desigualdad y poder en guatemala captura de...
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DESIGUALDAD Y PODER EN GUATEMALA
Captura de EstadoHarald WaxeneckerGuatemala, Noviembre 2018
ÍNDICE
1. Introducción: el campo problemático 3
2. El concepto de Captura de Estado (CdE) 5
3. El proceso de transición y las complejidades del poder 7
3.1 El bloque económico hegemónico 8
3.2 Líneas de continuidad: poder militar, CIACS, OTD 14
4. Perspectivas: ciclos de transformaciones no-agotadas 18
(a) Ciclos de reforma estatal 18
(b) Ciclos de reconversión militar 19
(c) Ciclos de reformas económicas 21
(d) Ciclos de partidos políticos 24
(e) Ciclos de reforma judicial 25
Bibliografía 28
3
La interdependencia entre poder económico
y político y la desigualdad de su distribución
en las sociedades son –en general– asuntos
ampliamente discutidos y aceptados en ciencias
sociales. El Informe sobre Desigualdad Global 2018
afirma que la desigualdad económica es un hecho
generalizado en el mundo y que su abordaje pasa,
en última instancia, por procesos políticos y de
deliberación pública (LDG, 2017: 4). No hace falta
estudiar mucho –de acuerdo a Pérez Attias1 – para
evidenciar la situación guatemalteca en materia
de concentración de recursos y de riqueza –y, en
consecuencia, de poder– pues, es una realidad
construida desde la Colonia y perpetuada a lo largo
de los regímenes posteriores; los conservadores,
los oligárquico-liberales, los autoritario-militares
y los democráticos.
En la actualidad, las características de las
desigualdades se expresan en múltiples formas.
Guatemala, por sus asimetrías socioeconómicas,
es considerado “…uno de los diez países más
desiguales del mundo y uno de los cinco con
mayor desnutrición crónica. Es el cuarto país con
el gasto público más bajo del mundo y el séptimo
con la carga tributaria más pequeña, mientras
el 1.0% de la población más rica anualmente
obtiene 522 veces el ingreso con el que cuenta
el 1.0% más pobre. Los pueblos indígenas
continúan siendo marginados del desarrollo y
actualmente se enfrentan a la explotación de los
recursos naturales en su territorio. Las mujeres
reciben, en promedio, 14.0% menos ingresos
que los hombres…” (Icefi, 2017: 29). El índice de
Gini continúa punteando entre 0.60 y 0.50 en el
siglo veintiuno y, en consecuencia, la pobreza se
perpetúa como un flagelo para casi el 60% de la
población guatemalteca.
En este contexto, la democracia –(re)establecida
apenas hace unos 33 años– está en crisis por no
haber cumplido con las expectativas sociales.
Sólo el 26% de la población guatemalteca está
satisfecha con la democracia existente, un ínfimo
20% confía en el gobierno (Latinobarómetro,
2017: 9, 25) y los indicadores de soporte social
al sistema democrático son alarmantes: la
tolerancia política es la más baja en América Latina
(29.5%) y únicamente el 7.5% tiene actitudes
favorables para una democracia estable. En estas
condiciones, el régimen democrático podría estar
en riesgo de deteriorarse o incluso de colapsar,
dando un giro hacia un modelo autoritario (Azpuru
/ Zechmeister, 2015: 124-125, 136-146). Los
partidos políticos (11%) y el Congreso (17%) gozan
de poca confianza ciudadana (Latinobarómetro,
2017: 26-27), y el nivel de participación social
ante gobiernos locales se redujo en los últimos
años a un 9.3% (Azpuru/Zechmeister, 2015: 83).
La representatividad política es excluyente. En
los comicios de 2015, 22 mujeres (solamente
una mujer indígena) –correspondiente al 13.9%–
fueron electas para los 158 curules del Congreso
de la República. El 11,4% de representantes
legislativos son personas indígenas. Únicamente
8 mujeres (ninguna mujer indígena) –
correspondiente al 2.4%– fueron electas como
alcaldesa en las 338 municipalidades del país,
y sólo el 10% de cargos de las corporaciones
municipales es ocupado por mujeres (TSE, 2016).
1. INTRODUCCIÓN: EL CAMPO PROBLEMÁTICO
4
En 2016, en la medición de la percepción de
corrupción, el puesto que ocupa Guatemala “…es
el 136 de 176 países evaluados; y su calificación
fue de 28, puntuación por debajo del promedio
mundial (43)2.“ La Comisión Internacional contra
la Impunidad en Guatemala (CICIG) considera que
“la corrupción es una forma del ejercicio del poder,
que asigna premios y castigos desde intereses
oscuros y perversos, configurando la forma de
hacer política en los países que afecta. Entre otras
consecuencias nefastas, el círculo vicioso que
reproduce la corrupción bajo el manto negro de la
impunidad, mantiene esquemas de desigualdad,
de exclusión, de pobreza y de negación del acceso
a los servicios básicos públicos, esenciales para
tener oportunidades de una vida digna...”3 En
este sentido, la impunidad4 y la corrupción son
formas sistémicas de los ciclos de realización de
poder y desigualdad.
Guatemala es, pues, un ‘paraíso desigual’ y
“…la desigualdad constituye un lastre para la
democracia y el desarrollo” (Icefi, 2017: 74).
En otras palabras, el poder se (re)produce en
la desigualdad socioeconómica y distorsiona
la democracia existente. Ello cobra especial
importancia, cuando se toma en cuenta que la
realización y reproducción de estas desigualdades
de poder no suceden exclusivamente en las esferas
de la legalidad, la formalidad y la transparencia;
sino también de la ilegalidad, la informalidad y el
secreto. Estas zonas grises del poder han incidido
decisivamente en los sistemas económico y
político, configurando una realidad que difiere
de la normalidad y modernidad democrática.
Parafraseando a Torres-Rivas5, la modernidad
–asociada a crecimiento económico y progreso
democrático de sociedades desarrolladas– ya
pasó de moda. Guatemala ha hecho esfuerzos por
crecer, y de manera paralela, por democratizar.
Pero se ha constatado que ambas categorías de
la modernidad no van juntas, están disociadas,
porque se trata de un modelo con muchos ejes
independientes: ¿Qué cambios económicos han
ocurrido en Guatemala y explican tanto atraso
político? - ¿Cuál es el contenido y la forma
de la transición democrática? - ¿Quiénes han
moldeado este proceso político?
5
2. EL CONCEPTO DE CAPTURA DE ESTADO (CDE)
El concepto de Captura de Estado (CdE) aborda
las complejidades de la influencia privada sobre
el Estado en contextos de transición. Ese enfoque
–en contraposición a los debates sobre el Estado
y su rol en las economías– pone énfasis en la
‘capture economy’ y su incidencia sobre procesos
de transformación política en las sociedades.
Para Hellman y Kaufmann (2001), –que han
investigado el fenómeno especialmente en países
post-soviéticos– la corrupción ha tomado una
nueva imagen en sociedades en transición: la de
oligarcas que manipulan la formación de políticas
públicas, normas jurídicas y regulaciones
institucionales en beneficio propio. Esta forma
de alteración –nombrada ‘state capture’– es
reconocida como uno de los problemas más
perniciosos en la economía política de procesos
de reforma, y “…los efectos que tiene son
múltiples y se considera que refuerzan o generan
desigualdad” (Durand, 2016:10). Transparencia
Internacional (2009: 43) resume la CdE como
una situación en la que poderosos individuos,
instituciones, compañías o grupos, desde dentro
o fuera del país, utilizan diversos mecanismos
(legales e ilegales) para dar forma a las políticas
nacionales, el entorno legal y la economía para
beneficiar sus intereses privados.
En este sentido, la particularidad del concepto
de CdE consiste en: i) la CdE es un fenómeno
de sociedades que se encuentran inmersas en
procesos de reformas económicas y políticas,
ii) reconoce la desigualdad de poder en las
sociedades, y iii) analiza los mecanismos que dan
forma y contenido a un sistema emergente, en
especial a partir de capture economy, la captura
propiamente dicha de la política, así como los
andamiajes de impunidad. Se trata, por tanto, de
la confluencia de diversos factores que moldean
la transición, en dependencia de la composición
y la correlación de fuerzas de actores de poder
–principalmente económicos, aunque no
exclusivamente–; su capacidad de generar
excedentes extraordinarios al margen de la
normatividad y competitividad; su capacidad de
influencia sobre las transformaciones económicas
y políticas; y su capacidad de (re)crearse en
el nuevo modelo. Hellman y Kaufmann (2001)
afirman que la CdE es más evidente en países con
reformas económicas y políticas parciales y con
regímenes políticos que se caracterizan por una
alta concentración de poder y limitaciones en
la competencia política. Además, la experiencia
latinoamericana señala que la impunidad es otro
factor decisivo para la perpetuidad de modelos
basados en la captura.
