desarrollo metropolitano 3.pmd

Importancia social,

económica y territorial

de los nuevos fenómenos

metropolitanos

Importancia social,

económica y territorial

de los nuevos fenómenos

metropolitanos

Legislando la agenda social

Importancia social,económica y territorial

de los nuevos fenómenosmetropolitanos

Centro de Estudios Socialesy de Opinión Pública

Colección Legislando la agenda social

Importancia social, económica y territorialde los nuevos fenómenos metropolitanos

Primera edición: octubre de 2006

D.R. © Centro de Estudios Sociales y de Opinión PúblicaCámara de Diputados / LIX Legislatura

Coordinación de la colecciónAdriana Borjas BenaventeMónica Bucio Escobedo

Cuidado de la ediciónAlejandro López Morcillo

Corrección de estiloFernando Cruz Benítez

Diseño y formaciónAlejandro López Morcillo

Asistencia editorialZuleima Durán ReyesDaniela López Peña

ISBN: 968-9097-08-3

Av. Congreso de la Unión 66Edificio G, Piso 3,Col. El Parque, México, D.F.Tel. 5628-1300, exts. 4490 y 1896Correo electrónico: [email protected]

Índice

Presentación 7

Ciclo Legislando la agenda social 9

Introducción 15

Características socioeconómicas y gestiónde las metrópolis en México 23

Gustavo Garza Villarreal

Indicadores económicosdel desarrollo metropolitano en México 57

Jaime Sobrino Figueroa

La estructura urbana de la ZMCM. Dinámicasde empleo, vivienda y crecimientometropolitanos 65

Manuel Suárez Lastra

Estudio integral metropolitano de transportede carga y medio ambiente para el Vallede México 95

Angélica Lozano Cuevas y Juan Pablo Antún

Desarrollo metropolitanoy medio ambiente 111

Elizabeth Anaya Lazúrtegui

Sistema de Transporte, organizadoresdel desarrollo urbano 119

María Eugenia Negrete Salas

Metrópoli y gobernanza 135Alfonso Iracheta Cenecorta

Elementos que deben incorporarseen la legislación para un mejor transportepúblico metropolitano 149

Ángel Raymundo Molinero Molinero

La autosuficiencia energética en los hogaresde las zonas metropolitanas de México:una forma de salvar a las ciudades 161

Francisco Sales Heredia

Gestionando el regreso a la regiónmás transparente del aire: hacia una gestiónambiental del transporte y las vialidadesen la ciudad de México 177

Claudia Sheinbaum Pardo

Acerca de los autores 193

Esta colección recoge las voces que desde distintasperspectivas se expresaron en el ciclo de foros Legis-lando la agenda social, organizado y convocado por elCentro de Estudios Sociales y de Opinión Pública de laCámara de Diputados y celebrado con el respaldo dealgunas comisiones de la LIX Legislatura.

Diputados y senadores, representantes del sector so-cial, gubernamental y académico, convergieron y cons-truyeron un diálogo sobre los temas sociales másrelevantes, que configuran e inciden en la vida diariade los mexicanos y, por tanto, son parte sustancial delquehacer legislativo.

En los diecisiete foros que implicó el ciclo Legislan-do la agenda social, las voces provenientes de diver-sos ámbitos manifestaron ideas y propuestas, expusieronbalances y reflexiones, debatieron argumentos y apun-taron desafíos a enfrentar en torno a asuntos sociales,cuya importancia requiere tomar posición y asumir de-cisiones.

Presentación

8 Legislando la agenda social

Dar espacio y resonancia a las palabras dichas portodas esas voces a través de esta colección, tiene elpropósito de aportar al lector elementos que enriquez-can el conocimiento y análisis de aquellos temas, cuyaimportancia radica en el carácter e impacto social querevisten.

Legislando la agenda social tiene también el propó-sito de contribuir a profesionalizar y a optimizar eldesempeño del Poder Legislativo, en la medida en quebrinda a quienes lo integran sus propias reflexiones enrelación con el trabajo que realizan y aquellas quedesde otros espacios se pronuncian y construyen laagenda social de México.

9Introducción

Son –en verdad– amplios, importantes y ambiciososlos objetivos que con la realización del ciclo de forosLegislando la agenda social se pretenden alcanzar. Este esun esfuerzo de organización notable, que felicitamos.

A lo largo de casi dos meses y de los 17 encuentrosprogramados –con instituciones académicas, sociales ygubernamentales– diputadas y diputados desarrollamosun exhaustivo ejercicio de análisis y consulta popular,sobre temas de la mayor relevancia para el país. Esteejercicio democrático es útil para construir una agendalegislativa de consenso, que pueda constituirse en pla-taforma para la trasformación responsable de la nor-matividad de todas aquellas leyes que impactan en lostemas sociales.

El asunto de la agenda social es de tal relieve queincide ampliamente en la estructura de todo Estado.Sólo a través de una eficiente política social puedepreservarse la gobernabilidad y la paz interior de lospaíses. Por ello, es imperativo tener una mayor capa-cidad para generar bienestar y para mejorar la calidad

Ciclo Legislando la agenda social


de vida de las personas y de sus familias. No hacerloconduciría al colapso social. Omitir la modernizaciónde cada uno de los instrumentos que propician el de-sarrollo humano sería muy grave.

El concepto de política social comprende aspectoscomo la salud, la educación, la cultura, la seguridadsocial, el trabajo, la vivienda, la migración o la pobre-za. En todos estos asuntos es claro que tenemos gran-des rezagos y debilidades.

En México se aprecia, hoy, una concentración desi-gual del ingreso, insuficiencia de la infraestructura, yasimetrías –que son ya intolerables– entre regionesdel país y grupos sociales. Estas deficiencias no debenseguirse combatiendo mediante políticas asistencialeso coyunturales, sino con un gran programa de desarro-llo social que estimule el desarrollo personal y colecti-vo, propicie participación social en la planeación deldesarrollo y facilite el acceso de la población en eldiseño y la ejecución de los programas sociales.

Aunque debemos reconocer que algunos programasgubernamentales, como Oportunidades, Seguro Popu-lar o créditos para la vivienda, han producido resulta-dos positivos, también debe admitirse que éstos sólo hanatemperado de manera mínima y parcial las serias ca-rencias que padece la mayoría de la población. Éstosno han sido suficientes para detener el crecimiento dela marginación ni para cerrar la brecha existente entrericos y pobres.

Debemos, entonces, acordes con las metas del mileniode Naciones Unidas, erradicar la pobreza extrema; lo-grar la enseñanza primaria universal; promover la igual-dad entre géneros; reducir la mortalidad infantil; mejorarla salud de las mujeres; fomentar el diseño de políticaspúblicas que atiendan la problemática que padece gran

11Ciclo Legislando la agenda social

parte de la niñez; promover el deporte; mejorar lascondiciones de acceso a bienes de consumo duraderoy a la vivienda y estimular el ahorro y el acceso a unsistema de pensiones moderno; diseñar un programade atención a migrantes, sus familias y sus comunida-des, entre otras muchas acciones.

Requerimos, asimismo, fortalecer nuestro federalismoy alcanzar una auténtica equidad en la distribución delos recursos públicos hacia las entidades federativascon mayores necesidades y rezagos sociales. Es indis-pensable que la población de todos los estados de larepública tenga acceso integral y cierto a los benefi-cios de la nutrición, de la educación, de la salud, de lavivienda digna, del salario remunerador; en suma, ne-cesitamos muchas cosas para propiciar justicia social.

Requerimos de un nuevo marco de desarrollo, por-que es claro que sin justicia social el país estará con-denado al estancamiento y al conflicto permanente. Deallí la necesidad de estructurar una agenda social via-ble y participativa. De allí la importancia de este cicloorganizado por nuestro Centro de Estudios Sociales yde Opinión Pública, y de allí lo loable del interés denuestros compañeros diputados por impulsarlo.

Luego de 17 foros, en los que participaron alrededorde 1 400 ciudadanos a título personal o como repre-sentantes de instituciones académicas, sociales y gu-bernamentales, las diputadas y los diputados contamoscon una visión más amplia y con mejores herramientaspara diseñar una agenda legislativa que de pie, en elfuturo inmediato, a la transformación responsable de lanormatividad que regula los grandes temas sociales denuestro país.

Con acuciosidad y exhaustividad, han sido recogidaslas opiniones y propuestas de los expertos y se ha


interactuado con los principales protagonistas de lossectores de la ciencia y tecnología, del deporte, de lasalud, de la educación, de la seguridad social, del coo-perativismo, del empleo, de la vivienda, del transpor-te, de la migración, de la seguridad nacional, que, entreotros, conforman los ámbitos de lo social, del desarro-llo humano y del federalismo mexicanos.

Asimismo, se han evaluado –con la participaciónciudadana abierta y plural– los avances, las insuficien-cias y los desafíos de las políticas públicas orientadasa la atención de los fenómenos de la marginación, dela pobreza extrema, de la equidad de género, de laproblemática de la juventud, del acceso a los sistemasde pensiones, de la gobernabilidad, de la reformamigratoria integral, entre otros temas.

Por eso, contamos ahora con mayor información alrespecto y hemos reafirmado nuestra convicción deque debemos conformar una agenda social estructuradade manera incluyente, con visión de futuro y regidapor ejes de acción en los cuales las premisas sean elcombate a la exclusión y la marginación; la mejoría dela calidad de vida de jóvenes, niños, mujeres, ancianose indígenas; así como el desarrollo equilibrado de to-dos los mexicanos.

En resumen, hemos confirmado nuestra convicciónde que desde la actividad legislativa estamos compro-metidos a impulsar la justicia social y el desarrollo re-gional, urbano y rural.

El ciclo Legislando la agenda social ha justificado suimplementación, ha demostrado su importancia y hadejado constancia de que su memoria y relatoría seránperdurables y útiles para la función legislativa. Conello, el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pú-blica cumple con sus funciones institucionales de in-

13Ciclo Legislando la agenda social

vestigar y analizar los temas sociales y de apoyar lainformación que sobre el particular requerimos los in-tegrantes de esta Cámara.

Diputado Heliodoro Díaz EscárragaVicepresidente de la Mesa Directiva

LIX Legislatura

Introducción

En los últimos cincuenta años se ha dado uno de loscambios sociales más dramáticos en toda la historiade la humanidad. El proceso de urbanización, anteslento, se aceleró hasta reunir en las grandes ciudades ala mayor parte de la población de los países. Los sereshumanos han pasado, en su mayoría, de vivir en pue-blos pequeños y consumir los productos elaborados enuna pequeña región, a vivir en ciudades grandes yconsumir productos provenientes de lugares lejanos.Este cambio social ha traído consigo una serie de pro-blemas, pues la expansión de las ciudades y los recur-sos que demanda tal aglomeración de gente, han trans-formado la economía mundial y planteado retos enormesa las sociedades; retos para organizarse políticamentey permitir el desarrollo de los grupos e individuosdiversos que conviven en el mismo territorio, salva-guardando, al mismo tiempo, el medio ambiente y pro-piciando ciudades que permitan una constante mejoríaen la calidad de vida.


Las consecuencias para la humanidad de esta trans-formación absoluta en los patrones de vida se verán enlos próximos cincuenta años. Éstas pueden ser de gran-des dimensiones, como empieza a suceder en muchasmetrópolis: contaminación, pobreza urbana, desigualdad,criminalidad, alienación, entre otras. Las consecuenciasde reunir a una gran diversidad de seres humanos enel mismo lugar también pueden ser favorables, en tan-to permiten el desarrollo de economías de escala, laconcentración del conocimiento, la diversidad, la ri-queza cultural, los avances científicos. La forma queadopte el futuro depende de cómo se resuelvan losproblemas presentes.

Dos de los problemas más graves de las grandesciudades, metrópolis y megalópolis, son la dificultadpara ejercer una coordinación eficiente entre los dife-rentes órdenes de gobierno y los problemas de trans-porte de las miles de personas que habitan dichas zonasurbanas. Estos dos problemas que afectan a nuestropaís en mayor grado –por la falta de recursos, como aotros países en desarrollo–, requieren de un análisisdetallado para vislumbrar posibles soluciones.

Importancia social, económica y territorial de los nue-vos fenómenos metropolitanos1 compila algunas reflexio-nes y propuestas de solución en torno a estos problemasy refleja un interés profundo de los participantes paratransmitir al Congreso de la Unión y a la sociedad engeneral la urgencia de reformas legales que transfor-men a las grandes ciudades en productoras de bienes-

1 Este volumen integra los textos de los expositores que partici-paron en los foros “Prospectiva de un nuevo marco jurídico antelos desafíos del desarrollo metropolitano en México” y “Los siste-mas de transporte y vialidad: planteamientos para un desarrollosustentable”, que se realizaron el 28 de marzo de 2006 dentro del

17Introducción

tar y no en devoradoras de recursos y generadoras deproblemas.

Los artículos que componen este volumen están di-vididos en tres grupos: el primero propone descripcio-nes precisas del origen de los problemas; el segundohace énfasis en las necesidades normativas que pro-muevan la coordinación intergubernamental, y el ter-cero plantea soluciones diversas desde distintos ámbi-tos de análisis.

Gustavo Garza describe puntualmente la evolución,a través del tiempo, de las grandes ciudades en la repú-blica mexicana. Analiza el crecimiento poblacional a laluz de las décadas de 1980 y 1990, épocas de nulo ymuy bajo crecimiento económico, pero caracterizadaspor un crecimiento poblacional considerable y una nu-merosa migración interna hacia las grandes ciudades yhacia Estados Unidos. La migración interna y el enor-me aumento poblacional en pocas ciudades no pudoser enfrentado por los gobiernos del momento y clau-dicaron en la planeación y gestión de las metrópolis.Especialmente, Garza señala como uno de los mayoresproblemas de gestión la falta de coordinación entre losdistintos órdenes de gobierno; propone la reglamenta-ción de un Código Urbano Unificado que permita darcoherencia al trazo urbano del país y no como ha su-cedido hasta ahora por límites municipales, los cualesse han vuelto inútiles para este fin.

En el mismo sentido que Gustavo Garza, Jaime So-brino señala la necesidad urgente de producir normati-

ciclo Legislando la agenda social, convocado por el Centro de Estu-dios Sociales y de Opinión Pública (CESOP), con el respaldo de lascomisiones de Desarrollo Metropolitano y de Transportes de la LIXLegislatura, y cuya organización estuvo a cargo de Salvador MorenoPérez y José de Jesús González Rodríguez, respectivamente.


vidad intermunicipal que haga posible una planeaciónde largo plazo para las zonas, que debido al modelode apertura económica se unen para competir. Las per-sonas naturalmente y con mayor intensidad, debido alas sucesivas crisis, migran a los escasos focos de desa-rrollo económico en el país. Sobrino señala con pre-ocupación la desvinculación entre los estudios encar-gados por la federación y los planes nacionales dedesarrollo. También aporta datos sobre la contradic-ción que emana de un estudio realizado por él mismoy diversas secretarías de estado y los objetivos delPlan Nacional. Finalmente Sobrino recomienda que serealice investigación continua sobre el desarrollo delas metrópolis, no sólo para reaccionar a los proble-mas, sino para evitarlos.

Manuel Suárez, por su parte, hace énfasis en la mo-vilidad intraciudad y propone que la planeación urba-na y de transporte tome en cuenta las horas hombreperdidas en los desplazamientos hacia y desde el tra-bajo. Reporta los hallazgos de una encuesta propia loscuales muestran que los más pobres viven más lejosde sus trabajos y tienen menos posibilidades de mu-darse, incentivando las actividades informales y desvin-culando los subcentros económicos de las ciudades,pulverizando las zonas económicas y por ende per-diendo el atractivo de las economías de escala.

