Deuda externa y financiamiento de la educación

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El autor es responsable por la selección y presentación de los hechos contenidos en esta publicación, así como de las opiniones expresadas en ella, las que no son, necesariamente, las de la Unesco y no comprometen a la Organización.

Publicado por la Oficina Regional de Educación de la Unesco para América Latina y el Caribe ( O R E A L C ) .

Corrección de estilo: Alfredo Taborga. Ilustración portada: Jorge Rojas y Cristian Gray.

Primera edición: abril 1990. Segunda edición: febrero 1991.

Composición e impresión: S . R . V . Impresos S.A.

Santiago, Chile, febrero 1991.

Deuda externa y financian!iento de la educación

Su impacto en Latinoamérica

Fernando Reimers Harvard Institute for International Development

Santiago, Chile, 1991

índice

Presentación 9

I. Introducción 11

II. M a r c o teórico 13 L a importancia de la educación para el desarrollo d e A m é r i c a Latina. L o s riesgos del cambiante escenario e c o n ó m i c o 14 El p r o b l e m a d e la d e u d a externa en A m é r i c a Latina: Magni tud , orígenes y perspectivas 20 ¿ C ó m o puede la deuda afectar a la educación? 30

III. Metodología 4 1 Hipótesis y foco d e la investigación 4 1 Indicadores y fuentes de datos 43 Muestra 45 Análisis de los datos 45 Limitaciones del estudio 47

IV. U n a visión global de la relación entre la deuda externa y el financiamiento de la educación en América Latina 49 La asociación entre deuda y educación 49 Resumen 70

V . Análisis del impacto de la deuda externa en la educación en seis casos 73 Argentina 77 Bolivia 89 Brasil 101 Chile 114 Costa Rica 126 El Salvador 137 Resumen del análisis de los seis casos 149

VI. Discusión 153 Los hallazgos de este estudio 153 Discusión de los seis casos 155 Resumen 177

VIL Conclusiones c implicaciones 179 Conclusiones 180 Implicaciones 183 Recomendaciones de política pública 185 El gran desafio 205

Bibliografía 207

Presentación

El financiamiento de la educación durante la década de los 60 consistía esen­cialmente en un ejercicio de asignación de recursos crecientes para satisfacer una demanda por educación también creciente. Sin embargo, durantre los 80 y en particular a partir de 1983, el contexto del financiamiento de la educación cambió radicalmente; si bien la demanda continuó su espiral de crecimiento, el gasto público en educación en un primer momento se estancó para luego dis­minuir. E n consecuencia y dada la imposibilidad de mejorarlo, el financiamien­to de la educación ha ido transformándose progresivamente en un ejercicio de programación presupuestaria tendiente a lograr una mayor eficiencia del sistema con el fin de mantener los niveles anteriores de la oferta educacional. E n la medida en que la relación entre financiamiento y eficiencia del sistema emerge hoy c o m o uno de los temas centrales para el desarrollo educacional en A m é ­rica Latina y el Caribe, se hace m á s necesario realizar esfuerzos analíticos siste­máticos con el propósito de identificar las variables que están en juego y precisar el sentido en el cual ellas intervienen.

El cambio en el contexto del financiamiento de la educación está estrecha­mente ligado a las expectativas de crecimiento económico de los inicios de los 80 y a la percepción de que la crisis sería transitoria. Se pensaba que el endeuda­miento -facilitado por las bajas tasas de interés a nivel internacional- era la forma de asegurar las perspectivas de crecimiento.

10 DEUDA EXTERNA Y FINANCIÁMIENTO DE LA EDUCACIÓN

La historia presente, sin embargo, ha puesto en evidencia no sólo la per­sistencia de la crisis, sino que además ella se ha agravado por la incidencia de una deuda externa que ha comprometido seriamente las perspectivas de creci­miento económico en la mayoría de los países de la región, afectando en conse­cuencia el financiámiento de la educación.

El objetivo de este libro es examinar el comportamiento del gasto público en educación en relación con la evolución de la deuda externa.

La consideración global de las relaciones, el análisis de datos agregados de 18 países y el estudio particularizado de otros seis nos permite comprender m e ­jor las relaciones que a nivel macroeconómico existen entre el aumento de los niveles de deuda extema y el decrecimiento de los recursos públicos asignados a la educación. Si bien el estudio confirma que el aumento de la deuda está asociado a la baja de los niveles del financiámiento público de la educación, es de especial relevancia notar que para muchos países, a pesar de la crisis, del aumento de la deuda y de las medidas de ajuste durante períodos de tiempo variables, la prioridad asignada a la educación se mantuvo y en muchos casos aumentó. Sin embargo una vez sobrepasado un lecho de tolerancia, este esfuer­zo tiende a disminuir en algunos países en términos relativos y en términos abso­lutos en otros.

El autor es Fernando Reimers, economista venezolano que ha obtenido su grado de doctor en educación defendiendo la tesis que se sintetiza en esta publi­cación. Las expresiones contenidas en esta publicación son de su exclusiva res­ponsabilidad y no comprometen a la Unesco. O R E A L C ha querido dar a conocer esta investigación con el propósito de promover una mejor comprensión de los procesos educacionales en la región, la complejidad que los entorna y su espe­cificidad. Se espera que este libro, de interés para los estudiosos y de quienes deban tomar decisiones en el campo de la educación, pueda transformarse en una contribución útil a la formulación de políticas y de planes tendientes al lo­gro de los objetivos del Proyecto Principal de Educación para América Latina y el Caribe.

U n e s c o / O R E A L C

Santiago, Chile, 1990.

I. Introducción

Este trabajo analiza el impacto de la deuda externa latinoamericana en el gasto público en educación. El foco del estudio es la relación entre las series de gasto público educativo y las series de deuda pública externa desde 1970 hasta 1985.

Esta investigación se basa en el supuesto de que la elección de opciones de política pública, incluyendo cuánto gastar en educación, se efectúa dentro de un marco de limitaciones. U n a obvia está dada en los recursos fiscales a disposición del gobierno, pero ósta a su vez es producto de otras limitaciones que incluyen la capacidad de éste a generar recursos fiscales por la vía de impuestos a individuos o a empresas, o la disposición a vivir 'a crédito' utilizando en el presente fondos que futuros gobiernos deberán crear. A la vez, la disposición de un gobierno de vivir 'a crédito' está limitada por la disponibilidad de dicho crédito. El presente estudio proporciona evidencia sobre hasta qué punto la deuda externa constituye un límite en el espacio de formulación de políticas educativas de los gobiernos latinoamericanos.

Estudiar el efecto de esa carga externa en los gastos educativos del gobierno puede ser de interés para entender el potencial de la deuda de limitar el desarrollo

12 DEUDA EXTERNA r FINAHCIAUIENTO DE LA FDUCACIÓK

a largo plazo, dada la importancia de las inversiones educativas para dicho proceso. El análisis de ese impacto puede también estimular el diseño de opciones alterna­tivas de política para mantener la contribución de la educación al desarrollo.

E n resumen, el propósito de este trabajo es establacer si la deuda externa pública latinoamericana ha influenciado la provisión de educación, especialmente en relación del gasto público en este campo. Posteriormente discutiremos las opciones de política disponibles a los gobiernos interesados en mantener los niveles de provisión de educación de acuerdo a las necesidades de desarrollo del país.

Este trabajo está dividido en seis capítulos, además de esta intruducción. El capítulo II presenta el marco teórico, el cual examina el papel de la educa­

ción en el desarrollo de Latinoamérica, la naturaleza y perspectivas del problema de la deuda externa y las conexiones de ésta y el financiamiento de la educación.

El capítulo III explica la metodología de la investigación, así c o m o algunas limitaciones de la misma.

Los capítulos IV y V presentan el análisis de los datos. El capítulo IV estudia la relación global entre deuda y educación en Latinoamérica, resumiendo el vín­culo existente entre ambas en cada país. El capítulo V ofrece un análisis en detalle de seis países, expandiendo el estudio a un rango mayor de indicadores de deuda y educación, a la vez que examina el impacto de la deuda en la prioridad relativa de la educación en relación a otros sectores de gasto de gobierno.

El capítulo V I discute los resultados del análisis presentado en los capítulos IV y V , enfatizando el papel de factores socio-políticos que pueden haber inter­actuado con los niveles de la deuda externa para limitar el margen de acción política de los gobiernos analizados en los seis casos estudiados. El papel de los programas de ajuste promovidos por el Fondo Monetario Internacional se examina en este capítulo.

El capítulo VII resume las conclusiones del trabajo, presenta sus implicaciones y sugiere áreas de acción para los gobiernos de los países latinoamericanos con el propósito de revertir el impacto negativo que la deuda extema ha tenido en el desarrollo de la educación.

II. Marco Teórico

Este capítulo proporciona un marco conceptual para el estudio y está dividido en tres partes.

L a primera discute la relevancia de la educación en el desarrollo, su papel en la agenda de los gobiernos latinoamericanos en los últimos 30 años, así c o m o el rol de la política en el desarrollo educativo.

La segunda parte analiza el problema de la deuda extema en Latinoamérica, la lógica del proceso de endeudamiento, el porqué ella se convirtió en un problema y los prospectos sobre la materia.

Finalmente, la tercera parte del capítulo se refiere a la relación entre deuda externa y educación. L a discusión de alguna evidencia disponible sobre el impac­to de la deuda en varios sectores sociales, sugiere la posibilidad de que la visión y el manejo de ella c o m o un problema de corto plazo pueda perjudicar el desarrollo a largo plazo.

14 DEUDA EXTERN* Y FINAliCIAMIEirrO DE LA EDUCACIÓN

L A I M P O R T A N C I A D E L A E D U C A C I Ó N P A R A E L D E S A R R O L L O D E A M É R I C A L A T I N A ,

L O S RIESGOS D E L C A M B I A N T E E S C E N A R I O E C O N Ó M I C O

El propósito de esta sección es enfatizar la importancia de proteger la educación c o m o una inversión para el desarrollo.

Educación y desarrollo

La teoría del capital humano es el mejor marco de referencia teórico conocido para analizar la educación como uno de los factores contribuyentes al desarrollo de los países. Históricamente, este enfoque se originó como resultado de la difi­cultad de los modelos económicos tradicionales para explicar el crecimiento eco­nómico exclusivamente como una función del crecimiento de los factores convencionales: capital y trabajo. La búsqueda del 'factor desconocido', el residuo que proveería una explicación completa del desarrollo económico, llevó a consi­derar a la educación como una variable clave. El nivel educativo de la fuerza de trabajo fue propuesto como una explicación de la recuperación económica de Europa después de la segunda guerra mundial, del mismo m o d o que la falta de una mano de obra calificada se propuso como una razón por la que los países subdesarrollados no alcanzaban la etapa del despegue, a pesar de inversiones masivas en capital (Denison 1967; Schultz 1959, 1962).

El argumento principal de la teoría del capital humano es que las destrezas y el conocimiento de la mano de obra son una forma de capital que resulta de inversiones deliberadas en áreas como educación y salud (Schultz 1961a, 1961b). Este argumento llevó a la siguiente línea de pensamiento: inversiones sistemáticas en educación aumentarían la productividad de la fuerza de trabajo, lo cual se traduciría en crecimiento económico. Estas ideas influyeron el diseño de muchas políticas de desarrollo educativo en países del Tercer M u n d o . Proveían la justifi­cación para la intervención directa del Estado y para la asistencia internacional, siendo el supuesto fundamental de ambas que el desarrollo educativo tenía bene­ficios que se extendían más allá de lo que los individuos podrían percibir (externa-lidades) y que era de incumbencia oficial promover ese desarrollo para servir el interés colectivo (el crecimiento económico, por ejemplo). Este valor económico de la educación fue reconocido en Latinoamérica en la Reunión Regional de Ministros en Santiago (Chile) en 1962, cuando los ministro de educación y de finanzas se reunieron por vez primera. Estas deliberaciones impulsaron a los gobier­nos latinoamericanos a expandir y dar prioridad al sector educativo. El mismo

M A R C O TEÓRICO 15

conjunto de ideas constituyó la justificación para la asistencia económica de agen­cias regionales y multilaterales (Baum y Tolbert 1986; Habte, Psacharopoulos y Heyneman 1983; Ortiz 1975).

Varias investigaciones confirman esta noción de que la educación es un factor que contribuye al desarrollo y que la inversión en ella produce dividendos en forma de rendimiento así c o m o en aumento de productividad y de otros objetivos sociales.

Heyneman y Loxley investigaron si los hallazgos del informe Coleman1 se aplicaban también a los países en desarrollo. Luego de analizar estudios que examinaban el efecto de la educación primaria en el rendimiento académico (efi­ciencia interna) en países de altos y bajos ingresos, estos autores concluyeron que el efecto de la escuela es significativamente m á s alto en países de bajos ingresos (Heyneman y Loxley 1983). Esta importancia de la escuela en países en desarrollo ha sido también obserbada por otros autores (Leigh y S immons 1975; Schiefelbein y S immons 1981).

E n otra línea de investigación, estudios que examinan la productividad de la educación (eficiencia exlema) concluyen también que en los países en desarro­llo, la inversión educativa es una inversión productiva2. Psacharopoulos observó que los créditos a la educación (medidos tanto en sus tasas de retorno o con procedimientos de contabilidad de crecimiento económico agregado) son mayores en países de más bajo ingreso per capita (Psacharopoulos 1973); una actualización de su trabajo confirma estos resultados para Latinoamérica (Psacharopoulos 1985).

A d e m á s de su potencial para contribuir a la productividad económica individual y nacional, la educación es también una fuente de desarrollo político y social:

"La escolarización representa m á s que una contribución al desarrollo eco­nómico. E n la mayoría de las sociedades, el grado de escolarización deter­mina el éxito material y social de un individuo(...) L a expansión escolar es percibida políticamente c o m o una forma de proveer mayor movilidad social y una mejor distribución del ingreso" (Carnoy 1986, 206). ( , )

Investigaciones recientes sobre la eficiencia interna y externa de la inversión educativa sugieren que los aspectos cualitativos de la educación que un país provee

1 Las investigaciones de Coleman y sus colegas en los Estados Unidos concluyeron que variables socioeconómicas explicaban una proporción sustancialmcntc mayor de la varíanza del rendimiento académico que las variables relacionadas con la escuela (Coleman et al. 1966).

2 Para una revisión de esta literatura, veáse Reimers 1986. <*) La traducción al español de las citas que aparecen en este estudio, son responsabilidad del

autor del trabajo.

16 DEUDA EXTERNA r PINANCIAUIENTO DE U EDUCACIÓN

son tan importantes c o m o los cuantitativos (número de años, número de estudian­tes). Estos aspectos cualitativos son una función del gasto educativo y de su distribución (Armitage et al. 1986; Fuller 1985; Fuller et al. 1986).

Por lo tanto, podemos concluir que el gasto educativo en los países en desarrollo tiene efectos importantes en la eficiencia interna y externa del sistema educativo y que es un instrumento importante de política pública para promover el desarrollo a largo plazo.

El papel de la planificación y la política en el desarrollo educativo

L a planificación educativa apareció c o m o una metodología para optimizar las contribuciones de la educación al desarrollo. L a planificación proporciona un conjunto de técnicas racionales para dirigir los esfuerzos de los sistemas edu­cativos a alcanzar sus metas. La racionalidad del plan ha sido definida c o m o "una forma de racionalidad económica cuyo propósito es m a x i m izar productos a un costo mínimo de recursos y tiempo" (Davis 1986, 2).

Los productos pueden incluir rendimiento académico (eficiencia interna), pro­ductividad económica (eficiencia externa) y equidad de los sistemas educativos (Armitage et al. 1986; Colclough 1980; Fuller 1985). U n modelo de optimización especifica la distribución del gasto educativo que maximiza el producto (en fun­ción de los objetivos propuestos).

A pesar de la evidencia en favor de la contribución de la educación al desarrollo y a pesar de la existencia de métodos racionales para 'optimizar' esa contribución, la realidad del desarrollo educativo en la mayoría de los países es 'sub-optima'.

"En la mayoría de los países, la educación no contribuye todo lo que podría al desarrollo. Las cuatro razones principales son poca inversión en educación c o m o conjunto, distribución inadecuada del presupuesto entre lo diferentes niveles educativos, el uso ineficiente de los recursos a nivel de las escuelas individuales y la inequidad en la distribución de los costos y beneficios entre distintos grupos de ingreso" (World Bank 1986b, 6).

Esta nota sugiere que otros factores, además de la planificación educativa, influyen en la distribución del gasto. La mayoría de los planificadores experimen­tados reconocen el papel limitado de los planes racionales.

"En retrospectiva es posible que m u c h o del furor, de los pros y contras sobre el análisis de sistemas, planificación racional y el diseño y aplicación

M A R C O TEÓRICO 17

de modelos, haya sido una tempestad en la m á s tempestuosa de las teteras - la literatura académica. Pocos modelos se aplicaron en la realidad, y por lo tanto la dependencia en los modelos racionales acusaron poco daño. Por el contrario, las decisiones se toman en formas lo suficientemente irracionales para alegrar los corazones de los m á s implacables críticos de la planificación de sistemas y de la racionalidad" (Davis 1980a, 18).

El desarrollo educativo (y ciertamente el presupuesto educativo) es el resultado no sólo de técnicas racionales de toma de decisiones, sino fundamentalmente de la influencia de factores políticos en dichas decisiones3. Por técnicas racionales nos referimos a las discutidas anteriormente y por factores políticos entendemos decisiones que responden primeramente al poder relativo de los actores afectados por la decisión. Por supuesto, racionalidad y política no están siempre en conflicto, dado que hay decisiones que pueden satisfacer objetivos tanto racionales c o m o políticos.

E n general, sin embargo, la política limita el uso de la planificación racional para asignar recursos financieros a la educación -especialmente cuando dichos recursos son escasos- lo que aumenta el conflicto entre la racionalidad y la política. Cuando los recursos son limitados, cada determinación distributiva implica una decisión de equidad (Thurow 1980, 17). Si los grupos afectados, sin embargo, no tienen todos el m i s m o poder, la distribuición de los recursos tenderá a servir los intereses de los m á s poderosos en lugar de cumplir con las consideraciones de equidad. Cuando la racionalidad estricta signifique pérdidas económicas para alguien, esas pérdidas serán absorbidas por los grupos menos poderosos antes que por la población en su conjunto (Thurow 1980, 12).

U n a evidencia indirecta del papel fundamental de la política discutido aquí, es el énfasis educativo en dirección contraria a lo que indicaría una solución racional óptima. U n a revisión reciente de la planificación educativa en países en desarrollo concluye que -la mayoría de las veces- las soluciones adoptadas "fueron diametralmente opuestas a las que deberían haber sido adoptadas para satisfacer las metas del planificador" (Psacharopoulos 1986b, 560). Latinoamé­rica no es una excepción a esta observación c o m o explicamos a continuación.

1 E n esta discusión nos referimos a la política en tanto negociación entre grupos de interés y no a la política c o m o lincamiento de acción de gobierno. La distinción entre lo racional y lo político es relativamente artificial al nivel del individuo que toma decisiones, para quien lo m á s racional puede ser seguir su juicio e intuiciones políticas. Sin embargo, el presente análisis se centra en el sistema de tomar decisiones c o m o conjunto.

18 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

El desarrollo educativo y la política en América Latina

E n los años 50, los sistemas educativos en Latinoamérica comenzaron un proceso de notable expansión cuantitativa4. Los últimos 30 años se caracterizaron por la formulación de metas optimistas y por el aumento creciente de la educación en los programas de desarrollo de los gobiernos latinoamericanos. U n resumen de ese desarrollo se observa siguiendo las Conferencias Regionales de Ministros de la Educación.

La primera conferencia (que se llamó la Conferencia de Educación Gratuita y Obligatoria) en Lima (Perú), en 1956, trazó los lincamientos para la impresionan­te expansión cuantitativa que seguiría en todos.los países. C o m o resultado de esa reunión, Unesco adoptó ese mismo año el "Proyecto principal para la exten­sión y mejoramiento de la educación primaria en América Latina", a ser culminado en 1966.

La siguiente conferencia, (Santiago, Chile, 1962) fue una reunión conjunta de ministros de educación y de finanzas en la que se reconoció la contribución de la educación al desarrollo económico. Esta conferencia estableció metas para la universalización de la educación primaria en los países m á s avanzados para 1965. U n año después, sin embargo, en la reunión regional de Bogotá (Colombia) este objetivo fue pospuesto para 1975. La conferencia de Buenos Aires (Argentina), en 1966, reiteró las conclusiones adoptadas en Santiago en orden a que la educación era una forma de inversión en el desarrollo económico. Los sistemas educativos recibieron estímulo de estas reuniones y todos los países de la región se expan­dieron notablemente. Esto era particularmente evidente en la conferencia regional de 1971, llevada a cabo en Caracas (Venezuela). Entre 1960 y 1970 el total de la población escolarizada en la región había aumentado a una tasa anual de 6,1% (Unesco 1976a, 21), lo que excedía el crecimiento de la población en edad escolar en ese periodo. Esta expansión cuantitativa no habría sido posible sin mayores esfuerzos en el financiamiento de la educación; el gasto público en este sector aumentó notablemente c o m o porcentaje del producto nacional bruto de 2,8% en 1960 (Unesco 1976b, 93) a 3,4% en 1976 (Blat 1981, 70). En este contexto de desarrollo cuantitativo, la conferencia de Venezuela y la siguiente en México trazaron metas para el mejoramiento cualitativo de los sistemas edu­cativos.

¿Cuál es el papel de la política en este resumen del desarrollo educativo? C o m o una evidencia indirecta del papel de la política en el desarrollo de la educa­ción en América Latina es interesante comparar la expansión de los distintos

4 Esta discusión está basada en Avalos 1978, Unesco 1976a, 1976b y Blat 1981.

M A R C O TEÓRICO 19

niveles educativos. Mientras la retórica en cada reunión de ministros en la región enfatizaba la educación primaria, los hechos sugieren que la educación superior recibía prioridad. Por ejemplo, la conferencia de Lima señaló a la educación universal c o m o meta regional para 1968, pero la conferencia de México en 1979 tuvo que posponer este objetivo para el año 2000. En contraste, aún cuando la educación superior recibía menos atención en esas reuniones, en la práctica reci­bía más atención financiera. El porcentaje regional de gastos corrientes educa­tivos en educación primaria declinó de 62,4% en 1965 a 50,9% en 1980, mientras que la asignación a las universidades aumentó de 14,3% en 1965 a 23,5% en 1980 (Psacharopoulos et al. 1986, 4).

Este énfasis en educación universitaria sobre educación primaria es opuesto a las metas de eficiencia extema y de equidad. Es opuesto a la eficiencia externa porque la mayoría de los analistas concuerdan en que de todos los niveles educativos, la educación primaria es la inversión más eficiente en países que aún no han alcanzado educación primaria universal (Psacharopoulos 1985; World Bank 1986b). Y es contrapuesto a las metas de equidad porque en América Latina la educación superior beneficia fundamentalmente a las clases medias y alta (Mingat y Tan 1986,268), mientras que se ha demostrado que la educación primaria puede reducir la pobreza (World Bank 1980). Esta evidencia indirecta sobre el papel de la política en el desarrollo educativo es consistente con varios estudios que concluyen que el impacto de la planificación racional en los sistemas educativos en Latino­américa está mediado por procesos políticos y burocráticos (McGinn y Warwick 1978; M c G i n n , Schiefclbcin y Warwick 1979).

E n 1979, una visión al pasado reciente educativo parecía justificar mayores aspiraciones para el futuro. Por ejemplo, la conferencia de México sugería au­mentar el gasto público en educación a una nueva meta de 7-8% del producto interno bruto. El supuesto de estas nuevas aspiraciones era que él desarrollo eco­nómico que había contribuido a financiar la expansión educativa en el pasado continuaría. Sin embargo, las economías latinoamericanas habían ya comenzado un proceso de rápido deterioro en esa fecha. D e hecho, sólo tres años después de la conferencia de educación en México, este país anunció su incapacidad para servir su deuda externa y, c o m o veremos en seguida, no era el único en entrar en la crisis de la deuda extema.

E n 1989 el panorama económico es m u y distinto al que los ministros pueden haber percibido en 1979. ¿Cuál ha sido el impacto de la crisis de la deuda en la educación en América Latina? Este trabajo intenta responder esa pregunta.

20 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

E L P R O B L E M A D E L A D E U D A E X T E R N A E N A M É R I C A L A T I N A :

M A G N I T U D O R Í G E N E S Y PERSPECTIVAS

El propósito de esta sección es proporcionar un contexto para entender la crisis de la deuda externa y extrapolar las perspectivas de la misma para analizar sus implicaciones para la educación. El énfasis del capítulo es decriptivo de las accio­nes seguidas en los países de la región y de ninguna manera, su propósito es discutir la deuda ni c ó m o debería manejarse el problema.

El origen del problema de la deuda

¿Por qué se endeudan los gobiernos? La lógica económica convencional indica que la solicitud de empréstitos en el extranjero es una estrategia para resolver dos límites al aumento de la inversión productiva: la necesidad de inversión y la necesidad de insumos foráneos. El financiamiento externo brinda los recursos adicionales para alcanzar niveles óptimos de inversión que no pueden obtenerse con ahorros domésticos. A d e m á s , el financiamiento externo permite cerrar la bre­cha entre exportaciones e importaciones para mantener un nivel óptimo de insu­m o s en el proceso productivo (Chcnery 1979, 384). La lógica del "modelo de las dos brechas" que justifica solicitar préstamos extranjeros es simple: los límites a la inversión productiva que existen por falla de ahorros domésticos o moneda extranjera pueden resolverse solicitando préstamos al extranjero; la productivi­dad adicional (la diferencia entre lo que el país sería capaz de producir luego del financiamiento extranjero y lo que habría producido sin él) debería justificar la inversión tanto para el país que solicita el préstamo c o m o para la institución que lo otorga (Griffith-Jones 1984, 11).

U n supuesto fundamental del modelo de las dos brechas es que las inversiones hechas con los fondos extranjeros producirán créditos superiores al costo (interés) de esos fondos, de m o d o que tanto el interés c o m o la amortización del capital puedan pagarse sin recursos adicionales. Algunas de las inversiones en desarrollo pueden no tener créditos directos, sino más bien complementar la productividad de la inversión en otros sectores; sin embargo, la misma lógica se aplica al país c o m o conjunto para determinar cuándo el endeudamiento contribuye al desarrollo: a consecuencia del endeudamiento el país debería ser m á s productivo y disponer de las divisas para pagar la deuda. Si estas condiciones no se cumplen, la deuda se convierte en un obstáculo al desarrollo porque obliga al país a pagar utilizando reservas (o peor aún, a solicitar m á s préstamos para cumplir con las obligaciones

M A R C O TEÓRICO 21

de los préstamos anteriores), y porque requiere políticas de ajuste que compro­meten la inversión nacional, el consumo, o ambos. Este potencial 'anti-desarrollo' de la deuda externa aumenta en forma directamente proporcional al peso de ella en relación al producto nacional o a las exportaciones nacionales.

Prebisch señala varias condiciones que los préstamos extranjeros5 deben cum­plir para contribuir al desarrollo:

"a) el volumen neto de los flujos de capital del extranjero debe correspon­derse con las necesidades de desarrollo, b) los pagos al extranjero genera­dos por concepto de pago e intereses deben dejar un balance positivo; es deseable que los téminos de esos flujos (en relación a madurez de los préstamos, período de gracia y tasa de interés) no sean m u y onerosos, y c) los flujos netos del exterior deberán utilizarse para inversiones que contribuyan a un aumento en exportaciones o a una sustitución de importacio­nes" (Prebish 1979 en Griffith-Jones 1984, 13).

¿Cuál es el problema de la deuda de América Latina?

U n aspecto importante del problema es estrictamente su magnitud: la deuda ex­tema latinoamericana ha alcanzado tales proporciones (en relación al producto nacional y a las exportaciones) que puede empezar a limitar el desarrollo a largo plazo (Carvounisl986; Raj 1984).

El servicio de la deuda ha aumentado significativamente entre 1970 y 1985, c o m o puede verse en el cuadro 1.

En todos los países (a excepción de Haití, Panama y Perú) el servicio de la deuda externa pública c o m o porcentaje de las exportaciones era m á s alto en 1985 que en 1970. E n 12 países, esta proporción era al menos 50% más alta en 1985 que en 1970; en 8 de ellos era 150% más alta y en 5 era 200% más alta. Estos aumentos ocurrieron fundamentalmente entre 1975 y 1980. Mientras que sólo 3 países tenían niveles de endeudamiento superiores al 20% de sus exportaciones en 1970, en 1985 este número había aumentado a 10 países.

En teoría, un país podría continuar pagando el servicio de su deuda hasta alcanzar 100% de sus ingresos por concepto de exportaciones. E n la práctica,

' Prebisch considera que los recursos extranjeros pueden reducir el cuello de botella creado por el déficit en la balanza de pagos. Hslc déficit resultaría de un aumento en la demanda de insumos industríales intermedios en países que iniciaron industrialización para la producción de bienes manufacturados (Prebisch 1979 en Grifuh-Joncs 1984, 13).

22 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 1 SERVICIO D E LA DEUDA EXTERNA PUBLICA C O M O

PORCENTAJE D E LAS EXPORTACIONES

País

Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

1970

21,6 11,4 12,5 19,1 10,0 8,6 3,6 7,4 7,7 3,1

23,6 10,5 7,7

11,8 11,6 4,5

21,7 2,9

1975

22,0 15,3 17,9 27,2 10,7 4,4 9,0 1,8 7,2 4,9

24,9 12,0 5,9 9,3

25,6 4,8

41,2 5,3

1980

17,7 27,8 34,5 21,9 16,8 18,8 3,3 2,4 6,6

10,2 32,1 16,0 6,0

11,6 31,2 11,7 12,4 13,3

1985

41,7 29,1 26,6 26,2 36,6 28,8 20,3(1984) 21,3

5,7(1984) 17,6 36,9 17,6(1983) 6,8

12,9 7,9

12,1 (1984) 30,6 12,9

Tasa 1985/70

1,9 2,6 2,1 1,4 3,7 3,3 5,6 2,9 0,7 5,7 1,6 1,7 0,9 1,1 0,7 2,7 1,4 4,4

Fuente: World Bank. World Debí Tables. Varios años. Los años entre paréntesis indican el año m á s reciente para el cual teníamos datos disponibles.

sin embargo, ese techo se alcanza mucho antes dado que hay insumos indispen­sables para mantener la economía del país (tales c o m o comida, medicinas, insumos para la industria). Además de mantener niveles de supervivencia, un objetivo de solicitar créditos extranjeros es obtener importaciones que contribuyan al desa­rrollo nacional. Por lo tanto, un aumento en el nivel de divisas utilizadas para pagar el servicio de la deuda significa prescindir de otros insumos necesarios para la viabilidad económica del país; en aquellos en los que el servicio de la deuda utiliza divisas más allá de los ingresos por exportaciones, las opciones para lograr equilibrio en la balanza de pagos son:

- solicitar más préstamos para continuar pagando el servicio de la deuda. - utilizar reservas internacionales para cancelar dicho servicio. - aumentar los ingresos por concepto de exportaciones. - negarse a cubrir todo o parte del servicio de la deuda.

M A R C O TEÓRICO 23

Cada una de estas opciones es sub-óptima. L a solicitud de m á s préstamos está limitada por la oferta de los mercados financieros (la cual puede ser escasa para un país altamente endeudado); además, a medida que solicitar préstamos se hace más difícil hay más condiciones asociadas a la obtención de créditos. L a utilización de las reservas internacionales es posible sólo hasta que ellas se agoten. Aumentar las exportaciones depende de la demanda internacional, la cual es potencialmente limitada. Suspender los pagos del servicio de la deuda tiene el costo de limitar el acceso futuro a crédito, que es la base de la mayoría de las operaciones comerciales.

Estas cuatro alternativas constituyen un dilema imposible, que sería surrealista si no fuese porque es demasiado real para todos los países latinoamericanos. E n respuesta a ello todos los países latinoamericanos han solicitado m á s présta­m o s y han utilizado sus reservas; todos han tratado de aumentar sus ingresos por concepto de exportaciones y algunos han suspendido el pago en el servicio de su deuda externa.

El siguiente párrafo ilustra este dilema para Argentina:

"Durante la segunda mitad de 1982, el servicio de la deuda extema se hizo insostenible para la economía Argentina, a pesar de la expansión en el excedente comercial y el incremento en el uso de las reservas in­ternacionales. La deuda externa, que había crecido a un ritmo m á s acele­rado en los años anteriores, alcanzó un nivel de 39 mil millones de dólares a finales del año 1982, cuando el país se vio en la imposibilidad de pagar sus obligaciones externas a tiempo. U n a reducción violenta en los ingresos por concepto de capital foráneo y de crédito, unida a una reducción en las reservas internacionales que disminuyeron de 10 billones de dólares a fines de 1979 a 3,7 billones de dólares en junio de 1982, hicieron imposible continuar los pagos" (IDB 1983, 1946).

Otros países se encontraron en la misma situación a principios de los 80; por ejemplo, en agosto de 1982 México anunció que no podría pagar sus obliga­ciones por concepto de deuda. Desde entonces, el 'problema de la deuda' empezó a ser referido c o m o 'la crisis de la deuda'. Si solicitar préstamos al extranjero era una forma de solventar las brechas al desarrollo de los países, ¿cómo pudo llegarse a esta crisis?.

Factores que afectan la crisis de la deuda

Los factores que han sido señalados c o m o 'causas' de este problema varían desde desequilibrios estructurales de largo plazo en la economía internacional, hasta

24 DEUDA EXTERNA Y PÍNANCIAMÍENTO DE LA EDUCACIÓN

cambio de corto plazo que distorsionaron las cuentas corrientes de muchos países. Establecer cuál es el peso relativo de cada uno de ellos es m á s un asunto de preferencia subjetiva que de investigación empírica, dado que todos ellos son explicaciones ex-post facto y el efecto independiente de cada uno no puede estable­cerse aislado de los demás. E n este sentido asumimos que todos estos factores tuvieron importancia en el desarrollo de la crisis, que no son independientes entre sí y que todos ellos deben tomarse en cuenta al establecer el pronóstico de esta situación.

C o m o ya hemos mencionado, estos factores son de largo y corto plazo. Entre los factores que precedieron la crisis se encuentran:

Choques petroleros. U n a consecuencia inmediata del súbito aumento en los precios del petróleo en 1974 y 1979 fue que muchos importadores netos de petróleo (como Brasil, por ejemplo) empezaron a tener déficits en sus balanzas de pago; el endeudamiento externo fue una opción para resolver este déficit y mantener los niveles de crecimiento. Para los exportadores netos de petróleo en Latinoamé­rica (como Bolivia, Ecuador, México y Venezuela) el incremento en los precios del petróleo aumentó sus términos de intercambio, sin embargo, el estilo de gasto excesivo que desarrollaron los gobiernos que emprendieron grandes obras de in­versión hizo a estos países igualmente independientes de insumos extranjeros. Otros países (como Argentina, Colombia y Perú) utilizaron su propia producción para satisfacer su demanda y no fueron especialmente afectados (Ortiz 1984, 39; Urquidi 1984, 19).

Privatización de la deuda. L a recirculación de petro-dólares en los mercados internacionales de capital puso presión para que se otorgaran créditos en las institu­ciones financieras privadas. Esta sobre-oferta crediticia transformó completamen­te la estructura de la deuda externa Latinoamericana (cuadro 2); grandes propor­ciones de deuda pública fueron negociadas con instituciones privadas. U n efecto de este cambio fue la mayor libertad que tuvieron los suscriptores de crédito para decidir cuánto crédito obtener y cómo utilizar esos recursos. U n a buena parte de esos préstamos fue otorgada a una multiplicidad de empresas del estado y de empresas públicas (y a empresas privadas cuyas deudas fueron posteriormente reconocidas c o m o públicas), con pocos controles del gobierno central y escasos prerequisites técnicos para la obtención de los créditos. L a nueva deuda (es­pecialmente en la década de los 80) no fue invertida productivamente: una buena porción fue utilizada para refinanciar deuda vieja y parte fue utilizada en im­portaciones para consumo (Ortiz 1984, 40).

Entre 1970 y 1985, 12 de los 18 países aumentaron la proporción de su deuda privada. E n 8 de ellos este incremento fue de más del 50% (véase cuadro 2).

Mal manejo de la deuda. E n general, existe consenso en que el desarrollo

M A R C O TEÓRICO 25

Cuadro 2 PROPORCIÓN DE DEUDA PUBLICA EXTERNA (PENDIENTE Y

DESEMBOLSADA) A ACREEDORES PRIVADOS

País/Aflo

Argentina Bolivia Brasil Chile Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Haití Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Rep. Dominicana Uruguay Venezuela

Fuente: World Bank.

1970

0,66 0,43 0,45 0,43 0,29 0,32 0,20 0,49 0,27 0,04 0,64 0,31 0,52 0,27 0,56 0,05 0,47 0,50

1975

0,64 0,39 0,71 0,40 0,43 0,46 0,26 0,10 0,16 0,07 0,80 0,58 0,66 0,25 0,63 0,31 0,57 0,56

World Debt Tables. Varios años.

1980

0,81 0,47 0,83 0,71 0,53 0,60 0,02 0,03 0,09 0,28 0,87 0,45 0,75 0,36 0,49 0,35 0,70 0,96

1985

0,88 0,28 0,81 0,83 0,52 0,72 0,10 0,37 0,13 0,21 0,88 0,28 0,65 0,32 0,55 0,31 0,84 0,99

Tasa 1985/70

1,33 0,65 1,80 1,93 1,84 2,28 0,52 0,75 0,48 5,46 1,38 0,91 1,25 1,21 0,97 6,74 1,77 1,99

a largo plazo no puede financiarse con endeudamiento a corto plazo. Prebisch, por ejemplo, ha señalado que los plazos para el pago de la deuda deben tener cierta relación con los plazos de los créditos esperados de esa inversión (Prebisch 1979). La deuda Latinoamericana además de haberse privatizado, se transformó en una deuda de plazos cortos y con tasas de interés variables y altas. El costo de nuevos créditos aumentó especialmente a medida que los países empezaron a experimentar altos niveles de endeudamiento a fines de los años 70 y necesitaron más crédito para pagar el sevicio de la deuda (Ortiz 1984, 40). Muchas de las nuevas deudas desde fines de los 70 fueron contraídas a tasas de interés variables, que aumentaron significativamente en términos reales. Las lasas de interés real para los países Latinoamericanos -obtenida descontando la tasa L I B O R sobre los términos de intercambio- aumentó de 3% entre 1972-78, al 16% entre 1978-81, a 20% en 1981-82 (Devlin 1984, 77). Este mal manejo de la deuda -es decir la contracción de deudas de corta madurez y de tasas de interés variable-puede considerarse un subproducto de la privatización de la deuda: prestamistas

26 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMÍENTO DE LA EDUCACIÓN

sin experiencia en el campo de la inversión para el desarrollo y con motivaciones estrictamente económicas privadas en su búsqueda de maximizar su ganancia personal con altas tasas de interés, crearon las condiciones que pondrían en peli­gro el sistema financiero y su propia viabilidad fiananciera. Por otra parte, quienes obtuvieron créditos fáciles se endeudaron hasta extremos que los llevarían pronto a adoptar, voluntariamente o bajo presión del Fondo Monetario Internacional, las políticas de ajuste que habían tratado de evitar recurriendo a préstamos de fuentes privadas.

Fugas de capital. Estas aumentaron en proporción directa a los aumentos en los niveles de endeudamiento externo. Este fenómeno es difícil de medir di­rectamente, pero evidencia indirecta sugiere que la función del endeudamiento externo fue, en algunos casos, financiar la fuga de capital (Díaz-Alejandro 1986, 27). D a d o que estas transferencias se hicieron a muchos de los mismos bancos privados que estaban proporcionando créditos a Latinoamérica, cabe dudar -al m e n o s - la sabiduría económica de esos banqueros. ¿ C ó m o podía esperarse que los créditos irían a llenar brechas de divisas (lo que asume que hay una capacidad productiva ociosa) cuando había capital nacional fugándose a bancos extranjeros?

Reconocimiento de deudas privadas. El reconocimiento de mucha deuda priva­da c o m o deuda pública es un fenómeno reciente al que muchos gobiernos tuvieron que acceder c o m o una condición para obtener más créditos. D e esta forma, la deuda pública aumentó pasando a incluir créditos en cuyo manejo el gobierno no había tenido responsabilidad. Los comentarios anteriores sobre el juicio de este tipo de inversión son válidos también en este caso.

Recesión y proteccionismo en los países industrializados. L a recesión econó­mica de los países industrializados y especialmente de los Estados Unidos, ha sido señalada c o m o uno de los factores preeminentes en la reducción del valor de las exportaciones de América Latina con el impacto consiguiente en el déficit de cuenta corriente para esos países. Esta recesión fue seguida por una recupera­ción sólo parcial de estas economías, lo que disminuyó la demanda de productos importados y estimuló el proteccionismo (Devlin 1984,74; Ortiz 1984,39; U N I C E F 1984, 143).

Aumento en los precios de los alimentos. Algunos de los países Latinoamericanos se convirtieron en importadores netos de alimentos como consecuencia del des­cuido del sector agrícola y sus balanzas de pagos fueron afectadas negativamen­te por el aumento en el precio del grano, producto de las grandes importacio­nes realizadas por la Unión Soviética en 1974 (Urquidi 1984, 20).

El modelo de desarrollo. L a estrategia de desarrollo de Latinoamérica puede considerarse una de las causas estructurales de la crisis de la deuda. La gran desigualdad en la distribución del ingreso en los países de la región, una de

M A R C O TEÓRICO 27

las peores del m u n d o , es económicamente inadecuada porque ellos no tienen los mercados internos para generar suficiente demanda para el desarrollo industrial (Urquidi 1984, 26). Relacionado con este punto está la estrategia de industria­lización llevada a cabo bajo esquemas proteccionistas con el objetivo de permitir que las industrias nacientes alcanzaran niveles competitivos; sin embargo, muchas de estas industrias nunca alcanzaron un adecuado desarrollo y la economía política de la sustitución de importaciones hizo difícil abrirles el camino hacia el mercado internacional (Urquidi 1984, 24). L a agricultura fue un sector descuidado en las estrategias de desarrollo de la mayoría de los países y el deterioro de los términos de intercambio entre los sectores industrial y agrícola y la falta de incentivos para desarrollar este último, llevaron a muchos países a convertirse en importadores netos de alimentos. H u b o poco esfuerzo para expandir una infraestructura nacio­nal de investigación y tecnología que estimulara el desarrollo económico, lo que produjo que el fortalecimiento industrial se basó en transferencia fácil de tec­nología de las multinacionales (Urquidi 1984, 29).

Falta de integración regional. Este punto también se relaciona con las estrategias de desarrollo económico escogidas. Urquidi ha señalado que durante los años 70, Latinoamérica experimentó una 'desintegración económica' (Urquidi 1984, 21), lo que hizo a la región altamente dependiente de importaciones de los países industrializados a la vez que dependiente de los mercados internacionales para exportar.

Orden económico internacional. Desde mediados de los años 50, la Comisión Económica para América Latina ( C E P A L ) había señalado desbalances estruc­turales en la economía mundial que dificultaban el desarrollo económico de A m é ­rica Latina. E n 1974, una sesión especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas suscribió la noción de que un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) era necesario para reducir la brecha entre países desarrollados y en desarro­llo. Entre los desbalances estructurales del orden económico planteados por el N O E I se encuentran:

- la distribución desigual de reservas monetarias internacionales, cuya creación y distribución está controlada por los países desarrollados (a través del control del Fondo Monetario Internacional);

- el deterioro de los términos de intercambio enfrentado por la mayoría de los países en desarrollo;

- el proteccionismo en los países industrializados, y - el papel de las empresas multinacionales en países en desarrollo en los cuales

no reinvierten los dividendos de sus operaciones (Todaro 1985, 559).

28 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMENTO DE LA EDUCACIÓN

Desbalances económicos entre los países industrializados. Otro factor estruc­tural que se ha mencionado c o m o causante de la recesión en los países desarrolla­dos son las amplias diferencias en la tasa de crecimiento de la productividad en el sector manufacturero entre los distintos países industrializados desde m e ­diados de los 60, ocasionando grandes desbalances y déficits comerciales (Raj 1984, 8).

Perspectivas del problema de la deuda

E n 1982, cuando México anunció que no podría servir su deuda externa, el siste­m a financiero internacional se vio al borde del colapso. U n a serie de repudios de la deuda habría estremecido la economía mundial con consecuencias impre-decibles. El sistema financiero internacional tomó medidas para facilitar que gran­des deudores c o m o México continuaran pagando el servicio de su deuda y para inducir ajustes en sus balanzas de pago. Desde entonces, el servicio de la deuda externa ejerce un peso creciente en los gastos de los gobiernos latinoamericanos y aunque varios países se han visto en la necesidad de adoptar moratorias de facto, ninguno ha tomado aún medidas radicales c o m o repudiar la deuda. Los acreedores por su parte, aunque reconocen las dificultades que el pago de la deuda representa para América Latina y la poca probabilidad de que la misma sea completamente pagada en el futuro6, tampoco han aceptado aún propuestas que impliquen una reducción significativa de los niveles de ella.