Si bien este enfoque conceptual guiará el presente
ensayo, también se busca aportar a diversos
campos de discusión desde la experiencia propia
de Guatemala:
Las décadas de regímenes autoritario-militares
y de guerra han significado acumulación de
poder en sectores (para)militares. La transición
hacia la democracia y la paz ha transformado los
andamiajes de poder; y en el caso guatemalteco, se
consolidaron paralelamente los cuerpos ilegales
y aparatos clandestinos de seguridad (CIACS). Es
decir, militares –y su poder– se insertaron en otros
espacios sociales e institucionales, consolidando
articulaciones con capacidad de incidencia en
6
las dinámicas económicas y políticas de la CdE.
El universo de actores de poder en la sociedad
post-conflicto se presenta más complejo.
La transición democrática se circunscribe
comúnmente a una etapa de reformas al régimen
político, de instauración de la preeminencia civil y
de consolidación de normas y reglas de elección y
traspaso del poder gubernamental. No obstante,
en el caso guatemalteco se trata de una transición
múltiple, que supera los límites propios de una
reforma política de lo autoritario-militar hacia
lo democrático-civil. Se trata también de un
proceso de reforma de los modelos económico
y estatal en el marco de los lineamientos del
Consenso de Washington, y de un proceso de
negociación de paz que culminó unos 10 años
después de la formalización democrática. La
complejidad de esta transición múltiple –en
cierto modo inconclusa y errática hasta hoy día–
imprime particularidades propias al fenómeno de
la Captura de Estado.
Mientras Hellman y Kaufmann argumentan que la
liberalización de las economías evita la CdE, otros
estudios argumentan precisamente lo contrario:
la CdE se debe a las medidas de libre mercado y
privatización. Esta disyuntiva “…requiere de un
enfoque más amplio que indaga acerca de lo que
intermedia –en ambas direccionalidades– entre
los actores privados y el Estado, y acerca de las
zonas grises y realidades subyacentes que se
crean en esta interrelación” (Waxenecker, 2017:
8 – 9).
Hellman y Kaufmann consideran que la alta
concentración de poder y las limitaciones en la
competencia política también favorecen la CdE.
Es decir, para sostener una capture economy
también habrá que sostener la concentración
de poder político en el mediano y largo plazo.
La acumulación se produce, no solamente en lo
económico sino también en lo político; e incluso,
esta interdependencia puede convertirse en
una normalidad sistémica que se perpetúa en
la impunidad. Salcedo y Garay (2016) nombran
la Reconfiguración Cooptada del Estado (RCdE)
como una etapa superior, que implica “…la
acción de organizaciones legales e ilegales que
mediante prácticas ilegítimas, de doble vía,
modifican, desde dentro del Estado y del sector
privado, el régimen político y económico de
manera sistémica e influyen en la formulación,
modificación, interpretación y aplicación de las
reglas de juego y de las políticas públicas, pera
obtener beneficios sostenibles…”
En los últimos años, en Guatemala se han judicializado
diversos casos de ‘mecanismos y entramados
ilícitos’, y éstos han aportado importante
conocimiento público sobre la realización indebida6
de poder, riqueza e impunidad. De alguna manera,
se cuenta con piezas de un rompecabezas que aún
se deben unir.
7
3. EL PROCESO DE TRANSICIÓN Y LAS COMPLEJIDADES DEL PODER
En Guatemala, la transición concretó sus inicios con la elección de una asamblea constituyente en 1984, las elecciones generales en 1985 y la instauración de un gobierno civil en 1986. No obstante, aún durante la década de 1980, la incipiente democracia se enfrentó a dos intentos de golpe de Estado –fraguado desde el poder militar-conservador– y, entre 1993 y 1996, a la ruptura constitucional por el propio presidente Jorge Serrano Elías y posteriormente a un gobierno transitorio y un proceso de depuración legislativa. Aún posterior a la firma de la paz en diciembre de 1996, el sistema democrático continuó caracterizándose por su volatilidad e inestabilidad –pese a la normalidad formal en el traspaso gubernamental–, consolidando una alta concentración de poder y limitando la competencia política en el seno de partidos políticos transitorios y las influencias fácticas de actores extra-partidarios. El impacto de la judicialización de entramados de corrupción condujo a la renuncia y encarcelación de la cúpula gubernamental y, de nuevo, a un gobierno transitorio a finales de 2015. De manera paralela, las elecciones generales del mismo año se caracterizaron por la perpetuación de poderes establecidos. Es decir, la transición –desde el punto de vista político– ha sido un ciclo errático e interrumpido, sin haber alcanzado una consolidación democrática (en un sentido amplio) y mostrando señales de crisis y agotamiento en los antagonismos actuales.
Este enfoque –sumado al carácter múltiple de la propia transición– abre la posibilidad de analizar un ciclo de reformas y transformaciones a lo largo de más de tres décadas.
El problema del poder es crucial en los procesos de transición, y se expresa en diferentes factores
y actores que crean, moldean, (re)producen y distorsionan los sistemas sociales, actuando no solamente en los marcos regulatorios definidos, sino también en y desde espacios opacos, zonas grises y franjas ocultas.
El concepto de Captura de Estado enfatiza en su sentido original en la influencia de empresas ante el Estado en periodos de reforma. Es un enfoque sugestivo, pues, indaga sobre la acción de poderes privados ante el poder público. No obstante, la realidad guatemalteca se caracteriza por una composición más compleja de ‘poderes privados’ que configuran el proceso de transición y, por tanto, también la capture economy, la captura política y la impunidad.
Y al abordar la composición compleja de estos poderes, la historia importa. De ningún modo en un sentido determinista, sino en sus significados dialécticos de concatenación, proceso y contradicción. Es decir, las características de los poderes que dieron forma y contenido a la transición guatemalteca, difícilmente se pueden percibir y explicar al margen de la historia colonial, las pugnas post-independencia, los imperialismos del siglo XIX, los regímenes liberales, la primavera democrática, la Guerra Fría, las dictaduras militares en América Latina (y las propias de Guatemala), los 36 años de guerra en el país y el two track approach7, entre otros. Una diversidad de factores endógenos y exógenos definen el carácter propio de estos poderes privados; que en esencia pertenecen a lo viejo y, al mismo tiempo, influyen decisivamente sobre lo nuevo.
8
3.1 EL BLOQUE ECONÓMICO HEGEMÓNICO
Resalta –por excelencia– el llamado bloque económico hegemónico8 , que concentra riqueza y poder. Históricamente, se ha fundamentado y reproducido sobre los andamiajes de la finca y la familia. Por un lado, el dominio colonial se cimentó sobre el control de la tierra y la mano de obra indígena, mediante un complejo sistema de privilegios concedidos por la Corona, y por otro lado, la transmisión patrilineal de estos privilegios y los matrimonios de conveniencia fueron dos vías complementarias en la conformación y perduración de las élites coloniales en América Latina. Casaús Arzú ha estudiado las redes familiares hispanas establecidas a partir del siglo XVI en Guatemala,
“…analizando de forma especial a aquellas familias que por su importancia en el proceso productivo del momento, por su influencia económica y política, por su capacidad de reproducción y para establecer extensos y exitosos enlaces matrimoniales pudieron reproducir su linaje y lograr que su estirpe sobreviviera hasta nuestros días, como parte integrante del bloque en el poder. Escogimos a las que, en cada siglo, jugaron ese papel y supieron diversificar su producción a tiempo y establecer una red familiar amplia y exitosa.
Por ello pasaron de un siglo a otro hasta llegar a la actualidad, a saber: 1) los Castillo (1544-1995); 2) los Díaz Durán (1600-1995); 3) los Delgado Nájera (1648-1995); 4) los Aycinena (1753-1995); 5) los Arzú (1770-1995); 6) los Urruela (1774-1995); 7) los Skinner Klee (1803-1995). En la actualidad, éstas son las redes familiares oligárquicas que forman parte del núcleo central de la oligarquía…” (2000: 47-48).
Son 22 familias –de acuerdo a Casaús Arzú– que provienen de seis entronques principales y que vienen ejerciendo directa o indirectamente el poder en Guatemala. Díaz (2017) retoma estos entramados familiares –basándose en el estudio de Dosal (1995)– y analiza la compleja interrelación de parentesco del núcleo oligárquico en la historia reciente (figura 1), afirmando que las “…principales familias de la red oligárquica y de la élite económica se vinculan a través de matrimonios y negocios” (2017: 65).