Por su parte, Angélica Lozano y Juan Pablo Antúnpresentan un trabajo de investigación que puede seruna herramienta vital para la planeación del transportede carga. Por medio de un sistema de información geo-gráfico, el gobierno puede, en principio, saber cuálesson los nudos en la ciudad que deben cortarse para per-mitir un mejor flujo del transporte de carga. Los autoresdestacan la necesidad de planear y proveer adecuada-

19Introducción

mente los servicios de los transportistas. Éstos muevenla economía de las urbes y propician la riqueza o elfracaso de zonas enteras de las ciudades.

Elizabeth Anaya coincide con el resto de los autoressobre la necesidad de establecer acuerdos federalesque permitan la planeación del territorio en los tresórdenes de gobierno. Abundando en las necesidadesde herramientas legales que permitan una coordinaciónentre los diversos sectores de la sociedad, hace énfasisen la necesidad de que el Congreso ejerza sus atribu-ciones de fiscalización y vigilancia a este respecto,dado que la insuficiente coordinación está permitiendoun deterioro irracional del medio ambiente. Ejemplificalo anterior argumentando que los permisos de cons-trucción de viviendas cercanas a la reserva del volcánPopocatépetl sólo producirán problemas al medio am-biente y a los pobladores de esas colonias, quienesquedarán aislados de la ciudad. Finalmente proponeuna agencia técnica nacional que supervise el desarro-llo de los asentamientos humanos en el territorio.

María Eugenia Negrete se enfrenta al problema dela mega urbe desde un planteamiento de suficiencia.Propone la movilidad universal y la accesibilidad bási-ca. El primero involucra planear las ciudades tomandoen cuenta las necesidades de transporte de todos losgrupos de la sociedad y el segundo aceptar que exis-ten necesidades básicas de transporte ineludibles quedeben ser privilegiadas por la planeación del transpor-te antes de modificar la traza urbana.

Alfonso Iracheta señala, junto a todos los ponentes,la urgente necesidad de gobernar las metrópolis y devincular al menos los tres grandes planes orientadoresdel desarrollo urbano: el Plan Nacional de Desarrollo,la planeación de los asentamientos humanos y el plan


ambiental. Hasta ahora, apunta Iracheta, los planes ca-recen de la vinculación necesaria para enfrentar los pro-blemas que intentan abordar y los diversos gobiernos nolos respetan al responder a problemas coyunturales.También señala la urgencia de obligar, por medio de lanorma, a la coordinación de los gobiernos de los tresniveles y basarse en los estudios que a lo largo deltiempo ha producido, entre otros, la Red Mexicana deCiudades hacia la Sustentabilidad.

Ángel Molinero concuerda con el resto de los po-nentes. Señala la urgente necesidad de coordinar losesfuerzos gubernamentales y de la sociedad para queel transporte sea el centro de la planeación y permitapreservar el medio ambiente y la habitabilidad de lasciudades. Asimismo señala que el transporte públicono ha respondido a las necesidades de la poblaciónmetropolitana. Las ciudades no permiten que los ciu-dadanos se transporten individualmente, pues se volve-ría un caos absoluto.

Francisco Sales coincide con los autores que expre-san que la ausencia de un gobierno que ordene lasciudades ha llevado a una expansión desorganizada ypeligrosa de la mancha urbana. Ante la realidad degobiernos débiles, política y económicamente, que nopueden solucionar los problemas, la única opción po-sible es el micro ordenamiento de los barrios. Su acer-camiento al problema se centra, de forma original, enel consumo energético de las casas habitación. Muestraque en las zonas metropolitanas las tarifas de la electri-cidad, agua y gas, son regresivas, es decir, no cumplencon el fin de otorgar precios menores al que tienemenos, pues estos precios son una carga considerablepara una gran proporción de las familias. Desde laperspectiva de este autor, la solución a los problemas

21Introducción

de coordinación y del medio ambiente reside en laeficiencia energética de los edificios urbanos y propo-ne incentivos a la eficiencia y la inversión de lo aho-rrado por la economía en general en recursos humanos.

Finalmente, Claudia Sheinbaum señala las accionesde transporte llevadas a cabo por el Gobierno del Dis-trito Federal, partiendo de un análisis de reducción deemisiones y de partículas contaminantes. Propone que elanálisis preciso del volumen de los contaminantes, pormedio de la red de monitoreo, permite planificar y desa-nudar los puntos conflictivos en la ciudad de México.

Los lectores serán quienes juzguen las aportacionesen este libro, evidentemente los datos muestran quelos problemas tienen solución y que es necesario asu-mir el reto existente si deseamos consecuencias favo-rables a las megalópolis y metrópolis que se presagianen nuestro futuro cercano.

Introducción

Las metrópolis en México son los escenarios donde seconcentran las empresas privadas, existe la más diver-sificada mano de obra, se ubican las grandes univer-sidades, se generan las principales innovaciones tec-nológicas y se localizan el aparato gubernamental y losgrupos de poder, todo lo cual requiere de grandesobras de infraestructura y servicios públicos de cali-dad. Las metrópolis, por ende, se constituyen en colo-sales fuerzas productivas fundamentales para el desa-rrollo económico nacional.

El objetivo central de esta colaboración es doble: i) de-terminar la importancia de las metrópolis dentro delsistema de ciudades mexicanas entre 1980 y 2000; yii) analizar las variables socioeconómicas de las 56zonas metropolitanas del país para identificar algunosrasgos de su problemática social. Se enfatizará sobre laevolución del sistema urbano nacional hacia nuevasformas de estructuración de las ciudades en ámbitos

Característicassocioeconómicas y gestiónde las metrópolis en México

Gustavo Garza Villarreal

24 Gustavo Garza Villarreal

megalopolitanos, así como grandes regiones de tipopolicéntrico. A manera de conclusión, se reflexionarásobre sus problemas de gestión y administración.

El carácter metropolitanode la urbanización, 1980-2000

La evolución del sistema urbano de México en el sigloXX siguió tres grandes periodos: i) moderado-bajo, 1900-1940; ii) acelerado-medio, 1940-1980; y iii) bajo-ace-lerado, 1980-1990 y 1990-2000.1

En la década de los ochenta se inició el tránsito de unsistema preeminente monocéntrico a uno policéntrico,pues en 1980 las ocho ciudades grandes de más de500 mil habitantes absorvieron 56% de la poblaciónurbana total. No obstante, el polo central de esta nuevaconcentración continúa siendo la ciudad de México,que en 1980 representaba un índice de primacía dedos ciudades de 5.7, lo suficientemente elevado paraseguir catalogando la jerarquía urbana mexicana comopreeminente.2 Su carácter de lugar central de primerorden en el sistema urbano se vería fortalecido al ini-ciar su proceso de expansión megalopolitana.

Considerando que el desarrollo económico y el cre-cimiento de las ciudades están fuertemente interrela-cionados, es necesario vincular analíticamente ambosprocesos. A este respecto, se parte del hecho de que

1 Estos periodos se determinaron considerando, primero, la tasade urbanización y, segundo, el aumento absoluto de la poblaciónurbana (Gustavo Garza, “Características socioespaciales del sistemade ciudades en México”, en 25 años de desarrollo social en México,Banamex, México, 2005, pp. 52-63). Este artículo es una versiónrevisada y corregida de los acápites 2 y 3 del trabajo antes citado.

2 El índice de primacía de dos ciudades se calcula dividiendo la

25Características socioeconómicas y gestión

las últimas dos décadas del siglo XX presentaron rasgosdiferentes: en los ochenta ocurrió una grave crisis eco-nómica y en los noventa se implementó una política neo-liberal que produjo una recuperación económica relati-va altamente cíclica, por lo que sus resultados finalesson muy inciertos. Los efectos espaciales de la incor-poración de México en forma competitiva en la econo-mía mundial dentro del mercado internacional se mani-festarán únicamente en el largo plazo, pero es de graninterés comparar la evolución urbana en ambos dece-nios e identificar sus diferencias.

“Década perdida” y persistenciadel crecimiento urbano, 1980-1990

De 1982 a 1988 el producto interno bruto (PIB) de Méxi-co se redujo en 0.01% y los ochenta fueron bautizadoscomo la “década perdida”. Como en estos años se ini-ciaron las políticas neoliberales, es necesario no con-fundir los cambios urbanos de la década atribuibles aellas de los de la crisis misma.

La prolongada recesión de los ochenta impactó es-casamente la dinámica demográfica general del país.Entre 1980 y 1990 la población total y la urbana aumen-tó en 14.4 y 14.8 millones, el crecimiento absolutomás elevado de todo el siglo XX (la segunda aumentamás por la reducción absoluta de 400 mil habitantesrurales). Suponiendo que la población del campo y laciudad crecieran al 2%, como lo hizo la total, se ten-dría en los ochenta una migración rural-urbana de alre-

población de la ciudad más grande entre la de la segunda (ciudadde México con 13 millones de habitantes en 1980 y Guadalajara con2.3 millones).


dedor de 6.8 millones de personas.3 El grado de urba-nización, esto es, el porcentaje de la población urbanarespecto a la total, se elevó de 55 a 63% entre 1980 y1990, consolidando la hegemonía urbana de México.El impacto de la crisis no se reflejó en la dinámicageneral del desarrollo urbano, sino en las condicionesde vida de la población y en el aumento de los nivelesdel empleo informal.

Existen 81 ciudades que crecieron más que la tasade 3.5% de la población urbana entre 1980 y 1990. Semantuvo el patrón de la distribución espacial de lapoblación urbana observado en periodos anteriores,pero los habitantes de la ciudad de México aumenta-ron sólo 1.6%, cifra muy inferior a la media urbana y asus tasas anteriores. No obstante, esto significó un in-cremento absoluto de población de 2.2 millones, cu-yos requerimientos de empleo, vivienda, servicios einfraestructura se deben atender.4

Dentro del patrón de concentración polinuclear per-sistió, en primer lugar, el acelerado crecimiento de lasurbes del subsistema de la ciudad de México, todasespecializadas en manufacturas: Puebla (4.1%), Que-rétaro (10.5%), Pachuca (6.6%), Tlaxcala (6.6%) y 8.7%en San Juan del Río.5

3 Los 30.1 millones de habitantes rurales deberían crecer en 6.4millones, más los 400 mil en que se redujeron, se tienen los 6.8millones estimados de migración interna (menos el saldo de la mi-gración internacional, tanto urbana como rural).

4 La ciudad de México fue muy afectada por la crisis de losochenta y redujo su participación en el PIB nacional en industria,comercio y servicios de 42.3 a 35.0% entre 1980 y 1988 (Jaime Sobri-no, Competitividad de las ciudades en México, El Colegio de México,México, 2003, pp. 192-193, 350). Aun así, siguió representando másde un tercio de la economía nacional.

5 Gustavo Garza, La urbanización de México en el siglo XX, ElColegio de México, México, 2003, pp. 170-199.


En Toluca la tasa fue de 3.4%, ligeramente inferior ala media, pero creció en 230 mil personas y su expan-sión metropolitana se traslapó en los ochenta con lazona metropolitana de la ciudad de México, constitu-yendo técnicamente una megalópolis, como se analizamás adelante.

Como segunda característica, se continuó el dina-mismo de las ciudades de la frontera norte, como Tijuana(5.7%), Ciudad Juárez (4.0%), Mexicali (6.0%), Mata-moros (5.0%), Nogales (4.3%) y Piedras Negras (3.7%).La base económica de su expansión demográfica fue elcrecimiento de la industria maquiladora, que entre 1980y 1990 aumentó sus plantas de 620 a 1 703 y los traba-jadores de 119 mil a 446 mil.6, 7

El tercer patrón estuvo conformado por las ciudadesportuarias y turísticas, sobresaliendo Cancún, que a unatasa de 18.6% elevó su población de 33 a 177 mil per-sonas entre 1980 y 1990.8 Destaca también Acapulco,con un crecimiento de 7.2%, Puerto Vallarta con 9.5%,y algunas ciudades turísticas como Oaxaca (6.2%), Gua-najuato (4.2%) y San Miguel de Allende (5.1 por ciento).

En un cuarto subconjunto se encuentran las ciudadesmanufactureras del interior, como Saltillo, que crece al5.6%, Aguascalientes al 6.6% y San Luis Potosí al 3.5%;igualmente existen algunos nodos en zonas de agricul-

6 León Bendesky, Víctor Godínez y Miguel Ángel Mendoza, “Laindustria maquiladora, una visión regional”, Trayectorias, 4 (7/8),2001, pp. 133-144.

7 En 1990 Ciudad Juárez representaba 27.3% del empleo ma-quilador, Tijuana 13.4% y Matamoros 8.6%, concentrando las tresprácticamente la mitad de esta variable (Ana María Ohem, Tenden-cias de localización de la industria maquiladora en México, tesis demaestría en Desarrollo Urbano, El Colegio de México, México, 1998,pp. 150 y 159).

8 Gustavo Garza, La urbanización de México..., op. cit., cuadrosA2 y A3.


tura moderna, entre los que sobresalen Culiacán (5.9%),Hermosillo (5.2%), Celaya (8.4%), Irapuato (8.1%), LosMochis (9.7%) y Ciudad Obregón con 6.7 por ciento.

La crisis económica de los ochenta redujo la tasa decrecimiento de la población urbana y la dinámica de lascuatro principales metrópolis de más de un millón dehabitantes, que bajaron su participación en la pobla-ción urbana de 48.9% en 1980 a 43.6% en 1990 (Cua-dro 1).9 Esto también se reflejó en el índice de primacíade dos ciudades, que disminuyó de 5.7 a 5.1 al reducirla ciudad de México su porcentaje de la poblaciónurbana nacional de 35.4 a 29.6. Sin embargo, el con-junto de ciudades grandes aumentó a 19 en 1990 y suparticipación en el total urbano a 63%, como ya se vio.Las ciudades medianas y pequeñas perdieron impor-tancia, visualizándose la emergencia de una megalópolisy un conjunto hegemónico de metrópolis que constitu-yeron una nueva concentración de carácter policéntrico.

Consolidación metropolitanaen el neoliberalismo, 1990-2000

En 2000, México contaba con 97.5 millones de habi-tantes de los cuales 65.7 se concentraban en un siste-ma de 350 ciudades.10 El grado de urbanización seeleva a 67.3%, acercando al país a los niveles de urba-nización existentes en los países desarrollados.11

9 Gustavo Garza, “Características socioespaciales...”, op. cit.10 El censo de 2000 se levantó del 7 al 18 de febrero, por lo que

la cifra de población es de inicios de ese año.11 El promedio de población urbana en los países desarrollados

en 2000 es de 76% (United Nations, World Urbanization Prospects.The 1999 Revision, UN, Department of Economic and Social Affairs,Nueva York, 2001, p. 7).


En la última década del siglo XX la velocidad de laexpansión urbana de México se vio frenada. Entre 1990y 2000 la tasa de urbanización se redujo a 0.6%, noobstante que en términos absolutos la población urba-na creció 14.2 millones, cifra ligeramente inferior queen los ochenta (Cuadro 1). Esta diferencia se debió, enparte, a cierta recuperación del sector agropecuario (elPIB agrícola aumentó 2.2% anual en los noventa), fre-nando la emigración del campo y permitiendo elevarla población rural de 29.8 a 31.8 millones de habitan-tes. Suponiendo que ésta aumentara en 1.85% entre1990 y 2000, al igual que la población nacional, debe-ría haber crecido a 35.7 millones, por lo que alrededorde 4 millones migraron. Sin embargo, las ciudades re-cibieron un flujo menor de personas del campo, por loque el resto se dirigió hacia Estados Unidos. A pesarde esta menor presión, durante los noventa las urbesmexicanas tuvieron que proporcionar empleos, infra-estructura, servicios públicos y vivienda a 1.4 millonesde personas cada año.

