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LOS NOMBRAMIENTOS DE FISCALES EN ESCENA1
Un estudio sobre los procesos de designación de fiscales subrogantes y titulares
1. Introducción
El Ministerio Público Fiscal cumple un rol trascendental en la administración de la
justicia. Así, la Constitución Nacional establece que tiene por función promover la
actuación de la justicia en defensa de la legalidad y de los intereses generales de la
sociedad. En los procesos penales, los/as fiscales impulsan la persecución de los delitos,
mientras que en el resto de los procesos judiciales defienden el interés público.
Con la reforma constitucional de 1994, el Ministerio Público es un órgano
independiente. Esto es: no puede recibir instrucciones de ninguna autoridad o persona,
incluidos los poderes políticos (Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial), otros órganos
públicos y sujetos privados. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) consideró que la relación de dependencia que puedan tener las fiscalías respecto
de otros órganos puede tener un impacto en su actuación independiente, tanto en la
efectividad e impulso en las investigaciones como en la decisión de ejercicio de la
acción penal o archivo de la investigación así como las implicaciones que tenga en el
debido proceso2.
Los procesos de designación tienen una vinculación directa con el desempeño
independiente de los/as magistrados/as. Por ejemplo, en nuestro país observamos a lo
largo de la historia una fuerte dependencia de los jueces/zas respecto del gobierno, lo
cual se debía principalmente a la politización en la designación por parte de los poderes
políticos.
Del mismo modo, si los/as fiscales deben desempeñar su función de modo
independiente es necesario que los procesos de selección sean adecuados para elegir los
candidatos idóneos y además, que estos sean participativos y transparentes.
1 Este trabajo preliminar fue realizado por Diego Hammerschlag y Celeste Leonardi, abogado y
coordinadora, respectivamente, del Área de Justicia de la Asociación por los Derechos Civiles (ADC). La
investigación que sirvió de base fue realizada por Diego Hammerschlag. 2 CIDH, Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia : Hacia el fortalecimiento
del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas. (OEA documentos oficiales ; OEA/Ser.L)
ISBN 978-0-8270-6088-3
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No obstante la importancia de la labor del Ministerio Público Fiscal, los procesos de
designación de fiscales no han sido estudiados y analizados. A diferencia de los
nombramientos de jueces, hay poca información sobre las designaciones de fiscales.
Por eso, este trabajo preliminar se propone analizar la designación de fiscales del
Ministerio Público Fiscal de la Nación. En el primer capítulo, se exponen los resultados
de una investigación sobre fiscales subrogantes, es decir, fiscales provisorios. En el
segundo capítulo, se estudia la designación de fiscales titulares, específicamente, la
duración de los concursos públicos para acceder a estos cargos.
2. Fiscales subrogantes en el Ministerio Público Fiscal
En caso de recusación, excusación, impedimento, ausencia, licencia o vacancia de un/a
fiscal, la Procuración General de la Nación debe designar un subrogante a fin de
garantizar la continuidad del servicio de justicia. Los/as fiscales subrogantes tienen la
función de suplir las vacantes hasta que se designe un/a fiscal por concurso o el fiscal
titular pueda volver a sus funciones.
Este capítulo se subdivide en dos partes. En la primera parte se expondrá qué es un/a
fiscal subrogante y cuál es el régimen normativo que regula su designación. En la
segunda parte se presentará la información, de forma desagregada, sobre el estado de las
subrogancias en el Ministerio Público Fiscal.
2.1. Marco normativo
La designación de fiscales subrogantes está regulada por el artículo 11 de la Ley
Orgánica del Ministerio Público y el reglamento 13/98. El artículo 11 establece, por un
lado, que el Procurador o Procuradora General de la Nación será reemplazado por el
Procurador Fiscal ante la Corte con mayor antigüedad en el cargo y, por el otro,
establece que los demás fiscales serán reemplazados según las leyes o reglamentaciones
correspondientes.
La resolución de la Procuración General de la Nación 13/98 reglamenta la designación
de subrogantes. Este reglamento tuvo algunas modificaciones por las resoluciones
35/98, 128/02, 39/04 y 72/07, pero el sistema de designación es, en líneas generales, el
mismo desde la resolución 13/98. En caso de producirse una vacante, los fiscales se
subrogarán entre sí según igualdad de jerarquía y fuero. Por ejemplo, el artículo 1 de la
resolución 13/98 establece que los fiscales ante los juzgados federales de primera
instancia de las provincias se reemplazan entre sí, observando la especialidad propia de
cada fuero. De la misma manera se realizan las subrogancias entre los fiscales: los
fiscales generales ante las cámaras de apelación de las provincias se subrogan entre sí,
los fiscales generales ante los tribunales orales en lo criminal federal de las provincias
se subrogan entre sí, y así con los fiscales ante otros tribunales y fueros.
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El reglamento también prevé la posibilidad de que no pueda subrogar un fiscal de la
misma jerarquía. Por ejemplo, si el fiscal de una provincia determinada es el único fiscal
ante los juzgados federales de esa provincia. En esos casos, el reglamento prevé que el
subrogante sea designado por otra forma. En el caso de los fiscales ante los juzgados
federales de las provincias, el fiscal subrogante es el fiscal general ante el tribunal oral
o, en su defecto, el fiscal general ante la cámara de apelaciones, de tener asiento en la
misma sede. No siempre la designación del subrogante es por un fiscal con jerarquía
superior. Por ejemplo, en el caso de que sea el cargo de fiscal general ante la cámara de
apelaciones el que deba subrogarse, el subrogante debe ser el fiscal ante los tribunales
orales de la misma sede o, en su defecto y excepcionalmente, por el fiscal de primera
instancia de la misma sección.