Ciertamente, estas redes familiares se han mimetizado a lo largo de los siglos –según Casaús Arzú–, conservando el poder económico y muchas veces político en Guatemala. Es una metamorfosis de las oligarquías, cuyas tramas de parentesco se transforman, pero mantienen vigencia en el ejercicio del poder9.
9
FIGURA 1. RED DE PARENTESCO DE PRINCIPALES FAMILIAS DE LA OLIGARQUÍA GUATEMALTECA10
Elaboración propia, basada en Díaz (2017: 62)
El otro anclaje histórico de la oligarquía es la
finca; es decir, la tierra como principal medio
de producción para mercancías primarias de
exportación. Hace unos cien años, Guatemala fue
un país monoexportador y un enclave económico:
el 76.6% y el 12.9% de las exportaciones de
Guatemala en el año 1929 correspondieron a
café y banano, respectivamente. Es decir, estas
exportaciones –junto con el azúcar (1,3%)–
sumaban el 90,8% del valor de todas las
exportaciones en 1929.
Posteriormente, el peso del café en las
exportaciones se diluyó ante el auge del algodón
(temporalmente limitado11), del azúcar y
recientemente de aceites vegetales. En cambio,
el banano sigue sosteniendo su participación
porcentual en las exportaciones y su calidad de
enclave hasta la actualidad.
En conclusión, durante los últimos 80 años se
dieron cambios elementales en el país. Por una
parte, Guatemala perdió paulatinamente su
10
calidad de monoexportador ante la diversificación
y el incremento de otros productos de
agroexportación. Y por otra parte, el peso del
conjunto de la agroexportación tradicional se
redujo en términos relativos: su peso disminuyó al
Pese a estos cambios estructurales, se observa
tendencialmente un aumento en la superficie
dedicada a la agroexportación en las décadas
pasadas. En 1960 se ocuparon unos 393 mil
hectáreas para los cultivos de café, banano,
algodón y caña de azúcar. En 1980, el área
de café y banano se mantuvo en promedio,
79,7% en 1970 y al 42,4% en 2015. Ciertamente,
esta reducción no significa que el peso real de
la agroindustria carezca de importancia para la
producción nacional: el valor agregado (registrado
en el PIB) suma más de Q.51 mil millones en 2015.
Producto 1929 1970 2015Café 76,6% 53,5% 10,3%Banano 12,9% 7,2% 11,8%Algodón - 14,1% -Azúcar 1,3% 4,9% 13,2%Cardamomo - - 3,6%Aceites vegetales (palma aceitera)
- - 3,5%
TOTAL 90,8% 79,7% 42,4%
Año Café Banano Algodón Caña de azúcar Palma aceitera TOTAL
1960 232.800 78.000 65.900 15.315 - 393.975
1980 257.800 73.000 104.800 78.000 - 515.580
2015 248.700 73.800 - 268.800 146.565 739.880
TABLA 1. EXPORTACIONES DE GUATEMALA (PORCENTAJE DEL TOTAL)
TABLA 2. SUPERFICIE CULTIVADA (EN HECTÁREAS) DE PRINCIPALES PRODUCTOS DE AGROEXPORTACIÓN
Elaboración propia con datos de Bulmer-Thomas (2011) y MAGA (2016)
Elaboración propia con datos de Guerra Borges (2011), MAGA (2016) y CABI13
mientras el algodón y el azúcar aumentaron
considerablemente: un total de 515 mil hectáreas
se dedicaron a la agricultura de exportación. En
2015, el área total se había incrementado a 739
mil hectáreas: el cultivo del café se sostuvo, el
algodón prácticamente desapareció, la caña de
azúcar incrementó considerablemente y la palma
aceitera apareció como opción novedosa.12
11
Hoy por hoy, la producción de café es una
producción segmentada: los 354 grandes
productores (0,3%) abarcan 67 mil hectáreas
(22,1%) y los 121 mil productores pequeños
(96,8%) suman 142 mil hectáreas (46,9%).14 En
cambio, el banano, el algodón, la caña de azúcar
y la palma aceitera han sido y son producciones
altamente concentradas, cuyas estructuras de
propiedad sostienen fuertes lazos con familias de
la élite guatemalteca (con excepción del banano).
Entonces, se puede deducir que estos sectores
altamente concentrados –y, por tanto, también
la finca– siguen siendo un pilar de acumulación
de la red hegemónica guatemalteca15, en especial,
el remanente de la gran producción de café, la
producción de azúcar, y recientemente también
la producción de aceite vegetal. No obstante,
este pilar de acumulación se inserta también en
una creciente articulación horizontal y vertical
de las cadenas de producción, industrialización y
comercialización.
Ya en el devenir del siglo XX era difícil –o
prácticamente imposible– definir una línea
divisoria en el propio núcleo oligárquico entre
terratenientes, por un lado, e industriales y
comerciantes, por el otro. Ciertamente, las divisas
del sector exportador han estimulado el comercio
y algunas industrias desde los años veinte, pero al
mismo tiempo, el sector bancario –fuertemente
vinculado al café– “…no estaba interesado en
estimular el desarrollo industrial y no tenía
ninguna obligación de hacerlo. La ausencia de
crédito bancario para actividades productivas
fuera de la AEX [agricultura de exportación]
significó que los empresarios en perspectiva
debían tener acceso a sus propias fuentes de
fondos. Por lo tanto, no es ningún accidente que
los nuevos desarrollos industriales en la década
de los veinte, tal como los hubo, tendieran a ser
financiados por inmigrantes que usaban su propio
capital” (Bulmer-Thomas, 2011: 88).
Pero estos sectores no se desarrollaron de manera
independiente –o incluso, antagónica–, pues,
como sostiene Dosal, las familias industriales (y
comerciantes) conservan una posición segura
en los círculos propios del poder oligárquico,
sabiendo “…que los Castillo, Ibargüen, Köng
y Novella se han casado con otras familias
prominentes o han invertido fuera del sector
industrial…” ([1995] 2017: 21). La clave del éxito
oligárquico es la capacidad de sostener el poder,
pese a los cambios socio-económicos y políticos
en el país y el entorno geopolítico. Es un hecho
histórico –tomando en cuenta otros momentos
de transición en los siglos XVIII, XIX y XX– y es
una característica per se de la oligarquía16. En
términos de la modernidad económica significa
diversificación y apertura, y lo que Torres-Rivas
(2013) denomina el aburguesamiento de una
parte de la oligarquía17.
Esto concuerda con la disminución del peso
relativo de la agroexportación tradicional
en el Producto Interno Bruto (PIB) en las
últimas décadas18. Se debe, por un lado, a las
transformaciones propias del sector y, por otro
lado, al auge de otras actividades económicas.
Por tanto, la atención se tiene que dirigir también
a sectores del bloque económico hegemónico,
que se han diversificado y transnacionalizado:
12
“Estos corresponden a grandes corporaciones
que incluyen diversas actividades productivas
y financieras, generalmente adscritas a grupos
familiares cuya característica más importante
es que, aunque su base de acumulación
originaria fue Guatemala, generalmente con
apoyo político y estatal, han logrado trascender
las fronteras nacionales y llevar sus negocios a
Centroamérica, otros países de América y, en
algunos casos otros continentes. Estos grupos
[…] se caracterizan además por dominar los ejes
de acumulación económica más dinámicos en
la actualidad.” (Sáenz, 2014: 38-39)
No hay línea continua y condiciones únicas
que expliquen el proceso de diversificación
de la economía guatemalteca; y tampoco hay
información y análisis concluyente sobre las
dinámicas de los entramados empresariales
transnacionalizados en el país. En todo caso, el
enfoque analítico debe asumir nuevas premisas:
si bien la finca y la familia siguen siendo pilares
de poder, la modernidad agrega complejidad
a partir de la diversificación de flujos de capital
y actividades productivas. La tendencia –
como señala el caso salvadoreño– es una red
hegemónica de relaciones económico-familiares
que hace difícil identificar a ‘las familias’ o
‘los grupos económicos’ por separado. Estas
redes hegemónicas “…son interdependientes,
transitorias y excluyentes. Interdependientes,
por la influencia mutua entre diferentes ‘capas’
de relacionamiento; transitorias, por su carácter
cambiante en un sentido histórico-temporal;
y excluyentes, por reproducir y afianzar
estructuras de concentración de riqueza y poder”
(Waxenecker, 2017: 58). Un análisis parcial de
interlocking directorates19 de 20 empresas de
los sectores agroindustrial, minero, petrolero y
energético indica que esta tendencia también
parece tener lugar en Guatemala.