Recientemente el gobierno de Estados Unidos ha propuesto un plan (conocido c o m o el plan Bradley) que incluye condonación parcial de la deuda latinoame­ricana, pero la receptividad del sector privado a esta propuesta ha sido tímida, cuando no abiertamente opuesta; algunos plantean que el gobierno no debe inter­ferir en un asunto que es exclusivo de los bancos y los países deudores (Sjaastad 1989) y otros aducen que el plan Baker hará más improbable que los bancos privados continúen proporcionando créditos a los países latinoamericanos (Felds­tein 1989). Entre tanto, la estrategia seguida por las naciones deudoras y acreedoras ha consistido en 'comprar' tiempo, renegociando los términos de pago al adquirir nuevos créditos para cancelar los viejos créditos. La renegociación va también acompañada de presiones para ajustar el déficit fiscal, presiones que habrán de

6 L a expectativa de que la deuda no puede ser completamente cancelada se refleja en los bajos valores a los que se cotiza la deuda latinoamericana en el mercado secundario. En 1988, por ejemplo, cada dólar de deuda argentina se cotizaba a 26 centavos en el mercado secundario, las deudas brasileña y mexicana se cotizaban a 50 centavos por dólar y la deuda peruana se cotizaba a 6 centavos por dólar (Sachs 1988, 14).

M A R C O TEÓRICO 29

intensificarse a medida que aumente el componente de concesiones en los nuevos créditos. E n este tema, las concesiones van usualmente acompañadas de con­diciones.

Pero además de renegociar la deuda otras medidas son necesarias para proveer a los países latinoamericanos los recursos adicionales necesarios para liberarse del peso de la deuda y continuar su desarrollo. A corto plazo esto requeriría mayores ingresos por concepto de exportaciones; sin embargo, dado que las exportaciones dependen de un aumento en la demanda de los países desarrolla­dos, las perspectivas no son alentadoras. Los países desarrollados parecen haber salido finalmente de sus propias recesiones, pero sus tasas de crecimiento no tendrán las dimensiones de los años 60. M á s aún, estos países tienen sus propios problemas de desempleo, balanza comercial y déficits presupuestarios que hacen difícil pronosticar aumentos significativos en la demanda de importaciones en el futuro inmediato.

Parecería m á s bien que las soluciones a la deuda externa, si existen, son de largo plazo. Cambios en la economía mundial y en la estrategia de desarrollo de América Latina son necesarios para que estos países alcancen algún día a liberarse del peso de la deuda. Mientras tanto, el escenario m á s probable parece ser que cualquier solución que se adopte al problema de la deuda (renegociación o condonación parcial de la deuda) irá acompañada de crecientes presiones para reducir el déficit fiscal, es decir, reducir el gasto de gobierno y/o aumentar los ingresos.

Todo esto significa dos cosas: primero, que el problema de la deuda no va a resolverse a corto plazo; y segundo, que el manejo de la crisis de la deuda debe mantener c o m o alta prioridad el desarrollo de los países latinoamericanos. Inversiones de largo plazo, tales c o m o en aducación y en otras formas de capital humano , así c o m o inversiones en capital físico, deben mantenerse a niveles que permitan el crecimiento económico futuro, mejor distribución del ingreso y socie­dades con la estabilidad política y social para permitir paz en los países, entre ellos y la región y entre esta y otras regiones del m u n d o .

"Una recuperación sostenida de la economía global es poco probable mien­tras que los ajustes estructurales no reciban más atención de la que han recibido hasta la fecha. E n el período intermedio, el sentido común de quienes diseñan políticas públicas pueden llevar a reducir scveramemte los gastos en salud, educación y otros programas de bienestar social de importancia vital para los pobres y los m á s vulnerables en todo el m u n d o . Este es el tipo de locura trágica que debemos enfrentar y combatir" (Raj 1984, 15).

30 DEUDA EXTERNA r FÍHANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

¿ C Ó M O P U E D E L A D E U D A AFECTAR A L A E D U C A C I Ó N ?

El propósito de esta sección es discutir las razones por las que puede esperarse un efecto de la deuda en los gastos educativos.

Los programas de estabilización y ajuste

Los gobiernos latinoamericanos han adoptado tres tipos de estrategia de ajuste para responder a la crisis de la deuda: estrategias gradualistas de estabilización y ajuste, estrategias de choque ortodoxo y estrategias de choque heterodoxo (Ma-llon 1988). En todas ellas, la reducción del déficit fiscal ocupa un lugar preemi­nente. La lógica del ajuste es simple: un gobierno no puede gastar más recursos de los que genera cuando no hay quién quiera financiar su déficit. Si esta lógica no fuese suficientemente convincente, instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI) ejercen presión para que los países altamente endeudados implementen programas de ajuste.

El F M I tiene dos fuentes de poder para influenciar las políticas de estabiliza­ción y ajuste: el primero son los recursos que puede prestar directamente a un país y el segundo son los recursos que otras instituciones pueden proveer luego de que el F M I haya 'aprobado' las políticas de ajuste implementadas; desde prin­cipios de los años 80, el F M I se ha convertido en un 'sello de garantía' para estimular créditos adicionales de la banca privada (Guitián 1984, 58).

El F M I no provee crédito, especialmente a los países altamente endeudados, sin condiciones y ellas han sido señaladas como auténticos límites en la autonomía de los gobiernos para formular sus políticas (Griffith-Jones 1984, 86).

"Usualmente el precio por ayuda del F M I es un paquete de medidas de austeridad que comprenden severos cortes en los gastos de gobierno, aumen­to de impuestos, impuestos a las importaciones y devaluaciones sucesivas" (Moncarz 1985, 236).

La razón por la que el enfoque ortodoxo de estabilización insiste en reducir los gastos del gobierno es el supuesto de que esto reduciría la demanda interna, lo cual a su vez disminuiría importaciones y aumentaría las exportaciones, facili­tando el ajuste de la balanza de pagos. La reducción del gasto del gobierno tam­bién se espera que frene la inflación que se ha convenio en un problema creciente en todos los países de la región. Esta es la conexión entre el servicio de la

MARCO TEÓRICO 31

deuda - a través de políticas de ajuste a las que este servicio conlleva- y las reducciones en los gastos de gobierno.

"El supuesto teórico principal que subyace al enfoque del Fondo sobre estabilización es que los gastos pueden ajustarse a los recursos, reduciendo así el crecimiento del dinero a través de una pob'tica monetaria contraccio-naria. A medida que la oferta y demanda internas por dinero se acercan a un equilibrio, el déficit en las cuentas externas se acercará a un balance. Dado que las políticas monetarias "acomodacionistas" están frecuentemente acompañadas por déficits fiscales, c o m o una medida complementaria el Fondo promueve reducciones profundas en los gastos de gobierno para desminuir la necesidad de medidas monetaria expansionistas y aún más la demanda interna. Sólo entonces, combinando políticas monetarias y fis­cales estrictas, pueden los países alcanzar estabilización en la balanza de pagos, de acuerdo a la doctrina del Fondo. Aunque el impacto inmediato de estas políticas es provocar una recesión, a largo plazo -es el supuesto del F o n d o - esto servirá c o m o una base para retomar el crecimiento econó­mico" (Carvounis 1986, 2).

La siguiente cita en referencia al Perú ilustra la lógica de un programa de estabilización ortodoxo:

"El esquema básico fue el esquema estándar del F M I . El diagnóstico indi­caba que Perú tenía una economía re-calentada que debía ser enfriada, lo que requería una reducción del gasto de gobierno y una reducción del crédito" (Schydlowsky 1986, 227;).

Los enfoques de choque heterodoxo varían en asumir que hay un componente inercial detrás de los procesos inflacionarios que no respondería solamente a una reducción de la demanda interna, por lo que proponen controles de precios y salarios en los programas de estabilización compartiendo el énfasis en el ajuste fiscal (Dornbusch y Simonsen 1987). Los dos casos prototípicos de programas de ajuste heterodoxo en latinoamérica son el Plan Austral iniciado en Argentina en 1985 y el Plan Cruzado en Brasil en 1986. La siguiente cita ilustra la lógica del Plan Cruzado:

"El principal objetivo del Plan Cruzado fue montar un ataque frontal al déficit fiscal, el cual se reconoce c o m o la fuente fundamental de desequi­librio en la economía. U n objetivo crítico fue aumentar el ahorro del go-

32 DEUDA EXTERNA Y FMANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

bierno de un nivel proyectado de cero en 1987 a más de 5% de PIB en 1991, lo que habría de lograrse a través de una reforma tributaria, revisión de incentivos fiscales, reducción de subsidios y un control riguroso del gasto corriente. El Plan proponía también reducciones reales en gasto de capital, especialmente en las empresas del Estado" (IDB 1988, 363).

U n a vez que los gobiernos enfrentan que tienen que cortar su gasto, la siguien­

te pregunta es ¿en qué sectores y en qué proporción en cada uno?.

Asignación de recursos. Planificación vs. financiamiento

U n a vez que el gobierno responde a la crisis de la deuda con un programa de ajuste, el gasto total de gobierno debe reducirse, "pero qué tipos de gastos de gobierno son los que serán reducidos (armamentos, salud, subsidios a los ali­mentos, etc.) es una cuestión de opciones. Claramente, la seriedad de las con­secuencias para equidad social y bienestar infantil dependen de los tipos de opciones que se hagan" ( U N I C E F 1984, 161).

U n aspecto central del impacto de los programas de ajuste en la educación es el asunto de las fuentes de influencia en la asignación de recursos del gobierno. D o s tipos de procesos generan presiones distintas en estas asignaciones: la pla­nificación y el financiamiento. E n teoría, estas dos actividades deberían c o m ­plementarse una a la otra. U n plan sin un presupuesto no tiene sentido y un presupuesto sin un plan no tiene dirección. L a realidad, sin embargo, es que la coordinación entre la planificación y la elaboración de presupuestos de gobierno sigue siendo un asunto de teoría y recomendaciones ( U N 1976; Matthiason 1967).

E n la práctica, los planes nacionales y los presupuestos son elaborados por agencias diferentes (el ministerio de finanzas o hacienda, y el ministerio de planificación) cuyas rutinas y procedimientos tienen orígenes y énfasis distintos. Estas dos agencias forman el eje del gabinete económico, quienes tienen más control sobre la asignación de recursos del gobierno. Históricamente, la elabo­ración del presupuesto ha estado más centrada en el control y la contabilidad de la actividad del gobierno, en tanto que la planificación enfaliza el estímulo al crecimiento y desarrollo ( U N 1975, 11). El foco temporal de ambas agen­cias es también diferente: mientras que el presupuesto se centra en el año fiscal, la planificación tiene un foco de 4-5 años para planes intermedios o de 10-15 años para planes de desarrollo ( U N 1975,11).

U n a tercera agencia involucrada en la elaboración del presupuesto es el minis-

MASCO TEÓRICO 33

terio a cargo de cada sector; por ejemplo, educación, salud, defensa, etc. L a formulación del presupuesto es un ciclo de sucesivos presupuestos tentativos ne­gociados entre el ministro de finanzas y el ministro del sector, con participación del ministro de planificación.

El producto final, el presupuesto del gobierno, es el resultado de balancear las necesidades del ministro a cargo con la disponibilidad establecida por el ga­binete económico. Cuando los requisitos de todos los sectores exceden los ingresos se genera un déficit de gasto corriente, lo que lleva a utilizar reservas o solicitar créditos -domésticos o internacionales-. E n ausencia de créditos, las únicas op­ciones para balancear el presupuesto son soluciones rápidas y de corto plazo, tales c o m o reducciones iguales en todos los sectores o racionalización del presu­puesto, ponderando esas reducciones con la prioridad de cada sector en función de las necesidades de desarrollo establecidas por el plan.

El ministerio de cada sector puede utilizar técnicas de planificación racional para estimar sus necesidades presupuestarias, pero en el mejor de los casos ello sólo proveería un buen argumento técnico para justificar la cantidad solicitada en función de lograr ciertos objetivos. El análisis de las implicaciones inter-sec-toriales, tales c o m o si un aumento de 10% en la matrícula escolar es preferible a una reducción en la capacidad militar del país, va m á s allá de la capacidad técnica de la oficina de planificación de cada ministerio. Esas implicaciones van incluso m á s allá de la capacidad técnica de la oficina nacional de planificación, dado que los objetivos de cada sector no pueden medirse en una escala común. U n a investigación sobre el proceso presupuestario en México concluye que las asignaciones de recursos están determinadas básicamente por las realizadas en años anteriores; la falta de información sobre la eficiencia y equidad del gasto educativo y la importancia de las negociaciones intcr-dcpartameniales hacen de la confección del presupuesto un proceso más político que técnico (McGinn et al. 1983, 159-165).

Las decisiones que implican opciones entre sectores de este tipo pueden ser m á s responsivas a consideraciones políticas que a aquellas de tipo técnico; en su sentido más amplio, éstas incluirían consideraciones sobre seguridad nacional, ideología del gobierno, promesas electorales, proximidad de las elecciones, etc., así c o m o al deseo del gobierno de alcanzar un presupuesto balanceado. Permitir desbalances en el presupuesto es una forma de evitar una confrontación excesi­va entre sectores, asignando a cada ministerio m á s o menos lo que pida, en vez de establecer prioridades para utilizar únicamente los recursos disponibles por concepto de ingresos del gobierno.

Cuando la disponibilidad de crédito disminuye, sin embargo, un presupuesto

34 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

balanceado es inescapable y el gobierno tiene que establecer prioridades para la racionalización del gasto, aunque podría esperarse que estas prioridades co­rrespondiesen a las señaladas en los planes de desarrollo; en la práctica, sin embar­go, el mayor poder del ministerio de finanzas sobre el de planificación en el control del proceso presupuestario fuerza el ajuste rápido con soluciones de cor­to plazo en lugar de aquellas dirigidas a objetivos de desarrollo a largo plazo. El mejor predictor de las asignaciones presupuestarias, en consecuencia, son las asignaciones del año anterior, los proyectos preferidos del presidente de t u m o y su plataforma de gobierno y no un análisis racional de costos y beneficios a largo plazo de la inversión en diferentes sectores.

Estas características del proceso presupuestario apoyan la noción de que, c o m o resultado de la crisis de la deuda, el desarrollo a largo plazo puede ser sacrificado en aras de alcanzar equilibrio fiscal en el corto plazo. E n este sentido no habría por qué esperar que el gasto educativo, una forma de inversión gubernamental de madurez a largo plazo, fuese a estar especialmente protegido de los cortes fiscales. L a visión de que la educación es un factor contribuyente al desarrollo tendría poco valor para proteger en forma especial a este sector.

Otra razón por la que los gastos educativos podrían sufrir desproporcionada­mente c o m o resultado del ajuste es que el papel de la educación c o m o inversión no es umversalmente aceptado por quienes participan en la elaboración de esas políticas, a pesar de la evidencia discutida en la primera parte de éste capítulo. E n los ojos de muchos economistas, la educación es una forma de gasto de con­sumo y son los con mayor probabilidad de ser reducidos en los programas de ajuste.

Los gastos de gobierno pueden clasificarse por tipo de actividad económica o por función. Por tipo de actividad distinguimos entre gastos corrientes y de inversión. Los corrientes comprenden tres categorías principales: bienes y ser­vicios, que incluyen los sueldos de los empleados de gobierno, pagos de interés en la deuda doméstica y externa, y subsidios y otras transferencias (FMI 1986, 175). Por función, las categorías del gasto son: servicios públicos generales, de­fensa, orden público, educación, salud, vivienda, recreación y cultura, energía, agricultura, minería, transporte y otros asuntos económicos ( F M I 1986, 147-148). L a composición del gasto por tipo económico varía con cada categoría funcio­nal. Por ejemplo, los presupuestos educativos están compuestos primordialmente de sueldos y salarios, mientras que los presupuestos de defensa, energía o agricul­tura tienen un mayor componente de pagos de interés en aquellos países donde obtienen insumos para estos sectores utilizando créditos extranjeros.

Aunque no existen teorías o modelos económicos que comparen explícitamente

M A R C O TEÓRICO 35

las contribuciones al desarollo de distintos patrones de asignación funcional7, un punto comunmente aceptado es que los aportes de gastos de inversión al desarrollo económico son mayores que las contribuciones de los gastos corrientes:

"Existen aún una creencia prevalente de que cualquier dilema entre gastos de inversión y gastos corrientes debe resolverse en favor de la inversión, dado que los gastos corrientes son ampliamente considerados improduc­tivos. D e hecho, los gastos corrientes de los programas de desarrollo son llamados -por convención- gastos de consumo, implicando que dichas asignaciones no tienen efecto en aumentar la capacidad productiva" (Gillis et al. 1983, 300).

D e acuerdo a algunos autores, la prevalencia de este punto de vista se ha traducido en un sub-financiamiento de los gastos corrientes, aun de aquellos que sí contribuyen al desarrollo tales c o m o los salarios de los maestros, el manteni­miento de carreteras o los sueldos de los agentes de extensión agraria:

"El financiamiento de los gastos corrientes de los proyectos proviene usual-mente del presupuesto para gastos corrientes. D a d o que tanto las agencias de desarrollo c o m o los países que solicitan asistencia tienden a equiparar gasto de desarrollo con inversión y gastos corrientes con consumo, existen presiones tanto externas c o m o internas para reprimir el gasto corriente c o m o una forma de generar ahorro público para financiar el desarrollo" (Helller 1979, 39).

Por lo tanto, dado que la mayor parte del presupuesto educativo está destinado a gastos corrientes, el sector educativo no está especialmente protegido de las reducciones de los gastos de gobierno que pudieran resultar en épocas de con­tracción.

E n resumen, las características del proceso presupuestario nos llevaría a espe-

7 Existen técnicas de análisis de proyectos que permiten comparar los réditos de la inversión en distintos proyectos. E n este sentido, los réditos de un proyecto agrícola podrán compararse con los réditos de un proyecto educativo, pero no hay técnicas similares para comparar inversiones globales sectoriales. U n a excepción es un estudio de Heller y Tait (1982) que desarrolla un modelo econométrico para comparaciones de gastos de gobierno entre países. Este estudio predice una 'norma' de asignaciones presupuestarias en base a factores demográficos, elementos sociológicos, nivel de desarrollo económico, factores tecnológicos y factores ambientales (Heller y Tait 1982, 26). Sin embargo, estos autores aclaran que los índices proporcionados por ese modelo no tienen valor normativo (Heller y Tait 1982, 29).

36 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

rar reducciones en los gastos en educación c o m o resultado de la crisis de la deuda. Estas reducciones deberían ser al menos proporcionalmente equivalentes a las que se realicen en gastos totales de gobierno, dado su carácter 'no contribu­yente' al desarrollo, según el enfoque recién discutido. D o s condiciones podrían evitar estas reducciones: a) que el proceso de ajuste se diseñe en el marco de servir objetivos de desarrollo a largo plazo aceptando el papel de la educación para servirlos; o b) que el proceso de ajuste se diseñe con especial sensibilidad a su impacto político en el caso que las reducciones en el patrón de gasto educa­tivo alteren el orden político en el país; por ejemplo, en el caso de que los sindicatos de maestros o los estudiantes tuviesen el poder político de resistir efectivamente reducciones en el presupuesto educativo.

Nuestro análisis teórico hasta este punto nos llevaría a concluir que la deuda externa provocaría reducciones desproporcionadas en el gasto educativo. L a au­sencia de evidencia empírica para iluminar esta hipótesis justifica el estudio sis­temático del tema.

"Se conoce relativamente poco sobre c ó m o los gobiernos toman decisio­nes presupuestarias, o c o m o escogen entre las alternativas de consumo e inversión, o entre sectores y categorías de gasto" (Hicks y Kubisch 1984, 37).

Estudios empíricos sobre el impacto de la deuda en gasto social del gobierno

A ú n cuando existe acuerdo sobre la necesidad de un estudio sistemático de los efectos de la deuda en el gasto social (Banco Mundial 1986a, 20; de Vries 1986, 66; Wionczek 1985, xi) pocos estudios han examinado esta relación empírica­mente.

Lewin ha desarrollado un modelo teórico amplio sobre las fuerzas que influyen en el gasto educativo; este autor sugiere que la deuda y la condicionalidad, así c o m o las reducciones en el comercio mundial y en asistencia internacional, son algunas de las fuerzas que disminuirán la capacidad de los gobiernos de financiar la educación (Lewin 1986, 1987). Partiendo de un análisis conceptual de estos factores, Lewin deduce siete proposiciones hipotéticas en relación al impacto de la austeridad:

- "en períodos de austeridad los presupuestos educativos tienen mayor posibi­lidad de recibir una buena parte del peso del ajuste",

- "con presupuestos estables o contraídos hay más chance de que ocurran cam-

M A R C O TEÓRICO 37

bios estructurales en su distribución" en detrimento de los gastos de inversión, - "el gasto, al menos en términos de costo unitario, al nivel primario será más

afectado que a nivel secundario, el cual a su vez sufrirá menos que a nivel terciario",

- "la provisión de educación formal probablemente sea menos vulnerable que educación pre-escolar, o no formal fuera del aula o post-escolar",

- "reducciones en los gastos corrientes resultarán en reducciones en calidad", - "aumentará la importancia de la recuperación de costos" y - "aumentará la dependencia de la ayuda internacional para la innovación y

el desarrollo curricular" (Lewin 1986, 223-225).

El análisis que este autor ofrece para sostener estas proposiciones es consistente teóricamente y entrega una base para un rango de opciones con las que los pla-nificadores educativos pueden enfrentar esas presiones. L a evidencia empírica ofrecida por este autor, sin embargo, se limita a examinar cambios en indicadores selectos de fínanciamicnto educativo y no investiga empíricamente su relación con los factores presuntamente responsables por estas modificaciones.

Hicks y Kubisch (1984) investigaron, en 32 países, la vulnerabilidad de distin­tos sectores a cortes cuando el presupuesto total del gobierno era reducido. Estos autores concluyen que los gastos sociales y de defensa son menos vulnerables a cortes que los de infraestructura y producción (Hicks y Kubisch 1984, 38). Es importante notar que este estudio agregó los datos de 32 países (desarrolla­dos y en desarrollo), agrupando también varias categorías de gasto: defensa con administración general, educación con salud y seguridad social, manufactura con minería y agricultura. Los autores concluyen:

"La evidencia empírica sugiere que cuando los gobiernos en los países en desarrollo implementan programas de ajuste, no aplican reducciones proporcionales en todos los sectores. E n general, los gastos de capital se reducen m á s que los gastos corrientes. Tanto en gastos de capital como corrientes, los sectores sociales y de administración/defensa parecen estar relativamente bien protegidos, mientras que la infraestructura y producción absorben reducciones desproporcionadamente mayores. El hecho de que los sectores sociales no parecen altamente vulnerables a educaciones en el gasto es un hallazgo novedoso de este estudio, pero uno que requiere m á s investigación con gastos más completos" (Hicks y Kubisch 1984, 39).

U N I C E F produjo una serie de reportes sobre el impacto de la recesión en la infancia, con énfasis especial en salud y con evidencia parcial en educación.

38 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

D e especial importancia es el marco conceptual presentado en este reporte para relacionar la recesión con el bienestar infantil. La figura 1 reproduce aquí un esquema que sintetiza ese marco conceptual. Ella es útil para examinar el papel del gasto gubernamental en la 'función de producción de la seguridad social in­fantil'. Tres factores influyen directamente en la seguridad social infantil:

- el gasto de gobierno en educación, el cual paga sueldos de maestros, escuelas y equipos;

- el ingreso familiar, que determina su contribución directa a la educación de los niños en forma de pagos por libros, uniformes y matrícula y sus contribucio­nes indirectas, c o m o el ingreso no percibido por concepto del trabajo que el niño deja de hacer por asistir a la escuela; y

- circunstancias familiares que incluyen los factores socio-psicológicos que contribuyen al deseo y habilidad del niño y su familia de asistir a la escuela y de aprender en ella.

Figura 1 CONEXIONES ENTRE LA RECESION MUNDIAL Y

EL BIENESTAR INFANTIL

Economía Mundial • D e m a n d a Internacional - Proteccionismo - Términos de intercambio • Transferencias de capital • Tasa de interés y condiciones

de los préstamos

Política Económica Nacional - Política Monetaria y Fiscal • Políticas de empleo y sueldos • Políticas de comercio y

manejo de la deuda

Gasto de Gobierno

Ingreso nacional, Empleo

Ingreso Familiar

*->

Circunstancias Familiares y de la comunidad

- Educación de los padres - Organización comunitaria - Acceso a mercados y servicios - Factores Demográficos

Contexto Cultural y Politico (incluyendo equidad distributiva)

->

Bienestar Infantil - Salud - Educación - Nutrición - Cuidado Infantil

Nota: Traducido de Jolly y Comía 1984.212.

M A K C O TEÓRICO 39

El gasto gubernamental, a su vez, está afectado por el ingreso familiar y nacional que determina la base de impuestos. El presupuesto nacional, por su parte, está determinado por la deuda y otras políticas económicas tales c o m o los programas de estabilización y ajuste. Volveremos a este esquema en la discusión de los resultados del presente estudio en el capítulo VI. D e momento, podemos concluir que el gasto de gobierno es uno de los determinantes de la oferta de educación en América Latina.

Los estudios de casos contenidos en el informe de U N I C E F no encontraron evidencia de que la recesión hubiese aumentado la tasa de mortalidad infantil en cuatro países latinoamericanos: Brasil, Chile, Costa Rica y Cuba ( U N I C E F 1984, 156). Sin embargo, estos estudios fueron hechos en 1982 y 1983 y el mismo reporte sugiere que pueden existir demoras en el impacto de las nuevas condiciones económicas y las tasas de mortalidad infantil.

Otro estudio analizó los efectos sociales de la deuda en México, concluyendo que la educación fue una de las áreas más fuertemente afectadas. E n un solo año, entre 1982 y 1983, después de que México declaró su inhabilidad de continuar pagando el servicio de la deuda, los gastos educativos disminuyeron de 5,5% a 3,9% del producto interno bruto y de 9,3% a 7,9% del gasto total de gobierno (Dieguez 1986,16). U n estudio similar para Costa Rica concluye que... "Durante la crisis (del981-82) las lasas de deserción aumentaron y las tasas de matrícula disminuyeron" (Vedova 1986, 7).

Psacharopoulos y Steier (1986) examinaron directamente la hipótesis de que altos pagos en servicio de la deuda resultaban en reducciones de gastos de gobierno en inversiones sociales de largo plazo tales c o m o educación y salud. Utilizando datos de 125 países para el período 1975-1985 obtuvieron regresiones múltiples de gastos en educación, salud e inversión en función del servicio de la deuda c o m o porcentaje del gasto de gobierno8. Estos autores concluyen que en todas las regiones ha habido una disminución en los gastos de inversión, pero que esta reducción ha sido mayor en Latinoamérica donde el servicio de la deuda también es mayor. Además , concluyen que las reducciones en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en Latinoamérica se relacionan con el aumento del gasto de gobierno en servicio de la deuda.

"La proporción de la educación en el gasto público ha disminuido claramente en el caso de Latinoamérica, mientras que en las otras regiones ha permane­cido m á s o menos constante. Los gastos de salud no muestran un patrón

* Gl marco de este estudio era por regiones del m u n d o , por lo tanto los datos fueron agrupados por región y país.

40 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN

uniforme. Latinoamérica es la única región en la que los gastos en seguridad social aumentaron marcadamente entre 1975 y 1985. También en Lati­noamérica, el gasto en servicios económicos, en su mayoría infraestructura, muestra la reducción m á s significativa" (Psacharopoulos y Steier 1986,3).

E n resumen, la evidencia en relación al impacto de la deuda en la educación es limitada y ofrece resultados contradictorios. Entre los pocos estudios que exis­ten, algunos indican que la educación declina c o m o prioridad de gobierno mien­tras la deuda aumenta, en tanto otros señalan que el "gasto social" (incluyendo a la educación) está especialmente protegido. Las razones para las contradicciones en los resultados posiblemente se deben a los diferentes métodos utilizados para agregar datos y para analizarlos, así c o m o a los distintos indicadores de educación y deuda utilizados. A un extremo se encuentran los estudios de países individuales realizados por U N I C E F (1984), Dieguez (1986) y Vedova (1984), que sugieren que la deuda ocasiona reducciones en la provisión de educación (gastos y m a ­trícula). Estos estudios tienen la ventaja de que incluyen las circunstancias especí­ficas de cada país en el análisis y la limitación de basar las conclusiones en datos m u y restringidos (enfoque pre-post). En el otro extremo se encuentran los estudios de Hicks y Kubisch (1984) y de Psacharopoulos y Steier (1986), los cuales tienen la ventaja de utilizar grandes bases de datos y la desventaja de agregar datos de distintos países y de ignorar las circunstancias específicas en el análisis y la variabilidad que existe entre ellos incluso en una m i s m a región.

E s claro que este tópico amerita m á s investigación, especialmente aquella que utilice series de datos que incluyan varios años y que vaya m á s allá del estudio de caso sin caer en el extemo de ignorar los factores contextúales de cada país en la discusión de la relación entre la deuda y la educación. El propósito del presente trabajo es contribuir a la discusión del tema siguiendo una estrategia que asimile estos lineamientos, según se explica en el capítulo siguiente.

III. Metodología

Este capítulo explica las hipótesis específicas y las preguntas de investigación de este estudio así c o m o las variables, fuentes y estrategia analítica utilizadas. Se discuten, además, algunas limitaciones a la luz de las cuales deben considerar­se los resultados.

HIPÓTESIS Y F O C O D E L A INVESTIGACIÓN

L a tesis que examinamos es que la importancia asignada a la educación en los países de América Latina varía con el panorama económico. La naturaleza de esta variación es tal, que la educación en general -y la educación básica en especial- son consideradas más importantes en tiempos de abundancia y de creci­miento económico que en tiempos de escasez. Importancia aquí se entiende no c o m o el valor asignado a la educación en la retórica oficial, sino c o m o la posición

42 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

que tienen los gastos públicos en educación en relación a otras opciones del gobierno9.

El rápido crecimiento de las economías latinoamericanas entre 1960 y 1975 fue ambiente apropiado para promover la importancia de la educación. A nivel nacional la dinámica de las economías se tradujo en creación de empleos esta­bleciendo necesidades por una m a n o de obra educada y asignando más recursos para educación. A nivel de los individuos, la oferta de empleo calificado significó que la educación se convirtiera en una avenida de movilidad social y económica. Sin embargo, la creciente deuda externa latinoamericana podría disminuir la im­portancia de la educación en tres modos: primero; reduciendo el ingreso, tanto del gobierno c o m o de los hogares, lo que podría resultar en una disminución de los recursos disponibles para la educación según se explicó antes. Segundo; la deuda puede también resultar en una reducción en las actividades productivas, lo que se traduciría en menos trabajos disponibles para la m a n o de obra calificada. Tercero; el papel de la política en el financiamiento de la educación apoya la noción de que la deuda puede provocar distorsiones en la distribución de recursos.

D e esta tesis se derivan dos hipótesis:

- La importancia de la educación, relativa a la actividad económica global del país y al presupuesto de gobierno, disminuirá a medida que la deuda tenga más peso en la economía nacional. La expresión operacional de esta hipótesis es que los gastos educativos, c o m o porcentaje de los gastos de gobierno, dismi­nuirán a medida que la deuda pública c o m o porcentaje del producto nacional bruto ( P N B ) o c o m o porcentaje de las exportaciones, aumente.

- La importancia relativa de la educación de masas disminuirá proporcional-mente m á s que la de la educación de las elites, a medida que la deuda externa tenga más peso en la economía del país. La expresión operacional de esta hipótesis es que los gastos educativos para educación básica (primaria y secun­daria), relativos a los gastos para educación superior, disminuirán a medida que la deuda pública extema c o m o porcentaje del P N B o de las exportaciones, aumente.

9 La expresión operacional de esta definición se traduce en el porcentaje del presupuesto asignado a la educación.

METODOLOGÍA 43

INDICADORES Y F U E N T E S D E D A T O S

Siguiendo la taxonomía elaborada por Johnstone para el Instituto Internacional de Planificación de la Educación de la Unesco, hemos seleccionado indicadores que resumen características amplias de sistemas nacionales de educación. Ellos son útiles para examinar el desarrollo de los sistemas educativos (Johnstone 1981, 4-7). E n este trabajo analizaremos indicadores de insumos financieros, por pare­cemos los más adecuados para estudiar si la oferta de educación pública en los países latinoamericanos ha sido afectada por las limitaciones presupuestarias resul­tantes de la deuda extema.

Examinaremos las finanzas públicas a través de 8 indicadores de gasto público:

- Gastos totales en educación del gobierno central ( E D U C 8 0 ) . - Gastos totales del gobierno central (GOB80) . - Gastos totales en educación del gobierno central como porcentaje de los gastos

totales del gobierno central ( E D U % G O B ) . - Gastos totales en educación del gobierno central como porcentaje del producto

nacional bruto ( E D U % P N B ) . - Gastos totales del gobierno central c o m o porcentaje del producto nacional

bruto ( G O B % P N B ) . - Gastos totales en educación básica del gobierno central (BASICA80). - Gastos totales en universidades del gobierno central (UNIVER80) . - Proporción de gastos en educación básica sobre gastos en educación univer­

sitaria (por alumno).

Las cifras de gasto fueron transformadas a precios constantes utilizando el índice de precios al consumidor (IPC) con base en 1980. Escogimos este camino en vista de que la mayor parte del presupuesto educativo se emplea en sueldos de uno u otro tipo, por lo que es apropiado ajusfarlo a precios constantes utilizando un índice de la inflación que afecta directamente a los hogares individuales. La fuente para las series de IPC para cada país fue el anuario de estadísticas financie­ras publicadas por el Fondo Monetario Internacional. Estas series se basan en datos de amplia cobertura geográfica (según disponibilidad) y para todos los gru­pos económicos.

¿Por qué seleccionamos estos indicadores? Los gastos en educación como porcentaje del gasto de gobierno y c o m o porcentaje del P N B son considerados indicadores de esfuerzo nacional en educación (Coombs 1985). Dado que la edu­cación c o m o porcentaje de gastos de gobierno puede variar debido a cambios

44 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

en el numerador (gasto total en educación) así como en el denominador (gasto total de gobierno), los gastos absolutos de educación y de gobierno se emplean c o m o un marco de referencia para interpretar cambios en estos índices. Por razo­nes semejantes se utilizan los gastos de gobierno como porcentaje del P N B para interpretar las variaciones en gastos en educación como porcentaje del P N B .

Los gastos por nivel educativo se han utilizado como indicadores de la calidad de la educación (Fuller 1985; Fuller 1986; Fuller, Gorman y Edwards 1986). Las cifras utilizadas en este estudio son sucedáneos para gastos por nivel, dado que son tasas de gastos del gobierno central sobre cifras de matrícula nacionales para cada nivel.

Estos datos están agregados a nivel del gobierno central consolidado y la fuente para los mismos es el Anuario de Estadísticas de Finanzas de Gobierno del Fondo Monetario Internacional (con excepción del número de estudiantes por nivel y algunos de los dalos sobre distribución del presupuesto educativo discutidos en el capítulo VI obtenidos en el anuario estadístico de la Unesco).

H a y que tener en cuenta dos limitaciones de estos datos al analizar los resulta­dos: Este trabajo no examina la relación entre la deuda y los gastos totales en educación a nivel nacional, sino únicamente los gastos del gobierno central; y se examina sólo el impacto de la deuda en los gastos públicos en educación, sin considerarse el impacto en la educación privada.

Utilizaremos seis indicadores de deuda pública externa:

- Deuda pendiente y desembolsada como porcentaje de las exportaciones ( D P D % E X P ) .

- Deuda pendiente y desembolsada c o m o porcentaje del P N B ( D P D % P N B ) . - Servicio total de la deuda c o m o porcentaje de las exportaciones ( S T D % E X P ) . - Servicio total de la deuda c o m o porcentaje del P N B ( S T D % P N B ) . - Pago de intereses c o m o porcentaje de las exportaciones (INT%EXP). - Pago de intereses c o m o porcentaje del P N B (1NT%PNB) .

Estos indicadores se basan en la deuda pública o garantizada como tal, por lo cual el gobierno nacional es responsable directamente "con una antigüedad original, o extendida, de más de un año y que se debe a no residentes y debe pagarse en divisas" (World Debt Tables 1986-87, xxxvi).

L a deuda pendiente y desembolsada ( D P D ) es la que ha sido cancelada al final del año fiscal (sin incluir la deuda no pagada). El servicio total de la deuda (STD) se refiere a pagos por concepto de amortización y de intereses en el año especificado. Pago de intereses (INT) representa el pago de intereses con cargo a la deuda pendiente.

La justificación para utilizar niveles relativos y no absolutos de deuda es que la magnitud del problema es relativa a la disponibilidad de divisas (Fernández

METODOLOGÍA 45

1985) y a la actividad económica global en el país en un año determinado (Avramo-vic 1985).

Estos seis indicadores son las principales cifras de deuda pública proporcio­nados por el Banco Mundial. La fuente para estos indicadores fueron las World Debt Tables publicadas anualmente por el Banco Mundial.

M U E S T R A

Este estudio examina datos comprendidos entre 1970 y 1985 para 18 de los 20 países latinoamericanos. Si bien pretendíamos incluir los 20 países en este estudio, no pudimos obtener datos de deuda para C u b a ni datos comparables de gastos de gobierno para Colombia.

Esta es una muestra intencional de países y de época. La selección de estos países pretende que los resultados sean m á s generalizables que el estudio de un único caso. E n la medida en que estos 18 países confrontan distintos obstáculos en sus procesos de desarrollo, que representan una variedad de regímenes polí­ticos y de niveles de desarrollo económico y que sus gobiernos han implemen-tado una variedad de políticas económicas en respuesta a la crisis de la deuda, esta posibilidad de generalizar es factible.

L a selección del período de 1970 a 1985 se basa en que estos años cubren el período en el que se desarrolló la crisis de la deuda en América Latina y para los cuales hay cifras comparables de endeudamiento.

N o es el propósito de este estudio generalizar los resultados a otros países.

ANÁLISIS D E L O S D A T O S

Para examinar las hipótesis planteadas anteriormente, el análisis se condujo a dos niveles.

El primer nivel resume la relación individual entre deuda y educación encon­trada en cada uno de los 18 países de la muestra. Esta relación se obtuvo utili­zando el procedimiento Cochrane-Orcutt de regresión múltiple para eliminar del estimado total de correlación entre deuda y educación, la autocorrelación que existe entre series temporales (debida al efecto del tiempo). El capítulo IV presen-

46 DEUDA EXTERNA r FIHAHCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

ta los coeficientes de determinación (R2) obtenidos con el procedimiento Cochrane-Orcutt y gráficas mostrando la progresión de los indicadores en varios años.

El segundo nivel de análisis (presentado en el capítulo V "Análisis del impacto de la deuda externa en la educación en seis casos") examina más detalladamente la asociación entre los seis indicadores de deuda y los 8 de gasto del gobierno central en seis países que representan modalidades distintas de asociación entre la deuda y educación.

E n este nivel se estudian cuatro aspectos en cada país. L a primera y segunda partes revisan las tendencias de deuda y de gastos de gobierno en varios años. La tercera parte analiza la asociación enlre deuda y gasto educativo. Se examina también la existencia de autocorrelación en el remanente de obtener una regresión múltiple de gastos educativos en función de la deuda, utilizando la prueba de Durbin-Watson. En los casos en los que se observa una autocorrelación signifi­cativa de primer grado, se utilizó el procedimiento de Cochrane-Orcutt para estimar el porcentaje de varianza de una serie explicada por la otra (R2) así c o m o para estimar las pendientes de las curvas de regresión. Cuando la autocorrelación obser­vada no fue significativa, se utilizó el método de cuadrados mínimos ordinario ( O L S ) para eslimar el R 2 y la pendiente de la regresión. Utilizamos este método por ser una opción parsimoniosa para examinar la asociación y porque facilitó el establecer un criterio objetivo (nivel de significación) para determinar la exis­tencia de una asociación estadísticamente significativa entre deuda y educación. A d e m á s de examinar de este m o d o la covariación de las series, también se estudian gráficas de las series de gastos de educación sobre las series de deuda externa; se discute cada caso en que se observó un patrón no lineal en estas gráficas.

L a covariación de las series se examinó obteniendo pares asociados en cada una para el m i s m o año. Esto se hizo por dos razones: una, que las cifras de la deuda pueden proyectarse al menos con un año de anticipación, de igual m o d o los gastos de gobierno se proyectan de antemano. El resultado es que las cifras de deuda y gastos en educación que se observan en un mismo año no 'ocurren' simultáneamente. Es m á s factible que los gastos en educación para ese año hayan sido programados influenciados por el conocimiento de los pagos por concepto de deuda correspondientes a ese año. E n este sentido, no hay razón especial para utilizar "modelos de efecto demorado" en lugar de examinar cambio simultá­neo en las series de deuda y educación. Otra razón para examinar efectos simul­táneos es que las series tienen, en el mejor de los casos, 15 puntos y que utilizar modelos de efecto demorado haría perder un punto por cada año de demora, por lo que no nos pareció apropiado reducir aún m á s las series.

L a cuarta parte de ese análisis de seis casos discute si la prioridad de la educación en relación a otros sectores de gastos de gobierno, está relacionada

METODOLOGÍA 47

con cambios en los niveles de educación. Se estudió la vinculación entre la tasa de educación c o m o porcentaje de gastos de gobierno en razón a los demás sectores y a los indicadores de deuda. El método utilizado para examinar la asociación entre las series es análogo al utilizado para estudiar la asociación entre deuda y educación.

LIMITACIONES D E L E S T U D I O

U n a limitación evidente de este estudio se deriva de los criterios utilizados para seleccionar la muestra y los datos. E n un sentido estricto, nuestros resultados son sólo válidos para América Latina en el período examinado y en relación al impacto de los niveles de deuda pública externa en gastos educativos públicos. Pensamos, sin embargo, que el análisis de políticas requiere extrapolación de hallazgos más allá de las condiciones operacionales estrictamente investigadas. E n consecuencia, discutiremos los resultados de este estudio con vista al futuro tanto c o m o con interés en el pasado. A d e m á s , asumiremos que el impacto de la deuda en el gasto educativo del gobierno central no es una indicación sesgada del impacto a nivel nacional10. Derivaremos también las implicaciones de política ubicando los hallazgos de este estudio en el contexto del impacto posible de la deuda en otros elementos del sistema representado en la figura 1.

Finalmente queremos anotar dos observaciones sobre causalidad y la natura­leza de ese estudio. A u n cuando nuestro interés reside en c ó m o la deuda pública externa de estos países influencia su gasto educativo, es claro que el diseño de este estudio no permite establecer inferencias causales. Las limitaciones a la va­lidez interna de este diseño se deben a la falta de control experimental y de control estadístico.

D a d o que estamos utilizando datos "ex post facto", aún si la deuda (D) y la Educación (E) covariasen, ello no significa que D "cause" E . Son posibles, al menos , dos explicaciones alternativas: tanto D c o m o E están causadas por un tercer factor Y , o el efecto de D en E está mediado por otras variables X , Y y Z . Podría también sugerirse que E causa D , aunque no hay justificación

10 D o s razones justifican este supuesto. En primer lugar el gasto público del gobierno central representa la mayor parte del total de los gastos públicos en educación. En segundo lugar, no hay razón para esperar que los gobiernos estatales y locales estén particularmente protegidos del impacto de la deuda y de las medidas de ajuste.

48 DEUDA EXTERNA r FIHMKIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

conceptual para esta propuesta. Revisemos las primeras dos proposiciones alter­nativas.

L a posibilidad de que un tercer factor Y cause la covariación entre D y E escapa los límites del presente estudio. E n este sentido, este estudio no tiene la rigurosidad de un experimento en el que las variables independientes (D) se manipulan para observar los cambios en las variables dependientes (E), mientras se controlan experimentalmente otras variables (X, Y y Z ) . Pero esta limitación es intrínseca a la mayoría de la investigación social y econométrica, en la que raramente pueden manipularse las variables o controlar las condiciones expe­rimentalmente. E n este sentido, esta investigación no difiere de los estudios econométricos tradicionales en el área de desarrollo económico. Las teorías contemporáneas sobre la 'transformación estructural', por la cual la industriali­zación incrementa la productividad de los países, se desarrollaron a base de exa­minar la covariación de series históricas de variables, c o m o por ejemplo el ingre­so per capita y la proporción del sector industrial en el P N B (Chenery 1979).

A falta de control experimental, las ciencias sociales emplean "control esta­dístico" cuando ello es posible, consistente en medir otras variables (posibles causas alternativas del fenómeno a explicar o variables intcrvinientes) para explo­rar su variación sistémica con las variables dependientes e independientes. D a d o que el presente estudio no midió estas terceras variables, la covariación entre D y E podría aún atribuirse a una causa alternativa, y el impacto preciso de D en E podría asumirse está mediado por otras variables. Existe un argumento en defensa de diseños simples c o m o el utilizado en este estudio. Diseños m á s complejos requieren un conocimiento preliminar mínimo sobre si de hecho las dos variables de interés (D y E ) están relacionadas y cuáles son otras variables a las que podría atribuirse la relación. Este conocimiento preliminar, necesario antes de elaborar modelos causales m á s sofisticados, requiere investigación básica dirigida a identificar relaciones simples. Este es foco del presente estudio.

Habiendo reconocido las limitaciones de esta investigación para inferir cau­salidad a partir de asociación, tomaremos la libertad de discutir el tópico impli­cando que ella existe; por ejemplo, emplearemos expresiones c o m o "el impacto de la deuda en educación" y otras similares con connotación de causa-efecto.

