énfasis en el combate a la corrupción

que podría afectar distintas actividades gubernamentales, entre ellas, las contratacio-

nes con el Estado.

Sin embargo, a pesar de los esfuerzos antes referidos y el desarrollo e implementación

de algunos programas de promoción para brindar a los empresarios algunos talleres

con contenidos de interés para su desarrollo empresarial, todavía nos encontramos en

proceso para lograr políticas públicas y mecanismos evidentes de alcance general.

Puntaje obtenido: 1

Es fundamental que desde el Estado se implementen políticas públicas que promue-

van real y significativamente la participación de las empresas de diferente envergadu-

ra y rubro. Estas políticas públicas deben tener adecuados mecanismos de evaluación,

que garanticen que los mecanismos de promoción son realmente aprovechados por el

público objetivo de dichas políticas.

Sub-indicador 7 (b) – Las instituciones del sector privado están bien organizadas y

pueden facilitar el acceso al mercado.

Este sub-indicador analiza la capacidad que tiene el sector privado para responder a

las adquisiciones públicas en el país. Un aspecto importante es evaluar la capacidad

organizativa de las Pequeñas y Medianas Empresas (PyME) y el acceso que tienen a

la información y a otros servicios para promover su participación. Un sector privado


153

bien organizado y competitivo debe resultar en una competencia fortalecida, en mejo-

res precios y en una distribución equitativa de los negocios.

Diagnóstico

El sector privado cuenta con asociaciones gremiales debidamente organizadas, como

es el caso de la Cámara Peruana de la Construcción – CAPECO que agrupa al sector

de constructores, la Cámara de Comercio de Lima - CCL, que agrupa al sector comer-

cial, Asociación Peruana de Consultoría - APC, que agrupa al sector de la consultoría,

la SNI, que agrupa a las empresas industriales, entre otros. Sin embargo, existe mar-

cada diferencia en cuanto a su capacidad organizativa y competitiva, entre los gremios

empresariales radicados en Lima con los gremios del interior del país, lo cual limita la

competencia y participación de proveedores en los procesos de selección que convoca

el Estado.

Siendo el Estado el mayor comprador del país, las empresas participan sin restriccio-

nes en la competencia para obtener contratos de adquisiciones públicas. En ese senti-

do, se puede verificar un incremento en el número de propuestas para el caso del Pro-

cedimiento Clásico según objeto (tal como se verifica en el cuadro elaborado por la

OEI del OSCE que recoge los estudios efectuados en el período comprendido entre

los años 2011 y 201463 que se coloca a continuación).

Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clásico, según objeto

Objeto Contractual 2011 2012 2013 2014 2015*

Bienes 1.6 1.4 1.5 1.5 1.9

Servicios1/ 1.5 1.4 1.5 1.6 1.8

Obras 1.9 1.5 1.4 1.6 2.2

Fuente: SEACE

Elaboración: OEI del OSCE

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. Incluye Consultorías de Obras

Asimismo, es importante señalar que de los 137 167 proveedores con inscripción vi-

gente en RNP al 31 de diciembre 2015, 39 346 proveedores diferentes han obtenido

una buena pro (al 31 de diciembre 2015), ya sea de manera individual o en consorcio.

Adicionalmente, 54 071 proveedores se registraron como participantes en algún pro-

ceso durante el año 2015.

Lo señalado en el párrafo precedente se desarrolla en los cuadros que se presentan a

continuación:

63 Ver informes sobre “Determinación del Nivel de Competencia en el Mercado Estatal” elaborados

por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE, correspondientes a los años 2011, 2012, 2013 y

2014.


154

Total vigentes a diciembre 2015

RNP Vigente 137,167

Total Proveedores Adjudicados Régimen General y otros regímenes

Tipo de Proveedor N°deProveedores

Persona Jurídica 22,628

Persona Natural 15,261

No Domiciliado 1,457

Total 39,346

Participantes Incluye Régimen General y otros regímenes Participantes: sólo incluye Procedimiento Clasico y Subastas Inver. y Prese.

Tipo de Proveedor N°deProveedores Tipo de Proveedor N°deProveedores

Persona Jurídica 19,614 Persona Jurídica 18,868

Persona Natural 32,642 Persona Natural 31,421

No Domiciliado 1,815 No Domiciliado 125

Total 54,071 Total 50,414

Por otro lado, en el informe de una consultoría para identificar la demanda y oferta en

bienes, servicios y obras donde las MyPE tienen mayor participación y

oportunidades64 se concluyó que existían “rubros MyPE” por efectos de la reducida

escala de producción en la que operan y por las dificultades financieras y técnicas

para responder a compras de mayor tamaño, lo cual evidenciaba que existiría una

“lista negativa” de rubros donde no participan las MyPE. Es decir, se corroboraba que

el monto contratado podía representar una barrera de acceso para las MyPE.

Como alternativas para enfrentar esta dificultad, se planteó promover la asociatividad

de las micro y pequeñas empresas para participar en los procesos; eliminar las altas

exigencias de experiencia en ventas; considerar la puesta en marcha de un programa

de innovación técnica, de gestión y logística para que las instituciones públicas for-

mulen bases con especificaciones técnicas adecuadas; facilitar el acceso de las MyPE

a las compras públicas sin discriminación sectorial (no priorizar a las MyPE producto-

ras respecto a las MyPE de comercio y servicios); finalmente, capacitar a logísticos

del Estado para que, en procesos de selección de mayor monto, eviten colocar en las

bases disposiciones que representen barreras de acceso, tales como excesiva solicitud

de experiencia en ventas, plazos de ejecución muy cortos, solicitudes de certificación

y de personal que pocas empresas puedan cumplir, entre otros.

Finalmente, cabe señalar que a partir de la vigencia de la Ley 30225, las contratacio-

nes cuyos montos sean iguales o inferiores a ocho UIT, vigentes al momento de la

64 Informe Final del servicio de consultoría especializada para la identificación de la demanda y

oferta en bienes, servicios y obras donde las MYPE tienen mayor participación y oportunidades del

proyecto: Fortalecimiento Institucional y mejora del acceso de la PYMES a las contrataciones de

estado – (ATN/ME-13919-PE), emitido en marzo de 2015 y elaborado por el consultor Javier

Guzmán Chirinos.


155

transacción, están excluidas del ámbito de aplicación de la Ley. De esta manera, se

favorece que las MyPE puedan contratar con mayor facilidad con las Entidades del

Estado.


El sector privado es competitivo, está bien organizado y puede partici-

par en la competencia por obtener contratos de adquisiciones públicas.

3

Existe un sector privado que opera razonablemente bien organizado pe-

ro la competencia por los contratos mayores se concentra en una canti-

dad relativamente pequeña de empresas.

2

El sector privado es relativamente débil y/o la competencia está limita-

da debido a las características de monopolio u oligopolio en importan-

tes segmentos del mercado.

1

El sector privado no se encuentra bien organizado y le falta capacidad y

acceso a la información para poder participar en el mercado de las ad-

quisiciones públicas.

0

En relación al análisis de este sub-indicador 7 (b), consideramos necesario señalar que

a pesar de la razonable organización del sector empresarial, y los esfuerzos del Estado

por acercarse a dicho sector, los mismos no se han traducido en una significativa par-

ticipación o competencia entre proveedores. Sin embargo, de ello no se puede des-

prender que existan niveles altos de concentración en el mercado.

Puntaje Obtenido: 2

Es absolutamente necesario que desde el Estado se diseñen e implementen políticas

públicas que promuevan una mayor participación y competencia de los proveedores

inscritos en el RNP. Consideramos que, adicionalmente a una intensa capacitación en

contratación pública dirigida a los proveedores, es necesario establecer canales de

comunicación eficientes para que dichos proveedores tomen conocimiento de las

oportunidades de negocio con el Estado.

Sub-indicador 7 (c) – No existen limitaciones sistémicas importantes (por ejemplo,

un acceso inadecuado al crédito, prácticas de contratación

inapropiadas, etc.) que inhibirían la capacidad del sector

privado de acceder al mercado de las adquisiciones.


156

La participación en la competencia para obtener contratos públicos depende de mu-

chas condiciones, lo que incluye algunas controladas o dentro del área de control del

Gobierno. El acceso al crédito, las disposiciones razonables para la contratación

que se considera distribuyen en forma justa los riesgos asociados con la ejecución de

los contratos, disposiciones de pago justas que ayudan a compensar los costos de ha-

cer negocios con el Gobierno, son ejemplos que pueden mejorar el acceso del sector

privado al mercado público. Por otro lado, cuando las condiciones son difíciles para

el sector privado, habrá de sufrir el nivel de competencia.

Diagnóstico

De acuerdo a la normativa de contrataciones, no hay limitaciones importantes que in-

hiban el acceso del sector privado al mercado de las adquisiciones públicas. Sin em-

bargo, existen diversas limitaciones sistémicas que inhiben al sector privado acceder

al mercado estatal, tales como la exigencia de estar formalizado, que es una limitación

importante en un país que posee significativos índices de empresas informales, debido

al excesivo costo que significa formalizarse y a la inexistencia de políticas públicas

que establezcan incentivos reales para la formalización.

Otra limitación proviene del hecho que la normativa puede resultar compleja y de di-

fícil comprensión, lo que hace necesario contar con la asesoría de abogados o estudios

legales, con los consiguientes sobrecostos para las empresas, en especial para las de

menor tamaño. Respecto a este punto, cabe señalar que como parte del desarrollo de

capacitaciones focalizadas, en el período comprendido entre los años 2012 y 2014 el

OSCE capacitó a mil ciento cuarenta (1140) proveedores a nivel nacional con apoyo

del Ministerio de la Producción. En el caso de los proveedores, los eventos son de ca-

rácter informativo y están orientados especialmente a brindar pautas para realizar con-

trataciones exitosas con el Estado.

La duración de los procesos de selección podría ser una limitante para la participa-

ción. En relación a este punto podemos señalar un estudio elaborado por la OEI del

OSCE, donde establece que para el año 2015, en el caso de un procedimiento clásico:

Licitación Pública – Concurso Público, Adjudicaciones Directas (ADP –ADS), Adju-

dicaciones de Menor Cuantía (bienes y servicios) y Adjudicación de Menor Cuantía,

el tiempo promedio del ciclo de adquisición desde el aviso de licitación hasta la adju-

dicación del contrato es de: 40.7, 19.6, 9.2 y 14.8 días hábiles, respectivamente. Esta

situación, a pesar de los esfuerzos por acortar los plazos, se mantiene igual si toma-

mos en consideración las cifras del año 2011, tal como se evidencia en el siguiente

cuadro.


157

Tiempo promedio de la duración de los procesos (desde la convocatoria hasta el consentimiento de

buena pro)

Solo Procedimiento Clásico (en días hábiles)

Tipo de Proceso 2011 2012 2013 2014 2015*

Licitación Pública (LP) - Concurso Público (CP) 43.9 41.3 41.6 42.1 40.7

Adjudicaciones Directas (ADP-ADS) 19.5 19.2 19.2 19.2 19.6

Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servicios) 8.6 9.0 9.1 8.7 9.2

Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y eje-

cución de obras) 13.3 14.0 14.6 14.5 14.8

Fuente: SEACE – Elaboración: OEI del OSCE

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de años anterio-

res, si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la buena pro se dará hasta el primer semestre de 2016.

Asimismo, existen algunos estudios65 donde se ha señalado claramente que existen

serias limitaciones para acceder al crédito, especialmente para las MyPE, por lo que

se sugiere propiciar políticas de fomento tributario para propiciar su incorporación a

la formalidad. Asimismo, tal como señalan funcionarios de COFIDE,66 es necesario

brindar mayor información a las MyPE sobre los diferentes regímenes tributarios que

existen en el país y cuál o cuáles de dichos regímenes son más convenientes para cada

una de ellas.


No existen limitaciones importantes que inhiban el acceso del sector

privado al mercado de las adquisiciones públicas.

3

Existen algunas limitaciones importantes que inhiben el acceso del sec-

tor privado al mercado de las adquisiciones públicas, sin embargo la

competencia es suficiente.

2

Existen varias limitaciones que inhiben el acceso del sector privado al

mercado de las adquisiciones públicas, las cuales afecten los niveles de

competencia.

1

Existen limitaciones importantes que desalientan la competencia y las

empresas del sector privado en general son renuentes a participar en las

adquisiciones públicas.

0

En atención a lo señalado, es evidente que, a pesar de no existir en la Ley de Contra-

taciones del Estado limitaciones importantes que desalienten la competencia y el ac-

65 Artículo del Diario de economía y negocios “Gestión”, donde se reseña estudio “Perú; Close to a

bottom but far from a rebound”, elaborado por el banco de inversión Morgan Stanley. http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-traves-factoring-2110209

66 Artículo del Diario El Comercio donde la Subgerenta de Promoción Empresarial de COFIDE se-

ñala que sólo el 13% de las MyPE participa en el sistema financiero.

http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-13-mypes-participa-sistema-financiero-noticia-1823221

http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-traves-factoring-2110209

http://gestion.pe/mercados/morgan-stanley-peru-deberia-impulsar-acceso-al-credito-mypes-traves-factoring-2110209

http://elcomercio.pe/economia/peru/solo-13-mypes-participa-sistema-financiero-noticia-1823221


158

ceso al mercado, salvo la existencia de algunos requisitos que garanticen el cumpli-

miento de obligaciones por parte de los proveedores, en la realidad se presentan mu-

chas limitaciones que inhiben el acceso de un número significativo de empresas del

sector privado al mercado de adquisiciones públicas, siendo una de las más importan-

tes la informalidad de un significativo número de empresas en el país.

Puntaje Obtenido: 1

Es fundamental que se diseñen políticas públicas que, tomando en consideración la

realidad del país, promuevan, a través de mecanismos tributarios y otro tipo de

incentivos, la formalizacion de un significativo número de MyPE que se formalicen y

puedan accader al crédito. Ello, permitirá que exista una mayor participación del

sector privado en el mercado de las adquisiones de las contrataciones públicas, de lo

contrario seguiremos presentando una competencia insuficiente y un número de

postores por proceso de selección que no supere a dos.


159

Indicador 8. Existencia de disposiciones sobre administración de

contratos y solución de controversias.

El objetivo de este indicador es evaluar la calidad de las prácticas de administración

de contratos que se inician después de adjudicado el contrato y continúan hasta el

momento de la aceptación y los pagos finales. Es un área que muchos sistemas de

adquisiciones no consideran. Es también un período donde surgen muchas cuestio-

nes que pueden afectar la ejecución del contrato y el impacto sobre la entrega de ser-

vicios. Bajo este indicador se incluye tres sub-indicadores a ser evaluados.

Sub-indicador 8 (a) – Los procedimientos para la administración de los contratos se

encuentran claramente definidos, lo que incluye los proce-

dimientos de inspección y aceptación, los de control de cali-

dad y los métodos de revisión y emisión de enmiendas a los

contratos en tiempo y forma.

Todos los procedimientos que se mencionan a continuación son aspectos importantes

de la administración de contratos. Estos procedimientos ayudarán a asegurar la ca-

lidad en la ejecución de todos los requerimientos establecidos en el contrato y facili-

tarán el pago rápido de facturas, lo que incluye la aceptación final y los pagos fina-

les.

(a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión

de enmiendas al contrato constituyen parte del marco legal/regulatorio o se in-

corporan como cláusulas estándar en los contratos.

(b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el ámbito

internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo de las buenas

prácticas).

(c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se encuentran

bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las reglamentaciones.

El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas que se encargan de reali-

zar inspecciones o laboratorios de ensayos especializados.

(d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería indepen-

dientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.

(e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contrato.


160


(a) Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la

emisión de enmiendas al contrato constituyen parte del marco le-

gal/regulatorio o se incorporan como cláusulas estándar en los contratos.

Los procedimientos para la aceptación de los productos finales y para la emisión de

enmiendas al contrato constituyen parte del marco regulatorio. A manera de ejemplo

podemos señalar que del artículo 139° al 142° del Reglamento de la Ley N° 30225 se

establecen algunas condiciones o supuestos en los cuales se pueden producir modifi-

caciones al contrato, tal es el caso de las prestaciones adicionales, la reducción de las

prestaciones, la ampliación del plazo contractual, la cesión de posición contractual y

otras modificaciones cuya causa no es imputable a ninguna de las partes.

Respecto a la Culminación de la Ejecución Contractual, los artículos 143 al 147 del

Reglamento de la Ley N° 30325 establecen claramente las responsabilidades para la

recepción y conformidad, para lo cual se hace un distingo dependiendo de la naturale-

za de la prestación. En términos generales, se deberá verificar calidad, cantidad y

cumplimiento de las condiciones contractuales, debiendo realizar las pruebas que fue-

ran necesarias si fuera el caso. Asimismo, se establecen plazos diferenciados para

otorgar la conformidad, comunicar las observaciones, resolver el contrato o aplicar las

penalidades que correspondan.

También se regulan los mecanismos que deben seguirse respecto a la liquidación del

contrato de consultoría de obra.

(b) En general, las cláusulas concuerdan con las prácticas aceptadas en el

ámbito internacional (véase los contratos modelo de las IFI como ejemplo

de las buenas prácticas).

Con las particularidades propias del país, la legislación que regula las contrataciones

del Estado concuerda con las prácticas aceptadas en el ámbito internacional, tanto pa-

ra las actuaciones preparatorias, las disposiciones aplicables a los diferentes procedi-

mientos de selección, las garantías requeridas, y la solución de controversias durante

la ejecución contractual. Respecto a este último punto, se debe destacar el hecho que

la Ley Nº 30225 ha establecido a la Junta de Resolución de Disputas como un nuevo

mecanismo para que las partes puedan canalizar y resolver los conflictos sin necesa-

riamente recurrir al arbitraje (ultima ratio) durante la ejecución en los contratos de

obra pública. De esta manera se evitará que el surgimiento de cualquier conflicto en la

ejecución contractual detenga el desarrollo de la obra hasta su finalización.

Adicionalmente, tal como ha determinado la OEI del OSCE, del total de contratos pu-

blicados en el SEACE, el 83% tienen todas las cláusulas que se establecen para el tipo

de contratación que corresponde. Entre estas cláusulas, están las disposiciones referi-


161

das a la administración de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una de

estas cláusulas necesarias para la administración. El siguiente cuadro resume lo halla-

do:

Tipo de cláusula Cantidad

FALTA CLAUSULA DE EJECUCION

DE GARANTIAS 24

FALTA CLAUSULA DE RESPONSA-

BILIDAD DE LAS PARTES 4

OTRAS CLÁUSULAS 4

MAS DE UNA CLÁUSULA 8

(c) Los procedimientos para el control de calidad (CC) de los bienes se en-

cuentran bien definidos en los contratos/documentos modelo o en las re-

glamentaciones. El CC lo realizan funcionarios competentes, empresas

que se encargan de realizar inspecciones o laboratorios de ensayos especia-

lizados.

En cuanto a los procedimientos para el control de calidad, cuando los mismos no se

encuentran establecidos en las bases o en los contratos, dichos procedimientos depen-

derán de lo establecido en cada Entidad al respecto. El Jefe de Almacén suele ser el

responsable de recibir y verificar que los bienes cumplan con lo señalado en las espe-

cificaciones técnicas en el caso que los mismos no sean de naturaleza complejos. En

otros casos, son las áreas técnicas (equipos informáticos) y también las áreas usuarias

las encargadas de otorgar la conformidad a los bienes y servicios contratados.

(d) La supervisión de las obras civiles la realizan estudios de ingeniería inde-

pendientes o supervisores e inspectores calificados del Gobierno.

De acuerdo a la normativa de contrataciones del Estado recientemente derogada67 y

vigente68, la supervisión de obras civiles es realizada por inspectores o por superviso-

res, quedando prohibida la existencia de ambos en una misma obra.

Así, los primeros son servidores o funcionarios de la Entidad expresamente designa-

dos por ésta, mientras que el supervisor es una persona natural o jurídica especialmen-

te contratada por la Entidad. Resulta necesario indicar que es obligatorio contratar a

un supervisor cuando el valor de la obra a ejecutarse sea igual o mayor al monto esta-

67 Nos referimos a la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo N° 1017 y

modificado por Ley N° 29873, y a su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF

y modificado por Decreto Supremo N° 138-2012-EF.

68 Es decir, la nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N° 30225, y su Reglamen-

to, aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF.


162

blecido en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal respectivo de la

contratación, lo que equivale para el año 2016 a la suma de S/ 4’3000,000.00 (cuatro

millones trescientos mil y 00/100 soles).

Las funciones que asumen el inspector y el supervisor, según sea el caso, se refieren

al control de los trabajos efectuados por el contratista (constructor), así como velar

por la correcta ejecución de la obra69 y por el cumplimiento del contrato.

Una vez culminada la ejecución de la obra, estos profesionales, según corresponda,

intervienen en la fase de recepción de la misma, ya sea integrando el denominado

Comité de Recepción70 o como asesores del mismo71.

El procedimiento de recepción de obra se encontraba íntegramente normado en el ar-

tículo 210 del RCE, mientras que en la actualidad se regula en el artículo 178 del Re-

glamento de la Ley 3022572.

Asimismo, se debe anotar que si bien la normativa de contrataciones del Estado no lo

prevé de manera expresa, es práctica común de las Entidades solicitar al inspector o

supervisor participar en el procedimiento de liquidación del contrato de obra.

Ello se logra a través de un expreso requerimiento de la Entidad al inspector, estando

en la obligación de asumir el encargo al ser un funcionario o servidor que forma parte

de la misma.

Sin embargo, la participación del supervisor en la fase de liquidación se logra estipu-

lando como una de sus prestaciones en el contrato respectivo el colaborar con la Enti-

dad en la revisión de la liquidación a ser presentada por el contratista a la Entidad y/o

en la elaboración de la misma en caso el contratista no la formule.

Finalmente, es necesario señalar que el procedimiento de liquidación del contrato de

obra se encontraba regulado en el artículo 211 del RCE, siendo que en la actualidad es

normado en el artículo 179 del nuevo Reglamento de la ley aludida73.

69 Cabe anotar que en el nuevo Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado se ha precisado

en forma expresa que la correcta ejecución de la obra se refiere a los aspectos técnico, económico y administrativo de la misma.

70 De acuerdo a lo establecido en el numeral 1 del artículo 210 del recién derogado Reglamento de la

Ley de Contrataciones del Estado.

71 Conforme a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 178 del nuevo Reglamento de la Ley de Con-

trataciones del Estado, vigente desde el 9 de enero de 2016.

72 Resulta necesario indicar que el actual procedimiento de recepción de obra es sustancialmente

similar al establecido en la normativa recién derogada.

73 Es conveniente indicar que el actual procedimiento de liquidación del contrato de obra es sustan-

cialmente similar al establecido en la normativa recién derogada.


163

(e) Los pagos finales se procesan en forma rápida según se estipula en el contra-

to.

En referencia a la oportunidad en los pagos finales, debe indicarse que no se procesan

en forma oportuna, tal como se ha señalado en el estudio realizado por la OEI del

OSCE, denominado ¿Cuánto tiempo tardan las Entidades en efectuar el pago a pro-

veedores?74, donde se establece que el plazo establecido por la norma (15 días) para

efectuar el pago a un proveedor sólo se cumple en 30.4% de los casos, toda vez que

en el 36.6% de los casos se pagó en el rango de 16 a 30 días calendario, mientras que

en el 33.0% restante el pago se efectuó entre los 31 y 100 días. Es decir, que en el

70% de los casos analizados se comprobó que los pagos se hicieron fuera del plazo

establecido en la Ley, lo cual es una práctica deficiente al interior de las entidades.


El sistema cumple con los requisitos de (a) hasta (e).

3

El sistema cumple con los requisitos establecidos en (a) más tres de

los requisitos previamente nombrados.

2

Los procedimientos administrativos del contrato que provean para (a)

más dos de los requisitos restantes.

1

Los procedimientos administrativos del contrato no cumplen con los

requisitos de (a) hasta (e).

0

Tal como se ha señalado en el análisis del presente subindicador, la legislación perua-

na establece procedimientos claramente definidos para la administración de los con-

tratos, los mismos que concuerdan, con sus particularidades, con las prácticas acepta-

das en el ámbito internacional. Sin embargo, aún se presentan algunos inconvenientes

en aspectos referidos a la oportunidad de los pagos finales.

Puntaje obtenido: 2

Es fundamental que se procure, posiblemente a través de un proceso de benchmar-

king, implementar en todas las entidades los mecanismos que, tal como se señala en el

estudio referido en el presente indicador, han adoptado algunas entidades que han lo-

grado que el procesamiento de sus pagos se produzca dentro del plazo legal.

74 Estudio elaborado por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE en razón a una medición reali-

zada en el año 2014 con datos del 2013, los cuales fueron comparados con estudios correspondien-

tes a los años 2011 y 2013.


164

Sub-indicador 8 (b) – Los contratos incluyen procedimientos de solución de contro-

versias que contemplan un proceso eficiente y justo para re-

solver disputas que surgen durante la ejecución del contrato.

Es normal que surjan controversias durante la ejecución de un contrato. A fin de evi-

tar grandes demoras en resolverlas, debe definirse en el contrato un buen proceso de

resolución de controversias que contemple una solución justa y oportuna. A conti-

nuación se describe lo que se consideran las buenas prácticas dentro del sistema de

resolución de controversias.

(a) Existe en el país una ley sobre Arbitraje.

(b) La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a neutra-

lidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de los fallos

arbitrales.

(c) El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licitacio-

nes públicas internacionales.

(d) Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Alterna-

tiva de Conflictos (RAC).

(e) Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar in-

ternacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas inter-

nacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs)


a) Existe en el país una ley sobre Arbitraje

El Decreto Legislativo N° 1071 es la norma con rango de ley –vigente desde el mes

de setiembre del año 2008- que regula de manera general el arbitraje en nuestro país.

En ese sentido, se debe anotar que dicho Decreto Legislativo (en adelante, Ley de Ar-

bitraje) resulta aplicable, en principio, a todos los arbitrajes nacionales o internaciona-

les cuyo lugar se halle dentro del territorio peruano, ya sea que se lleven a cabo entre

personas de naturaleza privada –nacionales o extranjeros-, entre éstas y Entidades del

Estado, o entre Entidades que forman parte del Estado Peruano75.

Sin embargo, la aplicación de la Ley de Arbitraje no desconoce lo establecido en tra-

tados o acuerdos internacionales de los que el Perú sea parte, o lo señalado en leyes

que contengan disposiciones especiales sobre arbitraje, en cuyo caso la Ley de Arbi-

traje resulta de aplicación supletoria.

75 Al respecto, véase el artículo 4° de la Ley de Arbitraje.


165

En este último supuesto encontramos al arbitraje en contrataciones del Estado, ya que

posee una regulación especial contenida en la Ley de Contrataciones del Estado76 y en

su Reglamento77. Siendo ello así, la Ley de Arbitraje resulta de aplicación supletoria a

los procesos arbitrales cuyo objeto es la solución de controversias derivadas de un

contrato celebrado al amparo de la normativa de contrataciones públicas, en donde

necesariamente una de las partes es el Estado.

La mencionada Ley y su Reglamento contienen disposiciones específicas referidas a

los medios de solución de controversias que corresponde utilizar al presentarse con-

flictos o desavenencias durante la ejecución de los contratos. En ese sentido, se ha es-

tablecido que las controversias son resueltas de manera obligatoria mediante concilia-

ción o arbitraje, según el acuerdo de las partes; siendo en la práctica este último me-

canismo el más utilizado para alcanzar la solución definitiva de los conflictos genera-

dos.

Cabe precisar que las controversias que surjan durante la ejecución de los contratos no

comprendidos en el ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado y de su Reglamen-

to pueden ser solucionadas mediante arbitraje nacional o internacional conforme a lo

establecido en el artículo 4° de la Ley de Arbitraje, siempre que la controversia se re-

fiera a materias de libre disposición conforme a derecho, así como aquellas que la ley

o los tratados o acuerdos internacionales autoricen.

b) La ley concuerda con las prácticas generalmente aceptadas en cuanto a la

neutralidad de árbitros, el debido proceso, su rapidez y el cumplimiento de

los fallos arbitrales

Tanto la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento, así como la Ley de Arbi-

traje, que tal como hemos señalado es de aplicación supletoria en el caso de los arbi-

trajes en contrataciones del Estado, contienen disposiciones similares con relación a la

neutralidad y el debido proceso en los arbitrajes.

Así, tenemos que sobre la neutralidad de los árbitros se establece que todo árbitro de-

be ser y permanecer independiente e imparcial durante el arbitraje. A su vez se precisa

que la persona propuesta para desempeñarse como árbitro debe revelar o informar to-

das las circunstancias que puedan dar lugar a dudas justificadas sobre su imparciali-

dad e independencia.

76 Específicamente, en el artículo 52 de la derogada Ley de Contrataciones del Estado, y en el artículo

45 de la nueva norma.

77 Debe anotarse que las normas especiales aplicables al arbitraje en contrataciones públicas se en-

cuentran reguladas en los artículos 215 al 234 del recién derogado Reglamento de la Ley de Contra-

taciones del Estado; mientras que en el vigente Reglamento dicha regulación especial la encontra-

mos en los artículos 182 al 204 y del 215 al 218.


166

Al respecto, se debe señalar que se establece a la recusación como un derecho de las

partes que tiene como propósito cuestionar aquellas conductas de los árbitros que sean

contrarias a los principios de independencia e imparcialidad en el ejercicio de su

función así como el incumplimiento de condiciones o calificaciones legales y/o

convencionales para asumir el encargo.

De acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley N° 30225, Ley de

Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo N° 350-2015-EF, en caso

las partes no se hayan sometido a un arbitraje institucional, la recusación es resuelta

por la Presidencia Ejecutiva OSCE en forma definitiva e inimpugnable, salvo que las

partes hayan acordado que la recusación sea resuelta por una institución arbitral

acreditada.

En relación con el debido proceso, también se dispone que el tribunal arbitral debe

tratar a las partes con igualdad y brindar a cada una suficiente oportunidad de hacer

valer sus derechos.

En cuanto a la rapidez (celeridad), y considerando que son las partes las principales

interesadas en que el proceso se lleve de la manera más ágil posible, se establece que

son justamente aquéllas quienes libremente podrán determinar las reglas a las que se

sujeta el tribunal arbitral en sus actuaciones. Asimismo, se contempla la figura de la

"remoción" a fin de apartar del proceso al árbitro que se vea impedido de hecho o de

derecho para ejercer sus funciones o que por cualquier otro motivo no las ejerza den-

tro de un plazo razonable.

Respecto al cumplimiento de los fallos arbitrales, se precisa que el Tribunal Arbitral

se encuentra facultado para ejecutar sus laudos y decisiones, siempre que medie

acuerdo de las partes o esté previsto en el reglamento aplicable. Sin perjuicio de ello,

se exceptúa el caso en el cual el Tribunal, a su sola discreción, considera necesario o

conveniente requerir la asistencia de la fuerza pública, ante lo cual se deberá recurrir a

la autoridad judicial competente para la ejecución del laudo. Sin perjuicio de lo seña-

lado, la parte interesada puede recurrir directamente al Poder Judicial (tribunales judi-

ciales) a fin de solicitar la ejecución (cumplimiento) del fallo arbitral.

Adicionalmente, cabe señalar que en el año 2012 la Ley de Contrataciones del Estado

y su Reglamento fueron modificados por la Ley N° 29873 y el Decreto Supremo N°

138-2012-EF, respectivamente, mediante los cuales se estableció que el laudo, así

como sus integraciones, interpretaciones y exclusiones debían ser notificadas a las

partes en forma personal y a través del SEACE, siendo el árbitro único y el presidente

del tribunal arbitral los responsables de llevar a cabo dicho registro.

La nueva normativa de contrataciones del Estado –vigente desde el 9 de enero de

2016- ha mantenido en su integridad la disposición antes aludida, en aras de fortalecer

los principios de publicidad y transparencia, así como en pro de construir una herra-

mienta que permita conocer con mayor amplitud y certeza la forma en que los árbitros


167

vienen resolviendo las controversias que se presentan en el ámbito de las compras pú-

blicas.

c) El país acepta como método habitual el arbitraje internacional para licita-

ciones públicas internacionales

Al respecto, en el numeral 4) del artículo 4° de la Ley de Arbitraje Peruana se estable-

ce como norma habilitadora general, que el Estado Peruano puede someter a arbitraje

internacional, dentro o fuera del país, las controversias derivadas de los contratos que

celebre con nacionales o extranjeros no domiciliados en el país.

En virtud a la norma antes mencionada y teniendo en consideración que la Ley de

Contrataciones de Estado sólo precisa que el arbitraje debe ser de derecho, creemos

que resultaría válido colegir que existe la posibilidad de recurrir a un arbitraje interna-

cional en caso surjan controversias en un contrato internacional.

d) Los contratos incluyen normalmente disposiciones para la Resolución Al-

ternativa de Conflictos (RAC)

Tal como se mencionó en el desarrollo de un parámetro anterior del presente sub-

indicador, la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento establecen que las

controversias que surjan durante la ejecución de los contratos celebrados bajo su ám-

bito se resuelven obligatoriamente mediante conciliación y/o arbitraje, según lo

acuerden las partes.

Las normas aludidas han establecido que la cláusula de solución de controversias debe

ser necesariamente incorporada en el 100% de los contratos. De no ser así, se conside-

rará incorporado de pleno derecho el convenio arbitral señalado en el Reglamento de

la Ley de Contrataciones.78

En ese orden de ideas, en la proforma del contrato de las Bases Estandarizadas publi-

cadas por OSCE -las cuales son de uso obligatorio para las Entidades- se incluye una

cláusula de solución de controversias, la que nos presenta a la conciliación y al arbi-

traje como los medios de resolver las controversias que se deriven del contrato.

Sin perjuicio de lo antes mencionado, resulta pertinente anotar que la nueva Ley de

Contrataciones del Estado, aprobada por Ley N° 3022579, ha incorporado como un

78 Al respecto, es importante señalar que el Reglamento del Decreto Legislativo Nº 1017 establecía que

si en el contrato no se incorporaba un convenio arbitral, se consideraba incorporado de pleno dere-cho uno que remitía a un arbitraje institucional bajo el Sistema Nacional de Arbitraje del OSCE.

Mientras que, a partir de la vigencia de la Ley 30225, si nos encontramos ante el mismo supuesto, se

debe entender que la controversia debe ser resuelta necesariamente a través de un arbitraje ad hoc.

79 Vigente a partir del 9 de enero de 2016.


168

medio de solución de controversias, adicional a la conciliación y al arbitraje, a la Jun-

ta de Resolución de Disputas. Este RAC podrá ser aplicado en los contratos de obra

de gran envergadura, siempre que las partes lo acuerden.

e) Las disposiciones de RAC están en conformidad con la redacción estándar

internacional (se puede tomar como referencia para las buenas prácticas

internacionales los documentos de licitación modelo de las IFIs)

De la revisión efectuada a los documentos estándar que tuvimos acceso80, elaboradas

con participación de algunas IFIs81, se advierte de manera general82 que en primer lu-

gar se busca que las controversias sean resueltas a través de la negociación directa in-

formal, recurriéndose en segundo término a la conciliación o mediación y, finalmente,

al arbitraje o cualquier otro mecanismo formal de solución de controversias. En ese

sentido, se observa que la tendencia es promover la autocomposición de los conflic-

tos, siendo residual a mecanismos heterocompositivos de solución de controversias,

para lo cual se recurre al diseño de una cláusula escalonada.

En el caso de la legislación nacional, en el ámbito de las contrataciones del Estado no

se ha planteado normativamente el uso de la negociación directa informal como RAC.

Sin embargo, en la Ley de la materia y en su Reglamento sí se ha contemplado a la

conciliación como el mecanismo autocompositivo de resolución de conflictos y al ar-

bitraje como el heterocompositivo, los mismos que pueden ser utilizados por las par-

tes del contrato a su elección.

En ese orden de ideas, ante la presencia de la controversia las partes pueden recurrir

primero a la conciliación y luego al arbitraje, o de manera directa al segundo de los

referidos, según se haya estipulado en la respectiva cláusula de solución de controver-

sias.

Asimismo debemos recalcar que la nueva Ley de Contrataciones del Estado, aprobada

por la Ley Nº 30225, ha incorporado como un medio adicional de solución de contro-

versias a la Junta de Resolución de Disputas, cuya Directiva Nº 020-2016-OSCE/CD,

ha sido aprobada mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva Nº 087-2016-

80 Tales como el documento estándar de Licitación Pública Internacional (LPI) para Colombia de

marzo de 2013; documentos estándar de Licitación Pública (LPN) para México para la contratación

de obras menores, de octubre de 2012; y de los documentos estándar de Licitación para la contrata-

ción de obras del BID, del año 2011.

81 Como son el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo.

82 Por ejemplo, para los casos de Contratación de Obras menores en México, se establece que las con-

troversias sean resueltas a través de la negociación directa informal. Luego se acude a la concilia-

ción, y, si el acuerdo no es satisfactorio, a los mecanismos formales de solución de controversias.

Para los casos de Adquisición de Bienes en Colombia, se busca también que las controversias sean

resueltas por negociaciones directas informales; luego se acude a la mediación y finalmente, al arbi-

traje.


169

OSCE/PR el 26 de febrero de 2016. Este mecanismo potestativo para la resolución

alternativa de conflictos resultará aplicable a los contratos de obra de gran envergadu-

ra, previo al inicio de un arbitraje.


El sistema cumple con todas las normas de buenas prácticas enume-

radas en (a) hasta (e) mencionadas arriba.

3

El sistema cumple solamente con lo establecido en (a) más dos de

los estándares de las buenas prácticas.

2

El sistema cumple solamente con lo estipulado en (a) y (b) arriba.

1

El sistema no utiliza RAC como mecanismo normal para solución

de controversias en los contratos públicos.

0

En atención a lo señalado en los párrafos precedentes y del análisis realizado, pode-

mos afirmar que los medios de solución de controversias incorporados en los contra-

tos sujetos al ámbito de la Ley de Contrataciones del Estado sí guardan coherencia

con los estándares internacionales.

Puntaje obtenido: 3

Sub-indicador 8 (c) - Existen procedimientos para hacer cumplir las decisiones que

surjan del proceso de solución de controversias

A fin de ser efectivos, los contratos no solamente deben contener disposiciones relati-

vas a procedimientos de solución de controversias justos y eficientes sino que también

deben contener cláusulas para poder aplicar la decisión que surja de un proceso de

solución de controversias. A continuación se mencionan algunas de las condiciones

básicas.

(a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de los lau-

dos de arbitraje internacional

(b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una disputa

buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales.

(c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administración de

contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos.


a) El país es miembro de la Convención de Nueva York sobre aplicación de

los laudos de arbitraje internacional


170

El Perú se adhirió a la Convención sobre el Reconocimiento y Ejecución de las Sen-

tencias Arbitrales Extranjeras (Convención de Nueva York de 1958) el 7 de julio de

1988 mediante Resolución Legislativa N° 24810, la cual entró en vigencia el 5 de oc-

tubre del mismo año.

Al respecto, cabe anotar que conforme a lo dispuesto en el artículo 74° del Decreto

Legislativo N° 1071 -Decreto Legislativo que norma el Arbitraje-, los laudos extran-

jeros podrán ser reconocidos y ejecutados en el Perú teniendo en cuenta –entre otros

instrumentos- la indicada Convención, para lo cual la parte interesada deberá formular

su respectiva solicitud ante la Corte Superior de Justicia (Poder Judicial) competente.

b) El país cuenta con procedimientos para permitirle al ganador de una

disputa buscar el cumplimiento de la decisión recurriendo a los tribunales

El Perú sí cuenta con procedimientos adecuados que permiten hacer efectivo el cum-

plimiento del laudo, ya sea ante los propios árbitros o ante el Poder Judicial (tribuna-

les judiciales).

En ese sentido, en el artículo 67° del Decreto Legislativo N° 1071 se establece que el

tribunal arbitral -a solicitud de parte interesada- se encuentra facultado para ejecutar

sus laudos y decisiones, siempre que medie acuerdo de las partes o se encuentre pre-

visto en el reglamento arbitral aplicable al caso. Pero, si el tribunal arbitral considera

que resulta necesario requerir la asistencia de la fuerza pública, la ejecución del laudo

deberá ser solicitada al Poder Judicial.

Sin perjuicio de lo antes señalado, la parte interesada puede recurrir directamente al

Poder Judicial para hacer efectivo el cumplimiento del laudo, cumpliendo con los re-

quisitos y el procedimiento establecido en el artículo 68° del Decreto Legislativo N°

1071.