13
FIGURA 2. RED DE 20 EMPRESAS INTERRELACIONADOS (INTERLOCKING DIRECTORATES20 )
Elaboración propia con datos del Registro Mercantil de Guatemala, disponibles en Laberinto de Poder (PzP)
Este ejemplo muestra también la confluencia entre
actores económicos nacionales e internacionales;
y desde este punto de vista, se puede asumir que
los entramados transnacionalizados –de origen
guatemalteco– ocuparían un lugar céntrico en
la red hegemónica. Precisamente, estos actores
céntricos (bróker) sostienen una posición de
poder y liderazgo –abierto o solapado– en el
mundo transnacionalizado. Algunos estudios
(Dosal, [1995] 2017 / Fuentes Knight, 2011 / Sáenz,
2014) enfatizan en el rol céntrico de i) Bosch-
Gutiérrez (un conglomerado agroalimentario,
inmobiliario y financiero); ii) Novella-Torrebiarte
(alrededor de Cementos Progreso y el Banco
Industrial); iii) Castillo21 (alrededor de la
Cervecería Centroamericana); iv) Vila, Campollo y
Herrera (principalmente alrededor de la industria
azucarera y el sector energético); v) Köng, y vi)
Botrán; entre otros22.
En todo caso, el bloque hegemónico es un
entramado interdependiente, y no es “...una
articulación ni homogénea, ni monolítica […]
Como se ha señalado recientemente todo
14
apunta a que las viejas categorías de estudio
de élites (como la división entre tradicionales,
tradicionales en transición y emergentes) van
perdiendo actualidad analítica.”23 Pero, sin duda,
es un bloque de poder, cuya influencia sobre las
dinámicas de la transición ha sido y sigue siendo
clave desde el punto de vista de la Captura de
Estado.
Por su parte, el capital externo –en forma
de inversión extranjera directa (IED)– no es
un fenómeno nuevo en la región y el país: a
principios del siglo XX, Inglaterra “…mantuvo
su liderazgo en América Latina, con un total de
3,700 millones de dólares de IED, imponiéndose
sobre Francia (1,200 millones). En este mismo,
año los Estados Unidos con 1,700 millones y
Alemania con 900 millones de dólares vivieron
un auge importante” (Waxenecker, 2014: 2). Este
balance cambió durante la primera mitad del
siglo XX y, paralelamente, se afianzó en los países
centroamericanos el llamado enclave bananero,
donde la United Fruit Company (UFCO) “…tenía
un monopolio virtual de las exportaciones de
banano…” (Bulmer-Thomas, 2011: 80). Por tanto,
el capital externo ha sido –al menos desde el siglo
XIX– un factor de poder que ha convivido con la
élite económica nacional en diversas formas e
intensidades.
Diferentes etapas han marcado –según Dosal
([1995] 2017)– el influjo del capital externo, en
especial el impulso a la inversión industrial24 en la
década de 1960 y los ajustes estructurales en los
campos económico y político durante la década
de 1990. El capital externo se diversificó en origen
y destino, y sobre todo, se mantuvo como factor
de poder. No obstante, es cuestionable que el
capital externo se hubiese establecido como
factor dinámico para el desarrollo económico en
la región, pues, “…la inversión extranjera directa
en Centroamérica ha ingresado, en gran medida,
a través de la compra de activos existentes por
parte de empresas transnacionales, sobre todo
en el periodo 1990-2010 […] Las fusiones y
adquisiciones han llegado a representar el 83%
del total de la IED en la región centroamericana
en 2010 […] Hay que recordar que las fusiones y
adquisiciones, al menos en un primer momento,
no suponen un incremento de la capacidad
productiva, dado que el ingreso del capital (vía
inversión extranjera directa) es el pago por
un activo previamente existente.” (Sánchez/
Martínez, 2014: 18).
15
3.2 LÍNEAS DE CONTINUIDAD: PODER MILITAR, CIACS Y OTD
En la historia moderna, el poder coercitivo de
los ejércitos y de los militares no es un elemento
excepcional en el ejercicio de poder como tal;
pero su concreción y sus transformaciones han
adquirido contenidos y formas peculiares durante
la segunda mitad del siglo XX en Guatemala.
Por ello, es sumamente complejo definir este
universo de poder, pues, hoy por hoy el desarrollo
del poder militar no se circunscribe a los límites
institucionales ni al enfoque weberiano de
superioridad civil.
El contexto de la Guerra Fría y la Operación
PBSUCCESS, –que depuso al presidente Jacobo
Árbenz en 1954–, indudablemente son referentes
en el desarrollo doctrinario y operativo de las
fuerzas armadas, de los gobiernos militares y
de aparatos clandestinos (escuadrones de la
muerte) en Guatemala. PBSUCCESS abrió un ciclo
de operaciones secretas y violencia sistemática,
y durante aproximadamente tres décadas se ha
creado “…un sistema que permitiera tutelar el
poder político mediante un sistema regido por
normas no escritas, mixtificadas y yuxtapuestas
a la misma Constitución [de 1965], que asignaba
a las organizaciones de corte empresarial […] y
al aparato de inteligencia del Ejército, el papel de
tutores del poder político,”25 operando en gran
medida bajo el auspicio de los EEUU. Según Vela,
la guerra y la política se convirtieron en categorías
inseparables y mutuamente penetradas en el
ejercicio de poder: “Impunidad, corrupción26
y secreto fueron tres piezas de poder que en
el pasado estuvieron en manos de las fuerzas
armadas” (2002: 28). Ello se constituiría –pese al
cierre del ciclo autoritario-militar– en una línea de
continuidad en el marco del two track approach
y el paradigma liberal de democratización y
pacificación.
Entre otras, Alpha 66, Mano Blanca, Congress of
United Revolutionary Organizations (CORU)27, la
Confederación Anticomunista Latinoamericana
(CAL) asociada a la Liga Anticomunista Mundial
(WACL28), el Movimiento de Liberación Nacional
(MLN), la oficinita y la inteligencia castrense –en
especial, el Estado Mayor Presidencial (EMP29)–,
se convirtieron ante los vaivenes de la democracia
y la paz en redes multiformes30 que fomentaron
–no sin contrariedades– un fraccionamiento
complejo entre los ámbitos institucionales y
extra-institucionales del poder militar. “Comenzó
entonces un proceso que fragmenta, oculta,
privatiza y criminaliza el poder de los militares,
dando origen a nuevos núcleos de poder…”
(Waxenecker, 2014: 3), que se reconocieron en
los acuerdos de paz como CIACS31. Es el sinónimo
–propio del caso guatemalteco– para cuerpos
ilegales y aparatos clandestinos de seguridad, y
“…la Minugua [Misión de las Naciones Unidas para
Guatemala] llegó a afirmar: […] hay una mutación
de las estructuras de la época del conflicto en
redes multiformes, involucradas en la corrupción
y el crimen organizado” (Gutiérrez, 2016: 17).
Ciertamente, existe un vacío de investigación
histórica sobre el desarrollo propio de CIACS,
que aún durante la década de 1990 tuvieron su
principal ‘razón de ser’ en la violencia política:
casos paradigmáticos son –entre otros–
los asesinatos de Myrna Mack (1990), Jorge
Carpio Nicolle (1993), Epaminondas González
16
(1994) y del obispo Gerardi (1998). A la vez,
los entramados de enriquecimiento ilícito e
impunidad se sofisticaron, en especial, alrededor
de la defraudación aduanera (Red Salvavidas y
Red Moreno32, 1996) y el tráfico internacional de
drogas33 (p.e. Coronel Ochoa Ruiz, 1992).
La guerra y la droga se potenciaron mutuamente34,
y estos entramados de tráfico ilícito se
adaptaron en su relación con el Estado ante la
democratización. Durante la década de 1990 y los
primeros años de la siguiente, las organizaciones
de tráfico de drogas (OTD) se caracterizaron
por una relativa estabilidad, operando en zonas
geográficas más o menos constantes y gozando
un alto grado de impunidad. En años más
recientes, se produjeron rupturas y cambios en las
OTD, debido a un clima de creciente inestabilidad
generado por las disputas internas, conflictos
de expansión, y las políticas de las guerras
antinarcóticas, así como la complejización y
diversificación de las estructuras criminales y
los negocios ilícitos. Pese a estas volatilidades
en el contorno del narcotráfico, se constituyó
una relación simbiótica entre democracia y
droga desde lo local hasta lo nacional, y el
financiamiento político se ha convertido en un
ámbito clave de interacción. De acuerdo a la CICIG,
“…en las últimas tres décadas han irrumpido en
la escena política fondos y actores del crimen
organizado (sobre todo, estructuras dedicadas
a la narcoactividad y al contrabando). Con esto,
además de la distorsión de la institucionalidad
democrática y la perversión de la política, actores
criminales buscan influir en funcionarios públicos
de diverso nivel y moldear, de acuerdo con sus
intereses, la institucionalidad pública” (CICIG,
2015b: 4).