L a única aspiración de este trabajo es establecer si tiene sentido plantearse la discusión y m á s investigación sobre el impacto de la deuda extema latinoa­mericana c o m o un límite al financiamiento de la educación en América Latina.

IV. U n a visión global de la relación entre la deuda externa y el financiamiento de la

educación en América Latina

Este capítulo resume la relación entre la deuda y la educación y examina el impacto de distintos factores en la variabilidad de la asociación entre ambas, tal c o m o se puede observar entre los países de la región. El capítulo V examina en más detalle la asociación entre estas variables a nivel de países individuales.

L A ASOCIACIÓN E N T R E D E U D A Y E D U C A C I Ó N

Examinamos la asociación entre los seis indicadores de deuda y dos de gasto educativo. Estos indicadores fueron D P D % E X P , Deuda Total c o m o porcentaje de las Exportaciones; D P D % P N B , Deuda Total como porcentaje del Producto

50 DEUDA EXTERNA r pmAKciAMiEmv DE LA EDUCACIÓN

Nacional Bruto; S T D % E X P , Servicio Total de la Deuda c o m o porcentaje de las Exportaciones; S T D % P N B , Servicio Total de la Deuda c o m o porcentaje del Pro­ducto Nacional Bruto; I N T % E X P , Pago de Intereses c o m o porcentaje de las Exportaciones; T N T % P N B , Pago de Intereses c o m o porcentaje del Producto N a ­cional Bruto; E D U C 8 0 , Gastos totales en educación del gobierno central a precios constantes del980; y E D U % G O B , gastos en educación como porcentaje del gasto total del gobierno. Estas asociaciones fueron examinadas individualmente en cada uno de los 18 países. El análisis se hizo utilizando series de datos entre 1970 y 198511. Esta sección resume ese análisis individual.

Dado que las series de valores de la deuda y de indicadores de gasto educativo son series temporales, examinamos la existencia de autocorrelación de primer grado utilizando el método de Durbin-Watson. Encontramos una autocorrelación significativa en la mayoría de los casos por lo que decidimos estimar la magnitud de la asociación utilizando el procedimiento Cochrane-OrcutL Los coeficientes de determinación (R2) así obtenidos fueron menores que los logrados con O L S en la mayoría de los casos12. El cuadro 3 resume los resultados de esas correlacio­nes13. El signo que aparece entre paréntesis se refiere al de la pendiente de la regresión de las series de gasto educativo en las series de indicadores de deuda e indica la dirección de la asociación. L a magnitud (R2) es el coeficiente de determinación e indica el porcentaje de varianza de las series de educación expli­cado por las series de deuda, descontando la autocorrelación encontrada en los residuales (un asterisco * junto a la R 2 indica que la asociación obtenida es estadís­ticamente significativa al nivel de 0,05; dos asteriscos ** indican que también es significativa a nivel de 0,01).

11 O los datos que estuvieran disponibles para ese período en cada país. 12 Debido a que la autocorrelación de primer grado existente entre las series era positiva en

la mayoría de los casos. 13 Decidimos utilizar los R 2 obtenidos con el Cochrane-Orcutt en lodos los casos, aun en aquellos

en que no encontramos autocorrelación estadísticamente significativa. Esto se hizo por cuatro razones: primero, la significación de la prueba depende del nivel que se escoja, en nuestro caso 5%, pero niveles m á s laxos habrían aumentado la probabilidad de detectar autocorrelación estadísticamente significativa; segundo, concepiualmcnle sabemos que las cifras presupuestarías se relacionan con las mismas cifras del año anterior, tercero, cl R 2 obtenido con Cochrane-Orcutt es consistentemen­te menor que el obtenido con Regresión de Cuadrados Ordinarios, lo que da una visión m á s conservadora; cuarto, quisimos utilizar un indicador consistente para analizar los países c o m o conjunto.

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U N A VISION GLOBAL DE LA «ELACIÓN ENTRB LA DEUDA EXTERNA Y. . . 53

Antes de examinar en detalle el contenido del cuadro 3, es conveniente explo­rar el significado de estas cifras. Para ello estudiaremos los gráficos bivariados de tres indicadores para cada país por año: deuda total c o m o porcentaje de las exportaciones, gasto total en educación a precios de 1980 y gasto en educación c o m o porcentaje del gasto total de gobierno. Seleccionamos la deuda extema total c o m o porcentaje de las exportaciones c o m o representante de los seis indica­dores de deuda por ser el con mayor correlación con los otros indicadores de ella. A ú n cuando hay variabilidad en la tendencia de cada uno de los seis indica­dores en cada país (lo que explica la variación en los coeficientes de correlación con los indicadores educativos), entender c o m o las cifras del cuadro 3 se rela­cionan con las tendencias en este indicador específico de deuda ayuda a explicar las ventajas y limitaciones de las cifras que sintetizan esta relación. A continua­ción comentamos sobre las tendencias de cada indicador para cada país según se presentan en los gráficos 1 al 54.

Argentina. La deuda externa total c o m o porcentaje de las exportaciones se mantiene relativamente estable hasta 1981 (alrededor de 90% de las exportaciones) cuando aumenta drásticamente (triplicándose en 4 años). N o hay cambios con­sistentes correspondientes en las tendencias de los indicadores de gasto educativo. Esto está apropiadamente resumido en los bajos R2's (0,09 y 0,04).

Bolivia. La curva de la deuda muestra un rápido aumento a partir de 1980; al m i s m o tiempo el gasto educativo total (que había estado aumentando hasta ese momento) comienza un acelerado deterioro. Sin embargo, gastos educativos inusualmente altos en 1984 producen un R 2 bajo (0,10) entre deuda y gasto total en educación. Para educación, c o m o porcentaje del gasto total de gobierno, los dos valores más bajos corresponden a dos de los valores más altos de deuda, lo que está adecuadamente representado en el signo negativo de la pendiente. La R 2 de 0,369 está sin duda influenciada por estos dos puntos extremos.

Brasil. La curva de la deuda aumenta gradualmente a partir de 1970, teniendo una imagen espejo en la curva de educación c o m o gastos de gobierno (la R 2

de 0,5 es sin duda menor de lo que sería sino estuviésemos ajusfando por la autocorrelación de los residuos). L a R 2 sugiere una pequeña asociación con el gasto total en educación (0,1). Sin embargo, es posible que existan dos relaciones diferentes entre deuda y educación antes y después de 1976. Entre 1970 y 1976 las series son paralelas. Después de 1976, cuando la deuda continúa aumentando a la misma progresión, el gasto en educación disminuye su tasa de crecimiento. C o n excepción de dos puntos altos, podemos observar un estancamiento de los

54 DEUDA EXTERNA Y FMANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 1. ARGENTINA Deuda Total como % de Exportaciones

Gráfico 2. A R G E N T I N A Gasto Total en Educación

Miles de Australes (precios de 1980)

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Gráfico 3. ARGENTINA Educación como % Gasto Público

Gráfico 4. BOLIVIA Deuda Total como % de Exportaciones

1975 1950

Ano

Gráfico 5. BOLIVIA Gasto Total en Educación

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

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3000

Gráfico 6. BOLIVIA Educación como % Gasto Público

1975 1980 AAO

Ano

U N A VISION GLOBAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA Y. .. 55

Gráfico 7. BRASIL Deuda Total como % de Exportaciones

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Gráfico 8. BRASIL Gasto Total en Educación

Millones de Cruzados (precios de 1980)

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1985

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Gráfico 9. BRASIL Educación como % Gasto Público

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1905

Gráfico 10. CHILE Deuda Total como % de Exportaciones

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1985

Gráfico 11. CHILE Gasto Total en Educación

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

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50

Gráfico 12. CHILE Educación como % Gasto Público

EDUSÍGOB 15 -

1975 1980 AHO

T

1985

56 DEUDA EXTEKNA Y FINANCIÁMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 13. C O S T A RICA Deuda Total c o m o % de Exportaciones

D P O X E X P 300

Gráfico 14. C O S T A RICA Gasto Total en Educación

Millones de Colones (precios de 1980)

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Gráfico 15. C O S T A RICA Educación c o m o % Gasto Público

Gráfico 16. E C U A D O R Deuda Total como % de Exportaciones

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Gráfico 17. E C U A D O R Gasto Total en Educación

Millones de Sucres (precios de 1980)

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Gráfico 18. E C U A D O R Educación como % Gasto Público

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1975 Ano

U N A VISION GLOBAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA Y. .. 57

Gráfico 19. EL S A L V A D O R Deuda Total como % de Exportaciones

Gráfico 20. EL S A L V A D O R Gasto Total en Educación

Millones de Colones (precios de 1980)

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AflO Ado

Gráfico 21. EL S A L V A D O R Educación como % Gasto Público

Gráfico 22. G U A T E M A L A Deuda Total como % de Exportaciones

EDIAGOB 27 -28 -25 24 -23 22 21 -20 -19 -18 -17 18 IS 14

Alto

Gráfico 23. G U A T E M A L A Gasto Total en Educación

Millones de Quetzales (precios de 1S

Gráfico 24. G U A T E M A L A Educación como % Gasto Público

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58 DEUDA EXTERNA r FINMICIMIIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 25. HAITI Deuda Total como % de Exportaciones

DPDXEXP

180 -190 140 130 120 -110 100

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Gráfico 26. HAITI Gasto Total en Educación

Millones de Gourdes (precios de 1980)

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A/to

Gráfico 27. HAITI Educación como % Gasto Público

Gráfico 28. H O N D U R A S Deuda Total como % de Exportaciones

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Gráfico 29. H O N D U R A S Gasto Total en Educación

Millones de Lempiras (precios de 1980)

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Gráfico 30. H O N D U R A S Educación como % Gasto Público

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1975 1980 AflO

1975 1980 AHO

UNA VISION GLOBAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA Y. . 59

Gráfico 31. MEXICO Deuda Total como % de Exportaciones

240

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ISO

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120

100

Gráfico 32. M E X I C O Gasto Total en Educación

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

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Arto

Gráfico 33. MEXICO Educación como % Gasto Público

Gráfico 34. N I C A R A G U A Deuda Total como % de Exportaciones

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Arto Ano

Gráfico 35. N I C A R A G U A Gasto Total en Educación

Millones de Córdobas (precios de 1 £

Gráfico 36. N I C A R A G U A Educación como % Gasto Público

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60 DEUDA EXTERNA Ï PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 37. P A N A M A Deuda Total como % de Exportaciones

DPDSÍEXP

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Gráfico 38. P A N A M A Gasto Total en Educación

Millones de Balboas (precios de 1980)

EDUC80 170

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Ano

Gráfico 39. P A N A M A Educación como % Gasto Público

Gráfico 40. P A R A G U A Y Deuda Total como % de Exportaciones

EDUXGOB

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1975 1960 Ano

Gráfico 41. P A R A G U A Y Gasto Total en Educación

Millones de Guaraníes (precios de 1980)

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Gráfico 42. P A R A G U A Y Educación como % Gasto Público

EDUXGqB 15 •

Ano

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1970

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1960

Ano

U N A VISION GLOBAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA y... 61

Gráfico 43. P E R U Deuda Total como % de Exportaciones

DPD3SEXP 300

Gráfico 44. P E R U Gasto Total en Educación

Millones de Intis (precios de 1980)

EDUC80 160

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I

Ano

T 1975

AflO 1965

Gráfico 45. P E R U Educación como % Gasto Público

Gráfico 46. REP. DOMINICANA Deuda Total como % de Exportaciones

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AflO Ano

Gráfico 47. R E P . DOMINICANA Gasto Total en Educación

Millones de Pesos (precios de 1980)

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Gráfico 48. REP. DOMINICANA Educación como % Gasto Público

EDUXGOE 16 -

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13

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10

Alto Ano

62 DEUDA EXTERNA Y PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 49. U R U G U A Y Deuda Total como % de Exportaciones

DPDXEXP 210 • 200 -190 -180 -170 180 150 140 -130 120 110 -: 100 90 : 80 -70-

I

Gráfico 50. U R U G U A Y Gasto Total en Educación

Millones de Nuevos Pesos (precios de 1980)

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1975 1980 AAO

1975 1980 AAO

Gráfico 51. U R U G U A Y Educación como % Gasto Público

Gráfico 52. V E N E Z U E L A Deuda Total como % de Exportaciones

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10

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1970 1975

Ano 1985

Gráfico 53. V E N E Z U E L A Gasto Total en Educación

Millones de Bolívares (precios de 1980)

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Gráfico 54. V E N E Z U E L A Educación como % Gasto Público

Alto AHo

U N A VISION GLOBAL oe LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA Y. . . 63

gastos constantes en educación después de 1976. Esto significa que la relación entre las dos series no es rectilínea, por lo que la R 2 subestima la asociación entre las series.

Chile. Cuando los niveles de la deuda declinan (entre 1973 y 1980), las series de gastos en educación aumentan. Esta tendencia se revierte después de 1980 para ambas series, lo que está adecuadamente representado en las R 2 respectivas de 0,4 y 0,53. U n decrcmento similar se observa en educación c o m o porcentaje de gasto de gobierno a partir de 1982.

Costa Rica. Aunque las series anuales de gastos en educación parecen ser sensibles a los aumentos de la deuda a partir de 1979, el R 2 no refleja esta covariación en el caso de gastos totales en educación. Mientras la deuda aumenta (hasta alcanzar el nivel de 150% de exportaciones) los gastos educativos también se incrementan. U n a vez que la deuda sobrepase este nivel, sin embargo, los gastos en educación comienzan a declinar rápidamente (lo tjue no está reflejado en el bajo R 2 de 0,09, fundamentalmente por la covariación positiva entre las series hasta 1980, lo que compensa la covariación negativa a partir de esa fecha). El hecho de que los gastos educativos disminuyen a partir de 1980 pero la deuda continúa aumentando produce una relación no rectilínea por lo que el R 2 no es una medida óptima de la relación. También después de 1980, la disminución en gastos educativos c o m o porcentaje de gastos de gobierno se acentúa y los gráficos de deuda y educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno son imágenes uno del otro. Esto está adecuadamente resumido en el R 2 de 0,85 y en el signo negativo de la pendiente.

Ecuador. Dado que la series de gastos en educación son más cortas que los 16 años cubiertos por los indicadores de deuda, no podemos estimar la asociación que habríamos obtenido en el período completo. Los coeficientes parecen resumir adecuadamente las tendencias observadas en los gráficos.

El Salvador. Se observa una covariación entre niveles de deuda y de educación. Mientras la deuda se mantuvo alrededor de 30% de las exportaciones, los gastos totales en educación continuaron aumentando; pero una vez que los niveles de la deuda empezaron un incremento acelerado (multiplicándose por cuatro en cinco años), los gastos totales en educación comienzan a disminuir rápidamente. Esto está claramente reflejado en el signo negativo de la pendiente y en cl R 2 de 0,57. Pero la estructura de la relación entre deuda y educación probablemente cambia: de una ausencia de relación, mientras la deuda está por debajo de ciertos

64 DEUDA EXTERNA r PINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN

niveles, a una relación negativa, una vez que la deuda excede esos niveles. Por lo tanto, una medida lineal puede subestimar la verdadera asociación entre las series. U n cambio similar en la estructura de la tendencia se observa en la serie de educación c o m o porcentaje de gasto total de gobierno. Mientras ésta ya dismi­nuía desde 1974, la tasa de disminución aumentó en 1980 cuando los niveles de endeudamiento también empezaron a crecer; esto está claramente reflejado en el R 2 de 0,34.

Guatemala. Sólo tenemos datos de gastos educativos para el período en el cual los niveles de endeudamiento son relativamente estables (alrededor de 30% de las exportaciones); no sabemos que ocurrió con ellos una vez que la deuda comenzó a aumentar.

Haití. Las series de gasto en educación disponible para este país son m u y cortas, y por lo tanto la información es insuficiente para establecer su covariación con indicadores de deuda. Por lo tanto, los indicadores de alta asociación negativa entre deuda y educación deben interpretarse con mucha cautela.

Honduras. Las series de gastos en educación tienen el mismo problema que las de Guatemala, en el sentido de que no hay datos para el período en que los niveles de endeudamiento aumentan súbitamente (después de 1980).

México. Las series de cifras de la deuda muestran dos ciclos que alcanzan su punto máx imo en 1977 y en 1985; sin embargo, las cifras de gasto educativo aumentaron durante la mayor parte del período (con excepción de los años 1983 y 1984 cuando disminuyeron). Por otra parte, la tendencia del gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno es más errática, aumentando hasta 1977 y disminuyendo a partir de ese momento. L a falta de covariación entre las series de deuda y educación está apropiadamente reflejada en el bajo R 2 .

Nicaragua. Estas series comparten las limitaciones de algunas de las ante­riores en el sentido de que no comprenden datos de gasto educativo para el perío­do de altos niveles de deuda.

Panamá. N o parece haber mucha correspondencia entre las series de deuda y educación, lo cual está adecuadamente reflejado en el bajo R 2 de esta asocia­ción.

Paraguay. El violento aumento en los niveles de deuda entre 1980 y 1983 no está acompañado de cambios en las tendencias de gastos educativos (excepto

U N A VISION GLOBAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA Y. . . 65

en que estos comienzan a disminuir en 1983, mientras la deuda aumenta ese año, disminuyendo luego). El bajo R 2 , por lo tanto, es un estimador adecuado de la asociación entre las series. Educación como porcentaje del gasto total de gobierno disminuye (aunque no consistentemente) a medida que la deuda aumenta, lo cual está apropiadamente reflejado en el R 2 de 0,254.

Perú. Los dos 'ciclos' en las tendencias de la deuda no están reflejados en cambios en la estructura de las series de gasto educativo, por lo que los bajos R 2 son buenos resúmenes de la covariación entre estas series.

República Dominicana. La tendencia decreciente en los niveles de la deuda desde 1970 se revierte en 1975, aumentado cuatro veces en diez años (de 40% a 170% de las exportaciones). Al mismo tiempo, el gasto total en educación aumentó entre 1975 y 1980 para luego comenzar a disminuir. El bajo R 2 (0,11) resume la falta de asociación global y el signo positivo de la pendiente refleja el período 1973-80. L o que no está reflejado en ese coeficiente es el decline que comienza en 1980, cuando los niveles de la deuda vuelven a aumentar. En este período más reciente, educación c o m o porcentaje de gobierno también co­mienza a decrecer.

Uruguay. L a deuda comienza un rápido aumento en 1980, una vez que alcan­za niveles superiores al 160% de las exportaciones. A partir de esa fecha los gastos totales en educación aceleran su disminución, alcanzando sus niveles más bajos c o m o porcentaje de gasto de gobierno; por su parte, el gasto total en edu­cación disminuye continuamente. Los R 2 resumen apropiadamente la covariación entre las series.

Venezuela. Aunque los niveles de endeudamiento habían aumentado marca­damente entre 1974 y 1978, es sólo durante el segundo ciclo de incremento que se inicia en 1981, que están acompañados por un cambio en la tendencia del gasto educativo. Esto está bien representado en el R 2 de 0,221. N o hay covariación aparente entre estos cambios y educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno, lo que está bien representado en el bajo R 2 (0,05).

E n resumen, podemos concluir que el R 2 y el signo de la pendiente presentados en el cuadro 3 tienen ventajas y limitaciones para resumir la asociación entre las tendencias de los niveles de deuda y del gasto educativo. Entre las ventajas está el que expresa sintéticamente procesos que requerirían mucho detalle en una descripción de cada caso, lo cual permite comparación y análisis regional de la covariación entre las series de deuda y gasto educativo. Además , parecen

66 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

ser un resumen equivalente a una comparación punto a punto de las series para Argentina, Chile, El Salvador, México, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Vene­zuela. Son indicadores idóneos para representar la covariación entre series que son espejo una de la otra (tales c o m o las series de deuda y educación c o m o porcentaje de gastos de gobierno en Brasil), o series que son paralelas una de la otra (como las series de deuda y gastos totales en educación en Honduras). Sin embargo, no son resúmenes adecuados de la covariación entre las series cuando una de ellas cambia de estructura mientras la otra continúa su tendencia ante­rior14. E n este caso el signo de la pendiente es más sensible a la parte más larga de las series con la misma estructura, es decir, la primera parte de las series aquí analizadas. Esto resulta en una subestimación de la asociación en el R 2 ; una asociación positiva en la primera parte de la serie balancea la asociación negativa en la segunda parte de la serie (la proyección de una serie en la otra tendría forma de U o de campana, pero no una tendencia rectilínea). Esto está ilustrado en las series de deuda y gasto total educativo en Costa Rica. La deuda continúa aumentando durante la serie; sin embargo, mientras que su tasa de creci­miento aumenta en 1980, los gastos en educación -que también se habían incre­mentado- revierten su tendencia en el m i s m o año. El R 2 entre estas series es apenas 0,09, pero esto no indica que no hay asociación entre ambas; más bien parecería que una vez que la deuda excede el nivel de 100% de exportaciones, el gasto educativo comienza a declinar. Nuestra impresión es que de esta forma los R 2 reportados subestiman la asociación entre deuda y educación en los casos de Bolivia, Brasil, Costa Rica y la República Dominicana.

U n a limitación obvia al utilizar medidas sintéticas c o m o R 2 para agregar o comparar países en un análisis regional ocurre cuando las series en distintas na­ciones no tienen la misma longitud. Por ejemplo, las series de gastos educativos en Ecuador, Guatemala, Haití, Honduras, México y Nicaragua corresponden sólo a una parte de las series de deuda. E n todos estos casos, excepto Haití, los datos disponibles corresponden al período anterior a 1980, antes de que los niveles de la deuda comenzaran a aumentar violentamente. E n Haití la situación es opues­ta, pero en cualquier caso el R 2 y el signo de la pendiente proveen una visión incompleta de la asociación entre deuda y educación, no porque las medidas reflejen adecuadamente la covariación existente, sino porque están basadas en un rango limitado de variabilidad de las series dado que datos que han podido ser m á s extremos están ausentes.

14 L a razón es simple. R 2 es un buen resumen de relaciones rectilíneas. E n los casos en que las series son 'espejo' una de la otra, la proyección de una serie de datos sobre la otra tendría una estructura lineal, pero series que cambian su estructura durante el período estudiado, sin un cambio en espejo en la otra serie, resultarían en una proyección no lineal de una serie sobre la otra.

U N A VISION G L O B A L D E LA RELACIÓN ENTRE L A D E U D A EXTERNA Y . . . 67

El procedimiento Cochrane-Orcutt, al descontar la aulocorrelación entre los residuos (la varianza c o m ú n resultante del tiempo), hace al R 2 una medida re­lativamente estricta de la asociación15. Por ejemplo, las series de deuda y gasto en educación c o m o porcentaje del gasto total de gobierno en el caso de Brasil son casi imágenes en espejo una de la otra; sin embargo, el R 2 es apenas 0,516.

Las conclusión de estas limitaciones es que las medidas que sintetizan la aso­ciación entre deuda y educación examinadas en esta sección subestiman dicha asociación en los casos en que no son idóneas para representarla, pero no la sobreestiman.

Discutamos ahora los resultados resumidos en el cuadro 3. Podemos observar varios aspectos:

- la asociación entre deuda y gasto total en educación; - la asociación entre deuda y educación c o m o porcentaje del gasto total de

gobierno; y - la consistencia entre la magnitud y los signos de las asociaciones observados

en los dos puntos anteriores.

El cuadro 4 resume la asociación entre la deuda y los dos indicadores de gasto educativo en los 18 países examinados.

Los signos de la asociación se refieren al signo de la pendiente de la deuda, cuando las series de educación se regresan sobre la deuda utilizando el método Cochrane-Orcutt. El R 2 es el coeficiente de determinación de una regresión de educación en deuda utilizando el método de Cochrane-Orcutt. La primera parte del cuadro presenta el R 2 promedio (media aritmética y mediana) de la asociación entre cada indicador de deuda (indicado en las columnas) y cada indicador de gasto educativo ( E D U C 8 0 , Gasto total en educación a precios constantes de 1980 y E D U % G O B , Educación c o m o porcentaje del gasto total de gobierno). L a se­gunda parte del cuadro presenta el número de países en los que la asociación entre deuda y educación es significativa a nivel de 0,05, dividida en los casos en que ella es positiva y aquellos en los que es negativa. La asociación (según

15 E n general, el R 2 obtenido utilizando el procedimiento de Cochrane-Orcutt es menor que el logrado utilizando Cuadrados Mínimos (OLS) cuando hay aulocorrelación positiva y mayor cuando la aulocorrelación es negativa. U n la mayoría de nuestros casos la aulocorrelación fue positiva.

" Es importante destacar que el R 2 es el coeficiente de determinación, es decir, el porcentaje de varianza de una variable explicada por la varianza de la otra. El R 2 de una regresión de cuadrados mínimos entre dos series es igual al cuadrado del coeficiente de correlación producto momento de Pearson; por lo tanto un coeficiente de Pearson 0,60, considerado alto en las ciencias sociales, produciría un R 2 de 0,36.

68 DEUDA EXTEXNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 4

RESUMEN DE LA ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y EDUCACIÓN EN LOS 18 PAÍSES

Indicador de Deuda

Asociación Promedio (Promedio de R 2

para todos los países) con E D U C 8 0

Media Mediana

con E D U % G O B Media Mediana

N ú m e r o de países en los que la asociación es significativa (alfa: 0,05) con E D U C 8 0

Positiva Negativa

con E D U % G O B Positiva Negativa

DPD%EXP DPD%PNB

0,28 0,12

0,35 0,34

1 3

1 7

0,34 0,26

0,39 0,37

1 3

2 7

STD%EXP

0,28 0,08

0,28 0.12

4 2

3 2

STD%PNB

0,29 0,19

0,38 0,32

3 3

2 7

INT%EXP

0,39 0.38

0,36 0,30

5 2

3 5

INT%PNB

0,40 0,32

0,49 0,48

4 4

3 9

indicada por el R 2 ) entre deuda y educación tiende a ser mayor con cifras de educación c o m o porcentaje de gobierno que con cifras totales de gasto educativo. E n general, la magnitud de la asociación no parece variar con los distintos indicadores de deuda (total, servicio e intereses), pero parece ser mayor para indicadores de la deuda c o m o porcentaje del P N B que c o m o porcentaje de las exportaciones.

La asociación global entre deuda y educación es alrededor de 30%, es decir 30% de la varianza del gasto educativo está explicada por la varianza de la deuda.

D e aquellas asociaciones que son suficientemente fuertes para ser estadís­ticamente significativas a nivel de 0,05, hay m á s que son significativas entre deuda y educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno que entre deuda y gasto total en educación.

E n la mayoría de los países, la asociación entre deuda y gasto total en educa­ción no es estadísticamente significativa. El número de casos estadísticamente significativos es mayor cuando la deuda se mide c o m o servicio total de ella o c o m o pago de interés, que cuando se mide en cifras totales de la deuda. Los

U N A VISION GLOBAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA Y. . . 69

países en los que la asociación es significativa se dividen entre aquellos en los que es positiva y otros en los que es negativa, aunque en algunos de los casos del primer grupo, c o m o Ecuador y Honduras, las series de cifras de gasto educa­tivo son demasiado cortas para reflejar el impacto de los choques de la deuda de los años 1980. Esto no implica que en todos los casos en que la asociación es positiva las series son incompletas. Bolivia y Brasil son ejemplos de series completas que sin embargo muestran asociaciones positivas y significativas entre deuda y gasto total en educación. Es posible que en algunas de estas situaciones (como Bolivia y Brasil) haya de hecho dos asociaciones entre deuda y educación; una positiva, antes de que la deuda alcanzara ciertos niveles críticos, y una nega­tiva una vez que se sobrepasan estos niveles de endeudamiento. E n estos casos el R 2 subestima la naturaleza de la asociación entre estas variables.

La asociación entre deuda y educación c o m o porcentaje de gastos de gobierno es estadísticamente significativa en la mitad de los países analizados. E n la m a ­yoría de ellos, dicha asociación es negativa. E n los casos en que la misma es positiva, las series de datos son m u y cortas (Ecuador y Haití) o la estructura de la relación no es rectilínea (República Dominicana).

E n resumen, en 6 de los 18 países examinados se observa una asociación negativa significativa entre gasto total educativo y al menos uno de los indica­dores de deuda. Al mismo tiempo, 13 de los 18 países muestran una asociación negativa significativa entre educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno y al menos uno de los indicadores de deuda.

Podemos concluir que existe una relación entre la deuda externa y el gasto educativo en América Latina: en promedio, 30% de la varianza de educación puede explicarse por la varianza de la deuda. Esta asociación es negativa y es­tadísticamente en casi la mitad de los países para el caso del gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno. Sólo en algunos de éstos hay también una asociación negativa entre los niveles de la deuda con el gasto total en educa­ción.

Pueden observarse al menos tres variantes en este resumen: E n primer lugar se encuentran los países en los que no se observa una relación

estadísticamente significativa entre los niveles de endeudamiento y el gasto en educación: Argentina y Venezuela.

U n a variante de los casos en los que existe alguna asociación significativa está constituida por los países en los que hay una asociación negativa entre los niveles de deuda y tanto las series de gasto total en educación c o m o las series de gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno. Esto indica que en estos casos, a medida que la deuda aumenta (indicado al menos en alguno de los indicadores de deuda) el gasto en educación disminuye tanto en términos

70 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIBNTO DE LA EDUCACIÓN

absolutos c o m o en base al gasto total de gobierno. Estos países son Chile, Costa Rica, El Salvador, Perú y Uruguay.

Otra variante la constituyen los países en los que hay una asociación negativa entre deuda y educación c o m o porcentaje de gobierno y una relación positiva entre deuda y gasto total en educación. Esto muestra que a medida que la deuda aumenta en esos países, los gastos educativos no disminuyen en términos abso­lutos (pueden aumentar de hecho) pero sí disminuyen en relación a los gastos totales de gobierno. Estos países son Bolivia, Brasil, Honduras y Panamá. Bolivia y Brasil son especialmente interesantes porque el impacto de la deuda en edu­cación se hace claro sólo después de que ella excede ciertos niveles críticos.

Finalmente, es interesante observar que hay sólo dos países (Ecuador y Repú­blica Dominicana) con una asociación positiva entre todos los indicadores de deuda y ambas medidas de gasto educativo. Debe observarse que, para estos países, las series de educación son m u y cortas según discutimos anteriormente. Otro país, Haití, también de series m u y cortas, ofrece resultados contrapuestos entre los diferentes indicadores de deuda. Los cuatro países restantes (Guatemala, México, Nicaragua y Paraguay) presentan asociaciones significativas entre algu­na medida de endeudamiento y sólo uno de los indicadores de gasto educativo, por lo que son casos mixtos de las primeras tres variantes señaladas.

D e las tres variantes claramente caracterizadas hemos seleccionado seis países en los que estudiar en m á s detalle la asociación entre deuda y educación: Argen­tina, Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y El Salvador. Estos casos representan las tres variantes de la asociación entre deuda y educación y son, c o m o veremos en el cuadro 5 una muestra representativa de los 18 países.

R E S U M E N

E n relación a la asociación entre deuda y gasto total en educación, en la mitad de los países estudiados existe una asociación negativa entre al menos un indica­dor de deuda externa y el gasto total en educación. El hecho de que distintos indicadores de deuda tienen diferentes asociaciones con el gasto educativo indica que no existe una única 'crisis de la deuda' para todos países latinoamericanos, sino un conjunto de problemas. L a primera distinción en ese conjunto podría establecerse en base a niveles de deuda en relación al P N B o a las exportaciones. Parecería que los niveles de deuda en relación al P N B tienen mayor impacto negativo sobre los gastos educativos que los niveles de la deuda en relación

U N A VISION GLOBAL DE LA RELACIÓN ENTRE LA DEUDA EXTERNA Y . . . 71

a las exportaciones. También, el aspecto específico de la deuda caracteriza la situación de cada país: en algunos casos, el impacto sobre gasto educativo es del total de la deuda; en otros, del pago del servicio de la deuda. Es interesante notar que en algunos países (p. ej. Bolivia, Brasil) se nota un límite que diferen­cia dos asociaciones entre deuda y educación. Por debajo de ciertos niveles de endeudamiento hay una asociación positiva entre deuda y educación, pero más allá de ese nivel esta asociación disminuye o se hace negativa. Este efecto no está reflejado en el R 2 (que es más sensible a la primera parte de la serie que es más larga) sino en el análisis de los diagramas de tendencias por año.

E n tanto a la asociación entre deuda y gasto educativo c o m o porcentaje del gasto total de gobierno, en dos terceras partes de los países estudiados hay una asociación negativa entre al menos un indicador de deuda externa y educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno. E n seis de los países estudiados, las series de educación son demasiado cortas y no cubren los años correspondiente a los más altos niveles de endeudamiento. Es interesante observar que en dos de ellos (Ecuador y Honduras) existen correlaciones positivas y significativas entre deuda y gasto total en educación. N o sabemos cuál habría sido la asocia­ción en estos seis países de haber tenido series completas.

Las dos conclusiones anteriores sugieren que el gasto educativo c o m o porcen­taje del gasto de gobierno puede disminuir a medida que los niveles de endeuda­miento aumentan (lo que ocurre en la mayoría de los países) por dos razones:

- aumentos efectivos de los niveles absolutos de gasto educativo. - disminución en la tasa de crecimiento del gasto educativo en relación a la

tasa de crecimiento del presupuesto total.

En cualquier caso, la implicación es que el gasto educativo disminuye c o m o prioridad del gasto de gobierno a medida que la deuda aumenta, con la misma implicación de 'congelar' la capacidad del sistema educativo de aumentar la canti­dad y calidad de la educación. E n el primer caso, sin embargo, el problema sería m á s agudo por los límites que impondría en mantener los niveles de oferta de educación.

V . Análisis del impacto de la deuda externa en la educación en seis casos

El propósito de este capítulo es examinar el impacto de la deuda externa de seis países (representantes de las tres variaciones de la asociación entre deuda y educación discutidas en el capítulo anterior) en el gasto público en educación. Este análisis comprende cuatro secciones para cada país:

Evolución de los niveles de deuda. Aquí se examinan diagramas de la pro­gresión anual de seis indicadores de deuda: D P D % E X P , Deuda total c o m o por­centaje de las exportaciones; D P D % P N B , Deuda total como porcentaje del P N B ; S T D % E X P , Servicio total de la deuda como porcentaje de las exportaciones; S T D % P N B , Servicio total de la deuda como porcentaje del P N B ; I N T % E X P , Pago de intereses como porcentaje de las exportaciones; c I N T % P N B , Pago de intereses c o m o porcentaje del P N B .

Evolución de los indicadores de gasto educativo. Esta sección analiza diagra­mas de la progresión anual de ocho indicadores de finanzas públicas (según dis-

74 DEUDA EXTERNA Ï PIKANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

ponibilidad): E D U C 8 0 , Gasto total en educación a precios constantes de 1980; G O B 8 0 , Gasto total de gobierno a precios constantes de 1980; E D U % G O B , Gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno; E D U % P N B , Gasto en edu­cación c o m o porcentaje del P N B ; G O B % P N B , Gasto de gobierno c o m o porcentaje del P N B ; B A S I C A 8 0 , Gasto en educación básica (primaria y secundaria) a precios constantes de 1980; U N I V E R 8 0 , Gasto en educación universitaria a precios cons­tantes de 1980; y B P A - U P A , proporción de gasto por alumno en educación básica sobre gasto por alumno en educación universitaria, esta tasa es una aproxima­ción a gasto por alumno dado que se basa en cifras de gasto del gobierno central por nivel y utiliza cifras nacionales de matrícula.

Asociación entre deuda y gasto educativo. La asociación entre los seis indica­dores de deuda y los ocho indicadores de finanzas se examina sistemáticamente utilizando el coeficiente de determinación (R2) y la pendiente de una regresión de indicadores de finanza (p. ej. gasto educativo, educación c o m o porcentaje de gasto de gobierno) y los indicadores de niveles de deuda.

Dado que estamos examinando series temporales, estudiamos la existencia de autocorrelación de primer grado en los errores resultantes de la regresión, utilizando la prueba de Durbin-Watson. Cuando no encontramos autocorrelación de primer grado positiva (al nivel de 0,05) utilizamos el R 2 de modelos de re­gresión cuadrática simple (OLS) . Cuando encontramos autocorrelación signifi­cativa, o cuando encontramos la prueba no concluyeme, utilizamos el método de Cochrane-Orcutt para estimar el R 2 . Cuando la regresión fue significativa al nivel de 0,05 incluímos la pendiente de la regresión en el análisis.

U n cuadro resumen presenta los resultados básicos de este análisis en cada país. El cuadro se divide en ocho segmentos correspondientes a los ocho indica­dores de finanzas (variables dependientes) sobre los cuales se examinó el impacto de los indicadores de deuda. Cada segmento tiene seis filas, correspondiendo cada una a uno de los indicadores de deuda (variables independientes) examina­dos. Cada indicador de deuda se identifica en la primera columna del cuadro. L a segunda columna (n) presenta el número de observaciones en la serie. L a tercera ( D W ) y cuarta (Auloc.) columna presentan el índice de Durbin-Watson y el coeficiente de autocorrelación de primer grado, respectivamente. L a quinta columna (Aut.) indica si la autocorrelación observada es estadísticamente sig­nificativa a nivel de 0.05 (s: indica que sí es significativa, n: señala que no es significativa y el signo ?: señala que la prueba no es concluyente). L a sexta y séptima columnas presentan el R 2 y la pendiente de una regresión de cuadra­dos mínimos en los casos en los que no hay autocorrelación significativa. U n asterisco (*) junto a la R 2 indica que el modelo es significativo al nivel de 0,05

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 75

y dos asteriscos (**) indican que también es significativo al nivel de 0,01. Ade­más, examinamos gráficos de todas las asociaciones resumidas en esos indica­dores. E n los casos en que estos gráneos mostraron una relación no lineal, la misma se comenta en la discusión de los resultados del cuadro.

Comparación de las tendencias en el gasto educativo con las tendencias de otros sectores del gasto de gobierno. El primer cuadro en esta sección presenta el porcentaje del gasto de gobierno en cada uno de los 12 sectores, según dis­ponibilidad, así c o m o la suma de estos en cada año. Esto da una indicación del porcentaje de gasto no incluido en este cuadro y por lo tanto en el análisis de esta sección. Con el propósito de examinar cuáles sectores compiten con edu­cación a medida que la deuda aumenta, obtuvimos las tasas de gasto en educa­ción c o m o porcentaje de gasto de gobierno en relación a cada uno de los 11 sectores restantes. U n cuadro resumen presenta estas tasas por año. A continua­ción examinamos la influencia de los distintos indicadores de deuda sobre esas tasas. El método seguido es semejante al utilizado en la sección anterior y un cuadro resumen sintetiza los resultados. El cuadro está dividió en segmentos, cada uno de los cuales corresponde a una de las 11 tasas examinadas (p. ej educación sobre agricultura, educación sobre defensa, etc.) Cada segmento está dividido en seis filas, una para cada indicador de deuda. La primera columna identifica el particular indicador de deuda utilizando en el modelo resumido en esa fila. L a segunda columna (n) presenta el número de observaciones incluidas en la ecuación de regresión. Las columnas tres ( D W ) , cuatro (Autoc.) y cinco (Aut.) señalan los indicadores de autocorrelación de primer grado c o m o en las tablas resumen anteriores. Las columnas seis y siete muestran el R 2 y la pen­diente de una regresión de cuadrados mínimos ( O L S ) cuando corresponde. Las columnas ocho y nueve presentan el R 2 y la pendiente de una regresión utili­zando el método de Cochrane-Orcutt cuando corresponde. Examinamos, además, gráficos de todas las asociaciones sumidas en esos indicadores; en ningún caso observamos tendencias no rectilíneas.

Los seis países seleccionados para este examen detallado de la relación entre deuda y educación representan un rango amplio de los niveles de deuda de los distintos indicadores. El cuadro 5 resume las diferencias entre los seis países examinados en esta sección en los valores de deuda, P N B per capita y tasas de matrícula en educación primaria en 1975 ( P N B per capita está expresado en millones de dólares estadounidenses; todas las otras cifras están indicadas en porcentajes). Las dos últimas filas en el cuadro contienen los promedios y des­viaciones estándar de esas variables para los 18 países estudiados.

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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 77

Los seis casos seleccionados son buenos representantes de los 18 países de la región includos en este estudio, en las ocho variables presentadas en el cua­dro 5. Al menos dos de los seis países están por encima de la media regional de cada variable. La mayoría de ellos se ubican en una desviación estándar por encima o por debajo de la media de cada variable. Esto sugiere que son una buena muestra de los 18 países latinoamericanos a los que queremos generali­zar los resultados de este estudio.

A R G E N T I N A

Evolución de la deuda en la economía argentina

Los gráficos 55 al 60 presentan la evolución de los distintos indicadores de deuda en Argentina entre 1970 y 1985. La deuda pública total como porcentaje de las exportaciones y del P N B se mantiene relativamente estable hasta 1980 cuan­do aumenta bruscamente de 86,8% del valor de las exportaciones en 1979 a 343,8% en 1985, y de 8,2% del P N B en 1979 a 58,7% en 1985.

Se observa un patrón similar para el servicio de la deuda; aumentó de 14,8% de las exportaciones en 1979 a 41,7% en 1985 y de 1,4% del P N B a 7,1% en 1985.

El pago de intereses también aumentó súbitamente durante el mismo período; como porcentaje de las exportaciones se incrementó de 5,7% en 1979 a 33,6% en 1985, y c o m o porcentaje del P N B creció de 0,5% en 1979 a 5,7% en 1985.

En resumen, la deuda pública externa Argentina se mantiene relativamente estable entre 1970 y 1979, cuando comienza un aumento marcado. El mismo patrón se observa en todos los indicadores de endeudamiento. La pregunta que sigue es entonces ¿cuál es el impacto de ese aumento en el gasto público?

Gasto en educación

El gasto total en educación del gobierno central creció durante el período para el cual tenemos datos, desde 333.000 Australes en 1976 a 482.000 en 1985 (a precios constantes de 1980). H a y , sin embargo, cortes en el gasto educativo en 1979, 1981 y 1982 (gráfico 61). El aumento global corresponde en parte a in­crementos en los gastos totales del gobierno, que crecieron de 4.446.000 Aus-

78 DEUDA EXTBKNA Y FINANCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN

traies en 1976 a 6.191.000 en 1984 (gráfico 62). Luego de reducciones severas a mediados de los setenta (de 20% del gasto de gobierno en 1974 a 7,46% en 1976), el gasto educativo se mantiene por debajo del 10% del gasto de gobier­no, con variaciones de hasta un 2% anual (gráfico 63).

Se observa mayor estabilidad relativa en los niveles de gasto educativo como porcentaje del P N B (aunque la tendencia es semejante a la de educación como porcentaje del gasto de gobierno), los cuales disminuyen de 4% en 1974 a 1,42% en 1976, manteniéndose alrededor de esa cifra hasta 1985 (gráfico 64).

Es interesante observar que aunque el gasto de gobierno c o m o porcentaje del P N B también disminuye notablemente a mediados de los años 1970 (de 28% en 1974 a 15% en 1976), este reasume sus niveles altos anteriores hasta 1983 (24%) como se nota en el gráfico 65; esto no ocurre con las cifras de educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno o c o m o porcentaje del P N B .

El gasto en educación básica y secundaria se mantiene en un rango estrecho entre 1976 y 1984 (aumentando de 233.000 Australes a 291.000) (gráfico 66); el gasto universitario, por otra parte, creció de 100 mil Australes en 1976 a 163 mil en 1984 (gráfico 67). Tanto las cifras de educación básica c o m o universi­taria sufrieron cortes en 1982, aumentando posteriormente. El incremento en el gasto universitario es probablemente un reflejo del aumento en la matrícula estu­diantil, según sugiere la estabilidad de la tasa de gastos por alumno en educación básica sobre gasto por alumno en educación universitaria (gráfico 68). Esta evi­dencia sugiere que no hay cambios en la importancia de la educación básica en relación a la educación universitaria durante el período estudiado.

E n resumen, parecería que no hay un patrón consistente de cambios en el gasto educativo en Argentina a través del tiempo, aún cuando los niveles de la deuda política crecen drásticamente. Hay tantos aumentos c o m o decrementos en los niveles de gasto en diferentes momentos mientras los niveles de deuda aumentan consistentemente, lo que sugiere que no hay una relación uniforme entre ambas variables. Examinamos esta hipótesis en la próxima sección.