Si no es posible que la subrogancia sea entre alguno de los fiscales que prevé el
reglamento, la Ley Orgánica establece que los magistrados del Ministerio Público Fiscal
(según el reglamento, los fiscales generales) deben confeccionar listas de abogados con
los requisitos necesarios para ser fiscales. Pueden integrar esta lista fiscales y personal
auxiliar del Ministerio Público Fiscal o abogados ajenos al Ministerio Público.
Cuadro 1. Subrogancias en provincias. Normativa y procedimiento.
Órgano a subrogar Procedimiento Resolución
reglamentaria
Fiscalías ante
juzgados de primera
instancia de las
provincias
Se reemplazan entre fiscales de
misma jerarquía y fuero. De no
ser posible, lo reemplaza el
fiscal ante el tribunal oral o, en
su defecto, el fiscal ante la
cámara de apelaciones
Resolución 13/98
Fiscalías ante las
Cámaras federales
de apelación de las
provincias
Se reemplazan entre fiscales de
la misma jerarquía y fuero. De
no ser posible, lo reemplaza
fiscal general ante el tribunal
oral con asiento en la sede. En
su defecto, lo reemplaza el
fiscal de primera instancia de la
misma sección
Resolución 13/98
Fiscalías ante
Tribunales orales en
lo criminal federal
de las provincias
Se reemplazan entre fiscales de
la misma jerarquía y fuero. De
no ser posible, lo reemplaza
fiscal general ante la cámara
con asiento en la sede En su
defecto, lo reemplaza el fiscal
de primera instancia de la
misma sección
Resolución 13/98
Fuente: Elaboración propia/ADC
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Cuadro 2. Subrogancias en Capital Federal. Normativa y procedimiento.
Órgano a subrogar Procedimiento Resolución
reglamentaria
Fiscalías ante Juzgados
penales de primera
instancia de la Capital
Federal
Se reemplazan entre fiscales de la
misma jerarquía y fuero. De no ser
posible, los fiscales federales en lo
criminal y correccional serán
subrogados por su respectivo fiscal
auxiliar3 o los que se desempeñan en
las demás fiscalías, por el siguiente
orden: por los fiscales en lo criminal
de instrucción, por los fiscales en lo
correccional, por los fiscales de
menores y, por último, por los
fiscales en lo penal económico
Resolución 13/98
Fiscalías ante juzgados no
penales de primera
instancia de la Capital
Federal
Se reemplazan entre fiscales de la
misma jerarquía y fuero. De no ser
posible, los fiscales en civil
comercial y contencioso
administrativo federal se reemplazan
con los fiscales en lo civil y
comercial de la Capital. Los fiscales
ante los juzgados de la seguridad
social serán subrogados por los
fiscales ante los juzgados del
trabajo. En su defecto, por los
fiscales generales ante la Cámara de
la Seguridad Social, por el Fiscal
General ante la Cámara Nacional de
Apelaciones del Trabajo y por el
Fiscal Adjunto en la misma sede.
Resolución 13/98,
Resolución 35/98
Fiscalías ante Juzgados de
ejecución
Se reemplazan por los fiscales
generales ante los tribunales orales
en lo criminal, en lo criminal
federal, de menores, y en lo penal
económico.4
Resolución 13/98
Fiscalías ante Tribunales
orales en lo criminal
federal, en lo criminal, de
menores y en lo penal
económico
Se reemplazan entre sí. De no ser
posible, será reemplazado por el
fiscal general ante la cámara de
apelaciones del mismo fuero. De no
ser posible, subroga el titular de la
fiscalía que haya intervenido en la
instrucción del sumario
Resolución 13/98,
Resolución 128/02
Fiscalías ante las Cámaras
nacionales de apelación en
Se reemplazan entre sí. De no ser
posible, son reemplazados por el
Resolución 35/98,
72/07
3 El fiscal auxiliar es una figura establecida por el artículo 42 de la Ley Orgánica. Reemplaza al fiscal “en
el ejercicio de la acción cuando por necesidades funcionales este así lo resuelva y en caso de licencia,
excusación, recusación, impedimento o vacancia”. Sin embargo, todos los fiscales subrogantes son
fiscales que se encuentran ejerciendo sus funciones en otras fiscalías. 4 En caso de recusación o excusación del fiscal, el reglamento establece que se le debe dar preferencia al
fiscal general que intervino en el proceso en el que se impuso la condena.
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lo criminal y correccional
de la Capital Federal
Fiscal General ante la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo
Criminal y Correccional Federal, la
Cámara Nacional de Apelaciones en
lo Penal Económico, o los fiscales
generales ante los tribunales orales,
indistintamente. En su defecto, por
los fiscales de primera instancia de
ese fuero
Fiscalías ante Cámaras
nacionales de apelación en
lo penal económico
Serán reemplazados por los fiscales
de primera instancia del mismo
fuero
Resolución 35/98
Fiscalías ante Cámara
Nacional de Apelaciones en
lo Civil y Cámara
Se reemplazan recíprocamente. De
no ser posible, son reemplazados
por el Fiscal General ante la Cámara
Nacional de Apelaciones en lo Civil
y Comercial y en lo Contencioso-
Administrativo Federal. En su
defecto, serán reemplazados por los
fiscales de primera instancia de cada
fuero y en ese orden.