Los cuerpos ilegales y las organizaciones de
tráfico de drogas se han convertido en actores
fácticos de poder, con capacidad de influir desde
dentro y fuera del Estado guatemalteco en los
procesos políticos propios de la democracia
y la paz. En este sentido, el análisis de Captura
de Estado en Guatemala no se puede limitar a
actores netamente económico-empresariales,
sino debe abordar los entramados de poder
con arraigo en la historia reciente de anti-
comunismo, contrainsurgencia, conspiración y
autoritarismo militar. La continuidad y mutación
de estos poderes se perciben a lo largo de todos
los gobiernos del siglo veintiuno: Caso Alfonso
Portillo35 (2000-2004), Caso Estafa IGSS36
(2001-2002), Caso Presupuesto militar/Crédito
Hipotecario Nacional37 (2002), Caso IPM (2003),
Caso Parlacen (2007), Caso Pavón (2007),
Caso Rosenberg (2009), Caso La Línea (2015)
y Cooptación del Estado (2016), entre muchos
otros.
Estos hechos “sugieren que con el reemplazo
de los gobiernos militares por gobiernos civiles,
los militares iniciaron la conformación de redes
poderosas que les permitieran un beneficio
económico por medios no lícitos. Utilizando sí,
como plataforma, las propias estructuras del
Ejército y del mismo Estado” (SEPAZ, 2011: 66).
Las transformaciones posteriores al autogolpe
en 1993 y la firma de la paz en 1996 plantearon
nuevos desafíos: en tanto la capacidad de
influencia institucional del poder militar se
redujo, se fueron fortaleciendo redes extra-
institucionales, las cuales se prepararían también
17
para la disputa político-partidaria y el control
sobre la estatalidad civil, y por ende, también
sobre las posiciones de privilegio que permitían
la continuidad de una criminalidad compleja. En
otras palabras, la disputa por el poder se trasladó
al escenario electoral y el poder militar y los
aparatos clandestinos crearon instrumentos
políticos para ser partícipes. En ese sentido,
“los CIACS predominantes en la coyuntura de
Guatemala pueden entenderse como redes
político-económico ilícitas […] Puede afirmarse
entonces, que los CIACS, actualmente son redes, es
decir grupos de personas, que se interrelacionen
ya sea de manera oculta o semi-oculta con el
fin ejercer el control político y generar negocios
redituables.” (Velásquez, 2015).
En ese marco se inscribe –desde finales de los
años 80– el proyecto político del general retirado
y exjefe de facto del Estado, Efraín Ríos Montt:
el Frente Republicano Guatemalteco (FRG). Al
tiempo que gobernó el FRG (2000 – 2004),
se conformó otro proyecto político-militar a
partir de noviembre de 2000: el Partido Patriota
(PP) alrededor de la figura del general retirado
Otto Pérez Molina. Tras ganar las elecciones
presidenciales en 2011, el gobierno del PP
condujo hacia “el (re)encuentro en la política
y en la institucionalidad estatal de dos mundos
que se fueron diferenciando en las décadas
pasadas en el marco de la democracia y la paz:
los ámbitos institucional y extra institucional del
poder militar. […] En este sentido, lo sui generis
del gobierno patriota consiste en [haber creado]
una situación peculiar que no corresponde a una
lógica tradicional de militarización. El carácter
político-militar no proviene de la restitución de la
institución armada como fuerza gobernante, sino
de la interacción formal-informal entre redes de
poder en amplias zonas grises dentro del aparato
estatal, y cuyas finalidades estarían caracterizadas
por la acumulación indebida de poder y riqueza.
[…] De esta manera se conforma una estructura
vertical, incrustada en la institucionalidad estatal,
que reúne complejas redes ilícitas que se han
articulado desde lo militar y lo político-partidista,
en confluencia con poderes de facto que operan
desde lo económico y lo regional.”38
El PP entró en crisis a partir de la judicialización
de complejos entramados de poder y
enriquecimiento ilícito en abril de 2015. Esta
crisis llevó a la renuncia de la cúpula gobernante
del PP en los meses posteriores. No obstante,
la profunda incrustación de actores y factores
de poder en lo político-partidario y lo estatal-
institucional evidencia líneas de continuidad,
que durante décadas han distorsionado el
proceso de democratización y han instaurado
un sistema político unipolar, fraccionado,
apolítico y clientelar. Esa situación condujo a
la victoria electoral de otro proyecto político-
militar en 2015. El partido FCN-Nación –surgido
desde el entorno de la Asociación de Veteranos
Militares de Guatemala (AVEMILGUA)39 – asumió
el gobierno en enero de 2016 y a los pocos meses
se constituyó –a fuerza del transfuguismo– en
mayoría legislativa, desde donde se gestan los
pactos del continuismo desde entonces.
18
4. PERSPECTIVAS: CICLOS DE TRANSFORMACIONES NO-AGOTADAS
La transición es un elemento intrínseco del
concepto de Captura de Estado. Pero, la transición
es en sí misma un campo problemático, dado
que existe una amplia discusión teórica sobre
los contenidos y confines temporales de estos
procesos múltiples de transformación y reforma.
Sin duda, los hitos son –desde el punto de vista
político– la instauración de un gobierno civil electo
en enero de 1986 y la firma de la paz en diciembre
de 1996; pero también lo son el autogolpe en
1993, la volatilidad propia del sistema de partidos
políticos y la crisis de 2015.
Paradójicamente, el punto de partida de la
democracia guatemalteca –como sostiene Vela
(2002)– se encuentra en golpes de Estado40
y el two track approach. Incluso, Torres Rivas
(2010) afirma que la democracia fue un arreglo
contrainsurgente y un pacto entre fracciones
de la élite militar, empresarial y política bajo el
auspicio de la embajada estadounidense. No fue,
–a su criterio–, una transición como tal.
La democracia se construyó –según Sáenz–
a partir de un arreglo político histórico,
entendido como el resultado de relaciones de
poder cambiantes entre elites y entre Estado y
sociedad. “La configuración de estas relaciones
está condicionada por los equilibrios de
fuerzas y en muchos casos son el resultado del
conflicto” (2014: 22), tomando cuerpo en las
instituciones formales e informales de gobierno y
el comportamiento económico. El arreglo político
de mediados de la década de 1980 se caracterizó
por: i) el racismo y la discriminación contra los
pueblos indígenas, legitimando la dominación
de las elites de origen criollo; ii) la utilización del
Estado por parte de los grupos de poder para el
desarrollo de sus actividades productivas, y por
ende, la continuidad del statu quo económico y
social; iii) la preeminencia del Ejército en temas
de seguridad y la continuidad de los ciclos de
corrupción e impunidad, y iv) el diseño político
excluyente en la disputa parcial del poder (2014:
26-36).
Lo cierto es que desde mediados de la década de
1980 se iniciaron transformaciones múltiples y
no-agotadas en lo político, económico y estatal.
En tanto, el bloque económico hegemónico y
el poder militar (y sus interacciones complejas)
han sido protagonistas en la construcción de
la democracia y la paz, sus intereses estarían
reflejados en forma y contenido en diferentes
ciclos de reformas:
(a) Ciclos de reforma estatal: La Constitución
Política de 1985 estableció el marco general del
Estado guatemalteco y su sistema republicano,
democrático y representativo de gobierno. En
especial, el Movimiento de Liberación Nacional
(MLN) y la Democracia Cristiana Guatemalteca
(DCG) predominaron –junto a la Unión del Centro
Nacional (UCN)41 – la asamblea constituyente,
que dio forma y contenido a la democracia
naciente. Los dos primeros gobiernos civiles de
Vinicio Cerezo (DCG, 1986-1991) y Jorge Serrano
Elías (Movimiento de Acción Solidaria - MAS,
1991-1993) fueron caracterizados como una
democracia vigilada (REMHI, 1998: 255) ante
los poderes fácticos del bloque económico y
el Ejército, quienes impulsaron una defensa
19
férrea –aunque no granítica– de sus intereses
particulares. El (des)balance de poder entre lo
civil y militar y entre lo estatal y privado marcó las
contradicciones del momento: el Ejército trazó
una política sui géneris para militarizar el poder,
mientras se desmilitarizó el gobierno (Torres
Rivas, 2013: 334) y los empresarios asumieron el
discurso de gobierno mínimo para incrementar la
base de acumulación privada.