Asociación entre la deuda y el gasto educativo

El cuadro 6 resume la asociación entre los seis indicadores de deuda y los ocho indicadores de finanzas públicas en Argentina.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 79

Gráfico 55. ARGENTINA Deuda Externa Total como % de Exportaciones

Gráfico 56. ARGENTINA Deuda Externa Total como % del PNB

DPMEXP 40O -

1 I ' ' 1973

1 ' I

1980

DPDJ6PNB 60 '

50 -

40

30

20 -

10 -

O --i-i-r-r

1975 Ato Ano

Gráfico 57. ARGENTINA Servicio de la Deuda como % de Exportaciones

Gráfico 58. ARGENTINA Servicio de la Deuda como % del PNB

STDSÍEXP 50 •

20

10 ' I ' ' 1975

STDXPNB S '

8

5

4

3

2

1 -

Alto Ato

Gráfico 59. ARGENTINA Pago de Intereses como % de Exportaciones

Gráfico 60. ARGENTINA Pago de Intereses como % del PNB

INTXEXP 40

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1970

INTXPNB e -

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1

O

Ato 1975 1950

Ato

80 DEUDA EXTERNA r rMANcuiáiarro DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 61. A R G E N T I N A Gasto Total en Educación

Miles de Australes (precios de 1980)

E0UC80

490

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480-

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410

390-

370"

3S0 -

330 -I

Gráfico 62. A R G E N T I N A Gasto Total de Gobierno

Miles de Australes (precios de 1980)

G0B80

0200 8000

8000

8800 8400 -

8200 -

3000 4000

4000

4400

AflO

1 I ' 1979 Aflo

Gráfico 63. A R G E N T I N A Educación c o m o % Gasto Público

Gráfico 64. A R G E N T I N A Educación como % del P N B

EDUXGOB 20-

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Arto 197S 1980

AflO

' ' I 1968

Gráfico 65. A R G E N T I N A Gasto de Gobierno como % del P N B

Gráfico 66. A R G E N T I N A Gasto en Educación Básica y Secundaría

Miles de Australes (precios de 1980)

GOBXPNB 26 27

24 23 22 21 20 19 16 17 10 15

BASIC 80 320 300 -

240

220

200

ISO

180 -

140 -

Ano AAO

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 81

Gráfico 67. A R G E N T I N A Gasto en Educación Universitaria

Miles de Australes (precios de 1980)

UNIVERSO

170

180 '

ISO '

1*0 '

130'

120-

110 •

100 -1

Gráfico 68. A R G E N T I N A Tasa de Gasto por Alumno en Educación Básica

sobre Gasto por Alumno Universitario

BPA UPA

0.7 -

0.6 -

o.s 0.4

0.3

0.2 -

0.1

0.0

Ano

' ' I '

1975 Ano

Los indicadores de deuda no están significativamente relacionados a ninguno de los indicadores de finanzas examinados (cuadro 6). La única excepción con­siste en cuatro asociaciones positivas entre pagos de interés c o m o porcentaje del P N B y gasto total de gobierno; entre pagos de interés como porcentaje de las exportaciones y del P N B , y gasto de gobierno c o m o porcentaje del P N B , y entre pagos de intereses c o m o porcentaje del P N B y gastos totales en educación uni­versitaria. N o encontramos patrones curvilíneos en ninguna de las asociaciones resumidas en el cuadro 6.

Podemos concluir que, en general, la deuda pública externa de Argentina no tiene un impacto significativo en el gasto educativo, excepto por un aumento en los gastos universitarios asociados con el incremento en el pago de intereses c o m o porcentaje del P N B . Este aumento del gasto universitario refleja el creci­miento de la matrícula a ese nivel. Esta falta de asociación entre financiamiento educativo y deuda externa es consistente con las tendencias observadas en los gráficos de los indicadores de deuda y educación por año.

82 DEUDA EXTERNA Y HNANCIMÍIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 6 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y GASTO PUBLICO EN ARGENTINA

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2(OLS) Pend. R2(C-0) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

9 9 9 9 9 9

1.778

1,669

1,710

1,551

1,901

1,800

- 0,057

0,037

-0,041

0,079

- 0,095

- 0,029

VARIABLE DEPENDIENTE: GOB80

n n n n n n

0,120

0,209

0,137

0,240

0,128

0,148

GASTO CONSTANTE TOTAL DE GOBIERNO DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

9 9 9 9 9 9

1,059

1.254

1,056

1,389

1,380

1,872

0,294

0,170

0,354

0,273

0,116

- 0,2021

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n n n

VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%GOB

0.257

0,217

0,022

0,242

0,000

0,522* 452,5

EDUCACIÓN COMO % DEL GASTO DE GOBIERNO DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 15 15 15 15 15

1,299

1,399

1,350

1,545

1,301

1,386

0,333

0,287

0,318

0,226

0,332

0,292

?

n ?

n ?

n VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%PNB EDUCACIÓN COMO % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

1,152

1,194

1,176

1,296

1,148

1,175

0,410

0,393

0,411

0,349

0,421

0,409

? ? 9

7 9

?

0,094

0,087

0,087

0,042

0,021

0,029

0,018

0,004

0,001

0,000

0,007

0,001

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SHS CASOS O 3

Cuadro 6 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2 (OLS) Pend. R 2 (C-O) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: G O B % P N B

GASTO PUBLICO COMO % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP LNT%PNB

14 14 14 14 14 14

1,397

1,428

1,106

1,215

1,387

1,453

0,295

0,283

0,403

0,349

0,301

0,270

n n ? ?

n n

VARIABLE DEPENDIENTE: BASICA80

0,180

0,217

0,367* 0,704

0,311* 2,692

GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN BÁSICA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

9 9 9 9 9 9

2,084

2,096

2,042

1,942

2,089

2,161

- 0,085

- 0,094

- 0,054

-0,004

-0,104

- 0,157

n n n n n n

VARIABLE DEPENDIENTE: UNIVER80 GASTO CONSTANTE EN UNIVERSIDADES DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB BMT%EXP INT%PNB

9 9 9 9 9 9

1,092

1,209

1,031

1,047

1,364

1,438

0,278

0,269

0.272

0,294

0,172

0,171

VARIABLE DEPENDIENTE: BPA-UPA

? ? ?

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n n

Í

0,000

0,000

0,010

0,022

0,004

0,021

0,326

0,477* 15,616

PROPORCIÓN GASTO POR ALUMNO BASICA/UNIV. DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

2,000

2,033

1,811

2,085

1,939

2,019

-0,118

-0,118

- 0,032

-0,098

- 0,081

-0,110

n n n n n n

0,084

0,085

0,107

0,078

0,075

0,081

0,178

0,044

0,151

0,173

0,003

0,000

* : significativo al nivel de 0,05.

** : significativo también al nivel de 0,01.

84 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LÁ EDUCACIÓN

Asociación entre la evolución del gasto educativo y otros sectores del gasto público

Los cuadros 7 y 8 proveen cifras anuales de gasto gubernamental por sector y las curvas por año de la importancia del gasto educativo en relación a otros sectores del gasto de gobierno. E n el cuadro 8, cada columna es la tasa de edu­cación c o m o porcentaje de gasto de gobierno al desembolso en el otro sector comparado.

H a y variabilidad en la evolución de las tasas de gasto educativo c o m o porcen­taje del gasto de gobierno en relación a otros sectores, indicando que la prioridad de la educación en relación a otras áreas de gasto público cambia entre 1974 y 1984. L a pregunta que sigue es ¿cuál es la asociación entre esta variabilidad y la variación de los niveles de endeudamiento? El cuadro 9 resume esa asocia­ción.

E n la mayoría de los casos, la evolución de las tasas del gasto educativo en relación a los otros sectores es independiente de los indicadores de deuda. H a y ocho excepciones a esto y sólo en dos de ellas se trata de relaciones nega­tivas con otro sector (vivienda). Esto indica que a medida que el servicio de la deuda aumenta, el gasto público en vivienda se hace relativamente m á s im­portante que el gasto en educación. E n los seis casos restantes, el efecto de la deuda es tal que la importancia relativa de la educación aumenta (en relación a minería, manufactura y transporte).

E n general, en Argentina, la deuda externa no afecta la prioridad de la edu­cación relativa a otros gastos de gobierno. En los pocos casos en que hay un efecto, la importancia relativa de la educación aumenta en vez de disminuir.

E n resumen, aún cuando la deuda pública externa en Argentina comienza un violento aumento en 1980, no hay efectos obvios en el gasto público en edu­cación. La posición de la educación c o m o porcentaje del gasto total de gobier­no en relación al gasto en otros sectores, también permanecen inalterada por los aumentos en los niveles de la deuda.

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86 DEUDA

EXTERNA Y FINANCÍAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 87

Cuadro 9 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL EN EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES

EN ARGENTINA

INDEPEN. n D W A u toe. Aut. R * ( O L S ) Pend. R 2 ( C - 0 ) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE AGRICULTURA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB LNT%EXP INT%PNB

9 9 9 9 9 9

1,597 1,504 1,276 1,385 1,469 1,496

0,032 - 0,035

0,165 0,063 0,102 0,035

n n ? n n n

0,060 0,010

0,313 0,010 0,069 0,002

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

0,575 0,658 0,574 1,270 0.582 0,649

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

1,066 1,101 1,103 1,348 1,073 1,085

0,420 0,393 0,420 0.139 0,416 0.391

s s s 9

s s

0,212 0,226 0,159 0,095 0,369 0,337

E D U C A C I Ó N S O B R E SERVICIOS E C O N Ó M I C O S 0,214 0,209 0,200 0,119 0,210 0.208

? ? ? n ? ?

0,018 0,050 0,078

0.054 0,157 0,188

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ELECTRICIDAD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

1,224 1,245 1,377 1,207 1,256 1,232

0,323 0,332 0,264 0,340 0,324 0,336

? ? n ? ?

?

0,021 0,001

0,028 0,089 0,019 0,079

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ADMINISTRACIÓN GENERAL DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

7 7 7 7 7 7

2,016 1,788 1,280 1,212 1,988 1,668

- 0,129 - 0,103

0,012 0,089

- 0,059 0.027

n n ? ? n n

0,539 0,391

0,334 0,006

0,550 0.400

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SALUD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

9 9 9 9 9 9

0,501 0,666 0,549 0,851 0,579 0,748

0.449 0.407 0,435 0,399 0,391 0,335

s s s ? s s

0,008 0,050 0,345 0,160 0,019 0,001

88 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 9 (Conclusión)

INDEPEN. n D W

V A R I A B L E DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

10 10 10 10 10 10

1,023 1,237 0,575 0.854 1,097 1,345

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

7 7 7 7 7 7

1,149 1,825 0,810 0,614 2,008 2,420

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

1,607 1,598 1,426 1,331 1,658 1,702

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

0,778 0,978 0,771 1.462 0,766 0,920

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

2,211 2.250 1,304 Uli 2,292 2,363

Autoc. AuL R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O)

E D U C A C I Ó N S O B R E VIVIENDA 0,437 0,342 0,596 0,484 0,404 0,297

? 9

s s ? n

0,000 0,421 0,523* 0,612* 0,005

0,174

Pend.

-1,03 -4,28

E D U C A C I Ó N S O B R E MINERIA Y M A N U F A C T U R A 0,144

-0,251 0,295 0,461

- 0.228 - 0,296

? n ? s n n

0,714* 0,868** 2,70

0,862** 0,132

0,640* 5,05 0,737* 33,85

E D U C A C I Ó N S O B R E C A M I N O S 0,192 0,190 0,278 0,313 0,147 0,123

n n n n n n

0,127 0,171 0,069 0,020 0,238 0,310

E D U C A C I Ó N S O B R E SEGURIDAD SOCIAL 0,219 0,132 0,239

- 0,067 0,218 0,146

s 9

s n s s

0,117 0,185 0,001

0,268 0,191 0,373

E D U C A C I Ó N S O B R E T R A N S P O R T E -0,125 - 0,137

0,319 0,233

-0,161 - 0,198

n n ? n n n

0,141 0,100

0,548 * 0,068 0,095 0,134

0,30

6,68

-

0,171

* : significativo al nivel de 0,05. ** : significativo también al nivel de 0,01.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 89

B O L I V I A

Evolución de la deuda en la economía boliviana

Los gráficos 69 al 74 presentan la evolución de los distintos indicadores de deuda entre 1970 y 1985. Se observan violentos aumentos en todos los indicadores de deuda en los años ochenta. La deuda pública externa total como porcentaje de las exportaciones crece de 200% en los setenta a 450% en 1985. C o m o por­centaje del P N B , la deuda pública total se incrementa de alrededor de 50% en los años setenta a 120% en 1985.

El servicio total de la deuda comienza un tendencia ascendente en los años setenta y continúa aumentando en los ochenta. El servicio total de la deuda como porcentaje de las exportaciones aumentó de 11,4% en 1970 a 29,1% en 1985, mientras que como porcentaje del P N B creció de 2,3% en 1970 a 8,2% en 1985.

Se observa un patrón similar en el pago de intereses. C o m o porcentaje de las exportaciones, el pago de intereses aumentó de 3,2% en 1970 a 23,7% en 1984 (con una reducción violenta a 9,7% en 1985). C o m o porcentaje del P N B , el pago de intereses aumentó de 0,6% en 1970 a 7,3% en 1984 (disminuyendo a 2,7% en 1985).

En resumen, la deuda extema pública boliviana ha crecido dramáticamente en los últimos 15 años. ¿Cuál ha sido el efecto de esc aumento en el gasto educativo?

Gasto educativo

El gasto constante en educación aumentó de 2.395 miles de millones de pesos en 1972 a 5.298 miles de millones en 1979, cuando comienza a disminuir al­canzando el bajo nivel de 3.859 miles de millones de pesos en 1983 (gráfico 75). Estas variaciones no corresponden a los cambios en gasto total de gobier­no, el cual creció de 7.865 miles de millones de pesos en 1972 a 17.614 miles de millones en 1978, con disminuciones subsiguientes (14.351 miles de millo­nes en 1983), pero también con aumento en 1982 y 1984 (gráfico 76). Esta di­ferencia en la tendencia de los gastos en educación y el total del gasto de gobier­no se refleja en el porcentaje del gasto público en educación (gráfico 77) el cual disminuyó entre 1972 y 1975, aumentó entre 1975 y 1979, decreciendo pos­teriormente (excepto por un aumento en 1983).

El gráfico 78 muestra el mismo patrón para educación como porcentaje del

90 DEUDA EXTERNA r pmANCiAMiEmo DE LA EDUCACIÓN

P N B , en cual aumenta en los años 1970, disminuyendo posteriormente. Estas variaciones no reflejan la tendencia ascendente del gasto de gobierno c o m o por­centaje del P N B (gráfico 79). Los gráficos 80 y 81 proporcionan sólo datos li­mitados de gasto en educación básica y universitaria , sugiriendo bruscos aumen­tos en educación básica en 1984 y reducciones en gasto universitario.

Estos datos sugieren un cambio en la prioridad de la educación dentro del gasto público durante el período analizado. N o disponemos de datos para estu­diar el efecto de este cambio en distintos niveles. La siguiente sección examina si esta modificación se relaciona con los cambios en los niveles de deuda externa.

Gráfico 69. BOLIVIA Deuda Externa Total como % de Exportaciones

DPDJSEXP

500 -

*oo -

300 -

200 -

100 "

1

/

f y jr^*\ /

\r^ ! i i i . | i i i i | . i i i |

S70 1975 „ 1900 1965 AAO

Gráfico 70. BOLIVIA Deuda Externa Total como % del P N B

D P D Í P N B

130"

120 -

no: íoo : 90 -

8 0 -

70"

eo -5 0 -

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30 -

y f

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4

1

* — \ / \ W 1970 1975 „ 1900 196!

Ano

Gráfico 71. BOLIVIA Servicio de la Deuda como % de Exportaciones

Gráfico 72. BOLIVIA Servicio de la Deuda como % del PNB

STDXEXP eo -

50 -

4 0 -

3 0 -

I ' ' ' ' I ' 1970 1975

Ano 1985

Ano

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 91

Gráfico 73. BOLIVIA Pago de Intereses como % de Exportaciones

Gráfico 74. BOLIVIA Pago de Intereses como % del P N B

INTS6EÍXP 30 -

INTSSPNß

8

7

e

5

4

3

2

1

0

1975 1980 AHO

",—r 1983

Gráfico 75. BOLIVIA Gasto Total en Educación

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

EDUC80

8000 -

" - i — i — i — i — i — i — i — r -

1970 1975

1 ' I

1985

Gráfico 76. BOLIVIA Gasto Total de Gobierno

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980) G0B80

50000

40000

30000

20000

10000

O I ' ' ' ' I '

1970 1975 Alio

1 • ' I

1985

EDUXGO 32-30" 28" 28 -

24 -

22-

20" 18-

is-14 -

12-

1

3

1 970

Gráfico 77. BOLIVIA Educación como

i i i l

1975

Ano

'/o Gasto Público

. l i i .

I960

1 1 198S

Gráfico 78. BOLIVIA Educación

EDUJÍPNB 42 -40 -3.8 :

3.8 -

3.4 -

3.2 :

3.0 :

2.8 :

2.8 :

2.4 :

2.2 :

2.0 -

1 970

como % del P N B

i i i i i i i i i

1975 1980

AAo

' ' 1

1985

92 DEUDA EXTERNA Y PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 79. BOLIVIA Gasto de Gobierno c o m o % del P N B

Gráfico 80. BOLIVIA Gasto en Educación Básica y Secundaría

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980) BASICA80

3900 -3800 -3700 3600 3500 3400 3300 3200 3100 -3000 2900 -2800 2700 2800

I

Arto

Gráfico 81. BOLIVIA Gasto en Educación Universitaria

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

UNIVERSO

900 -

800 *

700 •

800-

800-

400 -

300 -

200 -

1970

1 I ' ' •

1975 1985

Asociación entre la deuda y el gasto educativo

El cuadro 10 resume la asociación entre los seis indicadores de deuda y los siete de gasto público en Bolivia.

C o m o se observa en el cuadro 10 el gasto total en educación es independiente de la mayoría de los indicadores de deuda, excepto el total del servicio de la deuda c o m o porcentaje de las exportaciones. Sin embargo, el análisis de los grá­ficos que representan los modelos sintetizados en el cuadro 10 sugiere que existe un nivel que diferencia dos patrones distintos de asociación entre deuda y edu­cación. Por debajo de ese nivel, la deuda está positivamente relacionada con el gasto total en educación y con educación como porcentaje del P N B , y es independiente del gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 93

Cuadro 10 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y GASTO PUBLICO EN BOLIVIA

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2(OLS) Pend. R2 (C-O) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP LNT%PNB

13 13 13 13 13 13

0,559

0,627

1,706

1,301

0,669

0,683

0,553

0,575

0,007

0,285

0.609

0.584

VARIABLE DEPENDIENTE: GOB80

s s n ?

s s

0,614**

GASTO CONSTANTE TOTAL DE GOBIERNO DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

13 13 13 13 13 13

2,037

2,230

1,731

2.203

2.190

2,057

-0,324

- 0,359

-0,185

- 0,391

- 0,329

- 0,285

n n n n n n

VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%GOB

0,396*

0,459*

0,303

0.461 *

0,602**

0,526**

EDUCACIÓN COMO % DEL GASTO DE GOBIERNO DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

13 13 13 13 13 13

2,049

2,439

1,588

1,865

1,930

2,067

- 0,210

-0.344

-0,004

- 0,082

- 0,075

-0,151

n n n n n n

VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%PNB EDUCACIÓN COMO % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB 1NT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

0,589

0.648

1,830

1,533

0,968

0,771

0,627

0,642

0.063

0,203

0,430

0.577

s s n n ?

s

0,221

0,412*

0,042

0,229

0,315*

0.392*

0,575**

0,497*

73,67

83,34

221,44

1932.16

1106,25

2835.76

-0,119

- 0,457

-1.397

34.524

111,185

0,105

0,166

0,030

0,308

0,015

0,000

0,200

0,156

0.015

94 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 10 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O) Pend.

V A R I A B L E DEPENDIENTE: G O B % P N B

GASTO PUBLICO COMO % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

11 11 11 11 11 11

1,112 1,757

1,030

1,642

1,531

1,677

0,028

-0,112

0,069

-0,159

- 0,051

- 0,090

7

n 7

n n n

VARIABLE DEPENDIENTE: BASICA80

0,573 **

0,452*

0,592**

0,611**

GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN BÁSICA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

4 4 4 4 4 4

2,836

2,682

3,205

2,875

2,990

2,919

- 0,635

- 0,665

- 0,585

- 0,548

- 0,476

- 0,617

? 7

7

7

7

7

VARIABLE DEPENDIENTE: UNIVER80 GASTO CONSTANTE EN UNIVERSIDADES DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

6 6 6 6 6 6

1,661

1,698

1,656

1,611

1,653

1,673

- 0,374

- 0,391

- 0,385

- 0,345

- 0,378

- 0,370

n n n n n n

0,015

0,016

0,000

0,014

0,005

0,016

145,661

904,252

582,576

1568,423

0,479

0,002

0,004

0,032

0,002

0,001

0,025

0,109

58,53

* : significativo al nivel de 0,05.

** : significativo también al nivel de 0,01.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 95

U n a vez sobrepasado ese nivel (luego de 1979), todas estas relaciones se hacen negativas. H a y m u y pocos puntos en las series para hacer una prueba formal de esta observación, pero la evidencia gráfica apoya esta hipótesis.

Por otra parte, el gasto total de gobierno está significativamente relacionado (positivamente) con la mayoría de los indicadores de deuda (a excepción del servicio total de la deuda c o m o porcentaje de las exportaciones). La asociación entre deuda y financiamiento de gobierno es sustancial. E n promedio, por cada aumento de uno por ciento en pago de intereses c o m o porcentaje de las ex­portaciones, el gasto de gobierno crece m á s de un billón de pesos (a precios de 1980).

El gasto en educación com o porcentaje del gasto de gobierno está signifi­cativamente relacionado (negativamente) con la deuda total c o m o porcentaje y del P N B y con el pago de intereses c o m o porcentaje de las exportaciones y del P N B . Esto muestra que el aumento en el gasto de gobierno que acompaña el crecimiento de las medidas de deuda no tiene un paralelo en el gasto educativo. Los gráficos de educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en relación a los indicadores de deuda sugieren que esta relación está altamente influen­ciada por dos o tres puntos que representan valores bajos de educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en momentos de altos niveles de deuda. Esto indicaría que la relación negativa entre deuda y educación no es constante a todos los niveles de deuda, sino más bien que no existe relación hasta un cierto nivel de deuda, después del cual la relación se hace negativa.

C o m o porcentaje del P N B , sin embargo, tanto el gasto educativo c o m o el gasto total de gobierno están positivamente asociados con algún indicador de deuda. El impacto de la deuda (según lo reflejan las pendientes) es mucho más alto en gasto total de gobierno que en gasto educativo.

N o hay asociaciones significativas entre deuda y gastos en educación básica o universitaria.

En resumen, la deuda pública externa de Bolivia está negativamente asociada con el gasto total en educación, con educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno y con educación c o m o porcentaje del P N B , pero sólo una vez que ella alcanza los niveles de los años 1980. Antes de esto, o bien no hay asociación o la misma es positiva.

Asociación entre la evolución del gasto educativo y otros sectores del gasto publico

Las siguientes tablas proporcionan cifras anuales de gastos de gobierno por sec­tor y las tendencias anuales de la importancia del gasto educativo relativo a otros sectores.

96 DEVDÁ EXTERNA Y rmtHciAuiEmo DE M EDUCACIÓN

Las tasas del gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en relación a la mayoría de los demás sectores -salud, vivienda, minería y agri­cultura- aumenta con el tiempo, especialmente en los años m á s recientes. E n general, el gasto en educación no disminuye en relación a ninguno de los sectores contabilizados en el cuadro 12, lo que sugiere que las reducciones en educa­ción c o m o porcentaje del gasto de gobierno se deben no a incrementos en estos sectores, sino en otras áreas de gasto de gobierno (nótese que los totales en el cuadro 11 no suman 100%).

¿Hay alguna asociación entre los niveles de endeudamiento y la importancia relativa del gasto de gobierno? El cuadro 13 resume esa asociación.

Pueden observarse varias asociaciones positivas entre niveles de endeudamien­to y las tasas de educación en relación a otros sectores del gasto de gobierno, todas las cuales son positivas. Esto sugiere que en la medida en que la deuda influencia el gasto educativo, es para aumentar su importancia relativa a otros sectores (aunque en diferentes grados, según indican los pequeños valores de las pendientes). Los sectores en los que este efecto es m á s prevalente (mayores pendientes) son: agricultura, electricidad, vivienda y minería.

E n conclusión, la deuda externa de Bolivia tiene cierta influencia en la im­portancia del gasto en educación en relación a otros sectores, aumentándolo en relación a agricultura, electricidad y vivienda. Debe notarse que una parte sustan­cial del gasto de gobierno (entre 65% y 2% en distintos años) no está contabi­lizada en nuestros datos. E n esta porción deben encontrarse los aumentos que ocurrieron a medida que la educación disminuía c o m o porcentaje del gasto de gobierno.

E n resumen, los bruscos incrementos en la deuda externa boliviana están aso­ciados con reducciones en el gasto público en educación c o m o porcentaje del gasto total de gobierno, y están negativamente relacionadas con el gasto total en educación y con educación c o m o porcentaje del P N B sólo cuando los niveles de endeudamiento alcanzan los altos niveles de los años 1980. Los datos que tenemos sobre gasto de gobierno por sector no cubren el 100% de los gastos, pero podemos concluir que las reducciones en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno no resultaron en crecimiento en los sectores cubiertos en nues­tros datos; por el contrario, los aumentos en niveles de deuda parecen haber incrementado la importancia de la educación relativa a alguno de estos sectores, tales c o m o vivienda, agricultura y electricidad.

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o

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SBS CASOS 99

Cuadro 13 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL

EN EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES EN BOLIVIA

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O)

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE AGRICULTURA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,527

1,824

0,780 1,162 0,987 1,267

0,196

0,103 0,490

0,367 0,577 0,420

n n s ? 9

?

0,635** 0,054 0,614** 0,136

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

2,639 2,211 2,068 2,050

2,154

2,045 VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB LNT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

0,953 0,878 0,814

0,822 0,843

0,879 VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,256 1,140

0,932 0,927 0,894

0,940 VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

4 4 4 4 4 4

2,153 2,130 1,350

2,891 2,014

2,076

- 0,030

0,149 0,222 0,231

0,210 0,253

n n n n n n

0,392* 0,003 0,202 0,137

0,101 0,197

0,117

0,038

0,204 0,393 * 0,355

Pend.

0,65

E D U C A C I Ó N S O B R E SERVICIOS E C O N Ó M I C O S 0,405 0,387

0,491 0,473 0,451

0,429

s s s s s s

0,492*

0,479 * 0,168

0,302 0,807 **

0,411* E D U C A C I Ó N S O B R E ELECTRICIDAD

0,183 0,152

0,229 0,258 0,308 0,264

9

? s s s s

0,250

0,255

0,018 0,067 0,461 *

0,300

0,005 0,013

0,106 0,171

11,94

E D U C A C I Ó N S O B R E ADMINISTRACIÓN G E N E R A L -0,606 - 0,656

- 0,233 - 0,630

- 0,619 -0,651

n n n ? n n

0,218

0,123 0,280

0,221 0,141

0,203

100 DEUDA ETTEKNA r rm/aiciAMiESTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 13 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. K2 (OLS) Pend.

V A R I A B L E DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E S A L U D DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,566 1,740 0,851

1,204 1,148

1,339

0,317

0,337

0,566 0,467

0,621 0,518

n n s 7

? n

0,695**

0,634**

0,432*

0,024

0,058

0,583 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE VIVIENDA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,816

1,639 0,996 1,131

1,221

1,282

0,218

0,333 0,546

0,535

0,549

0,529

n n 7

? 7

7

0,418*

0,429*

0,157

0,409

R 2 (C-O)

0,010

0,015 0,383 *

0,005

0,058 0,201

0,227

Pend.

0,251

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE MINERIA Y MANUFACTURA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

0,952 0,874

0,666

0,739 0.711

0,805

0,549 0,456 0,567

0,545

0,585 0,532

s s s s s s

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE CAMINOS DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

0.985

0,893 0,761 0,776 0,814

0,858

0,487

0,489 0,592 0.584 0.562

0,543

7

s s s s s

0,680**

0,603** 0,078

0,163 0,538 * 0,417 *

0,353 0,388 * 0,087

0,146 0,236

0,216

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE TRANSPORTE DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,888 2,012 1,928

1,760 1,798

1,852

0,020 - 0,027

- 0,129

- 0,013 0,012 0,007

n n n n n n

0,036 0,060 0,062

0,011

0,001 0,011

0,31 0,81

5,12

9,49

0,055

* : significativo al nivel de 0,05.

** : significativo también al nivel de 0,01.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 101

B R A S I L

Evolución de la deuda en la economía brasileña

Los gráficos 82 al 87 presentan las tendencias de los distintos indicadores de deuda entre 1970 y 1985. Desde 1973 se nota un aumento continuo del nivel de deuda pública total como porcentaje de las exportaciones y del P N B (niveles que eran ya altos al comienzo de las series). C o m o porcentaje de las exportacio­nes, la deuda disminuye entre 1978 y 1981 (no debido a una reducción en el total de ella sino debido a un incremento en las exportaciones) aumentando lue­go hasta alcanzar 252% de exportaciones en 1986 (de 110% en 1972) y 35,5% del P N B en 1986 (de 8,2% en 1970).

El servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones y del P N B tiene el aumento más significativo entre 1976 y 1979, cuando se estabiliza como por­centaje del P N B y disminuye c o m o porcentaje de las exportaciones. H a y impor­tantes diferencias en estos porcentajes: el servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones presenta su nivel más bajo en 1974 (13,1%) y su nivel más alto en 1982 (43%). C o m o porcentaje del P N B , los valores más bajos fueron en 1970 y 1971 (0,9%) y el más alto en 1982 y 1984 (3,8%).

El pago de intereses muestra un patrón ascendente más constante, comenzan­do en 1977, cuando era 4,3% de exportaciones y 0,3% del P N B , alcanzando límites de 25,3% de exportaciones en 1982 y 3% del P N B en 1985.

En resumen, la deuda pública extema en Brasil ha aumentado sustancialmen-te desde 1974. El servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones y del P N B se ha estabilizado después de 1982 (disminuyendo como porcentaje de las exportaciones), sin embargo no ha ocurrido lo mismo con los lolalcs de deuda pública y de pago de intereses. Los indicadores de deuda total y de pagos de intereses son particularmente altos en los años ochenta. Podríamos esperar que estos incrementos significativos de deuda c o m o porcentaje de exportaciones y del P N B (en los que la deuda total se multiplicó por dos, el servicio de la deuda por tres, y el pago de interés por cinco) tuvieran un impacto en las finan­zas públicas. Examinemos esta pregunta en la próxima sección.

Gasto Educativo

El gasto total en educación del gobierno central aumentó a distintas lasas entre 1970 y 1979, cuando finalmente esc crecimiento empezó a declinar (gráfico 88).

102 DEUDA EXTERNA Y FIHANCIMtIENTO DE LA EDUCACIÓN

Dicho gasto creció de 46 millones de Cruzados en 1970, a 107 millones en 1976, disminuyendo a 84 millones en 1984 (a precios constantes de 1980). ¿Representa esta reducción una disminución en el gasto total de gobierno?

El gráfico 89, illustra que el crecimiento del gasto de gobierno también re­dujo su ritmo en 1980, aunque las reducciones no son proporcionalmente tan altas c o m o en el caso del gasto educativo. El gasto total del gobierno central aumentó gradualmente entre 1970 y 1980 (de 648 millones de Cruzados en 1970 a 2.507 millones en 1980) cuando se estabiliza alrededor de los 2.500 millones de Cruzados.

Por lo tanto, aunque las reducciones en gasto educativo reflejan parcialmen­te reducciones en el gasto del gobierno central, también reflejan un cambio en la prioridad de la educación en el conjunto del gasto de gobierno. Esto está reflejado en el gráfico 90 en la que se ve una tendencia decreciente continua en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno, de un tope de 7,62% en 1973 la misma se reduce a 3,22% en 1984.

También se observa una tendencia decreciente en el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B entre 1973 y 1980 (de 1,27% en 1973 a 0,66% en 1980), con un aumento en los años 1981 y 1982 (gráfico 91). Este patrón no se observa en el gasto educativo como porcentaje del P N B (gráfico 92).

Examinemos ahora las tendencias en el gasto en educación básica y secun­daria en relación al gasto universitario.

El gráfico 93 muestra que los gastos en educación básica y secundaria aumen­taron erráticamente desde 5 millones de Cruzados en 1971 a 30,95 millones en 1982, cuando comienzan a declinar. Se observa un patrón similar en el gasto universitario en el gráfico 94, el cual aumenta de 18 millones de Cruzados en 1970 a 65,84 millones en 1982, cuando comienza a declinar.

Esto sugiere que hay un patrón similar en el gasto en ambos niveles, lo cual es confirmado por la tendencia de la tasa de gasto por alumno en básica y secun­daria sobre el gasto por alumno universitario, c o m o se ve en el gráfico 95. Esta tasa se mantiene relativamente constante a lo largo del tiempo, con excepción de los años 1982 y 1983 cuando indica mayor gasto por alumno a nivel básico.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTCKNA EN LA EDUCACIÓN EN SED CASOS 103

Gráfico 82. BRASIL Deuda Externa Total c o m o % de Exportaciones

Gráfico 83. BRASIL Deuda Extema Total c o m o % del P N B

DPDXEXP

zoo íao-í oo -140-

i a > -100

T i I i i i

1975 . . . Aflo

DPDXPNB

40

Aflo

1 I ' ' ' ' I

1980 1965

Gráfico 84. BRASIL Servicio de la Deuda c o m o % de Exportaciones

Gráfico 85. BRASIL Servicio de la Deuda c o m o % del P N B

STDXEX.P 90-

-T—i—i—I—I i i—r-

1975 1980 AA>

STDXPNS 4

1975 . I960 Aflo

1905

Gráfico 86. BRASIL Pago de Intereses c o m o % de Exportaciones

Gráfico 87. BRASIL Pago de Intereses c o m o % del P N B

INTXEXP

• • • i l l

1900

T 1908

Alto

INTXPNB

I ' ' ' '

1970 1975 1980 Aflo

104 DEUDA EXTERNA r FINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 88. BRASIL Gasto Total en Educación

Millones de Cruzados (precios de 1980)

EDUC80,

120

110

100

90

ao 70

so so 40

Gráfico 89. BRASIL Gasto Total del Gobierno

Millones de Cruzados (precios de 1S GOBSO

3800

2800

2400

2200

2000

1800

1800

1400

1200

1000

800

800

1975 1980

Ano

Gráfico 90. BRASIL Educación como % Gasto Público

Gráfico 91. BRASIL Educación como % del P N B

EDU3SPNB 1.3 : 12 : í.i : í.o -0.9 -0.8 -0.7 :

o.e : 0.5 -

04 : 0.3 -0.2 T oí : 00 -

~

Gráfico 92. BRASIL Gasto de Gobierno como % del P N B

Gráfico 93. BRASIL Gasto en Educación Básica y Secundaria

Millnes de Cruzados (precios de 1980)

BASICA80

40

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN sos CASOS 105

Gráfico 94. BRASIL Gasto en Educación Universitaria

Millones de Cruzados (precios de 1980)

Gráfico 95. BRASIL Tasa de Gasto por Alumno en Educación Básica

sobre Gasto por Alumno Universitario

BPA UPA

0.044

0.039

0.034

0 029

0.024

0.019 -

0.014 -

0.009

1973 1960 Arto

Asociación entre la deuda y el gasto educativo

El cuadro 14 resume la asociación entre los seis indicadores de deuda y los ocho indicadores de gasto público en Brasil.

El gasto total en educación es independiente de la mayoría de los indicadores de deuda, con excepción del total de su servicio y del pago de intereses como porcentaje de las exportaciones, con los que tiene una asociación positiva. Sin embargo, la inspección de los gráficos de gasto educativo sobre deuda sugiere que en realidad hay dos estructuras distintas que subyacen a la asociación entre deuda y educación: una es positiva antes de que la deuda alcance ciertos niveles, después de lo cual la asociación cambia haciéndose negativa. L a serie tiene m u y pocos puntos para hacer una prueba formal de la significación de este cambio de estructura y transformar las variables (tomando su valor logarítmico, por ejem­plo) no reflejaría el verdadero efecto de la deuda que parece variar con distintos niveles de endeudamiento. Para niveles bajos de endeudamiento, la relación en­tre deuda y gasto educativo es positiva; después de que se exceden esos ni­veles, la relación se hace nula.

E n el gráfico 96 puede observarse que antes de que la deuda alcanzara el nivel de 100% de exportaciones, la relación con gasto educativo era positiva, pero luego de exceder ese nivel (correspondiendo a los aumentos de deuda de 1976) la relación disminuye.

El gasto total de gobierno está también relacionado significativamente (po­sitivamente) con la deuda total c o m o porcentaje de las exportaciones.

106 DEUDA EXTERNA Y FINÁNCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 14 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y GASTO PUBLICO EN BRASIL

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2 (OLS) Pend. R2 (C-O) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80

GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN

DPD%EXP

DPD%PNB

STD%EXP

STD%PNB

INT%EXP

INT%PNB

15

15

15

15

15

15

0,834

0,748

0,549

0,743

0,613

0,737

VARIABLE DEPENDIENTE:

0,451

0,479

0,633

0,489

0,582

0,489

GOB80

s

s

s

s

s

s

GASTO CONSTANTE TOTAL DE GOBIERNO

DPD%EXP

DPD%PNB

STD%EXP

STD%PNB

INT%EXP

INT%PNB

15

15

15

15

15

15

1,188

0,510

0,930

0,689

1,105

0,420

VARIABLE DEPENDIENTE:

0,381

0,639

0,303

0,577

0,314

0,700

? s

s

s ?

s

EDU%GOB

EDUCACIÓN C O M O % DEL GASTO DE GOBIERNO

DPD%EXP

DPD%PNB

STD%EXP

STD%PNB

INT%EXP

INT%PNB

15

15

15

15

15

15

1,615

0,812

1,455

1,654

1,653

1,106

VARIABLE DEPENDIENTE:

0,175

0,569

0,103

0,161

0,087

0,447

n

s

n

n

n

s

EDU%PNB

EDUCACIÓN C O M O % DEL PNB

DPD%EXP

DPD%PNB

STD%EXP

STD%PNB

INT%EXP

INT%PNB

13

13

13

13

13

13

1,595

1,506

1,774

1,505

1,440

1,219

0,152

0,123

- 0,022

0,097

0,127

0,250

n

n

n

n

n ?

0,681**

0,567**

0,794**

0,698**

0,422*

0,594**

0,572**

0,617**

0,519**

- 0,027

-0,109

-1,121

- 0,177

- 0,003

- 0,039

- 0,013

-0,136

- 0,020

0,106

0,232

0,477** 1,45

0,099

0,324* 2,10

0,000

0,012

0,046

0,090

0,477** 370,66

0,120

0,074

0,289* -0,10

0,527 ** -1,42

0,183

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 107

Cuadro 14 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2 (OLS) Pend. R2 (C-O) Pend.

V A R I A B L E DEPENDIENTE: G O B % P N B GASTO PUBLICO C O M O % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB LNT%EXP INT%PNB

13 13 13 13 13 13

1,186

1,419

1,559 1,576

1,769

1,615

0,291

0,173

0,141

0,123 0,077

0,138

? n n n n n

VARIABLE DEPENDIENTE: BASICA80

0.680**

0,677**

0,673**

0,744**

0,696**

GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN BÁSICA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP LNT%PNB

15 15 15 15 15 15

2,227

1,912

1,131

1,633

1,500

1,778

- 0,122

- 0,019

0,333

0,164

0,202

0,087

n n ?

n n n

VARIABLE DEPENDIENTE: UNIVER80

0,704**

0,562**

0,558**

0,590**

0,587**

GASTO CONSTANTE EN UNIVERSIDADES DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB LNT%EXP INT%PNB

15 15 15

15 15 15

1,108

0,756

1.482

0,974

0,995

0,818

0,344

0,515 0,214

0,360

0,417

0,466

VARIABLE DEPENDIENTE: BPA-UPA

? s n s s s

0,875 **

PROPORCIÓN GASTO POR ALUMNO B ASICA/UNIV. DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

2,046

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108 DEUDA EXTERNA r PMANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 96. BRASIL Gasto Total en Educación

Millones de Cruzados (precios de 1980) sobre Pagos de Intereses como % de Exportaciones

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Pago de Intereses c o m o % de Exportaciones

C o m o porcentaje del gasto de gobierno, el gasto educativo está negativamen­te relacionado (significativamente) con todos los indicadores de deuda, lo que refleja mayores incrementos en gasto total de gobierno que acompañan aumentos en niveles de deuda. Esta relación es rectilínea.

C o m o porcentaje del P N B , el gasto educativo está también negativamente relacionado (significativamente) con todos los indicadores de deuda, mientras la asociación entre deuda y gasto de gobierno c o m o porcentaje del P N B es positiva.

El gasto en educación a nivel básico y universitario muestra asociaciones po­sitivas y significativas con niveles de endeudamiento, mientras que la tasa de

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 109

gasto por alumno a nivel básico sobre el gasto por alumno a nivel universitario es independiente de los niveles de deuda.

L a relación entre deuda y educación en Brasil no es simple ni uniforme. A u ­mentos en los niveles de deuda en Brasil están asociados con aumentos en gasto total en educación así c o m o en gasto total de gobierno, pero los incrementos son mayores en otros sectores que en educación. Esto resulta en reducciones en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno y c o m o porcentaje del P N B . Luego que la deuda excede ciertos niveles (correspondientes al año 1976), la asociación positiva entre deuda y gasto total en educación se nivela. La asocia­ción de deuda con gasto educativo parece ser la misma para gastos a nivel básico y universitario.

Asociación entre la evolución del gasto educativo y otros sectores del gasto público

Los cuadros 15 y 16 proporcionan cifras anuales de gasto de gobierno por sector y las tendencias de la importancia de la educación en relación a otros sectores del gasto de gobierno.

La importancia de la educación aumenta con el tiempo en relación a ciertos sectores del gasto de gobierno (electricidad, caminos) y disminuye frente a otros (seguridad social, salud).

¿Existe alguna asociación entre los niveles de endeudamiento y estos cam­bios en la importancia relativa de la educación? El cuadro 17 resume esta aso­ciación. Se observa que hay varios sectores en relación a los cuales la impor­tancia de la educación varía en dirección inversa a la tendencia del nivel de endeudamiento: agricultura, servicios económicos, administración general, salud, minas y manufactura y seguridad social. Al mismo tiempo, la importancia de la educación crece en relación al sector de electricidad y caminos a medida que la deuda aumenta.

E n resumen, la duda extema pública en Brasil se relaciona con el gasto en educación. L a relación con gasto total en educación es compleja y puede resu­mirse diciendo que luego que los niveles de deuda sobrepasan cierto punto, la correlación positiva preexistente se aplana. El impacto en el gasto educativo co­m o porcentaje del gasto de gobierno es m á s uniforme. L a educación c o m o por­centaje del gasto de gobierno disminuye a medida que la deuda aumenta. Los sectores cuya importancia crece frente a la educación a medida que la deuda aumenta son: agricultura, servicios económicos, administración general, salud, minería y manufactura y seguridad social.

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112 DEUDA EXTERNA r rmAUCLUtiEmv DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 17 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL EN

EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES EN BRASIL

INDEPEN. n D W Autoc. AuL R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O) Pend.

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VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 15 15 15 15 15

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0,368 0,441 0,326 0,373 0,383 0,415

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0,307* -0,007 0,209

0,010 0,076 0,236 0,014 0,053 0,053

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SERVICIOS ECONÓMICOS DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 15 15 15 15 15

1,284 1,078 2,039 2,210 2,325 1,619

0,313 0,330

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0,527** 0,692** 0,674** 0,630**

-0,004 - 0,039 -0.006 - 0,051

0,055 0,118

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ELECTRICIDAD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 15 15 15 15* 15

2,092 2,233 1,376 1,833 1,693 2,065

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

7 7 7 7 7 7

1,404 1,637 1,181 2,033 1,859 1,962

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0,276 0,080 0,138

-0,040

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0,532** 0,370* 0,281 * 0,337* 0,411* 0,388*

0,132 0,633 0,429 4,083 0,761 5,997

E D U C A C I Ó N S O B R E ADMINISTRACIÓN G E N E R A L -0,110 -0,171 - 0,026 -0,166 -0,188 - 0,221

n n n n n n

0,002 0,109 0,075 0,672* 0,496 0,409

-2,884

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SALUD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 15 15 15 15 15

1,472 0,675 1,288 1,376 1,441 0,902

0,226 0,638 0,166 0,272 0,168 0,537

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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 113

Cuadro 17 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O) Pend.

V A R I A B L E DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E VIVIENDA DPD%EXP 15 1,018 0,430 s 0,028 DPD%PNB 15 1,088 0,404 ? 0,097 STD%EXP 15 1,022 0,408 s 0,091 STD%PNB 15 1,071 0,388 s 0,227 INT%EXP 15 1,059 0,391 s 0,156 INT%PNB 15 1,121 0,370 ? 0,191 VARIABLE DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E MINERIA Y M A N U F A C T U R A DPD%EXP 15 1,242 0,305 ? 0,056 DPD%PNB 15 0,687 0,551 s 0,000 STD%EXP 15 2,531 -0,274 n 0,781** -0,132 STD%PNB 15 1,324 0,219 ? 0,442** -0,923 INT%EXP 15 1,519 0,208 n 0,704** -0,183 INT%PNB 15 0,826 0,476 s 0,084 V A R I A B L E DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE CAMINOS DPD%EXP 15 1,793 0,094 n 0,794** 0,017 DPD%PNB 15 1,299 0,322 i STD%EXP 15 1,049 0,228 y STD%PNB 15 2,173 -0,095 n 0,785** 0,712 INT%EXP 15 1.974 -0,107 n 0,872** 0,120 INT%PNB 15 1,727 0,125 n 0,787** 0,925 V A R I A B L E D E P E N D I E N T E : EDUCACIÓN SOBRE SEGURIDAD SOCIAL DPD%EXP 15 1,471 0,246 n 0,715** -0,001 DPD%PNB 15 0,591 0,672 s 0,198 STD%EXP 15 1,414 0,131 n 0,613** -0,003 STD%PNB 15 1,378 0.293 n 0,816** -0,030 INT%EXP 15 1,510 0,168 n 0,731** -0,005 INT%PNB 15 0,811 0,587 s 0,400* -0,359 V A R I A B L E D E P E N D I E N T E : EDUCACIÓN SOBRE TRANSPORTE DPD%EXP 15 2,082 -0,138 n 0,308* 0,006 DPD%PNB 15 1,851 0,013 n 0,050 STD%EXP 15 2,321 -0,204 n 0,601** 0,042 STD%PNB 15 2,168 -0,185 n 0,309* 0,259 INT%EXP 15 2,175 -0,172 n 0,456** 0,053 INT%PNB 15 2,013 -0,091 n 0,173

* : significativo al nivel de 0,05. ** : significativo también al nivel de 0,01.