Resolución 35/98
Fiscalías ante Cámara de la
Seguridad Social
Se reemplazan entre sí. De no ser
posible, son reemplazados por el
Fiscal General ante la Cámara
Nacional de Apelaciones del
Trabajo, por el Fiscal Adjunto ante
la misma cámara o por los fiscales
ante los juzgados primera instancia
de su fuero
Resolución 35/98
Fiscalías ante Cámara
Nacional de Casación Penal
Se reemplazan entre sí. De no ser
posible, son reemplazados por los
fiscales ante los tribunales orales en
lo criminal federal, en lo criminal,
de menores o penal económico, de
la Capital Federal
Resolución 13/98
Fuente: Elaboración propia/ADC
A diferencia de los/las jueces/zas subrogantes, la designación de fiscales subrogantes ha
recibido poca atención. Sin embargo, es importante analizar con detalle la designación
de fiscales subrogantes, la cual presenta varios problemas.
En primer lugar, la Corte Suprema de Justicia de la Nación sostuvo que la forma de
designación de los jueces subrogantes debe garantizar la inamovilidad en el cargo. De lo
contrario, se alteraría la garantía de independencia judicial.5 Las mismas razones que
afectan la independencia de los/las jueces/zas subrogantes son las que afectan la de
los/las fiscales subrogantes. Los/las fiscales subrogantes no tienen garantizada su
inamovilidad en el cargo. Su designación y remoción queda a criterio del Procurador o
Procuradora General.
5 Caso “Rosza”, Corte Suprema de Justicia de la Nación (fallos 330:2361).
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La Relatoría sobre Independencia de Magistrados de las Naciones Unidas ha resaltado
la importancia de garantizar que los fiscales puedan llevar a cabo su propia labor de
modo independiente, autónomo e imparcial.6 Además, su falta de independencia puede
afectar el correcto acceso a la justicia, que es una garantía constitucional consagrada por
el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En efecto, los/las
fiscales son los encargados, por lo general, de impulsar los procesos penales.7 Su falta
de independencia puede tener consecuencias a la hora de impulsar los procesos. Por
ejemplo, puede temer ser removido/a de su cargo por perjudicar los intereses de la
persona que lo designó o recibir órdenes directas de esa persona.
En segundo lugar, la Procuración General puede designar al subrogante sin dar razones
para elegir a una persona en especial8. El principio de la razonabilidad de los actos de
gobierno exige la fundamentación de los actos de, entre otros, la Procuración. Por eso,
es imprescindible que las designaciones de magistrados/as estén presididas por un
criterio de razonabilidad.
Los/as fiscales titulares son elegidos por concurso público de oposición y antecedentes.
En el concurso, los/as participantes son sometidos a dos exámenes, uno oral y otro
escrito, y son evaluados/as sus antecedentes. De los resultados del concurso se
confecciona una terna vinculante de tres candidatos/as, de los cuales uno/a es elegido/a
por el Poder Ejecutivo y, con el acuerdo del Senado, designado/a para el cargo
correspondiente de fiscal.
Los concursos públicos tienen dos fines. En primer lugar, los concursos tienen por
objeto encontrar el/la candidato/a más idóneo/a para ocupar el cargo concursado. Los
exámenes ponen a prueba los conocimientos y capacidades necesarias y la evaluación
de antecedentes permite identificar el perfil adecuado. En segundo lugar, los concursos
legitiman frente a la población a los/as candidatos/as elegidos/as. Los concursos son, en
lo posible, lo más públicos y transparentes posible, por lo que cualquiera puede verificar
y controlar que los concursos se desarrollan correctamente.
Si bien resultaría excesivo exigir la designación de fiscales subrogantes a través de
concursos públicos, deberían regularse criterios de selección que tengan en cuenta la
idoneidad y los méritos de los candidatos.
6 Naciones Unidas. Consejo de Derechos Humanos. Informe de la Relatora Especial sobre la
independencia de los magistrados y abogados. A/HRC/20/19, 7 de junio de 2012, párr. 26. 7 Esto es, de nuevo, por lo general. Los procesos penales pueden ser impulsados por la víctima y los
procesos no penales no requieren del impulso del fiscal. Sin embargo, en caso de ser impulsado el proceso
por las víctimas, la intervención de un fiscal, como tiene a su disposición la fuerza pública y otras
herramientas del Ministerio Público Fiscal, es fundamental para la correcta investigación de los hechos. 8 En efecto, en dieciocho resoluciones, dictadas el 29 de diciembre de 2014, la Procuración General omite
referirse a los motivos que se valoraron para designarlos. Ver https://www.fiscales.gob.ar/procuracion-
general/convocan-a-concursos-para-cubrir-nuevas-fiscalias-generales-y-nombran-fiscales-
subrogantes/?hl=subrogantes
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7
2.2. Estado actual de subrogancias en el Ministerio Público Fiscal9
El número total de fiscales en ejercicio a la fecha de este informe es de 327. El 28% de
estos fiscales son subrogantes.
De los/as 93 fiscales subrogantes, 61 ocupan cargos que quedaron vacantes (un 66%).
El resto de los subrogantes ocupan el cargo por suspensión del fiscal titular, por licencia
médica, entre otras razones. Las subrogancias por vacantes son algo más problemáticas
que el resto. Designar un fiscal titular necesita de la realización de un concurso, que
puede llevar años.