Las ciudades con tasas superiores a 2.5% entre 1990y 2000 –cifra de crecimiento de la población urbananacional– fueron 88 y su distribución geográfica con-formó una organización territorial policéntrica. En estadirección, aunque las cuatro metrópolis principales pre-sentaron tasas menores a 2.5%, en términos absolutosaumentaron en 4.3 millones de personas, 30.4% delcrecimiento de la población urbana nacional.

El conglomerado megalopolitano en torno a la ciu-dad de México continuó avanzando, consolidándosecomo nodo del nuevo modelo de concentración enmarcha. Todas las ciudades que rodean la urbe mantu-vieron un rápido crecimiento, especialmente Toluca(5.5%), con la que formó una megalópolis de 19.4 millo-


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nes de personas en 2000. Cuernavaca creció 3.2, Pachuca3.6, Tlaxcala 4.7 y San Juan el Río 4.9 por ciento.

Tijuana y Ciudad Juárez conservaron su dinámicahistórica y crecieron en 5.5 y 4.4% entre 1990 y 2000,persistiendo como las principales sedes maquiladorasen México. Se agregaron Nogales (4.0%) y San LuisRío Colorado (2.9%), pero todas ellas se mantuvieronaisladas del resto de ciudades del país, vinculándosemás a las ciudades norteamericanas de Los Ángeles,San Francisco y El Paso. En el noreste, las ciudadesfronterizas de Reynosa (7.1%), Matamoros (3.3%) yNuevo Laredo (3.6%) también observaron tasas eleva-das, pero estuvieron más integradas a la jerarquía na-cional de ciudades.

Finalmente, se tienen las localidades industriales fueradel área inmediata de la ciudad de México, así comolas turísticas y de transporte. Hermosillo (3.1%) se haindustrializado a partir del establecimiento de una granensambladora automotriz. Saltillo creció a 2.8% e in-tensificó su integración con Monterrey que se encuen-tra a 80 kilómetros de distancia. Aguascalientes (2.9%),con una producción industrial semejante a la de Tijuana,se articuló funcionalmente con toda la región urbanadel Bajío, cuyo núcleo principal es Guadalajara. Den-tro de las ciudades portuarias y turísticas destacaronnuevamente Cancún con 9.1% de crecimiento, PuertoVallarta con 10.2%, Zihuatanejo con 4.3% y Cozumelcon 5.8 por ciento.

La ciudad de México elevó su población absoluta de2.2 a 2.7 millones de personas de los ochenta a losnoventa. Las nueve ciudades que le siguen en tamañomostraron diferencias en su dinámica respecto a la dé-cada anterior, lo cual depende de los ciclos de su baseeconómica. Monterrey, Toluca, León, Tijuana, Ciudad


Juárez y San Luis Potosí elevaron su crecimiento depoblación absoluto, mientras que Guadalajara, Pueblay Torreón lo bajaron.12 Las 10 metrópolis más grandesdel país absorvieron 46% del crecimiento de las 350ciudades en 2000, reforzando la importancia de unascuantas metrópolis en la jerarquía urbana nacional.

Este modelo de concentración policéntrica se reflejóen la distribución de ciudades por tamaño. En 2000, lasnueve ciudades de más de un millón elevaron su parti-cipación a 50% y el subconjunto de 28 más grandes a69%. En contrapartida, las medianas y pequeñas dis-minuyen de importancia (Cuadro 1). La tendencia ha-cia la concentración policéntrica en un pequeño conjuntode ciudades no es privativa de México y de los paísessubdesarrollados, sino que caracteriza a las economíascapitalistas.

En Australia se tiene que las conurbaciones de Melbourn,Canberra, Sydney, y hasta el sureste de Queensland(Brisbane, Ipswich y Southport), elevan su posicióndentro del sistema urbano nacional.13 Analizando ladistribución de la población urbana de 1910 a 1995 enEstados Unidos, se ha concluido que “hay una claradesviación de la participación de población hacia lasprincipales áreas metropolitanas [y que] no hay ningunaevidencia de que las pequeñas y medianas ciudadeshan llegado a ser lugares relativamente más atracti-vos”.14 En Europa ocurre algo semejante: “la marcha

12 Gustavo Garza, La urbanización de México..., op. cit., Cuadro A3.13 Chris Paris, “New Patterns of Urban and Regional Development

in Australia: Demographic Restructuring and Economic Change”,International Journal of Urban and Regional Research, vol. 4, núm.18, 1994, pp. 555-572.

14 Steven Ehrlich y Joseph Gyourko, “Change in the Scale andSize Distribution of US Metropolitan Areas During the TwentiethCentury”, Urban Studies, vol. 37, núm. 7, 2000, pp. 1063-1077.


regular observada hacia la descentralización parece estarempañándose, y en el noreste europeo se ha parado oaún revertido”.15

La evidencia anterior permite establecer que existeuna ley tendencial hacia la concentración espacial en unao unas cuantas ciudades en todos los países con eco-nomías de mercado, aunque puedan tener diferenciasde magnitud dependiendo de sus peculiaridades geo-gráficas, sociales, demográficas y políticas que deter-minan la dinámica concentradora.

El nodo megalopolitano

En muchos países del mundo la multiplicación y ma-yor interacción de las grandes ciudades en las últimasdécadas del siglo XX dio lugar, en primer lugar, a lageneralización y dominio de las zonas metropolitanascomo tipos característicos de las concentraciones de lapoblación y las actividades económicas y, en segundo,a la emergencia de nuevos y más complejos ámbitosde organización territorial: regiones polinucleares, ciu-dades-estado, metroplexes, regiones nodales y mega-lópolis.16

En México, la primera delimitación técnica del con-cepto de zona metropolitana se realizó en los añossetenta y se detectaron 12 zonas metropolitanas: ciu-dad de México, Guadalajara, Monterrey, Puebla, To-

15 Paul Cheshire, “A New Phase of Urban Development in WesternEurope? The Evidence for the 1980s”, Urban Studies, vol. 32, núm. 7,1995, pp. 1045-1063.

16 William R. Barnes y Larry C. Ledebur, The New Regional Econo-mies, Thousand Oaks, Sage Publications, Londres, Nueva Delhi, 1998,p. 64; Neal R. Peirce, Citistates. How Urban America Can Prosper in aCompetitive World, Seven Locks Press Washington, 1993, p. 1.


rreón, León, Tampico, San Luis Potosí, Chihuahua, Ori-zaba, Veracruz y Mérida.17 Utilizando una metodologíasimilar, para 2000 fueron identificadas 38 zonas metro-politanas, siendo la ciudad de México la mayor, con17.4 millones de habitantes, y la menor Delicias, con119 mil.18 En la actualidad (2006), el INEGI no ha pro-puesto una definición oficial de zona metropolitana nilas ha cuantificado con precisión, aunque adecua lasdelimitaciones existentes para presentar la informaciónagregada de las principales zonas.19

En un libro reciente se consideró incorrecto el criteriogeneralizado en México de definir como zonas metro-politanas únicamente a las urbes cuya expansión deltejido urbano rebasa al municipio central, pues excluyeciudades grandes localizadas en un solo municipio.20

Se estableció que el conjunto de zonas metropolitanasen México está constituido por 37 urbes localizadas endos o más municipios, más 19 que se encuentran en unosolo, totalizando 56 zonas metropolitanas en 2000.21

El proceso de urbanización en las últimas tres déca-das del siglo XX presentó un componente metropolita-no que exige analizarlo para profundizar en el conoci-miento de la organización espacial de las actividades

17 Luis Unikel, Crescencio Ruiz y Gustavo Garza, El desarrollourbano de México, El Colegio de México, México, 1976, pp. 122-123.

18 Jaime Sobrino, Competitividad de las ciudades..., op. cit.19 INEGI, Cuaderno estadístico de la Zona Metropolitana de la Ciu-

dad de México, INEGI, Gobierno del Distrito Federal, Gobierno delEstado de México, México, 2000.

20 De esta suerte, Delicias, Chihuahua, se considera en 2000 zonametropolitana por extenderse hacia el municipio vecino de Meoqui,teniendo ambos 156 mil habitantes. Por el contrario, Ciudad Juárez,con 1.2 millones de habitantes, no sería zona metropolitana pues selocaliza únicamente en el municipio de Juárez.

21 Gustavo Garza, La urbanización de México..., op. cit., cuadrosAM-2 y AM-3.


económicas y la población en México. En 1970 sólo 13localidades fueron clasificadas como metrópolis, peroabsorbían 64.1% de la población urbana total. Éstasaumentaron a 26 en 1980 y su participación creció a68.8%, y a 51 en 1990 con 81% de los 51.5 millonesde población urbana. En 2000, finalmente, de los 65.7millones de mexicanos que vivían en 350 ciudades,83% se ubicaba en 56 zonas metropolitanas (Cuadro 2).

Con la proliferación de zonas metropolitanas, a me-diados del siglo XX emergió en Estados Unidos, Inglate-rra y Japón, principalmente, una sorprendente formade concentración territorial bautizada como megalópolis,la cual se constituye por la unión o traslape de unaserie de zonas metropolitanas.22

Una concentración semejante se visualiza en elsubsistema urbano del centro del país, constituido prin-cipalmente por las zonas metropolitanas de la ciudadde México, Toluca, Puebla, Cuernavaca, Querétaro yPachuca. Dentro de esta región polinuclear, la emer-gencia de una megalópolis propiamente dicha se ini-ció en los años ochenta, cuando las zonas metropolita-nas de la ciudad de México y la de Toluca se traslapan.23

Se considera que esto ocurre cuando al menos un mu-

22 Jean Gottman acuñó el término para referirse a la concentracióncon centro en Nueva York que se extiende hasta Washington al sury a Boston al norte, señalando que “el carácter supermetropolitanode esta vasta área, la mayor hasta ahora observada, exige un nombreespecial. Escogemos la palabra de origen griego megalópolis, definidaen el diccionario como ‘una ciudad muy grande”’ ( Jean Gottman,“Megalopolis, or the Urbanization of the Northeastern Seaboard”, enMeyer y Kohn, Reading in Urban Geography, The University of Chi-cago Press, Estados Unidos, 1959, p. 46; traducción libre).

23 Se utiliza el término polinuclear para referirse a concentracio-nes regionales de varias ciudades cercanas, mientras que el depolicéntrico denota la concentración en algunas cuantas ciudadesdentro del sistema urbano nacional.


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nicipio de dos o más zonas metropolitanas son limí-trofes, esto es, que las zonas se juntan. En los años seten-ta la zona metropolitana de la ciudad de México incor-poró al municipio de Huixquilucan, Estado de México,mientras que en los ochenta la de Toluca anexó a Lerma.Ambas municipalidades tienen límites comunes, dandolugar a una gran aglomeración que se puede denomi-nar la “megalópolis de la ciudad de México” (Mapa 1).

Este conglomerado se encuentra en una etapa deevolución inicial, pues su desarrollo completo llevará dé-cadas o aun siglos. Se calcula que hacia 2020 se incor-porarán a la megalópolis Cuernavaca y Pachuca, hacia2030 Puebla y Tlaxcala, así como Querétaro y San Juandel Río en las siguiente década, para constituir unamegalópolis de 37 millones de personas en 2050.24

Es prioritario investigar en profundidad la dimensióneconómica, política y social del sistema metropolitanode ciudades y, en especial, de la colosal concentraciónmegalopolitana. De esto dependerá la posibilidad dediseñar un paradigma espacial dentro del sistema de ciu-dades que sea funcional a la inserción de México den-tro de la economía internacional, pues sin un modelourbano funcional el país no podrá ser competitivo aescala planetaria. En el último inciso de este trabajo seejemplificará la orientación de tales investigaciones in-troduciendo algunas variables socioeconómicas segúnlas 56 zonas metropolitanas de 2000.

24 Gustavo Garza, “La megalópolis de la ciudad de México segúnescenario tendencial, 2020”, en Gustavo Garza (coord.), La ciudadde México en el fin del segundo milenio, Gobierno del Distrito Fede-ral/El Colegio de México, México, 2000, pp. 753-762.


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Características socioeconómicas metropolitanas

Las ciudades del tercer mundo suelen visualizarse comoun enjambre de problemas: déficits infraestructurales,de equipamiento y vivienda; altos niveles de delin-cuencia e inseguridad; congestionamiento vial e inade-cuados servicios de transporte; contaminación de losecosistemas urbanos; insuficiente planeación y gestiónadministrativa y altos niveles de corrupción, entre losprincipales. Lo anterior es un reflejo espacial del sub-desarrollo mismo, pues los insuficientes ingresos y ni-veles educativos, así como el considerable desempleoabierto y disfrazado, tienen como corolario elevadosniveles de pobreza. Esta situación constituye un obs-táculo estructural que en buena medida impide solu-cionar, o al menos atenuar, la anterior patología urbana.En general, el bajo ingresos de amplios estratos de lapoblación hace inviable la prestación ampliada de ser-vicios por empresas públicas o privadas que persiganser económicamente rentables. A continuación se ana-lizan algunas peculiaridades socioeconómicas de las56 zonas metropolitanas consideradas, que suman 54.5millones de personas en 2000 y constituyen 83% y56% de la población urbana y total nacional.

Productividad de las ciudades

La productividad de las ciudades depende de una seriede factores, entre los que destacan los siguientes: com-posición de su estructura económica; eficiencia y mo-dernización de sus empresas; calidad de la infraestruc-tura, equipamiento y servicios públicos; eficiencia de lagestión gubernamental; diversidad y capacitación de


su mercado laboral; existencia de instituciones de in-vestigación y universidades, seguridad pública y la es-tabilidad laboral; y, en general, todas aquellas econo-mías de urbanización que son indispensables para quelas empresas funcionen adecuadamente. No existenestudios rigurosos en el ámbito internacional que in-corporen adecuadamente todos estos factores para unconjunto significativo de ciudades, aunque se han de-sarrollado avances en la investigación sobre las metró-polis mundiales incorporando la prestación de algunosservicios al productor, entre los que destacan los finan-cieros.25, 26

En México, según el PIB per cápita en manufacturas,comercio y servicios (ramas que constituyen 78% delPIB total nacional en 2000), la ciudad más “productiva”es Saltillo, con 61 318 pesos a precios de 1993, mien-tras que Poza Rica tiene el menor valor con 9 431, estoes, es la menos eficiente (Cuadro 3).

25 Peter Hall, The World Cities, Weindelfeldand Nicholson, Lon-dres, 1977; Saskia Sassen, The Global City. New York, London, Tokyo,Princeton University Press, Nueva Jersey, 1991; David R. Meyer, “WorldCities as Financial Centers”, en Fu-Chen Lo y Yue-Man Yeung (coords.),Globalization and the World of Large Cities, United Nations UniversityPress, Nueva York, 1998; J.B. Beaverstock, P.J. Taylor y R.G. Smith,“A Roster of World Cities”, Cities, vol. 16, núm. 6, 1999, pp. 445-458;Peter J. Taylor y D.R.F. Walker, “World Cities: a First MultivariateAnalysis of their Services Complexes”, Urban Studies, vol. 38, núm.1, 2001, pp. 23-47; Jessie P.H. Poon, “Hierarchical Tendencies ofCapital Markets Among International Financial Centers”, Growth andChange, vol. 34, núm. 2, 2003, pp. 135-156.

26 En México la investigación sobre la macroeconomía y produc-tividad de las ciudades es verdaderamente insuficiente, detectándo-se únicamente los libros de Gustavo Garza y Salvador Rivera, Dinámicamacroeconómica de las ciudades en México, INEGI/IIS-UNAM, El Colegiode México, México, 1995; Jaime Sobrino, Competitividad de las ciu-dades..., op. cit. y Carlos Arce Macías, Enrique Cabrero Mendoza yAlicia Ziccardi Contigiani (coords.), Ciudades del siglo XXI: ¿competi-tividad o cooperación?, CIDE/Miguel Ángel Porrúa, México, 2005.