114 DEUDA EXTERN* r PINANCUMIENTO DE LA EDUCACIÓN

CIBLE

Evolución de la deuda en la economía chilena

Los gráficos 97 al 102 muestran las tendencias de los distintos indicadores de endeudamiento para Chile entre 1970 y 1985. La deuda pública externa total c o m o porcentaje de las exportaciones disminuyó entre 1972 y 1980 (de 262,9% a 75,5%) cuando la tendencia cambia aumentando bruscamente, hasta retomar los niveles de 1972 hacia 1985 (271%). C o m o porcentaje del P N B , hay un aumen­to entre 1970 (25,9%) y 1975 (53,8%), cuando comienza una tendencia des­cendente (alcanzando un límite inferior de 14,5% en 1981). Esta tendencia se revierte en 1981, creciendo rápidamente hasta 1985 (cuando la deuda total alcanza 89,5% del P N B ) . Hay menor variabilidad global en el servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones, aunque se observa también una tendencia as­cendente que se revierte en 1978. El servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones se dobla entre 1970 y 1978 de 19% a 40%, y luego disminuye alcanzando 26% en 1985. El servicio de la deuda como porcentaje del P N B muestra una tendencia similar a la de deuda total como porcentaje del P N B : aumenta hasta 1978 (de 3% en 1972 a 7,9% en 1978), disminuye luego, alcan­zando un mínimo de 5,2% en 1982 y vuelve a crecer hasta alcanzar 8,6% en 1985.

El pago de intereses se incrementa, como porcentaje de exportaciones y tam­bién como porcentaje de P N B , especialmente después de 1980. El pago de intereses se mantiene alrededor del 7% de exportaciones en los años setenta, creciendo a 21% en 1985. C o m o porcentaje del P N B , la deuda total se mantiene alrededor de 2% en los setenta y aumenta a 7,1% en 1985.

En resumen, la deuda pública extema de Chile crece en los años 1980; antes de esta fecha algunos indicadores de deuda disminuyen (deuda total como por­centaje de exportaciones y de P N B ) , otros se mantienen constantes (pago de intereses), y otros muestran un patrón errático (servicio de la deuda). ¿Cuál es el impacto de esos cambios en el financiamiemo público de la educación? Ese es el tópico de la próxima sección.

Gasto en educación

El gasto en educación aumentó a un ritmo acelerado entre 1975 y 1979 (de 22 mil millones de pesos a 44 mil millones) cuando aumentó levemente (alean-

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 115

zando 47,37 mil millones de pesos en 1982) disminuyendo luego en los años 1980 (hasta llegar a 40 mil millones de pesos en 1985) (gráfico 103).

Se observa la misma variabilidad en el gasto total de gobierno en el gráfico 104, lo que implica que los cambios en los gastos totales en educación refle­jan los cambios en los gastos totales de gobierno. Se nota poca variación en la educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno (gráfico 105); esta cifra se mantiene entre 12% y 15% durante el período examinado, notándose tres patro­nes: disminución entre 1970 y 1975, aumento hacia 1979 y disminución nueva­mente en los años ochenta. El gráfico 106 muestra que la educación como por­centaje del P N B se mantiene relativamente estable alrededor de 5% después de 1973. El gasto de gobierno se mantiene también estable c o m o porcentaje del P N B (gráfico 107).

Comparemos ahora las tendencias en gasto en educación básica y secundaria frente al gasto universitario. El gráfico 108 señala que el gasto en educación básica y secundaria aumentó hasta 1982, cuando disminuye levemente. El gasto universitario creció hasta 1980, cuando disminuye aunque proporcionalmente más que el gasto en educación básica y secuandaria (gráfico 109). La educación bá­sica y secundaria disminuyó de 29 mil millones de pesos en 1982 a 23 mil mi­llones en 1985, mientras que el gasto universitario decreció de 15 mil millones de pesos en 1980 a 8 mil millones en 1985. Esta diferencia expresa más que una diferencia de matrícula, c o m o indica la tendencia en la tasa de gasto por alumno en educación básica y secundaria sobre el gasto por alumno en educa­ción universitaria (gráfico 110).

Gráfico 97. CHILE Deuda Extema Total como % de Exportaciones

Gráfico 98. CHILE Deuda Extema Total como % del PNB

OPDXEXP

Arto 19B0

Alto IMS

116 DEUDA EXTERNA r PIHÁNCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 99. CHILE Servicio de la Deuda como % de Exportaciones

Gráfico 100. CHILE Servicio de la Deuda como % del P N B

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1975 Ano

Gráfico 101. CHILE Pago de Intereses como % de Exportaciones

Gráfico 102. CHILE Pago de Intereses como % del P N B

INTSEXP

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1975 I960

Ano

INTXPNB

1985

Ano

Gráfico 103. CHILE Gasto Total en Educación

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

Gráfico 104. CHILE Gasto Total de Gobierno

Miles de Millones de Pesos (precios de 19

EDUC8C 60-

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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 117

Gráfico 105. CHILE Educación como % Gasto Público

Gráfico 106. CHILE Educación como % del P N B

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Gráfico 107. CHILE Gasto de Gobierno como % del P N B

Gráfico 108. CHILE Gasto en Educación Básica y Secundaria

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

GOBXPtyB 5 0 -

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1970 1975 - 1980 AftO AOO

1985

Gráfico 109. CHILE Gasto en Educación Universitaria

Miles de Millones de Pesos (precios de 1980)

Gráfico 110. CHILE Tasa de Gasto por Alumno en Educación Básica

sobre Gasto por Alumno Universitario

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118 DEUDA EXTERNA Y PINANCIAUIENTO DE U EDUCACIÓN

Asociación entre la deuda y el gasto educativo

El cuadro 18 resume la asociación entre los seis indicadores de endeudamiento y los ocho que señalan el gasto público en Chile.

Se observa un asociación negativa significativa entre gasto total en educa­ción y dos indicadores de endeudamiento: deuda total c o m o porcentaje de las exportaciones y total del servicio de la deuda c o m o porcentaje del P N B . E n promedio por cada aumento del 1 por ciento en deuda total c o m o porcentaje de las exportaciones, el gasto educativo disminuye 65 millones de pesos (a pre­cios de 1980), y por cada incremento en 1 por ciento en servicio total de la deuda c o m o porcentaje del P N B , el gasto educativo disminuye en un 1,7 mil millones de pesos.

N o hay relación significativa entre deuda y gasto total de gobierno. Hay una asociación negativa entre deuda total c o m o porcentaje de las exportaciones y educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno.

Educación c o m o porcentaje del P N B está negativamente relacionada en for­m a significativa con el servicio total de la deuda c o m o porcentaje del P N B .

El gasto de gobierno c o m o porcentaje del P N B también está negativamente relacionado con el servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones y c o m o porcentaje del P N B .

Existe una asociación negativa significativa entre algunos indicadores de en­deudamiento y el gasto en educación tanto básica y secundaria c o m o universi­taria. La falta de asociación entre los indicadores de endeudamiento y la tasa de gasto por alumno en educación básica sobre gasto por alumno en educación universitaria sugiere que no hay un impacto diferente de la deuda a ambos ni­veles.

E n conclusión, en Chile hay asociaciones negativas significativas entre al­gunos indicadores de endeudamiento y el gasto total en educación, educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno, educación c o m o porcentaje del P N B y gasto en educación a nivel básico y universitario. N o hay asociaciones signifi­cativas entre los niveles de deuda y el gasto de gobierno.

Asociación entre las tendencias del gasto educativo y otros sectores del gasto público

Los cuadros 19 y 20 proveen cifras anuales de gasto de gobierno por sector y cifras anuales de la importancia del gasto educativo relativo a otros gastos de gobierno.

Las tasas de educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno disminuyen a lo largo del período en relación a seguridad social y aumentan en compara-

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 119

Cuadro 18 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y GASTO PUBLICO EN CHILE

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2(OLS) Pend. R2 (C-O) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN DPD%EXP 14 0,249 0,661 s 0,403* -0,065 DPD%PNB 14 0,242 0,701 s 0,234 STD%EXP 14 0,461 0,667 s 0,126 STD%PNB 14 0,486 0,686 s 0,422* -1,746 INT%EXP 14 0,519 0,616 s 0,223 INT%PNB 14 0,425 0,659 s 0,226 V A R I A B L E DEPENDIENTE: G O B 8 0 GASTO CONSTANTE TOTAL DE GOBIERNO DPD%EXP 14 0,293 0,600 s 0,073 DPD%PNB 14 0,312 0,642 s 0,044 STD%EXP 14 0,468 0,610 s 0,106 STD%PNB 14 0,553 0,623 s 0,295 INT%EXP 14 0,668 0,495 s 0,038 INT%PNB 14 0,554 0,549 s 0,041 VARIABLE DEPENDIENTE: E D U % G O B EDUCACIÓN C O M O % DEL GASTO D E GOBIERNO DPD%EXP 14 1,211 0,244 ? 0,531** -0,012 DPD%PNB 14 0,885 0,500 s 0,297 STD%EXP 14 0,997 0,446 s 0,002 STD%PNB 14 0.825 0,559 s 0,096 INT%EXP 14 0,805 0,581 s 0,077 INT%PNB 14 0,794 0,596 s 0,093 VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%PNB EDUCACIÓN C O M O % DEL PNB DPD%EXP 12 0,986 0,350 ? 0,013 DPD%PNB 12 0,936 0,201 s 0,034 STD%EXP 12 1,330 0.069 ? 0,000 STD%PNB 12 1,521 0,035 n 0,401* -0,209 INT%EXP 12 1,136 0,165 ? 0,263 INTOPNB 12 1,149 0,163 ? 0,115

120 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 18 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2(OLS) Pend. R2(C-0) Pend.

V A R I A B L E DEPENDIENTE: G O B % P N B

GASTO PUBLICO COMO % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INTOPNB

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1,207

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0,052

0,035

0,162

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VARIABLE DEPENDIENTE: BASICA80

0,377* -0,346

0,499* -1,614

GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN BÁSICA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,141

0,177

0,214

0,276

0,484

0,399

VARIABLE DEPENDIENTE:

0,789

0,812

0,813

0,817

0,697

0,734

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U N I V E R 8 0

GASTO CONSTANTE EN UNIVERSIDADES DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

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0,763

1,290

0,955

0,689

0,689

0,404

0,386

0,224

0,370

0,456

0,449

VARIABLE DEPENDIENTE: BPA-UPA

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PROPORCIÓN GASTO POR ALUMNO BASICA/UNW. DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

0,279

0,300

0,289

0,278

0,775

0,751

0,737

0,781

0,701

0,727

0,582

0,602

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0,343 *

0,161

0,254

0,244

0,302

0,026

0,227

0,336*

0,338 *

0,024

0,007

0,083

0,032

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0,074

1,051

- 0,038

- 0,103

- 0,961

-0,318

- 0,869

* : significativo al nivel de 0,05.

** : significativo también al nivel de 0,01.

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DEUDA EXTERNA r

FINANCIAMIENTO

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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 123

ción a la administración general. ¿Hay alguna relación entre estos cambios en la importancia relativa del gasto de gobierno en educación y los niveles de endeudamiento? El cuadro 21 resume esta asociación.

Se observa que, en la mayoría de los casos, la tendencia del gasto educativo en relación a otros sectores es independiente de los indicadores de endeudamien­to. H a y ocho excepciones a esto, sólo en tres de ellas los niveles de endeuda­miento están negativamente asociados con la tasa del gasto porcentual en edu­cación sobre el gasto porcentual en otro sector (electricidad y seguridad social). E n los seis casos restantes, la influencia de la deuda es tal que la importancia de la educación aumenta en relación a la administración general y a servicios económicos.

Podemos concluir que en general, en Chile la deuda externa no afecta la prioridad de la educación en relación a otros sectores de gasto público. E n los pocos casos en que lo hace, la importancia relativa de la educación aumenta.

E n resumen, la deuda externa de Chile tiene una asociación negativa limi­tada con el gasto total en educación, así c o m o con el gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno y c o m o porcentaje del P N B . Sólo el gasto en electricidad y en seguridad social aumentan en importancia en relación a la edu­cación a medida que la deuda aumenta.

124 DEUDA EXTERNA r FINANCIA/MEMO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 21 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL EN

EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES EN CHILE

INDEPEN. n D W

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,711 0,442 0,517 0,530 0,604 0,558

Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O) Pend.

E D U C A C I Ó N S O B R E A G R I C U L T U R A 0,575 0,724 0,726 0,728 0,652 0,679

s s s s s s

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,941 0,989 1,224 1,348 1,042 1,025

0,182 0,097 0,067 0,042 0,113 0,113

s s ? ? s s

0,001 0,018 0,014 0,003 0,027 0,002

0,141 0,064 0,043 0,019 0,089 0,040

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SERVICIOS ECONÓMICOS DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,347 0,522 0,382 0,496 1,397 1,101

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

13 13 13 13 13 13

0,200 0,276 0,130 0,228 0,978 0,722

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

8 8 8 8 8 8

2,031 2,164 0,811 0.852 3,003 2,945

0,753 0,734 0,735 0,712 0,274 0,420

s s s s n ?

0,584** 0,070

0,045 0,000 0,055 0,039

0,005 E D U C A C I Ó N S O B R E ELECTRICIDAD

0,807 0,832 0,784 0,809 0,502 0,616

s s s s s s

0,001 0,014 0,530** -9,06 0,192 0,082 0,000

E D U C A C I Ó N S O B R E ADMINISTRACIÓN G E N E R A L - 0,222 -0,195

0,308 0,290

-0,604 -0,518

n n ? ? ?

?

0,646* 0,752**

0,058 0,171

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SALUD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,687 0,599 0,971 1.059 1.239 0,990

0.561 0,647 0,493 0,470 0,350 0,473

s s s ? ? s

0,001 0,337 0,900** 0,80 0,890** 2,19

0,006 0,043 0.000 0,018 0,101 0,058

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 125

Cuadro 21 (Conclusión)

LNDEPEN. n D W Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend.

V A R I A B L E DEPENDIENTE: E D U C A C I Ó N S O B R E VIVIENDA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP LNT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,475 0,391 0,607 0,632 0,711 0,615

0,727 0,735 0,672 0,647 0,510 0,579

s s s s s s

R 2 (C-O) Pend.

0,024 0,155 0,000 0,014 0,011 0,071

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE MINERIA Y MANUFACTURA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

13 13 13 13 13 13

1,959 1,885 1,961 1,906 1,867

• 1,875

- 0,008 0,038 0,008 0,030 0,036 0,035

n n n n n n

0,008 0,000 0,014 0,001 0,043 0,040

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE CAMINOS DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

1,573 1,235 1,142 1,025 1,016 1,013

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,431 0,506 0,437 0,479 0,980 0,896

0,105 0,357 0,376 0,453 0,462 0,480

n n ? s s s

0,283 0,269

0,013 0,002 0,001 0,015

E D U C A C I Ó N S O B R E S E G U R I D A D SOCIAL 0,742 0,743 0,732 0,718 0,402 0,471

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0,306* -0,001 0,068 0,070 0,153 0.492** -0,016 0,303

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE TRANSPORTE DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

14 14 14 14 14 14

0,796 0,499 0,594 0,602 0,666 0,624

0,533 0,682 0,683 0,684 0,607 0,632

s s s s s s

0,001 0,024 0,011 0,001 0,018 0,000

* : significativo al nivel de 0,05. ** : significativo también al nivel de 0,01.

126 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN

COSTA RICA

Evolución de la deuda en la economía costarricense

Los gráficos 111 al 116 presentan las tendencias de los distintos indicadores de deuda entre 1970 y 1985 en Costa Rica. El nivel total de deuda pública como porcentaje de las exportaciones aumentó después de 1970, aunque pueden dis­tinguirse dos tasas de crecimiento hay diferentes: una entre 1970 y 1977 (cuando crece de 48% a 75,9%) y otra tasa mucho más acelerada entre 1978 (92,8%) y 1985 (288,7%). Se observa un patrón similar para el total de la deuda como porcentaje del P N B , cuyo nivel se dobla en los primeros siete años de la serie (de 13% en 1970 a 24,5% en 1977), aumentando cuatro veces en los ocho años siguientes (de 27,8% en 1978 a 110,4% en 1985).

El servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones y del P N B tam­bién aumenta aunque la tendencia es menos constante y el impacto ocurre esen­cialmente en los años 1983, 1984 y 1985. En 1983 el servicio de la deuda como porcentaje de las exportaciones creció de 12% a 51% y como porcentaje del P N B de 6% a 21%.

El patrón de pago de intereses es similar al del servicio de la deuda. Hay una tendencia ascendente, pero el aumento es especialmente marcado en 1983.

En resumen, la deuda pública extema de Costa Rica ha crecido sustancial-mente. Hubo un aumento notorio en los años 1983, 1984 y 1985, aunque la deuda total comenzó a incrementarse en 1978. Podríamos esperar que este peso de la deuda en la economía costarricense alterase el patrón de finanzas de gobierno.

Gasto en educación

El gasto constante en educación aumentó progresivamente entre 1973 y 1980, de 1.103 millones de colones a 2.548 millones, a precios de 1980. En 1981 estas cifras comienzan a disminuir, reduciéndose cerca de 1.000 millones de colones en dos años (llegando a 1.554 millones en 1982). Esta tendencia se observa cla­ramente en el gráfico 117.

Se observa un patrón similar con los gastos totales del gobierno central (grá­fico 118). Hubo una tendencia creciente hasta 1980, con una fuerte baja en los siguentes dos años, pero en 1983 hubo cierta recuperación del nivel perdido.

A ú n cuando tanto el gasto total del gobierno como el gasto en educación sufrieron reducciones en 1980, el segundo había disminuido desde 1975. La ten­dencia del gasto en educación como porcentaje del gasto de gobierno es prác­ticamente una imagen en espejo de la tendencia de la deuda total como porcen-

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 127

taje de las exportaciones, que comenzó a aumentar en 1975. La educación es una proporción relativamente constante del gasto de gobierno entre 1972 y 1976 (alrededor de 28%); este porcentaje comienza a disminuir hasta alcanzar un mí­nimo de 19% en 1983 (gráfico 119).

Se observa una tendencia decreciente en el gasto en educación como porcen­taje del P N B después de 1980 (luego de que había estado aumentando hasta 1980). El gasto en educación como porcentaje del P N B estuvo especialmente afectado en 1981, cuando se revierte la tendencia ascendente, disminuyendo de 6,46% en 1980 a 5,6% en 1981 (gráfico 120). Este patrón se observa también en la tendencia del gasto del gobierno central c o m o porcentaje del P N B (gráfico 121). N o tenemos cifras para examinar la tendencia del gasto educativo en dis­tintos niveles.

Gráfico 111. COSTARICA Deuda Externa Total como % de Exportaciones

Gráfico 112. C O S T A RICA Deuda Externa Total como % del PNB

DPDXEXP 300-

1 I ' 1973 Ano

Gráfico 113. COSTA RICA Servicio de la Deuda como % de Exportaciones

Gráfico 114. C O S T A RICA Servicio de la Deuda como % del PNB

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Alto 1975 . 1900

Alto

128 DEUDA EXTERNA r piHANOAMiemo œ LA EDUCACIÓN

Gráfico 115. C O S T A RICA Pago de Intereses como % de Exportaciones

Gráfico 116. C O S T A R I C A Pago de Intereses como % del P N B

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INTXPNB 16 16 14 12 10-

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Gráfico 117. C O S T A RICA Gasto Total en Educación

Millones de Colones (precios de 1980)

EDUC80 2600 2300 2400 2300 2200-2100 -2000 1900 1600 1700 1600 1500 : 1400 1300: 1200 1100 -

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Gráfico 118. C O S T A RICA Gasto Total de Gobierno

Millones de Colones (precios de 1980)

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6000

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1975 I960

Alto

Gráfico 119. C O S T A RICA Educación como % Gasto Público

Gráfico 120. C O S T A RICA Educación como % del P N B

EDUXGOB 30-

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Ano Ano

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 129

Gráfico 121. C O S T A RICA Gasto de Gobierno cerno % del P N B

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1970 1975 1980 1985

Ano

Asociación entre la deuda y el gasto educativo

El cuadro 22 resume la asociación entre los seis indicadores de deuda y los cinco indicadores de finanzas en Costa Rica.

El gasto total en educación es independiente de la mayoría de los indicadores de deuda extema, a excepción de deuda total c o m o porcentaje del P N B con la que tiene una fuerte correlación negativa. Sin embargo, un examen de los grá­ficos de gasto total en educación sobre los varios indicadores de deuda sugiere que la relación entre estas variables no es uniforme. La relación entre deuda y educación es positiva hasta que la deuda alcanza un cierto nivel, después del cual se hace negativa. El gráfico 122 de gastos educativos y deuda total ilustra esta observación.

Para niveles de deuda inferiores al 100% de las exportaciones la deuda tiene una asociación positiva con la educación, pero m á s allá de este nivel ella se hace negativa. Las series son demasiado cortas para hacer una prueba formal de este cambio de estructura, aunque la gráfica parece concluyente.

El gasto total de gobierno también muestra una asociación negativa con la deuda total c o m o porcentaje del P N B , aunque el impacto es mayor en el gasto total de gobierno que en el gasto educativo.

El gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno está negativa­mente relacionado con todos los indicadores de deuda (excepto con deuda total c o m o porcentaje del P N B ) .

130 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 22 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y GASTO PUBLICO EN COSTA RICA

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2(OLS) Pend. R2 (C-O) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN DPD%EXP 12 0,366 0,732 s DPD%PNB 12 0,358 0,745 s STD%EXP 12 0,334 0,717 s STD%PNB 12 0,323 0,748 s INT%EXP 12 0,301 0,762 s INT%PNB 12 0,309 0,764 s VARIABLE DEPENDIENTE: GOB80 GASTO CONSTANTE TOTAL D E GOBIERNO DPD%EXP 14 0,470 0,717 s DPD%PNB 14 0,550 0,672 s STD%EXP 14 0,736 0,571 s STD%PNB 14 0,617 0,633 s INT%EXP 14 0,548 0,661 s INT%PNB 14 0,499 0,682 s VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%GOB EDUCACIÓN C O M O % DEL GASTO DE GOBIERNO DPD%EXP 12 1,003 0,488 ? DPD%PNB 12 1,168 0,373 ? STD%EXP 12 0.922 0,530 s STD%PNB 12 1,130 0,403 ? INT%EXP 12 0,911 0,522 s INT%PNB 12 0,857 0,545 s VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%PNB EDUCACIÓN C O M O % DEL PNB DPD%EXP 12 0,917 0,488 s DPD%PNB 12 0,818 0,520 s STD%EXP 12 0,852 0,510 s STD%PNB 12 0,999 0,457 ? INT%EXP 12 1,012 0,452 ? INT%PNB 12 1,097 0,409 ? VARIABLE DEPENDIENTE: GOB%PNB GASTO PUBLICO C O M O % DEL PNB DPD%EXP 13 0,983 0,488 s DPD%PNB 13 1,089 0,427 ? STD%EXP 13 0,900 0,492 s STD%PNB 13 0,839 0,535 s INT%EXP 13 0,702 0,589 s INT%PNB 13 0,676 0,603 s

* : significativo al nivel de 0,05 ** : significativo también al nivel de 0,01

0,096 0,531* 0,051 0,003 0,019 0,001

0,009 0,347* 0,187 0,086 0,103 0,058

0,858** 0,003 0,587** 0,543 ** 0,426* 0,428 *

0,110 0,446* 0,039 0,003 0,006 0,008

0,358 * 0,038 0,641 ** 0.465 * 0,519** 0,421 *

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-0,08 -0,21 -0,08 -0,21

-0,01

0,03

0,13 0,29 0,13 0,29

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SHS CASOS 131

EDUC80 2600

2500

2400

2300

2200

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2000 -

1900

1800

1700

1600

1500 -

1400

1300

1200

1100 -

Gráfico 122. COSTARICA Gasto Total en Educación

Millones de Colones (precios de 1980) sobre Deuda Total como % de Exportaciones

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O 100 200 300

D e u d a Externa Total c o m o % d e Exportaciones

La educación c o m o porcentaje del P N B es independiente de la mayoría de los indicadores de deuda, excepto deuda total c o m o porcentaje del P N B , con la que tiene una asociación negativa significativa.

El gasto de gobierno como porcentaje del P N B está positivamente relacio­nado con la mayoría de los indicadores de endeudamiento (excepto a deuda total c o m o porcentaje del P N B ) .

Podemos concluir que, en Costa Rica, los aumentos en niveles de deudas están negativamente asociados con el gasto en educación como porcentaje del gasto de gobierno. L a asociación entre deuda y gasto total en educación no es uniforme: es positiva hasta que la deuda alcanza un cierto nivel, más allá del cual se hace negativa. En consecuencia, el R 2 no es un buen resumen de la aso­ciación entre ambas series.

132 DEUDA EXTERNA Ï FINANCIAMENTO DE LA EDUCACIÓN

Asociación entre la evolución del gasto educativo y otros sectores del gasto público

Los cuadros 23 y 24 proporcionan cifras anuales de gastos de gobierno por sec­tor y la evolución anual de la importancia del gasto educativo en relación a otros sectores del gasto de gobierno.

Las tasas del gasto porcentual en educación sobre el gasto porcentual en otros sectores disminuyen en relación a defensa, salud y vivienda (esto no quiere decir que se empleen m á s recursos en defensa, o en los otros sectores, pero sí que el porcentaje empleado en estos sectores no disminuye c o m o lo hace el utili­zado en educación, según se aprecia en el cuadro 23). Ninguna de las tasas del gasto porcentual en educación sobre el gasto en otros sectores aumenta. ¿Existe alguna asociación entre los niveles de endeudamiento y la importancia relativa del gasto en educación? El cuadro 25 resume esta asociación.

E n la mayoría de los casos, la tendencia del gasto en educación en relación al de otros sectores es independiente de los indicadores de endeudamiento. H a y seis excepciones: en cuatro de ellas la deuda (servicio y pago de intereses) está negativamente asociada con la tasa del gasto porcentual en educación sobre otro sector (defensa y servicios económicos), indicando que a medida que el servicio de la deuda y el pago de intereses aumentan, el pago en defensa y en servicios económicos se hace m á s importante que el gasto en educación. E n los dos casos restantes, el efecto de la deuda es aumentar la importancia de la educación (en relación a transporte).

Podemos concluir que, en general, en Costa Rica la deuda extema reduce la prioridad del gasto en educación en relación al gasto de gobierno en defensa y en servicios económicos.

E n resumen, el aumento en la deuda pública externa de Costa Rica está aso­ciado con reducciones en el gasto porcentual de gobierno en educación. La aso­ciación de la deuda con el total de gasto en educación no es uniforme; para la mayoría de los datos en la serie hay una asociación positiva entre estas dos variables, pero una ve/ que la deuda excede ciertos niveles la relación con el gasto educativo se hace negativa. Aumentos en los niveles de deuda son acom­pañados por reducciones en todos los sectores del gasto de gobierno, con excep­ción de defensa y servicios económicos.

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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 135

Cuadro 25 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL EN

EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES EN COSTA RICA

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2(OLS) Pend. R2 (C-O) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

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2,513 2,549 2,205 2,443 2,531 2,614

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,164 1,157 1,403 1,532 1,409 1,406

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB 1NT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,875 1.920 1,865 1,937 1,896 1,943

E D U C A C I Ó N S O B R E A G R I C U L T U R A -0,300 - 0,321 - 0,127 -0,244 - 0,286 - 0,329

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0,303 0,275 0,125 0,185 0,226 0,241

EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA 0,369 0,335 0,249 0,197 0,253 0,254

? ? n n n n

0,322 0,429* -0,149 0,419* -0,069 0,462* -0,169

0,329 0,286

E D U C A C I Ó N S O B R E SERVICIOS E C O N Ó M I C O S - 0,065 -0.125 -0,001 - 0,035

0,006 - 0,018

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0,089 0,032 0,193 0,192 0,354* -0,011 0,320

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ELECTRICIDAD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,941 1,871 1,832 1,899 1,868 1,910

- 0,257 - 0,252 -0,125 - 0,194 - 0,132 - 0.170

n n n n n n

0,192 0,260 0,082 0,141 0,064 0,098

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ADMINISTRACIÓN GENERAL DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

6 6 6 6 6 6

1.386 1,446 1.442 1.003 1.238 1.136

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1.269 1,124 1,028 1.040 0.960 0.933

0,119 0.056 0,137 0.368 0,245 0.297

? n n ? ? ?

0,000 0,690

EDUCACIÓN SOBRE SALUD 0,293 0,409 0,417 0,408 0,469 0,484

? ? ? ? s s

0,447

0,740 0,611 0,642

0,305 0.139 0.115 0,085 0,019 0,014

136 DEUDA EXTERNA r rmAsciAMiemv OB LA EDUCACIÓN

Cuadro 25 (Conclusión)

INDEPEN. n D W

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

1,500 1,491 1,510 1,543 1,490 1,497

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

9 9 9 9 9 9

0,817 0,782 0,866 0,815 0,842 0,816

Autoc. Aut R 2 ( O L S ) Pend. R 2 (C-O) Pend.

E D U C A C I Ó N S O B R E VIVIENDA 0,249 0,253 0,245 0,226 0,254 0,250

n n n n n n

0,191 0,186 0,129 0,153 0,117 0,130

EDUCACIÓN SOBRE MINERIA Y MANUFACTURA 0,377 0,403 0,335 0,368 0,354 0,373

s s ? s ? s

0,347 0,391 0,192 0,140 0,380 0,390

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE CAMINOS DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

2,375 2,400 2,110 2,141 1,972 2,038

- 0,349 - 0,410 - 0,137 - 0,157 - 0,063 - 0,094

n n n n n n

0,001 0,018 0,178 0,114 0,233 0,174

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SEGURIDAD SOCIAL DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

0,689 0,651 0,684 0,638 0,605 0,584

0,584 0,627 0,570 0,625 0.655 0,672

s s s s s s

0,123 0,250 0,001 0,037 0,048 0,098

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE TRANSPORTE DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12 12

2,303 2,609 1,573 2,046 1,962 2,185

- 0,197 - 0,351

0,156 - 0,070 - 0,033 - 0,149

n n n n n n

0,523** 0,086 0,596** 0,172 0,100 0,213 0,201 0,256

* : significativo al nivel de 0,05. ** : significativo también al nivel de 0,01.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 137

EL SALVADOR

Evolución de la deuda en la economía salvadoreña

Los gráficos 123 al 128 presentan las tendencias de los distintos indicadores de niveles de endeudamiento en El Salvador entre 1970 y 1985. La deuda total, tanto c o m o porcentaje de las exportaciones y también c o m o porcentaje del P N B , aumenta súbitamente en 1980. C o m o porcentaje de las exportaciones, la deuda total aumenta de un nivel relativamente estable de 30% en los años setenta a 148% en 1983. C o m o porcentaje del P N B crece de un nivel de 10% en los setenta a 37% en 1983.

Se observa un patrón semejante para los indicadores de servicio de la deuda y pago de intereses. El servicio de la deuda como porcentaje de las exportacio­nes se incrementó de 3,6% en 1970 a 9% en 1975, luego disminuye a 2,5% en 1979 seguido de un súbito aumento en los años siguientes, hasta alcanzar 20,3% en 1984. C o m o porcentaje del P N B , el servicio de la deuda se mantiene por debajo de 3% antes de 1980 y alcanza 5,3% en 1985.

El pago de intereses c o m o porcentaje de las exportaciones creció cuatro veces entre 1980 y 1984, y como porcentaje del P N B se multiplicó por dos durante el mismo período.

En resumen, la deuda pública externa de El Salvador aumentó bruscamente en los años ochenta. N o sólo es la magnitud del cambio grande, sino la tasa de crecimiento del cambio (especialmante después de 1980) es también dramá­tica.

Podríamos esperar que ese cambio rápido en los niveles de endeudamiento externo de El Salvador influenciara la estructura del gasto público. Ese es el tópico de las siguiente secciones.

Gasto educativo

En 1978 comienza un decremento brusco en el gasto total en educación. Hasta 1977 el gasto total en educación iba en aumento, de 183 millones de colones en 1970 (a precios constantes de 1980) a 322 millones en 1977. Al siguiente año las cifras comienzan a disminuir, alcanzando 195 millones de colones en 1985 (gráfico 129).

El mismo ritmo de disminución no se observa en el gasto total del gobierno central (gráfico 130) aunque la tendencia ascendente entre 1970 y 1980 cambia,

138 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

disminuyendo de 1.531 millones de colones en 1980 a 1.175 millones en 1983. La diferencia entre los niveles de disminución de los gastos del gobierno central y los gastos totales en educación sugieren un cambio en las propiedades del gobierno. Las reducciones en educación como porcentaje del cambio de gobier­no aumentaron en dos puntos: en 1974 y, en menor medida, 1980 (los años en los que el pago de intereses c o m o porcentaje del P N B y el servicio total de la deuda como porcentaje del P N B también crecieron). La educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno disminuyó de 26,57% en 1974 a 14,47% en 1985 (graneo 131).

Se observa un patrón similar de aceleración de las reducciones en el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B (gráfico 132). Sin embargo, hay grandes incrementos entre estos dos puntos críticos que compensan por las reducciones, de manera que en 1985 educación representa aproximadamente el mismo por­centaje del P N B (2,83%) que en 1970 (2,6%).

Es interesante observar una tendencia ascendente consistente en el gasto total de gobierno c o m o porcentaje del P N B (con algunas reducciones menores), lo que soporta la noción de que la tendencia del gasto educativo es relativamente independiente de la tendencia de gasto de gobierno (gráfico 133).

¿Hay alguna diferencia en las tendencias del gasto en educación básica y secundaria y en educación universitaria? Los gráficos 134 y 135 sugieren que no hay una diferencia en la estructura del cambio, dado que el patrón de ambas series es similar, con bruscos declines hasta los ochenta. Sin embargo, el im­pacto parece haber sido proporcionadamente mayor para gasto en educación universitaria, lo que resulla en una tasa ascendente del gasto por alumno en edu­cación básica al destinado por alumno en educación universitaria (gráfico 136).

E n resumen, parecería que la prioridad de educación c o m o un área de gasto público ha cambiado en El Salvador en el transcurso del período aquí analizado. Cambios bruscos parecen coincidir con modificaciones en el nivel y tasa de cre­cimiento de la deuda pública, especialmente del servicio de la deuda y del pago de intereses. La siguiente sección examina esa asociación.

Asociación entre la deuda y el gasto educativo

El cuadro 26 resume la asociación entre los seis indicadores de deudas y los ocho indicadores de gasto en El Salvador. N o encontramos patrones curvilíneos en las gráficas de las relaciones resumidas en la tabla.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SHS CASOS 139

Gráfico 123. EL SALVADOR Deuda Externa Total como % de Exportaciones

Gráfico 124. EL S A L V A D O R Deuda Externa Total como % del PNB

Alto Afto

Gráfico 125. EL SALVADOR Servicio de la Deuda como % de Exportaciones

Gráfico 126. EL SALVADOR Servicio de la Deudal como % del PNB

STOSÍEX

22 -

20" 1« -

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12 -

10 -

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3

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Arto AHo

Gráfico 127. EL SALVADOR Pago de Intereses como % de Exportaciones

Gráfico 128. EL SALVADOR Pago de Intereses como % del PNB

6-

5

4

3

2

INTXPME

1.1 -

1»-

1.4

1.2

1.0-

0.6

o.e 0.4

0 . 2 -

0.0

Ano Afto

140 DEUDA EXTERNA r FIUAUCIAUIEHTO DE LA EDUCACIÓN

Gráfico 129. EL S A L V A D O R Gasto Total en Educación

Millones de Colones (precios de 1980)

EDUC80

330 320 -310 -300 290 2S0 270 260 250 240 230 220 210 : 200 190 íeo

1975 1900

Ano

^1

1965

Gráfico 130. EL S A L V A D O R Gasto Total de Gobierno

Millones de Colones (precios de 1980)

G0B80 1600

1300 -

1400 -

1300

1200 -

1100 -

1000 -

900

800

T^

Ano

Gráfico 131. EL S A L V A D O R Educación como % Gasto Público

Gráfico 132. EL S A L V A D O R Educaciónl como % del P N B

EDUXRJ^. 3* -. 3.3 -3.2 -3.1 : 3.0 -2.9 : 2.6 -2.7 : 2.6 -2.5 : 2.4 : 2.3 -2.2 : 2.1 -2.0 -

Aflo

' I ' ' 1975

Gráfico 133. EL S A L V A D O R Gasto de Gobierno como % del PNB

GOBXPNB

20

19

IS

17

16

15

14

13

12

11 -

Gráfico 134. EL S A L V A D O R Gasto en Educación Básica y Secundaria

Millones de Colones (precios de 1980) BASICA80

250 240 230 220 210 200 190 180 -170 160 150 140 130 120

1975 1980

Ano Ano

ANÁLISIS DF.I. IMPACTO DI; LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 141

Gráfico 135. EL S A L V A D O R Gasto en Educación Universitaria

Millones de Colones (precios de 1980) UNIVERSO

S O ­

B O -

7 0 -

6 0 "

SO -

4 0 -

30 -

Gráfico 136. EL S A L V A D O R Tasa de Gasto por Alumno en Educación Básica

sobre Gasto por Alumno Universitario BPA UPA

0.34

0.49

0.44

0.39

0.34

0.29

0.24

0.19 -

0.14

0.09

Alto 197S 1980

Ano

Podemos observar una relación negativa significativa entre la mayoría de los indicadores de endeudamiento y el gasto total en educación. El impacto del pago de intereses es especialmente significativo: por cada aumento de 1 por ciento en la cancelación de intereses c o m o porcentaje de las exportaciones, el gasto total en educación disminuye 15 millones de colones, y por cada aumento de 1 por ciento en el pago de intereses c o m o porcentaje del P N B , el gasto en edu­cación disminuye 55 millones de colones.

H a y también asociaciones negativas significativas entre algunas medidas de endeudamiento y el gasto total de gobierno.

Hay asociaciones negativas significativas entre indicadores de deuda y el gas­to en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno. Pero no hay impacto de la deuda en el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B .

El impacto negativo de la deuda es más fuerte en los gastos para educación universitaria, según indican las asociaciones negativas más significativas entre varios indicadores de deuda y el gasto universitario frente al gasto en educación básica.

Podemos concluir que, en El Salvador, la deuda pública externa ha tenido un impacto negativo en el total del gasto educativo y en el gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno. Este impacto es mayor para el gasto univer­sitario, lo que resulta en una reducción del nivel de gasto por alumno universi­tario en relación al de escuela básica y secundaria.

142 DEUDA EXTEIOIA Y PIKAHCIAUIEIfW DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 26 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y GASTO PUBLICO EN EL SALVADOR

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R2(OLS) Pend. R2(C-0) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUC80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN

DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0.409

0,382

0,510

0.458

0,431

0,386

0,622

0,647

0,582

0,630

0,629

0,663

VARIABLE DEPENDIENTE: GOB80

s s s s s s

GASTO CONSTANTE TOTAL DE GOBIERNO DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0,258

0,292

0,222

0,270

0,269

0,317

0,771

0,763

0,776

0,765

0,767

0,755

s s s s s s

VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%GOB EDUCACIÓN COMO % DEL GASTO DE GOBI DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0,980

1,114

0,786

0,828

1,090

1,430

0,510

0,439

0,604

0,578

0,447

0,276

s ? s s ? n 0

VARIABLE DEPENDIENTE: EDU%PNB EDUCACIÓN COMO % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

1,067

1,007

1,062

1,026

1,054

0,997

0,327

0,356

0,328

0,341

0,334

0,359

s s s s s s

0,781** -5,656

0,569**

0,563 **

0,343 *

0,246

0,440**

0,424**

0,474**

0,366*

0,375 *

0,264

0,232

0,172

0,343 *

0,539**

0,026

0,030

0,381 *

-0,91

-3,95

-4,23

-15,25

- 66,91

-4,30

-16,54

17,77

-0,05

-0,25

-1,03

0,028

0,082

0,069

0,123

0,123

0,141

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 143

Cuadro 26 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O) Pend.

V A R I A B L E DEPENDIENTE: G O B % P N B

GASTO PUBLICO COMO % DEL PNB DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0,627

0,833

0,512

0,592

0,685

1,005

0,621

0,533

0,701

0,671

0,587

0,459

s s s s s s

VARIABLE DEPENDIENTE: BASICA80 GASTO CONSTANTE EN EDUCACIÓN BÁSICA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0,476

0,473

0,495

0,488

0,484

0,486

VARIABLE DEPENDIENTE:

0,676

0,678

0,659

0,667

0,674

0,673

s s s s s s

U N I V E R 8 0

GASTO CONSTANTE EN UNIVERSIDADES DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

13 14 13 14 13 14

0,483

0,449

0,719

0,625

0,552

0,485

0,565

0,581

0,540

0,610

0,577

0,622

VARIABLE DEPENDIENTE: BPA-UPA

s s s s s s

PROPORCIÓN GASTO POR ALUMNO B ASICA/UNTV. DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP EMT%PNB

7 7 7 7 7 7

3,250

2,875

1,656

1,083

2,997

2,714

-0,617

- 0,501

- 0,012

0,316

- 0,356

-0,100

n n n n n n

0,969**

0,965**

0,569

0,310

0,888**

0,858**

0,004

0,017

0,082

0,324

0,007

0,000

0,164

0,177

0,034

0,087

0,230

0,266 *

0,103

0,082

0,149

0,159

0,766**

0,740**

0,039

0,003

0,534**

0,482**

-2 ,60

-0,48

-2,01

-8 ,02

- 33,42

* : significativo al nivel de 0,05.

** : significativo también al nivel de 0,01.

144 DEUDA EXTERNA J FINANCIANIE/OO DE LA EDUCACIÓN

Asociación entre la evolución del gasto educativo y otros sectores del gasto público

Los cuadros 27 y 28 muestran cifras anuales de gasto de gobierno por sector y las tendencias anuales en la importancia del gasto educativo relativo al gasto en otros sectores.

Las tasas de educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en relación a otros sectores cambian sustancialmente en algunos casos (electricidad, admi­nistración general, vivienda). ¿Hay alguna relación entre esos cambios y los ni­veles de endeudamiento?. El cuadro 29 resume esa asociación.

E n la mayoría de los casos la tendencia de la tasa del gasto educativo sobre otros sectores se relaciona con algunos indicadores de endeudamiento. Los secto­res en relación a los cuales aumenta la deuda son: electricidad, administración general, vivienda, carreteras y transporte. L a prioridad de la educación dismi­nuye sólo en relación a minería y manufactura y caminos a medida que la deuda se incrementa. Dado que nuestros datos no dan cuenta del 100% del gasto de gobierno, podemos asumir que las reducciones en educación c o m o porcentaje de gobierno a medida que la deuda aumenta, son en parte debidas al aumento de sectores no incluidos en el cuadro 27 (seguridad social es un sector impor­tante para el que no disponemos de datos).

Podemos concluir que, en general, la deuda pública extema en El Salvador parece influenciar la prioridad de la educación en relación a otros sectores del gasto público. Entre los sectores para los que tenemos datos, sólo minería y m a n u ­factura y caminos aumentan su importancia en relación a la educación, a medida que la deuda aumenta. Aunque no tenemos datos para el gasto en seguridad social, podríamos suponer que esta es una de las áreas cuya prioridad crece a costa de la educación a medida que la deuda se incrementa.

E n resumen, los aumentos en la deuda pública externa de El Salvador se asocian con reducciones del gasto total en educación así c o m o el que se incurre en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno.

N o se observa un impacto en educación c o m o porcentaje del P N B . El im­pacto es mayor en el gasto en educación universitaria, aunque todos los niveles sufren reducciones. N o tenemos datos para establecer cuales áreas del gasto de gobierno aumentan en relación a la educación a medida que los niveles de en­deudamiento crecen, pero parecería que son aquellos sectores no incluidos en el cuadro 27. Posiblemente seguridad social sea uno de ellos.

AN

ÁLISIS DEL IM

PACTO DE LA D

EUD

A EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASO

S 145

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DEUDA EXTERNA Y FINAH

CIAMIEH

TO DE LA EDUCACIÓN

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ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTEHNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 147

Cuadro 29 ASOCIACIÓN ENTRE DEUDA Y LA TASA DE GASTO PORCENTUAL EN EDUCACIÓN SOBRE EL GASTO PORCENTUAL EN OTROS SECTORES

EN EL SALVADOR

LNDEPEN. n D W

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

1,489 1,497

1,462

1,450 1,487 1,493

Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend. R 2 (C-O) Pend.