El siguiente cuadro ayuda a identificar por qué hay tantos subrogantes y por qué en
algunas jurisdicciones puede haber más subrogantes que titulares.
9 Los siguientes datos fueron relevados del mapa de fiscalías del Ministerio Público Fiscal
(http://www.mpf.gob.ar/mapa-fiscalias/). La ADC realizó un pedido de información a la Procuradora
General de la Nación. En ese pedido, se le pedía información sobre el estado actual de las subrogancias en
el Ministerio Público Fiscal. La Procuración contestó a fecha 26 de noviembre de 2014 e indicó que parte
de la información que buscábamos se encontraba en el mapa de fiscalías y la otra parte en las resoluciones
que emite la Procuradora al designar subrogantes (en caso que hayan indicado las páginas web, citarlas
aquí). Sin embargo, hay ciertas inconsistencias entre el mapa de fiscalías y la información sobre los
concursos disponible en la página web del Ministerio Público Fiscal. Por ejemplo, en el mapa figura
Clorindo Horacio Mendieta y Susana Dallorso como titulares de las fiscalías 14 y 22, respectivamente.
Sin embargo, en el concurso 64 se concursan precisamente los cargos de fiscal en las mismas
dependencias (http://www.mpf.gob.ar/secretaria-concursos/concurso/concurso-64/). También es posible
acceder a los decretos en los que el Poder ejecutivo acepta sus renuncias (fiscalía 14:
http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do;jsessionid=457E730CA85E2407202BC8E8101
BD968?id=183507. fiscalía 22:
http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/verNorma.do;jsessionid=6B2BE91DBD815B1AC775C74781
08E7EF?id=194305. Este informe no aclara en qué casos se producen esas inconsistencias ya que, como
la propia Procuración indicó que es una fuente fehaciente, se asume que la información es la más fiel al
estado actual de las subrogancias. Sin embargo, a pesar de que las fuentes de información presentan datos
diversos, las discordancias no dan lugar a cambios significativos que obligue a reformular las
conclusiones de esta investigación.
Titulares 72%
Subrogantes 28%
Gráfico 1. Fiscales titulares y subrogantes
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8
Cuadro 3. Distribución de subrogantes según fuero
Fuero Total
de
cargos
Fiscales
subrogantes
Fiscales
subrogantes
(%)
Penal Económico 13 0 0
Criminal y Correccional Federal 13 1 8%
Seguridad Social 4 1 25%
Criminal y Correccional 77 18 23%
Trabajo 10 2 20%
Civil y Comercial 6 1 17%
Civil, Comercial y Contencioso-
Administrativo
5 2 40%
Menores 3 0 0
Casación Penal 4 1 25%
Tribunales Orales 36 16 44%
Tribunales Orales en lo Penal
Económico
4 2 50%
Total Nación 175 43 25%
Bahía Blanca 6 2 29%
Comodoro Rivadavia 11 6 55%
Córdoba 12 2 17%
Corrientes 5 1 20%
General Roca 9 2 22%
La Plata 11 3 30%
Mar del Plata 9 4 57%
Mendoza 10 7 70%
Paraná 6 1 20%
Posadas 6 2 33%
Resistencia 7 3 37%
Rosario 12 4 40%
Salta 8 5 50%
San Martín 12 3 23%
Tucumán 8 3 37%
Totales Provincias 132 48 36%
Total Nación y Provincias 305 81 26%
Procuración General de la Nación 21 3 14%
Total 327 93 28%
Fuente: Elaboración propia/ADC.
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9
Como puede verse en el cuadro, existen casos en los que el porcentaje de subrogancia es
muy elevado. Especialmente en las provincias, cuyo porcentaje de fiscales subrogantes
es el doble que el de la justicia nacional.
Es claro que existen casos donde es necesario que un subrogante reemplace a un/a fiscal
titular. Sin embargo, hay ciertos números inaceptables. En Mendoza (70%), Mar del
Plata (57%), Comodoro Rivadavia (55%) y Salta (50%) la mitad o más de la mitad de
los/as fiscales actúan sin garantías de su independencia en el ejercicio de la función.
Se podría decir que dado que esas cuatro jurisdicciones trabajan un número reducido de
fiscales (en Mendoza son 10 fiscales en total, en Mar del Plata son 7, en Comodoro
Rivadavia son 11 y 8 en Salta) es previsible que ante la ausencia de algunos de los
fiscales titulares la proporción de fiscales subrogantes sea muy alta. Por lo tanto, el
número alto de subrogantes con respecto a titulares es una situación normal dada la poca
cantidad de fiscales trabajando en la jurisdicción. Sólo es necesario que se terminen
algunos concursos para ocupar cargos vacantes en esa jurisdicción para que la
proporción de subrogantes sea aceptable.
Sin embargo, esta observación no es pertinente. En primer lugar, el hecho de que sean
jurisdicción con menor cantidad de fiscales que la justicia nacional nunca puede
explicar por qué hay más fiscales subrogantes que titulares. Quizás en las jurisdicciones
de Paraná o Corrientes se pueda justificar su alto porcentaje de subrogantes (20%) en
que son pocos los/as fiscales que trabajan en esas jurisdicciones. Sin embargo, tanto en
Paraná como en Corrientes hay la menor cantidad de fiscales federales de las provincias
y, en cualquier caso, los/as subrogantes no son la mayoría. Además, también hay
porcentajes de subrogantes altos en jurisdicciones con gran cantidad de fiscales en
ejercicio. En los tribunales orales de la justicia nacional, casi la mitad (42%) de los
fiscales son subrogantes. No sólo es un porcentaje enorme, sino que también son
muchos los/as fiscales que trabajan en los tribunales orales. Son 36 fiscales, de los
cuales 30 son de los Tribunales Orales en lo Criminal. De esos 30, 11 son subrogantes.