En términos generales, considerando que el PIB percápita nacional en los tres sectores es de 18 291, sepuede observar en el Cuadro 3 que 17 ciudades tienenvalores menores, 22 entre esa cifra y 31 380 (la mediade las 56 metrópolis) y 17 más que esa última cifra.Entre las ciudades de baja productividad del primergrupo se encuentra Acapulco, con su polo turísticomoderno en medio de un mar de informalidad; PozaRica, que ha perdido completamente su auge petrolerode los setenta; Oaxaca, en un estado tradicionalmentepobre a pesar del creciente atractivo turístico de la ciu-dad por su riqueza arquicultural; y Zacatecas, vieja ciudadminera que no logra insertarse dentro de los circuitosde las actividades económicas motrices.

Entre las 22 metrópolis de productividad media (valo-res del PIB per cápita entre 18 291 y 31 380), se puedemencionar a Tijuana, Ciudad Juárez y Reynosa, cuyodeslumbre productivo maquilador proporciona un bajovalor agregado a las manufacturas nacionales; Culia-cán, Los Mochis e Irapuato, cuya base económica de-pende de un cada vez menos importante sector agrícola;Tampico, Veracruz y Mazatlán, en parte porque no seincluye el producto del sector transporte, pero no hanlogrado diversificar su economía; y Tehuacán y Córdo-ba, pequeñas metrópolis desarticuladas de los grandescentros económicos.

Finalmente, se tienen las urbes con mayor producti-vidad que rebasan el PIB per cápita de los 31 380 pe-sos. Saltillo, Querétaro y Monclova se encuentran en losprimeros tres lugares, mostrando las dos primeras –latercera es un enclave acerero– que siendo ciudadesintermedias (entre 500 mil y un millón de habitantes)pueden ser altamente competitivas y disponer de losfactores de localización necesarios para atraer empre-

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sas. Estas ciudades se localizan en el área de influenciainmediata de Monterrey y la ciudad de México, res-pectivamente, las cuales le proporcionan al productorlos servicios más tecnificados. En un segundo sitio seencuentran las metrópolis principales, entre las quesobresalen las cinco más grandes: ciudad de México,Guadalajara, Monterrey, Puebla y Toluca. Cabe men-cionar en este grupo los casos de Matamoros, CiudadObregón y Ensenada, ciudades de menos de 500 milhabitantes que evidencian nuevamente la posibilidadde ser competitivas sin la existencia de un gran merca-do local.

El PIB manufacturero y terciario per cápita analizadomide la producción por persona de esos sectores, perono los ingresos de las personas, aunque pueden estarrelacionados. Al correlacionarlo con el porcentaje depobres se obtiene un coeficiente de –0.44, que aun-que no es muy elevado sí indica la tendencia de que amayor PIB per cápita menor porcentaje de pobres.

Pobreza urbana endémica

El bajo nivel y desigual distribución del ingreso quecaracterizan a México se observa nítidamente en elpaisaje urbano: proliferación de indigentes, vagos,cuidadores de automóviles (“franeleros” o “viene-vie-ne”), limpia parabrisas y toda una gama de vendedoresambulantes, en el ámbito de las personas; así comoextensas áreas irregulares con infraestructura y equipa-miento insuficientes, además de viviendas en condicio-nes muy precarias e inconclusas, en la esfera urbanística.

La fisonomía de la trama urbana refleja fielmente a laestructura social prevaleciente, existiendo zonas para


los estratos altos equivalentes a las de élite de las ur-bes de países desarrollados, así como para las clasesmedias en relativamente buena situación. La extensiónde la parte subdesarrollada del tejido urbano depende-rá del número de pobres existentes, que en las ciuda-des mexicanas presentan diferencias considerables.

La magnitud de los pobres en las 56 metrópolis va-ría de 22% en Chihuahua a 54% en Poza Rica (Cuadro3).27 La primera ciudad se encuentra en el séptimorango según el PIB per cápita analizado, mientras lasegunda en el último, mostrando la tendencia inversaentre las dos variables y una obviedad política: la me-jor acción para abatir la pobreza no son los programasde alivio al flagelo, que mitigan pero no resuelven lasituación, sino la generación de actividades producti-vas y empleo adecuadamente remunerado.

Se pueden identificar tres grupos de ciudades enMéxico según magnitud de pobreza: i) 22 metrópoliscon nivel bajo, menor al 32.6% que corresponde alpromedio nacional (Cuadro 1);28 ii) 21 urbes con nivelmedio, con porcentajes entre 32.7-39.7 (la media másuna desviación estándar); y iii) 13 ciudades con nivelalto de pobres, superior al 39.8 por ciento.

Las ciudades con menos pobres, relativamente prós-peras, se localizan principalmente en el norte del país:

27 Existen diferentes técnicas estadísticas para cuantificar los ni-veles de pobreza, que van desde el diseño de una “línea de pobre-za” (generalmente definida por el costo de una canasta normativade alimentos), hasta el método de medición integrada de la pobre-za. Para este trabajo se utilizó la estimación de la “pobreza equiva-lente” según se explica en la nota b del Cuadro 3 (para una explicaciónanalítica de las diferentes técnicas véase Araceli Damián, “Evolu-ción de la pobreza urbana en México”, en José Luis Lezama y JoséMorelos (coords.), Población, ciudad y medio ambiente en el Méxicocontemporáneo, El Colegio de México, México, 2006.

28 Idem.


Chihuahua, Monterrey, Mexicali, Tijuana, Ciudad Juárez,Saltillo, Hermosillo, Delicias, Ciudad Obregón, Torreón,Matamoros y Reynosa (Cuadro 3). A éstas se incorpo-ran localidades de la región del Bajío, como Guadalajara,Aguascalientes y Querétaro. La Zona Metropolitana dela Ciudad de México en conjunto se encuentra entrelas localidades con nivel medio de pobreza, pero divi-diéndola entre el Distrito Federal y los municipiosconurbados del Estado de México se tienen porcenta-jes de pobres de 26.9 y 40.2.29 Así, la primera entidadqueda en el grupo de ciudades de baja pobreza y laparte mexiquense en el de alta.

El conjunto de ciudades con nivel medio de pobre-za, con valores entre 32.7-39.7%, se puede dividir endos grupos: las ciudades del altiplano central (Oaxaca,Puebla, Celaya, Morelia, León y Cuernavaca) y algunaslocalidades portuarias y turísticas (Cancún, Puerto Va-llarta, Veracruz, Mazatlán, Tampico y Guaymas).

Finalmente, en las ciudades con niveles altos depobreza alrededor de la mitad de sus habitantes y tra-ma urbana están en situación de gran precariedad. Enun primer conjunto se encuentran algunas ciudades dealrededor de 250 mil habitantes del altiplano (Zamora,Tlaxcala, Tehuacán y Uruapan) y en un segundo laspetroleras de Poza Rica y Coatzacoalcos-Minatitlán.Sorprende la pertenencia a este grupo de Toluca, quetiene el rango 4 en PIB per cápita, lo cual únicamentese puede explicar por su acelerada expansión hacialos municipios de Metepec, Mexicalcingo, San MateoAtenco, Zinacantepec, Almoyola de Juárez y Otzolo-tepec, donde se localizan poblados populares desdeantes de incorporarse a su zona metropolitana. Segura-

29 Ibid., p. 27.


mente el porcentaje de pobres en el municipio deToluca tendrá valores equivalentes a las ciudades rela-tivamente más ricas.

En síntesis, las carencias urbanísticas y la problemá-tica social de las ciudades, ceteris paribus, está relacio-nada a su nivel económico alcanzado y al correspon-diente número de pobres.

El déficit habitacional

En las 56 metrópolis analizadas existe un rezago de1.8 millones de viviendas por deterioro físico, materia-les inadecuados y hacinamiento de sus moradores. Adi-cionalmente, en los próximos 10 años se requerirá cons-truir 758 mil nuevas viviendas anuales.30 En Méxicotodos los organismos públicos habitacionales (Infonavit,Fovissste, Fonhapo, etc.), incluyendo los fondos ban-carios para vivienda de interés social (banca privada,Fovi y Banobras), produjeron 40% de las 591 mil nue-vas viviendas construidas de 1990 a 2000.31 Si el es-fuerzo gubernamental se mantiene constante, los pro-motores inmobiliarios tendrían que producir para losorganismos públicos alrededor de 303 mil viviendasen las 56 metrópolis, mientras que el sector popularautoconstruiría las 455 mil restantes. Ante esta posibi-lidad, el rezago de 1.8 millones se mantendría cons-tante. Es evidente que el problema habitacional de lasprincipales urbes del país es insoluble en las condicio-

30 Sedesol, Necesidades de vivienda, Comisión Nacional de Fo-mento a la Vivienda (Conafovi), México (s.f.).

31 Beatriz García-Peralta, Vivienda en México: sector público e in-dustria de la construcción, 1930-2000, Facultad de Economía, UNAM,2004, Cuadro 4, Anexo estadístico. (Borrador de tesis doctoral.)


nes actuales, no obstante los considerables esfuerzosque realizan los organismos habitacionales del Estado.

Considerando el déficit de viviendas por cada 100habitantes en las 56 ciudades, se observa que San LuisPotosí tiene 2.0, la menor cifra, mientras que con 6.2Poza Rica observa la mayor (Cuadro 3). Existen 15 urbescon un rezago de más de cuatro viviendas (Poza Rica,Acapulco, Cancún, Coatzacoalcos-Minatitlán, TuxtlaGutiérrez, Orizaba, Tehuacán, Córdoba, Uruapan, Cuau-tla, Guaymas, Puerto Vallarta, Matamoros, Veracruz yXalapa); 26 metrópolis tienen entre 3.0 y 3.9 vivien-das de rezago (desde Morelia con 3.1, a Ensenada con3.9); y 15 con menos de 3.0, dentro de las que seencuentran Delicias con 2.9 y San Luis Potosí con 2.0(Cuadro 3).

El coeficiente de correlación de 0.67 entre el reza-go de viviendas por cada 100 personas y el porcenta-je de pobres muestra una asociación significativa entrela pobreza y la carencia de morada, evidenciando quemientras persistan elevados niveles de pobreza la pro-blemática urbanística de las ciudades de México nopodrá ser adecuadamente resuelta.

Subempleo urbano estructural

Con la implantación del modelo neoliberal en los añosnoventa, la tasa de participación de los trabajadores enlas principales ciudades aumentó considerablemente.32

Por ejemplo, en la ciudad de México creció de 53% en1990 a 56% en 1998, de 52 a 64% en Guadalajara y de

32 La tasa de participación de la población trabajadora es el por-centaje de la población económicamente activa entre la de 12 añosy más.


33 Brígida García, “Evolución de la población económicamenteactiva en las principales ciudades, 1990-1998”, en Gustavo Garza(coord.), Atlas demográfico de México, Conapo/Progresa, México, 1999.

34 La Encuesta Nacional de Empleo Urbano (ENEU) sólo propor-ciona información para 39 de las 56 metrópolis analizadas en estetrabajo.

53 a 58% en Monterrey.33 Sin embargo, esto no fue nece-sariamente producto de una ampliación de los puestosde trabajo formales adecuadamente remunerados, puesante su insuficiencia las personas en edad de trabajarse autoemplean en actividades comerciales y de servi-cios poco productivas, asimismo laboran sin remu-neración en los micronegocios familiares. Esto explicael aumento de los ocupados sin prestaciones, que al-canza cifras de entre 64% en Acapulco a 29% en Saltillo(Cuadro 3). El subempleo y la falta de prestacioneslaborales se manifiesta, por tanto, como una situaciónendémica en las ciudades del tercer mundo.

La tasa de desempleo abierto en 2000 de las 56ciudades tiene como valor mínimo 0.8% en Acapulcoy como máximo 3.3% en Monclova. Este hecho es untanto paradójico considerando que esta última tiene elrango 3 en PIB per cápita y Acapulco el 43. Es evidenteque, al no existir seguro laboral por desempleo enMéxico, la información al respecto sólo tiene ciertosignificado para medir los ciclos del empleo formal,pero no refleja la magnitud de la insuficiente demandade trabajadores. Para tener una idea más realista, en elCuadro 3 se presenta la cifra del desempleo abierto su-mada con la de los trabajadores que ganan menos deun salario mínimo, que se le podría denominar desem-pleo estructural.

El desempleo estructural tiene un porcentaje míni-mo de 5.7% en Torreón, Coahuila, y un máximo de30.2 en Tuxtla Gutiérrez, Chiapas (Cuadro 3).34 Las 39


urbes con información se pueden agrupar en 15 quetienen porcentajes de 15.0 a 30.2 y 24 con menos de14.9. La ciudad de México es la mejor situada en elprimer grupo, con desempleo de 15.6%, y la última esTuxtla Gutiérrez. Entre ellas se ubica Acapulco con16.4%, Saltillo con 18.6%, mientras que Villahermosa,Aguascalientes, Coatzacoalcos-Minatitlán, Puebla, Za-catecas y Oaxaca tienen desempleo estructural supe-rior al 20% (Cuadro 3). Dentro del segundo grupo To-rreón tiene el menor porcentaje, destacando con menosde 10% un grupo de ciudades norteñas (Tijuana, Ciu-dad Juárez, Mexicali, Chihuahua y Matamoros), de laregión del Bajío (Guadalajara, León, Celaya e Irapuato)y de la megalópolis de la ciudad de México (Toluca yCuernavaca).

Incuestionablemente, el elevado nivel del desem-pleo estructural urbano está ligado a la pobreza, aun-que no linealmente. Su existencia combinada constituyeuno de los principales impedimentos para resolver oatenuar los graves problemas socioeconómicos y urba-nísticos que presentan las metrópolis mexicanas.

Índice de desarrollo humano metropolitano

El Consejo Nacional de Población (Conapo) calculó unÍndice de desarrollo humano (IDH) para los municipiosmexicanos con las mismas variables utilizadas para talfin por el Programa de las Naciones Unidad para elDesarrollo (PNUD): esperanza de vida al nacer; nivel edu-cacional (alfabetización y matriculación combinada enlos tres niveles de estudio); y PIB per cápita real.35 Este

35 Conapo, Índices de desarrollo humano, 2000, www.conapo.mx


último indicador no se calcula en las cuentas naciona-les por municipios, por lo que fue estimado de maneramuy imprecisa y sus resultados deben tomarse consuma precaución.36 El índice está estandarizado concifras entre 0 y 1, lo que permitió obtener un IDH pro-medio para cada una de las 56 zonas metropolitanasconsideradas, según municipios que las conforman.37

Dadas la relativa homogeneidad de la tasa de morta-lidad infantil y la escolaridad en las metrópolis, el índi-ce adquiere cifras elevadas, siendo la menor de 0.733para Tuxtla Gutiérrez y la mayor de 0.849 para Cancún,esto es, los valores extremos sólo tienen una diferen-cia de 0.116. Con las reservas señaladas, se podríanhacer cuatro grupos de ciudades según el IDH: i) nuevemetrópolis con desarrollo humano alto, superior de0.831 (la media más una desviación estándar); ii) 22

36 El Conapo estimó el PIB municipal a partir de los valores decuentas nacionales por entidad federativa, los cuales tieneninconsistencias. La cifra de cada entidad se prorrateo por munici-pios según los ingresos de los hogares por trabajo y otros concep-tos captados por el censo de población de 2000, ajustados con laEncuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2000. Ade-más de que los ingresos familiares censales se presentan por estra-tos de salarios mínimos que sólo permiten aproximaciones a susmagnitudes, los ingresos por rentas, utilidades e intereses son esca-samente captados, por lo que en el mejor de los casos el ingresomunicipal corresponde básicamente al factor trabajo. En el PIB na-cional de 2000, la parte correspondiente a salarios es 31.3%, por loque la captación censal del ingreso de los hogares es muy parcial.Con este ajuste, se tiende a subvaluar ampliamente el PIB de losmunicipios con mayor actividad económica capitalista avanzada.En relación con la esperanza de vida al nacer, al no contar con estainformación por municipios se sustituyó por la tasa de mortalidadinfantil. Sea como fuere, el esfuerzo del Conapo es una primera yútil estimación del IDH por municipios.