Lo manifestado líneas arriba resulta plenamente aplicable para exigir el cumplimiento

de los laudos emitidos en el ámbito de las contrataciones del Estado. En ese sentido,

el artículo 231° del Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de Con-

trataciones del Estado recientemente derogada, dispone que el laudo se ejecuta como

una sentencia, siempre y cuando siendo el árbitro único o el presidente del tribunal

arbitral publique el laudo emitido en el SEACE.

c) El país cuenta con un proceso para monitorear esta área de la administra-

ción de contratos y para resolver problemas de desempeño de los contratos

Al respecto, es necesario señalar que antes del año 2012, la normatividad de contrata-

ciones del Estado establecía que era obligación del árbitro único y del presidente del

tribunal arbitral remitir al OSCE el laudo que emitieran para su registro y publicación.


171

Sin embargo, debido a la inexistencia de elemento coercitivo que asegure su cumpli-

miento, dicha disposición no siempre era observada.

Por esa razón, en el año 2012 la Ley de Contrataciones del Estado fue modificada por

la Ley N° 29873, con el propósito de, entre otros aspectos, disponer que el laudo de-

bía ser notificado a las partes en forma personal y a través del SEACE para efectos de

su validez, siendo el árbitro único y el presidente del tribunal arbitral los responsables

de llevar a cabo el registro del laudo en dicho sistema electrónico.

Como puede advertirse, la modificación aludida respondió a la necesidad de superar

la situación antes descrita, así como para fortalecer los principios de publicidad y

transparencia que rigen las contrataciones públicas.

En la nueva Ley de Contrataciones del Estado se ha mantenido el sentido de la modi-

ficatoria llevada a cabo en el año 2012 respecto a la notificación del laudo vía el

SEACE, pero esta vez se ha precisado que la publicación en dicha plataforma electró-

nica es condición para su eficacia.

A su vez, debe anotarse que el OSCE publica en su portal web institucional los laudos

que le son remitidos83, los cuales son de acceso general y gratuito.

Sin perjuicio de lo señalado, es menester indicar que OSCE ha iniciado el análisis de

los laudos publicados con la finalidad de identificar los criterios interpretativos y las

tendencias en la forma de resolver las controversias que surgen en el ámbito de las

contrataciones del Estado, lo que permitirá la identificación de los posibles errores y

deficiencias en que se podría estar incurriendo durante la gestión del contrato. Con

este insumo será posible implementar medidas correctivas que promoverán la mejora

de la gestión de los procesos de contratación.


El sistema de adquisiciones en el país cumple con los requisitos de a)

- c) mencionados arriba.

3

El país cumple con dos de las condiciones nombradas arriba.

2

El país cumple con la condición de a)

1

El país no cumple con ninguno de los requisitos.

0

83 Corresponde señalar que en la actualidad existen más de tres mil quinientos laudos arbitrales

(emitidos desde el año 2003 al 2015) publicados en el portal institucional del OSCE, link:

http://www.osce.gob.pe/descarga/arbitraje/laudos/arbitraje1.asp


172

En atención a lo señalado en el análisis del sub-indicador 8 ( c) podríamos concluir

que en el Perú se cumple con todos los criterios de calificación establecidos en el pre-

sente sub-indicador. Sin embargo, a pesar de las medidas de transparencia implemen-

tadas desde el año 2012, que obligan a la publicación de laudos a través del SEACE

(los laudos anteriores a esa fecha se publican a través de la página web del OSCE), se

debe señalar que se adolece de un trabajo de análisis a partir de contenido de los lau-

dos emitidos y publicados (“jurisprudencia arbitral”), el cual permita obtener conclu-

siones que orienten a las Entidades, especialmente a los integrantes de los OEC, sobre

la mejor manera de redactar y administrar sus contratos.

Asimismo, los procuradores públicos, a quienes se les encarga legalmente la defensa

del Estado en los arbitrajes, no sostienen regularmente reuniones con los integrantes

de las OEC con el propósito efectuar un balance final del arbitraje, permitiendo incor-

porar lecciones aprendidas a partir del contenido de los laudos.

Es por ello que será de suma importancia, tal como se ha señalado, la próxima publi-

cación a cargo del OSCE del primer informe que contenga un análisis de laudos.

Puntaje obtenido: 2

Como una tarea pendiente, adicionalmente a la publicación de los informes del OSCE

que contengan análisis de laudos (“jurisprudencia arbitral”), se deberá establecer co-

mo una necesaria práctica al interior de las Entidades, la realización de reuniones de

trabajo entre los procuradores públicos de la Entidades con los integrantes de las áreas

de administración y logística con el fin de retroalimentar a las mismas con el conteni-

do y el sustento de las decisiones arbitrales. De esta manera se podrá mejorar los al-

cances y contenidos de procedimientos de contratación y posterior administración de

los contratos derivados de los mismos.


173

Pilar IV: Integridad del Sistema de Adquisiciones Públicas

Indicador 9. El país tiene sistemas efectivos de control y auditoría.

El objetivo de este indicador es determinar la calidad, la confiabilidad y la oportuni-

dad de los controles internos y externos, preferentemente sobre la base de la evalua-

ción de los riesgos y su mitigación. Del mismo modo, la efectividad de los controles

debe revisarse en términos de la rapidez y rigurosidad con las que se implementan las

recomendaciones de los auditores. Este indicador tiene cinco sub indicadores.

Sub indicador 9 (a) – Debe existir un marco legal, una organización, políticas y

procedimientos para el control interno y externo y para la

verificación de las adquisiciones públicas para brindar un

marco de control operativo.

En este sub-indicador se evalúa si el sistema en el país contiene disposiciones sobre

lo siguiente:

a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría

para supervisar la función de adquisiciones.

b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes

dependencias con procedimientos claramente definidos.

c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y una

mitigación efectiva del riesgo.

d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al manejo

del riesgo.

Diagnóstico por criterios:

a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de control y auditoría

para supervisar la función de adquisiciones

En lo que concierne al marco legal, existen disposiciones específicas que definen las

competencias de las instituciones a cargo del control de las adquisiciones públicas. El

SNC está estructurado sobre la base de las competencias constitucionales, estableci-

das en la Constitución Política del Perú del 1993, entre las cuales se encuentra la de

supervisar la legalidad de la ejecución del Presupuesto del Estado, de las operaciones

de la deuda pública y de los actos de la instituciones sujetas a control (Art. 82).


174

El SNC es el conjunto de órganos de control, normas y procedimientos estructurados

e integrados funcionalmente, destinados a conducir y desarrollar el ejercicio del con-

trol gubernamental en forma descentralizada.

Sus mecanismos de actuación comprenden las actividades y acciones en los campos

administrativos, presupuestal, operativo y financiero de las entidades y alcanzan al

personal que presta servicio en ellas, independientemente del régimen que las regula.

El SNC está conformado por los siguientes órganos de control:

La CGR, como ente técnico rector.

Todos los OCI de las entidades que se mencionan en el artículo 3 de la Ley del

SNC y de la CGR, sean éstas de carácter sectorial, regional, institucional o se

regulen por cualquier otro ordenamiento organizacional.

Las sociedades de auditoría externa independientes, las cuales son designadas

por la CGR y contratadas durante un periodo determinado para realizar en las

entidades servicios de auditoría económica, financiera, de sistemas

informáticos, de medio ambiente y otros.

En concordancia con sus roles de supervisión y vigilancia, el control externo gene-

ralmente es posterior sin embargo, cuando se determine por ley o normativa expresa,

puede ser también preventivo y simultaneo sin que en ningún caso conlleve a injeren-

cia en los procesos de dirección y gerencia a cargo de la administración de la entidad,

o interferencia en el control posterior que corresponda.

Para su ejercicio, se aplican sistemas de control de legalidad, de gestión, financiero,

de resultados, de evaluación de control interno u otros que sean útiles en función a las

características de la entidad y la materia de control, pudiendo realizarse en forma in-

dividual o combinada. Asimismo, admite que se lleven a cabo inspecciones y verifi-

caciones, así como las diligencias, estudios e investigaciones necesarias para fines de

control.

Ahora bien, en cuanto los mecanismos de actuación relacionados con las contratacio-

nes públicas lo regular es que efectué un control posterior, el cual es supervisado di-

rectamente por la misma CGR.

La CGR ejerce acciones de control previo en los casos de pago de presupuestos adi-

cionales de obra por montos que excedan el 15% originalmente previsto, pagos adi-

cionales por servicios de supervisión de obras y adquisiciones bajo secreto militar.

En este punto cobra relevancia resaltar que el control externo comprende el conjunto

de políticas, normas, métodos y procedimientos técnicos, que compete aplicar a la

CGR u otro órgano del Sistema por encargo o designación de ésta, con el objeto de

supervisar, vigilar y verificar la gestión, la captación y el uso de los recursos y bienes

http://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/346d1b84-8141-4beb-9fbf-18145759213b/Ley%2BOrgánica%2Bdel%2BSistema%2BNacional%2Bde%2BControl%2By%2Bde%2Bla%2BContraloría%2BGeneral%2Bde%2Bla%2BRepública+(1).pdf?MOD=AJPERES

http://www.contraloria.gob.pe/wps/wcm/connect/346d1b84-8141-4beb-9fbf-18145759213b/Ley%2BOrgánica%2Bdel%2BSistema%2BNacional%2Bde%2BControl%2By%2Bde%2Bla%2BContraloría%2BGeneral%2Bde%2Bla%2BRepública+(1).pdf?MOD=AJPERES

http://www.contraloria.gob.pe/wps/portal/portalcgrnew/siteweb/sociedadesdeauditoria/informaciongeneral/


175

del Estado. Se realiza fundamentalmente mediante acciones de control con carácter

selectivo y posterior.

Respecto a la autonomía de los órganos del sistema se aprecia que el 50.74% (375 je-

fes de OCI) recibe retribución por sus servicios con cargo al presupuesto de la CGR y

el resto figura en la planilla de pagos de las entidades según se aprecia del siguiente

cuadro:

En este extremo, es preciso señalar que independientemente del presupuesto para el

pago, la decisión de designación recae en la CGR y en los casos que delega o encarga

el desarrollo de acciones de control en materia de contrataciones a los Órganos de

Control Institucional, la CGR no deja de cautelar directamente la actuación de los au-

ditores, lo que incluye la revisión de los informes de control, de oficio, por la CGR, la

anuencia de este organismo máximo de control, la reformulación si así lo amerita así

como indicaciones precisas para superar posibles deficiencias, de corresponder, todo

ello de conformidad con la Resolución de Contraloría Nº 354-2015-CG de fecha

5.mayo.2015 que autoriza y regula la supervisión Técnica al OCI por parte de la

CGR.

Dicho lo anterior, el aspecto financiero se reduce a un pago de planillas sin afectar la

independencia en las labores de control dada la existencia de los mecanismos de su-

pervisión y seguimiento esbozada en el párrafo precedente, lo cual disminuye todo

riesgo de parcialidad por la actuación preponderante de la misma CGR en estas accio-

nes de control posterior en materia de contrataciones.

b) Implementación de mecanismos de control interno en las diferentes

dependencias con procedimientos claramente definidos.

En primer término corresponde definir el concepto de control interno y reconocerlo

como el conjunto de acciones, actividades, planes, políticas, normas, registros, pro-

cedimientos y métodos, incluido el entorno y actitudes que desarrollan autoridades y


176

su personal a cargo, con el objetivo de prevenir posibles riesgos que afectan a una en-

tidad pública.

En cuanto a los mecanismos de Control Interno, la Ley Nº 28716, Ley de Control In-

terno de la Entidades del Estado, establece la implantación, funcionamiento, perfec-

cionamiento y evaluación del control interno en las entidades estatales, con el propó-

sito de cautelar y fortalecer los sistemas administrativos y operativos, contra los actos

y prácticas indebidas o de corrupción, propendiendo al debido y transparente logro de

los fines, objetivos y metas institucionales.

Las normas establecidas en el referido cuerpo normativo son de obligatorio cumpli-

miento por todas las entidades, siendo que la Ley N° 28716 faculta a la CGR para dic-

tar la normativa técnica de control que oriente la efectiva implantación y funciona-

miento del control interno así como su respectiva evaluación.

En virtud de dichas facultades, en noviembre de 2006 la CGR emite la Resolución de

Contraloría Nº 320-2006-CG, que contiene las NCI, las cuales fueron elaboradas en

armonía con los conceptos y enfoques modernos esbozados por las principales orga-

nizaciones mundiales especializadas sobre la materia, con aportes de instituciones y

de personas vinculadas al tema como resultado de su pre publicación en la página web

institucional, y con la siguiente estructura basada en los componentes de control re-

conocidos internacionalmente:

1. Ambiente de control

2. Evaluación de riesgos

3. Actividades de control gerencial

4. Información y comunicación

5. Supervisión

Puede afirmarse entonces que se cuenta con procedimientos claramente definidos, los

cuales, a nivel operativo, se encuentran establecidos en la “Guía para la Implementa-

ción del SCI de las entidades del Estado”, aprobada en octubre de 2008 mediante Re-

solución de Contraloría Nº 458-2008-CG.

Conviene resaltar que el SCI está a cargo de la propia entidad pública. Su implemen-

tación y funcionamiento es responsabilidad de sus autoridades, funcionarios y servi-

dores, siendo que el rol de la CGR en este aspecto es evaluar el SIC de las entidades

del Estado. Sus resultados contribuyen a fortalecer la institución, a través de las reco-

mendaciones que hace de conocimiento de la administración para las acciones condu-

centes a superar las debilidades e ineficiencias encontradas.

Asimismo, la CGR como ente rector del SCI, ha emprendido un operativo especial de

acompañamiento a 15 entidades para coadyuvar a la implementación del Control In-

terno focalizado en el proceso de contratación, en razón de que es uno de los temas


177

más sensibles en la gestión pública. Este acompañamiento apunta a fortalecer y opti-

mizar los controles en el interior de las entidades del Estado, evitando posibles riesgos

en la administración de los recursos públicos relacionados con la contratación de bie-

nes servicio u obras. En este acompañamiento se afianza la importancia de procedi-

mientos que identifiquen claramente las competencias en las contrataciones (quién),

los procedimientos y acciones que atienda riesgos en las diferentes fases de la contra-

tación (cómo) y la diligencia y concatenación oportuna de acciones (cuándo) hasta la

obtención de las prestaciones requeridas lo cual propende a la reducción de riesgos de

manejos inadecuados que luego derivan en pérdidas para el Estado y su correlato en la

calidad de bienes, servicios y obras para el usuario final que es el ciudadano.

En ese orden de ideas, la CGR viene implementando mecanismos de control interno a

nivel de entidades y, finalmente, con el objetivo de incrementar y mantener buenas

prácticas de control interno, ha logrado que se incorpore en la Ley de Presupuesto del

Sector Público 2016 una disposición expresa respecto al control interno que alcanza a

los tres niveles de gobierno así como una medida complementaria a todos los esfuer-

zos materializada en un Programa de Incentivos de la Gestión Municipal 2016 que

propone metas referida al Control Interno e incentivos económicos a quienes cumplan

con su implementación.

Como información complementaria al Plan de Incentivos a la Mejora de la Gestión y

Modernización Municipal 2016, se verifica que en el mes de diciembre de 2015, se

aprobó el Decreto Supremo N° 400-2015-EF, mediante el cual se “Aprueban los pro-

cedimientos para el cumplimiento de metas y la asignación de los recursos del Pro-

grama de Incentivos a la Mejora de la Gestión Municipal del año 2016”, en cuyos

acápites 17 y 28 se establecen metas relacionadas con la implementación del control

interno en las municipalidades. Además, en el mismo dispositivo legal se aprueban los

instructivos de evaluación correspondientes, desarrollando las actividades, especifica-

ciones, medios de verificación y puntajes de evaluación para la implementación del

control interno en el proceso de contratación pública.

El documento “Medición de la Implementación del Sistema de Control Interno en el

Estado – Año 2014” de la CGR, señala que el Índice de Implementación del Sistema

de Control Interno (IISCI) promedio es de 25, ubicado en el nivel de maduración in-

termedio, tercera escala de seis. Asimismo, se indica que las empresas estatales y los

organismos autónomos presentan un mayor nivel de implementación del sistema de

control interno; mientras que las municipalidades provinciales presentan el menor

puntaje (15 – control interno inicial).

c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y eficiente y

una mitigación efectiva del riesgo.


178

Este aspecto persigue evaluar si los mecanismos de control constituyen actividades

que propenden a la verificación y mitigación de riesgos sin afectar los incentivos para

la toma de decisiones en favor de que se concreten las adquisiciones; es decir, que el

control no conlleve a la inoperancia en la obtención de las prestaciones que se requie-

ren contratar.

En este punto, la CGR ha asumido un rol protagónico en el control interno promo-

viendo que los funcionarios tomen en cuenta las normas y riesgos en lugar de desin-

centivar la toma de decisiones por parte de estos últimos, como era la percepción en

periodos anteriores. Actualmente, puede afirmarse que no existen frenos en la toma de

decisiones por causas atribuibles al control. Sin embargo, dicho equilibrio entre la to-

ma de decisiones y la mitigación del riesgo como parte del control interno resulta muy

difícil de medir, por lo que no puede sostenerse que el criterio analizado se cumpla.

d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y ajustados al

manejo del riesgo.

Los controles específicos y periódicos del riesgo tienen directa vinculación con el ni-

vel de implementación del control interno. Con relación a ello, el artículo 6º de la Ley

28716, Ley de Control de la Entidades del Estado establece como obligación del Titu-

lar y funcionarios de cada entidad “(...) Efectuar la autoevaluación del control interno,

a fin de propender al mantenimiento y mejora continua del control interno.”

Tal como se mencionara anteriormente, la CGR concluyó una medición en los tres

niveles de gobierno respecto de la implementación del control interno durante el año

2014, lo que permitió que se obtenga el IISCI, indicador que mide el grado de imple-

mentación o madurez del SCI en las entidades del Estado. Dicho indicador fue cons-

truido en base a un cuestionario de 51 preguntas aplicadas a Jefes de OCI de 655 enti-

dades a nivel nacional de los tres niveles de gobierno. A continuación se citan algunos

resultados de la medición efectuada:

El valor promedio del IISCI 2014 es de 25 revelando un nivel de maduración

promedio (tercera escala de seis); el 34% de las entidades evaluadas tiene un

IISCI en dicho rango, un 51% tiene un puntaje de menor calificación que lo

ubica en el Control Interno inicial y en el otro extremo, sólo un 4% está en el

nivel de maduración óptimo y un 1% en el de mejora continua.

A nivel de los Componentes del Control Interno, el de Información y

Comunicación es el mejor evaluado con un IISCI de 37, luego los componentes

de Actividades de Control Gerencial y Ambiente de Control con 31, ubicados

los tres en un nivel de maduración intermedio. Asimismo, los Componentes con

menor desarrollo son Evaluación de Riesgos con 10 y supervisión con 14,

ambos en el nivel inicial.


179

Con ello se verifica que, independientemente de la progresiva evolución en la imple-

mentación del control interno en sus diferentes componentes, incluido el manejo del

riesgo, la CGR da muestras de diligencia y preocupación efectiva en la evaluación y

controles específicos y periódicos al respecto.

Criterios de Calificación:

Aunque no exista un modelo único, es importante que los principios básicos de super-

visión y control existan dentro del marco legal y regulatorio del país y que su aplica-

ción sea universal.


El sistema en el país contiene disposiciones sobre lo siguiente:

a) Mecanismos e instituciones adecuadas e independientes de

control y auditoría para supervisar la función de adquisiciones.

b) Implementación de mecanismos de control interno en las

diferentes dependencias con procedimientos claramente

definidos.

c) Un equilibrio adecuado entre una toma de decisiones oportuna y

eficiente y una mitigación efectiva del riesgo.

d) Evaluación y controles específicos y periódicos del riesgo y

ajustados al manejo del riesgo.

3

El sistema en el país cumple con los requisitos de a) más dos de los

requisitos anteriormente nombrados.

2

El sistema alcanza a) pero los controles resultan muy trabajosos y lle-

van mucho tiempo, obstaculizando así una toma de decisiones eficien-

te.

1

Los controles son imprecisos o flojos e inadecuados hasta tal punto

que existe una aplicación deficiente de las leyes y reglamentaciones y

un gran riesgo de fraude y corrupción.

0

A partir de lo señalado en los párrafos anteriores se aprecia el cumplimiento de las

buenas prácticas internacionales relacionadas con el control de las adquisiciones pú-

blicas en lo que respecta al mecanismo e instituciones independientes de control, la

existencia de mecanismos definidos en relación al control bajo la rectoría de la CGR y

la clara existencia de controles específicos y periódicos respecto a los componentes

del control interno, lo que incluye el manejo de riesgos; por lo cual se cumple con lo

señalado en (a), (b) y (d). El criterio c) referido al equilibrio entre la toma de decisio-

nes oportuna y eficiente y la mitigación efectiva del riesgo, si bien afirma una mejora

carecería de evidencias dada la dificultad en su obtención por la propia naturaleza

subjetiva del equilibrio definido como mejor práctica.

Puntaje obtenido: 2


180

Como recomendación, se propone avanzar en el diseño de indicadores cualitativos y

cuantitativos que contemplen el análisis de factores que influyen en la actuación dili-

gente de las entidades y/o la posible inacción en materia de contrataciones y si estas

circunstancias tendrían correlación con las actuaciones de control ya sea de los OCIs,

los auditores externos o la misma CGR.

Sub-indicador 9 (b).- La aplicación y el seguimiento de los hallazgos y recomen-

daciones del marco de control proporcionan un entorno que

favorece el cumplimiento

En este sub-indicador se evalúa si en el sistema se cumple lo siguiente:

- Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y las

recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de los seis meses

de la presentación del informe de los auditores.

Diagnóstico del criterio:

Como premisa para evaluar la frecuencia de auditorías, corresponde señalar que el

literal h) del artículo 22° de la Ley Orgánica del SNC establece como atribución de la

CGR aprobar el Plan Nacional de Control y los Planes Anuales de Control de las en-

tidades siendo que para los años 2014 y 2015, mediante Resolución de Contraloría

N° 440-2013-CG emitida el 27.dic.2013 y mediante Resolución de Contraloría N°

598-2014-CG emitida el 26.dic.2014 se aprobaron los planes de control para un mí-

nimo de 415 y 624 entidades respectivamente, siendo relevante precisar que la CGR

prioriza sus acciones de control sobre las Entidades que concentran la mayor cantidad

de recursos públicos así como aquellas que fueron materia de denuncias públicas y

por ello, durante la ejecución del plan anual de control de acciones de control poste-

rior generalmente se incrementa el número entidades auditadas pudiendo inclusive

ejecutarse más de una auditoria en una misma entidad. En lo que concierne a contra-

taciones públicas, el tipo de acción de control más frecuente es el examen especial y

la auditoría de cumplimiento.

A continuación se presenta la cantidad de entidades auditadas y el total de acciones de

control posterior ejecutadas al cierre de los años 2014 y 2015 que muestra el desagre-

gado por tipo de servicio de control según la base de datos del Sistema de Control

Gubernamental y el Sistema Integrado de Control de Auditorias:


181

SERVICIOS DE CONTROL CONCLUI-

DOS 2014 – 2015 Entidades Auditadas # Acciones Control

Año 2014 Año 2015 Acciones 2014 Acciones 2015

Total CONTROL POSTERIOR 848 840 2443 2571

Examen Especial 789 392 1962 588

Auditoría de Cumplimiento 0 699 0 1583

Auditoría Financiera 374 320 474 394

Auditoría de Gestión 5 0 6 0

Auditoría de Desempeño 1 5 1 6

A partir de la información proporcionada por la CGR puede inferirse que la relación

entre las acciones de control relacionadas con contrataciones públicas, exámenes es-

peciales y auditorías de desempeño, y el número de entidades auditadas en estos tipos

de acciones de control es superior a 1 lo que indica que se efectúa más de una acción

y dicha relación se mantiene en los dos años reportados, es decir, se desprende que se

realizan auditorías internas y externas al menos una vez por año en las entidades foca-

lizadas.

De otro lado, en lo que respecta a las recomendaciones de control, el literal b) del ar-

tículo 15º de la ley Orgánica del SNC, establece que es atribución del SNC formular

oportunamente recomendaciones para mejorar la capacidad y eficiencia de las entida-

des en la toma de sus decisiones y en el manejo de sus recursos, así como los proce-

dimientos y operaciones que emplean en su accionar, a fin de optimizar sus sistemas

administrativos, de gestión y de control interno.

En concordancia con estas atribuciones la Normas de Auditoria Gubernamental (vi-

gente hasta el 12 de mayo de 2014) y luego la Directiva de la Auditoria de Cumpli-

miento aprobada mediante Resolución de Contraloría N° 473-2014-CG, vigente ac-

tualmente, señalan que como resultado de las auditorias que ejecuten los Órganos del

Sistema de Control emiten los informes respectivos, que contiene el desarrollo de las

observaciones o de las irregularidades detectadas en la auditoria y las respectivas re-

comendaciones. En cuanto a la cantidad de recomendaciones por informe, no existe

una muestra que permita evaluar un promedio, media o tendencias del número de re-

comendaciones, sin embargo, de las conversaciones sostenidas nos afirmaron que por

lo general se realizan entre 6 a 8 recomendaciones, por lo que, para las estimaciones

consecuentes consideramos el número exacto de 7 recomendaciones, lo que incluye

las recomendaciones para corregir desviaciones, recomendaciones de medidas de con-

trol interno para optimizar la gestión, y recomendaciones de deslinde de responsabili-

dades o inicio de procedimiento administrativo sancionador.

Dichas recomendaciones se presentan en los siguientes casos: En el caso de observa-

ciones con señalamiento de presuntas responsabilidades administrativas funcionales

de los hechos revelados en el Informe, que no se encuentren sujetos a la potestad san-

cionadora de la CGR, se recomienda a la entidad auditada que disponga su procesa-


182

miento y la aplicación de las sanciones correspondientes, conforme al marco legal

aplicable y en caso contrario, se incluye una recomendación para su procesamiento en

el órgano respectivo, debiendo señalarse expresamente la competencia legal exclusiva

y el impedimento subsecuente de la entidad para disponer el deslinde de responsabili-

dad por los mismos hechos, lo que deberá ser puesto en conocimiento del titular de la

entidad auditada.

La Directiva Nº 014-2000-CG/B150, modificada con R.C. N° 302-2015-CG, emitida

por la CGR el 7 de octubre de 2015, tiene como objetivo establecer los procedimien-

tos para la verificación y seguimiento de la implementación de las recomendaciones

contenidas en los informes resultantes de las acciones de control efectuadas por los

órganos conformantes del SNC y de las Sociedades de Auditoría designadas y contra-

tadas y además constituye las pautas para el seguimiento de los procesos judiciales

derivados de las acciones de control efectuadas por los órganos conformantes del

SNC y de las Sociedades de Auditoría designadas y contratadas.

La referida Directiva establece lineamientos puntuales para la verificación, segui-

miento y registro de las medidas correctivas dispuestas por el Titular de la entidad que

aseguren la implementación de las recomendaciones contenidas en los informes emi-

tidos por los órganos conformantes del SNC.

En cuanto a la atención que brindan las entidades respecto de las recomendaciones de

control, según lo informado por la CGR, el inicio de la implementación de recomen-

daciones no supera un año dada la responsabilidad que conlleva para el funcionario a

quien se le dirige la recomendación. Ahora bien, respecto al seguimiento de la imple-

mentación, los OCIs a nivel nacional reportan el cambio de estado de las recomenda-

ciones (concluidas, en proceso, pendientes) sin embargo, dado que las implementa-

ciones son progresivas, el detalle de plazos por entidad auditada se gestiona en la es-

fera del OCI mientras que los reportes macro del estado por tipo de informe de con-

trol, se consolida en la CGR.

En el siguiente cuadro se aprecia que en el periodo 2009 – 2015 se han formulado

85,627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo del 2016 es el siguiente:


183

Reporte al 31 de marzo del 2016

2009-2015

INFORME ESPECIAL

Concluido 3,140

En proceso 466

Pendiente 1,309

sub total 1 4,915

INFORME ADMINISTRATIVO

Implementada 39,903

En proceso 19,593

Retomada 1,191

Pendiente 16,839

No apl icable 3,186

sub total 2 80,712

TOTAL GENERAL 85,627

TIPO INFORME

Fuente: Base de datos de la CGR

Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en más de

un año, y considerando el reporte brindado por la CGR sobre la cantidad de entidades

auditadas y el total de acciones de control posterior ejecutadas al cierre de los años

2014 y 2015, así como el reporte del estado de las recomendaciones, se tienen en con-

sideración tres aspectos:

Número promedio de informes al año (control posterior adquisiciones): 2,507

Número de recomendaciones por informe: 7

Número de recomendaciones pendientes en los últimos 7 años: 18,138

Así se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 años, 18,138 se en-

cuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control

relacionados con adquisiciones públicas recaen en servicios de control posterior, los

cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomen-

daciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549

recomendaciones por año.

A partir de dicha información resulta razonable inferir que de las recomendaciones

registradas como pendientes de atención al 31 de marzo 2016 – 18,138 – un 96.7%

(17,549) serían recomendaciones generadas en el año anterior y por ende se encontra-

rían dentro del plazo de atención de un año; mientras que el 3.3 % (589) sería el nivel

de recomendaciones que se atienden por más de un año.

Criterios de Calificación

El propósito de este indicador es revisar en qué medida se implementan dentro de un

plazo razonable las recomendaciones de auditoría interna y externa. Esto puede ex-


184

presarse como porcentaje de las recomendaciones implementadas dentro de los seis

meses, el año, transcurrido más de un año o nunca.


Se realizan auditorías internas o externas al menos una vez por año y

las recomendaciones hallan una respuesta o se implementan dentro de

los seis meses de la presentación del informe de los auditores.

3

Las auditorías se realizan todos los años pero la respuesta a las reco-

mendaciones de los auditores o su implementación llevan hasta un

año.

2

Las auditorías se realizan en forma anual pero las recomendaciones

rara vez se implementan o encuentran una respuesta.

1

Las auditorías se realizan en forma esporádica y, en general, no se im-

plementan sus recomendaciones.

0

A partir de lo señalado en los párrafos precedentes se cumpliría con la periodicidad de

realización de auditorías al menos una vez por año y se aprecia que la respuesta a las

recomendaciones, si bien puede mejorarse, es materia de seguimiento por parte del

SNC de modo que se logren avances en la eficiencia y legalidad del uso de recursos

públicos. Cabe precisar que a partir de la información reportada por la CGR se ha lo-

grado obtener el indicador sobre el porcentaje de implementación de recomendacio-

nes.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere a la CGR que optimice la formulación y esperada

implementación de recomendaciones de control en dos aspectos: la claridad y aserti-

vidad en la formulación de recomendaciones y por otro lado, la inclusión de la varia-

ble “duración de la implementación” en sus controles.

Sub-indicador 9 (c) – El sistema de control interno brinda información oportuna

sobre cumplimiento a fin de permitir las acciones de gestión.

En este sub-indicador se evalúa si se cumplen las siguientes disposiciones clave:

a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir

problemas a la gerencia según la urgencia que tengan.

b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.

c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.


185

Diagnóstico de los criterios

a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir pro-

blemas a la gerencia según la urgencia que tengan.

En el ordenamiento nacional, no existe una “unidad de control interno” como lo de-

nominarían algunos países pues según la “Guía para la Implementación del Sistema

de Control Interno de las entidades del Estado” se prevé la conformación de un Comi-

té en cada Entidad, el cual es el encargado de efectuar la sensibilización, orientacio-

nes, diagnósticos internos, y apoyo en el establecimiento y seguimiento de planes de

control interno en consideración a riesgos de la gestión, de modo que las medidas a

implementarse, progresivamente, formen parte de las decisiones internas en los dife-

rentes niveles de la Entidad.

Ahora bien, cabe señalar que en enero de 2015 la CGR, a través del Departamento de

Control Interno de la Gerencia de Estudios y Gestión Pública elaboró herramientas

escritas como parte de una estrategia para fortalecer el control interno en las entidades

del Estado, de conformidad con las responsabilidades que le otorga la Ley N° 28716,

Ley de Control Interno de las entidades del Estado. Dichas herramientas escritas in-

cluyen materiales que sensibilizan a las entidades sobre el valor agregado del control

interno, materiales de capacitación, lista de chequeos de autodiagnóstico y formatos

de seguimiento y evaluación, todo lo cual se ha generado en función de los siguientes

ejes y componentes:

El componente “Acompañamiento a entidades piloto” tiene como objetivo que, a tra-

vés del acompañamiento de la CGR, un grupo de entidades de los tres niveles de go-

bierno implementen sus controles internos en el proceso de contratación pública,

promoviendo de esta manera la institucionalización el control interno en estas entida-

des; además de identificar y, sobretodo, documentar buenas prácticas y experiencias

que sirvan de insumo para retroalimentar los productos y herramientas de control in-


186

terno (normativa existente, lenguaje, gradualidad de la implementación) de la estrate-

gia.

En ese sentido, la estrategia define además que el acompañamiento de control interno

se focalice en el proceso de contratación pública y cuenta con el compromiso y volun-

tad de acción de las entidades seleccionadas. El período de acompañamiento abarca

un plazo aproximado de ocho meses.

Como resultado de la utilización y/o aplicación del material escrito generado se tienen

los siguientes resultados:

Equipos directivos sensibilizados y personal logístico capacitado en control in-

terno.

Entidades que actualizaron o emitieron sus documentos de formalización del

compromiso de implementación del control interno (actas de compromisos y

comités de control interno)

Entidades que lograron identificar sus riesgos y brechas en el proceso de contra-

tación pública, a través de la herramienta de control interno proporcionada por

la CGR, y producto de ello emitieron lineamientos y protocolos formales para la

mitigación de los mismos.

Entidades que van generando experiencia y cultura de control interno al interior

de sus organizaciones.

Ahora bien, en mayo del año 2016 la CGR ha aprobado la Directiva N° 013-2016-

CG/GPROD “Implementación del Sistema de Control Interno en las Entidades del

Estado”, a fin de: i) regular el modelo y los plazos para la implementación del SCI

que deben realizar las entidades del Estado en los tres niveles de gobierno, ii) medir el

nivel de madurez del SCI con base a la información que deben registrar las entidades

de todos los niveles de gobierno a través del aplicativo informático Seguimiento y

Evaluación del SCI. Asimismo, establece los plazos máximos en los que cada entidad

debe implementar su SCI, en función al nivel de gobierno, fase y etapa de implemen-

tación.

b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.

En cuanto a los reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año, como lo he-

mos señalado precedentemente, el SCI se debe realizar dentro de cada Entidad en los

tres niveles de gobierno, siendo que, en el año 2016 mediante la Directiva N° 013-

2016-CG/GPROD se prevé una fase de evaluación la cual debe ser permanente y se

acompaña la evolución de las fases de planificación y ejecución, con la finalidad de

retroalimentar el proceso de implementación para la mejora continua del SCI de la

entidad.

Así, en la fase de evaluación se deben efectuar “Reportes de evaluación y mejora con-

tinua”, lo cual comprende las actividades enfocadas a viabilizar la evaluación periódi-


187

ca de la implementación del SCI, así como su mejora continua y difusión de los logros

alcanzados al interior de la entidad, para ello se deben realizar las siguientes activida-

des:

“Elaborar reportes de evaluación respecto a la Implementación del SCI”, para

ello se considera que en la fase de planificación, el Comité de cada entidad ela-

bora un reporte de evaluación al término de cada una de sus etapas, en la fase de

ejecución se elabora reportes de evaluación trimestral de la implementación del

plan de trabajo.

Los reportes de evaluación de las fases de planificación y ejecución, visados y

suscritos por cada miembro del Comité, se remiten al Titular de la entidad a fi n

de que tome conocimiento del estado situacional y disponga de las acciones que

correspondan.

“Elaborar un informe final”, al término del plazo de implementación del SCI, el

Comité de cada entidad elabora un informe final que recoja la información del

proceso de implementación del SCI de la entidad

Igualmente, el informe final visado y suscrito por cada miembro del Comité, se

remite al Titular de la entidad para que tome conocimiento de la implementa-

ción y garantice la continuidad del Control Interno en la entidad.

c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.

Dado que la Directiva N° 013-2016-CG/GPROD recién ha sido aprobada por la CGR

a mediados del año 2016 no se cuenta con información que permitan evaluar el cum-

plimiento de la periodicidad sobre las implementación de las recomendaciones de

control interno que se realicen dentro de cada Entidad.

Sin embargo, es preciso señalar que la referida Directiva establece plazos para que las

Entidades implementen sus sistemas de control interno, según el siguiente detalle:


188


Deben establecerse las siguientes disposiciones clave:

(a) Normas escritas para la unidad de control interno a fin de transmitir

problemas a la gerencia según la urgencia que tengan.

(b) Reportes periódicos a la gerencia a través de todo el año.

(c) Cumplimiento de la periodicidad establecida y de las normas escritas.


Se cumplen todos los requisitos enumerados arriba de la (a) hasta la (c). 3

Se cumplen con los requisitos de (b) más una de los restantes. 2

Solamente se cumple con el requisito de (a). 1

No existe un sistema de control interno operativo. 0

De lo expuesto se desprende que existen normas escritas que regulan el control in-

terno, así como documentación generada por la CGR, a través de su programa de

acompañamiento, lo cual incluye disposiciones sobre reportes periódicos en la plani-

ficación (al término de cada etapa) y ejecución (trimestralmente), así como un infor-

me final, por lo que se verifican disposiciones que dan cuenta de las mejores prácticas

señaladas en los literales a) y b), sin embargo, dado que la Directiva N° 013-2016-


189

CG/GPROD ha sido aprobada en el mes de mayo del 2016, no se cuenta con informa-

ción que permita verificar el cumplimiento aludido en el literal c).

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere que la CGR que en coordinación con el Ministerio

de Economía y Finanzas y el OSCE, desarrollen sinergias con miras a aprobar ins-

trumentos consensuados que fortalezca el sistema de control interno sobre la base de

la identificación, medición y sistematización de mejores prácticas en favor de las ac-

ciones de gestión.

Sub indicador 9 (d) – Los sistemas de control internos se encuentran suficiente-

mente definidos como para permitir la realización de audito-

rías de desempeño

El presente indicador está orientado a evaluar la existencia de políticas, procedi-

mientos o lineamientos de control interno en las Entidades, que sirvan de pauta para

la realización de auditorías de desempeño.

En este Sub-indicador se evalúa la existencia de Procedimientos de control interno lo

que incluye un manual que establece los requisitos para esta actividad y está a dispo-

sición de todo el personal

Diagnóstico de los criterios:

En primer lugar cabe mencionar que de conformidad con el artículo 7° de la Ley N°

27785, Ley del SNC y de la CGR, el Control Interno:

i) Se encuentra en el ámbito de cada Entidad sujeta a control y comprende

acciones de cautela previa, simultánea y de verificación posterior con la

finalidad que la gestión de sus recursos, bienes y operaciones se efectúe

correcta y eficientemente;

ii) El control interno previo y simultáneo compete exclusivamente a las

autoridades, funcionarios y servidores públicos de las entidades como

responsabilidad propia de las funciones que le son inherentes, en tanto que el

control interno posterior es ejercido por los responsables superiores del

servidor o funcionario ejecutor, así como por el OCI según sus planes y

programas anuales;

iii) Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar el

funcionamiento y confiabilidad del control interno, estando obligado a definir


190

las políticas institucionales en los planes y/o programas anuales que se

formulen al respecto.

En ese contexto, se expidió la Ley N° 28716, Ley del Control Interno de las Entidades

del Estado, que define al SCI y sus componentes, así como la obligatoriedad de las

Entidades de implantar un control interno en sus procesos, actividades, recursos, ope-

raciones y actos institucionales, orientando su ejecución a la promoción y optimiza-

ción de la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las operaciones de la En-

tidad y el cuidado y resguardo de los recursos y bienes del Estado.

Respecto a los procedimientos de control interno en las Entidades, lo que incluye ma-

nuales de control interno en las Entidades a disposición de su personal corresponde

señalar que la citada Ley del Control Interno de las Entidades del Estado, en su artícu-

lo 10° dispone que la CGR, con arreglo a lo establecido en el artículo 14°84 de la Ley

N° 27785, dicta la normativa técnica de control que oriente la efectiva implantación y

funcionamiento del control interno en las Entidades del Estado, así como su respecti-

va evaluación85.