La causa de la alta proporción de subrogancias no se debe a casos puntuales ni al
número reducido de fiscales trabajando en una jurisdicción determinada. La alta
proporción de fiscales subrogantes se debe a que se designan más subrogantes de los
que se designan por concurso. Se designan más subrogantes que titulares porque para
designar un subrogante alcanza con una resolución del Procurador o Procuradora
General de la Nación que lo designe y los concursos tardan, indudablemente, siempre
mucho más que lo se tarda en designar a un subrogante.
3. La designación de fiscales titulares
La designación de fiscales tiene dos etapas. El concurso en sí, que termina cuando el
Procurador o Procuradora General de la Nación remite la terna al Poder Ejecutivo. En
los siguientes cuadros se puede observar, de manera desagregada, la duración de los
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10
concursos. Es importante destacar dos consideraciones sobre los cuadros. En primer
lugar, no incluye el lapso desde el inicio de la inscripción de los concursos hasta que
comienzan los concursos. El período de inscripción suele ser bastante largo (en algunos
casos, un año o más), pero varía mucho según la cantidad de posibles inscriptos. En
segundo lugar, estos cuadros sólo reflejan la duración del concurso y no la duración
desde que la terna es remitida al Poder Ejecutivo y el Poder Ejecutivo designa al fiscal
titular. Por lo tanto, lo que estos cuadros reflejan es el lapso entre la primera etapa del
concurso (el examen escrito) y la remisión al Poder Ejecutivo.
Cuadro 4.1. Duración concursos para fiscalías ante tribunales orales, nacionales y
provinciales
Número de
concurso y
cargos
Fiscalías Duración del
concurso
47 (1) Fiscalías ante Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de Paraná
4 meses
48 (1) Fiscalía ante Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de General Roca
9 meses
56 (2) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal Federal de la Ciudad de Mendoza
11 meses
57 (3) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal Federal de la Capital Federal
26 meses
64 (8) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal de la Capital Federal
12 meses
65(6) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal y Correccional Federal de San
Martín (Fiscalía N° 5 y 1), Tribunal Oral en
lo Criminal y Correccional Federal de la
ciudad de Santa Fe, Tribunales Orales en lo
Criminal y Correccional Federal de Rosario
(Fiscalía N° 1 y 2), Tribunales Orales en lo
Criminal y Correccional Federal de la ciudad
de Córdoba (Fiscalía N° 2)
10 meses
73 (3) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal Federal de la Capital Federal
(Fiscalía Nº 4, 7 y 8)
12 meses
74 (2) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo Penal
Económico de la Capital Federal
31 meses
75 (5) Fiscalía ante Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de la ciudad de Formosa, Tribunal
Oral en lo Criminal Federal de la ciudad de
Resistencia, Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de la ciudad de San Juan, Tribunales
Orales en lo Criminal Federal de la ciudad
de Santiago del Estero y Tribunal Oral en lo
Criminal Federal de Río Gallegos
19 meses
83 (4) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal Federal de las ciudades de Salta,
Corrientes, Neuquén y Salta (Fiscalía N° 2)
23 meses
85 (2) Fiscalía ante Tribunales Orales de Menores
de la Capital Federal (Fiscalía Nº 2 y 3)
3 meses
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11
87 (3) Fiscalía ante Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de Concepción del Uruguay,
Tribunales Orales en lo Criminal Federal de
La Plata y Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de Tucumán
20 meses
89 (3) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal Federal de San Martin (Fiscalía Nº
4), Tribunales Orales en lo Criminal Federal
de Rosario, provincia de Santa Fe (Fiscalía
Nº 3) y Tribunales Orales en lo Criminal
Federal de Córdoba, provincia homónima
(Fiscalía Nº 3)
11 meses
90 (4) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal Federal de Mendoza(Fiscalía Nº 1),
Tribunal Oral en lo Criminal Federal de
Posadas, Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de Ushuaia y Tribunal Oral en lo
Criminal Federal de Comodoro Rivadavia
8 meses
94 (4) Fiscalía ante Tribunales Orales en lo
Criminal Federal de la Capital Federal
(Fiscalía N° 2); Tribunal Oral en lo Criminal
Federal de Catamarca, Tribunal Oral en lo
Criminal Federal de Neuquén y Tribunal
Oral Criminal Federal de Río Gallegos,
provincia de Santa Cruz
4 meses
Fuente: Elaboración propia/ADC.