37 Los municipios que constituyen las 56 áreas metropolitanaspueden verse en Gustavo Garza, La urbanización de México..., op.cit., Cuadro AM-3.


de desarrollo medio, cifras de más de 0.804 (la media)hasta 0.831; iii) 15 de bajo, entre 0.778 (la mediamenos una desviación estándar) y 0.804; y iv) 10 ur-bes de desarrollo muy bajo, con índices menores de0.778 (Cuadro 3).

Las nueve ciudades de IDH alto son: Cancún, Veracruz,Mexicali, Colima, Ciudad Juárez, Hermosillo, Pachuca,Ciudad Obregón y Monterrey. Como estas urbes tienenporcentajes de pobres con valores del 23.0 en Mon-terrey al 33.6 en Cancún, se deriva que el índice refle-ja condiciones de desarrollo humano muy básicas ygeneralizadas, pues tiene altos niveles en ciudades conalrededor de un tercio de la población en situación depobreza.

Las 22 metrópolis de desarrollo medio comprendendesde Guadalajara (0.805) a Zacatecas (0.830). En estegrupo se encuentra la ciudad de México con 0.813,Saltillo con 0.820, Oaxaca con 0.813 y Tijuana con0.805 (Cuadro 3). Nuevamente se tiene la limitaciónanterior y, por ejemplo, Oaxaca tiene 39.6% de pobresy el lugar 53 en PIB per cápita, no obstante se ubica enun desarrollo humano medio.

Finalmente se tienen las 15 y 10 metrópolis condesarrollo humano bajo y muy bajo, teniendo el másalto valor Delicias (0.804). En este grupo se encuen-tran principalmente ciudades del centro y del Bajío(entre paréntesis su porcentaje de pobres): Tlaxcala(41.6), Cuautla (47.8), Puebla (39.1), Toluca (44.0),Irapuato (41.4), Uruapan (46.1), Celaya (38.8) y Zamora(40.5). Se agregan las ciudades petroleras de Coatza-coalcos-Minatitlán (45.7) y Poza Rica (54.1), en dondela mitad de la población es pobre. Se desprende queun IDH de 0.755 en Poza Rica indica una situación deelevada pobreza. El coeficiente de correlación entre el


IDH y el porcentaje de pobres es de -0.22, esto es,poco significativo, aunque el signo negativo indica unarelación de a mayor desarrollo humano menor pobreza.

La problemática de las 56 metrópolis analizadas eneste inciso hace evidente la relevancia de profundizaren el estudio de sus estructuras económicas y sociales,para lo cual será indispensable diseñar una base esta-dística con nuevas variables que reflejen más adecua-damente la complejidad de su naturaleza. Esto permitiríasuperar los tradicionales planes reguladores metropoli-tanos e iniciar una nueva generación de planes multidi-mensionales.

La cuestión de la gestión metropolitana

Las ciudades no son únicamente un conjunto de pato-logías sociales, económicas y urbanísticas, sino queconstituyen los más avanzados artefactos productivoscuyo buen desempeño es indispensable para el co-rrecto funcionamiento de las empresas privadas. EnMéxico, por ejemplo, en 1998 las 5 y 15 ciudadesprincipales concentraron 54 y 70% del PIB nacional in-dustrial, comercial y de servicios.38

La forma de romper el círculo perverso entre lapobreza, el desempleo y la problemática de las ciuda-des mexicanas es elevando su eficiencia infraestructural,de servicios y de gestión administrativa y reglamenta-ria, para que se constituyan en innovadoras fuerzassociales productivas. Esto es indispensable para queproporcionen el andamiaje de factores de localizaciónnecesarios para que las empresas tengan la capacidad

38 Jaime Sobrino, Competitividad de las ciudades..., op. cit., p. 346.


de competir en la economía global. En alguna medida,del tipo de intervención y eficiencia en la administra-ción y en el establecimiento de la base normativa delas 57 metrópolis analizadas, tanto del gobierno federalcomo de los estatales y municipales, dependerá el éxi-to o fracaso de la inserción de México en la economíamundial.

Independientemente de la distribución de atribucio-nes gubernamentales entre los tres niveles de gobier-no, es insoslayable que el gobierno federal promuevala implantación de mecanismos modernos de gestiónurbana y oriente la expedición de normas que regulensus actividades. En esta dirección, sería convenienteestudiar la viabilidad de establecer un sistema nacionalde coordinación metropolitana coherente que evite eldespilfarro de recursos financieros, así como la incon-sistencia y disfuncionalidad del enjambre de normasjurídicas que rigen el desarrollo de las urbes.

El conocimiento científico de las características yfunciones sociales y económicas de las ciudades esesencial para imprimir un sustento técnico a las deci-siones gubernamentales y al diseño de la superestruc-tura legal, de tal suerte que sea viable facilitar lasdiferentes acciones de los agentes que participan en laproducción del espacio metropolitano.

Desafortunadamente, en los inicios del siglo XXI lanormatividad de las metrópolis mexicanas manifiestaun conjunto de problemas, incongruencias y contradic-ciones que presentan la multiplicidad de leyes, decre-tos, reglamentos, planes, bandos y otros instrumentosjurídicos que las regulan. Esta situación se deriva, enbuena medida, de las siguientes tres circunstancias: i) lalegislación y los planes nacionales urbanos no incor-poran adecuadamente las características y determinan-


tes de la expansión de las ciudades; ii) existe una grandisfuncionalidad entre la normatividad y los planes,con las acciones específicas de los sectores popular einmobiliario; y iii) los gobiernos municipales, en tér-minos generales, no han tenido la capacidad técnica,financiera y política para enfrentar razonablemente lasfunciones urbanas que se les otorgó con la reforma alartículo 115 constitucional desde 1983.

No se puede negar, sin embargo, que desde enton-ces buen número de gobiernos estatales y municipaleshan realizado importantes esfuerzos para adecuar susestructuras administrativas y legales a las nuevas exi-gencias del entorno internacional. En las zonas metro-politanas, no obstante, se mantienen significativas dife-rencias intermunicipales entre todos los instrumentos,de tal suerte que las urbes en su conjunto presentanclaras disfuncionalidades.

Considerando el carácter concurrente de los tres ni-veles de gobierno en materia de regulación del desa-rrollo urbano, se propone en esta oportunidad que seestudie la posibilidad de diseñar un Código Urbano uni-ficado aplicable a todos los municipios metropolitanosde México. Se podrían salvar los requerimientos deri-vados del régimen de competencias constitucional po-niéndolo a consideración de los ayuntamientos paraque, de estar de acuerdo, lo aprobaran.

Al problema de gestión se agrega la inexistencia deórganos de gobierno con capacidad de gestión ejecuti-va en el ámbito metropolitano, pues las comisionesmetropolitanas existentes en la ciudad de México, porejemplo, sólo cumplen funciones de cierta coordina-ción entre las autoridades del Distrito Federal y delEstado de México. Se requiere, por ende, analizar condetalle la posibilidad de crear Comisiones Ejecutivas


en ciertos sectores prioritarios, o aun la viabilidad deun gobierno metropolitano. Igualmente, se requerirácontar con una normatividad urbanística funcional paraoperar eficientemente regiones urbanas polinuclearescomo la del centro del país que tiene como núcleo a laciudad de México.

En síntesis, mientras no se estructure un organigra-ma administrativo para la gestión eficiente de las me-trópolis y se establezca un marco normativo funcionala su desarrollo económico, social y urbanístico, serámuy improbable que tengan la capacidad de alcanzarla competitividad y eficiencia que demanda la inser-ción de México en una economía de escala planetaria.


El propósito del presente documento es exponer al-gunos aspectos que permitan ilustrar la importanciadel fenómeno metropolitano en el país, así como losretos que se presentan para su evolución futura. El do-cumento abarca cuatro secciones: i) dimensión metro-politana; ii) importancia económica de las zonas metropo-litanas; iii) patrones de estructura territorial, y iv) retospara la normatividad metropolitana.

Dimensión metropolitana

En términos generales, el fenómeno de metropolizaciónocurre cuando una ciudad, independientemente de sutamaño, rebasa su límite político-administrativo para con-formar un área urbana ubicada en dos o más municipios.Este fenómeno conjuga cuatro elementos: i) componen-te demográfico, que tiene que ver con el crecimiento dela población y la movilidad residencial intra-metropoli-tana; ii) mercado de trabajo, en cuanto a la marcha de la

Indicadores económicosdel desarrollo metropolitanoen México

Jaime Sobrino Figueroa

58 Jaime Sobrino Figueroa

economía local, tasa de crecimiento por tipo de activi-dad, ritmos de descentralización del empleo y patronesde relocalización espacial de cada sector económico;iii) conformación territorial, determinado por las carac-terísticas de la expansión urbana –continua, sectorial,axial o discontinua–; y iv) delimitación político-adminis-trativa, en función del grado de fragmentación de lasentidades federativas en municipios.

El fenómeno de metropolización en México inicióen la década de los cuarenta del siglo XX, cuando lasciudades de México, Monterrey, Orizaba, Tampico yTorreón rebasaron sus límites político-administrativos,el Distrito Federal en el primer caso y sus municipiosrespectivos en las demás. A partir de los setenta, ladimensión y delimitación del fenómeno metropolitanoen el país fue uno de los temas de análisis entre losacadémicos del estudio urbano-regional, y entre lasinstancias gubernamentales encargadas de la formula-ción e implementación de políticas territoriales.

Ambas propuestas, sin embargo, no eran coinciden-tes tanto en el número de metrópolis existentes comoen la delimitación de cada una. Por ejemplo, el Progra-ma de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio2001-2006 comparte la conformación metropolitana delas 31 zonas enunciadas en el programa precedente enla materia, incluyendo además 15 nuevas conurbacionespara totalizar 46. De éstas, sólo se explicita la delimi-tación de 22 zonas, siendo la de mayor número laciudad de México con 75 unidades político-administra-tivas conurbadas, seguida por Puebla con 19 y Oaxacacon 18.1 Por otro lado, quien suscribe el presente do-cumento realizó un ejercicio de delimitación metropo-

1 Poder Ejecutivo Federal, Programa Nacional de Desarrollo Ur-bano y Ordenación del Territorio 2001-2006, México, 2002.

59Indicadores económicos del desarrollo

litana para el año 2000, el cual se caracteriza, respectoa propuestas anteriores, por utilizar, como una de lasvariables discriminatorias, el flujo intermunicipal de viajespor motivo de trabajo, información estadística que sedispuso por primera vez en el país gracias al cuestio-nario ampliado levantado paralelamente a una muestradurante los trabajos del censo de población de 2000.Los resultados del estudio fueron la conformación de48 zonas metropolitanas.2

En 2004 aparece una publicación de la Secretaría deDesarrollo Social, el Consejo Nacional de Población yel Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Infor-mática en donde, a partir de la unificación de criteriospara la delimitación metropolitana, se establece la exis-tencia de 55 zonas metropolitanas en el país, incorpo-rando 309 municipios.3 Esta publicación representa elprimer acuerdo intergubernamental en la materia, porlo que, independientemente de las objeciones que sepudieran tener, constituye un punto de partida valiosopara el análisis del fenómeno metropolitano en el país,así como la herramienta espacial para la formulación eimplementación de políticas en esas microrregionesfuncionales.

La población conjunta de estas 55 zonas metropoli-tanas en 2000 fue de 51.5 millones de habitantes, querepresentan 53% de la población del país. México,como nación independiente, tardó casi 170 años paratransformarse de rural a predominantemente urbana,pero menos de 20 para cambiar de urbana a preferen-

2 Jaime Sobrino, “Zonas metropolitanas de México en 2000: con-formación territorial y movilidad de la población ocupada”, Estu-dios Demográficos y Urbanos, vol. 18, núm. 3, 2003, pp. 461-507.

3 Secretaría de Desarrollo Social, Consejo Nacional de Poblacióne Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, Delimi-tación de las zonas metropolitanas de México, México, 2004.


temente metropolitana. Cabe mencionar que la dinámi-ca demográfica de las metrópolis en el país en la déca-da de los noventa se caracterizó por un ritmo de creci-miento más acelerado en las zonas con una poblaciónde más de un millón de habitantes en 2000, mientrasque la ciudad de México se transformó, desde los ochen-ta, de ser el nodo con mayor recepción neta de pobla-ción migrante, hacia la zona de mayor expulsión netade población.

Sin embargo, este tránsito hacia una sociedad prefe-rentemente metropolitana no ha estado acompañadapor la normatividad necesaria para el ordenamiento yla regulación del fenómeno metropolitano, como tam-poco para la promoción económica de esas micro-rregiones funcionales.

Importancia económica

La concentración económica en las zonas metropolita-nas es mayor que la demográfica, lo que habla delaprovechamiento de economías de aglomeración parala evolución de las actividades económicas. Segúndatos censales, en 2000 las 55 zonas metropolitanasconcentraban 53% de la población del país, en tantoque en las localidades urbanas de 15 mil y más habi-tantes residía 15% de los habitantes del país y el 32%restante habitaba en localidades rurales, con poblaciónmenor a 15 mil habitantes. Desde el punto de vistaeconómico, en 2003 las zonas metropolitanas partici-paban con 81% del valor agregado de las actividadesde industria, comercio y servicios, mientras que las lo-calidades urbanas concentraban 16% y sólo 3% las ru-rales. Así, las zonas metropolitanas son las unidades


espaciales en donde se aprovecha con mayor vehe-mencia las ventajas y oportunidades que brinda la aglo-meración demográfica y económica.

El nivel de concentración económica en las zonasmetropolitanas es aún mayor en las actividades deservicios privados, en donde las metrópolis aportaron86% del valor agregado nacional, contra 83% del co-mercio y 77% de la industria. Es importante destacarque al interior de las zonas metropolitanas, los servi-cios se concentran preferentemente en la ciudad cen-tral, aprovechando ventajas económicas inherentes ala accesibilidad, en tanto que la producción manufac-turera observa una mayor descentralización hacia mu-nicipios periféricos que cuentan con zonas y parquesindustriales.

La evolución económica contemporánea, en el mar-co del modelo sustentado en la desregulación y aper-tura comercial, ha propiciado que las zonas metropoli-tanas con el mejor desempeño económico, las máscompetitivas, sean aquellas con una población mayor a450 mil habitantes y en donde su dinámica sectorial haestado o bien comandada por la industria automotriz,ante un cambio en el patrón locacional de dicho sectory con énfasis ahora a la exportación y no a la atencióndel mercado interno, o bien por el aprovechamientode ventajas previas para la ubicación de empresas ma-quiladoras.

Patrones de estructura territorial

Al cambiar la escala de análisis, o sea al considerarahora a las zonas metropolitanas como áreas y no comopuntos del territorio nacional, uno de los temas obliga-


dos de estudio es el carácter de la descentralizaciónpoblacional y económica ocurrida, es decir, el nivel yla velocidad de la suburbanización, entendida éstacomo el desplazamiento de la población y el empleodesde la ciudad central hacia la periferia.