En ese contexto, con Resolución de Contraloría General N° 458-2008-CG del 28 de

octubre de 2008, se aprobó la Guía para la implementación del SCI de las Entidades

del Estado, cuyo objetivo principal es el de proveer de lineamientos, herramientas y

métodos a las Entidades del Estado para la implementación de los componentes que

conforman el SCI establecido en las NCI.

Cabe mencionar que mediante Decreto de Urgencia N° 067-2009 de fecha 22 de junio

de 2009 se modificó el artículo 10° de la citada Ley N° 28716, señalando entre otros

que la implementación del SCI será de aplicación progresiva teniendo en cuenta la

naturaleza de las funciones de las entidades así como la disponibilidad de los recur-

sos presupuestales.

A partir de lo reseñado, cobra relevancia la Guía para la Implementación del SCI de

las entidades del Estado aprobada con Resolución de Contraloría General N° 458-

2008-CG en la medida que ofrece una estructura y metodología enunciativa mas no

limitativa, que sirve de marco de referencia para que las entidades desarrollen la im-

plementación de su SCI de manera homogénea en lo general y de acuerdo con su na-

turaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribuciones, circunstancias,

84 En el artículo 14° de la Ley N° 27785, se dispone que “El ejercicio del control gubernamental por

el Sistema en las entidades, se efectúa bajo la autoridad normativa y funcional de la Contraloría

General, la que establece los lineamientos, disposiciones y procedimientos técnicos correspondien-

tes a su proceso, en función a la naturaleza y/o especialización de dichas entidades, las modalida-

des de control aplicables y los objetivos trazados para su ejecución.”

85 Mediante la promulgación de la Ley Nº 29743 se modificó el cuarto párrafo del mencionado ar-

tículo 10° de la Ley N° 28716, indicándose que la competencia normativa de la CGR, tomaría en

cuenta la naturaleza de las funciones de las entidades, proyectos de inversión actividades y pro-

gramas sociales que estas administran. Asimismo, se derogaron los artículos 2 y 3 del Decreto de

urgencia 067- 2009.


191

presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de automatización que le co-

rresponde a cada entidad pública en lo particular.

De acuerdo a lo dispuesto en la mencionada Guía, la implantación del SCI, compren-

de tres (03) fases, las cuales a su vez comprenden un conjunto de actividades que

enunciamos a continuación:

Ase Actividades Documentos de acreditación Planificación Compromiso de la Alta Dirección Acta de compromiso Constitución del Comité

Diagnóstico Programa de trabajo

Recopilación de información

Análisis de información

Análisis Normativo

Identificación de debilidades y fortalezas

Informe de Diagnóstico Plan de Trabajo Descripción de actividades y cronograma

Desarrollo del Plan de Trabajo Ejecución Implementación a Nivel de Entidad

Implementación a Nivel de Procesos

Evaluación Evaluación del Proceso de Implemen-

tación

Criterios de calificación Puntaje

Existen procedimientos de control internos lo que incluye un manual que

establece los requisitos para esta actividad y está a disposición de todo el

personal.

3

Existen procedimientos de control internos pero hay omisiones o prácti-

cas que necesitan de ciertas mejoras.

2

Existen procedimientos pero su cumplimiento es disparejo. 1

El sistema de control interno está definido en forma deficiente o directa-

mente no existe.

0

De lo expuesto se desprende que existen normas procedimientos y guías para la im-

plementación de sistemas de control interno en las Entidades siendo que la guía apro-

bada por la CGR resalta, como fundamento del ambiente de control en las entidades,

la difusión y participación del personal de manera transversal en la implementación y

consolidación del control interno. Por otro lado, considerando que la implementación

y su medición es progresiva teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones de las

Entidades, no se puede afirmar que su cumplimiento es disparejo ni deficiente.

Además de ello, conviene destacar que a mediados del año 2016 la CGR a través de la

Directiva N° 013-2016-CG/GPROD ha establecido plazos para que las Entidades im-

plementen su SCI, a partir de lo cual, posteriormente podrían recabarse información

sobre las entidades que cuente con procedimientos de control interno.

Puntaje obtenido: 2


192

Como recomendación se sugiere a la CGR que en coordinación con el OSCE elabore

un manual de control interno en materia de adquisiciones públicas y se difunda en los

tres niveles de gobierno para las adecuaciones institucionales que sean pertinentes pa-

ra que se cuente con un instrumento que permita desarrollar el control externo de

desempeño en materia de adquisiciones públicas.

Sub indicador 9 (e).- Los auditores se encuentran lo suficientemente informados

sobre los requisitos de adquisiciones y los sistemas de control

para realizar auditorías de calidad que contribuyan al cum-

plimiento

El objetivo de este sub indicador es confirmar que existe un sistema para asegurar

que los auditores que verifican cuestiones de adquisiciones reciban el entrenamiento

adecuado o sean seleccionados siguiendo criterios que exijan que explícitamente de-

muestren suficientes conocimientos sobre el tema. En general, los auditores deben

recibir capacitación formal sobre los requisitos para las adquisiciones, los princi-

pios, las operaciones, las leyes, reglamentaciones y procesos. De lo contrario, deben

tener amplia experiencia en adquisiciones públicas o recibir el apoyo de especialistas

o consultores en el tema.

Los criterios a evaluar en el presente sub indicador son:

a) Existencia de un programa para capacitar a los auditores internos y externos

a fin de asegurar que estén bien versados en los principios relacionados con

las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentaciones.

b) La selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre el

tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones.

Análisis de cada uno de los criterios:

a) Programa de capacitación de los auditores relacionado con las

adquisiciones

Al respecto, conforme a lo dispuesto en el literal e) del artículo 22 de la Ley N° 27785

la CGR tiene como atribución fortalecer a los OCI con personal calificado para el

cumplimiento de sus fines, siendo que el personal que realiza las auditorias antes de

dar inicio a los servicios de control debe encontrarse capacitado en las materias co-

rrespondientes de acuerdo a los programas de capacitación de la Escuela Nacional de

Control.

Bajo ese contexto, no existiría una brecha entre personal que se encuentre debidamen-

te capacitado y aquel que no, sin embargo, si existen oportunidades de mejora en

cuenta al mejoramiento continuo, de orden temático, del programa de capacitación.

Adicionalmente, la CGR ha proporcionado información del Programa de Capacitación

que se brinda a los auditores a través de la Escuela Nacional de Control, capacitación


193

que si bien es de carácter integral, comprende materias específicas de contrataciones

públicas, como puede apreciarse a continuación:

(MEBA

Objetivos: Malla Curricular:

Brindar entrenamiento básico a los auditores

de la CGR en el ejercicio del control guberna-

mental, gestión pública y desarrollo de habili-

dades, en el marco de las políticas y lineamien-

tos estratégicos de la CGR.

Reforzar las competencias de los auditores y

profesionales de la CGR en el ejercicio del

control gubernamental, principalmente de

aquellos que laboran en las ORC en el interior

del país.

Comprende, entre otros, el Curso Contrataciones

del Estado con 34 horas lectivas, con el siguiente

temario:

4. Actos preparatorios

5. Procesos de Selección

6. Modalidades Especiales de Selección

7. Ejecución Contractual de Bienes y Servicios

8. Solución de Controversias

9. SEACE y Contrataciones Electrónicas

Asimismo, comprende dos talleres de 8 horas

lectivas cada uno, respecto de:

Auditoría a los Procesos de Contrataciones

Auditoría de Obras Públicas

PAB-AC 1. Fortalecer la labor del auditor para que las

acciones de control logren los resultados espe-

rados por La CGR.

2. Desarrollar las competencias de los auditores a

fin de contribuir a la mejora de su desempeño

laboral a través de la puesta en práctica de las

técnicas de la auditoría de cumplimiento.

Comprende, entre otros, un curso de 26 horas

académicas de Contrataciones del Estado

(PAI-AC Proporcionar a sus participantes un plan de capa-

citación del más alto nivel académico y profesio-

nal, que les permita lograr una formación integral.

Para ello, busca desde una perspectiva práctica,

fortalecer el desarrollo de competencias a través

de la aplicación de la teoría en su quehacer labo-

ral, transfiriendo sus logros de aprendizaje para el

cumplimiento de las metas institucionales:

1. Fortalecer la labor del auditor para que las

acciones de control logren los resultados espe-

rados por La CGR.

2. Desarrollar las competencias de los auditores a

fin de contribuir a la mejora de su desempeño

laboral a través de la puesta en práctica de las

técnicas de la auditoría de cumplimiento.

Comprende, entre otros, un Taller de Casuística

de Contrataciones del Estado de 16 horas acadé-

micas

Finalmente, la CGR ha proporcionado la siguiente estadística de la Escuela Nacional

de Control, respecto de las capacitaciones que han recibido los auditores en materia de

adquisiciones:


194

b) La selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados sobre

el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones

Sobre el particular, de conformidad con el artículo 19° de la Ley N° 27785, Ley Or-

gánica del SNC, modificada por Ley N° 28557, respecto de la designación de los in-

tegrantes de los Órganos de Auditoría Interna, en primer lugar cabe mencionar que:

i) La CGR, aplicando el principio de carácter técnico y especializado del

control, nombra mediante concurso público de méritos a los Jefes de los

Órganos de Auditoría Interna, y hasta un veinticinco por ciento (25%) de

los mismos, por designación directa del personal profesional de la CGR.

ii) Los Jefes de los Órganos de Auditoría Interna pueden ser trasladados a otra

plaza por necesidad del servicio.

iii) La CGR regula la separación definitiva del Jefe del Órgano de Auditoria

Interna de acuerdo a las causales, procedimientos e incompatibilidades que

establezca para tal efecto.

Ahora bien, en cuanto al hecho que quienes realizan las auditorías de adquisiciones

tengan conocimientos adecuados sobre el tema como condición para realizarlas, es

pertinente mencionar que las Normas Generales de Control Gubernamental, aproba-

das con Resolución de Contraloría N° 273-2014-CG del 12 de mayo de 2014, en

cuanto al entrenamiento y competencia del personal que realiza servicios de control,

establece como premisa que el personal del Sistema debe poseer entrenamiento pro-

fesional especializado y actualizado, así como contar con la competencia necesaria

para el apropiado desarrollo del control gubernamental, propendiéndose a la mejora

continua de su calidad profesional. En ese sentido, cuando se selecciona a los audito-

res que integraran los comités de auditoría en materia de adquisiciones, se requiere

que haya aprobado previamente los cursos de la Escuela Nacional de Control (MEBA,

PAB-AC, PAI-AC), sin perjuicio de que ante casos atípicos y/o complejos se recurra

al apoyo de especialistas en adquisiciones públicas o al mismo OSCE.


195


Existe un programa establecido para capacitar a los auditores internos y

externos a fin de asegurar que estén bien versados en los principios rela-

cionados con las adquisiciones, las operaciones, las leyes y reglamentacio-

nes; y la selección de auditores exige que tengan conocimientos adecuados

sobre el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones.

3

En el caso que los auditores adolezcan de conocimiento específico sobre

adquisiciones, los mismos reciben el apoyo de especialistas o consultores

en contrataciones.

2

Existe un requisito de que los auditores tengan conocimientos generales

sobre los principios relacionados con las adquisiciones, sus operaciones,

leyes y reglamentaciones que las rigen pero no reciben en general el apoyo

de especialistas en adquisiciones.

1

No existe la exigencia de que los auditores tengan conocimientos sobre

adquisiciones y no hay un programa formal de capacitación y ningún so-

porte técnico para los auditores.

0

A partir de la información proporcionada por la CGR se desprende que desde el año

2009, a través de su Escuela Nacional de Control, aquella viene brindando capacita-

ción a los integrantes de los OCI’s a fin que estos cuenten con los conocimientos ade-

cuados sobre el tema como condición para realizar las auditorías de adquisiciones. En

cuanto al procedimiento de selección de quienes lideran los órganos de auditoría in-

terna, a través de una disposición con rango de Ley se estipula que la selección se rea-

liza a través de un concurso de méritos que se desarrolla con carácter técnico y espe-

cializado, siendo que para realizar servicios de control, aquellos que realizan esta la-

bor debe contar con el entrenamiento y competencias suficientes en las materias audi-

tadas, entre ellas, la de contrataciones públicas.

Puntaje obtenido: 3


196

Indicador 10.- Eficiencia del mecanismo de apelaciones

Bajo este indicador se evalúa detalladamente una gama de temas específicos que con-

tribuyen a la eficiencia de los mecanismos de apelación y elevación de observaciones,

ya que esto ayuda a tener un entorno que favorezca la salud del sistema de contrata-

ciones públicas. Se calificarán cinco sub-indicadores.

Para efectos del presente indicador, se desarrollarán los mecanismos previstos en la

normativa de contrataciones para ejercer el derecho de su revisión, respecto al con-

tenido de las Bases (elevación de observaciones) y respecto a las actuaciones de la

Entidad impugnables (recursos de apelación).

En los referidos mecanismos el OSCE interviene de la siguiente manera:

a. Pronunciamiento respecto de Bases elevadas: Dentro de los 3 días hábiles

siguientes de la notificación del pliego absolutorio de observaciones formuladas

los participantes pueden solicitar que los actuados del proceso sean elevados al

OSCE para la emisión del pronunciamiento de OSCE.

La Dirección de Supervisión del OSCE debe revisar los actuados del proceso para

la emisión del Pronunciamiento correspondiente en un plazo máximo de diez días

hábiles, siendo de cumplimiento obligatorio y no puede ser impugnado en ninguna

otra vía.

b. Resolución respecto de Recurso de apelación: Las discrepancias que surjan entre la

Entidad y los participantes o postores en un proceso de selección solamente podrán

dar lugar a la interposición del recurso de apelación, a través del cual se pueden

impugnar los actos dictados desde la convocatoria hasta antes de la celebración del

contrato.

A través de este mecanismo no se pueden impugnar las Bases ni su integración.

El Tribunal de OSCE es competente para conocer los recursos de apelación que se

interpongan sobre los procesos de selección de Adjudicación Directa Pública, Con-

curso Público, Adjudicación Directa Pública y Adjudicación de Menor Cuantía deri-

vada de los procesos antes mencionados. En cuanto a los procesos de selección de

Adjudicación Directa Selectiva y Adjudicación de Menor Cuantía, el recurso de ape-

lación se presenta ante la Entidad que convocó el proceso.

Es preciso señalar que si bien en el contenido de los sub indicadores se hace referen-

cia al término “quejas”, el desarrollo de los aspectos a tratar en el presente caso se en-

cuentran referidos a los mecanismos de revisión previstos en la normativa de contra-


197

taciones, pues las quejas en la norma nacional tienen otra connotación, alcance y pro-

cedimiento.

Sub indicador 10 (a).- Las decisiones se discuten sobre la base de la información

disponible y la decisión final puede ser revisada y tomada

por un ente (o autoridad) con capacidad de exigir su cum-

plimiento conforme a las leyes.


a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes

han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una

decisión final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación.

b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones

del ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo

cumplimiento puede exigirse.

c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y

toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de adquisiciones.


a) Evaluación de la información disponible para la toma de decisiones

Respecto de las bases elevadas, las Entidades remiten al OSCE los actuados del pro-

ceso de selección de acuerdo a los requisitos del TUPA del OSCE, siendo la Unidad

de Tramite Documentario la encargada de recibir y verificar el cumplimiento de los

requisitos exigidos.

Para la emisión del Pronunciamiento la Dirección de Supervisión del OSCE revisa la

toda la información remitida por Entidad. En atención al contenido de las solicitud(es)

de elevación de observaciones se determinan los aspectos que serán tratados en el

Pronunciamiento, para ello se analiza los aspectos cuestionados por los participantes y

los argumentos esbozados por la Entidad, a fin que el OSCE se pronuncie y disponga,

de ser el caso, los aspectos que la Entidad deberá considerar en el desarrollo de la

contratación (integración de Bases).

A efectos que el OSCE se pronuncie sobre los aspectos cuestionados por los partici-

pantes se cumple con evaluar la información disponible, con lo cual se valoran los

argumentos e intereses de ambas partes, siendo que las decisiones que se adoptan se

encuentran orientadas a velar que en los documentos de licitación no se establezcan

condiciones o exigencias que restrinjan innecesariamente la competencia de postores.


198

Respecto del recurso de apelación, al momento de la presentación del recurso, se veri-

fica en mesa de partes del Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante Tribu-

nal, que éste cumpla con todos los requisitos de admisibilidad, fundamentalmente re-

quisitos documentales. Verificado el cumplimiento de estos requisitos se admite el

recurso, registrándose su ingreso en el SEACE, luego la Secretaría del Tribunal corre

traslado a la Entidad convocante respecto al recurso presentado, para que remita el

expediente de contratación del procedimiento de selección que ha sido impugnado, de

tal manera que el Tribunal tenga los elementos necesarios para resolver el recurso in-

terpuesto. Al respecto, la normativa establece la obligación de la Entidad de remitir el

expediente completo, según lo previsto en los incisos 2) y 3) del artículo 116 del Re-

glamento.

Remitida la información por parte de la Entidad, se verifica que ésta haya notificado

de la apelación a aquellos que serían los afectados con la interposición del recurso, lo

que incluye al tercero administrado (ganador de la Buena Pro) para que puedan mani-

festar (absolución del recurso), de ser el caso, lo que corresponda a su derecho. Con o

sin la absolución antes indicada, el expediente es remitido a la Sala correspondiente

del Tribunal, la misma que es asignada de forma aleatoria por el Sistema del Tribunal.

La Sala, a efectos de tomar una decisión acorde a derecho, se asegura que se cuente

con toda la información necesaria para resolver el recurso interpuesto, en caso consi-

dere que ésta es insuficiente, se pide mayor información a la Entidad o a terceros

(usualmente otras entidades rectoras en la actividad vinculada con el objeto del proce-

dimiento de selección; al área usuaria de la propia Entidad, cuando el motivo de la

apelación está vinculado con el requerimiento formulado por dicha área; a otras per-

sonas naturales o jurídicas cuando es necesario verificar la veracidad de la documen-

tación expedida por ellas, se solicita opinión o información que tenga otro organismo

o autoridad especializada, entre otras). En este período también se realiza la audiencia

pública, en la cual se escuchará los informes orales de las partes involucradas en el

recurso interpuesto (por lo general, impugnante, tercero administrado y Entidad),

cuando alguna de las partes lo hubiera solicitado o cuando el Tribunal considere con-

veniente su convocatoria.

Con toda la información necesaria y pertinente que le permita tomar una correcta de-

cisión, lo que incluye la valoración de las pruebas aportadas o gestionadas por el pro-

pio Tribunal, se declara que el expediente se encuentra listo para resolver, debiendo la

Sala emitir su pronunciamiento (Resolución) y publicarlo en el SEACE.

Finalmente, debe indicarse que lo resuelto por el Tribunal puede ser objeto de cues-

tionamiento ante el Poder Judicial mediante la acción contencioso administrativa, cu-

ya interposición por sí sola no suspende lo resuelto por el Tribunal, salvo que el de-

mandante obtenga una medida cautelar de no innovar.


199

b) Autoridad del ente competente y cumplimiento de sus decisiones

Respecto de las Bases elevadas, la Dirección de Supervisión es el ente técnico respon-

sable que forma parte de la estructura orgánica del OSCE, quien tiene a su cargo, en-

tre otros, emitir Pronunciamientos sobre las Bases elevadas por los participantes,

siendo que las disposiciones dadas en el pronunciamiento se encuentran debidamente

motivadas y expresadas de manera objetiva.

Una vez emitido el pronunciamiento, la Entidad deberá implementarlo en el desarrollo

del proceso, lo cual puede suponer efectuar correcciones, adecuaciones o acreditacio-

nes en los documentos de licitación. Asimismo, cabe indicar que el pronunciamiento

tiene carácter vinculante en el proceso de selección, siendo que la Entidad no puede

continuar con el desarrollo del proceso sin implementar lo requerido por el OSCE,

bajo sanción de nulidad del proceso.

Contra el pronunciamiento del OSCE, conforme al artículo 58 del Reglamento, no

cabe la interposición de recurso administrativo alguno.

En lo que concierne al recurso de apelación, el Tribunal de Contrataciones del Estado

es el órgano resolutivo que forma parte de la estructura administrativa del OSCE, con-

tando con plena autonomía e independencia para ejercer sus funciones. Como todo

tribunal administrativo imparte justicia administrativa con carácter nacional en el ám-

bito de la Ley de Contrataciones del Estado, su Reglamento y demás normas comple-

mentarias. En consecuencia, la naturaleza del Tribunal es que se trata de un órgano

administrativo y no judicial.

En el artículo 123 del Reglamento, se prevé expresamente que la resolución que dicta

el Tribunal debe cumplirse por las partes sin calificarlas y en sus propios términos.

Además, se establece como medidas coercitiva, en caso de incumplimiento de la Enti-

dad que debe ejecutar lo resuelto por el Tribunal, la comunicación a la CGR para de-

terminar responsabilidades y la denuncia penal correspondiente.

De otro lado, cabe precisar que el recurso de apelación que resuelve el Tribunal agota

la vía administrativa, contra ella sólo cabe la acción contenciosa administrativa ante el

Poder Judicial.

c) Plazos para la presentación, revisión y toma de decisiones

Respecto de las Bases elevadas, una vez que la Entidad notifica a través del SEACE el

pliego absolutorio de observaciones, dentro de los tres días hábiles siguiente los parti-

cipantes, conforme a los supuestos previstos en el artículo 58 del Reglamento, pueden

solicitar ante la Entidad la elevación de los actuados al OSCE para la emisión del

Pronunciamiento. Luego de ello, la Entidad cuenta con dos días hábiles para remitir la

información requerida en el TUPA del OSCE, siendo que de acuerdo al TUPA vigen-

te la tasa para elevar las Bases al OSCE, asciende a S/: 305.00.


200

Con la información completa, el expediente es remitido a la Dirección de Supervisión

para su procesamiento y tramitación, siendo que el pronunciamiento del OSCE es

emitido en un plazo máximo legal de diez días hábiles, luego de lo cual corresponderá

a la Entidad integrar las Bases y continuar con el desarrollo de su proceso de selec-

ción.

Cabe indicar que, en el periodo del 2012 al 2015 el 100% de los Pronunciamientos

emitidos se han realizado dentro del plazo legal establecido.

Respecto del recurso de apelación, los plazos para interponer el recurso de apelación

ante el Tribunal están previstos en la Ley de Contrataciones del Estado y su Regla-

mento; así tenemos que para el caso de apelaciones interpuestas en las Licitaciones y

Concursos Públicos contra actos que se emitan desde la convocatoria hasta la buena

pro, el plazo para interponer el recurso es de 8 días hábiles siguientes a la notificación

de la buena pro, en las Adjudicaciones Directas y Adjudicaciones de Menor Cuantía

el plazo será de cinco días hábiles. En el caso de apelaciones contra actos posteriores

a la buena pro, en estos mismos procedimientos, el plazo para interponer es de 8 días

hábiles desde que se toma conocimiento de acto que se pretende impugnar.

Cabe indicar que los plazos señalados resultan aplicables a todo recurso de apelación

sea que se interponga ante la Entidad o ante el Tribunal.

En el caso de los recursos de apelación en las Adjudicaciones Directas y Adjudicacio-

nes de Menor Cuantía que se interponen ante el Titular de la Entidad, la entidad resol-

verá la apelación y notificará su decisión a través del SEACE, en un plazo no mayor

de doce (12) días hábiles, contados desde la subsanación de las omisiones y/o defectos

advertidos en la presentación del mismo, conforme el procedimiento previsto en el

artículo 113 del RCE.

Con la finalidad de que las apelaciones, ante el Tribunal de Contrataciones, sean in-

terpuestas de manera adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se

adjunte a la apelación, como requisito de admisibilidad, una garantía equivalente al

3% del valor referencial del proceso de selección impugnado, en los procesos de se-

lección según relación de ítems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garan-

tía será equivalente al 3% del valor referencial del respectivo ítem, etapa, tramo, lote

o paquete. En ningún caso la garantía será menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que

la garantía será devuelta al impugnante en el caso que se ampare su recurso86.

86 Con la reforma normativa se prevé que la garantía para interponer el recurso de apelación es

equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningún caso podrá ser

mayor a 200 UIT, la misma que se devolverá al impugnante en el caso que se ampare su recurso.


201

En todos los casos, los plazos legales que tiene el Tribunal para resolver el recurso de

apelación es en promedio un total de 18 días hábiles luego de admitido el recurso que,

cuando se requiere mayor información o la realización de informe oral en audiencia

pública, se extiende a 28 días hábiles.

No obstante, se presentan situaciones que extienden dichos plazos, dada la naturaleza

del procedimiento, cuando se realizan las notificaciones presenciales para que la Enti-

dad convocante conozca del contenido del recurso interpuesto, caso en el cual se debe

utilizar los servicios de mensajería local. En esta situación, se aprecia que los servi-

cios de mensajería con que cuenta el OSCE, demora en promedio entre 3 a 6 días para

notificar efectivamente a las Entidades tal recurso, así como para que remitan la in-

formación necesaria para resolver (expediente de contratación), siendo que el plazo de

3 días que éstas tienen se cuenta desde la fecha en que efectivamente son notificadas,

a lo que debe agregarse el incumplimiento de las entidades de remitir la información

dentro de ese plazo. Son estas circunstancias que ocurren al inicio del procedimiento

recursal las que podrían generar la extensión de los plazos legales antes señalados.

Es por ello que, en promedio, en los plazos reales, hay recursos de apelación que se

resuelven en un plazo aproximado de 41 días hábiles de admitido el recurso, lo que se

ha venido mejorando en los últimos cuatro años, conforme se aprecia en el siguiente

cuadro:

Tiempo de atención en días hábiles 2012 -2015

TIPO DE EXPEDIENTE 2012 2013 2014 2015

Expediente de Recurso de Apelación/Revisión 107 57 37 41


Este sub indicador analiza el proceso establecido para abordar las protestas o apela-

ciones y las condiciones que deben existir para asegurar la justicia y el debido proce-

so.

(a) Las decisiones se toman sobre la base de las pruebas disponibles que las partes

han presentado ante un ente determinado que tiene la autoridad de tomar una

decisión final que resulta vinculante salvo que se presente una apelación.

(b) Existe un ente de apelaciones que tiene la autoridad de revisar las decisiones

del ente ante el cual se planteó la protesta y emite decisiones finales cuyo

cumplimiento puede exigirse.

(c) Existen plazos específicos para la presentación y revisión de las protestas y

toma de decisiones que no demoran indebidamente el proceso de

adquisiciones.


202


El país cuenta con un sistema que cumple los requisitos establecidos

en (a) hasta (c) mencionadas arriba.

3

El país cuenta con un sistema que cumple con lo establecido en (a) y

(b) mencionadas arriba, pero el proceso no se encuentra controlado en

relación con (c).

2

El sistema solamente cubre lo dispuesto en (a) donde cualquier apela-

ción debe realizarse a través del sistema judicial lo que implica proce-

sos largos.

1

El sistema no cumple con las condiciones de (a) – (c) mencionadas

arriba, por lo que queda solamente la opción de los tribunales.

0

A partir de lo señalado en el análisis precedente, se aprecia que las decisiones se sus-

tentan en la valoración técnica de la información disponible, que existe una autoridad

cuyas decisiones pueden exigirse y que existen plazos específicos para cada proceso

de revisión.

Puntaje obtenido: 3

Sub indicador 10 (b).- El sistema de revisión de quejas tiene la capacidad de mane-

jarlas en forma eficiente y una manera de aplicar la repara-

ción impuesta.

En este sub indicador se evalúa lo siguiente:

- El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiempo para

la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para asegurar

cumplimiento.

Análisis de criterios:

a) Condiciones precisas y razonables de tiempo para la toma de decisiones

Respecto de las Bases elevadas, los cuestionamientos a las Bases que son remitidos a

la Dirección de Supervisión del OSCE para la emisión del pronunciamiento corres-

pondiente son atendidos y procesados en un plazo máximo de diez días hábiles, el

mismo que resulta razonable dada la cantidad y complejidad de la evaluación que se

realiza para el procesamiento del trámite, así como los mecanismos de control interno

que se dan para garantizar la calidad y predictibilidad de las disposiciones del OSCE.


203

Respecto del recurso de apelación, tal como se señaló en el sub-indicador 10 (a), el

plazo legal para resolver el recurso de apelación resulta razonable, dada la naturaleza

y cantidad de actuaciones necesarias para adoptar decisiones fundamentadas y sin

afectar el derecho de las partes a defender sus intereses.

b) Cumplimiento e implementación de las decisiones por parte de las Entidades

Respecto del cuestionamiento a las Bases, los pronunciamientos emitidos por la Di-

rección de Supervisión del OSCE por disposición normativa son de obligatorio cum-

plimiento para la Entidad y los participantes del proceso de selección, siendo que con-

tra el pronunciamiento emitido por el OSCE no cabe la interposición de recurso ad-

ministrativo alguno.

Ahora bien, luego de emitido el pronunciamiento corresponde a la Entidad implemen-

tar en sus Bases Integradas las disposiciones dadas por el OSCE, así como las modifi-

caciones que devengan de los pliegos de absolutorios. Luego de integradas las Bases

los participantes del proceso de selección, en caso consideren que las Bases Integra-

das no se encuentran acorde con lo dispuesto en Pronunciamiento, podrán comunicar

dicha situación a la Dirección de Supervisión, siendo que, en el supuesto que se ad-

vierta que efectivamente hay un incumplimiento por parte de la Entidad respecto de

alguna de disposición del Pronunciamiento, se exhortará a la Entidad ha volver a inte-

grar las Bases a fin que cumplan con el Pronunciamiento del OSCE y así dotarlo de

efectividad. La Entidad no puede continuar con el desarrollo de su proceso de selec-

ción sin implementar lo dispuesto por el OSCE, bajo sanción de nulidad.

En lo que corresponde al recurso de apelación, adicionalmente al aspecto normativo al

que aludimos en el Sub-indicador 10 (a), teniendo en cuenta que es la Entidad convo-

cante la directa responsable de ejecutar lo resuelto por el Tribunal, son las partes las

que deben efectuar el control de que ello se haga realidad, teniendo la potestad de ha-

cer de conocimiento del Tribunal en caso la Entidad no cumpla lo resuelto. A ello de-

bemos agregar que el artículo 54 de la LCE establece que en tanto no se resuelva el

recurso de apelación, el procedimiento debe estar suspendido, teniendo el SEACE

dispositivos que impiden la continuación del procedimiento.

Por su parte, el artículo 123 del RCE establece que cuando la Entidad no cumpla con

lo dispuesto en una resolución del Tribunal, éste dictará medidas pertinentes para su

debida ejecución, comunicando dicho aspecto al SNC, sin perjuicio del requerimiento

al Titular de la Entidad para que se interponga al o a los responsables las sanciones

previstas en el artículo 46 de la LCE y, de ser el caso, se denunciará a los infractores

según lo tipificado en el Código Penal.

Considerando que el efecto inmediato de la interposición del recurso de apelación es

la suspensión del procedimiento de compra, no solo desde el punto de vista legal sino

también operativo (en el SEACE se hace el bloqueo que impide su continuidad a las


204

Entidades), el nivel de cumplimiento se estima superior al 99%. Asimismo, casi el

100% de los recursos de apelación se resuelven dentro de los plazos antes señalados.

Finalmente, cabe señalar que con la finalidad de que las apelaciones sean interpuestas

de manera adecuada y no como medidas dilatorias, se ha previsto que se adjunte a la

apelación, como requisito de admisibilidad, una garantía equivalente al 3% del valor

referencial del proceso de selección impugnado, en los procesos de selección según

relación de ítems, etapas, tramos, lotes y paquetes el monto de la garantía será equiva-

lente al 3% del valor referencial del respectivo ítem, etapa, tramo, lote o paquete. En

ningún caso la garantía será menor al 50% de la UIT. Cabe precisar que la garantía

será devuelta al impugnante en el caso que se ampare su recurso87.

Ahora bien, a través de evaluación de los indicadores de cumplimiento y desempeño

del marco metodológico del Sistema Nacional de Adquisiciones del Perú, se han efec-

tuado mediciones sobre el tiempo para resolver protestas por parte del Tribunal, así

como la implementación de las disposiciones dadas por el Tribunal, obteniéndose lo

siguiente:

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de Partes hasta la fe-

cha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Año 2015

15

73 2 3

814

2428

42

63

54

53

54

29 26

17

23

1613

6

11

4 47 6

2 37

51 1 1 2 1

0

10

20

30

40

50

60

70

0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50

Fuente: Base de datos del Tribunal

Elaboración: OEI de OSCE

87 Con la reforma normativa se prevé que la garantía para interponer el recurso de apelación es

equivalente al 3% del valor estimado o referencial del procedimiento, en ningún caso podrá ser

mayor a 200 UIT, la misma que se devolverá al impugnante en el caso que se ampare su recurso.


205

Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7

días hábiles., los casos más recurrentes duran entre 15 y 19 días hábiles. Veamos a

continuación la distribución del tiempo en el segundo tramo.

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tribunal hasta la

fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015


Elaboración: OEI de OSCE

Del cálculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de días

en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, desde que el expe-

diente pasó a una de las salas, siendo los plazos más recurrentes entre 19 y 25 días. Si

sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante

conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el día en que este presentó su recur-

so impugnativo, es de 38.4 días hábiles.

Respecto al sub indicador b) se analizó una muestra de 153 resoluciones emitidas por

el Tribunal de Contrataciones. Se identificó lo que se dictaminó en cada una de ellas y

se revisaron las actuaciones del procedimiento de contratación luego de dicha emi-

sión, encontrándose lo siguiente:

Resultado Cantidad %

Si acataron 139 90.8%

Sin acciones posteriores post Resolución 6 3.9%

Procesos cuya necesidad fue cancelada 3 2.0%

No acataron 5 3.3%

Total 153 100%


206

De lo que se puede observar, en el 90.8% de las resoluciones, las entidades acataron

lo que dispuso el Tribunal de Contrataciones. En un 5.9% los procedimientos de con-

trataciones siguieron un curso diferente por decisión de las entidades, sin que se iden-

tifique un desacato, y en 3.3% de los casos, las entidades no acataron lo que dispuso

la resolución.

En ese contexto, en base al análisis precedente se aprecia que se cumplen las condi-

ciones razonables de tiempo para que el ente decisor se pronuncie sobre la materia

cuestionada siendo que dicha instancia posee mecanismos para asegurar el cumpli-

miento de lo dispuesto. Así, de los indicadores elaborados se desprende que en la ma-

yoría de los casos las decisiones han sido ejecutadas, así como que los recursos se re-

suelven dentro de los plazos previstos para cada procedimiento.


Este indicador aborda específicamente la cuestión de la eficiencia y capacidad de un

sistema de revisión de protestas y su capacidad de aplicar la reparación impuesta. Se

encuentra estrechamente relacionado con el sub-indicador 12 (c) que se refiere a la

aplicación.


El Sistema de quejas presenta condiciones precisas y razonables de tiem-

po para la toma de decisiones al igual que una clara autoridad para ase-

gurar cumplimiento.

3

Existen condiciones y plazos establecidos para resolver las protestas pero

los mecanismos y el poder de aplicación no son claros o resultan muy

complicados.

2

Las condiciones y los plazos para resolver las protestas o los mecanismos

de aplicación y las responsabilidades son imprecisos

1

No existen condiciones o plazos estipulados para resolver las protestas y

la responsabilidad por su aplicación no queda clara.

0

Puntaje obtenido: 3


207

Sub indicador 10 (c) – El sistema funciona de un modo justo, con decisiones equi-

libradas y justificadas sobre la base de la información dispo-

nible.


Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revisor establecen

decisiones que:

a) se basan sobre la información relevante al caso;

b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información relevante;

c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una instancia su-

perior;

d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la implementación del

proceso o de los procedimientos.

Análisis de los criterios:

a) y b) Toma de decisión equilibradas en base a la información relevante

Respecto de las Bases elevadas, el procesamiento y análisis de la Bases elevadas ante

la Dirección de Supervisión para la emisión del Pronunciamiento se encuentra a cargo

de un equipo multidisciplinario, conformado por especialistas, supervisores, el subdi-

rector (a) y director (a), siendo que el abordaje temático de la información se efectúa

en una etapa denominada “enfoque”, en la cual, a fin de garantizar el equilibrio espe-

rado por los recurrentes, se evalúan temas de gestión, predictibilidad y se efectúa un

control de riesgos, sobre las disposiciones que serán contenidas en el Pronunciamien-

to, para ello se analiza las supuestas transgresiones alegadas por los participantes que

cuestionan las Bases, los argumentos de la Entidad, así como la información que obra

en el expediente remitido por la Entidad, el cual contiene información que en los ca-

sos que corresponde se contrasta con aquella información registrada en el SEACE por

la misma Entidad. Asimismo, en caso que las Entidades y/o los recurrentes soliciten

ampliar de manera presencial sus argumentos, se les programan reuniones protocoli-

zadas, las cuales constan en un acta y, por transparencia, son grabadas en audio.

Respecto del recurso de apelación, en el trámite del recurso, el Tribunal debe agotar

todas las acciones necesarias para contar con toda la información que sea necesaria

para resolver las apelaciones en forma sustentada, justa equilibrada y no sesgada, lo

que implica la emisión de un pronunciamiento acorde a derecho y buscando que con

la decisión adoptada se permita que las Entidades contraten lo necesario para paliar

sus necesidades.

Al respecto, cabe indicar que durante el año 2015 el Poder Judicial emitió 110 senten-

cias derivadas de cuestionamientos a lo resuelto por el Tribunal de Contrataciones del

Estado, de las cuales el 98.6% (108.5) fueron favorables al Tribunal, lo que evidencia-

ría que las decisiones emitidas por el Tribunal se sujetan a los parámetros antes seña-

lados. Es preciso señalar que para reportar el dato del número de sentencias emitidas


208

por el Poder Judicial que resultaron favorables para el Tribunal se consideró lo si-

guiente: i) 108 sentencias declararon infundadas las demandas que pretendían anular

la resoluciones emitidas por el Tribunal, ii) 1 sentencia se declaró fundada en parte la

demanda y, reformándola, la sanción que originalmente impuso el Tribunal por 14

meses fue rebajada a 03 meses; por ello se consideró el dato como 0.5 y iii) 1 senten-

cia fue declarada fundada la demanda.

c) Atención respecto a aspectos pasibles de desestimación

Respecto de las bases elevadas, a través de la emisión del Pronunciamiento la Direc-

ción de Supervisión del OSCE se pronuncia sobre los cuestionamientos formulados en

las Bases, siendo que, cuando se adviertan contravenciones a la normativa de contra-

tación se dispondrá que la Entidad implemente o modifique determinados extremos de

las Bases, además, podrá disponer el registro de información adicional, en atención al

principio de transparencia, de modo que la Entidad sustente determinadas decisiones

de gestión o exigencias previstas en las Bases.

Respecto del recurso de apelación se reconoce el derecho del impugnante o se ratifica

el derecho declarado a favor del ganador de la buena pro o se corrigen las desviacio-

nes que se producen en el procedimiento, por ejemplo, declarando la nulidad del pro-

cedimiento de selección, de corresponder.

Cada una de esas decisiones está orientada a no afectar los objetivos que se persiguen

en el régimen de contratación, esto es, que las entidades contraten en forma oportuna,

con la calidad requerida y a precios competitivos.

Finalmente, en cuanto a las bases elevadas, la Dirección de Supervisión efectúa una

primera revisión a fin de verificar si corresponde emitir el Pronunciamiento corres-

pondiente, es decir, si se han cumplido los supuestos previstos en la normativa de con-

trataciones (artículo 58 del Reglamento) para que el participante requiera que el

OSCE se pronuncie, siendo que, en caso no se cumpla ello, se emite un Oficio a tra-

vés del cual se advierte la improcedencia del trámite, sin perjuicio de la supervisión

de oficio que se pueda realizarse, según corresponda.

Por su parte, el Tribunal de Contrataciones del Estado, en la tramitación de los recur-

sos de apelación verifica las causales de improcedencia previstas en la normativa de

contrataciones (artículo 111 del Reglamento), en cuyo caso, se declarará la improce-

dencia el recurso de apelación.

d) Reparaciones relevantes para corregir la implementación del proceso o de

los procedimientos

Las disposiciones del Pronunciamiento del OSCE constituyen disposiciones relevan-

tes en la medida que sanean las reglas de selección, lo cual incluye la adecuación de

requisitos conforme a ley, aplicación de bases estandarizadas, ajustes cualitativos y de

puntaje en factores de evaluación cuando estos resultan determinantes para la buena

pro, sustento de disposiciones técnicas que pueden constituir restricciones a la compe-


209

tencia, entre otros. Dichas reparaciones son de obligatorio cumplimiento para la Enti-

dad y participantes del proceso, debiendo la Entidad implementarlo en sus Bases Inte-

gradas, bajo sanción de nulidad.