La crisis del serranazo –el autogolpe del
presidente Serrano Elías en 1993– dio impulso a
estas contradicciones: por primera vez, el Ejército
tuvo que subordinarse al poder civil y los partidos
tradicionales (DCG, MLN, etc.) y de primera
generación (UCN y MAS) perdieron vigencia en las
elecciones legislativas anticipadas de 1994. Pero
no necesariamente se fortaleció la democracia,
sino las reformas constitucionales y la pérdida
de poder del Ejército favorecieron a “…las élites
económicas industriales y modernizantes que
se fortalecieron en este proceso. Fue, para
describirlo de alguna manera una transferencia de
recursos políticos entre las elites42 [...] [Además]
este realineamiento de fuerzas políticas permitió
que se abrieran paso a reformas encaminadas a
la liberalización económica” (Sáenz, 2007: 249).
Por su parte, tras la firma de la paz en diciembre
de 1996 se fortalecieron los derechos y libertades
fundamentales de la ciudadanía. No obstante, el
diseño estatal continuó impulsándose por la vía del
ajuste estructural. Los procesos de privatización
y de descentralización experimentaron un
fuerte impulso durante los gobiernos de Álvaro
Arzú (Partido de Avanzada Nacional – PAN,
1996-2000) y de Alfonso Portillo (Frente
Republicano Guatemalteco – FRG, 2000-2004),
respectivamente43. En cambio, las reformas
constitucionales –propuestas en los acuerdos
sustantivos de la paz– fueron contrariados en
la consulta popular de mayo de 1999, que se
desarrolló en un contexto hondamente polarizado.
Con ello, elementos fundamentales del arreglo
político histórico –en especial, la exclusión de
los pueblos indígenas– mantuvieron vigencia.
Las reformas constitucionales –centradas en
la problemática de la justicia– volvieron a la
palestra nacional en 2017, y facciones de poder
fáctico utilizaron –de nuevo– la polarización para
la defensa de intereses espurios y particulares.
(b) Ciclos de reconversión militar: Desmontar
la atadura entre guerra y política ha sido uno
de los principales desafíos en el transcurso de
la democratización y la paz. Ello supone –en
términos formales– la reconversión doctrinaria e
institucional de las fuerzas armadas, el irrestricto
respeto a la superioridad del poder civil, el
desmantelamiento de estructuras paramilitares
y secretas, así como la implementación de
procesos de justicia transicional.
En cambio, a pocos días de la toma de posesión
del gobierno democristiano, “…el régimen militar
terminó de asegurar su futuro legalmente. El 10
de enero de 1986 fueron publicados 16 decretos-
ley, de un total de 40 emitidos en esas fechas. Los
más conocidos fueron el 8-86, que establecía
la amnistía para todos los delitos políticos y
comunes conexos cometidos durante el periodo
1982-86, y el decreto 25-86, que modificaba
20
nuevamente la Ley Constitutiva del Ejército”
(REMHI, 1998: 240). Durante el primer gobierno
civil se instaló también la pugna interna entre
facciones castrenses –la Cofradía y el Sindicato44
– en torno a un cambio doctrinario de un ejército
hondamente penetrado por el anti-comunismo
y, no menor, en torno a posiciones de privilegio y
poder en lo institucional.
Tras el episodio del autogolpe en 1993, la
capacidad de veto de los militares sobre la
institucionalidad civil disminuyó; situación
que se profundizó en la reducción de efectivos
y presupuestos militares en el marco de la
implementación de los acuerdos de paz. Pero
quizá en la medida que el poder institucional se
redujo, aumentó también la influencia legal e
ilegal de entramados extra-institucionales y de
(ex)militares en los campos económico, político
y estatal propiamente dichos45. A ello se suman
episodios convulsos y pugnas subterráneas46
en los campos de la inteligencia y la seguridad
tras el desmantelamiento del Estado Mayor
Presidencial (EMP) a finales de 200347: en
este entorno se inscriben –entre otros– los
casos de las ejecuciones extrajudiciales en el
sistema penitenciario (Casos Pavón e Infiernito,
2005-2006), del asesinato de tres diputados
salvadoreños al PARLACEN (2007), del asesinato
de Víctor Rivera (2008)48 y del espionaje en casa
presidencial (Caso Quintanilla, 2008)49.
No obstante, el reencuentro de los ámbitos
institucional y extra-institucional del poder
militar se hace evidente durante los dos últimos
periodos gubernamentales del Partido Patriota
y de FCN-Nación. Nuevas generaciones de la
oficialidad –por ejemplo, la promoción 108
de la Escuela Politécnica– han rearticulado el
poder institucional a redes ilícitas y al ejercicio
gubernamental de proyectos político-militares50.
Esta situación evidencia la debilidad profunda de
la reconversión militar en más de tres décadas de
democracia y paz.
(c) Ciclos de reformas económicas: El tema
fiscal es una piedra angular en las políticas
económicas desde los inicios de la democracia.
El primer gobierno civil heredó una situación
maltrecha de las finanzas públicas51 y se vio en
la necesidad de impulsar una reforma tributaria
en 1987. El empresariado guatemalteco contrarió
la reforma, utilizando un nuevo mecanismo
de la institucionalidad democrática: la Corte
de Constitucionalidad (CC). La impugnación
de reformas fiscales vía declaratorias
inconstitucionales se convertiría en una constante
durante todos los gobiernos siguientes, y pese
al pacto fiscal basado en los acuerdos de paz, la
creación de la Superintendencia de Administración
Tributaria (SAT) en 1998 y continuadas
reformas fiscales52, la carga tributaria puede
calificarse como tendencialmente creciente,
pero efectivamente raquítica: los promedios de
recaudación tributaria son –según Icefi (2015: 38-
39)– del 7.7% del PIB (1980-1996), 11.1% (1997-
2003) y 11.5% (2003-2007), para luego caer al
10.3% en consecuencia del impacto de la crisis
mundial (2008-2010). Además, la carga tributaria
es altamente regresiva: alrededor del 70% de los
ingresos tributarios continúa proviniendo de los
impuestos indirectos (Icefi, 2015: 113). De esta
21
manera, la resistencia e influencia del sector
empresarial sobre las reformas fiscales –aunado
a la corrupción fiscal (Red Moreno – 1996; La
Línea – 2015, Caso Traficantes de influencia
– 2018, etc.)– mantiene el nivel de ingresos
estatales por debajo del mínimo socialmente
requerido. Y precisamente, un elemento
relevante “…de la reforma económica hasta el
año 1996 fue la venta de activos estatales para
financiar la brecha fiscal y obtener recursos para
actividades y programas de la agenda social. La
mayoría de las privatizaciones realizadas en este
período […] fueron altamente criticadas por los
procedimientos poco transparentes aplicados”
(Rivera, 2007: 17).
En Guatemala, los sectores estratégicos de
transporte, telecomunicaciones y energía se
habían impulsado en el marco de los gobiernos
oligárquico-liberales a finales del siglo XIX y a
principios del XX, principalmente en forma de
concesiones estatales para empresas privadas.
En otra etapa –la del Estado desarrollista53 de
mediados del siglo XX–, se creó institucionalidad
estatal para impulsar estos sectores estratégicos:
Instituto Nacional de Electrificación – INDE (1959),
Ferrocarriles de Guatemala – FEGUA (1969) y
Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones
– GUATEL (1971). En este sentido, desde finales
de la década de 1980 se produjo un proceso
contrapuesto y multidimensional de liberalización
de mercados y (re)privatización de los sectores
estratégicos –entre otros–, que se ha concretado
por medio de externalización, concesión,
tercerización de servicios y/o asociación público-
privada (APP).