E D U C A C I Ó N S O B R E A G R I C U L T U R A

0,248 0,197

0,257

0,219 0,245 0,196

n n n n n n

0,167

0,095 0,164

0,086 0,180

0,119 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE DEFENSA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0,693 0,857 0,470 0,486

0,733

0,985

0,607 0,538 0,735 0,738

0,580

0,483

s s s s s s

0,033 0,027 0,000 0,001

0,058

0,060 VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SERVICIOS ECONÓMICOS DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0,280 0,338

0,304 0,348 0,294

0,339

0,755 0,700

0,752 0,717 0,740

0,691

s s s s s s

0,004 0,004

0,033

0,043 0,008 0,010

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ELECTRICIDAD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

1,727

2,019 1,195

1,352 1,607

1,901

- 0,035

- 0,105

0.352 0,275

0,069 - 0,038

n n ? ? n n

0,751**

0,797**

0,621 ** 0,687**

0,72 3,43

13,64 63,70

0,091 0,321 * 17,63

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE ADMINISTRACIÓN GENERAL DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

7 8 7 8 7 8

2,496

2,519 3,142 3,328 2,896

2,876

- 0,393 -0,287

- 0,636

- 0,678 - 0,542 - 0,465

n n ?

s ? ?

0,361

0,459 0,823 ** 0,796

0,899** 0,408 0,736 ** 0,221

0,772** 1,298

148 DBUDA exrsmu r FMANCUMŒMO DE U EDUCACIÓN

Cuadro 29 (Conclusión)

INDEPEN. n D W Autoc. Aut. R 2 (OLS) Pend.

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE SALUD DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

1,312

1,409

1,271

1,344

1,303

1,385

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

0,625

0,649

0,630

0,672

0,626

0,654

0,293

0,211

0,316

0,286

0,299

0,207

? n ? ? ? n

0,04

0,071

E D U C A C I Ó N S O B R E VIVIENDA

0,286

0,280

0,290

0,275

0,291

0,285

s s s s s s

R 2 (C-O)

0,159

0,046

0,004

0,227

0,542**

0,588 **

0,336*

0,408 *

0,402*

0,421 **

Pend.

0,050

0,379

0,296

2,137

0,873

6,412

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE MINERIA Y MANUFACTURA DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

10 11 10 11 10 11

1,411

1,349

1,214

1,078

1,347

1,267

0,091

0,067

0,130

0,188

0,100

0,131

n n ? ? n 9

0,577*

0,414*

0,568*

-2,98

-9,97

- 62,52

VARIABLE DEPENDIENTE: EDUCACIÓN SOBRE CAMINOS DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

1,505

1,534

1,468

1,467

1,597

1,693

VARIABLE DEPENDIENTE: DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB LNT%EXP INT%PNB

15 16 15 16 15 16

1,116

1,026

1,049

0,998

1,065

0,987

0,246

0,224

0,266

0,250

0,195

0,143

n n n n n n

0,174

0,226

0,063

0,085

0,187

0,259* -6,89

0,447*

0,096

0,232

E D U C A C I Ó N S O B R E T R A N S P O R T E

0,334

0,336

0,377

0,361

0,366

0,352

? s s s s s

0,213

0,324*

0,148

0,219

0,191

0,241

-15,39

0,547

* : significativo al nivel de 0,05.

** : significativo también al nivel de 0,01.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SED CASOS 149

R E S U M E N D E L ANÁLISIS D E L O S SEIS C A S O S

Se observaron aumentos bruscos en los niveles de deuda externa en los seis paí­ses examinados entre 1970 y 1985. También se registraron variaciones en los distintos indicadores de gasto educativo. E n cinco de los seis países (Bolivia, Brasil, Chile, Costa Rica y El Salvador) estos aumentos en deuda y las varia­ciones en finanzas educativas están relacionados negativamente.

Este resumen cubrirá el impacto de la deuda pública extema de Latinoamérica en:

Educación como una prioridad del gasto de gobierno

H a y una relación estadísticamente significativa entre al menos uno de los in­dicadores de endeudamiento y la educación c o m o porcentaje del gasto de go­bierno en cinco de los seis países. E n la mayoría de ellos (con excepción de Bolivia), esta relación es relativamente uniforme; en Bolivia, sin embargo, está fuertemente influenciada por puntos extremos en la serie correspondiente a altos valores de endeudamiento con valores bajos de educación c o m o porcentaje del gasto educativo. El cuadro 30 sintetiza las asociaciones significativas entre deuda y educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno.

E n todos estos países, la deuda extema total ( D P D ) es un predictor común significativamente asociado al gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de go­bierno. El pago de intereses también está negativamente asociado con educa­ción c o m o porcentaje del gasto de gobierno en cuatro de los países. E n general, el impacto negativo del pago de intereses en el gasto educativo parece mayor que el impacto negativo de la deuda total (según indica la magnitud de la pendien­te). El caso extremo es El Salvador, en el que cada aumento de 1 por ciento en pago de intereses c o m o porcentaje del P N B resulta en una disminución de 5,65% en gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno.

Es difícil identificar sectores comunes de gasto de gobierno cuya prioridad, frente al gasto educativo, aumente a medida que la deuda crece. Parte de la dificultad está en que no tenemos datos que den cuenta del 100% del gasto de gobierno en todos los países. Entre los sectores cuya importancia en relación a la educación aumenta, se encuentran: agricultura (Brasil), servicios económicos (Brasil, Costa Rica), administración general (Brasil), salud (Brasil), minería (Bra­sil), seguridad social (Brasil), electricidad (Chile), y defensa (Costa Rica).

E n los países en los que disponemos de cifras de gasto de la mayor parte del gasto público (Brasil, Chile y Costa Rica) parecería que hay m á s sectores

150 DEUDA EXTERNA r FINAHCIAMIENTO OB LA EDUCACIÓN

Cuadro 30

ASOCIACIONES SIGNIFICATIVAS ENTRE DEUDA Y GASTO EDUCATIVO C O M O PORCENTAJE DEL GASTO PUBLICO

VARIABLE

INDEPEND.

BOLIVIA DPD%PNB INT%EXP INT%PNB

BRASIL DPD%EXP DPD%PNB STD%EXP STD%PNB INT%EXP INT%PNB

CHILE DPD%EXP

AUTOCORRELACION

n D W Autoc. Aut.

13 13 13

15 15 15 15 15 15

14

COSTA RICA DPD%EXP STD%EXP

STD%PNB INT%EXP INT%PNB

12 12 12 12 12

EL SALVADOR

DPD%EXP DPD%PNB INT%EXP INT%PNB

15 16 15 16

2,439 1,930 2,067

1,615

0,812 1,455

1,654

1,653 1,106

1,211

1,003

0,922 1,130

0,911 0,857

0,980 1,114

1,090 1,430

-0,344 - 0,075 -0,151

0,175

0,569 0,103 0,161

0,087 0,447

0,244

0,488 0,530

0,403

0,522 0,545

0,510

0,439 0,447

0,276

n n n

n s n n n s

?

? s ? s s

s 7 ? n

R 2 (OLS)

0,412* 0,315*

0,392*

0,681 **

0,567**

0,794 **

0,698 **

0,781 **

A S O C I A C I Ó N

Pend.

-0,119 - 0,457 - 1,397

- 0,027

-0,109 -1,121 - 0,177

- 5,656

R 2 (C-O)

0,289*

0,527**

0,531**

0,858**

0,578**

0,543** 0,426* 0,428*

0,343*

0,539** 0,381*

Pend.

-0 ,10

-1,42

- 0,012

-0 ,04 -0 ,08

-0,21

-0,08 -0,21

- 0,050

- 0,258 -1,030

* : significativo al nivel de 0,05 ** : significativo también al nivel de 0,01.

ANÁLISIS DEL IMPACTO DE LA DEUDA EXTERNA EN LA EDUCACIÓN EN SEIS CASOS 151

en relación a los cuales el gasto en educación disminuye en importancia que aquellos en los que el impacto de la deuda en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno es mayor (es decir, donde hay m á s indicadores de deuda con una asociación significativa con el gasto educativo y en los que las pendientes son mayores):

Brasil Chile Costa Rica

Agricultura Electricidad Defensa Servicios Económicos Seguridad Social Servicios Económicos Administración General Salud Manufactura Seguridad Social

Impacto de la deuda en el gasto total en educación

E n los cinco países en los que la deuda está negativamente asociada con el gas­to en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno, su impacto es también negativo en el gasto total en educación aunque el patrón de esta asociación varía. En algunos casos es uniforme durante el transcurso de toda la serie (Chile y El Salvador) pero en otros (Bolivia, Brasil y Costa Rica) existe un nivel críti­co que separa dos asociaciones diferentes entre deuda y gasto total en educa­ción. Por debajo de ese nivel la asociación es positiva y sobre él la misma desa­parece (Brasil) o se hace negativa (Bolivia, Costa Rica).

Impacto de la deuda en el gasto educativo como porcentaje del PNB

En tres de los países (Brasil, Chile y Costa Rica) hay al menos una asociación negativa entre un indicador de deuda y el gasto en educación c o m o porcentaje del P N B . Además , Bolivia muestra el mismo efecto de un nivel crítico discu­tido antes. Esta asociación negativa contrasta con la evidencia de una asocia­ción positiva entre nivel de endeudamiento y el gasto público c o m o porcentaje del P N B en Bolivia, Brasil y Costa Rica.

152 DEUDA EXTERNA Y FÍNANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Impacto de la deuda en la prioridad entre distintos niveles educativos

E n tres de los países (Bolivia, Brasil y Chile) el impacto de la deuda y el gasto educativo es el m i s m o a nivel básico y universitario, según sugieren: el número de indicadores de deuda con asociaciones negativas significativas con el gasto a nivel básico y universitario, y la semejanza de las pendientes de las regresiones para los niveles básico y universitario. Sólo en El Salvador podría decirse que el impacto es mayor en las universidades que en educación básica.

VI. Discusión

El propósito de este capítulo es poner los hallazgos presentados en los capítu­los analíticos en perspectiva y profundizar el análisis de c ó m o los altos niveles de endeudamiento se traducen en reducciones del gasto educativo.

LOS HALLAZGOS DE ESTE ESTUDIO

¿Cuáles son las respuestas a las preguntas con las que iniciamos este trabajo?. E n general, las reducciones en el gasto educativo observadas en años recientes en América Latina están sistemáticamente relacionadas con los aumentos de los niveles de deuda pública externa en relación a las exportaciones y al P N B .

Observamos en el análisis global de los 18 países que, a medida que los niveles de la deuda aumentan, educación disminuye c o m o porcentaje del gasto de gobierno en la mayoría de los países para los que teníamos series completas.

154 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

H a y dos variaciones sobre este patrón: en algunos países el gasto en educación disminuye en términos reales y en otros crece a una tasa menor que el gasto total de gobierno.

Observamos la existencia de niveles críticos de endeudamiento en algunos países que diferencian un cambio en la estructura de la relación entre deuda y educación: por debajo de esos niveles la asociación entre ambas variables es positiva y pasados esos niveles de endeudamiento la asociación se desvanece o se hace negativa.

U n análisis detallado de seis países de la región confirmó que los aumentos en niveles de endeudamientos están asociados con reducciones en el gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno en cinco de los casos estu­diados.

El análisis de los sectores del gasto público que ganan en importancia a m e ­dida que la educación disminuye es difícil en el caso de Bolivia y El Salvador, dado que nuestros datos no cubren el 100% del gasto de gobierno. En los países restantes no se observó un patrón uniforme en los sectores que ganan en impor­tancia, a saber:

Brasil Chile Costa Rica

Agricultura Electricidad Defensa Servicios Económicos Seguridad Social Servicios Económicos Administración General Salud Manufactura Seguridad Social.

Observamos un efecto negativo en el gasto total en educación en los cinco países en los que se observó un impacto negativo de la deuda en el gasto por­centual en educación, destacándose dos patrones: el primero es una relación ne­gativa relativamente uniforme entre deuda y gasto educativo en Chile y El Sal­vador, y el segundo se observa en Bolivia, Brasil y Costa Rica en donde existen niveles críticos de endeudamiento; por debajo de estos niveles críticos, la rela­ción entre deuda y gasto educativo es positiva y por encima de ellos se hace negativa o desaparece. E n estos países, la deuda tiene un impacto negativo en el gasto educativo sólo después de alcanzar niveles m u y altos.

L a evidencia en relación al impacto de la deuda en el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B es mixta. N o se encontró asociación en los casos de Argentina o El Salvador, mientras que se obtuvo una asociación negativa entre algunos indicadores de endeudamiento y el gasto educativo c o m o porcentaje del P N B

DISCUSIÓN 155

en Brasil, Chile y Costa Rica. Bolivia presenta el mismo patrón de niveles críti­cos discutidos anteriormente.

E n la mayoría de los países, la influencia de la deuda parece ser la misma para el gasto en educación básica c o m o para el de universitaria en el período cubierto por nuestras series. La excepción es El Salvador donde se observa una mayor influencia de la deuda en el gasto universitario que en el gasto en educación básica. Esto sugiere que las reducciones consistentes en este sector están mejor explicadas en función de variables políticas que por ajuste relacionado a la deuda. Discutiremos este punto más adelante.

En el resto de este capítulo, analizaremos los mecanismos del proceso de ajuste en cada uno de los seis países estudiados, en el contexto de desarrollos económicos y políticos que pueden haber influenciado el espacio de políticas públicas en el que se toman las decisiones sobre política educativa.

D I S C U S I Ó N D E L O S SEIS C A S O S

Argentina

El caso Argentina ilustra que el impacto de la deuda pública externa en edu­cación está altamente influenciado por las opciones de política del gobierno; tam­bién ilustra que el impacto de la deuda en educación no es automático.

El análisis estadístico de la asociación de tendencias de los niveles de en­deudamiento y de gasto público en educación en el capítulo anterior sugiere que no hay una relación uniforme entre las series en Argentina. Esta falta de relación uniforme, sin embargo, no debe interpretarse c o m o que el nivel del gasto educa­tivo se mantuvo estable mientras los de endeudamiento aumentaron hasta llegar a ser uno de los m á s altos de Latinoamérica. D e hecho, según se observa en el gráfico 63 el gasto educativo c o m o porcentaje del gasto total del gobierno central sufrió cortes en seis ocasiones entre 1970 y 1984; también creció en siete oportunidades en este período. Los incrementos y disminuciones reflejan más variaciones en la respuesta del gobierno a los aumentos en niveles de endeuda­miento que a las variaciones en los niveles de endeudamiento mismos, los cuales se mantuvieron altos pero estables entre 1970 y 1980, aumentando súbitamente después de esto; debemos notar también que los cambios frecuentes de gobierno y los distintos climas políticos experimentados por Argentina en este período, que variaron de altos niveles de movilización popular e incluso violencia, a pe-

156 DEUDA EXTERNA I FINANCIAUIENTO DE LA EDUCACIÓN

nodos de fuerte represión gubernamental, son un contexto necesario para inter­pretar las discontinuidades en las políticas de gobierno (Snow 1985).

U n a ilustración de este punto -que el impacto de la deuda externa en el gasto educativo es menos que automático- está dada en el hecho de que la educación se hizo no menos, sino más importante durante 1983 y 1984. Esto ocurrió en medio de una crisis económica que llevó al gobierno argentino a firmar varios acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI), comprometiéndose a re­ducir el gasto público. Sin embargo, el gobierno escogió proteger el gasto edu­cativo de las políticas de ajuste; en 1983, el gasto educativo aumentó de 6,25% a 7,64% del gasto de gobierno y de nuevo en 1984 creció de 7,64% a 9,51%. Mientras que los incrementos de 1983 ocurrieron cuando los gastos totales de gobierno también crecian, los aumentos de 1984 ocurrieron a pesar de reduccio­nes en el gasto total de gobierno. E n ambos casos el total absoluto del gasto creció sobre niveles previos. Es importante destacar que estos cambios de 1984 ocurrieron durante la administración del primer presidente electo democrática­mente en los últimos 10 años17. Este gobierno democrático escogió enfocar las reducciones del gasto público en defensa, mientras aumentaba el gasto porcentual en sectores sociales c o m o salud, vivienda y educación (IDB 1985, 193).

Sin embargo, estos cambios positivos para la educación que ilustran c ó m o un gobierno puede proteger este sector del proceso de ajuste, ocurrieron luego de que los esfuerzos en años anteriores habían resultado en reducciones en el gasto educativo. El nuevo gobierno militar en 1981 implemento políticas para reducir la magnitud del sector público c o m o parte de sus políticas de ajuste (IDB 1982, 185). La educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno disminuyó de 8,85% en 1980 a 7,31% en 1981, y más aún a 6,25% en 1982.

Otro programa de ajuste, implcmentado después de que los militares derro­caron al gobierno Peronista en 1976, resultó en fuertes reducciones en el gasto educativo, que se redujo de 10,71% en 1975 a 7,46% en 1976.

La noción de que otros factores, además de los niveles de endeudamiento, explican los cambios en la prioridad del sector educativo está apoyada por las modificaciones observadas en la prioridad del gasto educativo en relación a otros sectores del gasto público. El cuadro 8 muestra cómo esta prioridad cambió con el tiempo; esos cambios, sin embargo, son independientes de los niveles de endeudamiento. Esto no significa que los niveles de endeudamiento pueden cre­cer indefinidamente sin afectar el gasto educativo. La necesidad de ajustar la balanza de pagos y el déficit fiscal (reconocidos por los distintos gobiernos ar­gentinos desde 1970) aumentan la probabilidad de que haya que reducir el gasto

" Raúl Alfonsín, candidato del partido Radical, ganó las elecciones el 30 de octubre de 1983.

DISCUSIÓN 157

de gobierno, pero deja abierta la opción de cuál área debe reducirse. L a orien­tación de política del gobierno determina si la educación es una de las áreas a ser reducidas, pero la pregunta es ¿qué determina la orientación de política del gobierno? H e m o s sugerido que la orientación democrática del gobierno elec­to en 1982 puede haber estado relacionada con la protección al sector educa­tivo y otros ejemplos apoyan esta hipótesis.

Cuando el gobierno militar de 1981 diseñó las políticas para reducir el gasto público, uno de los sectores afectados fue el sector educativo, c o m o se discutió anteriormente. Una selección de prioridades similar ocurrió cuando el gobierno militar de 1976 redujo el déficit fiscal c o m o una medida de ajuste (IDB 1977, 141). El gasto de gobierno se redujo de 28% del P N B en 1975 a 19,14% del P N B en 1976. Sin embargo, no todos los sectores sufrieron la crisis fiscal de la misma manera. Mientras el gasto porcentual en educación se reducía de 10,71% en 1975 a 7,46% en 1976, el gasto de defensa aumentó de 7,1% a 11,2% en el mi smo período.

E n 1975 el gasto educativo como porcentaje del gasto de gobierno represen­taba 150% del gasto de defensa c o m o porcentaje del gasto de gobierno; al año siguiente, cuando los militares tomaron el gobierno, el gasto educativo pasó a representar 67% del gasto de defensa. El gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno representaba 57% del gasto de defensa en 1982, aumen­tando a 84% en 1983 y a 108% en 1984, luego de la elección del gobierno democrático en octubre de 1983. Estas variaciones sin duda responden también a otros factores, tales c o m o amenazas a la soberanía nacional. El gasto educa­tivo que representaba 64% del gasto de defensa en 1981 disminuyó a 57% en 1982, el año de la guerra de Las Malvinas. Pero ni siquiera el tipo de régimen de gobierno o las guerras explican las discontinuidades en la orientación de polí­tica en relación al gasto educativo, el cual aumentó y disminuyó en distintos momentos durante el mi smo gobierno.

E n resumen, el caso argentino ilustra que el papel de la educación c o m o prioridad del gasto de gobierno puede ser independiente de la deuda pública ex­tema, significando la ausencia de una asociación consistente entre ambas variables. Otros factores, tales c o m o la orientación de política del gobierno, tienen un m a ­yor papel explicando las severas reducciones presupuestarias en educación en momentos en que otros sectores aumentan (p. ej. defensa) o explicando la protec­ción al sector educativo de proceso de ajuste implementado para obtener el "sello de aprobación" del F M I . La inestabilidad política en la Argentina puede explicar los cambios drásticos en la orientación de políticas del gobierno.

" N o es sorprendente que haya habido relativamente poca continuidad de

158 DEUDA EXTERNA r PIKAUCUUIENJO DE LA EDUCACIÓN

política pública en Argentina, especialmente durante los últimos 60 años. Esto se debe en gran parte a que los principales asuntos políticos han sido definidos por la administración en el gobierno" (Snow 1985, 155).

Estos cambios en el gobierno han distorsionado cualquier relación consistente que pudiera haber existido entre las tendencias en educación y los niveles de endeudamiento.

El siguiente cuadro provee información sobre el impacto del proceso de ajuste que comenzó en 1980 en la distribución del gasto educativo.

Cuadro 31 IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN

DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL EN ARGENTINA

(Porcentajes)

Aflo

Educación Básica Universidades

Capital del total

Capital Educ. Básica Capital Universidad

Fuente: Governmeni Finance

1980

60,5 33,4

4,8

3,8 5,0

Statistics Yearbook,

1981

58,8 35,1

F M I , 1986.

1982

1,08 34,8

6,8

2,6 6,8

1983

58,7 33,2

9,8

10,8 8,4

1984

60,6 33,9

5,4

5,5 4,3

El sector más sensible a las variaciones en el proceso de ajuste fue a educa­ción básica, que disminuyó de 60% del presupuesto total de educación en 1980 a 4 0 % en 1982, aumentando de nuevo a 60% en 1984. El porcentaje de gasto universitario se mantuvo relativamente estable durante el período de ajuste. Esto sugiere que aun cuando el gasto en ambos niveles varió en la dirección del ajus­te, el impacto fue mayor en el caso de educación básica debido a una dismi­nución en la prioridad relativa de este nivel.

El porcentaje de gastos de capital varía sustancialmente durante el período, aumentando de 5% del total del gasto en 1980 a 10% en 1983 y disminuyendo de nuevo a 5% al siguiente año. Esto sugiere que el gasto corriente absorbe un impacto proporcionalmente mayor del proceso de ajuste. Esta tendencia es semejante para el gasto en educación básica y universitaria.

DISCUSIÓN 159

N o tenemos datos para examinar el impacto del ajuste en gasto por función del presupuesto central, pero datos a nivel nacional que incluyen los estados y localidades, sugieren que porcentaje del gasto corriente para sueldos de maes­tros y administración aumenta de 86,7% en 1980 a 89,6% en 1984 (Unesco 1986, IV-23); correspondientemente, el gasto en materiales de enseñanza y becas dismi­nuye.

¿Cuáles son las implicaciones del ajuste en educación? Argentina ha consegui­do hacer un progreso notable en el sector educativo en los últimos 20 años. La tasa de alfabetización era de 94,2% en 1982 (IDB 1986, 188). Las tasas bru­tas de matrícula en escuela primaria ya era 101% en 1965 crecieron a 107% en 1984; en escuela secundaria eran 28% en 1965 y se elevaron a 65% en 1984; los estudiantes universitarios, c o m o porcentaje de la población entre 20 y 24 años, aumentaron de 14% en 1965 a 29% en 1984 (Banco Mundial 1987, 263).

Este desempeño demuestra una impresionante capacidad de expansión del sis­tema educativo argentino; sin embargo, para mantener esos niveles la expansión tendrá que continuar, dado que la población argentina continúa aumentando. La tasa de crecimiento poblacional proyectada entre 1985 y el año 2000 es de 1,2% y no se esperan tasas netas de reproducción de 1 hasta el año 2010 (Banco M u n ­dial 1987, 255).

Dados los altos niveles de endeudamiento de Argentina, el éxito del gobierno democrático en proteger el sector educativo del proceso de ajuste contrasta con la tendencia observada en otros países de la región. Sin embargo, debe reco­nocerse que la educación no puede protegerse indefinidamente y que los altos niveles de endeudamiento de Argentina hacen necesario un continuo proceso de ajuste. En junio de 1985, el gobierno del presidente Alfonsín reconociendo que el ajuste gradual que había implcmentado desde 1983 era insuficiente, anunció una política de choque heterodoxo (el Plan Austral). Parte de ese plan incluía continuar reduciendo el déficit fiscal.

Bolivia

Bolivia ilustra un caso en el que no hay una relación uniforme entre niveles de endeudamiento y de gasto educativo. Hasta un cierto nivel de endeudamiento la relación entre ambas series es positiva; más allá de ese nivel la misma se hace negativa. Esto ilustra la noción de "nivel crítico" discutida anteriormente, más allá del cual el gasto educativo disminuye. Para Bolivia, este nivel crítico corresponde al año 1979.

Entre 1972 y 1979 el gasto constante en educación aumentó cada año; des-

160 DEUDA EXTERNA Y FINANCIA/MEMO DE LA EDUCACIÓN

pues de 1979, sin embargo, disminuyó cada año excepto en 1984 (gráfico 75). Esta fecha señala el inicio de una serie de acuerdos que Bolivia tuvo que nego­ciar con la banca internacional y con el F M I , y de medidas más severas para ajustar la economía.

" A finales de 1979, el Gobierno adoptó un paquete de medidas moneta­rias, financieras, de cambio y de crédito destinadas a corregir los desajus­tes financieros persistentes y a establecer las bases para un crecimiento económico sostenido en los años siguientes. Estas medidas fueron la base para concluir un acuerdo de crédito con el F M I por 66.375 millones en Derechos Especiales de Retiro (Special Drawing Rights) (equivalentes a 147,5% de la cuota de Bolivia) y un crédito del Trust del Fondo por 20,68 millones en S D R " (TOB 1981, 184).

C o n excepción del año 1983, esta disminución persistente en el total del gas­to educativo se refleja adecuadamente en las series del gasto porcentual en edu­cación. E n 1983, el presupuesto total del gobierno se redujo drásticamente, fun­damentalmente a través de disminuciones en proyectos de inversión (IDB 1984, 238).

El resultado de esta clara relación dual entre los niveles de deuda y el gasto educativo es que el impacto negativo de la educación se ha sentido en un momento en que un gobierno democrático está en el gobierno, luego de casi 20 años de gobierno militar18. Esto no implica que la educación era una prioridad mayor para los militares; de hecho, la reducciones en educación comenzaron en 1980 durante el gobierno del General García Mesa. Pero los militares parecen haber tenido menos problemas financiando déficits domésticos a través de crédito do­méstico e internacional, para no mencionar los favorables términos de intercambio de los que Bolivia disfrutó hasta 1980 como país exportador de petróleo.

"Durante la presidencia de García Mesa, el asunto del tráfico de cocaína alcanzó el debate público y el mismo régimen incluyendo al presidente fue percibido envuelto directamente en el narcotráfico que algunos esti­m a n trae 2 mil millones de dólares anuales a Bolivia. El régimen de Gar-

'* En 1964 los militares derrocaron al gobierno del Movimiento Nacionalista Revolucionario, que había tomado el poder co mo resultado de una insurrección urbana popular. Hugo Banzer gobernó con m a n o férrea especialmente entre 1971 y 1977. En 1977 comenzaron una serie de esfuerzos para elegir un gobierno democrático; en lodos lo casos los militares reemplazaron al ganador poco después de las elecciones. Sólo en 1982 entregaron los militares el poder a una coalición que ganó las elecciones en 1980 (Malloy 1985).

DISCUSIÓN 161

cía Mesa fue tan corrupto, incompetente y desacreditado que fue opuesto abiertamente por el sector privado boliviano y por el gobierno de Estados Unidos. Hacia el final el régimen dejó a Bolivia en bancarrota, con una deuda externa cercana a los 4 mil millones de dólares, con tasas de cre­cimiento negativas, y una inflación galopante" (Malloy 1985, 375).

El gobierno democrático ha tenido que enfrentar limitaciones distintas. D e especial importancia parecen ser mercados financieros no favorables, lo que es particularmente dañino para un país c o m o Bolivia altamente dependiente en las exportaciones de materias primas. Otras limitación es la escasez de créditos extran­jeros y el papel principal del F M I c o m o agente catalizador de esos créditos.

El nuevo gobierno electo en 1985 implemento un programa de austeridad, después del cual el F M I otorgó varios créditos a Bolivia (IDB 1986, 216).

Las reducciones en el gasto educativo observadas en el capítulo anterior ocu­rrieron debido a reducciones en el presupuesto global. El cuadro 12 indica que el sector educativo ha aumentado su importancia en relación a todos los demás sectores de gobierno sobre los que tenemos datos. Podemos asumir entonces que la reducción c o m o prioridad de gasto de gobierno es debida a ganancias en el gasto en seguridad social, sobre el que no tenemos datos. D e ser así, esto indi­caría que la educación, una inversión de largo plazo, habría perdido prioridad en relación al alivio de la pobreza a corto plazo.

El cuadro 32 provee información sobre el impacto del proceso de ajuste en la distribución del gasto educativo.-

Cuadro 32 IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN

DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL DE BOLIVIA (Porcentajes)

A ñ o 1979 1980 1981 1982 1983 1984

Educación Básica 69,4 69,1 69,1

Universidades 13,9 20,8 16,9

Capital del total 0,8 3,0 1,1

Capital Educación Básica 0,4 Capital Universidades 12,4 4,8 Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986.

162 DEUDA EXTERNA r FKANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

La educación básica permanece como un porcentaje constante del gasto edu­cativo durante el período de ajuste, mientras que el porcentaje del gasto univer­sitario aumenta (a expensas de los gastos no distribuidos por nivel). Esto sugiere que las universidades están parcialmente protegidas del proceso de ajuste.

N o tenemos datos en gasto de capital a nivel central antes de que se iniciara el período de ajuste; sin embargo, datos a nivel nacional indican que los gastos de capital fueron significativamente reducidos. El gasto corriente pasó de re­presentar 90,5% del presupuesto nacional educativo en 1981 a 100% en 1982 (Unesco 1986, IV-10).

Bolivia ha realizado esfuerzos en educación en los últimos 20 años. La tasa de alfabetización era de 63,2% en 1985 (IDB 1986, 212). Las tasas brutas de matrícula en educación primaria aumentaron de 73% en 1965 a 91% en 1984; en educación secundaria crecieron de 18% en 1965 a 37% en 1984; el n ú m e ­ro de estudiantes universitarios c o m o porcentaje de la población entre 20 y 24 años, se incrementó de 5% en 1965 a 16% en 1984 (Banco Mundial, 262).

Dado que la población en Bolivia continúa creciendo, el país debería aumentar su esfuerzo educativo simplemente para mantener los niveles presentes de eficien­cia. La tasa de crecimiento poblacional entre 1980 y el año 2000 está estimada en 2,5% anual y no se espera una tasa neta de reproducción de 1 hasta el año 2030 (Banco Mundial 1987, 254).

N o hay razón para suponer que no habrán más reducciones en educación, dado que las registradas recientemente ocurrieron en un clima políticamente abier­to, en un país en el que los estudiantes son considerados grupos políticos impor­tantes (Malloy 1985, 377). E n este contexto sería irónico que un gobierno electo por el pueblo tuviese que prescindir de los beneficios a largo plazo que la educa­ción brinda en términos de crecimiento económico y reducción de la pobreza c o m o precio por la deuda extema.

Brasil

Brasil, con la mayor deuda extema de América Latina, es un buen ejemplo de las restricciones que las políticas de ajuste implican para el gasto educativo.

La economía brasileña sufrió fuertemente a consecuencia de las subidas del precio del petróleo en 1974 y 1979. Brasil respondió a estas crisis endeudándose como una manera de mantener las tasas de crecimiento pre-existentes, a pesar de las reducciones en sus términos de intercambio. En los años setenta, la dis­ponibilidad de crédito internacional facilitó que el país acumulara una inmensa deuda extema. El total de la deuda pública extema aumentó rápidamente desde

DISCUSIÓN 163

alrededor de 100% del valor de las exportaciones brasileñas en 1973 a 156% de las exportaciones en 1976, a 208% en 1978 y a 252% en 1985 (gráfico 82).

Las cambiantes condiciones económicas en los mercados internacionales dis­cutidas en el capítulo II, incluyendo la disminución en la demanda de exportacio­nes y el creciente papel del F M I c o m o catalizador de los créditos extranjeros, aumentaron la presión para implementar programas de ajuste. Desde 1982 Bra­sil ha recurrido cada vez más al F M I .

La relación entre niveles de endeudamiento y el gasto educativo en Brasil tiene la estructura dual discutida en el caso de Bolivia: es positiva hasta un cierto punto después del cual disminuye o se hace negativa. El punto de cambio ocurre en 1974 y se acentúa en 1979.

Desde 1970, el gasto educativo aumentó cada año excepto en un año hasta 1979; este crecimiento no fue equivalente al del gasto total de gobierno desde 1976, lo cual explica que educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno empe­zara a disminuir en esa fecha. En 1980 hubo una fuerte reducción del gasto educativo de 107 millones de cruzados en 1979, a 85 millones en 1980. Esto ocurrió a pesar de un aumento en el gasto total de gobierno de 1.989 millones de cruzados en 1979 a 2.507 millones en 1980. El gasto educativo aumentó has­ta 1982, disminuyendo luego en 1983 y 1984.

Las reducciones de 1980 fueron parte de las políticas de ajuste fiscal adoptadas por el gobierno (IDB 1983, 173). El gasto educativo se redujo mientras el gasto total de gobierno continuó creciendo. Esto, obviamente, aumenta el efecto del proceso de ajuste en el gasto educativo c o m o porcentaje del gasto total, el cual se redujo de 5,39% en 1979 a 3,39% en 1980. Este programa de ajuste fue implemenlado por propia iniciativa del gobierno, que continuó buscando crédi­tos de la banca privada para continuar sirviendo las obligaciones por concepto de deuda. Las restricciones de los mercados financieros internacionales en 1982 obligaron al gobierno a recurrir al F M I :

"Los gobernantes brasileños habían perdido el control de la deuda externa que crecía geométricamente en 1983, y recurrieron al Fondo Monetario Internacional solicitando asistencia para evitar el repudio de la deuda y los costos que el repudio acarrearía. La amarga medicina prescrita por el F M I como condición para brindar asistencia empeoró los ya graves costos sociales de la recesión Brasileña" (Erickson 1985, 199).

Esto implicó un aumento en las fuentes de presión para implementar un pro­grama de ajuste. "Entre los principales componentes del programa de 1983 se incluyen medidas para reducir dramáticamente el déficit del sector público de un estimado 6% del P D B en 1982 a 3,5% en 1983" (IDB 1983, 175).

164 DEUDA a m u r ruuncunam> DE LA EDUCACIÓN

Los mecanismos de esta presión fueron: condicionalidad del F M I , con revi­sión periódica de las metas de ajuste y suspensión de los créditos si no se alcan­zaban las metas. Desde 1983 el F M I ha suspendido pagos pendientes a Brasil varias veces debido a dificultades en alcanzar los objetivos de ajuste (IDB 1984, 248).

El caso brasileño ilustra los efectos constreñidores de la deuda a pesar de las preferencias del gobierno y del hecho de que los estudiantes son un grupo político importante en el país (Erickson 1985). Los militares brasileños19 habían fomentado la importancia de la educación c o m o mecanismo para contar con los recursos humanos necesarios para el desarrollo económico (Erickson 1985). A pesar de esto, el gasto en educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno, comenzó a disminuir en 1976 y luego en términos absolutos en 1980.

A u n cuando la economía brasileña ha mostrado una fuerte recuperación desde 1984, las perspectivas para la educación no son favorables. Los programas de estabilización aprobados por el gobierno democrático electo en 1985 enfátizan reducciones en el gasto público, aun cuando especifica que excluye de estas reduc­ciones a las áreas sociales; un componente educativo específicamente protegido es un programa de comedores escolares (IDB 1986, 223).

Las perspectivas de reducciones en el gasto educativo deben interpretarse en el contexto de dos características del modelo de desarrollo brasileño. U n o es la mala distribución del ingreso y la otra es la necesidad de aumentar la provisión de educación, especialmente de la educación primaria. Es generalmente acep­tado que el milagro económico brasileño fue alcanzado a un alto costo h u m a n o , no sólo político sino también por el aumento en las brechas que separan a los distintos grupos de ingreso en la sociedad de ese país.

"Datos censales de Brasil ilustran el dramático cambio en distribución del ingreso durante los años sesenta y setenta. El 10% m á s rico de la población económicamente activa percibía un 27% del ingreso en 1970; en 1980, habían aumentado esta porción a 51%. El 50% inferior vio su cuota redu­cida de 17% a 13% en el plazo de dos décadas y en una fuente estima que hacia 1980 el 50% más pobre recibía menos que el 1% más rico" (Erickson 1985, 201).

Consistente con este modelo de desarrollo económico, los esfuerzos del go-

19 E n 1964 un golpe militar derrocó a Joao Goulart, el último presidente de la democracia populista iniciada en 1946. El periodo militar estuvo dominado por una linea dura hasta 1974, cuando una serie de moderados gobernaron hasta 1985. En 1985 Tancredo Neves fue electo presidente (Erickson 1985).

DISCUSIÓN 165

biemo en educación enfatizaron la educación superior, que beneficia fundamen­talmente a las clases medias y altas. Esta expansión ocurrió mientras escuelas unitarias continuaban siendo un medio prevalente de enseñanza en las áreas ru­rales (Erickson 1985, 203).

La educación primaria sufrió desproporcionadamente por las reducciones del ajuste de 1980 como puede verse en el siguiente cuadro.

Cuadro 33 IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL

GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL DE BRASIL (Porcentajes)

Año

Educación Básica Universidades

Capital del total

Capital educación básica Capital Universidades

1979

20,3 50,8

1980

15,3 57,6

1981

16,1 59,9

1982

25,9 55,1

4,7

0,8 4,9

1983

31,5 48,6

4,1

2,5 4,3

1984

31,6 47,4

4,0

1,3 4,0

Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986.

El gasto del gobierno central en educación básica disminuyó del 20% en 1979 a 15% en 1980, mientras que el gasto universitario aumentó de 51% a 58%. Sin embargo, en 1982, esta tendencia comenzó a revertirse y el porcentaje del gasto en educación básica ha venido aumentando desde entonces, alcanzando a 32% en 1984; al mismo tiempo, el gasto universitario disminuyó a 47% del total del gasto en 1984.

El gasto de capital se ha mantenido relativamente estable tanto en términos del gasto total educativo c o m o del gasto por nivel, lo que sugiere que una mayor proporción del ajuste se ha sentido en el gasto corriente.

N o tenemos datos para examinar el impacto del esfuerzo de ajuste por propó­sito del gasto.

Brasil ha mostrado una expansión notable de la educación en los últimos 20 años. L a tasa de alfabetización era de 68,7% en 1980. Las tasas brutas de matrícula primaria eran altas ya en 1965 (108%) y ese nivel se ha mantenido

166 DEUDA EXTERNA r FIN/ÍNCIAMIEHTO DE LA EDUCACIÓN

en 1984 (103%); la matrícula en educación secundaria aumentó de 16% en 1965 a 35% en 1984; la matrícula universitaria creció de 2% de la población entre 20 y 24 años en 1965, a 11% en 1984 (Banco Mundial 1987, 263).

Sin embargo, dado que la población continúa aumentando en Brasil, el sis­tema educativo debe expandirse para mantener los niveles de eficiencia presen­tes. Las proyecciones de crecimiento poblacional estiman que la tasa anual entre 1985 y el año 2000 será de 1,8% y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2010.

El nuevo gobierno democrático ha incluido la reducción de la pobreza c o m o uno de los objetivos del primer plan de desarrollo nacional de la República para 1986-89 (IDB 1986, 222). Sin embargo, habrá que ver si esto se traduce en proteger al sector educativo del proceso de ajuste.

U n riesgo que existe cuando los gobiernos se centran en la pobreza es que sobreenfatizan medidas dirigidas al alivio a corto plazo de la pobreza, descui­dando los factores de largo plazo. E n el cuadro 16 en el capítulo anterior, vimos c o m o el papel de la educación c o m o una prioridad del gasto público disminuyó frente al rol del gasto en seguridad social y en salud, así c o m o frente al gasto en agricultura, servicios económicos, administración general y minería y m a n u ­factura.

Por importante que sea el aliviar la pobreza a corto plazo y el promover la capacidad productiva, es importante recordar que la educación es una forma de reproducir ambos a largo plazo.

Chile

El caso de Chile ilustra el potencial que los niveles de endeudamiento externo tienen, cuando disminuyen, de liberar recursos para la educación, así c o m o de limitarlos cuando dichos niveles aumentan. M á s aún, esta relación parece re­lativamente independiente del tipo de régimen de gobierno o de las políticas educativas del gobierno.

C o m o ilustración de la prevalencia de los niveles de endeudamiento sobre las prioridades del gobierno podemos analizar el impacto de tres gobiernos en el poder después de 1964. Sería difícil proponer que la educación era una prio­ridad más alta para el gobierno militar, en el poder en Chile desde 1973, que para las dos administraciones anteriores. El gobierno democratacristiano de Eduar­do Frei, en mando entre 1964 y 1970, diseñó una ambiciosa reforma educativa entre cuyos objetivos se encontraba aumentar el número mínimo obligatorio de años de escolaridad primaria y expandir la educación en las áreas rurales. El

DISCUSIÓN 167

gobierno socialista de Salvador Allende, que se inició en 1970 y que fue derrocado por una junta militar en 1973, también enfatizó la prioridad de la educación (Valenzuela y Valenzuela 1985). A pesar de esto, el total del gasto educativo durante el gobierno militar ha sido mayor cada año que en los dos gobiernos anteriores desde 1972. C o m o porcentaje del gasto de gobierno, el gasto educativo no ha disminuido en m á s de 1% en relación a los niveles anteriores de 1973, siendo la mayor parte de estos cortes posterior a 1982 cuando los niveles de endeudamiento aumentaron después de haber estado disminuyendo desde 1974.

Pero, además de sus respectivas orientaciones en materia de política pública, estos gobiernos enfrentaron niveles de endeudamiento extemo m u y diferentes. Tanto Frei c o m o Allende tuvieron que manejar una altísima deuda externa, mien­tras que el gobierno militar tuvo éxito en reducir los niveles relativos de endeu­damiento hasta 1980.

En 1974 las autoridades económicas implementaron un modelo de estabili­zación y ajuste dirigido a adoptar una orientación de desarrollo de mercado libre y, simultáneamente, a reducir los déficits fiscales y externos (IDB 1983, 183). Aunque este programa de ajuste incluía una reducción del déficit presupuestario, el gasto educativo se redujo sólo en 1974 (en términos absolutos y relativos). La única otra reducción en el gasto educativo entre 1974 y 1980 ocurrió entre 1979 y 1980, c o m o resultado de la política del gobierno de descentralizar las instituciones públicas a las regiones y municipalidades. Entre 1974 y 1980, mien­tras los niveles de endeudamiento público disminuían, sólo una de las reduc­ciones en el gasto educativo puede relacionarse con las políticas de ajuste adop­tadas c o m o resultado del endeudamiento externo. L o que es más importante es que la disminución de la deuda externa parece haber permitido una reducción del déficit fiscal mientras la educación mantenía o aumentaba su prioridad. D e hecho, después de la descentralización de la educación y las reducciones de 1980, el gasto en educación del gobierno central creció (en términos absolutos y rela­tivos) en 1981 y 1982; "la prioridad asignada al gasto social llevó a aumentar las transferencias de pagos para el financian!iento de programas de educación y salud" (IDB 1982, 176).

Pero estas tendencias comenzarían a revertirse rápidamente en 1982 cuando Chile comenzó a experimentar su crisis de endeudamiento. ¿ C ó m o puede explicar­se esto en vista del "éxito" del programa de ajuste?. Este éxito consistía en haber reducido los niveles de endeudamiento en relación a las exportaciones y al pro­ducto nacional. El total de la deuda externa pública disminuyó de 262% de ex­portaciones en 1972 a 75% de exportaciones en 1980. Pero esta reducción se alcanzó básicamente por medio de un aumento en las exportaciones y una aper­tura de la economía a los mercados internacionales. Los niveles absolutos de

168 DEUDA EXTERNA r FIKANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

endeudamiento crecieron de 2.589 millones de dólares estadounidenses en 1972 a 4.739 millones de dólares en 1980 (World Debt Tables 1986, 1982). Estos niveles absolutos se hicieron m u y altos en las cambiantes condiciones de los mercados internacionales de los ochenta (descritas en el capítulo II). Chile se vio pronto atrapado entre una disminución de la demanda por sus exportaciones, alto servicio de la deuda y mercados de créditos contraídos. La economía sufrió en 1982 su crisis m á s fuerte en la década (IDB 1983).

Las negociaciones con el F M I se han hecho frecuentes desde 1982, bajo las mismas condiciones que presionan a los demás países a reducir el gasto público. A ú n cuando el déficit público había virtualmente desaparecido hacia 1979 (IDB 1983, 183) un acuerdo con el F M I en enero de 1983 establecía la condición de, entre otras cosas, reducir el déficit fiscal a 2,3% del PIB (IDB 1983, 225). Ese año el gasto educativo sufrió la mayor reducción en una década, de 47 mil millones de pesos en 1982 a 40 mil millones en 1983, y de 14,75% del gasto de gobierno a 13,75% del gasto de gobierno. Las metas de ajuste del acuerdo de 1983 fueron reconocidas como m u y estrictas por el gobierno, el cual comenzó negociaciones en 1984 con el F M I para reducir las metas para el sector público para el segundo año del programa de estabilización (IDB 1984, 256). El gasto total de gobierno aumentó de 296 mil millones de pesos en 1983 a 307 mil millones en 1984, sin embargo el gasto educativo disminuyó 130 millones de pesos (a precios de 1980). Este impacto negativo del proceso de ajuste en la educación parece haber sido mayor para las universidades entre 1976 y 1982, c o m o vimos en el capítulo anterior. Observamos también que, desde 1982, las reducciones en educación como porcentaje del gasto de gobierno parecen estar relacionadas con el aumento en seguridad social, sugiriendo que el gobierno ha desviado su énfasis social hacia alivio inmediato de la pobreza.