Las resoluciones dictadas por el Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a los

recursos de apelación, deben ser cumplidas por las partes sin calificarlas y bajo sus

términos. En caso la Entidad no cumpla con lo dispuesto por el Tribunal se comunica-

rá el SNC y al Titular de la Entidad para las acciones correspondientes.


Los procedimientos que gobiernen el proceso de decisión del ente revi-

sor establece decisiones que:

a) se basan sobre la información relevante al caso;

b) son equilibradas y no sesgadas teniendo en cuenta la información

relevante;

c) en general no se desestiman cuando se someten a la revisión de una

instancia superior;

d) resultan en reparaciones que son relevantes para corregir la imple-

mentación del proceso o de los procedimientos.

3

Los procedimientos de quejas cumplen con (a) más dos de las condi-

ciones nombradas arriba.

2

Los procedimientos de quejas cumplen con (a) 1

El sistema no cumple con ninguno de los puntos enumerados más arri-

ba.

0

Tanto los Pronunciamientos respecto reglas de contratación como las Resoluciones

respecto de recursos de apelación se basan sobre información relevante, están prece-

dido de mecanismos que aseguran el equilibrio de la posición sobre las materias del

caso, se atienden de manera motivada en su totalidad y sus reparaciones agregan valor

a los procedimientos de contratación. Finalmente, debe considerarse que de los resul-

tados del indicador de cumplimiento se verifica que alrededor del 87.1% y 84.6% de

los proveedores y del 93% y 92.8% de las Entidades están total o parcialmente de

acuerdo con la afirmación que los pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del

Tribunal, respectivamente, promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en

cuenta la información pertinente y se realizan de acorde con la normativa., lo cual

consideramos un nivel de apreciación bastante elevado pues obtener un 100% no re-

sultaría coherente con la naturaleza de un procedimiento de revisión, donde general-

mente la decisión de la autoridad coincide con la pretensión de una parte frente a las

expectativas de la otra.

Puntaje obtenido: 3


210

Sub indicador 10 (d)- Las decisiones se publican y se encuentran a disposición de

todas las partes interesadas y del público.


Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fácilmente acce-

sible.

Análisis del criterio:

Tanto los pronunciamientos emitidos por la Dirección de Supervisión del OSCE, co-

mo las resoluciones sobre los recursos de apelación del Tribunal de Contrataciones

del Estado, de conformidad con el artículo 58 y 116 del Reglamento respectivamente,

se publican en el mismo día de su expedición en el SEACE, en la respectiva ficha de

cada proceso de selección. Además, ambos documentos emitidos también se encuen-

tran registrados en el portal institucional del OSCE (www.osce.gob.pe).


Todas las decisiones se publican en un sitio Internet o en otro lugar fá-

cilmente accesible.

3

Todas las decisiones se publican en medios cuyo acceso está de alguna

manera restringido (por ejemplo, el boletín oficial que es de circulación

limitada).

2

La publicación no es obligatoria y se deja a discreción de las instancias

de revisión lo que dificulta el acceso.

1

Las decisiones no se publican y el acceso es restringido. 0

Es posible verificar que la totalidad de Pronunciamiento y Resoluciones que emite el

OSCE y el Tribunal de Contrataciones del Estado, se publican en el SEACE al cual

tienen acceso los interesados y el público en general.

Puntaje obtenido: 3


211

Sub indicador 10 (e).- El sistema asegura que el ente encargado de revisar las pro-

testas tenga plena autoridad e independencia para resolver-

las


El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autónomo para resol-

verlas.

Análisis de criterios:

La Dirección de Supervisión tiene a su cargo la emisión de pronunciamientos sobre

Bases elevadas, la cual si bien constituye un órgano de línea que depende jerárquica-

mente de la Presidencia Ejecutiva del OSCE, conforme lo establecido en el artículo 52

del Reglamento de Organización y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolu-

ción Ministerial No.789-2011-EF/10, es independiente en la toma de decisiones de

carácter técnico y no requiere ratificación de instancia alguna del OSCE, lo que inclu-

ye la Emisión de Pronunciamientos sobre Bases.

En lo que se refiere al Tribunal de Contrataciones de Estado, que es el ente encargado

de pronunciarse en última instancia, en torno a los recursos de apelación, es un órgano

independiente y autónomo para resolver dichas controversias suscitadas durante un

procedimiento de selección.

Sobre el particular, debe mencionarse que, conforme se indica en el artículo 18 del

Reglamento de Organización y Funciones de OSCE, aprobado mediante Resolución

Ministerial No.789-2011-EF/10, normativamente el Tribunal es autónomo e indepen-

diente en la emisión de sus resoluciones y pronunciamientos, sin perjuicio de depen-

der administrativamente de la Presidencia del OSCE.


Este sub indicador evalúa el grado de autonomía que tiene el ente que decide sobre las

protestas en relación con el resto del sistema para asegurar que sus decisiones no su-

fran interferencia o conflicto de intereses. Debido a la naturaleza de este subindicador

se lo califica con 3 o 0.


El ente encargado de revisar las protestas es independiente y autónomo

para resolverlas.

3

NA

NA

El ente encargado de revisar las protestas no es independiente y autó-

nomo para resolverlas.

0


212

Se puede afirmar que ni la Dirección de Supervisión ni el Tribunal de Contrataciones

del Estado requieren ratificación de instancia alguna del OSCE ni otra institución del

Estado para emitir sus Pronunciamientos y Resoluciones, respectivamente.

Puntaje obtenido: 3

Indicador 11.- Nivel de Acceso a la Información

Este indicador aborda la calidad, relevancia, facilidad de acceso y el alcance del sis-

tema de información sobre adquisiciones públicas.

Sub-indicador 11 (a) La información se publica y distribuye a través de los medios

disponibles con el apoyo de la tecnología de la información

cuando fuese factible


La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los medios de amplia

circulación y disponibilidad. La información provista está centralizada en un lugar

común. La información es relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes

interesadas a fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las

adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeño.

Análisis de los criterios:

La información sobre las contrataciones y la solución de las controversias se publican

en medios cuya accesibilidad puede ser mejorada según el público que objetivamente

requiere estar informado.

En el Perú en materia de contrataciones públicas se cuenta con un sistema electrónico

que permite el intercambio de información y difusión sobre las contrataciones del Es-

tado, así como la realización de transacciones electrónicas, denominado SEACE.

El registro en el SEACE por parte de las entidades sobre información de las contrata-

ciones se hizo obligatorio a través de la emisión del Decreto Supremo Nº 083-2004-

PCM y 084-2004-PCM. En ese sentido, el SEACE desde el año 2005 a través del por-

tal web www.seace.gob.pe difunde la información sobre el PAC, los procesos de se-

lección y la ejecución contractual.

El SEACE v2.0 está orientado al registro e información sobre el PAC, Selección y

Ejecución Contractual, construido para trabajar en un entorno web y compatible con

el navegador Internet Explorer, permite varios accesos por usuario, la información se

presenta en una sola ficha electrónicas de información. La tecnología es Web en dos

capas utilizando productos de Microsoft.


213

El SEACE v3.0 también permite el registro de contrataciones bajo la Ley de Contra-

taciones del Estado y bajo regímenes especiales, ha ido incrementando sus funciones

según la demanda y evolución de la normativa de contrataciones a la fecha permite el

registro de PAC, actos preparatorios, procedimientos de selección, contratos y ejecu-

ción contractual, registro de órdenes de compra y servicios; y contrataciones a través

del catálogo de acuerdo marco. Entre sus bondades funcionales esta la compatibilidad

con varios navegadores, internet explorer, google Chrome, mozila y safari, registro

según las fases de la contratación; registrar y guardar información por secciones; per-

mite visualizar los participantes inscritos en el proceso de selección, Permite visuali-

zar a los integrantes del comité especial o del OEC.

La tecnología que se usa en el Sistema SEACE v3.0 es la siguiente:

Servidor WEB: IBM HTTP Server 2.2, Apache HTTP Server 2.2

Servidor de aplicaciones: Weblogic 11g y JBoss EAP 6.3

Servidor de Base de Datos: Oracle Database 11g RAC

Repositorios de identidad: Oracle Internet Directory 11g

Repositorio de archivos: Alfresco Enterprise 4.1

a) Accesibilidad del SEACE

A través del SEACE se brinda el acceso a la información de las contrataciones a los

proveedores, entidades públicas y público en general de la manera siguiente:

i. El acceso al portal web www.seace.gob.pe es libre, aquí ingresa la

ciudadanía, el público en general, las empresas y cualquier otra persona

natural o jurídica. En este portal se tiene disponible manual, guías y videos

tutoriales dirigido tanto a entidades y a proveedores

ii. Las entidades acceden al SEACE para registrar información de sus

contrataciones, para ello cuentan con el Certificado SEACE (usuario y

contraseña) que les permite publicar el PAC, los procedimientos de selección

y su ejecución contractual. Así como, informar las órdenes de compra y

servicios y generar las cotizaciones y órdenes de compras derivados del

catálogo de acuerdo marco.

iii. Los proveedores inscritos en el RNP tienen acceso al SEACE para inscribirse

como participantes, presentar ofertas y realizar mejoras de precio en

procedimientos de Subasta Inversa Electrónica, atender cotizaciones y

ordenes de compras derivados del catálogo de acuerdo marco.

iv. Los árbitros acceden al SEACE a través del Certificado SEACE para

publicar el Laudo y sus modificaciones.

Cabe indicar, que el OSCE ha efectuado capacitación sobre las funcionalidades del

SEACE a nivel nacional de manera gratuita a los diversos funcionarios públicos.

Asimismo, a través de sus Aliados estratégicos brinda capacitación sobre el SEACE


214

en los diversos diplomados y talleres relacionados con las contrataciones públicas que

se realizan a nivel nacional.

Así también, cabe señalar que la accesibilidad del SEACE, tal como se señaló en el

Pilar II, se evidencia con el número de transacciones que se vienen generando y la

mínima proporción de incidentes que interrumpen su operatividad.

Ahora bien, en cuanto al número de "acciones de acceso al sistema" (número de veces

que un actor accedió al sistema ya sea como usuario registrado o sin cuenta de usua-

rio), se brinda la siguiente información:

1.- Público (Módulos: buscador público)

No se almacena o registra información de actividad en la base de datos, ya que

técnicamente no es factible debido a que los recursos de almacenamiento y base

de datos podrían crecer exponencialmente.

2.- Entidades contratantes (Módulos: PAC, CUBSO, Actos Preparatorios, Selec-

ción, Contratos)

No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro

de acciones de acceso al sistema SEACEv3 a partir de 17/11/2015, se muestra el

siguiente reporte al 11/04/2016

PERIODO PERFIL CANTIDAD

2015-11 ENTIDAD CONTRATANTE 168,852





Cabe precisar que las cifras señaladas corresponden a los ingresos al SEACEv3

para registrar información correspondiente a los actos preparatorios y procesos de

selección. El número de transacciones llevadas a cabo en este periodo es de

1,899,862 conforme se precisó en el análisis llevado a cabo en el Pilar II.

3.- Proveedores inscritos en el RNP (Módulos: Selección)

El proveedor puede ingresar al SEACE para registrarse como participante de ma-

nera electrónica así como realizar el registro y presentación de ofertas.

No se cuenta con registros de acciones de acceso al SEACEV2. Se tiene registro


215

de acciones de acceso al sistema SEACEv3 a partir de 17/11/2015, se muestra el

siguiente reporte al 11/04/2016

PERIODO PERFIL CANTIDAD

2015-11 PROVEEDOR INS EN EL RNP 95,794





b) Registro y ubicación de la información que se registra en el SEACE

La información sobre las contrataciones públicas bajo la norma de contrataciones u

otros regímenes de contratación es de registro obligatorio por parte de las entidades

públicas en un sistema único centralizado en el SEACE que es administrado por el

OSCE.

Para el registro de información en el SEACE, las entidades cuentan con un “Certifica-

do SEACE” usuario y contraseña que le es necesario para acceder a la vista privada y

registrar información de los procedimientos de selección, asimismo, los proveedores

cuenta con un “Certificado SEACE” que les permite el acceso a la vista privada y su

registro como participante electrónico, presentación de propuesta en el caso de una

Subasta Inversa Electrónica así como atender órdenes de compra y/o servicios gene-

radas por Convenio Marco.

El SEACE cuenta con una base de datos Oracle en producción ubicada en un Data

Center Privado y una base de datos Oracle de respaldo en las instalaciones del OSCE

como contingencia de la información del SEACE.

c) Información relacionada con los procesos de adquisiciones cuya

publicación se exige

En el SEACE tiene como rol el fomentar la transparencia de las contrataciones públi-

cas, se registra información de los procedimientos de selección desde su planificación

con el PAC, los actos preparatorios, procedimientos de selección, contratos y su eje-

cución contractual, registro de órdenes de compra y servicios; y contrataciones a tra-

vés del catálogo de acuerdo marco. Los procedimientos de selección son realizados en

su mayoría de forma presencial, en cuanto a procedimientos de selección electrónicos

se tiene a la Subasta Inversa Electrónica así como las contrataciones a través del catá-

logo de acuerdo marco.


216

La información que se pública en el portal web www.seace.gob.pe el cual puede ser

visualizado por las entidades públicas, proveedores y público en general son el PAC;

los procedimiento de selección que le permitirá contar con información del cronogra-

ma, etapas, acciones del procedimiento, registro de participantes, comité, toma razón

del Tribunal, entre otros; siendo que está a cargo de las Entidades el registro de archi-

vos tales como, documentos de los actos preparatorios, bases del procedimiento, acta

de evaluación y otorgamiento de la buena pro e información del contrato. Cabe preci-

sar en este punto que, en el caso de obras y prestaciones complejas las Entidades no

publicitan en el SEACE información como el expediente técnico de obra, lo cual obe-

decería a la capacidad de memoria de la plataforma.

Finalmente, cabe señalar que, tal como se menciona en el Pilar II, si bien el SEACE

prevé campos para el registro de información de la ejecución contractual, las Entida-

des no necesariamente registran la información completa y/o que coincida con el ex-

pediente de contratación en físico que obra en su poder.

d) Utilidad de la información que se publica

El portal del SEACE brinda información sobre los procedimientos de selección, expe-

dientes del tribunal y proveedores adjudicados a través del buscador público, el mis-

mo que permite que las entidades, proveedores o público en general pueda exportar la

información en archivos Excel para que pueda ser trabajada para análisis propios que

realicen las entidades públicas, asimismo el buscador público permite realizar consul-

tas avanzadas que les permita brindar información particular de su interés.


La información sobre adquisiciones es fácilmente accesible en los

medios de amplia circulación y disponibilidad. La información

provista está centralizada en un lugar común. La información es

relevante y completa. Resulta de utilidad para las partes interesadas a

fin de que comprendan los procesos y requisitos en torno a las

*adquisiciones y monitoreen los resultados y el desempeño.

3

La información se publica en medios que no son tan fácilmente

accesibles ni son de tan amplia circulación ni fáciles de usar para el

público en general o es difícil de comprender para el usuario promedio

o falta información esencial.

2

La información es difícil de obtener y muy limitada en su contenido y

disponibilidad.

1


217


No existe un sistema público de información como tal y, en general,

queda en manos de la entidad adquirente publicar la información.

0

Según las características del SEACE descritas en los párrafos precedentes en cuanto a

la accesibilidad, la información y su utilidad para la comprensión de procesos y moni-

toreo por parte de las entidades, se aprecia el establecimiento de reglas informáticas

que propenden a ello.

Finalmente, a partir de las encuestas realizadas tanto a entidades públicas como a pro-

veedores se han obtenido altos porcentajes que respaldan un buen nivel de satisfac-

ción sobre las facilidades de acceso e información relevante que brinda el SEACE, sin

embargo, en razón de las limitaciones de memoria, así como las deficiencias que se

presentan por parte de las entidades en el registro de la información no nos encontra-

ríamos en el escenario óptimo.

En el desarrollo de las encuestas se solicitó la opinión de los encuestados acerca de

las facilidades de acceso y la relevancia de la información que se publica en el SEA-

CE, tanto a entidades como a proveedores. Para el caso específico de Entidades, se

añadió además que señalen que tan relevante es la información que brinda el SEACE.

Los resultados se muestran a continuación:

Encuesta a Entidades


218

Encuesta a Proveedores

9. ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información

relevante que brinda el SEACE, cuyo registro está a cargo de las en-

tidades?

Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados está total o parcial-

mente de acuerdo con tales afirmaciones.

Puntaje obtenido: 2

En cuanto a la información compleja que deba registrarse en el SEACE, como las

Bases de Obras se recomienda evaluar alternativas tecnológicas que permitan superar

las brechas de almacenamiento de información y su correlato en la transparencia de

dicha información.


219

Indicador 12.- En el país existen medidas éticas y de lucha contra la

corrupción

Este indicador evalúa la naturaleza y el alcance de las disposiciones de lucha contra la

corrupción en el sistema de adquisiciones. Hay siete sub indicadores que contribuyen

a este indicador.

Sub indicador 12 (a).- El marco legal y regulatorio para adquisiciones, lo que in-

cluye los documentos de licitación y los contratos, contiene

disposiciones sobre la corrupción, el fraude, el conflicto de

intereses y el comportamiento no ético y establece (ya sea en

forma directa o por referencia a otras leyes) las acciones que

podrán tomarse en relación con dicha conducta.

En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluación, determi-

nar si las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones contienen disposiciones sobre

la corrupción, el fraude, el conflicto de intereses y el comportamiento no ético y dan

instrucciones precisas sobre la manera de incorporar el tema en los documentos de

licitación, que incluyen las disposiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.

A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub indi-

cador:

Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupción, fraude, conflicto

de intereses y comportamiento no ético.

Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases

disposiciones específicas sobre corrupción, fraude, conflicto de intereses y

comportamiento no ético.

A modo de introducción, resulta necesario poner en contexto el presente sub indica-

dor, para lo cual debe tenerse en cuenta, que éste se encuentra referido al régimen le-

gal de contrataciones públicas, lo que implica que en este acápite se hará mención a la

LCE, aprobada por Decreto Legislativo Nº 1017 y modificada mediante la Ley N°

29873, y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 184-2008-EF y modifi-

cado por el Decreto Supremo N° 138-2012-EF, así como a los documentos de aplica-

ción emitidos por el OSCE, llámese Directivas, Instructivos, Manuales, entre otros

documentos que contienen lineamientos para las Entidades Públicas.

Asimismo, cabe mencionar que las conductas a las que se alude en este sub indicador

tienen varios alcances o acepciones, por lo que es necesario establecer precisiones

respecto de las definiciones de dichas conductas. Por ejemplo, respecto de las organi-

zaciones, especialmente en las públicas, la corrupción es definida como la práctica


220

consistente en la utilización de las funciones y medios de aquellas en provecho, eco-

nómico o de otra índole, de sus gestores. Por su parte, el fraude por definición tiene

tres alcances; primero, una acción contraria a la verdad y a la rectitud que perjudica a

la persona contra quien se comete; segundo, un acto tendente a eludir una disposición

legal en perjuicio del Estado o de terceros; y, tercero, un delito que comete el encar-

gado de vigilar la ejecución de contratos públicos o de algunos privados confabulán-

dose con la representación de los intereses opuestos. En cuanto al conflicto de intere-

ses, entiéndase a todas aquellas situaciones en las que coexisten preferencias o ten-

dencias contradictorias entre un individuo o grupo de individuos y otro u otros.


Efectuadas dichas precisiones, respecto de los elementos que se evalúan en este sub

indicador:

a) Disposiciones de la LCE y su Reglamento sobre corrupción, fraude, conflicto

de intereses y comportamiento no ético.

Partiendo de la premisa de la especialidad de la LCE, la cual junto con su Reglamento

prevalecen sobre otras disposiciones normativas en lo que corresponde a las contrata-

ciones estatales, la misma no contempla ni se encuentra obligada a contener disposi-

ción expresa respecto a la figura de la corrupción que se encuentra enmarcada dentro

de diversos tipos penales, debiendo precisarse que el sub indicador 12 (b) está orien-

tado a medir el “sistema legal” de manera integral, a diferencia del presente indicador

que, se entiende, tiene por finalidad medir el régimen legal de contrataciones estata-

les, por lo que disposiciones relativas a actos de corrupción en el ámbito penal serán

evaluados en el siguiente sub indicador.

No obstante, la LCE y su Reglamento contemplan una serie de disposiciones orienta-

das a paliar posibles actuaciones fraudulentas o antiéticas, tales como:

Disponer que los principios que rigen las contrataciones constituyen paráme-

tros de actuación de los funcionarios y órganos responsables de las contrata-

ciones, entre otros, el principio de moralidad según el cual, todos los actos re-

feridos a los procesos de contratación estarán sujetos a las reglas de honradez,

veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.

Regular de manera preventiva, conductas que podrían enmarcarse en un posi-

ble conflicto de intereses, tales como el hecho que determinados individuos es-

tán impedidos (artículo 10° la LCE) de ser participantes, postores y/o contra-

tistas por haber ocupado cargos públicos, inclusive hasta un determinado pe-

ríodo después de haber dejado el cargo. Asimismo, la normativa contempla la

aplicación de sanciones administrativas a los proveedores por el incumpli-

miento de dicha norma de incompatibilidades (conforme puede apreciarse en


221

párrafos posteriores) y hace referencia a las responsabilidades de los funciona-

rios y servidores de la Entidad contratante.

Prohibir prácticas tales como la concertación de precios, condiciones o venta-

jas entre proveedores o entre proveedores y terceros; prácticas que también

son materia de sanción a los proveedores y, respecto de las cuales, expresa-

mente señala también que el servidor o funcionario que intervenga o favorezca

estas prácticas será sancionado administrativa o penalmente de acuerdo a la

normativa correspondiente; entendiéndose esto último en referencia al Código

Penal y demás normativa complementaria. (Ver artículos 11° y 51° literal i de

la Ley).

Regular expresamente las infracciones en las que pueden incurrir los provee-

dores y las sanciones que el TCE aplica, según el análisis de cada caso:

CUADRO DE INFRACCIONES Y SANCIONES8889

(ARTÍCULO 51 DE LA LCE - DECRETO LEGISLALTIVO N° 1017)

LIT. TIPO LEGAL INFRACCIÓN SANCIÓN

a)

No mantengan su oferta hasta el consentimiento

de la Buena Pro, de resultar ganadores hasta la

suscripción del contrato, no suscriban injustifi-

cadamente el contrato o acuerdo de Convenio

Marco, o no reciban injustificadamente la orden

de compra o de servicio emitida a su favor.

Afectar el desarrollo del procedimiento

de selección y la oportunidad de la

contratación. En el supuesto de no

mantener si oferta alcanza a todo postor

que incumple su obligación de mante-

ner vigente su oferta. En el caso de

incumplir su obligación de contratar,

alcanza tanto al ganador original y al

segundo a que se haya otorgado.

Inhabilitación temporal

no menor de seis (06)

meses no mayor de

treinta y seis (36) meses

b)

Den lugar a la resolución del contrato, orden de

compra o de servicios por causal atribuible a su

parte.

Incumplir con las obligaciones contrac-

tuales pactadas con el Estado, afectando

e impidiendo que ésta alcance las metas

y objetivos respectivos, lo que implica

que se haya dado lugar a que la Entidad

deje sin efecto el contrato.



meses ni mayor de trein-

ta y seis (36) meses.

c)

Hayan entregado el bien, prestado el servicio o

ejecutado la obra con existencia de vicios ocul-

tos, previa sentencia judicial firme o laudo

arbitral.

Incumplir con subsanar los defectos en

las prestaciones identificadas y requeri-

das por la Entidad, siempre que exista

un laudo arbitral o sentencia judicial

firme que así lo establezca.





d) Contraten con el Estado estando impedidos para

ello, de acuerdo a la presente ley.

Transgredir normas imperativas que

promueven la transparencia y efectiva

competencia en los procedimientos de

selección, pues se favorecería, por

ejemplo, a proveedores que tendrían

vinculaciones o parentescos con fun-

cionarios o servidores públicos.





e)

Se registren como participantes, presenten pro-

puestas, o suscriban un contrato o acuerdo de

Convenio Marco sin contar con inscripción

Participar en procedimientos de selec-

ción o suscribir contratos sin cumplir

con los requisitos mínimos establecidos




88 En el caso de entidades que actúan como proveedores se estableció sanción económica no menor

de 5 ni mayor de 10 Unidades Impositivas Tributarias.

89 La inhabilitación definitiva corresponde imponer cuando en un período de cuatro (4) años a una

persona natural o jurídica se le impongan dos (2) o más sanciones que en conjunto sumen treinta y

seis (36) o más meses de inhabilitación temporal, el Tribunal de Contrataciones del Estado resol-

verá la inhabilitación definitiva del proveedor, participante, postor o contratista.


222

vigente en el Registro Nacional de Proveedores

(RNP).

por la normativa, como es no contar

con el RNP vigente al momento de

registrarse como participante, presentar

propuestas o suscribir contratos o

acuerdos de convenio marco


f)

Suscriban un contrato, en el caso de ejecución o

consultoría de obras, por montos mayores a su

capacidad libre de contratación, o en especiali-

dades distintas, según sea el caso.

Suscribir contratos sin cumplir con los

requisitos mínimos establecidos por la

normativa, como es no tener capacidad

libre de contratación en el caso de

ejecutores de obras o no tener la espe-

cialidad en el caso de consultores de

obras.





g)

Suscriban contrato pese a haber sido notificados

de la suspensión o nulidad del proceso de con-

tratación, dispuesta por el Organismo Supervi-

sor de las Contrataciones del Estado (OSCE) en

ejercicio de sus funciones.

No atender lo dispuesto por el OSCE en

el marco de sus competencias de super-

visión, afectando el trámite del proce-

dimiento de selección y la competencia

entre postores.





h)

Realicen subcontrataciones sin autorización de

la Entidad o por un porcentaje mayor al permi-

tido en el reglamento.

Transgredir normas imperativas que

limitan la posibilidad que el contratista

subcontrate.





i)

Incurran en la transgresión de la prohibición

prevista en el artículo 11 de la presente ley o

cuando incurran en los supuestos de socios

comunes no permitidos según lo que establece

el reglamento.

Incurrir en concertación de precios,

condiciones o ventajas, entre proveedo-

res o entre proveedores y terceros, que

pueda afectar la mayor concurrencia y/o

competencia en los procesos de contra-

tación. Asimismo, realizar acuerdos

para no participar o no presentar pro-

puestas en los procesos de contratación.

Además, se sanciona cuando dos pro-

veedores con socios comunes partici-

pante independientemente en un mismo

proceso de selección y no en consorcio.




ta y seis (36) meses.90

j)

Presenten documentos falsos o información

inexacta a las Entidades, al Tribunal de Contra-

taciones del Estado o al Organismo Supervisor

de las Contrataciones del Estado (OSCE).

Presentar documento que no haya sido

expedido por el órgano emisor corres-

pondiente o que, siendo válidamente

expedido, haya sido adulterado en su

contenido o cuyo contenido no es con-

cordante o congruente con la realidad.


no menor de treinta y

seis (36) meses ni mayor

de sesenta (60) meses.91

k)

Interpongan recursos impugnativos contra los

actos inimpugnables establecidos en el regla-

mento.

Se castiga la presentación de recursos

de apelación contra actos que la misma

normativa prohíbe impugnar, por la

naturaleza de estos actos y porque se

afecta la oportunidad de la contratación.





l)

Se constate, después de otorgada la conformi-

dad, que incumplieron injustificadamente las

obligaciones del contrato hasta los plazos de

responsabilidad establecidos en las Bases.

Incumplir con las obligaciones contrac-

tuales pactadas, que se refiera a presta-

ciones a ejecutarse antes otorgada la

conformidad, pero que se detectan con

posterioridad a esa conformidad.





Disponer la inhabilitación para participar en procesos de selección y para con-

tratar con el Estado por un período no menor de seis (06) ni mayor a doce (12)

meses a los expertos independientes (sean personas naturales o jurídicas) que

90 Para el caso de concertación u acuerdos para no participar o presentar propuestas, se requiere

previa opinión de INDECOPI.

91 La sanción de inhabilitación definitiva se aplica al proveedor cuando haya reiterancia en la infrac-

ción prevista en el literal j).


223

integran los comités especiales de selección cuando incurren en responsabili-

dad en el desempeño de su función.

Atribuir al TCE la facultad de aplicar sanciones de suspensión temporal o de-

finitiva, a los árbitros que dirimen controversias durante la ejecución contrac-

tual, cuando incumplan la obligación de informar: i) Circunstancias que le im-

pidan ejercer el cargo con independencia, imparcialidad y autonomía; y ii)

Circunstancias que le impidan actuar con transparencia; así como cuando in-

cumplan la obligación de sustentar el apartarse cuando corresponda del orden

de prelación respectivo (numerales 52.2 y 52.3 del artículo 52° de la LCE).

Regular causales expresas para la recusación de los árbitros, así como un

procedimiento bien definido para resolver la recusación (artículos 225° y 226°

del Reglamento); toda vez que la recusación es un acto procesal y a la vez un

derecho de las partes que persigue una doble finalidad: a) Cuestionar la

idoneidad de aquel llamado a resolver un conflicto; y, b) Promover su

apartamiento del proceso.

Particularmente, en los arbitrajes en contrataciones del Estado, dicho

mecanismo es utilizado por las partes para cuestionar aquellas conductas de

los árbitros que sean contrarias a los principios de independencia e

imparcialidad en el ejercicio de su función así como el incumplimiento de

condiciones o calificaciones legales y/o convencionales para asumir el

encargo.

De acuerdo a lo dispuesto en el Reglamento de la Ley N° 30225, nueva LCE,

en caso las partes no se hayan sometido a un arbitraje institucional, la

recusación es resuelta por la Presidencia Ejecutiva OSCE en forma definitiva e

inimpugnable, salvo que las partes hayan acordado que la recusación sea

resuelta por una institución arbitral acreditada.

Sobre el particular, cabe hacer mención al Récord Arbitral, herramienta que

permite aplicar el principio de transparencia en el Arbitraje en Contrataciones

con el Estado, brindado información respecto a los procedimientos de

designaciones residuales de árbitro, instalaciones y recusaciones.

La idea del Récord Arbitral nació a fines del año 2012 y su presentación

oficial se realizó en marzo de 2013, es importante resaltar que el Récord

Arbitral ha tenido un destacado reconocimiento a nivel internacional, uno de

los últimos fue realizado por la Organización de Estado Americanos – OEA.

El OSCE, a través de la Dirección de Arbitraje Administrativo (ahora

Dirección de Arbitraje) y la Presidencia Ejecutiva, ha impulsado a la


224

ciudadanía para utilizar dicha herramienta que permite las buenas prácticas en

la Gestión Pública.

Todo ello ha generado que el Récord Arbitral sea una herramienta

fundamental, logrando su incorporación a la nueva Ley de Contrataciones del

Estado, Ley N° 30225.

Regular la obligación del OSCE de hacer de conocimiento de la CGR, las

transgresiones a la normativa de contratación pública observadas en el ejerci-

cio de sus funciones, cuando existan posibles indicios de actos delictivos.

b) Lineamientos de la LCE y su Reglamento para incorporar en las Bases

disposiciones específicas sobre corrupción, fraude, conflicto de intereses y

comportamiento no ético

En parámetro podemos hacer mención a:

La prohibición expresa, en la descripción de los bienes y servicios a contratar,

de hacer referencia a marcas o nombres comerciales, patentes, diseños o tipos

particulares, fabricantes determinados, ni descripción que oriente la adquisi-

ción o contratación de marca, fabricante o tipo de producto específicos, salvo

los casos de estandarización debidamente sustentados.

La presentación obligatoria, por parte de los proveedores en sus ofertas técni-

cas, de una declaración jurada por medio de la cual aquellos expresamente se-

ñalen que no está incurso en los impedimentos a los que se ha referencia en

párrafos anteriores, así como que es responsable de la veracidad de los docu-

mentos e información que presenta al proceso de selección (artículo 42° del

Reglamento).

La responsabilidad del postor por la exactitud y veracidad de los documentos

que presenta para la admisión de su propuesta y para la obtención de puntaje

en los factores de evaluación; así como la obligación de las Entidades de so-

meter a fiscalización posterior, la documentación, declaraciones y traduccio-

nes del ganador de la Buena Pro (artículo 62° del Reglamento).

En concordancia con lo hasta ahora expuesto, cabe mencionar que si el comité

especial a cargo de la conducción de un proceso de selección toma conoci-

miento que en las propuestas obra un documento sobre cuya veracidad o exac-

titud existe duda razonable, debe informar al OEC para que efectúe la inme-

diata fiscalización (artículo 24° de la Ley).


225

En cuanto a los documentos del proceso, las Bases estándar aprobadas por el

OSCE y que son de uso obligatorio para elaborar las Bases de cada proceso de

selección en particular, contemplan entre los formatos de presentación obliga-

toria, el formato de Declaración Jurada a la que se hace referencia en el artícu-

lo 42° del Reglamento (Anexo 03 de las Bases estándar).


Las leyes o reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este re-

quisito obligatorio y dan instrucciones precisas sobre la manera de in-

corporar el tema en los documentos de licitación, que incluyen las dis-

posiciones adecuadas sobre fraude y corrupción.

3

Las leyes y reglamentaciones sobre adquisiciones especifican este re-

quisito obligatorio pero no dan instrucciones precisas sobre la manera

de incorporar el tema en los documentos de licitación dejándolo en

manos de las agencias adquirentes. Los documentos de licitación ge-

neralmente cubren este tema pero no lo hacen en forma coherente.

2

El marco legal/regulatorio no establece claramente el requisito de in-

cluir un texto al respecto en los documentos pero hace que el fraude y

la corrupción sean punibles por ley. Pocos documentos de licitación

incluyen un texto adecuado para abordar el tema del fraude y la co-

rrupción.

1

El marco legal no aborda directamente el tema del fraude, la corrup-

ción o la conducta no ética y sus consecuencias. En general, los do-

cumentos de licitación no cubren el tema.

0

A partir de lo señalado en los párrafos anteriores se aprecia que la normativa de con-

trataciones contempla de manera expresa la obligación que los documentos del proce-

so, comúnmente denominadas Bases del proceso, establezcan como contenido míni-

mo de las propuestas técnicas, entre otras, la presentación de declaraciones juradas de

no tener impedimento para participar en el proceso de selección y de ser responsable

de la veracidad de los documentos e información que se presenta para efectos de la

admisión de las ofertas; disposición reglamentaria recogida en las Bases estándar

aprobadas por el OSCE y que son de obligatorio cumplimiento por parte de las Enti-

dades al momento de elaborar sus documentos de licitación.

Puntaje obtenido: 2


226

Como recomendación se sugiere que las instancias competentes constituyan un equipo

de trabajo que evalúe la posibilidad de incluir en los instrumentos de aplicación gene-

ral que aprueba el OSCE, disposiciones más precisas sobre el impedimento de con-

ductas fraudulentas en hitos específicos de las fases de la contratación; que incluya la

definición de dichas conductas y su alcance.

Sub indicador 12 (b).- El sistema legal define las responsabilidades, la rendición de

cuentas y las penalidades para los individuos y las empresas

que se detecta han participado en prácticas fraudulentas y

corruptas

En el presente sub indicador se ha considerado como criterio de evaluación, determi-

nar si el marco legal/regulatorio define el fraude y la corrupción en las adquisiciones

y explica en detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias para los

empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos del sector privado que sean

culpables de haber cometido fraude o corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin

perjuicio de otras disposiciones en el derecho penal.

A partir de lo reseñado, cabe listar las características que se evalúan en este sub in-

dicador:

a) Definición del fraude y la corrupción en las adquisiciones en el marco

regulatorio penal vigente.

b) Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y

servidores públicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupción.

A diferencia del sub indicador 12(a) limitado al régimen de contratación pública, de la

lectura del presente sub indicador se aprecia que el mismo está orientado a evaluar el

“sistema legal” en su integridad con relación, por un lado, a las sanciones penales en

casos de comisión de delitos; y, por otro, a la determinación de responsabilidades, así

como las acciones de los diversos actores que participan en las contrataciones públi-

cas tendientes a publicitar el sustento que, en su oportunidad, justificó que hayan ac-

tuado de una u otra forma en los procesos de compra.



indicador:

a) Definición del fraude y la corrupción en las adquisiciones en el marco

regulatorio penal vigente

Si bien en nuestro país no se cuenta con una legislación anticorrupción unificada po-

dría afirmarse que “(…) en una visión panorámica de la corrupción se entiende a esta

como un fenómeno delictivo que abarca varias figuras típicas: el Cohecho activo y

pasivo nacional y transnacional, Colusión, Negociación incompatible con el cargo,


227

Asociación ilícita para delinquir, Tráfico ilícito de drogas, Lavado de dinero, Tráfico

de armas, Trata de blancas (…)”92.

En concordancia con ello, la Procuraduría Pública Anticorrupción en su portal institu-

cional, delimitando su campo de actuación, señala que “Si bien la discusión sobre la

definición del término “corrupción” implica diversas posiciones y un intenso debate

(…) La lista de tipos de actos de corrupción que involucran a funcionarios públicos

está dispuesta en las secciones II, III y IV –es decir, los delitos de Concusión, Cobro

indebido, Colusión, Patrocinio ilegal, Peculado, Malversación, Retardo injustificado

de pago, Rehusamiento de entrega de bienes a la autoridad, y los considerados dentro

de la definición específica de Corrupción de Funcionarios: Cohecho, Soborno interna-

cional, Corrupción de auxiliares jurisdiccionales, Negociación incompatible o aprove-

chamiento indebido del cargo, Tráfico de influencias y Enriquecimiento ilícito- del

Capítulo II del Título XVIII del Libro Segundo del Código Penal. Esta lista finita

marca el conjunto de delitos sobre los que la Defensa Jurídica del Estado investiga

en materia anticorrupción y son el eje de trabajo sobre el que se delinean los objeti-

vos y las metas de la Procuraduría Especializada en Delitos de Corrupción (Procu-

raduría Anticorrupción)”93.

En función de lo descrito, podemos afirmar que:

Es el Código Penal y su normativa conexa y complementaria el que aborda los

temas relativos a la corrupción en las adquisiciones, las responsabilidades in-

dividuales y, por ende, las penas a ser aplicadas a los funcionarios y servidores

públicos que sean culpables de haber cometido determinados delitos contra la

administración pública que podrían tener vinculación con las contrataciones

públicas.

b) Responsabilidades individuales y consecuencias para los funcionarios y

servidores públicos, proveedores y terceros, en casos de fraude o corrupción.

Respecto a los funcionarios y servidores públicos:

Se prevé la determinación de responsabilidades a nivel administrativo, corres-

pondiendo mencionar que el Reglamento de Infracciones y Sanciones para la

Responsabilidad Administrativa Funcional Derivada de los Informes emitidos

por los Órganos del SNC de la CGR contempla, entre otras, las siguientes in-

fracciones relacionadas con las contrataciones públicas y las sanciones a apli-

car a los funcionarios públicos:

92 Frisancho Aparicio, Manuel Pág. 59 93 http://www.minjus.gob.pe/ultimas-noticias/primer-informe-del-gestion-procuraduria-

anticorrupcion/


228

N

° INFRACCIÓN CALIFICACIÓN SANCIÓN

INFRACCIONES POR INCUMPLIR EL MARCO LEGAL APLICABLE A LAS ENTIDADES Y LAS DISPOSICIONES

RELACIONADAS A LA ACTUACION FUNCIONAL DEL FUNCIONARIO O SERVIDOR PÚBLICO

Disponer, autorizar, aprobar, elaborar o ejecutar en

perjuicio del Estado e incumpliendo las disposicio-

nes que los regulan, la aprobación, el cambio o la

modificación de los planes, estipulaciones, bases,

términos de referencia y condiciones relacionadas a

procesos de selección, concesión, licencia, subasta o

cualquier otra operación o procedimiento a cargo del

Estado, incluyendo los referidos a la ejecución de

contratos de cualquier índole.

GRAVE Suspensión temporal en el ejerci-

cio de las funciones no menor de

180 ni mayor de 360 días o inha-

bilitación no menor de 1 ni mayor

de 2 años

AGRAVANTES:

Perjuicio económico o grave afectación del servicio

público

MUY GRAVE Inhabilitación para el ejercicio de

la función pública, no menor de 2

ni mayor de 4 años.