TABLA 3. PROCESO MULTIDIMENSIONAL DE LIBERALIZACIÓN ECONÓMICA EN GUATEMALA
GobiernoLiberalización de
mercados y capitales
Privatizaciones y alianzas público-privadas (APP)
Externalización de servicios públicos
Concesión y tercerización de sectores
estratégicos
Gobierno del General Óscar H. Mejía Víctores
Decreto 65-1985 Ley de Impuesto a las Transacciones Internacionales
Decreto 69-1985Ley de Minería
Gobierno de Vinicio Cerezo (DCG)
Decreto 22-1986Ley Transitoria de Régimen CambiarioDecreto 29-1989Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de MaquilaDecreto 65-1989Ley de Zonas Francas
Se concreta:• Concesión de telefonía celular (Millicom /COMCEL)
• Venta parcial de AVIATECA (TACA)
Decreto 20-1986Ley de Fomento al Desarrollo de fuentes nuevas y renovables de EnergíaDecreto 55-1987Ley Temporal de Exoneración de Convocatoria para la Celebración de Contratos de Exploración y Explotación de Hidrocarburos
Gobierno de Jorge Serrano Elías (MAS)
Decreto 02-1991Ley de Nacionalidad para Inversionistas ExtranjerosDecreto 28-1992Ley de Liberación de Importación de las Medicinas
Procesos disputados de privatización de sector eléctrico
Decreto 57-1992Ley de Contrataciones del Estado
22
Gobierno transitorio de Ramiro de León Carpio
Procesos disputados de privatización de sector eléctrico, incluyendo:Decreto 64-1994 (Ley Orgánica del Instituto Nacional de Electrificación – INDE)
Decreto 41-1993 Reforma a la Ley de Minería
Gobierno de Álvaro Arzú Irogoyen (PAN)
Decreto 34-1996Ley del Mercado de Valores y MercancíasDecreto 57-1997Ley de Transformación del Banco Nacional de Desarrollo Agrícola (BANDESA)Decreto 89-1997Disolución, liquidación y supresión del Banco Nacional de la Vivienda (BANVI)Decreto 09-1998Ley de Inversión Extranjera
Decreto 93-1996Ley General de ElectricidadDecreto 94-1996Ley General de TelecomunicacionesSe concreta:• Privatización de GUATEL• Usufructo privado de frecuencias de frecuencias del espectro radioeléctrico (SIT)
• Privatización de FEGUA• Privatización de Correos de Guatemala
• Privatización del sector eléctrico: EEGSA e INDE
Decreto 48-1997Reforma a la Ley de MineríaDecreto 106-1996Ley de Fomento al Transporte de la Ciudad Capital y Áreas de Influencia Urbana
Gobierno de Alfonso Portillo (FRG)
Decreto 94-2000Ley de Libre Negociación de DivisasDecreto 04-2002Ley de Bancos y Grupos FinancierosDecreto 16-2002Ley Orgánica del Banco de GuatemalaDecreto 17-2002Ley MonetariaDecreto 18-2002Ley de Supervisión FinancieraDecreto 19-2002Ley de Bancos y Grupos FinancierosDecreto 30-2002Ley para concluir el proceso de disolución, liquidación y supresión del Banco Nacional de la Vivienda (BANVI)
Decreto 82-2002Reforma a la Ley General de Telecomunicaciones
Decreto 34/73-2001Reformas a la Ley de Contrataciones del EstadoDecreto 52-2003Ley de Incentivo para el Desarrollo de Proyectos de Energía Renovable
Gobierno de Óscar Berger (GANA)
Decreto 38-2004/11-2005Reformas a la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila
23
Gobierno de Álvaro Colom (UNE)
Decreto 25-2010Ley de Actividad Aseguradora
Decreto 16-2010Ley de Alianzas para el Desarrollo de Infraestructura Económica
Decreto 27-2009Reformas a la Ley de Contrataciones del EstadoDecreto 45-2010Reformas a la Ley de Contrataciones del EstadoDecreto 06-2011Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado
Gobierno de Otto Pérez Molina (PP)(Gobierno interino de Alejandro Maldonado)
Decreto 26-2012Reformas a la Ley de Bancos y Grupos FinancierosDecreto 19-2016Reformas a la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila
Decreto 34-2012Reformas a la Ley General de Telecomunicaciones
Decreto 09-2015Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado
Gobierno de Jimmy Morales (FCN)
Decreto 28-2016Reformas a la Ley de Bancos y Grupos Financieros
Decreto 46-2016Reformas a la Ley de Contrataciones del Estado
Elaboración propia.
La transferencia de activos económicos del
dominio público al privado tiene relevancia para
la Captura de Estado; especialmente cuando
se realiza por vías ilícitas, no-transparentes
y/o informales. El fenómeno se ha estudiado
principalmente en países post-soviéticos, donde
se aplicó la ‘terapia de shock’ –privatización,
liberalización de los mercados y austeridad
fiscal– en la década de 1990; pero –en efecto–
también tiene importancia para América Latina:
de acuerdo a Guarnido, Jaén y Amate (2006) se
privatizaron unas 900 empresas estatales en la
región y se traspasaron numerosas obligaciones
estatales a manos privadas entre 1990 y 1997.
En Guatemala, la concreción de la privatización
de bienes estatales se produjo con mayor énfasis
durante la administración de Álvaro Arzú (1996 –
2000), conformándose mercados concentrados
alrededor de las telecomunicaciones (Luca S.A./
TELECOM; COMCEL/Millicom), del usufructo de
frecuencias radioeléctricas (Grupo Albavisión) y
de la distribución de energía eléctrica (Iberdrola,
Teco Power Services), entre otros54.
Igualmente problemática es la transformación de
otros segmentos del mercado, en especial: i) el
mercado financiero, ii) la concesión de recursos
estatales y iii) la adquisición de obras, bienes y
servicios públicas. El acceso y el uso de bienes
públicos –ya sean recursos del Banco Central,
recursos naturales y/o el propio erario público–
está intermediado por la compleja interacción
entre el sector privado y el Estado55, la injerencia
de RPEI y también del sistema fragmentado de
partidos políticos.
24
(d) Ciclos de partidos políticos: En el ciclo de reforma
estatal se analizaron los partidos tradicionales y
los partidos de primera generación, que dieron
forma y contenido a la democracia guatemalteca
hasta 1993. Después de la crisis generado por el
autogolpe, fue el turno de la segunda generación
de partidos: el FRG y el PAN, “…que se consolidarían
en los procesos electorales de 1994, 1995 y 1999
como las fuerzas políticas principales a nivel
nacional; y desde entonces empiezan a tener
expresión las leyes de hierro que se convertirían
en características y garante del status quo en
la democracia guatemalteca: i) la fluidez en el
sistema de partidos políticos, ii) la fragmentación
del sistema político, y iii) la volatilidad del voto.”
(Waxenecker, 2015: 13). Esa etapa ¬–posterior
a la firma de la paz– dio paso al desafío de la
consolidación del sistema democrático por
la vía de la pluralidad política; sin embargo,
“…por el lado conservador, la complejidad
propia de la composición de las fuerzas del
status quo no permitió la consolidación de la
segunda generación de partidos políticos como
instrumentos de estabilidad política56, […] [y] por
el lado progresista […] las dificultades internas y
la lógica clientelar del sistema electoral llevaron
a estos actores a la marginalidad política.”
(Waxenecker, 2015: 14). Esas dinámicas de disputa
de poder desencadenaron la creación de una
tercera generación de partidos políticos. Al menos
los últimos 4 partidos gobernantes se inscriben en
esa generación: Gran Alianza Nacional (GANA)57, la
Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), el Partido
Patriota (PP) y el Frente de Convergencia Nacional
(FCN-Nación).
Lo sui generis del momento actual del ciclo político
–y con ello se incluye explícitamente el gobierno
de Jimmy Morales y el partido FCN-Nación– “…se
caracteriza por tanto por un sistema democrático
unipolar fraccionado, integrado por múltiples
fuerzas particulares y coyunturales (la tercera
generación de partidos políticos) […] En otras
palabras, unipolar desde el punto de vista de la
continuidad del status quo, y fraccionado por la
disputa y la interacción de poderes complejamente
entrelazados. Se conformó un sistema político
dependiente y sin contrapesos, cuyo manejo de
poder real se despliega desde complicadas zonas
grises y se constituye en garante del status quo.
[…] De esta forma, las disputas políticas de los
últimos procesos electorales representaron, –en
su esencia–, una contención asimétrica que ha
profundizado el arraigo de los principales actores
de poder, –lícitos e ilícitos–; rivalizando entre
sí por posiciones privilegiadas en una realidad
predominada por la liberalización económica
y política, la reconfiguración de las élites y
la expansión de una criminalidad compleja.”
(Waxenecker, 2015: 14-15). Este modelo partidario
y eleccionario ha afectado profundamente el
ejercicio gubernamental y ha desmantelado el
Estado de Derecho. La actual crisis –desatada en
2015– es expresión del agotamiento del ciclo de
la tercera generación de partidos políticos, y la
resistencia al cambio proviene de la confluencia
de actores políticos, el poder militar (institucional
y extra-institucional), feudos oligárquicos y redes
criminales.