El proceso de suburbanización en México no ha sidotan acentuado ni su velocidad ha sido tan significativacomo en otros países. En el año 2000, de los 51.5 millo-nes de habitantes residentes en las 55 zonas metropo-litanas existentes, 46% vivía en los municipios de lasciudades centrales y 54% en los municipios periféricos.Para 1990 los valores fueron 47 y 53%, respectivamen-te, lo que indica, por un lado, que a principios del nuevomilenio un poco más de la mitad de la población me-tropolitana residía en la periferia (magnitud alcanzadapor las metrópolis de Estados Unidos desde los sesentadel siglo XX), y, por el otro, que la velocidad de subur-banización es más bien modesta, con un cambio deapenas 0.4 durante la década de estudio.

Por otro lado, la suburbanización del empleo es aúnmenos representativa, porque en 2003 apenas 40% dela demanda ocupacional en industria, comercio y ser-vicios ocurría en los municipios periféricos, pero conuna velocidad de suburbanización de 0.8, es decir, eldoble respecto a la poblacional.

El proceso de suburbanización de las zonas metro-politanas conduce a dos elementos: por un lado, a laesquematización de la estructura de cada zona metro-politana del país; y por otro, a los retos que se enfren-tan para la normatividad de la expansión metropolitana.

Con base en la experiencia suburbanizadora de cadazona metropolitana, los patrones intra-metropolitanosde localización de las actividades económicas y los des-plazamientos cotidianos por motivo de trabajo, se con-


cluye que las 55 zonas metropolitanas del país se pue-den agrupar en tres categorías, en función del tipo deestructura urbana que presentan: i) policéntrica, quese caracteriza por un proceso importante de descentra-lización tanto de población como de actividades eco-nómicas, y la existencia de subcentros, ubicados, engeneral, de manera contigua a la ciudad central, con-formando así un centro expandido sobre ejes o secto-res. Este modelo de estructura es representativo de laciudad de México, con mucho la zona metropolitanamás grande y compleja del país; ii) intermedia, endonde se observa un importante proceso de descentra-lización demográfica, así como la emergencia o consoli-dación de uno o más municipios periféricos en el papelde subcentros urbanos. Las estructuras intermedias co-rresponden a casos como Guadalajara, Monterrey, To-luca, Aguascalientes o Saltillo; y iii) monocéntrica, enla cual el municipio central aún es el lugar de concen-tración preferente de la demanda ocupacional, y conuna incipiente movilidad residencial. Este tipo de es-tructura se observa en San Luis Potosí, Orizaba, Oaxaca,Tijuana o Zacatecas.

Retos para la normatividad metropolitana

Como se mencionó con anterioridad, la expansión delfenómeno metropolitano en México no se ha acompa-ñado por una evolución del marco normativo para laregulación, ordenamiento y promoción económica delespacio metropolitano. Por lo anterior, es necesarioque esta normatividad aumente su velocidad, pero to-mando en cuenta tres aspectos esenciales: en primerlugar, la normatividad debe reconocer a las metrópolis


como unidades territoriales que comparten suelo dedistintos municipios. Esto implica una planeación deltejido metropolitano no como la sumatoria de esfuer-zos independientes de cada municipio que forma partede la metrópoli, sino como una experiencia de pla-neación en las que se aprovechan economías de esca-la para la provisión de servicios públicos, o se concibea la metrópoli como un ente unificado para su promo-ción económica.

En segundo lugar, la normatividad debe tomar encuenta que las metrópolis son microrregiones funcio-nales, en el sentido que desarrollan y comparten unmercado de trabajo, un mercado de suelo y un merca-do de servicios públicos. Para una planeación adecua-da de la zona metropolitana, entendida como unamicrorregión funcional, es indispensable conocer suproceso previo de expansión y organización interna(su tipo de estructura), así como las características dela movilidad residencial y los desplazamientos por mo-tivo de trabajo. Estos dos elementos se pudieron cono-cer, por primera vez, con los resultados de la muestracensal de 2000. Entonces, el reto normativo consiste,también, en la procuración de información estadísticacontinua y comparable en el tiempo que permita ladescripción, exploración y prospectiva del fenómenometropolitano.

Por último, es deseable que la normatividad contem-ple instrumentos para una integración reglamentaria en-tre los municipios que forman parte de una zona me-tropolitana. Esto implica, sin demérito de la autonomíamunicipal, la consecución de acuerdos formales y nor-mativos para la unificación de reglamentos para, porejemplo, la prestación de servicios públicos, el orde-namiento vial y la promoción económica.


Introducción

El propósito de este artículo es evidenciar la dinámi-ca espacial entre los centros de empleo y el lugar deresidencia de los trabajadores en la Zona Metropolitanade la Ciudad de México (ZMCM). A través de una serie deanálisis estadísticos, se demuestra que el crecimientode empleos y la localización residencial entre 1990 y2000 no fue eficiente, que la falta de accesibilidad aempleos formales determina qué población se dedica-rá a empleos informales, y que a la vez existe un pro-ceso de movilidad residencial que busca equilibrar loscambios de estructura mediante la reducción de tiem-pos de traslado al trabajo pero que es viable sólo paralas familias de altos ingresos.

La estructura urbana de la ZMCM.Dinámicas de empleo,vivienda y crecimientometropolitanos1

Manuel Suárez Lastra

1 Este artículo forma parte de la investigación de la tesis doctoraldel autor en el posgrado de Geografía de la Facultad de Filosofía yLetras de la Universidad Nacional Autónoma de México y cuentacon financiamiento del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología.

66 Manuel Suárez Lastra

Se concluye que la planeación de la localización dela vivienda debe hacerse con base en criterios de ac-cesibilidad a empleos y que no basta construir casas enla periferia, sino contemplar en dónde trabajará la po-blación que ahí resida.

El ensayo está dividido en cuatro partes. La primeraes una breve recapitulación de la teoría de localiza-ción residencial. La segunda parte muestra indicadoresde accesibilidad a empleos, así como un ejercicio detiempos de traslado observados y óptimos por catego-ría de ingreso. La tercera sección describe el procesode movilidad residencial y explica a través de un aná-lisis de regresión el volumen de los flujos residencia-les entre pares municipales. Finalmente se presentauna última sección de conclusiones y recomendacio-nes de política pública metropolitana.

Teoría

Las ciudades se caracterizan por ser lugares de altadensidad en donde se aglomeran actividades económi-cas para generar economías de escala.2 Es decir, que através de la concentración de actividades económicasen espacios relativamente pequeños los costos prome-dio de producción disminuyen a medida que la pro-ducción aumenta. Sin la existencia de economías deescala las actividades económicas se dispersarían paraahorrar en transporte, lo que las convierte en la racio-nalidad histórica para la existencia de las ciudades.3

2 Paul R. Krugmann, La organización espontánea de la economía,Antoni Bosch Editor, Barcelona, 1996.

3 Juan M. Quigley, “Urban Diversity and Economic Growth”,Journal of Economic Perspectives, vol. 12, núm. 2, 1998, pp. 127-138.

67La estructura urbana de la ZMCM

Por supuesto, ninguna actividad económica puedeconcebirse sin la fuerza laboral para realizarla. Estafuerza laboral, la población económicamente activa(PEA), requiere también aglomerarse en viviendas demanera cercana a las fuentes de empleo para accedera su trabajo. Desde el punto de vista espacial, la rela-ción entre la ubicación de las áreas residenciales delos trabajadores y la localización de centros de empleose convierte en el análisis de la estructura urbana.

La teoría urbana clásica4 sugiere que existe una com-petencia por el suelo entre diversos actores. Las activi-dades redituables se localizan cerca del centro porquesu capacidad de oferta es mayor y porque ahí la utili-dad de la aglomeración económica es mas alta. Por suparte, quienes buscan establecer una residencia, bus-can espacios más grandes, tienen menor presupuestoy ganan una menor utilidad por vivir cerca del centro.

Lo anterior sucede de tal forma que los usos desuelo urbanos seguirán un patrón de círculos concén-tricos. Dado que el centro es el centro de referencia,esto significa que la localización residencial está deter-minada por la distancia del viaje al trabajo.5 Existe pues,un intercambio entre el costo de renta6 y el costo detransporte. A medida que la distancia al centro aumen-ta, el costo de transporte hacia éste aumenta también,mientras que el costo del suelo disminuye proporcio-

4 William Alonso, Location and Land Use, MIT Press, Boston, 1964.5 John Kain, “The Journey to Work as a Determinant of Residen-

tial Location”, Papers and Proceedings of the Regional Science Asso-ciation, núm. 9, 1962, pp. 137-160.

6 Es importante notar que el modelaje se realiza con el supuestode que todos los actores rentan el espacio, no lo compran. La com-pra del espacio requiere de una complicación al modelo, pues lafunción de utilidad cambiaría.

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nalmente. Ello significa que habrá una intensidad deuso mayor en el centro que con la distancia a él.

A medida que una ciudad crece, de acuerdo con lateoría urbana clásica, deberá crearse un patrón de usode suelo eficiente que se alcanza con el equilibrio delmercado, que sería un patrón único si la población y laactividad económica fueran estáticos. Sin embargo, és-tos son dinámicos y, por consiguiente, los usos de sue-lo también.

Si consideramos una estructura urbana monocéntrica,el crecimiento urbano parte del centro hacia fuera. Amedida que la nueva actividad económica se localizaen el centro, como éste ya está ocupado, tendrá unefecto en la densificación y en la expansión periférica.Mientras que la densificación ocurre dentro de los es-pacios que ya tienen un uso determinado o reempla-zando otros usos, la expansión del área central sólopodrá ocurrir reemplazando usos jerárquicamente me-nores.7 Por tanto, el crecimiento de la actividad econó-mica en el área central implicaría un desplazamientohacia afuera del área de usos residenciales, el continuocrecimiento y expansión lleva en el largo plazo a lasuburbanización de la población residente. Es decir, unproceso de movilidad residencial intraurbano que seconvierte en una fuerza que constituye de manera im-portante a la dinámica espacial entre empleos y vi-vienda y por consiguiente de la estructura urbana.

Existen diversas líneas de investigación respecto ala movilidad residencial intraurbana. Por un lado sehan estudiado las causas de movimiento, la probabili-dad de cambio así como la elección de localización

7 Manuel Suárez y Javier Delgado, “La expansión urbana proba-ble de la ciudad de México. Un escenario pesimista y dos alternati-vos para el año 2020”, Estudios Demográficos y Urbanos, 2007.


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mediante modelos de comportamiento8 y modelos es-tadísticos.9

Aunque existen perspectivas teóricas distintas, éstasse pueden resumir de la siguiente forma (véase Figura3): existe un deseo de movimiento residencial queestá relacionado con la satisfacción de una necesidad.El deseo, necesidad y posibilidad de cambio están im-pulsados por una serie de variables socioeconómicas yespaciales. De aquí nace una decisión de cambio quedesenlaza en la elección de localización. El lugar delocalización brinda una utilidad respecto a aquello queoriginó la decisión de cambio pero está sujeta tanto ala disponibilidad de espacio (vacancia) en el lugar deelección como a la posibilidad de pagarlo, o no, res-pecto a un ingreso. En términos de la teoría de Alonso,10

pero sin tomar el centro de la ciudad como referencia,

8 Lawrence A. Brown y Eric G. Moore, “The Intra-Urban MigrationProcess: A Perspective”, Geografiska Annaler-B, núm. 52, 1970, pp.1-13; T.R. Smith, W.A.V. Clark, J.O. Huff y P. Shapiro, “A DecisionMaking and Search Model for Interurban Migration”, GeographicalAnalysis, núm. 11, 1979, pp. 1-22.; Eric A. Hanushek y John M.Quigley, “An Explicit Model of Intra-Metropolitan Mobility”, LandEconomics, núm. 54, 1978, pp. 411-429; Francis J. Cronin, Low-Income Household’s Search for Housing: Preliminary Findings onRacial Differences, Urban Institute, Washington, D.C., 1979; DanielH. Weinberg, Joseph Friedman y Stephen K. May, “IntraurbanResidential Mobility: The Role of Transaction Costs, MarketImperfection, and Household Desequilibrium”, Journal of UrbanEconomics 9, 1981, pp. 332-348.

9 Richard Muth, Cities and Housing, University of Chicago Press,Chicago, 1969; Juan M. Quigley, “Intra-Urban Residential Mobility: AReview and Synthesis”, International Regional Science Review, núm.2, 1977, pp. 41-66; J.O. Huff y W.A.V. Clark, “Cummulative Stress andCummulative Inertia: A Behavioral Model of the Decision to Move”,Environment and Planning, núm. 10, 1978, pp. 1101-1119; LowdonJr. Wingo, Transportation and Urban Land, Resources for the future,Washington, D.C., 1961.

10 Alonso, Location and Land Use, op. cit.


existiría pues, una localización ideal de cambio resi-dencial que maximiza la utilidad del hogar y la distan-cia a esta localización ideal estaría sujeta a un presu-puesto para gasto en vivienda.

No existe, sin embargo, un consenso sobre el efectode la localización del lugar de trabajo con la eleccióndel lugar de residencia. Algunos autores11 han pro-puesto que la planeación urbana debe tomar en cuentala localización de los mercados de trabajo mientras queotros, como Guliano,12 proponen dejar al mercado ac-tuar arguyendo que la localización residencial y el lu-gar de trabajo están solamente ligeramente relacionados.Por otra parte, se ha propuesto que una vez ubicada lalocalización de la vivienda ésta puede tener un efectosobre la búsqueda de el lugar de trabajo.13 A continua-ción se presentan evidencias preliminares de la rela-ción entre la localización residencial y los mercados detrabajo en la ZMCM mediante el análisis de las dinámicasde ambos.

11 Robert Cervero, “Jobs-Housing Balance and Regional Mobility”,Journal of the American Planning Association, núm. 55, 1989, pp.136-150; Robert Cervero, “Jobs-Housing Balance Revisited. Trendsand Impacts from the San Francisco Bay Area”, Journal of theAmerican Planning Association, vol. 64, núm. 4, 1996; Kang-Li Wu yRobert Cervero, Jobs-Housing, Self-containment, and Commuting:Evidence from the San Francisco Bay Area, 1980-1990, Institute ofUrban & Regional Development, Berkeley, Calif., 1997.

12 Genevieve Giuliano y Keneth A. Small, “Is the Journey to WorkExplained by Urban Structure”, Urban Studies, vol. 30, núm. 9, 1993,pp. 1485-1500; Genevieve Giuliano, “The Weakening Transportation-Land Use Connection”, Access, núm. 6, primavera, 1995, pp. 3-11.

13 Wayne Simpson, Urban Structure and the Labour Market: WorkerMobility, Commuting, and Underemployment in Cities, ClarendonPress, Oxford, 1992; Karen Chapple, “Time to work: Job SearchStrategies and Commute Time for Women on Welfare in San Francis-co”, Journal of Urban Affairs, vol. 23, núm. 2, 2001, pp. 155-173.


Dinámicas de centros de empleoy lugar de residencia en la Zona Metropolitanade la Ciudad de México, 1990-2000

En algún momento de los años ochenta la migraciónmasiva hacia la ciudad de México se detuvo. En elperiodo entre 1990 y 2000, la cuidad experimentó unincremento poblacional de 4.4 millones de habitantespara llegar a un total de 18.4 millones. Este incrementofue el resultado del crecimiento natural de la poblaciónya que en el mismo periodo hubo un proceso de mi-gración neta negativa que alcanzó cerca de un millónde personas.