Cuadro 4.2. Duración de concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y
federales (en Capital Federal y las Provincias)
Número de
concurso y
de cargos
Fiscalía Duración del
concurso
41 (1) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera
Instancia de Santiago del Estero
9 meses
42 (1) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera
Instancia de La Rioja
3 meses
53 (2) Fiscalía ante Juzgados de Primera Instancia
del Trabajo (Fiscalías N°6 y N°8)
5 meses
54 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera
Instancia de la ciudad de Victoria
7 meses
55 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera
Instancia de la Ciudad de San Rafael
12 meses
58 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera
Instancia de Río Cuarto
4 meses
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12
59 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Primera
Instancia en lo Criminal y Correccional de
San Isidro
13 meses
60 (2) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de
Ejecución Penal (Fiscalía N° 2 y 1)
15 meses
61 (4) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera
Instancia de la ciudades de Santa Fe,
provincia homónima (Fiscalía N° 1 y 2);
Rosario, provincia de Santa Fe (Fiscalía N°
2 y 1)
17 meses
62 (1) Fiscalía ante Federales de Primera Instancia
de la Seguridad Social
7 meses
63 (1) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de
Primera Instancia en lo Civil y Juzgados
Nacionales de Primera Instancia en lo
Comercial
17 meses
66 (2) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de
Primera Instancia del Trabajo (Fiscalía N°5
y 2)
13 meses
67 (4) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera
Instancia de Lomas de Zamora (Fiscalía Nº
1), Juzgado Federal de Primera Instancia de
Villa Mercedes, Juzgado Federal de
Primera Instancia de General Pico y
Juzgado Federal de Primera Instancia de
Caleta Olivia
6 meses
68 (4) Fiscalía ante Juzgado Federal de Libertador
General San Martín, Juzgados Federales de
Primera Instancia de Rafaela, Juzgados
Federales de Primera Instancia de
Reconquista y Juzgados Federales de
Primera Instancia de Resistencia
8 meses
69 (3) Fiscalía ante Juzgados Federales de Primera
Instancia de Corrientes (Fiscalía Nº 2),
Juzgado Federal de Primera Instancia de
Oberá y Fiscal ante el Juzgado Federal de
Primera Instancia de Posadas
8 meses
71 (6) Fiscalía ante Juzgados Nacionales en lo
Criminal de Instrucción (Fiscalías Nº 2, N°
21, Nº 17, N° 10, N° 37 y N° 48)
39 meses
72 (4) Fiscalía ante Juzgados Nacionales en lo
Correccional (Fiscalía N° 10, 6, 8 y 14)
7 meses
79 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de San 3 meses
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13
Nicolás
80 (4) Fiscalía ante Juzgados Nacionales de
Menores de la Capital Federal
16 meses
82 (1) Fiscalía ante Juzgado Federal de Río
Gallegos
3 meses
96 (5) Fiscalía ante Juzgado Federal de Villa
María, Juzgado Federal de San Juan,
Juzgados Federales de Tucumán (Fiscalía
N° 2), Juzgados Federales de Santiago del
Estero y Juzgado Federal de Tartagal
9 meses
Fuente: Elaboración propia/ADC
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14
Cuadro 4.3 Fiscalías ante las Cámaras de apelaciones y de casación
Número de concurso y de
cargos
Fiscalías Duración del
concurso
52 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de
Apelaciones del Trabajo
8 meses
70 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Criminal y
Correccional de la Capital Federal
(Fiscalía Nº 3)
20 meses
76 (1) Fiscalía ante Cámara Federal de
Apelaciones en lo Civil, Comercial
y Contencioso Administrativo de
San Justo
28 meses
84 (1) Fiscalía ante Cámara Federal de
Apelaciones de Bahía Blanca
12 meses
91 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Civil
6 meses
92 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Penal
Económico
15 meses
95 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de
Apelaciones en lo Comercial
7 meses
43 (1) Fiscalía ante Cámara Nacional de
Casación Penal
19 meses
Fuente: Elaboración propia/ADC.
Como puede observarse, algunos concursos tienen una duración excesiva. Si bien es
cierto que no existe un plazo para finalizar los concursos, si existe un plazo para
finalizar los concursos para cargos de juez. En efecto, la ley 24.937 (modificada por la
ley 26.080) establece que los concursos para juez deben tener una duración máxima de
120 días. Este plazo comienza a correr desde la prueba de oposición y antecedentes.
El legislador consideró razonable una duración de 6 meses para el concurso para cargos
de juez/a, que consiste en cuatro etapas (examen escrito, examen oral, evaluación de
antecedentes y entrevista). Por lo tanto, se utilizará los 6 meses desde el primer examen
de oposición para analizar si los concursos de fiscales terminan en un tiempo razonable.
Es importante destacar que bien puede ser que el diseño de los concursos del Ministerio
Público Fiscal los haga más lentos que los de los concursos del Consejo de la
Magistratura. De hecho, hay buenas razones para pensar así. Por ejemplo, todas las
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etapas de los concursos para fiscales de tribunales federales y nacionales son evaluadas
por fiscales titulares, que tienen que dedicar una gran parte de su tiempo a su trabajo
como fiscales, y no disponen de tanto tiempo para dedicarse a corregir exámenes. Sin
embargo, debe tenerse también en cuenta que los concursos para fiscales consisten de
una etapa menos que en los concursos para juez/a (no existe la etapa de entrevista
personal), lo que podría agilizar el desarrollo del concurso.
Sin embargo, incluso si esto fuera cierto, sigue sin justificar la elevada duración de estos
concursos. En todo caso, justifica repensar el diseño de los concursos para hacerlos más
eficientes. Y si realmente justificase un límite de tiempo más extenso que 6 meses,
difícilmente pueda justificarse un límite de 30, 20 o incluso 10 meses.
Gráfico 2. ¿Cuánto duran los concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y
federales?
Más de 24 meses 5%
12 meses y un día - 18 meses
29%
6 meses y un día- 12 meses
37%
0-6 meses 29%
Duración concursos para fiscalías ante juzgados
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Gráfico 3. ¿Cuánto duran los concursos para fiscalías ante tribunales orales?