(e) Ciclos de reforma judicial: La Constitución
Política de 1985 modificó el sistema judicial
en Guatemala. Sin embargo, hasta 1994
25
mantuvieron vigencia el modelo inquisitivo y
los fueros militares58; ambos característicos de
sistemas autoritarios. La reforma del Código
Procesal Penal (Decreto 51-1992), las reformas
constitucionales del año 1993 y la Ley Orgánica
del Ministerio Público (Decreto 40-1994) crearon
un nuevo modelo que “…separó las funciones
de investigar y juzgar que estaban concentradas
en la función del juez e introdujo el proceso oral
a los casos penales. En ese contexto, a través
de la reforma a la Constitución Política en el
año 1993, se le asignó al Ministerio Público una
función específica como institución auxiliar de
la administración pública y de los tribunales,
con funciones autónomas” (Escobar, 2018: 4).
De esta cuenta “…se configura un sistema de
administración de justicia “acusatorio formal”,
que responde a los principios republicanos
y democráticos de gobierno” (Ramírez et.al,
___: 52). En otras palabras, la era democrática
se instauró en el campo de la justicia apenas a
mediados de la década de 199059.
Pese a esta transición, la OEA da cuenta –
apenas unos 10 años después– que “[e]
ntre los problemas más graves que afectan
la administración de justicia se encuentran
la impunidad estructural que comprende
tanto las violaciones de derechos humanos
del pasado como las conductas punibles
del presente, la insuficiencia de recursos,
los escasos avances en la modernización
de la justicia, la deficiente capacitación de
jueces y operadores de justicia, la falta de
independencia e imparcialidad de algunos
jueces, la politización de la justicia, las
presiones de diversa índole sobre jueces y
operadores de justicia, la falta de acceso
a la justicia por numerosos sectores de la
sociedad, la falta de aplicación adecuada de
una carrera judicial y la inestabilidad en el
cargo que ello acarrea” (CIDH, 2003: 9).
El incumplimiento de los Acuerdos de Paz, el alto
impacto de la criminalidad organizada y los CIACS,
así como una justicia ineficiente y corrupta han
convertido “…a Guatemala en un paraíso para la
delincuencia y la impunidad.”60 En este contexto
problemático, se reconoció oficialmente la
necesidad de investigar y desarticular las
estructuras de poder oculto que distorsionan el
Estado de Derecho en Guatemala y se gestó la
firma del Acuerdo relativo al establecimiento de
una Comisión Internacional contra la Impunidad
en Guatemala (CICIG) entre el gobierno
guatemalteco y la ONU en 2006, marcando
un impulso importante a un nuevo ciclo en el
proceso mismo de reforma del sistema de justicia
y la seguridad pública:
26
Decreto 16-2005 Ley de Garantía a la Imparcialidad de Comisiones de Postulación
Decreto 52-2005 Ley Marco de los Acuerdos de Paz
Decreto 58-2005 Ley para prevenir y Reprimir el Financiamiento del Terrorismo
Decreto 71-2005 Ley de la Dirección de Inteligencia Civil
Decreto 07-2006 Ley para combatir el Crimen Organizado y la Delincuencia Común
Decreto 21-2006 Ley contra la Delincuencia Organizada
Decreto 32-2006 Ley Orgánica del Instituto Nacional de Ciencias Forenses de Guatemala
Decreto 33-2006 Ley del Régimen Penitenciario
Decreto 35-2007 Ratificación del acuerdo relativo al establecimiento de CICIG
Decreto 18-2008 Ley Macro del Sistema Nacional de Seguridad
Decreto 22-2008 Ley contra el Femicidio y otras formas de Violencia contra la Mujer
Decreto 28-2008 Ley Reguladora de Procedimiento de Extradición
Decreto 29-2008 Reformas a la Ley de la Carrera Judicial
Decreto 09-2009 Ley contra la Violencia sexual, Explotación y Trata de Personas
Decreto 15-2009 Ley de Armas y Municiones
Decreto 17-2009 Reforma Ley contra la Delincuencia organizada
Decreto 19-2009 Ley de Comisiones de Postulación
Decreto 21-2009 Ley de Competencia Penal en Procesos de Mayor Riesgo
Decreto 23-2009 Reformas a la Ley contra la Delincuencia Organizada
Decreto 04-2010 Reformas al Código Penal
Decreto 18-2010 Reforma Código Procesal Penal
Decreto 28-2010 Ley del Sistema de Alerta Alba-Keneth
Decreto 40-2010 Ley de Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y otros Tratos o Penas
crueles, inhumanos o degradantes
Decreto 52-2010 Ley que regula los Servicios de Seguridad Privada
Decreto 55-2010 Ley de Extinción de Dominio
Decreto 07-2011 Reforma al Código Procesal Penal
Decreto 15-2012 Ley de la Dirección General de Investigación Criminal (DIGICRI)
Decreto 31-2012 Ley contra la Corrupción
Decreto 13-2016 Reformas al Código Penal
Decreto 32-2016 Ley de la Carrera Judicial
Decreto 18-2016 Reformas a la Ley Orgánica del Ministerio Público
Decreto 06-2017 Reformas a la Ley de Armas y Municiones
Decreto 17-2017 Reformas a la Ley de la Carrera Judicial
27
Este proceso continúa siendo contradictorio.
El fortalecimiento de la capacidad investigativa
del Ministerio Público –especialmente a partir
de 2010 bajo la conducción de la fiscal general
Claudia Paz y Paz–, el apoyo y respaldo de esta
labor por la CICIG, así como la implementación de
juzgados de mayor riesgo han permitido impulsar
casos de impacto contra altos mandos castrenses
por violaciones a los Derechos Humanos durante
el conflicto armado y contra estructuras y redes
ilícitas que generan poder, enriquecimiento e
impunidad en detrimento del Estado de Derecho,
la democracia y el bien común. A criterio de la
Fundación Myrna Mack “…la efectividad del MP
mejoró del 5% al 21% entre los años 2009 y
2012…” (CICIG, 2015a: 11).
Al mismo tiempo, la influencia de actores de
poder –de los ámbitos económico, político,
militar y/o criminal– continúa teniendo
injerencia sobre el sistema judicial. De acuerdo a
Impunity Watch (2017: 85), “[l]a corrupción en el
sistema de justicia, es un mal sistémico que se
encuentra sumamente enraizado…”; situación
que se refleja –entre otros– en la condena contra
el ex diputado Gudy Rivera, el caso “Bufete de
Impunidad”, el caso “Comisiones Paralelas” y el
caso “Manipulación de justica”.
Desde 2016 ¬–como se ha mencionado
anteriormente– los presidentes de los tres
poderes del Estado presentaron una propuesta
de reformas constitucionales para profundizar
el proceso de democratización del sistema de
justicia:
“La propuesta contiene elementos para cambiar
el sistema de comisiones de postulación,
separar las funciones administrativas y
jurisdiccionales, fortalecer la carrera judicial,
reconocer el derecho indígena y promover
la equidad de género en la justicia. [...]
Desafortunadamente, en el 2017 el Congreso
de la República suspendió la discusión de
las reformas constitucionales debido a las
presiones de grupos de poder que se oponían
a los cambios constitucionales con el fin de
mantener el sistema actual que les permite
incidir en la justicia. Entre los grupos que se
opusieron a las reformas constitucionales se
encuentran empresarios conservadores, ex
militares, partidos políticos señalados de actos
de corrupción, y los medios de comunicación
conservadores” (Impunity Watch, 2017: 11).
De nuevo en 2018, el Congreso de la República
actuó de forma regresiva, reivindicando la
amnistía general y los tribunales militares para
revertir procesos de justicia transicional61. El 31
de agosto de 2018, el presidente Jimmy Morales
–rodeado de la cúpula militar y policial– anunció
la no-renovación del acuerdo con dio vida a
la CICIG. Esto se produce en un momento que
el presidente es requerido judicialmente –de
nuevo– por financiamiento electoral en los
comicios de 201562. Este conjunto de acciones
corresponde a la orquestación de actores de poder
–económicos, políticos, militares y abiertamente
criminales– para sostener los andamiajes del
sistema de impunidad.
28
En este sentido, la impunidad ha sido y sigue siendo
una pieza clave en los ciclos de perpetuación de
poder y desigualdad. Hoy por hoy, los procesos
judiciales contra responsables de crimines de lesa
humanidad, contra cuerpos ilegales y aparatos
clandestinos de seguridad, y contra redes ilícitas
ha logrado romper parcialmente este manto de
arbitrariedad y abuso. La contradicción entre
arbitrariedad e imparcialidad es una característica
primordial del ciclo de transformación judicial en
la actualidad.
29
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