El año de mayor impacto del ajuste, el porcentaje del gasto educativo en universidades aumentó, sugiriendo que el ajuste afectó la educación básica des­proporcionadamente m á s (cuadro 34). Sin embargo, el gasto en educación uni­versitaria había sido reducido durante el período 1976-82.

El porcentaje en gastos de capital también disminuyó durante el período de ajuste, sugiriendo que esta área fue más afectada que el gasto corriente. Esto se confirma a nivel nacional por el hecho de que el gasto corriente aumentó de 95% en 1981 a 99% en 1983 (Unesco 1986, IV-II).

N o tenemos datos sobre la distribución de gastos por función después de 1981.

Chile continúa siendo uno de los países educativamente más desarrollados en América Latina. La tasa de alfabetización en 1982 era 91,1% (IDB 1986, 229). Las tasas de matrícula bruta en educación primaria eran 124% en 1965

DISCUSIÓN 169

Cuadro 34 IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL

GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL EN CHILE (Porcentajes)

Año

Educación Básica Universidades

Capital del total

1982

62,2 19,9

0,4

1983

61,6 25,0

0,1

1984

60,4 24,6

0,04

1985

58,9 21,8

0,2

Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986.

y 107% en 1984; en educación secundaria eran 34% en 1965 y creció a 66% en 1984; los estudiantes universitarios, como porcentaje del grupo entre 20 y 24 años, aumentaron de 6% en 1965 a 15% en 1984 (Banco Mundial 1987, 263).

Dado que la población continúa creciendo Chile deberá continuar expandien­do su sistema educativo para mantener sus niveles presentes de eficiencia. Las proyecciones de crecimiento poblacional se estiman a 1,2% anual entre 1985 y el año 2000, y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2000.

Las perspectivas para la crisis de la deuda chilena no son optimistas dado que los niveles de endeudamiento han continuado aumentando. La deuda total como porcentaje de las exportaciones se incrementó de 75% en 1980 a 271% en 1985. El papel del F M I como agente catalítico del crédito internacional ha aumentado la importancia de la condicionalidad. Parecería que el proceso de ajus­te resultante de la crisis de la deuda ha disminuido la prioridad de gasto educa­tivo.

Costa Rica

Costa Rica provee un buen ejemplo de los límites impuestos por la deuda pú­blica extema en la capacidad de los gobiernos de diseñar políticas de acuerdo a su propia filosofía de desarrollo.

Costa Rica es un ejemplo exitoso de un país comprometido a un modelo de desarrollo para el beneficio de la mayoría de su población. Las políticas pú­blicas han mantenido un interés continuo en la democracia y el bienestar social.

170 DEUDA EXTERNA Y FINAKCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Desde 1953, Costa Rica ha tenido gobiernos democráticos con una fuerte agenda social demócrata20. N o debería sorprender, entonces, que la educación haya sido una importante prioridad del gobierno por un largo tiempo; un símbolo de esta prioridad lo constituye la anécdota de que cuando las fuerzas militares fueron abolidas en 1948, las llaves de las principales barracas militares le fueron entre­gadas al Ministro de Educación (Denton 1984, 497).

L a educación ha sido un componente importante del modelo de desarrollo costarricense.

"Se han realizado importantes inversiones en el sistema educativo a lo largo de varias generaciones -las tasas de alfabetización son casi tan altas c o m o en los Estados Unidos- y la ciudadanía educada y la ausencia de una fuerte presencia militar han constituido dos pilares sólidos para pre­servar las prácticas democráticas del país" (Denton 1985, 488).

Sin embargo, aún en Costa Rica, la crisis de la deuda de los años ochenta ha afectado el gasto educativo c o m o prioridad del gasto de gobierno.

Costa Rica ha acumulado la mayor deuda externa per capita en América La­tina. La deuda pública externa aumentó dramáticamente después de 1979, de 92% de las exportaciones en 1978 a 288% de las exportaciones en 1985 (gráfico 111). Las condiciones internacionales descritas en el capítulo II influenciaron la habilidad de Costa Rica de continuar pagando el servicio de esa deuda. E n 1981, el gobierno suspendió los pagos de intereses a los acreedores extranjeros, después de que sus reservas internacionales se hicieron negativas en 1980 y 1981.

E n 1980 el gobierno firmó un acuerdo con el F M I .

"Los aspectos fundamentales del programa incluían una reducción en el gasto público, un aumento en los recursos fiscales y restricciones en el endeudamiento externo del sector público (IDB 1981, 217).

E n 1981, el gasto total del gobierno central sufrió fuertes cortes, de 10.368 millones de colones a 8.748 millones (a precios de 1980). El gasto educativo se redujo de 2.548 millones de colones a 2.070 millones. Esto representa más

20 L a socialdemocracia costarricense representada por el Partido de Liberación Nacional, ha mantenido virtualmente un control del poder legislativo y ha ganado la mayoría de las elecciones presidenciales. La ideología del P L N asigna al Estado el papel de agente principal en la promoción del desarrollo y del bienestar común; propone una fuerte intervención estatal en la economía y una política social agresiva (Denton 1985, 490).

DISCUSIÓN 171

que una disminución proporcional a las reducciones globales: c o m o porcentaje del gasto de gobierno, el gasto educativo se redujo de 24,58% a 23,63% en 1981.

A pesar de estas severas reducciones, el gobierno no fue capaz de lograr las metas de estabilización del F M I .

En 1982 el gobierno recién elegido21 implemento un programa de emergen­cia económica, que entre otras cosas intentaba reducir el gasto público. El gasto educativo se redujo de 2.070 millones de colones en 1981 a 1.554 millones al año siguiente; como proporción del gasto de gobierno, el gasto educativo dismi­nuyó de 23,66% a 22,58% en el mismo período.

A ú n cuando tanto el total del gasto de gobierno como el gasto total en educa­ción aumentaron en 1983, al iniciarse la recuperación económica, la prioridad relativa de la educación continuó disminuyendo, esta vez de 22,58% a 19,37% del gasto de gobierno. Esto parece deberse a que el gobierno concentró sus esfuer­zos en programas de seguridad social c o m o una respuesta de corto plazo a las consecuencias sociales de la crisis. La tasa del gasto educativo c o m o porcentaje del gasto de gobierno, en relación al gasto en seguridad social, cambió de 3,46 en 1980 a 1,34 en 1983.

N o tenemos datos sobre la distribución del gasto educativo del gobierno cen­tral por nivel. A nivel nacional, el porcentaje empleado en educación primaria y secundaria disminuyó mientras que el gasto universitario mantenía su posición relativa; la educación primaria disminuyó de 28% en 1980 a 26,6% en 1983 y la educación secundaria de 21,5% en 1980 a 18,9% en 1983, mientras el gasto universitario se mantenía en 26% (Unesco 1986, IV-33). Esto sugiere que el impacto del proceso de ajuste ha sido especialmete notorio en la educación bá­sica.

A nivel nacional, sin embargo, el gasto corriente en educación c o m o porcen­taje del total del gasto educativo se ha mantenido relativamente estable como puede verse en el cuadro 35.

Estos datos sugieren que el esfuerzo inicial del proceso de ajuste fue absorbido en mayor proporción por el gasto corriente, pero esto parece haberse corregido en 1984.

La misma conclusión de un mayor impacto en el gasto corriente se obtiene examinando el porcentaje de gastos de capital a nivel central en el cuadro 36.

21 E n Costa Rica hay una significativa continuidad en política económica dado que la oficina de presupuesto reporta al poder legislativo y no al ejecutivo. La asamblea legislativa ha estado esencialmente controlada por el partido de Liberación Nacional.

172 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 35 IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN EL GASTO CORRIENTE

A NIVEL NACIONAL EN COSTA RICA (Porcentajes)

Año

Gasto corriente

1980

91,3

1981

90,2

1982 1983

90,6

1984

93,3

Fuente: Anuario Estadístico, Unesco, 1986, IV-9.

Cuadro 36 IMPACTO DEL PROCESO DE AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL DE COSTA RICA

(Porcentajes)

Año

Capital del total

1980

6,4

1981

10,6

1982

8,3

1983

8,7

Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I , 1986

También a nivel central, la distribución del gasto por propósito muestra una reducción en el porcentaje de sueldos para maestros y administradores de 76% en 1980 a 72% en 1983, mientras que el porcentaje no distribuido aumenta de 22% en 1980 a 26% en 1983 (Unesco 1986, IV-22).

El interés continuo del gobierno de Costa Rica en la educación, sin duda ha resultado en altos indicadores de eficiencia. La lasa de alfabetización en 1981 era de 89,8% (IDB 1986, 244). Las tasas de matrícula brutas en educación pri­maria eran 106% en 1965 y 101% en 1984; en educación secundaria creció de 24% a 4 2 % durante el mismo período; los estudiantes universitarios, c o m o por­centaje del grupo entre 20 y 40 años, aumentaron de 6% a 22% en ese período (Banco Mundial 1987, 263).

Sin embargo, dado que se espera que la población continúe creciendo a un promedio de 1,9% anual entre 1985 y el año 2000, y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2005, Costa Rica debe expandir su sistema educativo simplemente para mantener los niveles presentes de eficiencia.

Las perspectivas para la educación en Costa Rica son mixtas. Por una parte, la economía ha mostrado una recuperación significativa desde 1983. Por otra

DISCUSIÓN 173

la comunidad financiera internacional ha continuado presionando por ajustar la economía. Desde 1983, la política económica del gobierno se ha basado en acuer­dos con el F M I (IDB 1986, 249). U n nuevo acuerdo con el F M I en 1985 tenía c o m o objetivo primordial la reducción del déficit público. La firma de este acuerdo era una condición no sólo por obtener Derechos Especiales de Retiro (Special Drawing Rights) sino para renegociar la deuda externa y recibir asistencia adicio­nal del Banco Mundial y de instituciones financieras privadas internacionales (IDB 1986, 247).

A d e m á s el conflicto político en America Central ha afectado negativamente el mercado común centroamericano, disrrumpiendo la demanda de exportaciones de Costa Rica. Si se consigue la paz en ccniroamérica, si la economía continúa recuperándose y si se mantiene la prioridad de la educación, es posible que este país continúe siendo un ejemplo de las interdependencias entre el desarrollo econó­mico, político y educativo. A ú n en el caso de ese escenario positivo, la lección de que altos niveles de endeudamiento en un contexto internacional desfavora­ble tienen la capacidad de distorsionar las prioridades de los gobiernos nacionales es clara.

El Salvador

El caso del Salvador ilustra el potencial de la deuda externa para aumentar los límites de un gobierno enfrentado con emergencias internas.

Es difícil identificar una fecha precisa de comienzo de las dificultades inter­nas en la sociedad salvadoreña, aunque quizás sea apropiado señalar el golpe militar de 1972 c o m o una fecha que marca el inicio de la violencia que aqueja a este país22.

"Desde 1972, la resistencia armada en oposición al régimen se extendió a las áreas rurales c o m o pequeñas organizaciones de guerrilla formadas en un amplio frente de orientaciones políticas e ideológicas. Gradualmente lo que habían parecido sólo pequeños actos terroristas se convirtieron en una revolución de gran escala. Las realidades históricas, así c o m o socia­les, políticas y económicas colocaron al país al borde de una revolución en una escala raramente vista en América Latina (Me Donald 1985, 532).

22 Los militares habían controlado el gobierno desde 1931 pero el año 1972, cuando usurparon la victoria electoral de José Napoleón Duartc -el candidato dcmocralacrístiano- señala el comienzo de la radicalización de la violencia y la represión (McDonald 1985).

174 DEUDA EXTERNA y rmAKcuuiBtrro DE LA EDUCACIÓN

Hacia fines de los años setenta, la violencia había alcanzado niveles sin pre­cedentes. E n 1980, el Arzobispo Osear Romero, que había criticado los excesos del régimen militar, fue asesinado por escuadrones de la muerte de derecha mien­tras celebraba misa. Duarte formó parte de la Junta en 1980 y en 1984 ganó las primeras elecciones en El Salvador en 50 años ( M e Donald 1985, 540).

L a violencia política y el deterioro de las condiciones económicas, alimentados por la dismiución en los precios del café en 1978, entraron a formar parte de un círculo vicioso reforzado por la crisis de la deuda. El Salvador tiene una deuda externa creciente que ha incrementado las presiones del F M I a las muchas presiones internas resultantes de la guerra.

El gasto educativo ha disminuido desde 1978, tanto en término absolutos co­m o en porcentaje del gasto de gobierno (véanse los gráficos 129 y 131). Dado que los aumentos significativos en la deuda externa salvadoreña ocurrieron sólo en los años ochenta y que las reducciones presupuestarias se produjeron fun­damentalmente en el sector universitario, podríamos asumir que esos cortes fueron una respuesta a presiones políticas internas hasta 1980 y sólo después de ese año fueron el resultado de los programas de ajuste relacionados con la crisis de la deuda. Las reducciones han continuado siendo proporcionalmente mayores para las universidades, lo que sugiere que una motivación política continúa ju­gando un papel.

Las universidades han sido tradicionalmente una fuente de oposición política en El Salvador.

"La incapacidad de la economía de proveer nuevas fuentes de trabajo para resolver el desempleo de los graduados, combinada con los crecientes ni­veles de educación recibidos por un pequeño grupo de salvadoreños, ha producido una elite crucial, generalmente insatisfecha. Es desde esta elite joven de donde provienen muchos de los líderes revolucionarios en El Salvador. L a represión de las universidades, profesores y estudiantes, por los gobiernos militares ha aumentado su alienación y hostilidad, y estimu­lado su activismo político" (McDonald 1985, 523).

E n 1981 el gobierno trazó un plan de desarrollo de tres años que intentaba, entre otras cosas, reducir el déficit fiscal. Entre 1980 y 1981 el gasto educativo se redujo de 302 millones de colones a 251 millones y se recortó aún m á s a 226 millones de colones en 1982 (a precios constantes de 1980). Aunque el gas­to total de gobierno también disminuyó, el gasto educativo bajó proporcional­mente más , de 19,81% del gasto de gobierno en 1980, a 16,86% en 1982.

A pesar del programa de ajuste, los niveles de endeudamiento continúan au-

DISCUSIÓN 175

mentando y sólo en julio de 1982 el gobierno firmó un acuerdo con el F M I para recibir un crédito. El gobierno se comprometió a un plan de austeridad. "El plan propone la consolidación de las reformas estructurales implementadas en 1980 y una reducción del déficit fiscal..." (IDB 1983, 223).

E n 1982, el gobierno decretó la ley de emergencia económica que redujo exitosamente el gasto público, congelando los sueldos del sector público (IDB 1984, 296). Al año siguiente, el gasto educativo se redujo a 195 millones de colones, alcanzando en tres años (1981-83) los mismos niveles desde los que se había elevado en diez años (1970-80).

Evidentemente la guerra civil en El Salvador es el mayor límite en la política del gobierno. "El problema más crítico en relación al presupuesto es el financia-miento del gasto de defensa, el cual aumentó de 10% del gasto total en 1978 a casi 28% en 1985" (IDB 1986, 270).

A pesar de esto, la condicionalidad del F M I en el caso del Salvador ha tenido el mismo foco a corto plazo de ajuste en la balanza de pagos observado en otros países.

E n julio de 1983, El Salvador concluyó un nuevo acuerdo con el F M I que tenía las mismas orientaciones de "restringir la demanda interna a través de una reducción progresiva del déficit del sector público" (IDB 1984, 295).

E n 1984, comenzó una leve recuperación económica y el gobierno democrá­tico implemento un nuevo programa económico que aumentó los sueldos públicos para estimular la demanda interna (IDB 1985, 257). A pesar de esto, el gasto educativo disminuyó de 199 millones de colones en 1984 a 195 millones en 1985 y de 15,51% del gasto de gobierno a 14,48%.

Las preferencias de política del gobierno parecen enfatizar defensa y segu­ridad social. N o tenemos evidencia de que la reducción de la prioridad de la educación frente a la del gasto en defensa esté significativamente relacionada con el aumento en los niveles de endeudamiento (aunque evidentemente la deuda no ha facilitado la situación); la tasa del gasto porcentual en educación sobre el gasto porcentual en defensa disminuyó de 4,3 en 1970 a 0,71 en 1985. N o tenemos datos sobre el gasto en seguridad social, pero evidencia indirecta sugie­re que esta es otra área en relación a la cual la educación ha perdido prioridad; podemos concluir esto porque ninguna de las otras áreas para las que tenemos datos aumentan su prioridad porcentual mientras el sector educativo la pierde; es importante también destacar que hay una gran proporción del presupuesto no cubierto por los datos disponibles.

El cuadro 37 proporciona información sobre el impacto del proceso de ajuste en la distribución del gasto educativo.

176 DEUDA EXTERNA r UNANCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN

Cuadro 37 IMPACTO DEL PROCESO D E AJUSTE EN LA DISTRIBUCIÓN DEL

GASTO EDUCATIVO DEL GOBIERNO CENTRAL EN EL SALVADOR (Porcentajes)

Año

Educación Básica Universidades

Capital del total

Capital de Ed. Básica

Fuente: Government Finance

1980

80,4 19,6

5,8

3,0

1981

83,0 16,5

2,1

2,1

Statistics Yearbook, F M I ,

1982

90,0 9,6

3,3

3,2

1986.

1983

87,6 9,9

4,2

4,5

1984

89,0 9,8

4,8

5,1

1985

87,2

11,4

4,3

4,6

El gasto educativo en universidades sufre desproporcionadamente el impac­to del ajuste, disminuyendo de 19,5% del gasto educativo en 1980 a 11% en 1985.

El gasto de capital como porcentaje del gasto educativo total baja entre 1980 y 1982, pero luego aumenta hacia 1985; las tendencias son similares para el gasto de capital c o m o porcentaje de la educación básica.

Este impacto desproporcionado en los gastos de capital es reforzado por datos nacionales. El gasto corriente aumenta de 91,7% de los gastos totales en 1980 a 97,1% en 1982, disminuyendo a 87,3% en 1984 (Unesco 1986, IV-9) .

N o tenemos datos sobre la distribución del gasto educativo por función. El Salvador ha hecho progresos en educación en los últimos 20 años, aunque

la mayor parte ha sido en educación superior. La tasa de alfabetización era de 66,9% en 1984 (IDB 1986, 268). Las lasas brutas de matrícula en educación primaria disminuyeron de 82% en 1965 a 70% en 1984; en educación primaria estas tasas aumentaron de 17% a 24% durante el mismo período; la proporción de estudiantes universitarios, en contraste, se incrementó de 2 % de la población entre 20 y 40 años a 11% en 1984 (Banco Mundial 1987, 262).

Las proyecciones de crecimiento poblacional son de un promedio de 2 % anual entre 1985 y el año 2000 y no se espera una tasa de reproducción neta de 1 hasta el año 2010. Esto implica que la educación debe expandirse simplemente para mantener los niveles presentes de eficiencia.

Las perspectivas para la educación en El Salvador son inciertas. Parece claro que el desarrollo social y económico y una estabilidad duradera requerirían la

DISCUSIÓN 177

expansión de la educación. Al m i s m o tiempo, el conflicto interno parece ocupar toda la atención del gobierno.

"Los salvadoreños han estado tan ocupados con las consecuencias políti­cas y económicas de la revolución que lodos los otros asuntos de política pública se han visto eclipsados -desarrollo económico, empleo, mejora­miento de las condiciones de vida y servicios públicos, distribución de la riqueza, aun inversión extranjera- y ninguno de estos objetivos puede alcanzarse en ese contexto" (Me Donald 1985, 543).

Queda por verse si el F M I y el conflicto interno le dan al gobierno la libertad de ocuparse de estos objetivos.

R E S U M E N

U n hallazgo de este estudio es la influencia consistente que la deuda externa parece tener en la reducción y redistribución del gasto educativo.

El análisis detallado de seis casos reveló el impacto consistente de las polí­ticas de ajuste sobre el gasto educativo (lo que es menos aparente en el análisis de la asociación global en los 15 años de las series). D e especial importancia en este proceso de ajuste es el escenario financiero internacional de los años ochenta, en el que el F M I tiene un papel fundamental c o m o catalizador de los créditos externos a un país. E n este sentido, es importante diferenciar en tér­minos analíticos entre la asociación sistemática - o falta de ella- entre la deuda y educación en el período de 15 años examinado y el impacto específico de los programas de ajuste implementados por todos los países en los años ochenta. L a diversidad de los "patrones de asociación" entre deuda y educación discu­tida en el análisis global de la tendencia de estos indicadores desaparece cuando se observa la consistencia en los efectos en educación de los programas de ajuste de los años ochenta.

Observamos que estas políticas de ajuste en años recientes resultaron siste­máticamente en reducciones en el gasto educativo, tanto en términos absolutos c o m o relativos. La única excepción fue la política de ajuste del nuevo gobierno argentino, que escogió proteger los sectores sociales, reduciendo el presupuesto de defensa. E n los cinco países restantes, todos sufrieron reducciones en el pre­supuesto educativo, y ellas ocurrieron mientras el gasto en seguridad social au­mentaba.

178 DEUDA EXTERNA r FINANCIA/MENTÓ DE LA EDUCACIÓN

Parece que las políticas de ajuste de los años ochenta disminuyeron el gasto en educación primaria desproporcionadamente (aunque este impacto despropor­cionado no se observa en la asociación global entre deuda y educación en las series de 1970-1985); la única excepción es El Salvador, donde las reducciones del ajuste tuvieron mayor efecto en el gasto universitario.

H a y más variabilidad en el impacto del ajuste en la distribución del gasto educativo por función. E n algunos casos lo gastos de capital sufren m á s (Boli­via, Chile, El Salvador), en tanto que en el gasto corriente es más afectado (Argen­tina) y aun en otros el impacto es equivalente en ambas categorías de gasto (Brasil, Costa Rica).

El ajuste del gasto corriente parece afectar desproporcionadamente los pre­supuestos para materiales educativos y becas.

El hallazgo m á s sorprendente es que estos ajustes parecen haber ocurrido in­dependientemente del tipo de régimen de gobierno o de las prioridades de desa­rrollo aparentes del gobierno. Argentina parece ser una excepción, dado que un gobierno democráticamente electo tuvo éxito en proteger el gasto educativo del ajuste (con lo que se revirtieron tendencias anteriores del ajuste)23. Pero en Boli­via, Brasil, Costa Rica y El Salvador, gobiernos democráticamente electos imple-mentaron reducciones presupuestarias en educación. Parecería que la condicio-nalidad del F M I es un fuerte límite en el espacio de los gobiernos para diseñar políticas públicas.

El énfasis de corto plazo del proceso de ajuste promovido por el F M I en la condicionalidad de los créditos es sorprendente dada la gran variabilidad en las limitaciones internas y externas que enfrenta cada país. Si los países fuesen a reiniciar su crecimiento a corto plazo, quizás este tipo de ajuste tendría sentido, pero si el deterioro de las economías continúa, las medidas de ajuste que limitan la expansión educativa, por ejemplo, pueden agudizar los problemas políticos y sociales de los países. Este tipo de ajuste puede disminuir el ritmo del creci­miento ganado por los sistemas educativos en los últimos 20 años. El hecho de que hay límites a lo que los gobiernos pueden hacer para estimular el creci­miento, c o m o los efectos desestabilizantes del conflicto centroamericano en el mercado común de la región, o el proteccionismo de los países industrializados que limita la demanda de exportaciones, debería considerarse en cualquier plan de ajuste. El crecimiento continuo de la población, el deterioro en la distribu­ción del ingreso y las reducciones en el crecimiento económico sugieren que permitir que el desarrollo educativo disminuya su ritmo puede ser uno de los mayores costos de la deuda externa.

2 3 La denota militar de Argentina en la guerra de Las Malvinas puede explicar parcialmente porqué el gobierno democrático pudo reducir el presupuesto de defensa, protegiendo educación y salud.

VIL Conclusiones e implicaciones

El propósito de este capítulo es destacar las conclusiones principales de este estudio, discutir sus implicaciones y sugerir áreas de cambio que pueden minimizar el impacto negativo de la crisis de la deuda en el sector educativo.

Este estudio encontró soporte para la hipótesis de que la prioridad del gasto educativo en América Latina ha disminuido durante la presente crisis económica, que hemos llamado "la crisis de la deuda". Es importante tener presente que los niveles de endeudamiento en los años ochenta son altos no sólo en términos absolutos, sino principalmente en relación al nivel de exportaciones de América Latina. A d e m á s , la crisis fue el resultado no sólo de los niveles relativos de deuda, sino de la interacción entre ellos y un escenario financiero internacional que redujo la oferta de crédito y aumentó la condicionalidad asociada al otorga­miento de nuevos créditos. E n este sentido, hablar del impacto de "la crisis de la deuda" es una forma abreviada de referirse a un conjunto complejo de temas que incluyen factores estructurales y de corto-plazo que limitan la habilidad de América Latina de pagar el servicio de la deuda utilizando recursos autónoma­mente generados.

180 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

C O N C L U S I O N E S

Los aumentos en los niveles de endeudamiento en América Latina están asociados con disminuciones en el gasto educativo. Las reducciones en el porcentaje del gasto de gobierno en educación están significativamente relacionadas con au­mentos en niveles de endeudamiento en la mayoría de los países, aunque en algunos casos esto significa que el gasto en educación no mantiene el mismo ritmo de crecimiento que el gasto total de gobierno y no que declina en términos reales.

El Fondo Monetario Internacional juega un papel especial en esta asociación entre deuda extema y educación a través de la condicionalidad para otorgar cré­ditos adicionales que fuerzan el proceso de estabilización y ajuste, con las reduc­ciones consiguientes en el déficit fiscal. Esta condicionalidad, unida al clima de los mercados de crédito en los años ochenta en el que los bancos privados re­quieren un "sello aprobatorio" del F M I antes de proporcionar ningún crédito adi­cional, es una pieza escencial del proceso por el que la deuda influye el gasto en educación.

E n consecuancia, en la mayoría de los países, el impacto de la deuda en educación es un fenómeno de esta década. El cuadro 38 resume las reduccio­nes (términos reales y porcentuales) en el gasto educativo durante este período.

E n 13 de los 18 países se observa una disminución en el porcentaje del gasto público educativo en el período entre 1979 y 1985. E n tres de los casos (Ecuador, Honduras, Perú) en los que no existe esa reducción, no tenemos datos completos para todo el período examinado; ellos cubren sólo un par de años después de 1979. La evidencia sobre cambios en el gasto total educativo es mixta; en 9 de los 18 países hay reducciones en este período; en cinco de éstos (Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Perú) la series de datos son m u y cortas para proveer cobertura de todo el período 1979-85, pero esto deja aún cuatro países en los que hay aumentos en el gasto total en educación: Argentina, México, Bolivia y Venezuela.

El tipo de políticas de ajuste implementadas en los ochenta en muchos países produjeron un patrón dual en la relación entre la deuda y el gasto educativo; este dualismo se refiere a un cambio en la estructura de la relación, resultando en un impacto negativo cuando la deuda excede ciertos niveles en los años ochen­ta. Antes de alcanzar ese punto, por otra parte, en muchos países la deuda no tiene un impacto negativo en educación y en algunos casos incluso la deuda y el gasto educativo están positivamente relacionados. Esto es consistente con la noción de que el gasto global de gobierno se expandió, financiado con deuda

CONCLUSIONES B IMPLICACIONES 181

Cuadro 38 CAMBIOS EN EL GASTO PUBLICO EN EDUCACIÓN EN

AMERICA LATINA

País

Argentina

Bolivia

Brasil

Chile

Costa Rica

Ecuador

El Salvador

Guatemala

Haití

Honduras

México

Nicaragua

Panamá

Paraguay

Perú

Rep. D o m .

Uruguay

Venezuela

Educación como porcentaje del)

Período

(1979-84)

(1979-84)

(1979-84)

(1979-85)

(1979-83)

(1979-81)

(1979-85)

(1978-79)

(1981-85)

(1978-79)

(1979-84)

(1979-80)

(1979-82)

(1979-84)

(1979-82)

(1979-84)

(1979-85)

(1979-84)

gasto de

1979

8,34

30,55

5,39

14,72

24,78

28,71

19,62

13,00

6,62

15,30

18,67

12,30

13,49

12,58

13,81

13,67

9,40

18,12

gobierno

1985

9,51

12,23

3,23

13,18

19,37

33,20

14,48

12,56

5,96

17,80

12,36

11,59

11,00

10,69

18,47

15,13

6,42

17,65

Cambio

1,17

-18,32

-2,16

-1,54

-5,41

4,49

-5,14

-0,44

-0,66

2,50

-6,31

-0,71

-2,49

-1,89

4,66

1,46

-2,98

-0,47

Gasto total en educación a precios constantes de 1980*

Período

(1979-84)

(1979-84)

(1979-84)

(1979-85)

(1979-83)

(1979-81)

(1979-85)

(1978-79)

(1981-85)

(1978-79)

(1979-84)

(1979-80)

(1979-82)

(1979-85)

(1979-82)

(1979-84)

(1979-85)

(1979-84)

1979

414,00

5298,53

107,27

44,08

2516,65

7913,00

292,60

107,02

87,19

156,02

119,21

499,32

163,59

7003,67

107,16

154,49

1784,31

9863,90

1985

482,26

5512,62

84,41

40,51

1709,17

14501,70

195,35

109,33

69,77

182,52

122,81

734,00

158,44

6653,68

169,83

136,16

1194,97

9997,40

Cambio

0,16

0,04

-0,21

-0,08

-0,32

0,83

-0,33

0,02

-0,20

0,17

0,03

0,47

-0,03

-0,05

0,58

-0,12

-0,33

0,01

Fuente: Government Finance Statistics Yearbook, F M I . Varios volúmenes. * Las cifras de gasto total están expresadas en moneda nacional y en las siguientes unidades: Argentina: miles de Australes; Bolivia: miles de millones de Pesos; Brasil: millones de Cruzados; Chile: miles de millones de Pesos; Costa Rica: millones de Colones; Ecuador: millones de Sucres; El Salvador: millones de Colones; Guatemala: millones de Quetzales; Haití: millones de Gourdes; Honduras: millones de Lempiras; México: miles de millones de Pesos; Nicaragua: millones de Córdobas; Panamá: millones de Balboas; Paraguay: millones de Guaraníes; Perú: millones de Intis; República Dominicana: millones de Pesos; Uruguay: millones de Nuevos Pesos y Venezuela: millones de Bolívares. Período: se refiere a los años entre los cuales se examina el cambio en gasto educativo. 1979: Valores del gasto para el año 1979 o para el límite inferior indicado en la columna 'Período'. 1985: Valores del gasto para el año 1985 o para el límite superior indicado en 'Período'. Cambio: Diferencia entre los valores del gasto en los límites superior e inferior del período; para educación c o m o porcentaje del gasto de gobierno esta diferencia está en términos absolutos (dado que las cifras ya están dadas porcentualmente) y para gasto en valores constantes esta diferencia está expresada c o m o un porcentaje del valor en el límite inferior del período.

182 DEUDA EXTERNA r MIANCIAMIEHTO DE LA EDUCACIÓN

externa. El desarrollo "a crédito" redujo la necesidad de que los gobiernos en­frentasen opciones en la asignación de recursos entre distintos sectores o grupos sociales; sin embargo, los límites en la habilidad de continuar financiando défi­cits fiscales a través de crédito obligó a los gobiernos a definir sus opciones entre sectores. E n este sentido, es importante recordar que enfrentados con las presiones del F M I para reducir el déficit fiscal, la elección última de cuáles sec­tores deben reducirse es soberana de cada gobierno. El F M I , aunque puede estar equivocado en su enfoque de corto-plazo al enfatizar el proceso de ajuste, no debe convertirse en un chivo expiatorio para explicar el impacto de la deuda en educación, el cual refleja opciones de política pública de gobiernos soberanos. El hecho de que los gobiernos pueden proteger a la educación del proceso de ajuste está ilustrado por las opciones asumidas por el gobierno de Alfonsín en Argentina; las reducciones se hicieron en defensa, no en los sectores sociales.

L a deuda y los requisitos de estabilización del F M I pueden haber cambiado las reglas políticas utilizadas por los gobiernos latinoamericanos para balancear los intereses de distintos grupos. Wiarda y Kline han caracterizado el sistema político latinoamericano c o m o básicamente "acomodacionista" y asimilador de nuevos grupos:

"Para proveer m á s pedazos del pastel para los nuevos grupos, sin depri-var a ninguno de los viejos grupos de su porción, el pastel debe crecer continuamente. Durante los 1930, 1940, 1950 y a comienzos de los 1960, precisamente durante el apogeo del sistema aquí descrito, la economía creció continuamente. C o n sus economías en expansión, los sistemas la­tinoamericanos pudieron dar más beneficios a los trabajadores, campe­sinos, y a todos los grupos en el sistema. El modelo del proceso político descrito aquí, que implica asimilación gradual de nuevos grupos, mayores beneficios y crecientes niveles de vida, asume unas tasas de crecimiento económico continuas y por lo tanto más y m á s fondos para comprar opo­sitores revolucionarios. Pero que si, c o m o en el presente, las naciones latinoamericanas confrontaran una situación en la que el pastel no siguiera creciendo, sino que empezara a encogerse, c o m o ocurre ya en algunos países. E n ese caso cuánto duraría el modelo político esquematizado aquí - u n modelo relativamente pacífico, estable, consensual y acomodaticio-. Estas son las preguntas que las naciones latinoamericanas confrontan" (Wiar­da y Kline 1985, 111-112).

El impacto de la crisis de la deuda en educación parece independiente del tipo de régimen del país o de las prioridades de política del gobierno, lo que

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 183

es sorprendente dado nuestro supuesto de que los gobiernos nacionales tienen una opción sobre qué sectores cortar.

IMPLICACIONES

La implicación inmediata de la deuda en educación es una reducción en la tasa de expansión de la educación en cada país. D a d o que la población continúa cre­ciendo en todos los países de la región y el hecho de que la expansión cuan­titativa de los últimos 20 años tuvo un costo cualitativo, la implicación es la misma: si todos los demás factores se mantienen iguales (ceteris paribus) la deuda extema ha "congelado" la habilidad de los sistemas educativos de continuar expandiéndose, en términos cuantitativos o cualitativos.

El impacto de la crisis de la deuda en el presupuesto educativo opera a dos niveles: uno es directo, reduciendo la disponibilidad de divisas para el sistema educativo el otro es indirecto, a través del proceso de ajuste que resulta en presu­puestos educativos reducidos en términos reales.

El impacto directo del ajuste en los insumos educativos que se compran con divisas no debe subestimarse. Las divisas son utilizadas para comprar insumos m u y particularizados para la provisión de educación. Varían desde la asesoría de expertos internacionales a equipo especializado, capacitación y publicacio­nes, o pueden proveer los recursos para que personas clave de la administra­ción educativa mantengan sus contactos con redes de especialistas internacionales. D a d o que estos insumos son frecuentemente la parte menos visible del sistema educativo, podría pensarse que su asusencia no tendrá efectos significativos; sin embargo sus consecuencias pueden ser tan importantes c o m o las que resultan de las restricciones impuestas en otros insumos más visibles. U n ejemplo son laboratorios científicos en instituciones de educación superior virtualmente para­lizados debido a la falta de material y equipo. O bibliotecas que tienen que cancelar su suscripción a publicaciones internacionales porque el costo de las divisas va m á s allá de sus asignaciones presupuestarias. Investigadores educativos y pla-nificadores de la educación irán reduciendo sus contactos profesionales con co­legas en otras partes del m u n d o por no poder participar en términos interna­cionales, asistir a conferencias o incluso leer lo que se publica en otras latitudes.

El mayor impacto del proceso de ajuste, sin embargo, se expresa en pre­supuestos educativos que no mantienen paridad con la tasa de inflación. C o m o resultado, el gasto real en educación disminuye, aun cuando el gasto nominal

184 DEUDA EXTERNA r PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

aumente. A corto plazo, la provisón de la educación no necesita verse afectada en la medida en que no hayan despidos masivos de trabajadores de la educación; sin embargo, el impacto se sentirá pronto en forma de límites a nuevos contra­tados y en la calidad de la educación que sueldos reducidos puedan pagar24. A u n si maestros de la misma calidad continuasen siendo atraídos por los salarios re­ducidos (dada la ausencia de opciones más atractivas debido a la recesión), la necesidad de complementar su ingreso con trabajos adicionales puede limitar la calidad de su docencia. E n una revisión de las implicaciones de política de los estudios internacionales de desempeño escolar (International Educational A -chievement Studies) Husén concluye que el tiempo es un factor crucial para pro­mover el aprendizaje, incluyendo la preparación de lecciones por parte del maes­tro c o m o una de dichas variables relacionadas con el tiempo (Husén 1987, 40). Otro impacto del ajuste son las reducciones en las porciones "blandas" de los presupuestos educativos, es decir aquellas no protegidas por obligaciones contrac­tuales con los sindicatos de maestros (por ejemplo, los presupuestos para becas y materiales educativos).

L a evidencia examinada sugiere que la educación básica puede ser m á s vul­nerable al proceso de ajuste que la educación universitaria25. Esto no es sorpren­dente dadas las tendencias del desarrollo educativo en América Latina en los últimos 20 años, pero es preocupante dada la desigual distribución del ingreso en los países de la región.

H a y otras posibles conexiones entre la crisis de la deuda y educación que van más allá de las examinadas en este estudio y deberían considerarse al discutir las implicaciones del impacto de las reducciones en el gasto educativo. Es útil regresar al paradigma desarrollado por U N I C E F para examinar el impacto de la recesión en la infancia (Figura 1). Según este modelo, una fuente importante de influencia en el bienestar infantil es, además del gasto de gobierno en edu­cación, las circunstancias familiares. Si bien los insumos de gobierno y de la

24 Lewin (1986) ha sugerido tres mecanismos por los que las reducciones en costos comentes afectarían la calidad de la educación. Primero, la reducción de los sueldos de los maestros en términos reales, lo que influiría la moral y destrezas de quienes se sienten atraídos a la profesión. Segundo, aumentos en la contratación de maestros jóvenes y provisionales. Tercero, aumento en la proporción alumno-profesor, reduciendo la demanda de maestros (Lewin 1986, 225).

25 El análisis de la covaríación de las seríes temporales de valores de deuda y gaso educativo por nivel entre 1970 y 1985 (Capítulo V ) sugiere que el efecto es el mismo para ambos niveles en el caso de Argentina, Brasil y Bolivia, y que es mayor para las universidades en el caso de El Salvador. Sin embargo, el análisis de cambios en la distribución del gasto una vez implementados programas de ajuste específicos en los 1980 (Capítulo VI) sugiere que la educación primaria es m á s vulnerable.

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 185

familia pueden sustituir el uno por el otro en una economía creciente, es difícil asumir que los hogares puedan compensar las reducciones de insumos del gobierno durante la recesión. Las reducciones en el ingreso familiar sin duda limitaría las contribuciones privadas al financiamiento de la educación. Esto significa que las familias pueden estar menos preparadas para asumir los costos directos de la educación y para prescindir de la contribución económica que sus miembros más jóvenes puedan aportar. E n este contexto, incentivos adicionales serían ne­cesarios simplemente para balancear las reducciones a nivel privado. Este pro­blema puede ser especialmente serio para las familias de bajos ingresos. L a para­doja es que el gobierno, a su vez, tiene menos recursos disponibles porque la base de impuestos ha disminuido c o m o resultado de la recesión. ¿ C ó m o puede el gobierno compensar las reducciones en soporte familiar para manterner o ex­pandir los niveles presentes de oferta educativa?.

R E C O M E N D A C I O N E S D E POLÍTICA PÚBLICA

La presente crisis de la deuda latinoamericana ha probado ser un serio límite al desarrollo de la educación. Dado que la perspectiva de la crisis de la deuda no es de recuperación significativa a corto plazo, es factible que esta limitación continúe o aumente. Esta situación constituye un cuello de botella para el desa­rrollo de América Latina. A menos que se implementen cambios de política, la reducción del nivel educativo puede ser uno de los costos que los países tengan que pagar c o m o precio por la deuda externa. L a experiencia reciente en los casos examinados sugiere que esta prioridad puede, de hecho, verse reducida. Estas disminuciones dificultarían el desarrollo de la m a n o de obra calificada necesaria para el desarrollo económico que liberaría a la región del peso de la deuda. E n términos de brechas internas en los países, las reducciones del gasto edcucativo probablemente tengan más impacto en aquellos miembros de la sociedad que necesiten m á s , no menos, asistencia del gobierno con el fin de tener acceso a la educación (es decir aquellos con menores ingresos). Pero debe recordarse que las reducciones en la provisión de educación c o m o respuesta a la crisis son una opción de los gobiernos que no es, por lo demás, inevitable. Las nuevas dificul­tades pueden estimular nuevas formas de pensar y administrar el desarrollo edu­cativo. L o que es importante es que los gobiernos continúen reconociendo la importancia de la educación, frente a otros sectores del gasto público, c o m o una inversión en desarrollo de largo plazo. Las siguientes recomendaciones inten-

186 DEUDA EXTERNA Y PINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

tas estimular la discusión sobre los cambios que pueden ser necesarios para enfren­tar los cuellos de botella mencionados y para mantener los niveles de eficiencia en educación con el fin de preservar el desarrollo económico, social y político a largo plazo.

Estas recomendaciones configuran un sistema dinámico, de manera que cam­bios de políticas en cada una de las siguientes áreas interactuaría con las áreas restantes.

U n área principal de opciones de políticas reside fuera de la esfera educa­tiva. L a solución directa del problema de la deuda está en el área de políti­ca macro-económica. En la medida en que los países latinoamericanos puedan resolver la crisis (con medidas que reduzcan la proporción del gasto público des­tinada al servicio de la deuda), la presión sobre el sistema educativo disminuirá. Pero en vista de la experiencia de los últimos nueve años, es improbable que las presiones fiscales desaparezcan completamente en el futuro cercano (lo que implicaría un repudio total de la deuda, una condonación total de ellas o un aumento extraordinario en los niveles de exportaciones y producto nacional que redujeran significativamente el nivel de la deuda). Por lo tanto, los educadores deberán adoptar iniciativas propias para responder efectivamente a la crisis, manteniendo y aumentando la eficiencia del sistema educativo bajo las nuevas presiones presupuestarias. Estas iniciativas se agrupan en tres dominios de política educativa: insumos, administración y productos.

U n conjunto de políticas en respuesta a la crisis de la deuda intentaría m a n ­tener el nivel de recursos fiscales para el sistema educativo. Otro conjunto de política reajustaría los mecanismos por los que esos insumos contribuyen al de­sarrollo económico de manera que pueda obtenerse la misma o más productividad con menos insumos. D o s áreas de acción para obtener esto incluyen: mejor ad­ministración y redefinición de los objetivos de la educación y ajuste de los pro­gramas y niveles para contribuir m á s directamente a las necesidades de la econo­mía. Discutiremos brevemente algunos de los tópicos y opciones pertinentes a cada uno de estos dominios de política educativa: financiamiento, administra­ción y productos.

Las proposiciones que se presentan a continuación provienen de desarrollos en el c a m p o de la educación independientes de la crisis de la deuda. Sin embargo, a pesar de que no son proposiciones específicamente diseñadas c o m o respuesta a la crisis de la deuda, ella provee el momento y la urgencia que crea la nece­sidad de cambio en el sistema educativo, haciendo de estas proposiciones alter­nativas de políticas atractivas. El marco de referencia en el que estas opciones han sido diseñadas es uno que considera la educación un componente esencial del desarrollo a largo plazo, tanto en término de su potencial para contribuir a la productividad (eficiencia) c o m o al desarrollo político y social (equidad).

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 187

Políticas para mantener el nivel de insumas: cambios en el financiamiento de la educación

El tema del financiamiento incluye quién debe ser educado y en qué progra­m a s y niveles, c ó m o se administrarán los fondos y quién pagará (Levin 1985). Los primeros dos puntos se discuten luego en las secciones de administración educativa y de productos; ahora nos referimos a las fuentes de financiamiento que incluyen el tema de quién debe pagar para compensar el impacto negativo observado de la deuda.

L a pregunta de ¿quién debe pagar? tiene implicaciones de eficiencia y equidad. Estas implicaciones son especialmente importantes en sociedades en las que los recursos son tan limitados que las asignaciones al sector educativo son a costa de otros sectores y que las asignaciones a cada nivel educativo son a costa de otros niveles. L a pregunta es ¿cómo pueden generarse recursos adicionales para corregir el impacto de la deuda, optimizando la eficiencia y equidad?. Examina­remos tres fuentes de financiamiento: el gobierno, los beneficiarios directos de la educación y las organizaciones con y sin fines de lucro.

Según discutimos en el capítulo II, el gobierno es una fuente obvia de fi­nanciamiento en vista de que hay beneficios de la educación m á s allá de que los individuos educados reciben para sí directamente (externalidades). E n la m e ­dida en que esas externalidades satisfagan objetivos del gobierno (por ejemplo, reducción de la criminalidad, estabilidad política) es claro que el gobierno debe financiar la educación.

También es claro que quienes se benefician de la educación directamente de­ben pagar, al menos en parte, a cambio de esos beneficios. Los estudianes y sus familias son, por lo tanto, una fuente de financiamiento de la educación que reciben. C o m o veremos a continuación, este análisis necesita incorporar dife­rencias en los niveles de ingreso para servir los propósitos de equidad.