En la segunda mitad de los noventa, la tasa de naci-mientos de la ciudad se redujo y la migración netanegativa se vio incrementada en relación con la prime-ra mitad de la década. El número de viviendas habita-das creció de forma más rápida que la población, y laemigración fue del doble que la inmigración. El núme-ro de cambios residenciales intermunicipales dentrode la ZMCM, de acuerdo con cálculos hechos a partir dela base de datos del Censo de Población y Vivienda,14

representó a dos de cada 25 personas que ya vivíanen la ciudad en 1995, cerca de 1.4 millones de perso-nas, una cifra similar a la del periodo entre 1990 y 1995,estimada a partir de la base de datos del Conteo dePoblación y Vivienda 1995. Sin embargo, si en vezde contar a la población total sólo se toman en cuentaa los jefes de familia, esta razón aumenta a uno de cada10 jefes de familia, alrededor de 344 mil, y si los cam-bios residenciales intramunicipales son tomados encuenta, la proporción de cambios residenciales debe

14 INEGI, 2000.


ser al menos 25% más alta que la reportada en elcenso.15

Estas sencillas estadísticas (Cuadro 1) sugieren porsí mismas que la continua expansión de la ciudad deMéxico es, y seguirá siendo en el mediano plazo, elresultado de un proceso interno de migración intraurbanay que la configuración socioeconómica y espacial de laciudad está siendo transformada (o mantenida) por elmismo proceso que es a su vez afectado por la dinámi-ca económica espacial, o los lugares en donde se ge-neran empleos.

Por ejemplo, la Figura 4 muestra el crecimiento deempleos y población, respectivamente, entre 1990 y2000. Aquí es apreciable que fueron precisamente loscontornos de mayor crecimiento de empleos, aquellosen donde hubo el menor incremento de PEA. Aunque laciudad interior tuvo una reducción poblacional entre1990 y 2000, la PEA se vio ligeramente aumentada. Estotambién habla de una recomposición de la localizaciónde la PEA de la ciudad y de la estructura familiar (fami-lias con menos hijos en el centro) desde la perspectivaespacial. En general el gráfico sugiere, de acuerdo conla teoría, que los cambios de uso de suelo fuerzan a lapoblación de áreas centrales hacia fuera, alejando a lostrabajadores de las zonas de empleo.

¿Significa esto que con el incremento de la actividadeconómica se ve reducida la accesibilidad a empleospara la población trabajadora? Suárez y Delgado16 com-

15 p =0.32 ± 7%, al 95% de confianza. Donde: p

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media de cambios residenciales que ocurren dentro del mismomunicipio de vivienda anterior (no considerados en la base de da-tos del censo).

16 Manuel Suárez y Javier Delgado, “Estructura y eficiencia urba-nas. Accesibilidad a empleos, localización residencial e ingreso enla ZMCM, 1990-2000”, 2006.


pararon mediante un índice isocrónico de accesibili-dad las oportunidades de empleo formales que teníanlos trabajadores de los 75 municipios y delegacionesde la ZMCM, realizando el análisis por sector de ocupa-ción y categoría de ingreso de la PEA respectiva a cadaunidad administrativa. Encontraron, como era de espe-rarse, que con la distancia al centro la accesibilidaddisminuía. Al calcular la diferencia en la accesibilidadentre 1990 y 2000, encontraron que excepto al interiorde la ciudad, la accesibilidad a empleos se vio reduci-da en el periodo bajo estudio. Es decir, que con elcrecimiento económico y poblacional, la estructura re-

Población total 1995 17 297 539Población total 2000 18 396 677Cambio 1 099 138% Cambio población 6.4%Muertes 411 201Nacimientos 2 061 461Crecimiento natural de población 1 650 260Migración neta -551 122Inmigración 566 814Emigracion -1 117 936Cambios residenciales (Inter-municipales) 1 435 034Cambios residenciales (Intra-municipales)* 473 561Viviendas habitadas 1995 3 905 143Viviendas habitadas 2000 4 345 569Cambio VH 440 426% Cambio VH 11.3%Promedio de ocupantes por vivienda 1995 4.4Promedio de ocupantes por vivienda 2000 4.2

Cuadro 1Dinámica poblacional ZMCM, 1995-2000

*p = ± 7%, al 95% de confianza.Fuente: cálculos del autor con base en: Censo 2000, Conteo 1995,Estadísticas de Natalidad y Mortalidad 1996-2000 y encuesta propia.


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sultante es menos eficiente en cuanto a oportunidadesde empleo y la distancia a éstos (Figura 5). De la mismaforma, mostraron que los trabajadores de ingresos bajostenían en el 2000 una menor accesibilidad a empleosformales que los de ingresos altos.

Dadas estas características, es lógico intuir que lapoblación de bajos ingresos de la ciudad de México esobligada a tener traslados al trabajo más largos que elresto de la población pues los hogares pobres se loca-lizan en la periferia de la ciudad, lejos de las fuentes deempleo, y por lo tanto tienen un mayor gasto en trans-porte, lo que hace a la búsqueda de trabajo un procesomás arduo.

Una investigación en curso compara los tiempos detraslado al trabajo observados (reales) con los tiemposde traslado óptimos en la ZMCM a través de un análisis deprogramación lineal conocido como “traslado en exce-so” (excess commute). Éste mide la sensibilidad a la es-tructura urbana para diferentes grupos de ingreso y secto-res económicos. Los resultados muestran que al contrariode lo esperado, los grupos con ingresos menores tie-nen traslados más cortos y una mayor sensibilidad a lalocalización del empleo optimizando sus viajes al tra-bajo en mayor medida. Los datos sugieren que esto sedebe a que los hogares de bajos ingresos gastan unmayor porcentaje del ingreso en transporte (Cuadro 2).

En la investigación se ha realizado un segundo ejer-cicio de optimización en el que sólo se utilizó la ofertade empleos formales pero a toda la demanda de traba-jadores. El resultado asigna de manera óptima a lostrabajadores al empleo más cercano adecuado a su es-trato de ingreso y sector de ocupación, pero al habermenos empleos formales que trabajadores, existe unresiduo de trabajadores que se queda sin un empleo


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formal. Se encontró que este residuo, resultado de laoptimización, está altamente correlacionado con el nú-mero real de trabajadores informales por municipio, elingreso mediano municipal y el gasto medio en trans-porte por municipio.

Mediante la comparación de los resultados estima-dos con los números reales, hemos concluido que lafalta de accesibilidad a empleos formales generan áreasde empleo informal en localizaciones óptimas en rela-ción al lugar de residencia de los trabajadores informa-les. Y que aunque el tamaño del sector informal puedaser una respuesta a la falta de empleo formal, la locali-zación del trabajo de los informales está en función deuna mayor sensibilidad a la estructura urbana y laoptimización de los costos de traslado en grupos debajo ingreso.

Categoría de ingreso (cuartiles)

Tiempo promedio óptimo 34.1 34.3 34.4 32.9 33.8Tiempo promedio observado 41.5 42.8 44.4 44.9 43.4Traslado explicado 82% 80% 77% 73% 78%

Cuadro 2ZMCM: tiempos de traslado observados y óptimos

por categoría de ingreso

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Movilidad residencial y trabajo

¿Por qué cambiar de residencia?

La base de datos del censo de 2000 provee informa-ción sobre el municipio de residencia en 1995, paracada persona en la muestra censal. Esta base contieneuna variable que muestra las causas de cambio resi-dencial. Sin embargo, las respuestas a ésta se muestransólo para los cambios residenciales interestatales, y nopara los intermunicipales. Adicionalmente, las causasde cambio que se codifican en la encuesta son sinduda ambiguas en el contexto de la movilidad residen-cial intraurbana. Las proporciones de respuestas a estapregunta se resumen en el Cuadro 4.

Sobrino e Ibarra17 comparan las causas de cambioresidencial entre inmigrantes (personas provenientesde fuera de la ZM) e inmimetros (personas que cambiande residencia dentro de la ZM entre el Estado de Méxi-co y el Distrito Federal). Señalan que mientras que laprimera causa de cambio residencial para inmigranteses la búsqueda de trabajo (40.6%), que en conjunto conel cambio de lugar de trabajo (8.7%) alcanza un por-centaje de 57.1%, esta proporción es menor para losinmimetros. Sugieren que en la categoría otras causas,la principal para inmimetros, podrían muy bien “aglu-tinarse los elementos referidos con el comportamientodel mercado de suelo y vivienda”.18

El principal problema con la observación de estavariable es precisamente que sólo capta las causas de

17 Luis Jaime Sobrino y Valentín Ibarra, “Movilidad intrametro-politana en la ciudad de México”, Estudios Demográficos y Urbanos,2005, p. 12.

18 Idem.


movimiento entre municipios del Estado de México ylas delegaciones del Distrito Federal que representansólo el 40% de los movimientos residenciales de la ZM.

En una encuesta que realicé por mi parte, se pre-guntó de forma abierta el motivo de cambio residencialdel jefe de familia, e incluye cambios residencialesinterestatales, intermunicipales e intramunicipales (Cua-dro 5). En este cuadro es importante resaltar la causade cercanía al trabajo (22.6) como segunda causa, muycercana a la de compra-venta y renta.

En el grado en que son comparables las codificacio-nes del censo y la encuesta, son notorias las similitu-des entre las proporciones de las razones de matrimo-nio y las de inseguridad/medio ambiente y violencia/salud. Es notorio también que si se comparan las otrascausas del censo con la desagregación hecha en la en-cuesta, los porcentajes absolutos son similares. La dife-rencia esencial es en la variable de trabajo, en la quela encuesta muestra un porcentaje mucho más alto que lamuestra censal. Sin embargo, para la codificación delINEGI, la cercanía al trabajo como causa de cambio resi-

Porcentaje

Causa Totales Jefes de familia

Otra causa 59.2% 57.9%Reunión con familia 13.3% 7.5%Se casó o unió 13.1% 15.8%Búsqueda o cambio de trabajo 8.2% 13.1%Violencia/inseguridad 3.7% 3.5%Salud 1.6% 1.6%Fue a estudiar 1.0% 0.4%Total 100.0% 100.0%

Cuadro 4Causas de cambio residencial inter-estatal, ZMCM 1995-2000

Fuente: cálculos a partir de INEGI, 2000.


dencial bien podría entrar en otras causas por sólocategorizar búsqueda y cambio de lugar de trabajo.Aun así, es relevante la observación de Sobrino e Ibarraen el sentido de que en las otras causas se aglutinan, almenos en parte, algunos elementos referidos al com-portamiento del mercado de suelo y vivienda si seconsidera que las categorías de comprar, vender o ren-tar y mejoramiento de vivienda/mayor espacio estánasociadas a los cambios de uso de suelo, crecimiento deempleos y la competencia por el espacio en la ciudad.

Es indispensable hacer notar que las causas de cam-bio no son en ningún momento excluyentes, y quemientras alguien pudiera cambiar de residencia paracomprar una vivienda, la elección del lugar de resi-dencia pudiera aún estar sujeta a otras variables, espe-cialmente la localización de la fuente de empleo. Asi-mismo, alguien que decide cambiar de residencia paravender, pudiera estar sujeto a problemas económicos yal mismo tiempo elegir una localización de acuerdo auna función de utilidad que incluyera mayor espacio

Comprar vender o rentar 24.6%Cercanía al trabajo o escuela (incluye cambio de lugar de trabajo) 22.6%Problemas económicos / desalojo 16.4%Matrimonio/independencia 13.1%Problemas personales/vecinos 10.2%Mejorar la vivienda/mayor espacio 7.9%Medio ambiente/inseguridad 5.2%

Cuadro 5Causas de cambio residencial intrametropolitano

(Jefes de familia)*

*Contempla los municipios que el INEGI considera como ZMCM.N=389.Fuente: encuesta del autor.


en combinación con la distancia al trabajo. Esta rela-ción se explora más adelante.

Dirección de los cambios residenciales

En el Cuadro 6 se muestra el volumen y los porcenta-jes de flujos entre contornos metropolitanos. El campo% Contorno 95 se lee horizontalmente e indica quéporcentaje de los movimientos que tienen origen enun contorno terminan en otro. Por su parte, el campo% Contorno 00 se lee verticalmente e indica dónde seoriginaron los cambios residenciales que tuvieron comodestino un contorno específico.

Observando el destino de los movimientos por con-torno de origen, el tercer contorno es el que recibe lamayor parte de los movimientos residenciales (40%) yes el principal destino de los cambios originados de loscontornos uno, dos y tres y el segundo destino desde elcuatro, aunque con una cifra muy similar a los destinosde dentro del mismo contorno. Sin embargo, desde laciudad central, el primer destino es el primer contor-no, seguido de la misma ciudad central.

Por su lado, si se observa el origen principal de losdestinos por contorno, tenemos que el principal origende los cambios hacia la ciudad central son desde el pri-mer contorno (41%), al primero desde el primero (32%)y segundo (29%), al segundo desde el primero (46%),al tercero desde el segundo (39%), y al cuarto tambiéndesde el segundo. Desde esta perspectiva, se observaun claro patrón de movimientos concéntricos de den-tro hacia fuera, pero también una serie de movimien-tos que llamo movimientos laterales, que son aquellosque suceden dentro del mismo contorno pero que no


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cambian sustancialmente la distancia de la viviendacon relación al centro.

Volumen de flujos entre municipios

De la observación de flujos entre pares municipales,puede observarse que los flujos de cambio residencialson más o menos similares al volumen de la poblaciónde los municipios de origen y destino. La preguntaque nace a partir de esta observación es si en efecto elvolumen de los flujos está sujeto solamente a la diná-mica poblacional de los diferentes municipios y delega-ciones. Es decir, si el volumen de población y el cam-bio poblacional por unidad administrativa explican porcompleto los flujos entre ellas. De ser así, tendríamosque el aumento en la oferta de vivienda en combina-ción con la proporción de crecimiento poblacional ten-drían que explicar el volumen de los cambios residen-ciales entre pares de municipios.

Utilizando las variables de población como variablesde control, se corrió una regresión log-log. En estemodelo, la variable dependiente es el número de cam-bios residenciales de la PEA entre pares de municipiosy delegaciones de una muestra de 778. El número decasos se determinó por la disponibilidad de informa-ción de todas las variables para todos ellos.

Además de las variables de control, se incluyó infor-mación tanto para los orígenes como para los destinossobre cambios en el ingreso de la población, creci-miento de empleos, cambios en las proporciones devivienda de renta, flujos de trabajo entre municipios yaccesibilidad a empleos. El Cuadro 7 muestra el mode-lo más robusto que se generó.


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El modelo explica 79% de la variación del volumende flujos entre pares municipales y delegacionales dela ZMCM, por lo que resulta un modelo por demás robus-to. No se detectó ningún problema de multicolinearidadni heteroelasticidad a juzgar por los niveles de toleran-cia y el análisis de residuos. Todas las variables se trans-formaron a logaritmos naturales por lo cual los coefi-cientes deben interpretarse como elasticidades.

El mayor peso explicativo, como sería esperado,está en las variables de población que muestran laselasticidades y coeficientes estandarizados más eleva-dos. Esto, sin embargo, resulta obvio. Así, mientras ma-yor es la velocidad de crecimiento poblacional en elmunicipio de origen, los flujos disminuyen, y mientrasesta variable aumenta en el destino, los flujos entreorigen y destino aumentan. Las variables que se en-cuentran en segundo lugar en cuanto a poder explica-tivo, son los cambios proporcionales de empleo. Esdecir, en relación al periodo anterior, qué tanto aumen-taron los empleos. De acuerdo a los coeficientes, unaumento del 10% en la proporción de empleos en elorigen genera un aumento del 14% en los cambiosresidenciales entre los pares de municipios, lo quesignifica que el aumento de empleos es un factor deexpulsión de residentes controlando para el resto de lasvariables en el modelo. A su vez, un aumento de 10%en la proporción de empleos en el destino reduce elnúmero de flujos en 17%. Esto resulta lógico si se con-sidera que el crecimiento de empleos está asociadocon un mayor requerimiento de suelo urbano que au-mentaría a su vez el valor de éste.