Disponer, autorizar, aprobar o ejecutar, en perjuicio

del Estado e incumpliendo las disposiciones que los

regulan, la aprobación, el cambio o la modificación o

suscripción de adenda a contratos de cualquier índo-

le.


cio de las funciones, no menor de



de 2 años.

AGRAVANTES:


público




Incumplir las disposiciones que regulan la determi-

nación del valor referencial, dando lugar a precios

notoriamente superiores o inferiores a los de merca-

do, sea en beneficio propio o de terceros, generando

perjuicio económico para el Estado o grave afecta-

ción al servicio público




Contratar bienes, servicios u obras sin proceso de

selección, simulando su realización o de forma frau-

dulenta, cuando la normativa prevea su obligatoria

realización, dando lugar a la generación de perjuicio

al Estado, excepto en los casos en que los montos de

la contratación correspondan a una adjudicación de

menor cuantía.





de 2 años.

AGRAVANTES:


público




Incumplir las disposiciones que regulan las causales

y procedimientos para la exoneración de los procesos

de selección para la contratación de bienes, servicios

y obras, en aquellos casos en que dicho incumpli-

miento genere perjuicio al Estado.





de 2 años.

AGRAVANTES:


público




Hacer declaración falsa acerca de medición o valora-

ción en obras, adquisición de bienes o de cualquier

otro servicio o prestación a cargo del Estado, o acer-

ca de cantidad, peso, medida, calidad o característi-

cas de mercancías o bienes suministrados a cualquie-

ra de las Entidades, generado perjuicio al Estado.





de 2 años.

AGRAVANTES:


público




Aprobar o ejecutar operaciones o gastos no autoriza-

dos por ley o reglamento, o aceptar garantías insufi-

cientes, no solicitarlas o no ejecutarlas cuando estu-

viera obligado, ocasionando perjuicio al Estado.





de 2 años.

AGRAVANTES:





229

público ni mayor de 3 años. INFRACCIONES POR TRANSGRESIÓN DE LOS PRINCIPIOS, DEBERES Y PROHIBICIONES ESTABLECIDAS EN-

LAS NORMAS DE ÉTICA Y PROBIDAD DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

Infracción contra el deber de neutralidad

Actuar parcializadamente en contra de los intereses

del Estado, en los contratos, licitaciones, concurso de

precios, subastas, licencias, autorizaciones o cual-

quier otra operación o procedimiento en que partici-

pe con ocasión de su cargo, función o comisión,

dando lugar a un beneficio ilegal, sea propio o de

tercero.




Asimismo, la CGR en su presentación denominada Fortalecimiento Institucio-

nal y Lucha Contra la Corrupción ha señalado que, con la atribución de la fa-

cultad administrativa sancionadora a la CGR, a partir del 2012 se han sancio-

nado a 107 funcionarios con inhabilitación y suspensión temporal sin goce de

haber, por actos graves o muy graves y que se encuentra en proceso la deter-

minación de sanciones a 789 funcionarios; sanciones que por lo general tienen

vinculación con infracciones relativas a los procedimientos de compras públi-

cas.

En cuanto a las responsabilidades a nivel administrativo de proveedores y ter-

ceros

Conforme se ha señalado en el Sub indicador 12 (b) en el cuadro de infraccio-

nes y sanciones del TCE se contemplan algunas infracciones que están vincu-

ladas con hechos que podrían tener connotación delictiva, tales como el “pre-

sentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Con-

trataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP)”.

Con relación a la rendición de cuentas

La rendición de cuentas es un mecanismo a través del cual, los titulares, auto-

ridades en general, funcionarios y servidores públicos informan sobre la ges-

tión que realizan, con la finalidad de evaluar sus posibilidades y condiciones

para el cumplimiento de su rol institucional y coadyuvar al mejoramiento con-

tinuo de su actividad, se contribuye a:

i) La mejora continua de la gestión del Sector público, al abrir espacios

para la retroalimentación.

ii) Fomentar la cultura de transparencia de la gestión al difundirse

periódicamente los resultados.

Ambos aspectos a su vez contribuyen a la gobernabilidad y sostenibilidad del

país en el largo plazo, dado que se institucionaliza el compromiso de la Admi-

nistración Pública de brindar servicios de calidad y en forma oportuna a la

ciudadanía en un ambiente de respeto al ordenamiento legal.


230

En ese contexto, en cuanto al marco legal de la rendición de cuentas, podemos

citar al artículo 6° de la Ley Nº 27785, Ley Orgánica del SNC y de la CGR:

“El control gubernamental consiste en la supervisión, vigilancia y verifica-

ción de los actos y resultados de la gestión pública, en atención al grado de

eficiencia, eficacia, transparencia y economía en el uso y destino de los recur-

sos y bienes del Estado, así como del cumplimiento de las normas legales y de

los lineamientos de políticas y planes de acción, evaluando los sistemas de

administración, gerencia y control, con fines de su mejoramiento a través de

la adopción de acciones preventivas y correctivas pertinentes”. En concordan-

cia con ello, en el literal u) del artículo 22º se señala: “Establecer los proce-

dimientos para que los titulares de las Entidades rindan cuenta oportuna ante

el Órgano Rector, por los fondos o bienes del Estado a su cargo, así como de

los resultados de su gestión”.

Por su parte, en la Resolución de Contraloría Nº 320-2006-CG, NCI numeral

3.7 Rendición de Cuentas se señala: “La entidad, los titulares, funcionarios y

servidores públicos están obligados a rendir cuentas por el uso de los recur-

sos y bienes del Estado, el cumplimiento misional y de los objetivos institucio-

nales, así como el logro de los resultados esperados, para cuyo efecto el SCI

establecido deberá brindar la información y el apoyo pertinente”.

Sobre el particular, la CGR ha señalado en el documento aludido que cuenta

con un aplicativo al cual se puede acceder a través del enlace

www.rendicióndecuentas.gob.pe el cual es un aplicativo informático que está a

disposición de la ciudadanía en el portal institucional de la CGR y que permite

la presentación de información estructurada por parte de los titulares de las en-

tidades sobre los logros de gestión, estado de los proyectos, entre otros. Asi-

mismo, en dicho documento menciona que entre el 2009 y julio de 2014 se

han registrado 4,866 informes de rendición de cuentas de titulares de entida-

des.


231


El marco legal/regulatorio aborda explícitamente este tema. De-

fine el fraude y la corrupción en las adquisiciones y explica en

detalle las responsabilidades individuales y las consecuencias

para los empleados del Gobierno y de las empresas, o individuos

del sector privado que sean culpables de haber cometido fraude o

corrupción en el rubro de las adquisiciones, sin perjuicio de otras

disposiciones en el derecho penal.

3

El marco legal/regulatorio incluye una referencia a otras leyes

que abordan el tema en forma específica (por ejemplo, una legis-

lación anticorrupción en general). Se otorga el mismo tratamien-

to a las consecuencias.

2

El marco legal/regulatorio contiene disposiciones generales sobre

la lucha contra la corrupción y el fraude pero no detalla las res-

ponsabilidades individuales y las consecuencias que se dejan en

manos de la legislación general del país.

1

El marco legal/regulatorio no aborda el tema. 0

A partir de lo expuesto anteriormente, se aprecia que es el Código Penal el que abor-

da el tema de la corrupción al tipificar determinados delitos y sus correspondientes

penas y, en cuanto a la sanción administrativa a funcionarios y proveedores, son la

CGR y el Tribunal de Contrataciones del Estado, los entes competentes, debiendo re-

saltarse que en ambos casos se trata de sanciones administrativas que son indepen-

dientes de las sanciones penales que podrían aplicarse en cada caso en particular.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere la celebración de convenios interinstitucionales que

contemplen la posibilidad de establecer disposiciones específicas respecto de corrup-

ción y/o fraude en materia de adquisiciones públicas sobre la base de casuística recu-

rrente en los últimos años.


232

Sub indicador 12 (c).- Existen pruebas que demuestran la aplicación de resolucio-

nes y penas

Con relación a la evidencia de la aplicación de las leyes sobre prácticas corruptas y

las correspondientes penas cabe mencionar que la principal característica que se

evalúa en este sub indicador es:

a) Existencia de pruebas de aplicación de penas por prácticas corruptas.

Según el Portal web de la Procuraduría Anticorrupción, dentro de sus Unidades de

Apoyo, cuentan con la Unidad de Análisis de Información (Observatorio Anticorrup-

ción) que cumple con tres mandatos: primero, sistematiza la información existente y

sale al campo para detectar la concentración y distribución de la corrupción; segundo,

construye indicadores que permitan valorar los casos de acuerdo a su importancia para

definir estrategias de afrontamiento; y, tercero, desarrolla políticas públicas de pre-

vención a partir de la información analizada (trascendiendo al objetivo meramente

punitivo).

Por su parte, la CGR en su presentación denominada Fortalecimiento Institucional y

Lucha Contra la Corrupción informó en el Congreso que en el periodo 2009-2014:

La Procuraduría de la CGR ha iniciado 1,073 procesos judiciales, 592 penales y

481 civiles.

Se denunció penalmente a 3,207 funcionarios y demandado civilmente 2,286

funcionarios. En este punto cabe precisar que una denuncia penal o un proceso

civil, puede comprender a uno o más funcionarios, por lo que no necesariamente

existe coincidencia entre el número de procesos judiciales y el número de

funcionarios demandados o denunciados.

Se condenó a 390 funcionarios, aplicándose una pena efectiva a 23 de ellos y pena

suspendida a 367 funcionarios.

En una medición efectuada por la CGR en el año 2009, el 35% de los procesos

judiciales iniciados por este órgano máximo de control, sobre la base de procesos

con sentencia firme, tenían resultados favorables siendo que en una medición

efectuada al cierre del año 2015 el 74% arrojan resultados favorables. Dicho

porcentaje en cifras de base revelan que al cierre del 2015, de noventa (90)

procesos judiciales, 67 procesos tuvieron resultado favorable y 23 procesos

resultado desfavorable, lo cual representa un cambio favorable a través de los años

en lo que respecta a la aplicación de resoluciones y penas según el siguiente

cuadro y grafico proporcionado por la CGR:


233

AÑO FAVORA-

BLE DESFAVO-

RABLE TOTAL

ANUAL

AÑO Resultados

favorables Resultados

desfavorables 2009 21 39 60 2009 35 % 65 % 2010 26 67 93 2010 28 % 72 % 2011 59 38 97 2011 61 % 39 % 2012 62 56 118 2012 53 % 47 % 2013 72 37 109 2013 66 % 34 % 2014 78 34 112 2014 7 % 3 % 2015 67 23 90 2015 74 % 26 % ene-

abr.2016 18 4 22 ene-

abr.2016 82 % 18 %

Total 403 298 701


Existen muchas pruebas de que las leyes sobre prácticas corruptas se

hacen cumplir en el país mediante la aplicación de las penas estableci-

das.

3

Existen pruebas sobre unos pocos casos en que se han hecho cumplir

las leyes sobre prácticas corruptas. 2

Existen las leyes pero su aplicación es deficiente. 1

No existen pruebas sobre la aplicación de estas leyes. 0

Si bien no son muchos los casos reportados con sentencias favorables al Estado, se

aprecia una evolución en la aplicación de resoluciones y penas.


234

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere que la Procuraduría Anticorrupción del país lidere la

estrategia a desarrollarse durante la etapa de investigación de los casos relacionados

con actuaciones fraudulentas o corruptas, articulando las facultades investigadoras de

la CGR con las prerrogativas de las Fiscalías, como titulares de la acción penal; todo

ello con la finalidad de optimizar cualitativa y cuantitativamente los informes de con-

trol que determinan responsabilidades y mejorar el nivel de resultados favorables en

las sentencias respectivas.

Sub indicador 12 (d).- Existen medidas especiales para prevenir y detectar el fraude

y la corrupción en las adquisiciones públicas

A través del presente indicador se pretende medir si el Gobierno cuenta con un pro-

grama anticorrupción integrado por organismos del Gobierno idóneos que tienen un

nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus funcio-

nes; así como si existen medidas especiales para la detección y prevención de co-

rrupción asociada a las adquisiciones.


dicador:

(a) Existencia de un programa anticorrupción integral.

(b) Existencia de medidas especiales para la detección y prevención de

corrupción asociada a las adquisiciones.



indicador:

a) Existencia de un programa anticorrupción integral que cuenta con la

participación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un

nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir con sus

funciones

Sobre el particular, en el año 2010, mediante Decreto Supremo N° 016-2010-PCM se

crea la CAN, la misma que es elevada a rango de ley, a partir del 04 de enero de 2013,

mediante Ley N° 29976, aprobándose su Reglamento mediante Decreto Supremo N°

089-2013-PCM. La referida comisión es un espacio integrado por instituciones públi-

cas, privadas y la sociedad civil (Miembros plenos: Congreso de la República, Poder

Judicial, PCM, Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, Tribunal Constitucional,

Consejo Nacional de la Magistratura, Fiscalía de la Nación, Presidente de la Can

Anticorrupción, Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Asociación de Munici-

palidades del Perú, Acuerdo Nacional. Miembros observadores: CGR, Defensoría del

Pueblo, OSCE, Asociación de Universidades del Perú, Consejo Nacional para la Éti-

ca Pública, Conferencia Nacional de Instituciones Empresariales Privadas, Centrales

Sindicales de Trabajadores del Perú, Iglesia Católica – Conferencia Episcopal Pe-


235

ruana, Iglesia Evangélica, Consejo de Prensa Peruana, Sociedad Nacional de Indus-

trias y la Cámara de Comercio de Lima)nque tiene por objeto articular esfuerzos,

coordinar acciones y proponer políticas de mediano y largo plazo dirigidas a prevenir

y combatir la corrupción en el país, y como funciones, entre otras:

Proponer al Poder Ejecutivo las políticas de corto, mediano y largo plazo

para la prevención y lucha contra la corrupción de manera intersectorial e

intergubernamental, así como el Plan Nacional de Lucha contra la

Corrupción.

Promover la articulación de esfuerzos de las entidades responsables de la

investigación y sanción de actos de corrupción a nivel regional.

Asimismo, cabe resaltar que los representantes de las instituciones que conforman la

CAN promueven la realización de las acciones necesarias en sus respectivas institu-

ciones para el cumplimiento de los acuerdos adoptados.

Por último, cabe mencionar que mediante Decreto Supremo N° 119-2012-PCM se

aprobó el Plan Nacional de Lucha contra la Corrupción 2012 – 2016, disponiéndose

que las acciones que se realicen en el marco de dicho plan se financien con cargo a los

presupuestos institucionales de los pliegos involucrados, conforme a las Leyes Anua-

les de Presupuesto. Asimismo, dicho Plan Anticorrupción, consideró una serie de es-

trategias, a partir de los siguientes objetivos:

Objetivo General: Estado transparente que promueve la probidad en el actuar público

y privado; y garantiza la prevención, investigación, control y sanción efectiva de la

corrupción en todos los niveles.

Objetivo 1: Articulación y coordinación interinstitucional para la lucha contra la co-

rrupción.

Objetivo 2: Prevención eficaz de la corrupción.

Objetivo 3: Investigación y sanción oportuna y eficaz de la corrupción en el ámbito

administrativo y judicial.

Objetivo 4: Promoción y articulación de la participación activa de la ciudadanía, so-

ciedad civil y sector empresarial en la lucha contra la corrupción.

Objetivo 5: Posicionamiento del Perú en espacios internacionales de lucha contra la

corrupción.


236

b) Existencia de medidas especiales para la detección y prevención de

corrupción asociada a las adquisiciones

Durante el período en evaluación se celebraron pactos de integridad con Cámaras de

Comercio de distintas localidades, con el objetivo que aquellas promuevan la ética y

la transparencia en la contratación pública, reforzando entre sus agremiados la obliga-

ción de conducirse dentro de un marco de buenas prácticas e integridad en el ejercicio

de sus actividades u operaciones, actuando con responsabilidad social en la suma de

esfuerzos para el combate u oposición de malas prácticas y de la corrupción; resultan-

do el primer instrumento de promoción, la difusión entre los agremiados de las Cáma-

ras de la normativa de contrataciones del Estado para su cumplimiento.

Cámara de Comercio Fecha de suscrip-

ción del pacto

Fecha de actualiza-

ción

Lambayeque 01.08.2013 06.10.2015

Lima 06.09.2013

Ayacucho 24.09.2013 07.04.2016

Huancayo 21.08.2014

Cusco 15.12.2014

Piura 14.01.2015

Ica 26.08.2015

Huaraz 09.09.2015

La Libertad 06.11.2015

Huánuco 28.12.2015

San Martín 28.01.2016

Ucayali 23.05.2016

Asimismo, con la Ley N° 30225, nueva LCE, vigente a partir del 09 de enero de 2016

se ha dispuesto la creación el Consejo Multisectorial de Monitoreo de las Contrata-

ciones Públicas, adscrito al OSCE, con la misión de analizar y poner en conocimiento

de las autoridades competentes, los presuntos casos de fraude, colusión y corrupción

en las contrataciones del Estado por parte de funcionarios y servidores públicos y/o

particulares, cuyos frutos serán materia de evaluación de posteriores evaluaciones.


237


El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción amplio para pre-

venir, detectar y penalizar la corrupción en el Gobierno, con la parti-

cipación de los organismos de Gobierno apropiados, que tienen un

nivel de responsabilidad y capacidad como para permitirles cumplir

con sus funciones. Existen medidas especiales para la detección y

prevención de corrupción asociada a las adquisiciones.

3

El Gobierno cuenta con un programa anticorrupción pero necesita

una mejor coordinación o poderes en un nivel más alto para que sea

efectivo. No existen medidas especiales para las adquisiciones públi-

cas.

2

El Gobierno cuenta con actividades anticorrupción aisladas que no

están adecuadamente coordinadas como para resultar en un programa

integrado eficaz.

1

El Gobierno no cuenta con un programa anticorrupción. 0

A partir de lo reseñado, se advierte la existencia de un Plan Anticorrupción de alcance

nacional debidamente aprobado pero no específicamente orientado a las contratacio-

nes públicas, lo cual tendría relación con la percepción de efectividad recogida en la

encuesta a proveedores, en las que la CGR, las Fiscalías y la CAN obtendrían una ca-

lificación por debajo del promedio ideal en lo que respecta a la lucha contra la corrup-

ción.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación se sugiere que los miembros de la CAN agoten esfuerzos, de

manera conjunta con CGR y las fiscalías, destinados reforzar las capacidades e inter-

venciones concretas a fin de prevenir, detectar y penalizar actos de corrupción vincu-

lados a las adquisiciones públicas.

Sub indicador 12 (e).- Las partes interesadas (el sector privado, la sociedad civil y

los beneficiarios finales de las adquisiciones/usuarios fina-

les), apoyan la creación de un mercado de adquisiciones co-

nocido por su integridad y conducta ética

El presente indicador se constituye en el termómetro de cómo se ha organizado la

sociedad para hacer frente a conductas antiéticas y fraudulentas.


dicador:


238

a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles que ejercen

la función de auditoría social y control.

b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación necesarias

del Gobierno para su funcionamiento y, en general, son promovidas y

respetadas por el público.

c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar

la integridad de las contrataciones públicas.



indicador:

a) Organizaciones civiles que ejercen función de auditoría social y control

En el año 2001 nace Proética como la primera organización no gubernamental

peruana dedicada exclusivamente a luchar contra la corrupción, específicamente

en la identificación y denuncia de problemas a nivel de instituciones, normas y

rasgos culturales que favorecerían la comisión de actos de corrupción. Proética,

constituye el Capítulo Peruano de Transparencia Internacional. Dicha institu-

ción ha logrado celebrar convenios de colaboración interinstitucional con algu-

nos gobiernos regionales y varios municipios provinciales y distritales.

Actualmente, dicha organización se encontraría orientada a atender tres necesi-

dades: i) Reforzar el principio preventivo de Proética; ii) Reforzar la capacidad

de respuesta desde la sociedad civil frente a la corrupción, dentro de estos már-

genes preventivos; y, iii) Reflexionar sobre el conocimiento desarrollado en los

últimos años de trabajo y proyectarlo a nivel nacional.

Asimismo, Proética desarrolla investigaciones, para lo cual recurre a una herra-

mienta conocida como Mapa de riesgos de corrupción que es muy utilizado por

varios capítulos nacionales de Transparencia Internacional. El Mapa de Riesgos

permite tener un conocimiento ordenado sobre la realidad estudiada así como

analizar la corrupción de una forma indirecta, a través de la identificación de las

condiciones –los riesgos—que, en un determinado ámbito, permiten que los ac-

tos de corrupción se lleven a cabo, y que la corrupción, como elemento estructu-

ral, se reproduzca.

Según señala Proética, a través de esta herramienta de estudio no debe buscarse

destapes de actos de corrupción ni señalamiento de actores corruptos, pues su

objetivo se concentra en un análisis estructural de la corrupción, para poder pre-

venirla. Probablemente este tipo de trabajo sea menos llamativo; pero es mu-

cho más útil como elemento de apoyo a la formulación y gestión de políticas

públicas, pensando en objetivos de desarrollo a mediano y largo plazo. Preci-


239

samente la utilidad de los mapas de riesgos es que ofrecen una “línea de base”

para evaluar el impacto de políticas o medidas anticorrupción después de un de-

terminado periodo de implementación.

En el año 2002 se crea CAD, entidad privada sin fines de lucro orientada a

aportar herramientas en la mejora de la gestión del sector público y constituirse

en fuente de información sobre temas de interés ciudadano, siendo una de sus

principales tareas el promover una ciudadanía informada sobre sus deberes y de-

rechos. Asimismo, evalúa la calidad del servicio público a la población, para lo

cual elabora el “RankinCAD”, estudio de satisfacción bianual que evalúa y mi-

de la calidad de la atención al ciudadano en las entidades públicas, basado en la

experiencia del ciudadano que ha realizado una gestión en una entidad pública,

y que permite una comparación entre diversas instituciones, sea de manera hori-

zontal (por distintos tipos de funciones) como vertical (por distintos niveles de

gobierno), lo que contribuye a la generación de una demanda ciudadana por me-

joras en la gestión pública.

Ahora bien, conviene recordar, conforme se ha precisado en el Sub indicador 12b),

que a nivel nacional la CGR promueve la rendición de cuentas, como herramienta

orientada a contribuir a la gobernabilidad y sostenibilidad del país.

b) Cooperación y garantías del Gobierno a las organizaciones

Sobre el particular, como se ha señalado en el literal precedente las instituciones iden-

tificadas tienen la condición de organizaciones no gubernamentales o civiles sin fines

de lucro y no reportan haber recibido cooperación o algún otro tipo de intervención o

apoyo del Gobierno.

c) Existencia de pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y mejorar

la integridad de las contrataciones públicas

Respecto a la mejora de la integridad en las contrataciones, corresponde señalar que

entre los años 2013 y 2016 el OSCE ha suscrito Pactos de Integridad con las siguien-

tes Cámaras de Comercio de: Lambayeque, Lima, Huancayo, Cusco, Piura, Ica, Hua-

raz, La Libertad, Huánuco, San Martin y Ucayali, en los cuales ambas partes declaran

dar fiel cumplimiento a compromisos relacionadas con la igual de trato, publicidad,

competencia, vigencia tecnológica, así como sostenibilidad ambiental y social en el

desarrollo de los procesos de contratación pública.

Por otro lado, con respecto a miembros de la sociedad civil, los cual no participan di-

rectamente en las contrataciones, salvo su rol de vigilancia social, podemos señalar

que no se han identificado pruebas concretas respecto de su participación en velar por

la integridad de las contrataciones públicas, debiendo tenerse en cuenta que el régi-

men de las compras estatales resulta ser uno eminentemente técnico y especializado,

lo que dificultaría la participación de la ciudadanía; no obstante, en el siguiente sub


240

indicador 12(f), puede advertirse como la ciudadanía formula denuncias ante el SI-

NAD de la CGR, en muchos casos por temas relacionados con posibles actuaciones

corruptas.


a) Existen organizaciones de la sociedad civil fuertes y creíbles

que ejercen la función de auditoría social y control.

b) Las organizaciones cuentan con garantías y la cooperación

necesarias del Gobierno para su funcionamiento y, en general,

son promovidas y respetadas por el público.

c) Existen pruebas de que la sociedad civil contribuye a modelar y

mejorar la integridad de las contrataciones públicas.

3

Existen varias organizaciones de la sociedad civil que trabajan en el

tema y mantienen un diálogo frecuente con el Gobierno pero con un

impacto limitado sobre el mejoramiento del sistema.

2

Hay solamente unas pocas organizaciones involucradas en el tema, el

diálogo con el Gobierno se hace difícil y no se le da importancia a las

contribuciones del público para promover las mejoras.

1

No existen pruebas de participación de organizaciones de la sociedad

civil en el sistema o el Gobierno no quiere promover la participación

de las organizaciones de la sociedad civil en el tema.

0

En el país aún existen pocas organizaciones involucradas en el tema, no obstante éstas

vienen desarrollando labores a nivel regional y local para posicionar a la sociedad ci-

vil y fortalecer su capacidad de respuesta ante posibles prácticas corruptas.

Puntaje obtenido: 1

Se recomienda que las instituciones competentes desarrollen estrategias orientadas a

fortalecer las organizaciones de la sociedad civil con la finalidad que cumplan su rol

de vigilancia social debidamente capacitadas e informadas respecto de los alcances

normativos de carácter general y las fronteras de competencia entre las instituciones

que fiscalizan el gasto público vinculado a las adquisiciones públicas.


241

Sub indicador 12 (f).- El país debe contar con un mecanismo seguro para denun-

ciar conductas fraudulentas, corruptas o poco éticas

A través del presente sub indicador, se evalúa el permanente esfuerzo por empoderar

a la ciudadanía a fin que comunique las posibles prácticas fraudulentas, corruptas o

poco éticas.

Los elementos que se evalúan mediante este sub indicador son:

a) Existencia de un sistema seguro para la denuncia pública de casos de fraude,

corrupción o conducta poco ética.

b) Existencia de un sistema accesible para la denuncia pública de casos de

fraude, corrupción o conducta poco ética.

c) Existencia de un sistema confidencial para la denuncia pública de casos de

fraude, corrupción o conducta poco ética.

De manera preliminar cabe mencionar que en los últimos años el país ha desplegado

esfuerzos para fortalecer lo que podríamos denominar una cultura de la denuncia.

Así, instituciones tales como la CGR, el OSCE, el Ministerio Público, la Defensoría

del Pueblo, han desarrollado mecanismos que faciliten la formulación de denuncias,

léase administrativas o penales, toda vez que somos conscientes que la denuncia se

constituye en una herramienta eficaz para, de ser el caso, poner de manifiesto conduc-

tas que podrían tener connotación delictiva o antiética. No obstante, es en la evalua-

ción particular de cada denuncia que algunas veces se ha advertido que es empleada

como un medio para pretender obtener beneficios indirectos para los denunciantes,

desnaturalizando su finalidad.


A partir de lo referido, a continuación se desarrolla cada uno de los elementos men-

cionados:

a) Existencia de un sistema seguro para formular denuncias

En primer lugar debemos mencionar que la denuncia penal por casos de fraude o co-

rrupción puede formularse ante el Ministerio Público; asimismo, puede presentarse

denuncia penal ante la Policía Nacional del Perú. Por su parte, la Procuraduría Pública

Anticorrupción, también recibe denuncias. No obstante, todas estas denuncias final-

mente confluyen, de ser el caso, en el Ministerio Público el cual a través de sus Fisca-

lías Penales y Fiscalías Anticorrupción realiza las actuaciones investigatorias.

Asimismo, resulta pertinente mencionar al SINAD de la CGR, a través del cual la

ciudadanía puede formular denuncias para cuestionar irregularidades en obras públi-

cas y adquisiciones entre otros.

Por su parte, y de manera acotada a las disposiciones de la normativa de contratación

pública, el OSCE, cuenta entre sus procedimientos TUPA con el de “Denuncia contra


242

Proveedores”, a cargo del Tribunal de Contrataciones del Estado, para los casos en

que se cuestione a proveedores por haber incurrido en infracciones a las que se hace

referencia en el subindicador 12 (a). Asimismo, con el de “Denuncia por Transgre-

siones a la Normativa de Contrataciones Públicas cometidas por Entidades”, siendo

que en este último caso, de recibirse una denuncia relativa a posibles indicios de actos

de corrupción u otros ilícitos, se canalizan a la CGR; ello en razón que las mismas

suponen un análisis de una naturaleza distinto al de las denuncias administrativas, en

la medidas que generalmente deslizan favorecimientos indebidos a terceros o peor

aún, actuaciones materiales colusivas, siendo que el análisis pretendido por los de-

nunciantes implicarían en buena cuenta una investigación especial que arribe a un in-

forme con calidad de prueba pre constituida con la identificación de responsabilidades

funcionales; investigación que sólo podría hacerse a través de una auditoría de cum-

plimiento, mecanismo que es de exclusiva responsabilidad del SNC.

En ese contexto, si bien es cierto las denuncias formuladas ante el OSCE contra las

Entidades Públicas son de índole administrativo, por lo que las acciones que se reali-

zan en atención a las mismas están orientadas a advertir, de ser el caso, a identificar

transgresiones a la normativa de contratación pública en el ámbito administrativo, y,

en ningún caso a tipificar posibles conductas con connotación delictiva, lo cual com-

pete al Ministerio Público, estimamos pertinente hacer mención, a modo de ejemplo, a

algunas cifras obtenidas de la base de datos de la Subdirección de Atención de De-

nuncias94, correspondientes al período enero - diciembre 2014:

De 1107 denuncias procesadas y concluidas, en 616 casos (55.65%) se detec-

taron transgresiones a la normativa de contratación pública, y un total de 491

casos (44.35%) carecieron de sustento probatorio, contaban con una vía a la

cual debía acudir el denunciante para cuestionar lo que consideraba una de-

nuncia o la Entidad adoptó medidas correctivas oportunas.

Lo expuesto, revela que si bien se ha fortalecido la cultura de la denuncia en el

OSCE, cierto es también que, como se ha señalado, en algunos casos se pre-

tende a través de una denuncia obtener beneficios individuales.

b) Existencia de un sistema accesible para formular denuncias

Respecto de las denuncias penales, cabe mencionar que el Ministerio Público recibe

denuncias que pueden formularse de manera presencial (verbal o escrita) y también

por internet. En cuanto a la Policía Nacional y la Procuraduría Anticorrupción, estas

instituciones reciben denuncias verbales o escritas. Ahora bien, en lo que respecta al

SINAD de la CGR, a través de dicho mecanismo, la ciudadanía puede formular de-

nuncias por vía electrónica.

94 Hoy Subdirección de Procesamiento de Riesgos


243

En ese contexto, en lo que corresponde al SINAD, a continuación se plasma cierta

información estadística de importancia, de la cual se puede apreciar que las materias

denuncias relativas a la contratación de bienes y servicios, así como a la ejecución de

obras públicas supera el 35% de las materias denunciadas y, respecto de la accesibili-

dad para formular denuncias, se aprecia que el 71% de los denunciantes son ciudada-

nos.

c) Existencia de un sistema confidencial para formular denuncia

En este extremo podemos hacer mención al Decreto Supremo N° 003-2010-JUS, a

través del cual se aprobó el Reglamento del Programa Integral de Protección a testi-

gos, peritos, agraviados o colaboradores que intervengan en el proceso penal que im-

plementa las medidas de protección reguladas en el Código Procesal Penal aplicables

a dichos individuos.

Mención aparte, merece el hecho que en el país se ha expedido la Ley N° 29733, Ley

de Protección de Datos Personales y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo

N° 003-2013-JUS.


244

En cuanto a la confidencialidad de la información, se cuenta con la Ley Nº 29542,

Ley de protección al denunciante en el ámbito administrativo y de colaboración eficaz

en el ámbito penal y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N° 038-2011-

PCM, que regulan la obligatoriedad de mantener en reserva la identidad de los denun-

ciantes.


Existe un sistema seguro, accesible y confidencial para la denuncia

pública de casos de fraude, corrupción o conducta poco ética.

3

Existe un mecanismo pero la accesibilidad y confiabilidad del sistema

socavan y limitan su uso por parte del público.

2

Existe un mecanismo pero no puede garantizarse la seguridad o la con-

fidencialidad.

1

No existe un mecanismo seguro para denunciar casos de fraude, co-

rrupción y conducta poco ética.

0

Toda vez que, como se ha indicado en los anteriores sub indicadores, los aspectos re-

lativos al fraude y la corrupción, están circunscritos al ámbito penal y, dadas las com-

petencias también de la CGR, se desprende que existe la posibilidad de formular de-

nuncias de manera presencial, ya sea en forma verbal o por escrito, así como por vía

electrónica; existiendo además disposiciones expresas de obligatorio cumplimiento

respecto a la reserva de la información de los denunciantes en el ámbito administrati-

vo y de colaboración eficaz en el ámbito penal.

Puntaje obtenido: 3

Sub indicador 12 (g).- Existencia de Códigos de Conducta / Códigos de ética para

participantes involucrados en aspectos de los sistemas de

gestión financiera pública que también contienen disposi-

ciones sobre divulgación de información para aquellas en

cargos que implican toma de decisiones

Este sub indicador está orientado a medir cómo el país ha venido fortaleciendo la

imagen de un funcionario público probo, íntegro, en la gestión de las adquisiciones, a

través de la aprobación de lineamientos, normas de conducta, códigos de ética, entre

otros, que promuevan una cultura de probidad, transparencia, justicia y servicio pú-

blico.


245

Los elementos que se evalúan mediante este sub indicador son:

a) Existencia de un código de ética del funcionario público.

b) El código de ética contiene disposiciones especiales para aquellos

funcionarios involucrados en la gestión financiera y de las adquisiciones.

c) El código de ética identifica responsabilidades en la toma de decisiones y

divulgación de información financiera.

d) El incumplimiento del código de ética conlleva consecuencias de índole

administrativa o penal.

Diagnósticos de los criterios:

A partir de lo referido, a continuación se desarrolla cada uno de los elementos men-

cionados:

a) Existencia de un código de ética del funcionario público

En el país se cuenta con la Ley N° 27815, mediante la cual se aprobó la Ley del Códi-

go de Ética de la Función Pública. Dicha ley entró en vigencia el 13 de agosto de

2002 y contiene los principios, deberes y prohibiciones éticas a las cuales están suje-

tos todos los servidores públicos de la Administración Pública, siendo que la viola-

ción a los principios y deberes contenidos en la citada norma, según lo expresamente

señalado en dicho código da lugar a la aplicación de una sanción.

Con fecha 19 de abril de 2005, entra en vigencia el Reglamento de la Ley del Código

de Ética de la Función Pública, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 033-2005-

PCM. Dicha norma contiene detalladamente las sanciones y el procedimiento a seguir

en caso de transgresión, por parte de los servidores públicos, de las disposiciones con-

tenidas en el Código de Ética de la Función Pública.

Con fecha 30 de enero de 2009 la PCM emitió la Resolución Ministerial N° 050-

2009-PCM, conteniendo lineamientos para la promoción del Código de Ética de la

Función Pública en las entidades públicas del Poder Ejecutivo, entre otros: i) Entregar

a cada servidor público, cualquiera sea su modalidad de contratación, un ejemplar del

código acompañado de una declaración que confirme que ha leído dichas normas y

que se compromete a observarlas; ii) Colocar en los paneles informativos y en las zo-

nas de visibilidad de cada oficina un impreso legible sobre los principales contenidos

del Código de Ética de la Función Pública y su Reglamento; iii) Desarrollar Jornadas

informativas y de socialización sobre la importancia del Código de Ética de la Fun-

ción Pública y sobre las sanciones que acarrea su incumplimiento, con una periodici-

dad trimestral.


246

b) El código de ética contiene disposiciones especiales para aquellos

funcionarios involucrados en la gestión financiera y de las adquisiciones

Como se ha señalado en el literal precedente, el Código de Ética de la Función Públi-

ca contiene disposiciones aplicables para todos los servidores públicos sin distinción.

Así, el Código de Ética de la Función Pública, prohíbe a los funcionarios públicos

mantener intereses en conflicto, es decir, aceptar relaciones en cuyo contexto sus in-

tereses personales, laborales, económicos o financieros pudieran estar en conflicto con

el cumplimiento de los deberes y funciones a su cargo; obtener ventajas indebidas o

beneficios para sí o para otros, mediante el uso de su cargo, autoridad, influencia o

apariencia de influencia; hacer mal uso de la información privilegiada, entre otras.

Por su parte, su Reglamento detalla las sanciones a las que se encuentran sujetos los

servidores públicos en caso contravengan la normatividad señalada en el Código de

Ética, así como los criterios para la aplicación de las sanciones.

“Artículo 9°.- De la clasificación de las Sanciones

Las sanciones pueden ser:

a) Amonestación

b) Suspensión

c) Multa de hasta 12 Unidades Impositivas Tributarias - UIT.

d) Resolución contractual

e) Destitución o despido.

Las sanciones antes mencionadas se aplicarán atendiendo a la gravedad de las in-

fracciones como sigue:

Infracciones leves: Amonestación, suspensión y/o multa.

Infracciones Graves: Resolución contractual, destitución, despido y/o multa.

Artículo 10°.- De los criterios para la aplicación de sanciones

La aplicación de las sanciones se realizará teniendo en consideración los siguientes

criterios:

10.1. El perjuicio ocasionado a los administrados o a la administración pública.

10.2. Afectación a los procedimientos.

10.3. Naturaleza de las funciones desempeñadas así como el cargo y jerarquía del

infractor.

10.4. El beneficio obtenido por el infractor.

10.5. La reincidencia o reiterancia.”

De lo expuesto se desprende que, el Código de Ética de la Función Pública y su Re-

glamento no contienen disposiciones especiales para aquellos funcionarios involucra-

dos en la gestión financiera y de las adquisiciones.

Sin embargo, cabe mencionar que, en el caso de los árbitros que dirimen controversias

suscitadas durante la ejecución de un contrato celebrado entre una Entidad y un priva-

do bajo los alcances de la normativa de contratación pública, si bien no tienen la con-


247

dición de funcionarios públicos, cierto es también que si tienen injerencia directa so-

bre el destino de los recursos públicos; por ello, a raíz de la reciente reforma de la

normativa de contratación pública, aprobada mediante la Ley N° 30225, el OSCE

mediante Resolución N° 028-2016-OSCE/PRE del 14 de enero de 2016 el OSCE

aprobó el nuevo Código de Ética para el Arbitraje en Contrataciones del Estado, que

deja sin efecto el anterior Código de Ética aprobado por Resolución Nº 258-2008-

CONSUCODE/PRE, estableciéndose principios rectores y deberes éticos que deben

observar los árbitros en arbitrajes en materia de contrataciones del Estado.

El alcance del nuevo Código no se limita a los arbitrajes administrados por el OSCE,

sino que también resulta extensivo a los arbitrajes ad hoc y, supletoriamente, a los ar-

bitrajes administrados por las instituciones arbitrales que no tengan código de ética o

que, teniéndolo, no prevean el régimen de infracciones que puedan ser cometidas por

los árbitros, o no establezcan las sanciones aplicables para dichas conductas infracto-

ras.

A diferencia del Código de Ética derogado, el nuevo dispositivo recoge un régimen de

infracciones y sanciones establecidas a nivel legislativo por la Ley N° 30225, Ley de

Contrataciones del Estado y su Reglamento, previéndose que la instrucción e imposi-

ción de dichas sanciones se encontrará a cargo de un Consejo de Ética, órgano multi-

sectorial, colegiado y autónomo conformado por profesionales de reconocida solven-

cia moral y experiencia.

En tal sentido, el nuevo Código de Ética coadyuvará a la prevención y sanción de

conductas contrarias a la ética en el arbitraje, con el respeto de las garantías y la obje-

tividad en la resolución de sus procedimientos, lo cual fortalecerá el ejercicio inde-

pendiente e imparcial de la función arbitral.

c) El código de ética identifica responsabilidades en la toma de decisiones y

divulgación de información financiera

Como se ha señalado, el Código de Ética de la Función Pública y su Reglamento, con-

tienen disposiciones de alcance general para todos los funcionarios públicos, por lo

que no contempla responsabilidades en la toma de decisiones y divulgación de la in-

formación financiera.