Finalmente las organizaciones privadas, tanto con c o m o sin fines de lucro, pueden beneficiarse de la provisión de ciertos tipos de educación a ciertos gru­pos en la sociedad, si ello sirve a sus propios intereses institucionales. Por ejem­plo, ciertas industrias pueden beneficiarse de la productividad adicional de los trabajadores que reciban entrenamiento especializado, e iglesias y otros grupos voluntarios pueden satisfacer sus objetivos en la provisión de educación a gru­pos marginados. E n consecuencia, las instituciones privadas son otra fuente de financiamiento de la educación.

¿Qué tipo de políticas públicas pueden generar recursos adicionales de cada una de estas tres fuentes de financiamiento?

188 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

Financiamiento oficial

Las presiones para balancear el presupuesto pueden generar una "cultura de reducciones" tanto a nivel del Gabinete Ejecutivo c o m o dentro del Ministerio de Educación.

"Una "cultura de reducciones" normalmente adoptará una visión de corto plazo en busca de ahorros inmediatos, disminuyendo el valor del largo plazo debido a las incertidumbres envueltas; será conservadora hacia el cambio tendiendo a minimizar costos dentro de la estructura existente de provisión hasta el punto en que ésta deja de ser viable; puede luego con­siderar un cuestionamiento radical de esta provisión para transferir cos­tos fuera de su propio presupuesto; valorará economía m á s que un mayor acceso y distribución equitativa de los servicios; puede favorecer el desa­rrollo de una "mentalidad de asedio" en la que el foco es en estirar los recursos existentes antes que generar recursos nuevos fuera de su ambien­te institucional inmediato" (Lewin 1987, 92-93).

Aunque los gobiernos enfrentados a las limitaciones presupuestarias podrían estar tentados a justificar gastar menos en educación en términos ideológicos, esta es una respuesta inadecuada a la crisis. D a d o los otros efectos de la deuda en la economía, las reducciones en los recursos financieros de la educación resul­tarían en pérdidas en eficiencia y equidad, por lo que este no es el momento para que el Estado disminuya su responsabilidad en educación.

Asumiendo que toda educación es una forma de inversión, una reducción en la intervención del Estado podría justificarse si el sector privado fuera a reem­plazar los recursos oficiales. Sin embargo, la recesión económica también ha afectado a los hogares, de manera que es poco realista esperar m á s contribución privada aún si el Estado reduce su participación. Dados los incentivos negativos en los hogares (especialmente en los de menores recursos) para enviar niños a la escuela, es necesaria m á s intervención del Estado, no menos , simplemente para mantener los niveles existentes de eficiencia educativa. Es sin duda una paradoja que la contribución del Estado es m á s necesaria cuando es m á s difícil para el proveerla; pero la necesidad de ese papel no debería ser secundaria a la capacidad aparente del Estado de cumplir esta responsabilidad. Es necesario explorar opciones alternativas para que el Estado pueda continuar llevando a cabo su función principal en el desarrollo de la educación.

L a paradoja de una reducción en la capacidad del gobierno para financiar la educación, cuando la capacidad de financiamiento privado se encuentra dismi-

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 189

nuida, es particularmente aguda en ciertos niveles de ingreso y puede no existir en otros. Por ello se hace necesario desagregar el análisis por nivel de ingreso para encontrar soluciones a este dilema de financiamicnio. N o todos lo hogares han alcanzado lo niveles de pobreza que los incapacitan para financiar toda o parte de la educación de sus hijos. Son necesarias medidas redistributivas que prevengan el desarrollo de un círculo vicioso de la pobreza26. Estas medidas redistributivas podrían tomarse tanto dentro del sector educativo c o m o a un nivel m á s general. Dentro del sector educativo, esto implica cobrar matrícula a quie­nes puedan pagarla y utilizar estos recursos para financiar la expansión educativa para aquellos que tienen menos recursos. Matrícula a nivel superior para finan­ciar la expansión de la educación (cuantitativa y cualitativamente) a niveles bási­cos (para incorporar a grupos marginados) sería una forma progresiva de corregir los desbalances existentes en el financiamicnio educativo. Esta política debería estar complementada por créditos para estudiantes universitarios de hogares de menores ingresos. A un nivel m á s general, estas medidas redistributivas impli­carían establecer impuestos dirigidos específicamente a financiar la educación. Estas opciones se discuten m á s adelante.

A nivel de financiamiento público, es importante mantener o aumentar el gasto porcentual en educación frente a otros sectores. U n énfasis en desarrollo a largo plazo al distribuir el presupuesto puede balancear las presiones de una "cultura de reducciones". U n cambio de asignación presupuestaria sectorial hacia una por programa y proyectos facilitaría el uso de modelos de evaluación y de plani­ficación racional para evaluar la productividad de las distintas formas de inver­sión.

La evidencia existente sobre la contribución de la educación al desarrollo individual y nacional puede contribuir a presentar un argumento racional sobre la necesidad de la educación; pero a nivel de gabinete, preocupaciones m á s in­mediatas y de política cotidiana seguramente tendrán más peso que el análisis académico de las contribuciones a largo plazo27.

26 Los mecanismos de este círculo vicioso de la pobreza son simples. Los pobres se hacen m á s pobres porque la recesión los ha afectado desproporcionadamente (debido a menores empleos en el sector industrial, menos servicios de gobierno, reducciones en los salarios reales), y tienen menos posibilidad de sacar a sus hijos de la pobreza a través de la educación porque necesitan el trabajo de esos hijos para contribuir a la subsistencia familiar.

17 U n estudio sobre el proceso de elaboración del presupuesto educativo en México concluye que la información sobre equidad, eficacia o relevancia de la educación tiene un papel secundario en determinar las asignaciones presupuestarias a la educación. Criterios políticos y política burocrática tienen m á s importancia en la asignación de las partidas (McGinn et al. 1983, 260).

190 DEUDA EXTERNA r FINANCUMIENTO DE LA EDUCACIÓN

El análisis de realidades políticas, sin embargo, debe notar si la provisión de la educación satisface la demanda social a todos los niveles y si la distribu­ción de poder entre distintos grupos crea desigualdades que no corresponden a los objetivos políticos del gobierno. Según discutimos en el capítulo II, cuando la toma de decisiones está determinada por los grupos m á s vocales o poderosos, los resultados pueden ser a costa de la eficiencia y equidad. Esto es válido tanto para las asignaciones entre sectores c o m o entre distintos niveles educativos. El siguiente ejemplo ilustra c ó m o el poder político facilita el control sobre las de­cisiones financieras:

"El intento llevado a cabo en Guatemala en 1984 de aumentar la m a ­trícula universitaria de 5 dólares estadounidenses al año a 10 dólares al aflo y que culminó con una ametralladora apuntando al corazón del pre­sidente de la universidad" (Schiefelbein 1986b, 28).

Este incidente ilustra c o m o la voz de quienes sufrirían las reducciones del financiamiento público a nivel universitario puede hacerse oir; la voz que no se oye es la de quienes se habrían beneficiado del uso alternativo de esos fon­dos; es decir, la voz de los repitientes crónicos de primaria que reciben una educación de baja calidad, la de quienes eventualmente abandonan la escuela habiendo estado allí pocos años o la de los niños que deambulan por las calles que habrían estado en la escuela si su educación hubiese recibido prioridad so­bre los subsidios universitarios.

Las opciones disponibles al gobierno central incluyen analizar el impacto del progreso de ajuste en educación, especialmente más allá del nivel de financia­miento de procesos y productos. Esta información podría asistir al gobierno en el diálogo con distintos grupos de interés para generar soporte para la educación que podría facilitar la aceptación de sacrificios en otros sectores. Esta informa­ción también podría facilitar la aceptabilidad de los cambios en los patrones de asignación por nivel y facilitar la implementation de acciones para aumentar las contribuciones privadas a la educación.

Este esfuerzo analítico podría hacerse en conjunción con agencias interna­cionales c o m o Unesco para facilitar el entendimiento de esta dimensión del pro­blema de la deuda en foros internacionales. L a justificación del modelo eco­nómico, de c ó m o los programas de ajuste del F M I interactúan con las opciones de políticas del gobierno, debe revisarse. Analizar el impacto del proceso de ajuste en educación puede ser especialmente apropiado para comisiones especia­les de la Unesco, al estilo de las comisiones que analizan las violaciones de los derechos humanos. Es apropiado que Unesco se aboque a la discusión del

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 191

impacto educativo del proceso de ajuste puesto que el mismo puede estar desha­ciendo m u c h o de los logros alcanzados en los últimos 25 años a los que ese organismo ha contribuido. Otras agencias internacionales que han invertido sustancialmente en educación podrían estar también interesadas en analizar estos efectos, por razones similares.

El gobierno podría, a su vez, considerar solicitar asistencia internacional para educación, especialmente c o m o una forma de proporcionar algunos de los in-sumos críticos que son financiados directamente con divisas, discutidos anterior­mente. Dadas las limitaciones económicas confrontadas por las agencias de asis­tencia internacional es poco probable que dicha ayuda vaya a aumentar sustan­cialmente; de hecho, el total puede disminuir. Por lo tanto, desde la perspectiva de dichas agencias, es importante que la asistencia internacional se haga más selectiva para lograr un impacto crítico. U n a opción es concentrarse en los países m á s pobres, que no podrían producir los fondos necesarios de sus propios recur­sos. U n a segunda opción es maximizar el potencial de esa ayuda para contribuir al desarrollo.

Dos condiciones son esenciales para maximizar este potencial. U n a es que los recursos foráneos no substituyan sino que suplementen lo que el país puede hacer por sí m i s m o . A u n cuando la definición de lo que el país puede hacer por sí m i s m o es ambigua, existen mecanismos para aumentar la probabilidad de que la asistencia sea suplementaria y no sustitutiva (por ejemplo becas con provisión para mantenimiento de esfuerzo previo). L a segunda condición es que este tipo de ayuda no debe estar atada a condiciones extra-educativas. Esta asis­tencia debe negociarse con la participación directa de los planificadores y administradores de la educación que estarían a cargo de utilizar productivamente esos recursos, por lo que los términos de la ayuda deberían centrarse en las áreas de competencia de estos educadores. Asistencia educativa con condiciones políticas, o c o m o parte de paquetes de asistencia con condiciones de estabiliza­ción fuera de la competencia del ministro de educación, es probablemente una mala idea dado que esas condiciones no pueden evaluarse directamente c o m o costos frente a los beneficios potenciales que dicha asistencia brindaría. Las implicaciones de estas consideraciones para los gobiernos que pueden solicitar asistencia es que esta opción debería considerarse sólo cuando otras alternativas de financiamiento nacional haya sido agotadas. A u n así, habrá países en los que el potencial del esfuerzo nacional es tan limitado que solicitar préstamos o asis­tencia puede ser la única opción para proveer el nivel necesario de esfuerzo en educación.

192 DEUDA EXTERNA Y FIKAHCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN

Financiamiento privado por los beneficiarios de la educación

U n a segunda esfera de iniciativas de financiamiento es asumir las contribucio­nes de quienes reciben los beneficios directos de la educación. Los estudiantes y sus familias financian ya los costos indirectos de su educación (el valor de su tiempo, entendido c o m o el ingreso que podrían percibir dedicados a activi­dades productivas en el tiempo que dedican a estudiar), y en algunos casos, cos­tos directos (uniformes, materiales, matrícula y varias formas de contribución a la escuela). El asunto es c ó m o aumentar el nivel de esfuerzo privado preser­vando la eficiencia y, especialmente, la equidad de la provisión educativa. Es importante diseñar estas políticas teniendo en cuenta que la crisis puede haber afectado m á s severamente a algunos sectores sociales, haciendo imposible para ellos matener niveles previos de contribución privada. Por ejemplo, para las fa­milias m á s pobres que pueden haber sido capaces de hacer el esfuerzo de enviar uno o m á s niños a la escuela por varios afios, el costo de oportunidad de m a n ­tener un niño en la escuela puede haber aumentado si el ingreso global de la familia ha disminuido y el ingreso que el niño puede contribuir tiene mayor impacto marginal en el bienestar de la familia; la siguiente cita ilustra, en el caso de Bolivia, c ó m o la crisis económica afecta a los individuos en otras esfe­ras más allá del impacto en el presupuesto gubernamental; un área crítica de impacto es en la reducción de empleos:

"Los numerosos proyectos llevados a cabo por el Fondo Social de E m e r ­gencia durante 1987 no tuvieron éxito en mitigar el grave problema de desempleo, resultante de cambios estructurales introducidos en los secto­res públicos y mineros, y de los programas implementados con las empresas manufactureras en los últimos dos años para racionalizar la producción. Las cifras oficiales señalan que una quinta parte de la población econó­micamente activa estaba descmplcada o subempleada a fines de 1987" (IDB 1988, 353).

Esto implica que los sectores sociales m á s afectados por la crisis económi­cas necesitarían incentivos adicionales para mantener su nivel previo de esfuerzo en educación. Esto significa que el diseño de políticas para aumentar las con­tribuciones privadas debe combinarse con un análisis de los cambios en el ingreso familiar en distintos sectores sociales y con estudios de la elasticidad de la de­manda de educación. U n ejemplo progresivo es el programa de almuerzos esco­lares implementado por el gobierno brasileño y discutido en el capítulo VI .

D o s opciones de política son recuperación de costos por nivel y expansión

CONCLUSIONES E DUPLICACIONES 193

de las escuelas privadas (Schiefelbein 1986b). La recuperación de costos podría lograrse implementando matrículas o utilizando créditos estudiantiles. El foco principal de atención debería ser en aquellos niveles donde los réditos privados exceden m á s los réditos sociales, es decir, los niveles superiores. Matrículas universitarias, complementadas con esquemas de créditos y becas para los es­tudiantes de grupos menos favorecidos son una opción racional para aumentar el financiamiento privado (Schiefelbein 1986a). E s m u y importante que la implementación de esquemas de matrícula evite el desarrollo de un sesgo clasista. Esto significa asegurarse que los estudiantes de todos los grupos sociales conti­nuarán teniendo acceso a la educación a todos los niveles. Mantener o aumentar la igualdad de oportunidades significa incrementar la calidad de la educación básica para quienes provienen de hogares de menos recursos, así c o m o implemen-tar programas de becas para esos grupos a todo nivel.

Y a hemos discutido las dificultades políticas de aumentar la matrícula uni­versitaria pero el gobierno podría promover amplio soporte para esta política explicando al público general la justificación de la medida (Schiefelbein 1986b, 34). A d e m á s , debería buscarse el soporte de la comunidad universitaria y de los niveles de educación básica explicándoles la racionalidad de la medida e invitándolos a participar en el diseño de alternativas que satisfagan los objetivos de eficiencia y equidad. La experiencia con créditos estudiantiles en América Latina sugiere que las tasas de recuperación son bajas. Nuevos esquemas podrían basarse en las experiencias existentes y mejorar este mecanismo de financiamien­to (Schiefelbein 1986b, 49).

La educación privada parece estar disminuyendo en América Latina, posi­blemente debido a que la Iglesia Católica ha cambiado su énfasis de educación a actividades pastorales; unas tres cuartas partes de las escuelas privadas en la región están auspiciadas por la Iglesia (Schiefelbein 1986b, 34-42). U n a opción para aumentar eficiencia y equidad sería proporcionar subsidios públicos a ciertas escuelas privadas con bajos costos unitarios y con la capacidad de alcanzar a grupos marginados, tales c o m o las escuelas Fe y Alegría en los países andinos (Schiefelbein 1986b, 42).

Financiamiento privado por beneficiarios indirectos

U n a tercera área para iniciativas de políticas de financiamiento educativo es pro­mover contribuciones de organizaciones privadas así c o m o de organizaciones sin fines de lucro. D a d o que el interés de estas organizaciones posiblemente se cen­tren en ciertas actividades educativas, estas contribuciones podrían organizarse

194 DEUDA EXTERNA r rmANCUMiEmo DE LA EDUCACIÓN

para financiar proyectos especiales de educación no formal. C o m o discutimos a continuación, proyectos para el desarrollo de la capacidad empresarial son especialmente adecuados para la cooperación de empresas, así c o m o de orga­nizaciones políticas y religiosas con distintos sectores del gobierno. El papel del gobierno en este caso podría ser el de actuar c o m o agente catalizador de esas contribuciones a través de proveer las orientaciones de política y el marco de referencia organizacional para permitir la cooperación entre diferentes grupos y sectores.

Otra opción es financiar formas de entrenamiento especializado con impues­tos específicamente diseñados para este propósito; existe experiencia en América Latina de un "excelente sistema de entrenamiento vocational financiado con im­puestos a las nóminas de pago" (Schiefelbein 1986b, 42).

Políticas dirigidas a influenciar la administración educativa

L a mejor administración de los recursos tiene una importancia obvia para au­mentar la productividad de recursos financieros disminuidos. D o s áreas de acción en este sentido son la administración del sistema educativo, la organización del sistema y la administración de la enseñanza y de los sistemas de instrucción. H a y abundante investigación y experiencia que podrían informar las deciciones de política en ambas áreas28.

Los temas críticos para implementar cambios de política que mejoren la ge­rencia educativa se centran en c ó m o crear las condiciones a través de las cuales la información existente, datos y resultados de investigación se tomen en cuenta en la toma de decisiones en materia educativa y c ó m o crear las condiciones para que los ministerios de educación puedan aprender de su propia experiencia. U n estudio de la Secretaría de Educación en México ilustra un problema genera­lizado en América Latina.

"La habilidad de la Secretaría de Educación de aprender de año a año está limitada por ciertas características estructurales. U n problema serio es la falta de memoria organizacional. El sistema político mexicano esta caracterizado por una rotación de personal constante, entre y dentro de los sexenios del personal m á s alto. U n a buena proporción del personal

11 Sobre el tópico de la administración de la intrucción veáse por ejemplo, las revisiones de los estudios de los factores que contribuyen a la efectividad de la educación (Schiefelbein 1981 y 1982). Sobre el tópico de gerencia y administración del sistema educativo veáse Hanson 1986 y MacGinn y Street 1986.

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 195

elevado fueron nombrados en la mitad del 'sexenio' y no tenía experien­cia previa en planificación o administración de la educación. El deseo de cada nuevo gobierno de dejar su marca, lleva a reformas estructurales y dificultan la continuidad de política. La falta de información evaluati-va sobre el sistema educativo hace imposible un diagnóstico adecuado, con el riesgo consiguiente de repetir los errores del pasado" (McGinn et al. 1983, 266).

U n estudio de los esfuerzos de reforma en Colombia y Venezuela en los años sesenta y setenta llega a una conclusión similar (Hanson 1986). L a creación de condiciones que facilitarían la continuidad administrativa parece depender de un compromiso político del Estado, según lo ilustra el caso colombiano (Hanson 1986). El deseo de un nuevo presidente o partido puede proporcionar el impulso para iniciar una reforma, pero m á s importante aún es el compromiso del sistema político para permitir continuidad administrativa una vez que el presidente o el partido terminen su período.

Dentro del ministerio de educación, un énfasis en asignación de recursos a programas y proyectos facilitaría la planificación y evaluación. L a escasa lite­ratura que investiga el proceso de elaboración del presupuesto en Latinoamé­rica confirma que asignaciones por programa son raramente usadas, aun en los casos en que son un requisito formal (McGinn et al. 1983, 263).

D o s áreas para modernizar la administración educativa son la implementa-ción de sistema que maximicen el uso de la experiencia acumulada por el siste­m a educativo y la promoción del uso de procesos técnicos de investigación, eva­luación y planificación en la toma de decisiones.

Implementación de sistemas de gerencia educativa que maximicen el uso de la información existente sobre el sistema educativo

U n a opción para desarrollar un cuadro profesional de administradores de la edu­cación es proveer estabilidad laboral y continuidad administrativa que permita el desarrollo de una "memoria organizacional".

Otra opción es aumentar las destrezas gerenciales de los administradores educativos de manera que puedan desempeñar mejor sus tareas; también podría promover­se la participación de personas con destrezas técnicas que existen en niveles infe­riores del sistema.

U n a tercera opción es modernizar los sistemas de información tanto de esta­dísticas c o m o de acceso a investigación educativa. L a información oportuna y adecuada es necesaria para el análisis de políticas educativas que estén en sinto­nía con el sistema educativo. Esto implica tanto información estadística sobre

196 DEUDA EXTERNA r FiHAUCiAMiEmv DE LA EDUCACIÓN

el sistema educativo (número de alumnos, deserción, etc.) c o m o información so­bre investigaciones educativas o evaluación de innovaciones.

Estos sistemas pueden beneficiarse de equipos modernos de computación, pe­ro es importante reconocer que la tecnología es sólo una parte de un sistema cuyo principal componente es el factor humano. U n a tecnología moderna de com­putación resultaría en sistemas de información modernos sólo si la información así procesada se integra al proceso de toma e implementación de decisiones. Esto requiere que personas a diferentes niveles del sistema sean capaces de, y tengan interés en, interactuar con sistemas modernos de procesamiento y trans­misión de datos.

La relevancia de un sistema de información estadística actualizado y eficien­te es evidente en la medida en que dichas estadísticas proporcionan los indica­dores para diagnosticar el estado del sistema educativo y para el seguimiento de los efectos de cambios de políticas. Hoy en día existen sistemas de computación de bajo costo para análisis y proyección de estadísticas educativas que minimizan el número de intermediarios entre quienes toman decisiones y los sistemas automatizados de procesamiento; esto, unido al aumento de la velocidad de procesamiento y a la reducción de los costos de las micro computadoras, hacen m á s sencilla la incorporación del uso sistemático de estadísticas actualizadas en la discusión y elaboración de escenarios y planes educativos.

Otro tipo de información importante para la toma de decisiones educativas es aquella que evalúa las innovaciones implcmentadas en el país o en otros países o que presenta los resultados de investigación educativa. Este tipo de informa­ción amplía la g a m a de opciones de políticas a ser consideradas por los gerentes y planificadorcs del sistema educativo y permite beneficiarse de la experiencia acumulada en la implementación de dichas políticas. E n América Latina existe una excelente red de documentación de investigaciones educativas ( R E D U C )

"que nació siguiendo la recomendación de la Conferencia sobre la E x ­periencia Educativa de América Latina ( C E E L A ) , llevada a cabo en 1970, que indicó la conveniencia de contar con una publicación que se encarga­ra de difundir la información resumida de investigaciones y otros docu­mentos" (Infante 1983, 3).

Esta red, cuyo eje es el Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE) en Santiago, Chile coordina la actividad de más de 20 centros de inves­tigación en países de la región y produce los Resúmenes Analíticos en Educación, un valioso instrumento para facilitar el acceso a la investigación y documenta­ción de innovaciones educativas llevadas a cabo en Latinoamérica. Evaluaciones que comparan R E D U C con bases de datos internacionales c o m o el E R I C , señalan que la primera es superior en varias dimensiones que la hacen m á s relevante

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 197

a la toma de decisiones de política educativa en Latinoamérica (Reimers y Ville­gas 1984). El hecho de que ya existen centros nacionales afiliados a esta Red en los países de la región hace m u y factible el desarrollo y profundizacion de canales de comunicación y formas de colaboración entre los Ministerios de Edu­cación y esta memoria viva de la experiencia educativa de Latinoamérica.

U s o sistemático de investigación innovativa, evaluación y planificación

Otra opción para el desarrollo administrativo es incorporar la investigación de innovaciones (para identificar sistemas de alta efectividad a bajo costo), pro­cedimientos de evaluación y técnicas de planificación c o m o elementos cruciales del proceso de toma de decisiones. H a y preguntas nuevas para las que es necesa­rio inventar nuevas soluciones, entre ellas:

- ¿qué formas de movilización de la comunidad son factibles y funcionales para aumentar las contribuciones privadas a la educación? ¿Qué contribucio­nes pueden esperarse de distintos sectores y c ó m o pueden promoverse esas contribuciones?,

- ¿Que formas de gerencia educativa aumentan la eficiencia? - ¿ C ó m o pueden aumentarse los beneficios de los sistemas educativos dismi­

nuyendo su costo? ¿Qué tipo de tecnología educativas aumentarían la pro­ductividad de la enseñanza al m i s m o costo que la tecnología presente?

El aumento de las contribuciones privadas es un área en la que podrían ex­plorarse muchas opciones innovativas. El impacto de estas opciones debería eva­luarse no sólo en términos de los recursos adicionales que se generen, sino tam­bién en términos de su impacto en la eficiencia externa e interna. Algunas de las opciones que podrían explorarse son:

- participación estudiantil en el mantenimiento y limpieza de los locales es­colares, una práctica común en Japón (Visalberghi 1986, 248)

- participación de la comunidad en la construcción y mejoramiento de los edi­ficios escolares;

- participación de la escuela en la producción de bienes y servicios; - impuestos específicamente diseñados dirigidos a industrias que se benefician

del entrenamiento recibido por las personas a quienes emplean.

Otra área en gran necesidad de innovación son los arreglos organizacionales que faciliten el establecimiento del cuadro profesional de administradores edu-

198 DEUDA EXTERNA Y FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

cativos y el sistema de toma de decisiones, discutido anteriormente. Entre las alternativas que podrían explorarse está el papel de toma de decisiones partici-pativa, o mejores formas de comunicación entre maestros y planificadores a nivel central29. U n a comunicación m á s eficiente ayudará a preservar la calidad de la educación, particularmente si se trata de implementar políticas innovativas en las formas de instrucción. El clima de límites presupuestarios (la "cultura de reducciones" discutida anteriormente) puede ser demasiado receptivo a innova­ciones que reduzcan los costos unitarios en detrimento de la calidad de la educa­ción. Mecanismos de comunicación adecuados (que permitan la comunicación de maestros a evaluadores y planificadores, por ejemplo) puede facilitar la correc­ción de innovaciones con efectos perniciosos en la calidad de la educación.

Aunque los límites que resultan del proceso de ajuste son básicamente finan­cieros, esto no implica que su solución sea un asunto a resolver únicamente en la esfera del financiamiento. L a opción de reducir costos unitarios a través de usar m á s intensamente los locales o maestros (escuelas de mayor tamaño, m a y o ­res proporciones alumno-profesor) (Williams 1986, 233) o el uso de tecnologías de enseñanza que disminuyen los costos de m a n o de obra (Orivel 1986, 204), deben evaluarse no sólo en términos de su potencial de reducir costos sino tam­bién en el marco de las funciones de la escuela. Asumiendo que la escuela tiene otros objetivos que proveer un espacio para los niños por un cierto número de años, es importante evaluar el impacto de los cambios propuestos en el rendi­miento de la escuela en términos de esos objetivos. Husén, por ejemplo, ha criti­cado severamente el uso de máquinas de enseñanza o los aumentos en el tamaño de la escuela para reducir costos, alegando que dichas innovaciones reducen los contactos inter-personales ques son escenciales al proceso de educación social (Husén 1982, 51).

Desde luego adoptar una posición de defensa del "status quo" a ultranza es igualmente inapropiado a las nuevas realidades fiscales. Asumir que todo tiempo pasado fue mejor en términos de calidad de la educación es un error. El status quo en tecnología de la enseñanza no tiene virtudes más especiales que el que sus limitaciones sean conocidas. Pero el hecho de que el éxito aparente en las altas tasas brutas de matrícula escolar esconde muchos fracasos escolares para muchos que repiten y eventualmente abandonan la escuela, o incluso para m u ­chos que se gradúan con menos que las destrezas mínimas para desempeñar un empleo productivo, debería ser un incentivo para explorar alternativas a las for­m a s de enseñar y de organizar la experiencia escolar. Entre las innovaciones

29 Para una discusión de las diferentes formas de administración descentralizada, véase M c G i n n 1987.

CONCLUSIONES E DUPLICACIONES 199

que podrían explorarse están distintos currículos y métodos de enseñanza, uso de distintas tecnologías educativas (radio, televisión), métodos de instrucción pro­gramada, uso de alumnos avanzados c o m o tutores que asistan al maestro, distin­tos horarios, y educación a medio tiempo combinada con empleo; todas estas opciones podrían ser m á s efectivas para llegar a quienes han sido peor servidos por los métodos tradicionales de educación.

Los costos jugarán sin duda un papel importante en el tipo de opciones que se exploren y que se escojan. Innovaciones en tecnologías y procesos de la ense­ñanza deberían evaluarse en el contexto de las funciones de la educación, así c o m o en el contexto de un reconocimiento realista de las alternativas disponi­bles. Algunas formas efectivas de instrucción podrían basarse en guías de estudio individual, enseñanza tutoreada por otros estudiantes, y uso de material de apoyo educativo.

Políticas dirigidas a afectar los productos de la educación: aumentar la conexión entre la educación, el trabajo y la productividad

Entre los asuntos importantes en el análisis de la crisis de la deuda latinoame­ricana están los del empleo y la productividad. El desempleo ha aumentado co­m o resultado de las políticas diseñadas para reducir la demanda interna y en este sentido, el desempleo mismo debería ser un foco para rediseñar los progra­m a s educativos. Además , un objetivo debería ser formar los recursos humanos que aumenten la productividad de industrias exportadoras que puedan competir en mercados internacionales, ya que un alivio parcial a la crisis se espera co­m o consecuencia del desarrollo de ese sector.

El aumento de la productividad y la generación de empleo son dos fuerzas de estímulo para reajustar el desarrollo de los programas y contenidos educati­vos. Es necesario implementar reformas en estas áreas para que los productos del sistema educativo sirvan mejor las necesidades de las economías latinoame­ricanas30. Las opciones a considerarse deben incluir tanto el sector moderno de la economía c o m o el sector informal.

3 0 Estas reformas, aunque necesarias, no son suficientes para optimizar las conexiones entre el m u n d o de la educación y el m u n d o del trabajo, debido a que la optimización implica reformas en ambas esferas: educación y trabajo. Si no hay demanda para los servicios de los graduados, bien porque la economía no puede absorberlos o porque los mercados laborales están segmentados, no hay forma de que la educación pueda contribuir a la productividad (Davis 1980a, 209). La discusión de las medidas correctivas necesarias en el m u n d o del trabajo, por ejemplo, desarrollo de industrias que hagan uso intensivo de m a n o de obra y no de capital, va más allá de los límites de este trabajo.

200 DEUDA EXTEHHA r FINANCIAMIEKTO DE LA EDUCACIÓN

Educación para aumentar la productividad en el sector moderno

El sector moderno, especialmente las industrias que necesitan desarrollar venta­jas comparativas en términos internacionales, necesita un fuerza de trabajo con las destrezas y actitudes que proporcionen esa ventaja. Algunos métodos de pla­nificación de recursos humanos podrían dar una dirección a los niveles y pro­gramas que mejorarían la conexión entre la formación de los graduados y las demandas del sector industrial (Davis 1980a, 212). U n riesgo en utilizar técnicas formales de planificación del desarrollo de m a n o de obra calificada es que las mayores innovaciones tecnológicas (en el campo de información y genética, por ejemplo) posiblemente alteren la estructura ocupacional de las principales indus­trias. Para proyecciones de recursos humanos, esto significa que los coeficien­tes de empleados por sector y ocupación y de los requisitos educacionales por ocupación y sector no pueden predecirse de tendencias pasadas que reflejan las viejas tecnologías. A pesar de este riesgo, las técnicas de planificación del de­sarrollo de m a n o de obra calificada pueden utilizarse con carácter indicativo, ya que son preferibles a los otros enfoques principales de planificación racional31

o a la ausencia de planificación.

U n a opción para superar las limitaciones del método de dichas técnicas es combinarlo con otros enfoques heurísticos para planificar el desarrollo de la fuerza laboral para las industrias principales y las nuevas tecnologías y planificar a nivel de subsistema (industria o región) utilizando los planes en un sentido indicativo y no normativo.

Todos los niveles y tipos de educación deberían ser modificados por este enfoque redefiniendo el total de graduados requeridos para cada nivel y las des­trezas que deben aprender. Las implicaciones currículares en los niveles básicos incluyen actividades para apreciación del trabajo y desarrollo pre-vocacional. A niveles secundario y universitario, las implicaciones son desarrollar nuevos pro­gramas vocacionales y de educación técnica y reducir la prioridad de educación formalística cuyo principal propósito es preparar graduados para el siguiente nivel educativo. U n dilema a resolver en este sentido es c ó m o desarrollar un currículo que enfatice destrezas prácticas preparando, al m i s m o tiempo, para el entrena-

31 El enfoque de demanda social es equivalente a planificar en base a los intereses de los grupos m á s vocales, lo que posiblemente explique los desbalances en el desarrollo de distintos niveles educativos discutido en el capítulo II. El análisis de tasas de réditos es una forma útil de analizar el costo-beneficio de inversiones pasadas, pero c o m o herramienta para pronosticar réditos futuros es inútil por no poder tomar en cuenta la elasticidad de los réditos c o m o función de las variaciones en la oferta de graduados.

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 201

miento de alto nivel necesario para el desarrollo de industrias de tecnología avan­zada. L a solución equitativa y eficiente a este dilema es algún compromiso que requiera m á s esfuerzo de parte de estudiantes y maestros, para así proporcionar a todos los graduados de los niveles básicos las destrezas prácticas necesarias para empleo productivo o empleo por cuenta propia mientras reciben la opor­tunidad de adquirir el conocimiento para competir por plazas para estudio supe­rior. El objetivo debería ser educación universal básica de igual calidad para todos, que provea tanto destrezas académicas c o m o apreciación del trabajo y destrezas básicas para encontrar empleo productivo y desarrollarse en el m u n d o laboral, pudiendo continuar evolucionando entre el m u n d o de la educación y el del trabajo. A ú n cuando las alternativas no-formales parecen mejor ajustadas a esta forma de desarrollo de la capacidad empresarial, aspectos generales de e m ­presa y educación vocacional podrían incorporarse al currículo general a todos los niveles. Programas de orientación y asesoría y redes de información para conectar empleos y graduados pueden desarrollarse también dentro del sector formal de la educación.

L a educación no-formal y de adultos son también canales importantes para aumentar la conexión entre la educación y la productividad. E n particular, el desarrollo empresarial puede beneficiar a firmas pequeñas, de alta tecnología, en el sector moderno de la economía; esto podría ser particularmente adecuado para los campos de la biotecnología, informática y microelectrónica. L a educa­ción industrial en el trabajo, en escuelas nocturnas o de verano pueden aumentar las destrezas de los trabajadores en grandes industrias en el sector moderno.

Educación para aumentar la productividad en el sector no formal

El sector no formal debe también considerarse al analizar las conexiones entre educación y empleo simplemente por su tamaño y la flexibilidad que ofrece el potencial de reducir el desempleo32.

Resultados de encuestas a trabajadores en el sector no formal sugieren que este grupo en general ha recibido menos educación que los trabajadores en el sector moderno "como si, incapaces de encontrar empleo en el sector moderno, los menos educados, analfabetos y los desertores escolares no tuvieran otra alter­nativa que buscar empleo en el sector tradicional" (Hallak y Caillods 1981, 56);

31 Las cifras sobre el tamaño relativo del sector tradicional son difíciles de obtener, estimados oficiales del sector tradicional como porcenlaje de la fuerzas laboral urbana son 24% en Brasil (1972), 39% en Chile (1968), 50% en la República Dominicana (1973), 48% en Ecuador (1970), 46% en El Salvador (1974), 27% en México (1970), 57% en Paraguay (1973), 60% en Perú (1970) y 44% en Venezuela (1974) (Fuente P R E A L C , citado en Hallak y Caillods 1981, 15).

202 DEUDA EXTERNA r PiSASCiAUiEmv DE LA EDUCACIÓN

esto podría implicar que la productividad en este sector sería posible aumentar­la incrementando la provisión de la educación.

Las técnicas de planificación educativa que parecen m á s adecuadas a esta área serían enfoques heurísticos, creatividad y flexibilidad para recoger infor­mación relevante y técnicas de planificación de proyectos para estadios posterio­res en las institucionalización de los proyectos.

El énfasis de los programas en este nivel debería ser el de promover las des­trezas y actitudes que contribuyan a la productividad, pero m á s aún, que permitan a los graduados crear sus propios empleos y generar trabajos para otros. L a crea­ción de empleos y el desarrollo empresarial es tan importante c o m o las destrezas específicas paras una ocupación u oficio en este sector33. Harper (1984) señala tres componentes principales de los programas de desarrollo empresarial: entre­namiento en técnicas elementales de administración de empresas, asistencia con análisis de mercados y financiamiento de preparación de proyectos y entrenamiento "para pensar y actuar de una forma empresarial" (Harper 1984, 82). El m i s m o autor indica que el entrenamiento en administración y en destrezas técnicas no están claramente diferenciados en estos programas (Harper 1984, 82). E n la m e ­dida de lo posible, las áreas de actividad en las que estos esfuerzos deberían enfocarse son aquellas conectadas con las industrias en el sector moderno, lo que resolvería "la mayoría de los problemas iniciales de las pequeñas empresas (...) al desarrollar complementaridades entre firmas grandes y pequeñas y esti­mular subcontratación" (Sen 1979, 236).

N o hay un enfoque de planificación único para este tipo de programas educa­tivos. Sen (1979) propone un método (que él denomina una variante de plani­ficación de la técnica de desarrollo de m a n o de obra calificada) que proyecta la demanda de empresarios a partir de proyecciones de oportunidades comer­ciales futuras; el método combina técnicas de análisis de mercado con métodos heurísticos sobre factores sociales y políticos (Sen 1979, 216-229).

E n el contexto presente, en América Latina un punto de partida podría ser seleccionar un rango de actividades en el sector tradicional en términos de algu­nos criterios; por ejemplo, en términos del grado de conexión con el sector m o ­derno o de su capacidad de generar divisas. Técnicas de análisis de mercado pueden facilitar la identificación de los sectores más productivos. Enfoques heu­rísticos también pueden ser útiles para identificar áreas de punta para la actividad

33 Según indicamos antes, el desarrollo empresarial también es una necesidad para desarrollar industrias de alta tecnología en el sector moderno. Una tipología reciente de programas de este tipo identifica seis tipos de actividades (desde sobrevivencia física hasta pequeñas empresas basadas en alto talento empresarial) que cubren los sectores tradicionales y modernos de la economía (Davis 1988b).

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 203

de pequeñas y medianas industrias en las que se requiere alto talento empresarial. E n América Latina es importante no sólo enfocarse en el sector tradicional urba­no también en el sector tradicional rural (Schiefelbein 1979).

U n a vez que las actividades a desarrollar hayan sido identificadas, el siguiente paso es iniciar proyectos para proveer las destrezas y el desarrollo empresarial para ellas. Puede diseñarse instrucción para desarrollar destrezas alrededor de racionalizar los procesos productivos implícitos en cada línea. El énfasis en el entrenamiento debe ser en desarrollo de destrezas m á s que en el otorgamiento de credenciales, utilizando enfoques c o m o el de los Módulos de Destrezas E m -pleables desarrollado por la Organización Internacional del Trabajo para diseñar entrenamiento vocacional a partir de los requisitos identificables necesarios para cada trabajo (Little 1986, 16).

La organización del proyecto es m á s difícil dado que no hay un formato or-ganizacional único; Davis (1988b) sugiere planificar las conexiones a diferentes niveles, desde la unidades de entrenamiento en la comunidad hasta las agencias nacionales e internacionales. L a falta de un formato de organización único se desprende de la diversidad de los programas. U n artículo reciente identifica 15 dimensiones en las que los programas de desarrollo empresarial pueden variar: objetivos, tecnología y necesidades de desarrollo de destrezas, necesidades de entrenamiento ocupacional, estilos y motivos de liderazgo, tipo de producto de las empresas, tamaño de la mismas, escala de producción, etc. (Davis 1988a). L a teoría sobre el tema indica que el abordaje idóneo de esta complejidad de definición de programas requiere un gran variabilidad y adaptabilidad con el pro­pósito de aumentar la probabilidad de éxito de cada proyecto específico:

"Es precisamente esta gran variabilidad la que hace difícil describir y tra­bajar con estos programas pero a las vez la que los hace m u y versátiles, resistentes el fracaso, si bien difíciles de diseñar e incluso describir en términos programáticos" (Davis 1988a, 15).

Parecería que hay dos enfoques para iniciar estos proyectos. U n o es desa­rrollarlos a nivel de proyecto, lo m á s conectado posible con la comunidad a la que deben servir y con las unidades de formación. Esta parece ser una respuesta adecuada para comunidades locales, grupos de empresas u organizaciones c o m u ­nitarias. El segundo enfoque es desarrollar un marco de referencia nacional para coordinar los esfuerzos de las unidades de formación; el elemento crítico es un enfoque integrado que conecte los recursos de los diferentes sectores. Esto parece m á s adecuado a un esfuerzo nacional de agencias públicas o privadas. Los si­guientes ejemplos de India y España ilustran ambos enfoques; independiente-

204 DEUDA EXTERNA r FINANCIAMIENTO DE LA EDUCACIÓN

mente del nivel, la teoría moderna sobre este tema enfatiza la necesidad de cons­truir sobre proyectos existentes antes que empezar de cero (Davis 1988b, King 1983, Niehoff y Neff 1977).

El Centro de Auto Generación de Empleo para Jóvenes de Calcuta fue esta­blecido para proporcionar a jóvenes las destrezas para iniciar sus propias e m ­presas. Las áreas de entrenamiento inicialmente seleccionadas incluían: aire acon­dicionado, refrigeración, productos de cemento, plomería, reparación de cauchos, pintura, carpintería y electricidad, sin embargo, algunas de estas opciones fra­casaron y fueron canceladas o modificadas (Davis 1980a, 237-238). Entre los factores que contribuyeron al éxito de estos proyectos se encuentran la flexibi­lidad para adaptar el entrenamiento a diferentes áreas, y el liderazgo, redes de contactos, y recursos ofrecidos por muchos organizadores e instructores.

U n desarrollo m á s reciente en España ilustra que el desarrollo empresarial puede cumplir a m b o s objetivos: fomentar la productividad nacional y reducir el desempleo. L a estrategia de empleo productivo "es el resultado de un acuerdo entre sindicatos, el gobierno y los empresarios y contiene tres elementos: en­trenamiento, información y asistencia" (Domínguez-Urosa 1986, 2). L a estrategia fue desarrollada para servir la creación de empleo y el desarrollo empresarial en una amplia g a m a de campos de actividad a nivel de pequeñas y medianas industrias. Los aspectos de entrenamiento de la estrategia se enfocan en destre­zas técnicas y empresariales provistas por instituciones del gobierno en escuelas privadas de administración. U n a conclusión importante del reporte de esta estra­tegia es que los tres elementos (entrenamiento, información y asistencia) son necesarios para el éxito de la iniciativa (Domínguez-Urosa 1986, 5).

L a educación para estimular la productividad y el desarrollo empresarial en el sector no formal de la economía parece una política apropiada para responder a la crisis; sin embargo, en base a nuestra discusión en el capítulo V I , este tipo de educación no formal tiene m á s chance de sufrir las reducciones presupues­tarias por estar menos institucionalizada. Debería hacerse un esfuerzo especial para obtener contribuciones privadas para este tipo de educación (movilizando el soporte de organizaciones religiosas, políticas, empresariales o de otro tipo), pero el esfuerzo administrativo y profesional necesario para catalizar una res­puesta del sector privado requeriría una contribución sustancial del sector públi­co. El éxito de iniciativas de proyectos para el desarrollo empresarial depende de la integración del entrenamiento con otros componentes: información y asis­tencia continua, esquemas de crédito y, en algunos niveles, salud y asistencia social. Esto implica que el financiamiento de estos proyectos excede la capacidad y responsabilidad del Ministerio de Educación. Podría incluir a los Ministerios de Hacienda, Planificación, Fomento, Agricultura, y Salud. El hecho de que pro-

CONCLUSIONES E IMPLICACIONES 205

yectos de educación de este tipo requieren de la colaboración de varios sectores (dentro del gobierno y con el sector privado) es a la vez una ventaja y una desventaja. L a desventaja resulta del esfuerzo especial de coordinación entre sec­tores que se necesitan, pero la ventaja resulta del hecho de que cada sector puede atribuirse crédito por el éxito total de la empresa a la que contribuyen sólo par­cialmente. L a pequeña escala de las unidades de entrenamiento les permite ex­tenderse para maximizar cobertura geográfica y visibilidad política. Esta parece ser un área propicia para la colaboración entre distintos sectores.

E L G R A N D E S A F Í O

La crisis de la deuda latinoamericana sin duda seguirá teniendo un impacto en las esferas económica, política y social. El impacto en cada una de estas áreas a su vez afectará a las demás. E n este sentido, la influencia negativa de la deu­da en educación discutida en este estudio afectará negativamente el desarrollo económico, social y político a mediano y largo plazo.

El desafío para quienes se preocupan por obtener un mejor futuro para los pueblos de América Latina es c ó m o enfrentar los efectos negativos a corto plazo de la crisis de la deuda. U n área principal de acción es, sin duda, el problema de la deuda misma, pero las soluciones en esa esfera pueden tomar demasiado tiempo. Es necesaria una acción directa para proteger a sectores c o m o el educa­tivo del proceso de ajuste.

Este proceso de ajuste puede resultar en una reducción de la eficiencia y en un aumento de las desigualdades en la provisión de la educación. Estos efec­tos indeseados de la crisis de la deuda en educación proveen un sentido de ur­gencia para iniciar políticas públicas dirigidas a preservar las contribuciones de la educación al desarrollo económico, político y social. El principal desafío de los gobiernos latinoamericanos es promover la concertación y la responsabili­dad entre los distintos grupos sociales para hacer que los cambios necesarios sean políticamente factibles.

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