Como muestran los gráficos, una enorme cantidad de los concursos se pasan por mucho
del límite razonable de 6 meses. Especialmente grave es la situación de los tribunales
orales. Para estos tribunales, sólo un 20% de los concursos para fiscal terminan en el
lapso de 6 meses.
Ahora bien, la poca celeridad de los concursos sólo cuenta una parte del problema. La
otra parte del problema, como ya se adelantó, es la designación del Ejecutivo de un
candidato de la terna vinculante de tres candidatos, que luego debe ser acordado por el
Senado. El procedimiento ante el Senado suele ser relativamente rápido y es el último
paso antes de que el Presidente pueda sancionar un decreto designando al candidato
elegido de la terna como el fiscal titular. Sin embargo, la designación del candidato
suele demorar bastante. Los siguientes cuadros muestran cuánto dura el procedimiento
de designación de fiscales ante el Poder Ejecutivo, es decir, desde que el/la Procurador/a
de la Nación remite la terna para consideración del Poder Ejecutivo.
más de 24
meses 12%
18 meses - 24 meses 25%
6 meses - 12 meses 44%
0 - 6 meses 19%
Duración de concursos para fiscalías antes tribunales
orales
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Tabla 5.1. Designación de fiscales para tribunales orales.10
Número de
concurso y
cargos
Fecha de remisión
de la Procuración
al PEN
Fecha de
designación11
Tiempo hasta
designación.
Tiempo
total12
47 (1) 01/09/09
4/10/2012 35 meses. 38 meses
48 (1) 01/09/09
4/10/2012 35 meses 44 meses
56 (2) 21/02/08
2/10/2008
9/8/2009
7 meses.
17 meses.
18 meses
28 meses
57 (3) 29/03/10
4/10/2012 31 meses. 57 meses
64 (8) 03/07/12
14/8/2013 13 meses. 25 meses
65(6) 29/11/10
4/10/2012 23 meses. 33 meses
73 (3) 05/10/11
No han sido
designados los cargos
---------------------- 51 meses
74 (2) 10/06/13
No se han designados
los cargos
---------------------- 50 meses
75 (5) 26/03/13
14/8/2013 4 meses.
(designados tres
cargos de este
concurso)
23 meses
83 (4) 26/03/13
14/8/2013 5 meses 28 meses
85 (2) 12/10/11
14/8/2013 22 meses. 25 meses.
Los dos
cargos
87 (3) 26/03/13
No han sido
designados los cargos
---------------------- 44 meses
89 (3) 03/04/14
No han sido
designados los cargos
---------------------- 20 meses
90 (4) 31/01/14
14/8/2014 6 meses. 14 meses.
94 (4) 31/01/14
No han sido
designados los cargos
---------------------- 11 meses
Fuente: Elaboración propia/ADC.
10
En los casos en los que el Poder Ejecutivo no ha designado candidato, se considerará el tiempo
transcurrido desde el examen escrito del concurso, hasta el 1/1/2015 11
La fecha de designación es la fecha del decreto del Poder Ejecutivo que designa al fiscal titular. Por lo
tanto, el tiempo entre esta fecha y la fecha de remisión al Poder Ejecutivo incluye el tiempo que se
demoró el Poder Ejecutivo en remitir al candidato al Senado para el acuerdo y el tiempo que se demoró el
Senado en acordar al candidato. 12
El tiempo total abarca desde el examen escrito hasta que el fiscal titular fue designado. En caso de que no haya sido designado en el cargo, abarca desde el examen escrito hasta el 1/1/2015.
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18
Tabla 5.2. Designación de fiscales para juzgados.
Número de
concurso y
cargos
Fecha de remisión Fecha de
designación.
Tiempo hasta
designación.
Tiempo total
41 (1) 04/07/2007
22/10/2009 27 meses 38 meses
53 (2) 13/09/2007
04/12/2008 15 meses 20 meses
54 (1) 26/06/2007
9/10/2008 15 meses 22 meses
55 (1) 21/02/2008
20/10/2008 8 meses 20 meses
58 (1) 28/06/2007
19/8/2009 26 meses 30 meses
59 (1) 12/05/2009
14/08/2013 51 meses 64 meses
61 (4) 20/11/2009
11/8/2011
14/08/2013
20 meses
45 meses
37 meses
62 meses
62 (1) 20/11/2009
14/08/2013 20 meses 27 meses
63 (1) 10/11/2009
11/07/2014 56 meses 73 meses
66 (2) 03/12/2009
11/07/2014 55 meses 68 meses
67 (4) 19/10/2011
No han sido
designados los cargos
--------------------- 40 meses
68 (4) 22/06/2010
22/11/2011
09/08/2012
17 meses
21 meses
25 meses
29 meses
69 (3) 07/07/2011
No han sido
designados los cargos
---------------------- 40 meses
71 (6) 08/09/2014
No han sido
designados los cargos
40 meses
72 (4) 08/02/2011
14/08/2013. (dos
cargos)
11/06/2014
30 meses
39 meses
37 meses
46 meses
79 (1) 06/07/2011
4/10/2012. 15 meses 18 meses
80 (4) 29/03/2012
11/06/2014. 26 meses 42 meses
96 (5) 06/06/2014
No han sido
designados los cargos
--------------------- 7 meses
Fuente: Elaboración propia/ADC
Como puede observarse, sólo en cuatro casos (concursos 75, 83, 90 y 55) el Poder
Ejecutivo se demoró menos de diez meses en seleccionar su candidato. En tres casos
(73,74, 87) se trata de concursos que llevan años finalizados y el Poder Ejecutivo no ha
designado el candidato a acordar con el Congreso.