No obstante, cabe mencionar que la Ley N° 27806, Ley de Transparencia y Acceso a

la Información Pública, obliga a las Entidades a publicar su información financiera

con el objeto de otorgar mayor transparencia al manejo de las Finanzas Públicas, a

través de la creación de mecanismos para acceder a la información de carácter fiscal,

a fin que los ciudadanos puedan ejercer supervisión sobre las Finanzas Públicas y

permitir una adecuada rendición de cuentas; en la misma norma se establecen las res-

ponsabilidades y sanciones para los funcionarios que incumplen tales disposiciones.


248

Así, entre la información que deben publicar trimestralmente todas las Entidades de la

Administración Pública se encuentra: i) Su Presupuesto, especificando: los ingresos,

gastos, financiamiento, y resultados operativos de conformidad con los clasificadores

presupuestales vigentes; ii) Los proyectos de inversión pública en ejecución, especifi-

cando: el presupuesto total de proyecto, el presupuesto del período correspondiente y

su nivel de ejecución y el presupuesto acumulado; iii) Información de su personal ac-

tivo y, de ser el caso, pasivo, número de funcionarios, directivos, profesionales, técni-

cos, auxiliares, rango salarial por categoría y el total del gasto de remuneraciones, bo-

nificaciones, y cualquier otro concepto de índole remunerativo; iv) Información con-

tenida en el Registro de procesos de selección de contrataciones y adquisiciones, es-

pecificando: los valores referenciales, nombres de contratistas, montos de los contra-

tos, penalidades y sanciones y costo final, de ser el caso.

Por su parte, la Ley Nº 27482 establece que todos los funcionarios públicos deben

presentar una declaración de activos antes de asumir su cargo, así como cada año de

ejercicio de sus funciones y al finalizar éstas; declaración que se presenta virtualmente

a la CGR y que es publicada, para conocimiento de toda la ciudadanía, a través del

Diario Oficial El Peruano.

d) El incumplimiento del código de ética conlleva consecuencias de índole

administrativa o penal

Sobre el particular, como se ha señalado en los literales anteriores, el Código de Ética

de la función pública prohíbe a los funcionarios públicos mantener intereses en con-

flicto, y en su Reglamento se establece expresamente las sanciones a aplicarse en caso

de incumplimiento a las disposiciones contenidas en el mismo.

Al respecto, dentro de las sanciones, los artículos 11 y 12 del citado Reglamento esta-

blecen:

"Artículo 11°.- De las sanciones aplicables a los empleados públicos

La aplicación de las sanciones se efectuará de acuerdo al vínculo contractual

que los empleados públicos mantengan con las entidades de la Administración

Pública, de conformidad con lo siguiente:

11.1. Las sanciones aplicables a aquellas personas que mantienen vínculo la-

boral:

a) Amonestación.

b) Suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones, sin goce de remune-

raciones, hasta por un año.

c) Destitución o Despido.

11.2. Las sanciones aplicables a aquellas personas que desempeñan Función

Pública y que no se encuentran en el supuesto del inciso anterior:

a) Multa.

b) Resolución contractual.


249

Artículo 12°.- De las sanciones aplicables a personas que ya no desempeñan

Función Pública

Si al momento de determinarse la sanción aplicable, la persona responsable

de la comisión de la infracción ya no estuviese desempeñando Función Públi-

ca, la sanción consistirá en una multa.”.

Como puede apreciarse, el Código de Ética de la Función Pública contempla conse-

cuencias de índole administrativa en caso de incumplimiento a las disposiciones con-

tenidas en el mismo. Sin embargo, dicho dispositivo legal no contiene disposición ex-

presa relativa a que su incumplimiento conlleva consecuencias de índole penal. Así, la

única referencia a la posibilidad de iniciar un proceso penal, se encuentra en el artícu-

lo 17° de su Reglamento que regula el plazo de prescripción del procedimiento disci-

plinario en el ámbito administrativo:

“Artículo 17.- Del plazo de Prescripción

El plazo de prescripción de la acción para el inicio del procedimiento admi-

nistrativo disciplinario es de tres (3) años contados desde la fecha en que la

Comisión Permanente o Especial de Procesos Administrativos Disciplinarios

toma conocimiento de la comisión de la infracción, salvo que se trate de in-

fracciones continuadas, en cuyo caso el plazo de prescripción se contabilizará

a partir de la fecha en que se cometió la última infracción, sin perjuicio del

proceso civil o penal a que hubiere lugar.”


Existe un código de conducta o de ética para funcionarios del

Gobierno con disposiciones especiales para aquellos

involucrados en la gestión pública financiera, lo que incluye las

adquisiciones.

El código define las responsabilidades en torno a la toma de

decisiones y somete a los tomadores de decisiones a requisitos

específicos para la divulgación de información financiera.

El código es de cumplimiento obligatorio y las consecuencias

son de índole administrativa o penal.

3

El sistema cumple con los requisitos de (a) y (b) pero solamente cons-

tituye un código de las buenas prácticas que se recomiendan sin con-

secuencias por las violaciones de las normas salvo que se encuentren

contempladas en el código penal.

2

Existe un código de conducta pero no quedan claras las responsabili-

dades.

1

No existe un código de conducta. 0


250

Respecto del presente sub indicador, en el país se cuenta con una serie de dispositivos

con rango de Ley (el Código de Ética de la Función Pública y leyes especiales) que

establecen parámetros de actuación para los Titulares de las Entidades y sus funciona-

rios, orientados a transparentar información relativa a su presupuesto y sus procesos

de contrataciones, a fin de conocer los montos de los contratos, los proveedores con-

tratados, la aplicación de penalidades durante la ejecución contractual, entre otras; así

como las responsabilidades en caso se omita transparentar dicha información. Ade-

más, contamos con una norma especial que regula la obligatoriedad de los funciona-

rios públicos de declarar sus activos antes, durante y después de finalizar el ejercicio

de sus funciones.

Puntaje obtenido: 2

Como recomendación, se sugiere dar impulso a la evaluación de los actuales

instrumentos relacionados con la ética en las adquisiciones públicas, de modo que se

incluyan disposiciones relativas a las consecuencias administrativas y/o penales ante

situaciones comprobadas de desacato de los mismos. Esta y otras mejoras que podrían

incorporarse al código de ética, deben vincularse con un sistema de certificación de

competencias de los operadores públicos de compras, y un diseño de estrategias que

articulen a los diversos actores implicados en la aplicación de sanciones (CGR,

SERVIR).


251

PARTE II Indicadores de cumplimiento y desempeño

MARCO METODOLÓGICO

1. Antecedentes

La metodología OECD/DAC para el diagnóstico del sistema de adquisiciones públi-

cas se divide en dos grupos de indicadores entre los que existe una asociación directa:

- Los Indicadores de Línea Base (ILB), que constituyen el centro de la metodo-

logía, tienen un carácter cualitativo y se refieren a las características formales

y funcionales del sistema de adquisiciones públicas existente; y,

- Los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño (ICD), que tienen una natura-

leza cuantitativa, se refieren a datos del funcionamiento del sistema en la prác-

tica para determinar el nivel de cumplimiento con el sistema formal, y son el

respaldo de las calificaciones otorgadas a los indicadores de Línea Base.

Los indicadores de cumplimiento y desempeño permiten conocer la forma en que ope-

ra el sistema de adquisiciones públicas en la realidad. Por ello, la información cuanti-

tativa que se obtenga en base a fuentes internas y externas establecidas cobra vital im-

portancia en el ejercicio.

2. Objetivo

El objetivo de la presente sección es construir los Indicadores de Cumplimiento y

Desempeño y detallar la metodología utilizada para dicha construcción.

3. Delimitaciones del estudio

En la realización de la presente evaluación se tomarán en cuenta las siguientes varia-

bles:

Temporal: se realizará el análisis de la información de las contrataciones ejecuta-

das durante el periodo comprendido entre el 01 de enero al 31 de diciembre del

2015. Sólo cuando no hubiera información disponible para dicho período se anali-

zará información de períodos anteriores, y se harán las aclaraciones del caso.

Legal: durante el período mencionado se encontraba vigente la Ley de contrata-

ciones de Estado (D.L.1017) y su Reglamento, aplicables hasta antes del 09 de

enero del 2016. A partir de dicha fecha ha entrado en vigencia la Ley N° 30225,

nueva Ley de Contrataciones del Estado, con su respectivo Reglamento. Cabe

mencionar que toda mención a la “Ley” hace referencia a aquélla aprobada por

Decreto Legislativo N° 1017, mientras que cuando se haga referencia a la Ley de

Contrataciones que entró en vigencia el 09 de enero del 2016, se indicará expre-

samente “Ley N° 30225”.


252

La evaluación comprende el análisis de información de las contrataciones en los

tres niveles de gobierno del Perú: gobierno nacional, regional y local, así como,

información recopilada de distintas instituciones.

Número de entidades que, en el año 2015, realizaron convocatorias

a través del SEACE

Tipo Cantidad

Gobierno Central 343

Gobierno Local* 1 940

Gobierno Regional 475

Empresas Públicas 32

Sociedades de Beneficencia 23

Total 2 813

*Gobierno Local incluye a sus organismos descentralizados y empresas municipales, Gobierno Regional in-

cluye sus organismos descentralizados, las empresas públicas incluye a Petroperú

Sector Privado

Tipo Cantidad

Proveedores con inscripción vigente en RNP 131 000

Proveedores que respondieron encuestas 410

Gremios y organizaciones de Sociedad Civil 8

4. Fuentes de información

Las principales fuentes de información a utilizar serán las siguientes:

Fuentes internas

o Estadísticas generadas con la base de datos del Sistema Electrónico de Contra-

taciones del Estado (SEACE).

o Estadísticas generadas a través de los Estudios elaborados por la OEI del OS-

CE

o Otras bases de datos existentes en OSCE

o Muestreo de casos de adquisiciones, sobre la base de la documentación de los

procesos de contratación registrada en el SEACE por las entidades públicas a

todo nivel de gobierno.

Fuentes externas

o Estadísticas generadas a través del Sistema de Administración Financiera -

SIAF

o Encuestas a proveedores del Estado

o Encuestas a entidades públicas del Estado

o Entrevistas a profundidad a gremios y organización de la sociedad civil

o Entrevistas a profundidad a entidades públicas del Estado


253

A efectos del levantamiento de información para los indicadores de cumplimiento y

desempeño, se detallan más adelante las fuentes de información que se utilizarán por

cada uno de dichos indicadores.

El detalle de las fuentes y métodos de estimación aplicados para los indicadores de

cumplimiento y desempeño contribuye a la robustez de los resultados de la evaluación

e incrementar sus posibilidades de uso, y posteriormente, su replicabilidad.

5. Investigación de campo - detalle de principales fuentes de información

5.1. Estadísticas de contrataciones existentes relacionadas a los indicadores

de cumplimiento y desempeño

La OEI del OSCE, en atribución de sus funciones, realiza una serie de estudios

sociales y económicos relacionados con las contrataciones públicas, así como

también mantiene actualizado la estadística institucional. Según lo anterior:

Elabora y mensualmente estadísticas de contrataciones públicas, tanto en

su versión nacional como por cada región. Para esta información se utiliza

la base de datos del SEACE.

En el siguiente enlace se puede visualizar los documentos elaborados a la

fecha: http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estadisticas

Realiza estudios de monitoreo y/o evaluación de aspectos puntuales rela-

cionados con las contrataciones públicas, las cuales son utilizados en la

toma de decisiones estratégicas del OSCE, y para fundamentar modifica-

ciones en la normativa. Según la naturaleza de los estudios, se puede utili-

zar la base de datos del SEACE, la información contenida en las actas y

documentos publicados en el SEACE, bases de datos de otras instituciones

(como la Superintendencia de Administración Tributaria – SUNAT), do-

cumentación en poder de las entidades públicas, información proporciona-

da por los propios actores de la contratación pública. Estos estudios pro-

gramados en el Plan Operativo Institucional, pueden ser realizados por la

propia Oficina, o encargados total o parcialmente a terceros (en la mayoría

de casos, sólo se encarga a terceros el levantamiento de información, tales

como aplicación de encuestas, toma de información de expedientes en las

propias entidades, focus group, entrevistas a profundidad). Estos estudios

se encuentran publicados en la web institucional, las cuales se pueden vi-

sualizar a través del siguiente enlace:

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estudios-sobre-contratacion-publica

Si bien las principales bases de datos para el análisis de la información son las que

proporciona el SEACE y el Registro Nacional de Proveedores (RNP), los demás

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estadisticas

http://portal.osce.gob.pe/osce/content/estudios-sobre-contratacion-publica


254

órganos del OSCE mantienen bases de datos relacionados con el ejercicio de sus

funciones (como por ejemplo, la atención de denuncias, procedimientos del Tri-

bunal de Contrataciones, arbitrajes, capacitación, etc.). Para determinados casos

relacionados con indicadores de cumplimiento y desempeño, se ha recurrido a ta-

les bases de datos.

5.2. Selección y Procedimiento de Obtención de la muestra – casos de adqui-

siciones:

Determinados indicadores de desempeño implicaban el análisis de una muestra de

casos de contrataciones. En efecto, dada la naturaleza de la información, la cual

se encuentra en documentos publicados y no en formato de base de datos, es po-

sible aproximarnos a la respuesta mediante el análisis de una muestra. Estos do-

cumentos publicados corresponden a las bases de los procesos de selección, las

actas de evaluaciones, resoluciones, y los contratos. Consideramos que la infor-

mación publicada en el SEACE es confiable y suficiente:

Confiable, porque los documentos e información que se registra tiene ca-

rácter de declaración jurada y, ante inconsistencias entre esta y el expe-

diente de contratación, genera nulidad del procedimiento sin considerar

las responsabilidades administrativas que ello puede derivar.

Suficiente, porque la información solicitada para la construcción de los

indicadores de cumplimiento y desempeño está contenida en estos instru-

mentos.

En efecto, el SEACE contiene una serie de documentos que se detallan a conti-

nuación:

Bases

Plan Anual de Contrataciones

Actas de evaluación de propuestas y otorgamiento de la buena pro

Resoluciones

Acciones de Supervisión

Así mismo, contiene el registro de información de una serie de actuaciones (y que

luego formará parte de la base de datos)

Datos de la convocatoria

Cronograma

Fechas de registro de información

Este sistema contiene una serie de mecanismos de control y seguridad que

no permite realizar cambios en el sistema.

Los indicadores calculados a través de una muestra son los siguientes:


255

1-D: Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones

que limitan participar a grupos licitantes por motivos distintos de las calificacio-

nes o exclusiones aceptables.

1-F: Porcentaje de bases que incluyen criterios de la evaluación no cuantificables

o subjetivos.

1-G: Porcentaje de licitaciones públicas que se abrieron en público y fueron debi-

damente registradas en actas.

2-B: Porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas mo-

delo de licitación.

8-A: Porcentaje de contratos que contienen procedimientos claros para adminis-

tración de contratos.

Respecto a los 5 primeros, fue necesario tomar una muestra de procesos de selec-

ción del año 2015, a fin de descargar las bases y analizar los Requerimientos

Técnicos Mínimos, los factores de evaluación, revisar si utilizan las bases están-

dar, si los actos públicos de las Licitaciones se realizaron ante Notario Público y

verificar que los contratos publicados cuenten con las disposiciones establecidas

en las bases estándar, según el caso.

Para efectos del presente estudio, se tomó en cuenta los procesos de selección

convocados por el régimen general, sin considerar las adjudicaciones de menor

cuantía. Ello debido a que por su naturaleza y menor monto, sus contrataciones

pueden formalizarse a través de una orden de compra o servicios, así como sus

RTM y factores de evaluación podría no brindarnos la información que espera-

mos. Teniendo en cuenta lo anterior, el universo de procesos a analizar es de 46

596, el cual se distribuye de la siguiente manera:

N° de procesos convocados por objeto , según tipo de entidad

Tipo de Entidad BIENES OBRAS SERVICIOS Total

GOBIERNO LOCAL 7,455 4,044 7,082 18,581

GOBIERNO CENTRAL 5,567 373 7,670 13,610

GOBIERNO REGIONAL 4,641 447 3,322 8,410

FONAFE 1,786 83 2,130 3,999

OPD - Gobiernos Locales 118 11 966 1,095

EMPRESAS MUNICIPA-

LES 408 71 404 883

OPD - Gobiernos Regiona-

les 5

13 18

Total 19,980 5,029 21,587 46,596

Fuente: SEACE - Elaboración: OEI del OSCE

Para tal fin se utilizó la siguiente fórmula para calcular el tamaño de muestra:


256

Donde:

n es el tamaño de la muestra

N es el tamaño de la población

Z es el valor estadístico para niveles de confianza en una distribución

normal. Para el caso de 95% es de 1.96 (las tablas de valores Z se encuen-

tran publicadas en diversas web)

“p” es la proporción de individuos que posee la característica a estudiar,

en tanto “q “es la proporción de individuos que no poseen esta caracterís-

tica (por lo tanto la suma p + q debe ser 1)

i es el margen de error. Lo usual es admitir como máximo 5%

Para el caso de esta muestra, dado que estamos estudiando diversas variables so-

bre los mismos individuos (en este caso, procesos de selección), lo recomendable

es tomar como valor de p = q= 0.5. Ello permite, además, tener un tamaño de

muestra mayor. En ese sentido, el tamaño de muestra estimado para el presente

análisis se calculó de la siguiente manera:

(1.96)2 x 46596 x 0.8 x 0.2

(0.05)2 x (46596 – 1) + (1.96)2 x 0.8 x 0.2n = = 381

Con este número, se establecieron proporciones similares al universo, añadiendo

una proporción adicional referido a procedencia: Lima y Callao versus el interior

del país. Del análisis de la data, se determinó que la cantidad de procesos proce-

dentes de Lima y Callao era de 39% mientras que del interior 61%. Con estas va-

riables, la distribución de la muestra a tomar es como sigue:

Distribución de la muestra, según objeto, tipo entidad y procedencia

BIENES OBRAS SERVICIOS

Tipo de Entidad

Lima

- Ca-

llao

Interior Lima - Ca-

llao Interior

Lima - Ca-

llao Interior

GOBIERNO LOCAL 24 37 13 20 22 36

GOBIERNO CENTRAL 18 28 1 2 24 38

GOBIERNO REGIONAL 15 23 1 2 10 17

FONAFE 6 9 1 1 7 11

OPD - Gobiernos Locales - 1 - - 4 4

EMPRESAS MUNICIPALES - 2 - - 2 2

OPD - Gobiernos Regionales - - - - - -

Total 63 100 16 25 68 108

Elaboración: OEI del OSCE


257

Finalmente, para asegurar la aleatoriedad, los elementos de cada segmento identi-

ficado (convocatorias de un objeto, tipo de entidad y localidad) fueron ordenados

descendentemente según su valor referencial, tomándose la muestra de procesos

alternativamente desde el mayor valor referencial hasta el menor (muestreo sis-

temático).

De otro lado, para el caso del indicador 10-B, Porcentaje de decisiones del Tribu-

nal que han sido ejecutadas, se tomó una muestra de Resoluciones de Tribunal

emitidas en el año 2015 para leer lo que dictaminaron, y revisar en el SEACE que

sucedió con el proceso. La cantidad de Resoluciones relacionadas con recursos

impugnativos fue de 585, los cuales se distribuyen según lo que se dictaminó, de

la siguiente manera.

Cantidad de Resoluciones relacionados con Recursos impugnativos emitidos por el Tribunal de Con-

trataciones del Estado, durante el año 2015, según tipo de dictamen

Tipo de Dictamen Recurso de Apela-

ción

Recurso de Revi-

sión Total general

Declaración de nulidad 145 1 146

Desistimiento 13 13

Fundado 255 6 261

Improcedente 49 49

Infundado 83 3 86

Modificación/Aclaración 24 2 26

Otro no comprendido 2 1 3

Sin datos 1 1

Total general 572 13 585

Fuente: Reporte del Tribunal de Contrataciones

Dado que lo que interesa conocer es el porcentaje de decisiones del Tribunal que

han sido ejecutadas, es lógico analizar sólo los casos referidos a recursos de ape-

lación, en los que el dictamen fue la declaración de nulidad o declarar fundada la

petición del impugnante. Ambos tipos de resoluciones sumaron 400. Ante ello, se

procedió a aplicar la fórmula correspondiente para estos casos:


258

A diferencia del caso anterior, en la que se desconocía la proporción de elementos

que poseían la característica a estudiar, en este caso si podemos determinar que la

proporción de resoluciones en las que sí se cumple con lo establecido por el Tri-

bunal es superior a 0.5, ello basado en que no se conocen denuncias debido al in-

cumplimiento o desacato a dichas disposiciones. Para efectos del presente análi-

sis, consideramos una proporción de cumplimiento de 0.8, dejando un “margen

de incumplimiento” de 0.2. Con estos parámetros, el cálculo del tamaño de mues-

tra es como sigue:

(1.96)2 x 400 x 0.8 x 0.2

(0.05)2 x (400 – 1) + (1.96)2 x 0.8 x 0.2n = = 153

Dado el tamaño de la muestra y la proporción de casos (153 de 400) y al hecho

que no contamos con evidencia que el posible desacato tenga relación directa son

alguna variable, el muestreo fue absolutamente aleatorio. Una vez obtenida la re-

lación de casos a revisar, se descargó del SEACE la resolución, se procedió con

la lectura de su dictamen, y se verificó en el mismo sistema los actuados de dicho

proceso, luego de la emisión de la resolución.

Para el caso del indicador 2-C: “porcentaje de casos donde se usó la precalifica-

ción adecuadamente como lo prevé el marco legal y porcentaje de casos que uti-

lizaron los criterios objetivos de precalificación del tipo cumple / no cumple en

oposición a criterios ualitativos subjetivos”, de la revisión de la base de datos del

año 2015, se verificó que sólo hubo 25 convocatorias a procesos de selección de

Obras, cuyo valor referencial superaban los 25,000 UIT (equivalente a S/. 96 250

000 nuevos soles). De ellos, 1 fue convocado según relación de ítems, en las que

el valor referencial de cada ítem no superaba los S/. 62 000 000 nuevos soles.

Dado el limitado número de casos, se optó por analizar el universo de estas 24

convocatorias restantes (de la revisión de cada proceso, se determinó que corres-

pondía a 20 obras distintas, las otras 4 convocatorias habían sido declaradas nulas

o quedaron desiertas y se volvieron a convocar).

5.3. Aplicación de encuestas a proveedores y entidades públicas para medir

la percepción del sistema.

Teniendo en cuenta que el número de proveedores con inscripción vigente en el

RNP al 31 de diciembre de 2015 fue de 132 000, se aplicó la fórmula señalada

anteriormente para determinar el tamaño de muestra, considerando 5% de margen

de error y 95% de nivel de confianza. Con la aplicación de la fórmula señalada,

se obtuvo el resultado de 383.


259

Luego de determinado el tamaño requerido, era importante tener en cuenta dos

aspectos: la participación de proveedores según tamaño y el nivel de aceptación.

Según las estadísticas del Ministerio de la Producción, el 98.8% de las unidades

económicas del Perú son micro y pequeñas empresas (MYPE). Del mismo modo,

según los estudios elaborados por la OEI del OSCE, la participación de las MY-

PE en el mercado estatal es entre el 39% y 41%95. La mayor proporción de las

grandes y medianas empresas se encuentran ubicadas en Lima.

De otro lado, por la experiencia de trabajo de la Oficina de Estudios Económicos,

se sabe que el ratio de aceptación de encuestas y/o entrevistas con proveedores es

de 8 a 1 aproximadamente. Es decir, de cada 8 visitas o personas, sólo 1 respon-

de.

Teniendo en cuenta ambos factores se realizó un despliegue, según modalidad de

aplicación de encuestas, tal que permita alcanzar la meta establecida.

Aplicación de encuestas presenciales

Aplicación de encuestas en web

Para el caso de las encuestas presenciales, se solicitó apoyo a todos los responsa-

bles de las Oficinas Desconcentradas del OSCE a nivel nacional (en total 20 ofi-

cinas en diferentes ciudades). A ellos se les indicó que apliquen presencialmente

las encuestas a proveedores que se acerquen a la ODE, de manera aleatoria. A fin

de asegurar la aleatoriedad, se estableció una cuota de 2 encuestas por día. Con

ello, se recogieron 303 encuestas. Dada las características del mercado peruano,

casi la totalidad de las empresas del interior del país son MYPE.

Para el caso de las encuestas en web, se realizó la publicación en la sección de

avisos del SEACE96. Como era de esperar, en los primeros 3 días sólo habían sido

respondidas 11 encuestas. Ante ello, y a fin de asegurar la representatividad de la

muestra, la OEI del OSCE identificó a los 200 proveedores con mayor monto

contratado en Bienes, Obras, Servicios y Consultoría de Obras (800 en total) y,

según los datos consignados en el RNP, se les envió un correo personalizado a

cada uno de ellos, invitándolos a participar del citado estudio respondiendo la en-

cuesta.

De dicho sub universo, respondieron 107 proveedores. Por el volumen de ventas

de estos proveedores, se deduce que son medianas o grandes empresas.

95 Datos de estudios elaborados en los años 2013 a 2015. Este último corresponde a datos de la de-

claración de renta anual 2014. 96 Los parámetros de seguridad del SEACE 3 no permiten publicar encuestas on-line dentro de los

módulos de interacción entre el proveedor y el SEACE.


260

El formato de la encuesta se presenta en el Anexo. Consta de 07 preguntas cerra-

das y 9 sub preguntas (una de las cuales tiene, entre sus alternativas, una respues-

ta abierta). Estas preguntas se distribuyen de acuerdo a cada indicador, de la si-

guiente manera:

Pregunta Indicador

1 y 2 1F

3 4C

4

No corresponde a un indicador de cumplimiento y

desempeño. Se aplicó para redactar la respuesta de

un indicador de línea de base del Pilar 2. Resultado

se muestra en Anexo.

5 10C

6 12D

7

No corresponde a un indicador de cumplimiento y

desempeño. Se aplicó para redactar la respuesta de

un indicador de línea de base del Pilar 4. Resultado

se muestra en Anexo.

El formato en versión web de la citada encuesta se puede visualizar a través del

siguiente enlace: http://goo.gl/forms/voSvYub1ip

La cantidad de encuestas respondidas de manera válida97 se distribuye de la si-

guiente manera:

Encuestas respondidas según procedencia y tipo de participación del pro-

veedor

Procedencia1/

Participa só-

lo a través de

una Persona

jurídica

Participa a tra-

vés de personan

natural y jurí-

dica

Lima - Online 96 11

Piura 20 7

Cusco 16 4

Puno 20 2

Arequipa 19 4

Puerto Maldonado 13 4

Ayacucho 19 2

97 Si bien la cantidad de encuestas válidas es superior a la muestra mínima requerida, se optó por con-

siderar a todas ellas para obtener más información


261

Trujillo 17 2

Huancayo 9 7

Ica 14 7

Abancay 11 4

Huancavelica 18 3

Huaraz 15 2

Tumbes 10 5

Tacna 9 2

Chiclayo 5 3

Tarapoto 8 3

Iquitos 7 2

Huánuco 1 2

Cajamarca 4

Pucallpa 2 1

Total general 333 77

Para el caso de las encuestas a entidades, el número de entidades distintas que

realiza interacciones con el SEACE es de 2 800. Cifra que puede incrementarse a

3 000 si contabilizamos a las unidades ejecutoras de entidades de alcance nacio-

nal. Por ejemplo, el Seguro Social de Salud (Essalud) representa una sola entidad

en el SEACE, sin embargo, tiene gerencias departamentales en cada región del

país y, en la capital, cuenta con hospitales de gran envergadura que realizan con-

trataciones. Cada una de ellos tiene un órgano encargado de las contrataciones y,

por lo tanto, sus logísticos cuentan con certificado SEACE98 que les permite pu-

blicar convocatorias a procesos de selección. Dado que tenemos a un universo de

3 000 unidades ejecutoras aproximadamente, calculamos el tamaño de muestra

utilizando la fórmula señalada en 5.2

Dada la disponibilidad de acceso a encuestas, se utilizó un margen de error de

3.5% para contar con un mayor tamaño de muestra. Con la aplicación de la fór-

mula señalada en 5.2 se obtuvo como tamaño de muestra 62199.

Para el levantamiento de información y, dada las funcionalidades del SEACE pa-

ra el caso de entidades, se remitió el link en la bandeja de mensajes y a correos

electrónicos de los logísticos que tienen certificado SEACE; es decir, usuario y

password para ingresar al sistema). La encuesta estaba dirigida al jefe del OEC o

a quien éste delegue; es decir, sólo una encuesta por entidad. El mensaje fue re-

mitido el 18 de abril y a la semana ya se había superado la meta establecida. En

98 Es decir, usuario y password

99 Del mismo modo que el caso de proveedores, finalmente se contabilizó un tamaño mayor, a fin de

contar con más información


262

total se contabilizaron 656 encuestas válidas procedentes de 620 entidades, las

cuales se distribuyen de la siguiente manera:

Entidades que respondieron la encuesta, y su relación con el monto adjudicado

Tipo de Entidad

Monto

Adjudicado

2015 (a)

N° de

entidadespromedio

N° de

Entidades

Monto

Adjudicado

2015 (b)

%

(b/a)

Petroperú 721.2 1 721.2 1 721.2 100%

FONAFE 3,051.4 31 98.4 7 1,775.9 58%

GOBIERNO CENTRAL 14,849.6 343 43.3 116 8,490.3 57%

EMPRESAS MUNICIPALES 445.1 49 9.1 11 54.4 12%

GOBIERNO REGIONAL 3,777.0 472 8.0 126 1,712.8 45%

GOBIERNO LOCAL 8,334.5 1786 4.7 341 2,503.2 30%

OPD - Gobiernos Regionales 5.6 3 1.9 0.0 0%

OPD - Gobiernos Locales 194.7 105 1.9 16 77.9 40%

Sociedades de Beneficencia 12.7 23 0.6 2 1.5 12%

Total general 31,391.8 2,813.0 11.2 620 15,337

TOTAL ENTIDADES TOTAL ENCUESTADAS

Diez (10) entidades a las que se les contabilizó más de una encuesta, debido a que

cuentan con diferentes unidades ejecutoras en diversos puntos del país, entre ellas

Essalud, el Ejército Peruano, la Fuerza Aérea del Perú, la Marina de Guerra del

Perú, Provías Nacional, entre otros. Ellas sumaron en total 36 encuestas adiciona-

les.

Para este caso sólo se utilizó una encuesta en formato web que constaba de 09

preguntas cerradas y 07 sub preguntas, las cuales se distribuyen según indicado-

res de la siguiente manera:

Preguntas Indicadores

1 4C

2, 3, 4, 5 y 6 5C

7 10C

8 y 9

No corresponde a un indicador de

cumplimiento y desempeño. Se apli-

có para redactar la respuesta de un

indicador de línea de base del Pilar 4

5.4. Aplicación de entrevistas a profundidad a gremios y organización de la

sociedad civil, así como entidades del Estado

Determinados indicadores requerían la aplicación de entrevistas. A diferencia de

la indagación cuantitativa, la investigación cualitativa busca obtener apreciacio-

nes sobre determinados temas y, en algunos casos, identificar si existen consen-

sos sobre los mismos. Si en el estudio cuantitativo, el tamaño de la muestra viene


263

dada por el nivel de confianza y el margen de error, en el estudio cualitativo el

tamaño de la muestra viene dada por el punto de saturación, es decir cuando el

entrevistado número “n” dice lo mismo que lo que dijeron los entrevistados ante-

riores. Que tan rápido se obtiene el punto de saturación, depende de la calidad de

los entrevistados. Según la experiencia en investigaciones cualitativas, el punto

de saturación se obtiene realizando entre 10 a 20 entrevistas. Para la presente in-

vestigación se decidió realizar un mínimo de 15 entrevistas y máximo 17.

El público objetivo seleccionado para este fin fueron entidades que asistieron al

taller de arranque, gremios y organizaciones de la sociedad civil relacionados con

transparencia, gestión pública y lucha contra la corrupción. Tales instituciones

son:

ENTIDADES PÚBLICAS Sector / Tipo

Banco de la Nación Empresa Pública

Municipalidad Distrital de Comas Gobierno Local

Municipalidad Metropolitana de Lima Gobierno Local

Dirección de Abastecimiento de Recursos

Estratégicos en Salud (DARES) Gobierno Central (Sector Salud)

Ministerio del Interior Gobierno Central (Sector Interior)

Proyecto Especial de de Infraestructura de

Transporte Nacional – PROVÍAS NACIO-

NAL

Gobierno Central (Sector Trans-

portes y Comunicaciones)

ESSALUD Gobierno Central (Sector Salud)

SUNAT Gobierno Central (Sector Econo-

mía)

Ministerio de Energía y Minas Gobierno Central (Sector Energía

y Minas)

Ministerio de Agricultura - Programa Sub-

sectorial de Irrigaciones

Gobierno Central (Sector Agricul-

tura)

ORGANIZACIONES Sector / Tipo

Cámara de Comercio de Lima Gremio

CAPECO (Cámara peruana de la Construc-

ción) Gremio

Comité de Pequeña Industria - COPEI Gremio

Asociación Peruana de Consultoría Gremio

Sociedad Nacional de Industrias – SNI:

Comité de Fabricantes de Productos Farma-

céuticos

Gremio

ALAFARPE Gremio

Ciudadanos al Día – CAD Organismo No Gubernamental

PROETICA Organismo No Gubernamental


264

Se desarrolló una guía de entrevista general, que se aplicaría a gremios y repre-

sentantes de la sociedad civil y, determinadas preguntas de dicha guía, se aplica-

rían a entidades públicas.

En el Anexo se presenta a las guías de entrevistas señaladas. Dada la formalidad

de este mecanismo de recojo de información, se remitió un oficio a cada uno de

los entrevistados, a fin de que puedan facilitar la fecha y horario de las citas. El

OSCE contrató a una especialista para el desarrollo de tales entrevistas, las cuales

se ejecutaron entre el 18 de abril y 04 de mayo de 2016.

Adicionalmente, a fin de complementar la información obtenida a través de datos

cuantitativos, se optó por incluir en la entrevista, preguntas relacionadas con estos

indicadores adicionales.

6. Limitaciones del estudio

El presente informe contó con ciertas limitaciones las cuales fueron:

Para efectos de evaluar los indicadores 6C y 3B se tuvo que utilizar apro-

ximaciones basadas en estudios realizados en el año 2014.

Cambio en la Ley de Contrataciones: cuando se realizó el trabajo de cam-

po ya había entrado en vigencia la nueva Ley de Contrataciones. Para el

caso de las entrevistas, algunos representantes de gremios mezclaron sus

apreciaciones teniendo en cuenta ambas situaciones: antes y después de la

vigencia de esta nueva Ley.

7. Resultados obtenidos en los Indicadores de Cumplimiento y Desempeño –

Fichas de indicadores estimados

7.1 Porcentaje de adquisiciones (en volumen y en cantidad de contratos) efectua-

das mediante licitación pública. (Sub indicador 1B)

En el Perú, existen diferentes regímenes de contratación. En primer lugar están las

contrataciones reguladas por la Ley de Contrataciones del Estado, al cual denomina-

mos Régimen General (e involucra a los procedimientos clásicos, las subastas inver-

sas, las exoneraciones y las contrataciones a través del catálogo electrónico de Con-

venio Marco). En segundo lugar tenemos a una serie de regímenes, entre las que des-

tacan las contrataciones bajo el régimen de Petroperú, las contrataciones realizadas

por convenios con organismos internacionales, las compras en el exterior, así como

aquellos regímenes temporales. Las contrataciones realizadas a través del Régimen

General representan alrededor del 75% cada año. El siguiente gráfico muestra la par-

ticipación de este régimen en el total del mercado estatal.


265

Para el cálculo de este indicador se ha sido considerado el universo de procesos adju-

dicados a través del procedimiento clásico, las subastas inversas y el convenio marco.

Según nuestra legislación, la convocatoria a un proceso implica el aviso público a tra-

vés del SEACE que realizan las entidades, y brindando la información necesaria para

la libre participación de los interesados. Si bien las órdenes de compra de convenio

marco implica la participación de sólo los proveedores incorporado a este catálogo,

también se consideran procesos competitivos pues para cada productos existe más de

un proveedor. Sin embargo, a efectos de comparar su influencia, en el primer cuadro

se incorpora estas órdenes de compra tanto en el numerador como en el denominador.

Cuadro N° 1: Porcentaje del número y valor adjudicado (en mill de S/.) en Pro-

cedimiento Clásico, Subasta Inversa y Convenio Marco

Periodo

Nº de Proce-

sos Adjudi-

cados

(a)

Valor Ad-

judicado

(b)

Nº de Procesos Adju-

dicados Totales en el

Régimen General1/

( c )

Valor Adjudica-

do Total en el

Régimen Gene-

ral1/

(d)

% de Parti-

cipación en

Número

(a/c)

% de Parti-

cipación en

Monto

(b/d)

Año 2015* 178,242 S/. 26,017.3 180,195 S/. 28,208.7 98.9% 92.2%

Año 2014 169,449 S/. 28,820.2 170,544 S/. 31,078.3 99.4% 92.7%

Año 2013 170,206 S/. 32,136.2 171,428 S/. 33,743.7 99.3% 95.2%

Año 2012 130,908 S/. 29,809.0 132,231 S/. 30,983.7 99.0% 96.2%

1/ Régimen General incluye procesos clásicos, subasta inversa, exoneraciones, órde-

nes de convenio marco



266

En el cuadro N° 2 se retiran las órdenes de compra de Convenio Marco tanto del nu-

merador como del denominador.

Cuadro N° 2: Porcentaje del número y valor adjudicado (en mil. de S/.) en Pro-

cedimiento Clásico u Subasta inversa, sin considerar Convenio Marco

Periodo

Nº de Proce-

sos Adjudi-

cados

(a)

Valor Ad-

judicado

(b)

Nº de Procesos Adju-

dicados Totales en el

Régimen General1/

( c )

Valor Adjudica-

do Total en el

Régimen Gene-

ral1/

(d)

% de Parti-

cipación en

Número

(a/c)

% de Parti-

cipación en

Monto

(b/d)

Año 2015* 88,241 S/. 24,659.0 90,194 S/. 26,850.4 97.8% 91.8%

Año 2014 98,922 S/. 27,799.5 100,017 S/. 30,057.6 98.9% 92.5%

Año 2013 114,474 S/. 31,386.7 115,696 S/. 32,994.2 98.9% 95.1%

Año 2012 112,939 S/. 29,689.8 114,262 S/. 30,864.5 98.8% 96.2%

1/ No se incluye a las órdenes de compra de Convenio Marco

2/ Para este ejercicio, el Régimen General no incluye las órdenes de convenio marco


7.2 Cantidad de días promedio entre el aviso de licitación pública y la apertura

de las ofertas, según tipo de adquisición. (Sub indicador 1C-b)

De otro lado, en el SEACE se registra o queda registrado cada una de las actuaciones

del proceso de contratación. Según ello, se puede calcular el tiempo transcurrido entre

dos hitos del proceso de selección. De acuerdo con lo anterior, en el cuadro N° 3 se

muestra la cantidad de días promedio que transcurren entre la fecha de inicio de la

convocatoria hasta el último día, según calendario del proceso, para la presentación de

propuestas. Este indicador ha sido calculado para las compras adjudicadas en el Pro-

cedimiento Clásico, según los tipos de procesos de selección.

Cuadro N° 3: Tiempo promedio desde la convocatoria hasta la presentación de las propuestas


Tipo de Proceso Plazos según

Ley* 2015**

Licitación Pública-Concurso Público 22 días hábiles 34.5

Adjudicaciones Directas Públicas y Selectivas (ADP-ADS) 10 días hábiles 14.0

Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servicios) 02 días hábiles 04.2

Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y ejecución de

obras)

06 días hábiles 10.0

* No mediarán plazos menores a los establecidos en cada procedimiento de selección.

**Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015.


267

7.3 Porcentaje de documentos de licitación pública que incluyen disposiciones

que limitan a participar a grupos licitantes por motivos distintos de las califi-

caciones o exclusiones aceptable (Sub indicador 1D).

Según la metodología, este sub indicador evalúa las políticas de participación y selec-

ción para verificar que no sean discriminatorias. Las empresas, inclusive las extranje-

ras, no deben quedar excluidas de participar en un proceso de licitación por otra razón

que no sea la falta de calificaciones. En otras palabras, busca identificar si existen ca-

sos en los que se discrimina a proveedores por su nacionalidad, o por pertenecer o no

a determinado registro o proceder de determinada localidad, entre otros.

Si bien se reconoce que pueden existir de diversas barreras que limitan la participa-

ción de proveedores o que representan direccionamiento, para el cálculo de este sub

indicador se circunscribió el análisis solamente a las condiciones establecidas en los

requerimientos técnicos mínimo en lo relacionado a las características del provee-

dor, identificando los casos en los que explícitamente se establecen disposiciones que

representan discriminación.

Para ello, se utilizarán 3 fuentes: la primera fue la revisión de una muestra de bases,

la segunda fue la aplicación e encuestas a proveedores y el tercero entrevistas a pro-

fundidad a gremios y organismos de la sociedad civil. Para el caso de la muestra, del

total de bases revisadas (381) se encontraron 8 bases (que representa el 2.1%) en las

que se considera que hay disposiciones que limitarían la participación de proveedores

por motivos distintos de las calificaciones o exclusiones aceptables.

A continuación se muestra el detalle de los casos hallados:


268

Resumen del procesoAspecto de la

LimitaciónDescripción de lo que se solicita

SERVICIO INDUSTRIAL DE LA MARINA S.A.

CP-CLASICO-3-2015-SIMA PERU-1

SERVICIO DE ACCESO A INTERNET

REGISTRO

EL PROVEEDOR DEL SERVICIO DEBE DE PERTENECER A LA

ASOCIACION NAP , CON UNA ANTIGÜEDAD NO MENOR A

DOS AÑOS

MINAG - PROYECTO ESPECIAL LAGO TITICACA

ADS-CLASICO-1-2015-MINAGRI-PELT-1

AGENCIAMIENTO DE PASAJES AEREOS

Local ización

LA AGENCIA DE VIAJES DEBERÁ CONTAR CON OFICINAS

EN LA CIUDAD DE PUNO Y OPCIONALMENTE EN JULIACA Y

LIMA

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE VILCASHUAMAN

ADS-CLASICO-5-2015-CEP/MPVH-1

ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO

Local ización

Haber elaborado 2 servicios iguales o s imi lares (02

expedientes tecnicos en i rrigaciones) en zona sierra en

los ul timos 4 años .

INSTITUTO VIAL PROVINCIAL MUNICIPAL DE

ACOBAMBA

ADS-CLASICO-13-2015-IVP-1

SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL

Local ización

Haber ejecutado en los úl timos tres años , un mínimo

un (01) servicio de mantenimiento

rutinario de caminos vecinales , dentro del área de la

Provincia de Acobamba o en alguna

provincia colindante;

ZONA REGISTRAL N° VI SEDE PUCALLPA

ADS-CLASICO-7-2015-ZR N° VI PUCALLPA-1

SERVICIO DE ENCUADERNACIÓN

Local izaciónDebe contar con domici l io legal en la ciudad de

Pucal lpa

GOBIERNO REGIONAL DE CAJAMARCA - GERENCIA

SUB REGIONAL JAEN

ADS-CLASICO-4-2015-GR CAJ-GSRJ-1

ELABORACION DE EXPEDIENTE TECNICO

EntidadAcreditara su experiencia en la actividad de tres (03)

expedientes técnicos de obras en el sector educación.

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SALPO

ADS-CLASICO-4-2015-MDS-CEP-1

ADQUISICION DE VEHICULO

Disponibi l idad de

Servicios y

Repuestos

LOCALES PROPIOS EN REGION LA LIBERTAD

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUAROCHIRI -

MATUCANA

ADS-CLASICO-2-2015-MPH-M/CEP-1

Obra de pergola informática

Procedencia

a) Persona natura l o jurídica en pleno ejercicio de

sus derechos civi les , consti tuida en el ámbito de la

república conforme a ley.

En cuanto a las entrevistas realizadas, ninguno de los entrevistados señaló tener cono-

cimiento de que en las bases se hayan presentado limitaciones a la participación de

proveedores por motivos distintos a sus calificaciones (específicamente, por naciona-

lidad, región, u otras similares). Por el contrario, todos ellos se refirieran a barreras o

sobrecostos del tipo técnico o administrativo que encarecen o limitan la participación

en los procesos de selección.

7.4 Porcentaje de ofertas rechazadas en cada proceso (Sub indicador 1E).

Cuando un postor presenta su propuesta técnica, esta es revisada y evaluada por el

comité especial. En primer lugar revisa el cumplimiento de los requisitos de admisibi-

lidad así como el cumplimiento de los requerimientos técnicos mínimos. De no cum-

plirlos, la propuesta no es admitida. Posteriormente, procede a calificar a las propues-

tas, según los factores de evaluación, para lo cual los postores deben alcanzar deter-

minado puntaje mínimo. De alcanzarlo o superarlo, se pasará a evaluar la propuesta

económica, de lo contrario será descalificada. Para el presente sub indicador, denomi-

namos “propuesta admitida” a aquella que cumplió con todos los requisitos de admi-

sibilidad y los requerimientos técnicos mínimos. Por lo tanto, denominamos propuesta

“rechazada”, a aquella que no cumplió con tales requisitos.


269

Durante los últimos años la OEI del OSCE ha venido realizando la estimación del

Nivel de Competencia100, considerándose para ello al número de propuestas presenta-

das y admitidas en los procesos de selección del Procedimiento Clásico101.

Dado que los procesos de selección pueden convocarse según relación de ítems y cada

ítem se considera un proceso menor dentro del proceso principal, los proveedores

pueden participar presentando sus propuestas para uno o varios ítems de un mismo

proceso de selección. En ese sentido, la unidad de análisis para este tipo de estudios es

el ítem.

La información del número de propuestas presentadas es registrada por los propios

operadores del SEACE de cada una de las entidades públicas, sin embargo la infor-

mación de las propuestas admitidas está contenida en las actas publicadas en dicho

sistema. Es por ello que para esta clase de estudios se procede a tomar una muestra de

ítems adjudicados, luego se realiza la descarga de sus actas y cuadros comparativos

publicados en el SEACE. Dicha descarga nos permite identificar el número de pro-

puestas presentadas y propuestas admitidas, así como el porcentaje de propuestas que

no son admitidas; es decir, la “tasa de propuestas rechazadas”.

En el siguiente cuadro se presenta la tasa de rechazo de la muestra analizada, según

objeto contractual.

Cuadro N° 04: Tasa de Propuestas Rechazadas en procesos clásicos1/ - Año 2015

Objeto N° de ítems

Promedio de

Propuestas pre-

sentadas (a)

Promedio de Pro-

puestas admitidas

(b)

Tasa de Rechazo

(a-b/a)

BIENES 377 1.8 1.5 18.2%

SERVICIOS 376 1.8 1.4 20.2%

OBRAS 346 2.6 1.8 31.6%

Total gen-

eral 1 099 2.1 1.6 24.1%

1/ La muestra corresponde a procesos convocados hasta setiembre del 2015.

* Para el año 2010 el porcentaje de propuestas rechazadas para bienes, servicios y

obras fue 15.1%, 17.8% y 23.7%, respectivamente.

Para el año 2011 este porcentaje para bienes, servicios y obras fue 5.2%, 8.7% y

20.9%, respectivamente.

Para el año 2013, este porcentaje para bienes y servicios fue alrededor del 15% y en

el caso de obras fue 26%.

100 Los estudios pueden ser visualizados a través del portal institucional del OSCE

101 No han sido considerados los procesos de Subasta Inversa, ya que la norma establece que el núme-

ro mínimo de postores para llevar a cabo una subasta es de 02 postores, de lo contrario el proceso

será declarado desierto.


270

7.5 Porcentaje de bases que incluyen criterios de evaluación no cuantificables o

subjetivos (Sub indicador 1F-a) y percepción del público sobre la confiden-

cialidad del proceso de evaluación de ofertas (Sub indicador 1F-b).

El sub indicador a) evalúa el nivel de objetividad de los criterios de evaluación, es de-

cir, que haya poco margen para que los evaluadores realicen una interpretación subje-

tiva de los criterios. Si bien pueden existir criterios discrecionales o aquellos que re-

presentan barreras o direccionamiento pues contienen elementos que con cumplidos

por pocos proveedores, para el presente indicador nos circunscribimos solamente en

aquellos factores en los que explícitamente no queda claro cuál es el criterio para

asignar el puntaje correspondiente.

Para ello se descargó una muestra de bases para revisar e identificar los casos en que

se hayan incluido factores de evaluación no cuantificables o subjetivos. Del total de la

muestra analizada, se encontraron 13 casos en los que habrían factores de evaluación

no cuantificables, el cual representa el 3.4%.


271

REUMEN DEL PROCESO FACTOR DESCRIPCIÓN DEL FACTOR

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE PARURO

ADS-CLASICO-4-2015-MPP/CE-1

SERVICIO DE MANTENIMIENTO VIAL

PLAN DE TRABAJO

*Describe y supera a lo sol ici tado.

*Describe igual a lo sol ici tado.

*No Describe a lo sol ici tado

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TORRES CAUSANA

ADS-CLASICO-35-2015-MDTC-GDUEI/CEP-1

CONSULTORIA DE OBRA, ELABORACION DEL

EXPEDIENTE TECNICO

OBJETO DE LA

CONVOCATORIA

a) El consultor que presente 3 de los 4 cuadros correctamente

desarrollados. c) El consultor que presente al menos 2 de los 4

cuadros correctamente desarrollados.

JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL -

DIRTEPOL DEL CUSCO

ADS-CLASICO-25-2015-012-X-DTP-CUSCO-1

MANTENIMIENTO PREVENTIVO Y CORRECTIVO DE

COMISARIAS

MEJORAS

Se acreditará mediante la presentación de una declaración

jurada de Materia les e Insumos a uti l i zar acompañado con

una relación de Materia les e Insumos a uti l i zar indicando la

marca y especi ficaciones técnicas .

GOBIERNO REGIONAL DE AYACUCHO-TRANSPORTES

ADS-CLASICO-10-2015-GRA/DRTCA-1

SERVICIOS DE MANTENIMIENTO RUTINARIO MANUAL

MEJORAS

a. compromiso de contratar personal de dis tri to donde

involucra la prestación

b. compromiso de contratar personal de la región donde

involucra la prestación

c. compromiso de contratar de la nación donde involucra la

prestación

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE CARLOS FERMIN

FITZCARRALD

ADS-CLASICO-9-2015-MP-1

CONSULTORÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE

PRE INVERSIÓN A NIVEL DE PERFIL

MEJORAS El postor que presente 4 o más mejoras………... 20 puntos

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE OTUZCO

ADS-CLASICO-3-2015-MPO/CE-1

ADQUISICION DE DE TRIGO ENTERO Y QUINUA

LAVADA

MEJORASSe tomara en cuenta mejoras a los certi ficados adicionales

en la ca l idad del producto

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SANTA ROSA - LA MAR

ADS-CLASICO-3-2015-MDSR/CEP-1

CONSULTORÍA PARA LA ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE

PRE INVERSIÓN A NIVEL DE PERFIL

MEJORAS

Se premiará a l postor que presente un informe deta l lado y

que, por comparación, demuestre mayor conocimiento de

estudios e investigaciones previas , identi fique las

faci l idades y di ficul tades en el desarrol lo del servicio y

proponga medidas de solución.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE ESPINAR

ADS-CLASICO-125-2015-CEP/MPE-1

CONSULTORIA PARA ELABORACION DE EXPEDIENTE

TECNICO

MEJORAS El Consultor que rea l ice y formule 5 o más mejoras a los TR

JEFATURA DE LA X DIRECCION TERRITORIAL POLICIAL -

DIRTEPOL DEL CUSCO

ADS-CLASICO-66-2015-012-X-DTP-CUSCO-1

ADQUISICION DE FILTROS DE ACEITE PARA VEHICULOS

MEJORAS

Se evaluará en función a bienes origina les y/o a l ternativos ,

establecido como requerimiento técnico mínimo. Bienes

origina les :

30 puntos

Bienes a l ternativos de marca reconocida:

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE TAMBOGRANDE

ADS-CLASICO-30-2015-MDT-CEP-1

Consultoria para la Supervis ion de la obra de

saneamiento

MEJORAS

Mejora 01: Descripción, anál is i s del uso eficiente del

s i s tema de a lcantari l lado.

Mejora 02: Descripción y anál is i s de los sectores críticos del

s i s tema de a lcantari l lado.

Mejora 03: Propuesta para maximizar el uso de las canteras .

Mejora 04: Propuesta para el adecuado uso de los botaderos .

Mejora 05: Propuesta para minimizar la afectación del medio

ambiente.

MUNICIPALIDAD PROVINCIAL DE HUACHO - HUAURA

ADP-CLASICO-4-2015-CEP/MPH-1

SUPERVISION DE OBRA

MEJORAS

Mayor o igual a 5 aportes

Al Consultor que presente cuatro (4) de los cuadros

correctamente desarrol lados .

MUNICIPALIDAD DISTRITAL DE SAYAN

ADS-CLASICO-13-2015-CEP/MDS-1

SERVICIO DE SUPERVISION DE ELABORACION DEL

EXPEDIENTE TECNICO

MEJORAS

El Consultor que rea l ice y formule 02 aportes y/o mejoras y/o

sugerencias a los Términos de Referencias

El Consultor que identi fique 02 di ficul tades en el desarrol lo

del servicio y proponga las respectivas medidas de solución


sugerencias de Equipamiento


sugerencias a la Infraestructura

GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL

ADS-CLASICO-57-2015-GRL/CEP-1

SERV DE CONS PARA LA SUPER DE LA OBRA DE

SANEAMIENTO

MEJORAS DESCRIPCION Y ANALISIS DE RUBROS


272

Para el caso del indicador b) se aplicó encuestas a proveedores, los resultados fueron

los siguientes:

PREGUNTA 3. La normativa de contrataciones del Estado establece la

confidencialidad de las propuestas desde su apertura hasta el otorgamien-

to de la buena pro. Por ello, las propuestas se presentan en sobres cerra-

dos, sólo se abren por el Comité Especial y las propuestas económicas se

custodian por un notario en determinados procesos. Únicamente después

de la buena pro, los participantes pueden revisar información de las pro-

puestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso a la Informa-

ción Pública. Pese a ello, ¿conoce Usted de situaciones en que los miem-

bros del Comité Especial de una Entidad no hayan respetado la confiden-

cialidad de las propuestas?

Respuesta N° de En-

cuestados %

No 292 71%

Si 118 29%

Total 410 100%

De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿en dónde ocurrió esa situación?

Por favor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos he-

chos, no siendo necesario optar por una sola alternativa en cada punto.

Según ubicación

Según Tipo de entidad


273

Según objeto contractual

Según estas respuestas, el 29% de los encuestados no cree que se haya respetado la

confidencialidad. Del análisis de estos casos, todos ellos se circunscriben a gobiernos

regionales y locales del interior del país. De la desagregación de las encuestas por re-

gión de procedencia, se concluye que no existen diferencias entre los encuestados de

Lima versus el interior.

7.6 Porcentaje de licitaciones públicas que se abrieron en público y fueron debi-

damente registradas en actas (Sub indicador 1G).

La normativa de contrataciones, establece que en todos los procesos de Licitación y

Concurso Público (LP y CP), sus actos de presentación y apertura de propuesta, así

como de otorgamiento de la buena pro, se realizan en acto público (con presencia de

Notario público o Juez de Paz). A efecto de verificar esta característica de los proce-

sos de selección peruano, de la muestra descargada se analizó el caso de las LP y CP,

descargando las actas de la apertura de propuestas y de otorgamiento de la buena pro

y se buscó la firma del notario o juez de paz en dicha acta. El resultado se muestra a

continuación.


274

El 68.3% de estos procesos tuvieron acto de apertura de propuestas y otorgamiento de

buena pro, y en las actas se aprecia la firma de un notario público o juez de paz. En el

28% no se realizó el acto, pues el proceso se declaró desierto o nulo antes de la reali-

zación del mismo y, en el 3.7% de los casos, el acta que se visualiza en el SEACE es

un formato electrónico generado por el sistema (y por lo tanto no hay ninguna firma,

pero debe existir en el expediente en poder de la Entidad) o es un acta firmada sólo

por los miembros del comité especial.

7.7 Porcentaje de protestas (Recursos Impugnativos) resueltos dentro de los pla-

zos establecidos en el marco legal (Sub indicador 1H).

El Tribunal de Contrataciones del Estado (TCE), es un órgano resolutivo que forma

parte de la estructura administrativa del OSCE, con autonomía e independencia en el

ejercicio de sus funciones. Entre estas funciones tenemos: a) resolver las controversias

que surjan entre las Entidades, los participantes y los postores durante el proceso de

selección, con el objeto de garantizar el cumplimiento de la normativa y prever que

las contrataciones se realicen optimizando los recursos públicos en las mejores condi-

ciones de calidad y precios en un marco de transparencia y competencia, y; b) aplicar

sanciones de inhabilitación temporal y definitiva a los proveedores, participantes, pos-

tores, contratistas, árbitros y expertos independientes, con el objeto de incentivar bue-

nas prácticas en la contratación y prevenir la concurrencia de conductas que alteren o

violenten la normatividad.

Sin embargo, para el efecto del presente indicador se ha trabajado en base al literal a);

es decir, se ha realizado el cálculo del tiempo en que se resuelve un recurso impugna-

tivo. En efecto, se ha calculado el tiempo que transcurre entre la fecha en que se remi-


275

te el expediente a la Sala del Tribunal (Hito N° 1) y la emisión del Pronunciamiento a

través de la Resolución (Hito N° 2).

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tri-

bunal hasta la fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015


Elaboración: Oficina de Estudios Económicos

Del cálculo del tiempo transcurrido entre el Hito N° 1 y el Hito N° 2 de las 548 reso-

luciones emitidas en el 2015, se obtiene que el promedio de días en que se emitieron

dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, asimismo en el gráfico mostrado a conti-

nuación, se observa que hubo una resolución que se dio en 35 días hábiles.

7.8 Porcentaje de licitaciones públicas que utilizan documentos o cláusulas mode-

lo de licitación (Sub indicador 2B).

Para este caso, se descargó una muestra de 381 bases de procesos de selección y se

verificó si utilizaban el formato de las bases estándar aprobados y publicados por el

OSCE. El resultado fue de 100%.

7.9 Porcentaje de casos donde se utilizó la precalificación adecuadamente como

lo prevé el marco legal (Sub indicador 2C-a) y Porcentaje de casos que utili-

zaron los criterios objetivos de precalificación del tipo cumple/no cumple en

oposición a criterios cualitativos subjetivos (Sub indicador 2C-b).

Como se señaló, sólo hubo 24 convocatorias en el año 2015 que, por su valor referen-

cial, debían utilizar la precalificación. Estas 24 convocatorias correspondían a 20 pro-

cesos de licitación de obras distintas. En ese sentido se analizó la totalidad de los ca-

sos.


276

Procesos de selección de Obras con Calificación previa – Año 2015

ENTIDAD PROCESOVALOR REFERENCIAL

(MILLONES DE S/.)

PROGRAMA SUBSECTORIAL DE IRRIGACIONES - PSI LP-CLASICO-2-2015-MINAGRI-PSI-1 S/. 267.9

MTC- PROVIAS NACIONAL LP-CLASICO-2-2015-MTC/20-1 S/. 356.4

GOBIERNO REGIONAL DE LORETO SEDE CENTRAL LP-CLASICO-10-2015-GORELORETO-1 S/. 192.0













GOBIERNO REGIONAL DE LIMA SEDE CENTRAL AMC-CLASICO-18-2015-GRL/CE-1 S/. 111.6

AGENCIA DE COMPRAS DE LAS FUERZAS ARMADAS AMC-CLASICO-23-2015-ACFFAA-DPC-1 S/. 107.7

SERVICIO DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO DE

LIMA - SEDAPALLP-CLASICO-25-2015-SEDAPAL/LC-1 S/. 165.8

GOBIERNO REGIONAL DE TACNA SEDE CENTRAL LP-CLASICO-1-2015-GOB.REG.TACNA-1 S/. 258.6

GOBIERNO REGIONAL DE UCAYALI SEDE CENTRAL LP-CLASICO-13-2015-GRU-GR-CE-1 S/. 343.8

De la revisión de las bases, en lo que se refiere a los criterios de precalificación, se

verificó que todos ellos utilizaron la solvencia económica (línea de crédito entre 10%

y 100% el valor referencial), experiencia en obras (sea por cantidad de obras cada una

por un equivalente al valor referencial, u obas acumuladas hasta determinado número

de veces el valor referencial) y calificación técnica (referido a calificaciones del per-

sonal). Es decir, el resultado para ambos sub-indicadores es de 100%.

7.10 Porcentaje de oferentes que utilizan las condiciones generales de los con-

tratos, cláusulas estándar o plantillas, según corresponda (Sub indicador 2F).

Para este caso, se descargó una muestra de 381 bases de procesos de selección y se

verificó si utilizaban el formato de las bases estándar aprobados y publicados por el

OSCE, el cual incluye la proforma de contrato. El resultado fue de 100%.

7.11 Porcentaje de pagos efectuados con atraso (Sub indicador 3B).

Desde el año 2012 y hasta el año 2014, la Oficina de Estudios Económicos ha realiza-

do estudios para medir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago al con-

tratista.

Para la realización de dichas mediciones, se revisó una muestra de expedientes de pa-

go correspondientes a procesos de selección de bienes y servicios adjudicados en el

año analizado (hasta el momento se han llevado a cabo 03 estudios en los que se ha


277

analizado expedientes de pago de los procesos adjudicados en los años 2011, 2012 y

2013).

Para los procesos adjudicados en el año 2013 la estimación de esta duración fue lleva-

da a cabo a mediados del año 2014, con la finalidad de tener mayor probabilidad de

que la ejecución contractual de dichos procesos esté culminados al momento de reali-

zar el trabajo de campo. El trabajo consistió en revisar una muestra total de 522 expe-

dientes de pago en las instalaciones de 80 entidades de 7 ciudades del país y registrar

en una base de datos todas las fechas correspondientes al circuito de pagos previa-

mente identificado, principalmente las fechas de los hitos requeridos para realizar el

análisis: presentación y recepción del entregable, emisión de conformidad y el pago.

En el cuadro N° 05 se muestra el cálculo de la duración del procedimiento de pago, de

los procesos adjudicados en los años 2011, 2012 y 2013, así como la estimación de

los hitos "Entrega de Bs/Ss-Conformidad del bien o prestación" y "Conformidad del

bien o prestación - Pago".

Cuadro N° 5: Duración del Procedimiento de pago (2011-2013)*

Año

2013

Año

2012

Año

2011

Plazo desde la presentación del entregable hasta

la conformidad 11 14 13

Plazo desde la emisión de la conformidad hasta

el pago 31 28 31

Plazo total desde el entregable hasta el pago 42 42 44

*Corresponde a una muestra de procesos convocados en cada periodo.

Nota: El plazo que establece la normativa es de 25 días en total, teniéndose un retraso

de 19 días calendario para el año 2011 y de 17 para los años 2012 y 2013.

Considerando los plazos obtenidos en el cuadro anterior, a continuación se muestra el

porcentaje de aquellos entregables pagados fuera del plazo establecido en el Regla-

mento de Contrataciones102.

102 El Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado mediante D.S. N° 184-2008-EF.


278

Cuadro N° 6: Porcentaje de pagos efectuados con atraso, respecto al plazo esta-

blecido por la normativa de Contrataciones

Porcentaje de Retraso

Plazos según

Ley Año 2013 Año 2012 Año 2011

Desde la presentación del entregable hasta la

conformidad

10 días calen-

dario 26.3 34.5 25.9

Desde la emisión de la conformidad hasta el

pago

15 días calen-

dario 69.6 60.8 59.7

Nota: El número de entregables analizados para el cálculo desde la presentación del entregable hasta la conformi-

dad fue de 710, 643 y 529 para los años 2013, 2012 y 2011, respectivamente. El número de entregables analizados

para el cálculo desde la emisión de la conformidad hasta el pago fue de 760, 771 y 618 para los años 2013, 2012 y

2011, respectivamente.

7.12 Porcentaje de encuestados que perciben que la función (del ente normati-

vo / regulatorio funcional) se ejecuta en forma competente e independiente

(Sub indicador 4C).

Para este indicador, se aplicó encuestas a los proveedores y a entidades, la cual fue

complementada con entrevistas a profundidad. Para el caso de la pregunta 5 se dividió

en dos partes a fin de separar la evaluación en cuanto a la función supervisora de la

función normativa. Cada una, respecto a si la función se realiza de manera indepen-

diente y competente. Los resultados se muestran a continuación:

PREGUNTA 5A- La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de Apelaciones se realiza …

OpinionesN° de

Encuestados% Opiniones

N° de

Encuestados%

Si, totalmente de acuerdo 205 50.0% Si, totalmente de acuerdo 172 42.0%

Si, parcialmente de acuerdo 133 32.4% Si, parcialmente de acuerdo 157 38.3%

Parcialmente en desacuerdo 46 11.2% Parcialmente en desacuerdo 48 11.7%

No, totalmente en desacuerdo 17 4.1% No, totalmente en desacuerdo 28 6.8%

No respondieron 9 2.2% No respondieron 5 1.2%

Total general 410 100% Total general 410 100%

PREGUNTA 5B - La función normativa del OSCE, la interpretación a través de las Opiniones, se realiza

OpinionesN° de


N° de

Encuestados%





No respondieron 8 2.0% No respondieron 4 1.0%

Total general 410 100% Total general 410 100%

… de manera competente (es decir, idónea, ca l i ficada, con pericia)

y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores

recursos pos ibles )

… de manera independiente


… de manera competente (es decir, idónea, ca l i ficada, con pericia)

y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores

recursos pos ibles )


279

Como resultado se obtiene que entre el 42% y 50% está totalmente de acuerdo en que

las funciones, tanto supervisora como normativa se realizan de manera independiente

y competente. En tanto entre el 32% y 41% están parcialmente de acuerdo con tales

afirmaciones. Es decir, si bien existe una positiva apreciación, aún hay espacios de

mejora.

En esa misma línea se obtuvieron resultados de las entrevistas. Los representantes de

los gremios y sociedad civil coincidieron en que los espacios de mejora en el desem-

peño de las funciones del OSCE están relacionados con la especialización de funcio-

narios, la emisión de pronunciamientos y resoluciones, así como la forma en que las

entidades determinan sus requerimientos.

Esta misma pregunta se formuló en la encuesta a entidades, siendo los resultados lo

que se muestran a continuación:

PREGUNTA 1A.- La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de Apelaciones se realiza

OpinionesN° de


N° de

Encuestados%


Si, parcialmente de acuerdo 300 45.7% SI, parcialmente de acuerdo 339 51.7%



Total general 656 100.0% Total general 656 100.0%

PREGUNTA 1B.-La función normativa del OSCE, la interpretación a través de las Opiniones se realiza

OpinionesN° de


N° de

Encuestados%





Total general 656 100.0% Total general 656 100.0%

… de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y

eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos

posibles)



de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y

eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos

posibles)

Como se puede apreciar, los resultados son similares a las opiniones de los proveedo-

res.

Del mismo modo, los entrevistados de entidades públicas se manifestaron acerca de

los espacios de mejora en las funciones que ejerce el OSCE, los cuales están relacio-

nados con la especialización de los funcionarios, la emisión de pronunciamientos y

opiniones, así como ampliar los canales de atención y soporte técnico.


280

7.13 Porcentaje de actores que perciben que la función reguladora está libre de

conflictos de interés (Sub indicador 4D).

Dado que esta es una pregunta especializada, se optó por utilizar las entrevistas a pro-

fundidad, no sólo para conocer las apreciaciones, sino también las fundamentaciones

de las mismas. Para el caso de los representantes de los gremios y sociedad civil, 6 de

los 8 entrevistados consideró que el OSCE es independiente y está libre de conflictos

de interés. Del mismo modo, un total de 7 de 9 entidades tuvo la misma posición.

De los que no estuvieron de acuerdo, un entrevistado de los gremios basó su discre-

pancia señalando que los pronunciamientos tienen a favorecer la posición de las enti-

dades. De manera antagónica, un representante de las entidades basó también su dis-

crepancia, señalando que algunos pronunciamientos tienden a favorecer la posición de

las empresas.

Finalmente, los otros dos entrevistados restantes (uno de gremios y otro de entidades)

manifestaron su postura basado en la dependencia del OSCE respecto al Ministerio de

Economía.

7.14 Antigüedad de la información (Sub indicador 5B).

El Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado – SEACE es un sistema integral,

cuya una de sus finalidades es que las contrataciones públicas sean transparentes, así

como optimizar, modernizar y generar ahorros en las contrataciones públicas de nues-

tro país. Esta data en línea permite acceder en tiempo real a la información especiali-

zada sobre la realización y/o publicación de las diferentes fases y etapas del procedi-

miento de contratación pública.

Según información proporcionada por la Oficina de Tecnologías de Información del

OSCE103, la visualización de la información registrada es en línea, para el caso de la

vista privada (es decir, para el usuario que está registrando la información), y la visua-

lización a través de la vista pública (es decir, para los demás usuarios) es de 30 minu-

tos como máximo (debido a que el sistema actualiza información cada media hora).

7.15 Cantidad de funcionarios en el área de adquisiciones en gobierno central

que reciben capacitación formal en el año (Sub indicador 5C-a) y Promedio

del tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitación. (Sub

indicador 5C-b)

El OSCE tiene como estrategia de capacitación, la realización de estos eventos y pro-

gramas de formación a través de una serie de aliados estratégicos de todo el país (sean

103 Información proporcionada por el Ing. Helmer Suca, Jefe de la Oficina de Tecnologías de la In-

formación (y ex Director del SEACE)


281

universidades, centros de formación continua, institutos, etc.). Según datos proporcio-

nados por la Subdirección de Desarrollo de Capacidades, de la Dirección Técnica

Normativa, 8,211 profesionales de entidades públicas han recibido algún tipo de ca-

pacitación en los últimos 6 meses (1,364 en eventos de formación y 6,847 en eventos

de difusión). Ello representa el 36.1%. Cabe precisar que, a diciembre 2015, se certi-

ficaron a 13555 profesionales y técnicos a nivel nacional.

De manera complementaria, se preguntó a los encargados de las OEC acerca de las

capacitaciones recibidas en estos últimos 3 meses y su financiamiento. El resultado se

muestra a continuación:

Como se puede apreciar, el 80.6% de los encuestados señala haber participado en al-

guna capacitación en los últimos 06 meses. De este grupo, el 70% correspondió a cur-

sos pagados.

A ellos se les preguntó ¿Cuántas personas en su área realizan funciones y/o activida-

des relacionadas directamente con contrataciones públicas? (indagaciones de merca-

do, conducción de procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de infor-

mación en el SEACE, etc.), a fin de indagar acerca del universo de operadores logís-

ticos que estarían recibiendo alguna capacitación.


282

Distribución del número de entidades encuestadas, según cantidad de personas

que realizan funciones y/o actividades directamente relacionadas con contrata-

ciones públicas

De las respuestas se puede determinar que hay una gran proporción de entidades en

las que el número de profesionales en las OEC son hasta 3 personas. Conociendo esta

situación, se preguntó a los encuestados que señale cuántas de esas personas recibie-

ron capacitación en los últimos 06 meses y quién financió tales capacitaciones. El re-

sultado se muestra a continuación:


283

Distribución de entidades encuestadas, según cantidad de personas de las OEC

que han sido capacitadas y por fuente de financiamiento de tales capacitaciones

CANTIDAD DE CAPACITADOS Y TIPO DE FINANCIAMIENTONúmero

Entidades%

NINGUNO DE ELLOS SE CAPACITÓ 153 23.3%

ALGUNOS SE CAPACITARON 268 40.9%

Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución 28 4.3%

Cada uno lo financió 80 12.2%

Fueron eventos gratuitos 93 14.2%

La institución financió todas las capacitaciones 65 9.9%

No sabe quién financió 2 0.3%

NO SÉ CUANTOS SE CAPACITARON 5 0.8%



TODOS SE CAPACITARON 230 35.1%

Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución 21 3.2%



La institución financió todas las capacitaciones 54 8.2%

No sabe quién financió 2 0.3%

Total general 656 100.0%

En cuanto al tiempo de espera para ingresar a un evento formal de capacitación, el

OSCE mantiene convenio con 39 instituciones de capacitación (a las que se denomi-

nan “aliados estratégicos”). Su distribución y la distribución de los capacitados es de

la siguiente manera:

N° Región N° Aliados

Estratégicos

N° de capacitados

1 Amazonas 1 0

2 Áncash 0 37

3 Apurímac 0 37

4 Arequipa 2 166

5 Ayacucho 1 93

6 Cajamarca 0 87

7 Cusco 3 170

8 Huánuco 1 118

9 Ica 1 0

10 Junín 0 25

11 La Libertad 3 94

12 Lambayeque 1 94

13 Lima 23 2954

14 Loreto 0 34


284

N° Región N° Aliados

Estratégicos

N° de capacitados

15 Madre de

Dios

0 56

16 Moquegua 0 11

17 Piura 2 387

18 Puno 0 161

19 San Martin 0 77

20 Tacna 1 22

21 Tumbes 0 36

22 Virtual varios 1415

Total 39 6074

Todas estas instituciones ofrecen programas de capacitación en la normativa de con-

trataciones en diferentes niveles y módulos de especialización. Adicionalmente, el

OSCE ha publicado videos explicativos para cada tema específico de la Ley. En ese

sentido, en la actualidad no existen situaciones en las que un operador de la norma se

encuentre en “lista de espera” para ingresar a un programa de capacitación.

7.16 Porcentaje de contratos hallados con registros incompletos (Sub indicador

6C).

Según nuestra normativa, el contrato está conformado por el documento que lo con-

tiene, las Bases Integradas y la oferta ganadora, así como los documentos derivados

del proceso de selección que establezcan obligaciones para las partes y que hayan sido

expresamente señalados en el contrato. Toda esta información se encuentra en el Ex-

pediente de Contratación que conservan las entidades. Una adecuada medición de este

sub indicador, implica tomar una muestra de expedientes de un total aproximado de

100 mil contrataciones que se realizan al año, acudir a cada entidad y revisar, in situ,

que el contenido del mismo se encentre completo. Dada la envergadura de este trabajo

y el plazo limitado para la presente evaluación tuvo que descartarse esta forma de me-

dirlo y utilizar, en su lugar, una medida aproximada.

Como se señaló., la Oficina de Estudios Económicos realizó un estudio en el año 2014

sobre la duración de pagos (utilizados para el Sub Indicador 3B), que nos permite me-

dir el tiempo que tardan las entidades en efectuar el pago a los contratista. Para dicho

fin se revisó una muestra de expedientes de contratación (de 522 procesos adjudicados

en el año 2013), efectuando el registro en una base de datos de todas las fechas co-

rrespondientes al circuito de pagos previamente identificado, tales como la presenta-

ción y recepción del entregable, la emisión de la conformidad y la fecha del pago. Es

decir, en este estudio sólo se revisaron los documentos relacionados con el pago.


285

De la revisión de dichos expedientes se pudo identificar que un grupo de ellos no con-

taban con información completa de los hitos de pago antes mencionados. En efecto, se

obtuvo que 49 expedientes de la muestra tenía al menos un entregable con un hito in-

completo o faltante. Es decir, el 9.4% de expedientes de contratación revisados no te-

nía la información completa relacionadas con los pagos. Con ellos se puede deducir

que al menos el 9.4% de la muestra no cuenta con los expedientes de contratación to-

talmente completos.

Como se señaló, este resultado es una aproximación al total de expedientes de contra-

tación que se podrían encontrarse con algún registro incompleto, ya que no es posible

contar con la información de la totalidad de expedientes de contratación de cada uno

de los procesos convocados por las 2 736 entidades que adjudicaron procesos en el

año 2013.

7.17 Opiniones favorables de organizaciones o agencias relevantes respecto de

la eficacia de los mecanismos para la asociación entre los sectores público y

privado (Sub indicador 7A).

Se aplicó entrevistas a profundidad a representantes de gremios empresariales y orga-

nizaciones de la sociedad civil, a fin de indagar si los entrevistados consideran que

existen espacios para el diálogo con el Estado para mejorar el sistema de contratación

pública y, de existir, si es que los consideran efectivos o de utilidad.

Se encontraron dos posiciones. La primera, que considera que si bien existen algunos

espacios para el diálogo, estos no tienen mayor relevancia o no implica voluntad para

generar un cambio. El segundo, en la que señalan que no existen espacios para el diá-

logo, y demandan además la instalación de mesas públicas donde puedan ser escucha-

dos y se analicen los problemas que se presentan. Cabe precisar que tres gremios han

referido que no participaron en la elaboración de la norma, mucho menos han tenido

la posibilidad de ofrecer alternativas a la problemática que se presenta. Se contrastó

esta afirmación con el Director Técnico Normativo del OSCE, y señaló que tales gre-

mios si asistieron a las reuniones para la elaboración de la reforma normativa de con-

trataciones.

Los entrevistados manifiestan la importancia que haya una permanente vigilancia a

efectos de conocer todo tipo de desviaciones que se presenta en la compra pública a

fin de determinar los temas sensibles y cuáles son las acciones para la contingencia.

Sobre dicha participación, CAD precisa que no sólo las Entidades y los proveedores

deben estar involucrados sino también se debe involucrar al ciudadano y crear meca-

nismos que permitan a este ciudadano conocer las labores que ejerce el OSCE.

7.18 Cantidad promedio de ofertas presentadas en cada proceso (Sub indica-

dor 7B).


286

Durante los últimos años esta Oficina ha venido realizando la estimación del Nivel de

Competencia104, considerándose para ello al número de propuestas presentadas y/o

admitidas en los procesos de selección del Procedimiento Clásico, considerando como

unidad de análisis al ítem.

Los datos presentados en el siguiente cuadro, corresponden al promedio de propuestas

presentadas de los procesos de selección convocados a través del Procedimiento Clá-

sico.

Esta información es registrada por los propios operadores del SEACE de cada una de

las entidades públicas.

Cuadro N° 7: Promedio de propuestas presentadas en el Procedimiento Clásico,

según objeto

Objeto Contractual 2011 2012 2013 2014 2015*

Bienes 1.6 1.4 1.5 1.5 1.9

Servicios1/ 1.5 1.4 1.5 1.6 1.8

Obras 1.9 1.5 1.4 1.6 2.2

Fuente: SEACE



1/ Incluye Consultorías de Obras

7.19 Cantidad de días promedio del ciclo de adquisición, desde el aviso de lici-

tación hasta la adjudicación del contrato (Sub indicador 7C).

Anualmente este indicador es presentado en el Informe Anual de las Contrataciones

Públicas, documento elaborado por esta Oficina. En dicho documento se aborda el

tema de ciclo de adquisición, considerándose para la medición las fechas del inicio de

la convocatoria hasta la fecha en que se da el consentimiento de la buena pro. La ra-

zón por la que se trabaja con la fecha del consentimiento, es debido a que de haberse

presentado dos o más propuestas, los postores que no hayan ganado el proceso pueden

ejercer su derecho de interponer un recurso de apelación.

Pasado el plazo para presentación de dicho recurso, la buena pro queda consentida por

no existir impugnación alguna contra esta; es considerada administrativamente firme.

104 Ver estudios en la web Institucional del OSCE


287

Duración de licitaciones y concursos públicos, desde la convocatoria hasta el con-

sentimiento

de la buena pro - Año 2015

0

50

100

150

200

250

300

16

24

26

28

30

32

34

36

38

40

42

44

46

48

50

52

54

56

58

60

62

64

66

68

70

72

74

76

78

80

82

84

86

88

90

92

94

96

98

10

0

10

3

10

5

10

7

10

9

11

1

11

3

11

5

11

8

12

0

12

2

12

4

12

7

12

9

13

7

14

0

14

6

14

9

15

6

21

1

483 procesos por S/. 6 292. 2 millones tardaron 60 días o más en contar con buena pro consentida.

12.0% en número y 41.1% en monto

Promedio = 40.7 (4 009 procesos)Moda = 25 días (242 procesos)Mínimo= 16 días (1 proceso)Máximo= 211 días (1 proceso)

Fuente: Informe Anual de Contrataciones Públicas 2015


En el gráfico se muestra la duración promedio en los procesos clásicos de licitación y

concurso público. A continuación, se presenta la duración de los procesos clásicos,

desde la convocatoria del proceso hasta la buena pro consentida, según el tipo de pro-

ceso.