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La designación del Poder Ejecutivo supone un problema muy importante por dos
razones. En primer lugar, significa que por mucho que se consiga que los concursos se
desarrollen con mayor celeridad, el efecto que puede tener en general sobre la cantidad
de subrogantes bien puede ser mínimo. Al fin y al cabo, el Poder Ejecutivo en la gran
mayoría de los casos se demora más en designar al candidato que el concurso en
finalizar. En segundo lugar, es realmente difícil entender las razones por las que es
necesario esperar 5 años para tomar una decisión sobre la terna. Sin embargo, tanto para
jueces como para fiscales, no existe un lapso de tiempo en el cual el Poder Ejecutivo
debe designar a su candidato. A diferencia de los concursos, el problema no es la
discrecionalidad con la que son desarrollados, sino que son lentos. El problema con el
Poder Ejecutivo es que discrecionalmente decide cuándo decidir.
4. Conclusiones preliminares
En este trabajo se analizaron los problemas que presentan las designaciones de jueces
subrogantes. Así, se sostuvo que, al igual que los jueces, gozan de la garantía de estabilidad en
el cargo. En el caso “Rosza”, la Corte Suprema consideró que la forma de designación de los
jueces subrogantes debe garantizar la inamovilidad en el cargo. De lo contrario, se alteraría la
garantía de independencia judicial. Las mismas razones que afectan la independencia de los
jueces subrogantes son las que afectan la de los fiscales subrogantes. Estos últimos no tienen
garantizada su inamovilidad en el cargo ya que su remoción queda a criterio de la Procuración
General.
Además, se destacó que la Procuración General puede designar al subrogante sin dar razones
para elegir a una persona en especial. El principio de la razonabilidad de los actos de gobierno
exige la fundamentación de los actos de, entre otros, la Procuración.
En relación a la cantidad de subrogantes, se advirtió que el 28% de los fiscales son subrogantes,
es decir, que uno de cada cuatro fiscales desempeñan su labor de forma provisoria. De este
modo, se ha convertido en regla la excepción. En el fallo “Rosza”, la Corte señaló que el 20%
de los magistrados eran suplentes, lo cual significa que el carácter extraordinario del sistema de
subrogancias se ha visto claramente desvirtuado, y eso conllevaba una clara afectación del
desarrollo regular de la administración de justicia. Del mismo modo, consideramos que es
preocupante el alto porcentaje de fiscales subrogantes del Ministerio Público de la Nación.
Por otra parte, los procesos de designación de fiscales titulares también presentan algunas
aristas. A diferencia de la ley 24.937, que regula los concursos públicos para acceder a cargos
de juez/a, la ley de Ministerio Público, la ley Nº 24.946, no establece un plazo en el cual se
deben concluir los concursos de fiscales. La falta de regulación permite que estos se extiendan
por varios meses, incluso años. Así, los concursos para ocupar cargos en fiscalías ante los
juzgados y ante los tribunales orales solo el 29% y el 20%, respectivamente, tardan menos de
seis meses en finalizar.
La etapa ante el Poder Ejecutivo tampoco se destaca por su celeridad. Así, sólo en cuatro
concursos, el Ejecutivo demoró menos de diez meses en seleccionar su candidato de la terna
enviada por la Procuración General. Las demoras en la designación de fiscales replica de forma
inmediata en la cantidad de vacantes y, consecuentemente, en el alto número de subrogantes.
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Es preciso que, se garantice la celeridad en los procesos de nombramiento de subrogantes. Para
ello, si bien se pueden realizar reformas reglamentarias, la ley de Ministerio Público debería
especificar un tiempo máximo para el desarrollo del proceso. De este modo, evitarían, por un
lado, demoras injustificadas en la designación y, por el otro, el alto número de fiscales
subrogantes.
Asociación por los Derechos Civiles (ADC)
Enero 2015
Índice
1. Introducción
1
2. Fiscales subrogantes en el Ministerio Público Fiscal 2
2.1.Marco normativo…………………………………………………………………. 2
Cuadro 1. Subrogancias en provincias. Normativa y procedimiento………………… 3
Cuadro 2. Subrogancias en Capital Federal. Normativa y procedimiento…………… 4
2.2.Estado actual de subrogancias en el Ministerio Público Fiscal…........................... 7
Gráfico 1. Fiscales titulares y subrogantes…………………........................................ 7
Cuadro 3. Distribución de subrogantes según fuero.....................................................
8
3. La designación de fiscales titulares 9
Cuadro 4.1. Duración concursos para fiscalías ante tribunales orales, nacionales y
provinciales...................................................................................................................
10
Cuadro 4.2. Duración de concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y
federales........................................................................................................................
11
Cuadro 4.3 Fiscalías ante las Cámaras de apelaciones y de casación………………... 14
Gráfico 2. ¿Cuánto duran los concursos para fiscalías ante juzgados nacionales y
federales?.......................................................................................................................
15
Tabla 5.1. Designación de fiscales para tribunales orales............................................. 17
Tabla 5.2. Designación de fiscales para juzgados.........................................................
18
4. Conclusiones preliminares
19