Cuadro N° 8: Tiempo promedio de la duración de los procesos (desde la convoca-

toria hasta el consentimiento de buena pro)


Tipo de Proceso 2011 2012 2013 2014 2015*

Licitación Pública (LP) - Concurso Público (CP) 43.9 41.3 41.6 42.1 40.7

Adjudicaciones Directas (ADP-ADS) 19.5 19.2 19.2 19.2 19.6

Adjudicación de Menor Cuantía (bienes y servi-

cios) 8.6 9.0 9.1 8.7 9.2

Adjudicación de Menor Cuantía (consultoría y

ejecución de obras) 13.3 14.0 14.6 14.5 14.8

Fuente: SEACE – Elaboración: Oficina de Estudios Económicos

*Corresponde a datos al 31 de diciembre de 2015. El plazo de los LP y CP puede incrementarse, y equiparar al de años anterio-

res, si se incluyen a los procesos cuyo consentimiento de la buena pro se dará hasta el primer semestre de 2016.


288

7.20 Porcentaje de contratos que contienen provisiones claros y definidos para

la administración de contratos (Sub indicador 8A).

De la revisión de las bases estándar, se determina que los contratos deben contener

estas cláusulas como mínimo:

CONTENIDO MINIMO DE CONTRATO Excepciones

ANTECEDENTES

OBJETO

MONTO CONTRACTUAL

PAGO

PLAZO DE EJECUCIÓN

PARTES INTEGRANTES DEL CONTRATO

GARANTÍA

Contratos de servicios derivados de

procesos de Adjudicación Directa

Selectiva/ Contratos de arrendamiento de

bienes muebles e inmuebles

EJECUCIÓN DE GARANTÍAS POR FALTA DE

RENOVACIÓN

Contratos de servicios derivados de

procesos de Adjudicación Directa

Selectiva/ Contratos de arrendamiento de

bienes muebles e inmuebles

ADELANTOS

CONFORMIDAD

RESPONSABILIDAD POR VICIOS OCULTOS

PENALIDADES

RESOLUCION DEL CONTRATO

RESPONSABILIDAD DE LAS PARTES

SOLUCION DE CONTROVERSIAS

FACULTAD DE ELEVAR A ESCRITURA PUBLICA

DOMICILIO PARA EFECTOS DE EJECUCION

CONTRACTUAL

LIQUIDACIÓN DEL CONTRATO DE CONSULTORÍA SOLO PARA ADS - ADP - CP SERVICIOS DE

CONSULTORÍA DE OBRA

A fin de verificar si los contratos suscritos entre las partes (Entidad y proveedor) tie-

nen todas estas cláusulas, es necesario descargar estos documentos publicados en el

SEACE. Sin embargo, de la revisión de la base de datos, se comprobó que sólo el

65.1% del total de contrataciones del año 2015 tiene contrato publicado. En esa pro-

porción, el 61.7% de los procesos de la muestra tiene contrato publicado, es decir 235

de 38. De la revisión de estos documentos descargados, se obtuvieron los siguientes

resultados:


289

NO publicó

contrato14638%

SI publicó contrato

23562%

Tiene todas las clásulas

19583%

Faltan algunas clásulas

4017%

El 83% de los contratos publicados tienen todas las cláusulas que se establecen para el

tipo de contratación que corresponde. Entre estas cláusulas, están las disposiciones

referidas a la administración de contratos. El 17% restante muestra la ausencia de una

de estas cláusulas necesarias para la administración. El siguiente cuadro resume lo

hallado:

Tipo de cláusula faltante Cantidad

FALTA CLAUSULA DE

EJECUCION DE GARAN-

TIAS

24

FALTA CLAUSULA DE

RESPONSABILIDAD DE

LAS PARTES

4

OTRAS CLÁUSULAS 4

MAS DE UNA CLÁUSULA 8

7.21 Porcentaje de contratos que incluyen disposiciones sobre resolución alter-

nativa de controversias (Sub indicador 8B).

Según la información proporcionada por la Dirección de Arbitraje, no existe otro me-

canismo de solución de controversias que no sea la Conciliación o el Arbitraje, en

primera instancia. Aun cuando esta disposición no se encuentre explícitamente en el

contrato, el procedimiento está establecido en la normativa de contrataciones. Por lo

tanto, el resultado es 100%.


290

7.22 Cantidad de recomendaciones de control pendientes por más de un año

(Subindicador 9B)

Según la información proporcionada por la Contraloría General de la República

(CGR), se aprecia en el siguiente cuadro que en el periodo 2009 – 2015 se han formu-

lado 85,627 recomendaciones, cuyo estado al 31 de marzo del 2015 es el siguiente:

Reporte al 31 de marzo del 2016

2009-2015

INFORME ESPECIAL

Concluido 3,140

En proceso 466

Pendiente 1,309

sub total 1 4,915

INFORME ADMINISTRATIVO

Implementada 39,903

En proceso 19,593

Retomada 1,191

Pendiente 16,839

No apl icable 3,186

sub total 2 80,712

TOTAL GENERAL 85,627

TIPO INFORME

Fuente: CGR

Elaboración: Dirección de Gestión de Riesgos - OSCE

Para calcular el nivel de recomendaciones pendientes que se implementan en más de

un año se tienen en consideración tres aspectos:

Número promedio de informes al año (control posterior adquisiciones)

2,507

Número promedio de recomendaciones por informe

7

Número de recomendaciones pendientes en los últimos 7 años

18,138

Así se aprecia que de 85,627 recomendaciones formuladas en 7 años, 18,138 se en-

cuentran en estado de pendiente. Por otro lado, se tiene que los informes de control

relacionados con adquisiciones públicas recaen en servicios de control posterior, los

cuales ascienden a 2,507 como promedio anual siendo que el promedio de recomen-

daciones por informe es de siete (07), de lo cual se advierte un promedio de 17,549

recomendaciones por año.

A partir de dicha información resulta razonable inferir que de las recomendaciones

registradas como pendientes de atención al 31 de marzo 2016 – 18,138 – un 96.7%


291

(17,549) serían recomendaciones generadas en el año anterior y por ende se encontra-

rían dentro del plazo de atención de un año; mientras que el 3.3 % (589) sería el nivel

de recomendaciones que se atienden por más de un año.

7.23 Cantidad de opiniones calificadas de auditores externos motivadas por

debilidades críticas del control interno o cantidad de recomendaciones críti-

cas referidas a los controles internos que siguen pendientes al momento de

evaluarse las capacidades (Subindicador 9C)

Existen normas escritas que regulan el control interno, así como documentación gene-

rada por la CGR, a través de su programa de acompañamiento siendo que el sistema

de reportes, con óptica sistémica, se encuentra aún en la fase de construcción y por

ello la CGR no cuenta con información cuantitativa con ese nivel de detalle. Sin per-

juicio de ello, existirían aspectos críticos relacionados con el control interno en mate-

ria de adquisiciones, de orden cualitativo, los cuales son: deficiente planificación de

contrataciones de bienes, servicios y obras, falta de coherencia entre planes operati-

vos, presupuestos y planes de adquisiciones anuales, practicas dirigidas a fraccionar

contratos, debilidades en la determinación de características técnicas que satisfagan

las necesidades, demoras en las conformidades durante la ejecución de contratos, en-

tre otros.

7.24 Porcentaje de agencias con procedimientos internos escritos (Subindica-

dor 9D)

En este punto es conveniente señalar que existe una Guía para la Implementación del

Sistema de Control Interno de las entidades del Estado aprobada con Resolución de

Contraloría General N° 458-2008-CG, la cual está disposición del 100% de entidades

contratantes. Esta guía contiene una estructura y metodología enunciativa mas no li-

mitativa, que sirve de marco de referencia para que las entidades desarrollen la im-

plementación de su Sistema de Control Interno de manera homogénea en lo general y

de acuerdo con su naturaleza, cultura organizacional, complejidad operativa, atribu-

ciones, circunstancias, presupuesto, infraestructura, entorno normativo y nivel de au-

tomatización que le corresponde a cada entidad en lo particular.

7.25 Porcentaje de protestas resueltas dentro de las fechas límite en el marco

legal (Sub indicador 10B-a) y porcentaje de decisiones que han sido ejecuta-

das (Sub indicador 10B-b).

Para la parte a) de este sub indicador, se presentará a continuación el cálculo del tiem-

po para resolver las protestas en dos tramos: el primero, desde que el recurso impug-

nativo es presentado a la mesa de partes del Tribunal hasta que el expediente pasa a la

sala de un vocal. El segundo, desde este hito hasta la emisión del Pronunciamiento a

través de la Resolución.


292

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Mesa de

Partes hasta la fecha en que el mismo pasa a la Sala del Tribunal - Año 2015



Para este primer tramo, si bien el tiempo promedio entre estos dos puntos es de 18.7

días hábiles., los casos más recurrentes duran entre 15 y 19 días hábiles. Veamos a

continuación la distribución del tiempo en el segundo tramo.

Distribución del tiempo que hay desde el ingreso del expediente a la Sala del Tri-

bunal hasta la fecha de la emisión de la Resolución - Año 2015




293

Del cálculo del tiempo transcurrido en este tramo, se obtiene que el promedio de días

en que se emitieron dichos documentos fue de 19.7 días hábiles, desde que el expe-

diente pasó a una de las salas, siendo los plazos más recurrentes entre 19 y 25 días. Si

sumamos ambos tramos, se obtiene que el tiempo promedio para que el impugnante

conozca el veredicto del Tribunal, contado desde el día en que este presentó su recur-

so impugnativo, es de 38.4 días hábiles.

Respecto al indicador b) se analizó una muestra de 153 resoluciones emitidas por el

Tribunal de Contrataciones. Se identificó lo que se dictaminó en cada una de ellas y se

revisaron las actuaciones del procedimiento de contratación luego de dicha emisión,

encontrándose lo siguiente:

Resultado Cantidad %

Si acataron 139 90.8%

Sin acciones posteriores post Resolución 6 3.9%

Procesos cuya necesidad fue cancelada 3 2.0%

No acataron 5 3.3%

Total 153 100%

De lo que se puede observar, en el 90.8% de las resoluciones, las entidades acataron

lo que dispuso el Tribunal de Contrataciones. En un 5.9% los procedimientos de con-

trataciones siguieron un curso diferente por decisión de las entidades, sin que se iden-

tifique un desacato, y en 3.3% de los casos, las entidades no acataron lo que dispuso

la resolución.

7.26 Porcentaje de opiniones favorables sobre la equidad del sistema de recla-

mos (Sub indicador 10C).

En todo procedimiento de revisión existen diferentes partes con intereses contrapues-

tos. Esperar un resultado de 100% en este indicador no resultaría coherente con la na-

turaleza de estos procedimientos, donde la decisión de la autoridad coincide con la

pretensión de una parte frente a las expectativas de la otra.

Para este indicador se formuló preguntas en las encuestas tanto a los proveedores co-

mo a las Entidades y se complementó con entrevistas a gremios empresariales y re-

presentantes de la sociedad civil. Los resultados obtenidos se muestran a continua-

ción. Para el caso de Proveedores, la pregunta 7 de la encuesta fue “Indique que tan de

acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones”


294

OpinionesN° de

Encuestados%

Si, totalmente de acuerdo 211 51.5%

Si, parcialmente de acuerdo 146 35.6%

Parcialmente en desacuerdo 28 6.8%

No, totalmente en desacuerdo 12 2.9%

Desconozco 11 2.7%

No respondieron 2 0.5%

Total general 410 100%

OpinionesN° de

Encuestados%





Desconozco 21 5.1%

No respondieron 3 0.7%

Total general 410 100%

"Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a

Apelaciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan

de acorde con la normativa”

"El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el

equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la información

pertinente”

Como se puede apreciar, alrededor del 50% de los encuestados están de acuerdo con

la afirmación que los pronunciamientos del OSCE y las resoluciones del Tribunal

promueven el equilibrio en las contrataciones, toman en cuenta la información perti-

nente y se realizan de acorde con la normativa. Del mismo modo, alrededor del 35%

estaban parcialmente de acuerdo con dicha afirmación lo cual, si bien implican resul-

tados favorables, muestran también la existencia de espacios de mejora en ese aspec-

to.

Finalmente, si bien la emisión de pronunciamientos y resoluciones se efectúan a pedi-

do de proveedores participantes en determinados procedimientos de selección, se

formuló similar pregunta a entidades. Como se puede apreciar en los cuadros de resul-

tados, las opiniones tienen la misma tendencia que la de los proveedores.


295

OpinionesN° de

Encuestados%






OpinionesN° de

Encuestados%






¿El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el

equilibrio en las contrataciones y toma en cuenta la información

pertinente?

¿Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado,

respecto a Apelaciones, promueve el equilibrio en las

contrataciones, y se realizan de acorde con la normativa?

7.27 Porcentaje de opiniones favorables del público sobre la eficacia de las me-

didas anticorrupción (Sub indicador 12D).

Para este indicador, se formuló la siguiente pregunta en la encuesta a proveedores:

PREGUNTA N° 8. Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en

combatir la corrupción en las contrataciones en los últimos 3 años, donde 5 es muy

eficaz y 1 es ineficaz. Marque con una “X” la calificación que corresponda

máximo mínimo

*OSCE, en su rol de supervi-

sor 5 4 3 2 1

*Contraloría, en su rol de

investigación 5 4 3 2 1

*Fiscalía, en su rol de tipifi-

cación de delitos 5 4 3 2 1

* CAN, en su rol de promo-

ver programas anticorrupción 5 4 3 2 1


296

En esta pregunta, los encuestados debían asignar un puntaje a la valoración que perci-

ben ellos respecto a la eficacia en el combate contra la corrupción de estas 4 entida-

des, desde su rol. Los resultados se muestran a continuación:

OSCE, en su rol supervisor CONTRALORÍA, en su rol de investigación

FISCALÍA, en su rol de tipificación de delitos CAN, en su rol de promover programas anticorrupción

87

31

17

72

109

94

0

20

40

60

80

100

120

N.R. 1 2 3 4 5

24

61 62

141

88

34

0

20

40

60

80

100

120

140

160

N.R 1 2 3 4 5

25

9484

113

70

24

0

20

40

60

80

100

120

N.R. 1 2 3 4 5

52

9085

103

61

19

0

20

40

60

80

100

120

N.R. 1 2 3 4 5

Como se puede apreciar, el 49.5% de los encuestados dio al OSCE una valoración de

4 ó 5 (siendo el promedio ponderado general de 3.7). Es importante notar que también

tiene el mayor nivel de encuestados que se abstuvieron de responder el cual, que re-

presenta el 22%. De las entrevistas tanto a representantes de gremios empresariales,

sociedad civil como entidades estatales, no se le asocia o vincula al OSCE en la lucha

contra la corrupción. Ello explicaría el alto porcentaje de abstenciones.

Para el caso de la Contraloría, el 27.9% de los encuestados les dio una valoración de 4

ó 5, y el 34% les dio una valoración intermedia de 3 (siendo el puntaje promedio pon-

derado general de 2.9). Esta valoración intermedia implica que las personas no la per-

ciben eficaz pero tampoco le asignan eficacia. De las entrevistas realizadas, se con-

cluye que esta valoración se debe a que su intervención es tardía.

Situación distinta es el caso de la Fiscalía. El 22.9% de los encuestados otorgó a esta

entidad una valoración de 4 ó 5 (siendo el promedio ponderado de 2.6 entre los que sí

respondieron), lo cual significa que los proveedores le reconocen poco éxito en su

combate contra la corrupción. Según las entrevistas, esto se debería al poco nivel de

especialización que tienen sobre la materia.


297

Finalmente, para el caso de la Comisión de Alto Nivel contra la Corrupción (CAN),

el 19.5% de los encuestados le otorgó valoración de 4 ó 5 en su rol de promover pro-

gramas anticorrupción (con un puntaje promedio ponderado de 2.5), lo cual también

significa que los encuestados no le reconocen eficacia en su labor anticorrupción. Ca-

be notar que es la segunda institución en la que los encuestados se abstuvieron de res-

ponder (12.6%). De las entrevistas, se determina que los actores de la contratación no

le reconocen acciones concretas en esta materia, no tienen conocimiento acerca de

esta institución y, para las organizaciones de la sociedad civil, sus funciones y/o ac-

ciones son limitadas, aisladas y no continuas.


298

ANEXO

Preguntas adicionales formuladas en las encuestas

Como se señaló en la sección 5.3, se incluyeron dos preguntas en la encuesta que, si

bien no forman parte de los indicadores de cumplimiento y desempeño, son de interés

para determinado indicador del Pilar II y del Pilar IV. Las preguntas su los resultados

son los siguientes:

Pregunta solicitada para el Pilar II

Para este caso, se buscó medir el grado de confiabilidad que los proveedores le asig-

nan al SEACE. Para ello se les planteó una situación y se les solicitó que indiquen qué

información tomarían en cuenta. Los resultados se muestran a continuación:

6. Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cro-

nograma, buena pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados

(bajo exclusiva responsabilidad de las Entidades) son distintos a los que

aparece en las bases o actas que tiene la Entidad ¿que toma en cuenta?

Como se aprecia, el 70.9% toma definitivamente los datos que aparecen en el SEACE,

y un 11.2% adicional los tomará pero con reservas. Sólo el 4% descartaría la informa-

ción del SEACE y un 9.9% no sabría qué hacer ante esta disyuntiva.

Pregunta solicitada para el Pilar IV

En ese caso, se solicitó la opinión de los encuestados acerca de las facilidades de ac-

ceso y la relevancia de la información que se publica en el SEACE, tanto a entidades

como a proveedores. Para el caso específico de Entidades, se añadió además que seña-

len que tan relevante es la información que brinda el SEACE. Los resultados se mues-

tran a continuación:


299

Encuesta a Entidades

Encuesta a Proveedores

9. ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información re-

levante que brinda el SEACE, cuyo registro está a cargo de las enti-

dades?

Como se puede apreciar, entre el 80% y 90% de los encuestados está total o parcial-

mente de acuerdo con tales afirmaciones.


300

ENCUESTA A PROVEEDORES DEL ESTADO

Estimado Proveedor: estamos realizando un estudio de evaluación del sistema de con-

tratación pública, para lo cual solicitamos su apoyo brindándonos como máximo 10

minutos de su tiempo para desarrollar esta breve encuesta. Muchas gracias por su co-

laboración:

¿Usted participa en procesos de selección como persona natural o a través de una per-

sona jurídica? (Marque la alternativa que corresponda)

a.- Como personal Natural

b.- A través de una Persona jurídica

c.- Ambos

d.- No participo (FIN DE LA ENCUESTA)

1. La normativa de contrataciones del Estado establece la confidencialidad de las

propuestas desde su apertura hasta el otorgamiento de la buena pro. Por ello, las

propuestas se presentan en sobres cerrados, sólo se abren por el Comité Especial

y las propuestas económicas se custodian por un notario en determinados proce-

sos. Únicamente después de la buena pro, los participantes pueden revisar infor-

mación de las propuestas de otros postores, de acuerdo con la Ley de Acceso a la

Información Pública. Pese a ello, ¿conoce Usted de situaciones en que los miem-

bros del Comité Especial de una Entidad no hayan respetado la confidencialidad

de las propuestas?

a) Si

b) No (pasea la pregunta 5)

2. De ser afirmativa la respuesta anterior, ¿en dónde ocurrió esa situación? Por fa-

vor, seleccione las opciones donde conozca han ocurrido esos hechos, no siendo

necesario optar por una sola alternativa en cada punto.

2.1 Según ubicación:

a) Entidad de Lima b) Entidad de mi región c) En otra región, que no

es Lima

2.2 Según tipo de Entidad:

a) Gobierno Central b) Gobierno Regional c) Gobierno Local d) Empresas

del Estado

2.3 Según objeto contractual:

a) Bienes b) Servicios c) Consultorías d) Consultoría de obras e)

Obras

3.- Indique qué tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

3.1 "La función supervisora del OSCE, la atención de Denuncias y la Resolución de

Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con peri-

cia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)


301

a) Si, totalmente de acuerdo

b) Si, parcialmente de acuerdo

c) Parcialmente en desacuerdo

d) No, totalmente en desacuerdo


Apelaciones se realiza de manera independiente





3.3 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones), se

realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y eficiente (es

decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)





3.4 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones) se

realiza de manera independiente





4.- Si Usted ve los datos de un proceso en el SEACE (convocatoria, cronograma, bue-

na pro, entre otros) y comprueba que esos datos registrados (bajo exclusiva responsa-

bilidad de las Entidades) son distintos a los que aparece en las bases o actas que tiene

la Entidad ¿que toma en cuenta?

a.- Los datos del SEACE, pero yo sé que esa inconsistencia puede generar Nulidad

b.- Los datos del SEACE, y espero que la Entidad corrija

c.- Los datos del SEACE, pero con reservas, porque puede que no sean del todo váli-

das

d.- Los datos que tiene la Entidad y descarto lo que dice el SEACE

e.- No lo sé.

5.- Indique que tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

5.1.- “El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio

en las contrataciones y toma en cuenta la información pertinente”






302

e) Desconozco

5.2.- “Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apela-

ciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la

normativa”





e) Desconozco

6.- Califique a las siguientes entidades respecto a su eficacia en combatir la corrup-

ción en las contrataciones en los últimos 3 años, donde 5 es muy eficaz y 1 es inefi-

caz. Marque con una “X” la calificación que corresponda

máximo mínimo

*OSCE, en su rol de supervi-

sor 5 4 3 2 1

*Contraloría, en su rol de

investigación 5 4 3 2 1

*Fiscalía, en su rol de tipifi-

cación de delitos 5 4 3 2 1

* CAN, en su rol de promo-

ver programas anticorrupción 5 4 3 2 1

7 ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información relevante que brin-

da el SEACE, cuyo registro está a cargo de las entidades?


b) Parcialmente de acuerdo



MUCHAS GRACIAS. Sólo para efectos de control, por favor, escriba de manera le-

gible su número de celular o su correo

Celular: __________________________

Correo electrónico: ____________________________________

Nombre o Razón Social: ______________________________________


303

ENCUESTA A ENTIDADES

Estimado operador del SEACE, La presente es una breve encuesta que se ejecuta en el

marco de la evaluación del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología

MAPS, coordinada por el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial.

Esta debe ser contestada preferentemente por el jefe del Órgano encargado de las

Contrataciones, o un operador que este designe Muchas gracias por su colaboración.

1.- Indique qué tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

1.1 "La función supervisora del OSCE: la atención de Denuncias y la Resolución de

Apelaciones, se realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con peri-

cia) y eficiente (es decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)

e) Si, totalmente de acuerdo

f) Si, parcialmente de acuerdo

g) Parcialmente en desacuerdo

h) No, totalmente en desacuerdo


Apelaciones se realiza de manera independiente





1.3 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones), se

realiza de manera competente (es decir, idónea, calificada, con pericia) y eficiente (es

decir, obtiene sus objetivos con los menores recursos posibles)





1.4 "La función normativa del OSCE (la interpretación a través de las Opiniones) se

realiza de manera independiente





2.- ¿Cuántas personas en su área realizan funciones y/o actividades relacionadas di-

rectamente con contrataciones públicas? (indagaciones de mercado, conducción de

procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de información en el SEACE,

etc.? (Indique el número)

--------------------


304

3.- Respecto a capacitaciones sobre la normativa de contrataciones, en los últimos 06

meses, Usted ha recibido o ha participado de alguna capacitación?

a.- SI (Pasa a la pregunta 4)

b.- NO (pasa a la pregunta 5)

4.- ¿Quién financió dicha capacitación?

a.- Yo mismo

b.- Mi institución

c.- Ambos: una parte mi institución y una parte yo.

d.- Fue evento gratuito

5.- De las personas de su área que realizan funciones y/o actividades relacionadas di-

rectamente con contrataciones públicas (indagaciones de mercado, conducción de

procesos, seguimiento de contratos, plan anual, registro de información en el SEACE,

etc.), cuántas tuvieron alguna capacitación en contrataciones estatales en los últimos

06 meses? (Indique el número)

________ (si es CERO, pase a la pregunta 7)

6.- ¿Quién financió dicha capacitación?

a.- cada uno

b.- La institución financió todas las capacitaciones

c.- Algunos por su cuenta, otros financiados por la institución

d.- Fueron eventos gratuitos

7.- Indique que tan de acuerdo está Usted con las siguientes afirmaciones:

7.1.- “El Pronunciamiento sobre Bases, emitido por el OSCE, promueve el equilibrio

en las contrataciones y toma en cuenta la información pertinente”

f) Si, totalmente de acuerdo

g) Si, parcialmente de acuerdo

h) Parcialmente en desacuerdo

i) No, totalmente en desacuerdo

j) Desconozco

7.2.- “Las Resoluciones del Tribunal de Contrataciones del Estado, respecto a Apela-

ciones, promueve el equilibrio en las contrataciones, y se realizan de acorde con la

normativa”

f)

g) Si, totalmente de acuerdo

h) Si, parcialmente de acuerdo

i) Parcialmente en desacuerdo

j) No, totalmente en desacuerdo

k) Desconozco

8 ¿Considera adecuadas las facilidades de acceso y la información relevante que brin-

da el SEACE?


b) Parcialmente de acuerdo


305



9 ¿Cuán relevante considera la información que se registra en el SEACE?

a) Muy relevante

b) Relevante

c) Poco relevante

d) Nada relevante


306

GUIA DE ENTREVISTA A GREMIOS Y SOCIEDAD CIVIL

La presente es una guía de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluación

del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología MAPS, coordinada por

el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas

están dirigidas a representantes de gremios de proveedores y de la sociedad civil y

entidades.

I.- SALUDO E INTRODUCCIÓN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. IN-

DICAR LA DURACIÓN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFOR-

MAR QUE LA ENTREVISTA DEBERÁ SER GRABADA.

II.- PRIMERA PARTE: Barreras y la función supervisora

1.- Es de esperar que en todo proceso licitatorio haya pluralidad de postores para que

el Estado pueda escoger la mejor oferta. ¿Considera usted que las bases de procesos

de selección contiene barreras que limitan la participación de postores? ¿Cómo cuá-

les?

2.-Tiene conocimiento o ha visto bases de procesos licitatorios en las que se estable-

cen restricciones a la participación de determinados proveedores pero que no tienen

nada que ver con sus calificaciones? (por ejemplo, limitaciones a proveedores extran-

jeros, o se pone en ventaja a proveedores de ciertas localidades frente a otros, o se res-

tringe la participación a sólo personas jurídicas, o se exigen requerimientos inusuales

en la contratación pública, etc.) ¿en qué casos? Explique.

3.- En función a todo ello ¿cuál crees es la participación o intervención del OSCE pa-

ra combatir tales prácticas?

4.- Según lo anterior ¿cree que el OSCE ejerce estas funciones de manera eficiente o

competente?

(El entrevistador debe precisar que se refiere a las funciones de supervisión o relacio-

nadas con velar por el cumplimiento de la normativa)

En caso la respuesta sea negativa: ¿en qué debería mejorar para mantener altos niveles

en la calidad del servicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de perso-

nal, etc.)

En caso la respuesta sea positiva: ¿en qué aspectos destaca más?

5.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, ¿cree que la función que

realiza el OSCE es independiente, es decir, está libre de conflictos de interés? (Buscar

que amplíe su respuesta.)

III.- SEGUNDA PARTE: Atención de Reclamos

6.- En general, en un proceso de selección pueden surgir controversias o situaciones

que ameriten la intervención del OSCE a pedido de una de las partes, sea como De-

nuncia, a través de un pronunciamiento sobre unas bases observadas o con la resolu-


307

ción de un recurso impugnativo. ¿Cree que todo este sistema de quejas o reclamos

funciona de un modo equilibrado? Justifique su respuesta

7.- En caso el entrevistado haya señalado que no, preguntar ¿en qué aspecto específi-

camente cree que hay problemas? (Aquí el entrevistador debe abordar cada una de las

partes: las denuncias, los pronunciamientos y las impugnaciones; debe quedar muy en

claro para el entrevistado cuál es la diferencia entre denuncia, pronunciamiento e im-

pugnación).

¿Por qué? ¿Qué faltaría por hacer para mejorar?

IV.- TERCERA PARTE: Medidas Anticorrupción

8.- Se suele hablar de corrupción en las contrataciones públicas ¿cree que este pro-

blema es generalizado o focalizado en determinadas instituciones o regiones o tipos

de contrataciones? ¿En caso fuera focalizado, en qué instituciones o regiones sería?

5.- ¿La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensión de

procesos, la supervisión de supuestos excluidos, la eliminación de la participación de

organismos internacionales a través de encargos, entre otros, permitirá combatir más

eficazmente la corrupción? ¿En qué mejora respecto de la norma anterior?

10.- Mencione entidades que, en su opinión, son responsables de combatir la corrup-

ción en las contrataciones públicas.

11.- En general cree que esas entidades tienen éxito en su combate contra la corrup-

ción, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador debe

abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades: Contra-

loría, OSCE, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), Fiscalías y las propias

entidades.)

V.- CUARTA PARTE: Cooperación Público Privada.

12.- Considera que existen espacios o mecanismos adecuados para el diálogo o coope-

ración entre el gobierno y el sector privado en temas de contrataciones públicas?

En caso sea afirmativa ¿cómo cuáles? ¿Qué tal es su funcionamiento y su efectividad?

¿En qué aspectos podría mejorarse?

En caso sea negativa ¿cree que son necesarias? ¿Que se debería abordar en estos es-

pacios? ¿Se vería bien?


308

GUIA DE ENTREVISTA A ENTIDADES

La presente es una guía de entrevista, para ser ejecutada en el marco de la evaluación

del Sistema de Contrataciones Públicas, bajo la metodología MAPS, coordinada por

el OSCE y el MEF con el apoyo del BID y el Banco Mundial. Todas las preguntas

están dirigidas a representantes de entidades.

I.- SALUDO E INTRODUCCIÓN POR PARTE DEL ENTREVISTADOR. INDI-

CAR LA DURACIÓN APROXIMADA DE LA ENTREVISTA E INFORMAR QUE

LA ENTREVISTA DEBERÁ SER GRABADA.

II.- PRIMERA PARTE: La función supervisora

1.- En líneas generales, indique cuáles cree que son las funciones del OSCE en contra-

taciones públicas.

2.- ¿Cree que el OSCE ejerce esas funciones de manera eficiente o competente?

En caso la respuesta sea negativa: Identificar qué funciones no estaría ejecutando ade-

cuadamente ¿en qué debería mejorar para mantener altos niveles en la calidad del ser-

vicio del OSCE? (mejores sueldos, mejor reclutamiento de personal, etc.)

En caso la respuesta sea positiva: ¿en qué aspectos destaca más?

3.- Excluyendo los aspectos de eficiencia y competencia, ¿cree que la función que

realiza el OSCE es independiente, es decir, está libre de conflictos de interés? (Buscar

que amplíe su respuesta.)

III.- SEGUNDA PARTE: Medidas Anticorrupción

4.- En esta parte no hablaremos de su Entidad, sino de otras entidades de las que Ud.

ha oído hablar, incluso de otras regiones. Se suele comentar de corrupción en las con-

trataciones públicas ¡cree que este problema es generalizado o focalizado en determi-

nadas instituciones o regiones o tipos de contrataciones? ¿En caso fuera focalizado,

en qué instituciones sería?

5.- ¿La nueva norma de contrataciones que incluye medidas como la suspensión de

procesos, la supervisión de supuestos excluidos, la eliminación de la participación de

organismos internacionales a través de encargos, entre otros, permitirá combatir más

eficazmente la corrupción? ¿En qué mejora respecto de la norma anterior?

6.- Mencione entidades que, en su opinión, son responsables de combatir la corrup-

ción en las contrataciones públicas.

7.- En general cree que esas entidades tienen éxito en su combate contra la corrup-

ción, es decir, las medidas que toman son exitosas? (luego, el entrevistador debe

abordar, de manera separada, el caso de cada una de las siguientes entidades: Contra-

loría, OSCE, Comisión de Alto Nivel Anticorrupción (CAN), Fiscalías y las propias

entidades.)


309

ANEXO 1

Fases del Procesos Estratégico

Se inicia con la fase de análisis prospectivo, en la cual se diseña el modelo

conceptual que permite comprender el sector o territorio, las tendencias, va-

riables, escenarios de futuro, riesgos y oportunidades.

En la fase estratégica para cada sector bajo su rectoría los ministerios elabo-

ran el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) para un periodo de

cinco (05) años. En el caso de los gobiernos regionales y gobiernos locales,

elaboran el Plan de Desarrollo Concertado (PDC), teniendo en consideración

las competencias compartidas entre niveles de gobierno, el cual presenta la

estrategia de desarrollo territorial para un periodo de ocho (08) años. Com-

prende la visión, objetivos estratégicos, indicadores y metas, acciones estra-

tégicas y su ruta.

Dichos documentos son utilizados en la fase institucional por cada nivel de

gobierno como base para la elaboración de los Planes Estratégicos Institucio-

nales (PEI) de cada entidad, los mismos que contienen la misión, objetivos

estratégicos, indicadores y metas, acciones estratégicas y su ruta a seguir pa-

ra un periodo de tres (03) años y se actualiza anualmente. Dicho plan es el

insumo para la elaboración del Plan Operativo Institucional (POI), el cual

desagrega las acciones estratégicas en actividades que aseguren su ejecu-

ción105 para el periodo de un (01) año, las cuales deben vincularse con el sis-

tema de presupuesto público.

La fase de seguimiento, es transversal al proceso de planeamiento estratégi-

co y comprende el seguimiento continuo de los planes para retroalimentar el

proceso, anticipar riesgos y oportunidades y contribuir a la toma de decisio-

nes. Se elabora un Informe de Análisis Estratégico trimestralmente para el

seguimiento del POI y anualmente para el seguimiento de los demás planes,

el cual se reporta a la Alta Dirección de la entidad.

El CEPLAN viene implementando la base para un sistema de planificación estraté-

gica, a través de guías metodológicas para PDLC, PEI y POI (fase institucional) así

como viene acompañando a las entidades en la elaboración de sus Planes Sectoria-

les (PESEM), los que debían estar aprobados durante 2015; sin embargo, en 2016

son pocos los sectores que han aprobado a la fecha este instrumento de donde se

deben desprender los PEI y los PDC para que se encuentren articulados. Ya desde

105 Estas actividades a nivel del POI, no necesariamente tienen que coincidir con actividades de la

estructura programática del presupuesto público. En caso coincida, debe considerar la misma uni-

dad de medida y meta física.


310

marzo se inició la Programación y Formulación del Presupuesto 2017-2019 con di-

rectivas de la DGPP-MEF pero sin mayor orientación estratégica por el citado retra-

so. En la oportunidad que se aprueben los PESEM deberán ajustarse, de ser el caso,

los planes estratégicos y operativos.


311

ANEXO 2

Debilidades en la planificación de las adquisiciones

Se cuentan con debilidades en la planificación de las adquisiciones a nivel de

los tres niveles de gobierno, como son:

La limitada capacidad de planificar las contrataciones públicas, que se obser-

va en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local). Prueba de ello

es que el PAC es modificado constantemente incluyéndose nuevos procesos

no previstos inicialmente, modificándolo en cantidades, montos y tipos de

procesos de contratación106.

El PAC no es utilizado como instrumento de gestión de las contrataciones,

pues las áreas usuarias, generalmente, no incorporan en su programación de

actividades los plazos reales que se requiere para procesar las compras ni los

tiempos en que se incurre en los trámites administrativos. Esta situación no

permite que el OEC pueda desarrollar una capacidad de reacción que permita

tomar decisiones y ajustes anticipadamente, teniendo que ejecutar compras

“urgentes” y en lotes pequeños que atienden a necesidades inmediatas (de

corto plazo), las cuales no son los procesos más eficientes ni transparentes.

Generalmente no se cumplen con las fechas de convocatoria de los procesos

de contratación previstas en el PAC, al no contar con los términos de refe-

rencia o especificaciones técnicas por parte del área usuaria, lo cual incide en

que la obtención de los bienes, servicios y obras no se efectúen en la oportu-

nidad requerida.

El PAC de las entidades, particularmente de los gobiernos regionales y loca-

les, contiene una gran cantidad de procesos menores (adjudicaciones de me-

nor cuantía) en el PAC, por lo que se observa que no se realiza el agrupa-

miento de procesos pequeños (los cuales por su gran cantidad demandarán

mayores esfuerzos y desgaste de horas hombre en su ejecución) en procesos

de bienes similares de mayor envergadura, que reduciría la cantidad de pro-

cesos convocados, disminuiría la carga administrativa y por ende, contribui-

ría a una mayor competencia, selección de ofertas de calidad y mejores pre-

cios.

106 Reporte de Contrataciones Públicas 2012 (resultados definitivos), elaborado por la Oficina de Es-

tudios Económicos del OSCE. En su pág. 13 muestra el número de versiones de PAC promedio por

institución.


312

Lo manifestado también se puede corroborar en el estudio “Indagación de las

causas de incumplimiento de la ejecución de los procesos programados en el

PAC”107

El retraso o las modificaciones constantes del PAC tiene relación directa con

otros planes de corto plazo como se describe a continuación:

El POI tiene características, entre otras, de flexibilidad, no existiendo limita-

ciones para realizar cambios, que son aprobados o solicitados por la Alta Di-

rección, lo que puede generar cambios en el presupuesto institucional por en-

de en el PAC e implicar que no se ejecuten los procesos de selección según

lo programado.

En ese mismo sentido, pueden existir cambios frecuentes en las actividades

del POI, por atender otras prioridades ajenas a la entidad (por pedidos exter-

nos no previstos por parte de los entes rectores) retrasando las actividades

previstas, por ende los procesos de selección programados.

Existen ciertas actividades previstas en el POI aprobado que los órganos y

unidades orgánicas cuyos insumos son presentados en forma inadecuada (es-

pecificaciones técnicas o términos de referencia), lo que genera reprocesos e

impide al OEC iniciar oportunamente los procesos de selección programa-

dos.108

En ese mismo sentido, los valores estimados desde la formulación del presu-

puesto hasta antes de convocar un proceso de selección pueden variar sustan-

tivamente, lo que puede implicar re-priorización de actividades y de gastos,

por ende, cambios en el PAC.

Los montos no ejecutados en un año anterior afectan el presupuesto vigente,

debiendo reprogramar, re-priorizando actividades y gastos, por ende hacien-

do modificaciones al POI, de ser el caso, al presupuesto institucional y al

PAC, lo que implica que no se ejecuten los procesos de selección según lo

programado.

Cabe precisar que el numeral 2 del artículo 25 de la Ley N° 29158, Ley Orgánica del

Poder Ejecutivo, señala que corresponde a los Ministros de Estado aprobar la pro-

puesta de presupuesto de las entidades de su sector y supervisar su ejecución.

107 Estudio desarrollado en el año 2009 por la Oficina de Estudios Económicos del OSCE.

108 Si bien esta es una razón que dificulta la ejecución del PAC de acuerdo a lo programado, es un

aspecto que también se menciona en el desarrollo del indicador 5.c


313

En el sector Economía y Finanzas la supervisión se efectiviza mediante una Comisión

liderada por la OGPP-MEF e integrada por los jefes de presupuesto de las entidades

adscritas al sector, la cual entre otras funciones efectúa el seguimiento de los avances

de la ejecución del PAC de los pliegos adscritos y elabora informes de seguimiento

mensual de la ejecución de Gastos de Capital y trimestrales para todas las partidas y

los pone en conocimiento de los titulares. De dichos informes se recoge la evidencia

sobre las dificultades de gestión en la ejecución presupuestal.


314

ANEXO 3

Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE

periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016

Informe Semana Total Trans-

acciones

Incidencias

del SEACE

Errores de

la Entidad

INFORME Nº072-2015/DSEACE 1º - Nov-2015 103 612 66 62





INFORME Nº078-2015/DSEACE 1º - Dic-2015 108 990 101 72




INFORME Nº001-2016/DSEACE 1º - Ene-2016 83 819 114 29




INFORME Nº006-2016/DSEACE 1º - Feb-2016 28 723 50 70



INFORME Nº 009-2016/DSEACE 4º - Feb-2016 33 046 56 65

INFORME Nº 010-2016/DSEACE 5º - Feb-2016 35 507 50 52

INFORME Nº 011-2016/DSEACE 1º - Mar-2016 35 084 66 51

INFORME Nº012-2016/DSEACE 2º - Mar-2016 39 444 39 34



INFORME Nº017-2016/DSEACE 1º - Abr-2016 50 305 35 41


INFORME Nº019 -2016/DSEACE 3º - Abr-2016 50 543 55 32


INFORME Nº021-2016/DSEACE 1º - May-2016 47 930 84 60




INFORMENº025-2016/DSEACE 5º - May-2016 51 121 43 74

Total 1,899,862 2,083 1,662


315

GRAFICO

Transacciones, Incidencias y Requerimientos en el SEACE

periodo del 27 de octubre de 2015 al 30 de mayo de 2016

diagnÓstico del sistema nacional de...

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