Lo que resulta interesante es que los flujos de trabajoentre municipios están altamente correlacionados conlos flujos residenciales. El modelo incluye los flujos de


trabajo de la encuesta origen-destino de 1994, que es-tán más altamente correlacionados (r = 0.63) que losflujos de trabajo de 2000 (r = 0.51). El poder explicativode esta variable (Beta) es similar a varias de las varia-bles de población y de empleo. De acuerdo a su coefi-ciente, un incremento del 10% en los flujos de trabajoen el principio del periodo genera 4% de aumento en losflujos de cambio residencial. Aunque no puede serprecisado mediante este modelo, el comportamientode la variable sugiere que al menos una parte de quie-nes cambian de residencia lo hacen para estar más cer-ca de las fuentes de trabajo.

Con menos poder explicativo, aunque intuitivas,están las variables de cambio de ingreso. Si el cambioen el ingreso en relación a la ZMCM aumenta en el ori-gen, el municipio tenderá a expulsar a más personas,y si el cambio en el ingreso en relación a la ZMCM au-menta en el destino, el municipio tenderá a atraer me-nos cambios. Esta variable si duda está relacionada conlos cambios en la renta del suelo.

Como sería de esperarse, un aumento en el númerode viviendas en el destino está correlacionado con unmayor número de flujos, es decir, es un factor de atrac-ción (o en todo caso un resultado). También relacio-nado a la vivienda, a medida que la proporción de vi-viendas rentadas aumenta en el destino, los cambiosaumentan también, mientras que el aumento en la pro-porción de viviendas rentadas en el origen, reduce elnúmero de cambios hacia otros municipios.

Adicionalmente, el cambio en la accesibilidad a em-pleos en el origen disminuye el número de flujos. Esdecir, retrae la expulsión de emigrantes. Esto fortalecela interpretación de la variable de flujos de trabajo. Amedida que existen más empleos apropiados a los re-


sidentes de un municipio, menor es la expulsión deresidentes hacia otras zonas de la ciudad, en igualdadde circunstancias.

En resumen, el modelo muestra que la movilidad noestá simplemente en función de la dinámica de creci-miento poblacional y de la oferta de vivienda. La rela-ción entre el empleo y las actividades de los residentesy su ingreso son un factor de localización residencialen cuanto a movilidad intraurbana se refiere.

Finalmente, es importante resaltar una serie de cua-lidades de quienes cambian de residencia observadasa partir de la muestra censal y la de movilidad residen-cial que realicé.

1. Las familias de mayor ingreso y escolaridad tie-nen mayor movilidad que las de bajos ingresos.

2. A medida que el tamaño del hogar aumenta, laprobabilidad de cambio residencial es menor.

3. Los hogares que rentan su lugar de residenciatienen una movilidad mayor que los que tienenvivienda propia. Ello es importante, pues signifi-ca que la renta de vivienda, asociada a una ma-yor movilidad, brinda la posibilidad de cambiarde localización en respuesta a cambios en la es-tructura familiar o a cambios en la estructura ur-bana de manera más ágil.

Conclusiones y recomendaciones de política pública

Los análisis que aquí se presentan muestran que elcrecimiento de la actividad económica y su localiza-ción tienen un efecto sobre la localización residencial.Muestran también que la localización residencial está


sujeta más a un proceso de movilidad residencialintraurbana que a un proceso de migración. Los indi-cadores de accesibilidad muestran que el crecimientoeconómico y su localización en relación con la locali-zación residencial no fueron un proceso eficiente entre1990 y 2000, ya que los contornos intermedios en don-de se encuentra la mayoría de la población de la ZMCM

perdieron accesibilidad. Se mostró también que la fal-ta de accesibilidad a empleos está relacionada con losmunicipios que tienen una mayor proporción de PEA

dedicada a actividades económicas informales, conclu-yendo que existe una competencia en el espacio porempleos bien remunerados, y que quienes no tienenacceso a éstos generan áreas de empleo informal conlocalizaciones óptimas de acuerdo a su lugar de resi-dencia. A la vez se demostró, a través de un análisis deregresión, que los flujos de movilidad intraurbana si-guen un patrón similar al de los flujos de trabajo, per-mitiendo que quienes cambian de residencia se acer-quen a áreas en donde existen empleos.

Sin embargo, aunque el volumen de cambios resi-denciales (10% de los jefes de familia) no es una cifrapequeña y quizá permita que algunos trabajadores seacerquen a sus trabajos, este proceso se ve limitadopor la estructura de la tenencia, la composición fami-liar y el ingreso. Así, las familias de ingresos altostienen una mayor capacidad de elección, mientras quelas de ingresos bajos están limitadas a la localizaciónde su vivienda. El problema es que aun con la suburba-nización de empleos, ello no garantiza que su distribu-ción espacial sea adecuada a las características de laPEA de los diferentes municipios de la ZMCM.

Desde el punto de vista de la planeación urbana,dónde se ubiquen las nuevas viviendas tiene que ser


un proceso que contemple no sólo cuál es el lugar conel suelo más barato que permita que una serie de fami-lias pueda acceder a una vivienda propia, sino dóndetrabajarán quienes vivan en estas viviendas. Aun si selogran construir viviendas económicas, el costo de trans-porte al trabajo y a las actividades diarias es muy altoen la periferia por la poca accesibilidad. Ello generaránuevas áreas de empleo informal, o simplemente cos-tos excesivos de transporte que se podrían compensarcon rentas más altas en lugares más cercanos a los cen-tros de empleo, además de un menor tiempo de tras-lado diario al trabajo. Es decir, más allá de las ideasrománticas de la desconcentración y descentralizacióndel empleo, quizá habrá que pensar en la concentra-ción de la vivienda cerca de las áreas de empleo yaexistentes, y de una política de subcentros urbanos enáreas que ya han desarrollado nichos económicos. Fi-nalmente, la concentración de población es lo que siem-pre ha caracterizado a las ciudades y es lo que las haceestructuras socioeconómicas eficientes.

Para un ciudad como la de México, es necesario quese creen estructuras de administración pública metro-politana mediante las cuales se puedan planear losusos de suelo urbanos de manera conjunta y en benefi-cio de toda la población residente con el afán de acer-car las viviendas a los empleos, aumentar el acceso aéstos y reducir los costos y tiempos de traslado.

La Comisión Ambiental Metropolitana, mediante el Ins-tituto de Ingeniería de la Universidad Nacional Autó-noma de México (UNAM), llevó a cabo el “Estudio Inte-gral Metropolitano de Transporte de Carga y MedioAmbiente para el Valle de México” (EIMTCA-MAVM), conrecursos financieros del Fideicomiso Ambiental 1490.El responsable administrativo para este estudio fue laSecretaría del Medio Ambiente del gobierno del Esta-do de México, y el responsable técnico fue un comitéintegrado por diversos representantes de los gobiernosdel Estado de México (secretarías de Medio Ambiente,Transporte y Desarrollo Metropolitano), del Distrito Fe-deral (secretarías de Medio Ambiente, Transporte yVialidad) y federal (Secretaría de Medio Ambiente y Re-cursos Naturales, y Secretaría de Comunicaciones y Trans-portes).

El objetivo general del EIMTCA-MAVM fue obtener, siste-matizar y analizar la movilidad, la infraestructura, elequipamiento y la oferta y demanda del transporte decarga en la Zona Metropolitana del Valle de México

Estudio integral metropolitanode transporte de cargay medio ambientepara el Valle de México

Angélica Lozano Cuevas y Juan Pablo Antún

96 Angélica Lozano y Juan Pablo Antún

(se consideran 16 delegaciones del Distrito Federal y34 municipios del Estado de México).

El EIMTCA-MAVM ha permitido:

1. Generar información reciente y confiable sobreel transporte de carga y la infraestructura utiliza-da por éste en la Zona Metropolitana del Vallede México (ZMVM).

2. Establecer un conjunto de estrategias y accionesque pueden contribuir a minimizar los costos am-bientales, económicos y sociales del transportede carga. Dichas estrategias y acciones se orien-tan a la gestión del flujo de vehículos y de la de-manda misma del transporte de carga, de talmanera que pueden contribuir a la minimizaciónde impactos ambientales adversos, al impulsodel desarrollo económico de la ZMVM (haciéndolamás competitiva en términos logísticos y de or-denamiento territorial), y a la eficiencia del trans-porte de carga.

El EIMTCA-MAVM está basado en el desarrollo de seistareas principales, las cuales fueron realizadas en unperiodo de dos años, a partir de la recopilación, análi-sis, integración y generación de información reciente yconfiable sobre el transporte de carga y la infraestruc-tura utilizada.

El informe final se divide en los documentos exten-sos que se presentan a continuación.

97Estudio integral metropolitano de transporte de carga

Tarea 1: Proyecto de identificación de la oferta y lademanda del transporte de carga en la ZMVM y análisisdel marco legal en la materia.1

El objetivo de la Tarea 1 es obtener información cuan-titativa de la oferta existente del transporte de carga enla ZMVM, así como parámetros indicativos de las caracte-rísticas de su operación; además, clasificar la demandade transporte de carga en la ZMVM en función de losgiros comerciales y de sus esquemas de suministro,proporcionando información útil para la planeación ytoma de decisiones en materia ambiental, de transpor-te y de desarrollo económico.

Los análisis y resultados de la Tarea 1 se presentanen dos tomos; el primero denominado “Oferta y de-manda del transporte de carga en la Zona Metropolita-na del Valle de México” y el segundo “Análisis delmarco legal en materia de transporte de carga en laZMVM”.

El tomo 1 ha sido dividido a su vez en dos partes: laprimera consta de tres capítulos; en el primero se pre-senta una introducción de las características demográ-ficas y económicas de la ZMVM; en el segundo la meto-dología empleada para el desarrollo de esta Tarea 1; yen el tercero se hace una amplia descripción de im-portantes aspectos del problema del transporte urbanode carga.

La segunda parte de este primer tomo incluye doscapítulos, el cuarto y el quinto. El capítulo 4 trata so-

1 Angélica Lozano, Juan Pablo Antún et al., “Oferta y demandadel transporte de carga en la Zona Metropolitana del Valle de Méxi-co”, en Estudio integral metropolitano de transporte de carga y medioambiente para el valle de México, vol. I, Universidad Nacional Autó-noma de México y Comisión Ambiental Metropolitana del Valle deMéxico, México, 2006, 232 pp.


bre la identificación de la oferta del transporte de car-ga en la ZMVM, donde se incluyen los análisis de lospadrones vehiculares y de los esquemas de distribu-ción, además de tendencias de crecimiento; tambiénse identifican las características de los vehículos decarga más utilizados en la ZMVM.

El capítulo 5 de esta segunda parte trata de la iden-tificación de la demanda del transporte de carga en laZMVM, donde se incluyen el reconocimiento de los usosde suelo y niveles socioeconómicos en la ZMVM; la iden-tificación de las zonas generadoras y atractoras de via-jes de transporte de carga; la identificación de centroscomerciales, mercados establecidos y en vía pública, yde otras unidades importantes de demanda de trans-porte de carga; así como la identificación de esquemasde suministro en función de giros comerciales.

Finalmente, se presentan las conclusiones sobre laoferta y la demanda del transporte de carga en la ZMVM,así como la importancia de la información de este tomo1 y su relación con las otras tareas de este estudio.

Al final del tomo 1 se presenta un conjunto de refe-rencias. Cabe hacer notar que en México no hay pre-cedente de un estudio similar al presentado en estetomo 1 de la Tarea 1, con tal grado de profundidad enla obtención de información y en el análisis de la ofer-ta y la demanda del transporte de carga metropolitano.Para la realización de este tomo 1 se hizo un enormeesfuerzo, pero valdrá la pena al apoyar la toma dedecisiones en materia de transporte de carga y medioambiente en la ZMVM. Además esta información ha ser-vido como base para la realización de las tareas si-guientes de este “Estudio Integral Metropolitano deTransporte de Carga y Medio Ambiente para el Vallede México”.


Tarea 1: Proyecto de identificación de la oferta y la de-manda del transporte de carga en la ZMVM y análisis delmarco legal en la materia.2

El tomo 2 reporta los resultados del análisis del marcolegal en materia de transporte de carga y ambiental,con el objeto de identificar condiciones de carácterjurídico que lleguen a conformarse como restriccionesu obstáculos para alcanzar los objetivos planteados.Para este efecto, se consideraron los ordenamientosque inciden de forma directa en el tema, entre los quedestacan diversas leyes y reglamentos, así como nor-mas oficiales mexicanas; las últimas en mencionar seencuentran en constante proceso de revisión para su en-trada en vigor, siendo el peor de los casos el decretarmoratoria normativa por parte del Ejecutivo federal, loque deberá siempre tomarse en cuenta.

Se consideró oportuno incluir en el capítulo 1 unabreve descripción del marco legal del Estado mexica-no, lo que permite comprender la jerarquía de los dife-rentes ordenamientos y clasificarlos adecuadamente.En los siguiente tres capítulos se identifican los princi-pales ordenamientos en materia de transporte y am-biente, haciéndose los comentarios pertinentes a resal-tar; así, el capítulo 2 trata lo relativo a la legislaciónfederal en materia de transporte de carga; el capítulo 3desarrolla lo relacionado con la legislación local tam-bién en materia de transporte de carga y, por último,el capítulo 4 corresponde a la legislación ambiental,tanto federal como local.

2 Angélica Lozano, Juan Pablo Antún et al., “Análisis del marcolegal en materia de transporte de carga en la Zona Metropolitana delValle de México”, en Estudio integral metropolitano..., op. cit., vol. II,192 pp.


Además se incluye el anexo A, con los textos ínte-gros de la normatividad analizada en este documento.

Tarea 2: Proyecto de realización del estudio matriz ori-gen-destino para el transporte de carga.3

El objetivo de la Tarea 2 es obtener, por medio de unmuestreo en los principales polos de atracción y gene-ración de viajes de vehículos de carga, la informaciónbásica inicial sobre la movilidad de los vehículos detransporte de carga en la ZMVM, así como de las caracte-rísticas de los vehículos utilizados y de las mercancíastransportadas, la cual pueda constituir la base para laspolíticas de planificación del transporte de carga y quepermita además minimizar su impacto ambiental. Estemuestreo servirá de base para la obtención de la ma-triz origen-destino para el transporte de carga.

El informe de la Tarea 2 se divide como se describea continuación: el primer capítulo plantea la importan-cia de la obtención de información mediante encues-tas, considerando los fenómenos que cambian al trans-porte de carga y la relevancia de obtener una matrizorigen-destino. El capítulo 2 describe la metodologíageneral para el diseño del muestreo, incluyendo el di-seño del cuestionario, la elección del tipo de muestreo,la determinación del tamaño de la muestra, la aplicacióndel cuestionario y el análisis de los datos obtenidos.

En el capítulo 3 se presenta el diseño del muestreopara el transporte de carga en la ZMVM, además de laelección del tipo de muestreo, el diseño de los cues-tionarios, la determinación del tamaño de las muestras,

3 Angélica Lozano, Juan Pablo Antún et al., “Provecto de realiza-ción del estudio matriz origen-destino para el transporte de carga”,en Estudio integral metropolitano..., op. cit., vol. III, 161 pp.


la distribución y selección de las muestras para ambasfases, y la aplicación y recolección de datos para eltransporte de carga.

Los capítulos 4 y 5 muestran resultados del análisisestadístico de los datos obtenidos del muestreo deltransporte de carga en la ZMVM. El capítulo 4 incluye lascaracterísticas del parque vehicular, de las vialidadesutilizadas, de las mercancías transportadas, y de la ope-ración de los distintos tipos de servicio de transportede carga, entre otras; mientras que el capítulo 5 estáconstituido por los resultados estadísticos de los mate-riales transportados y vehículos utilizados en vialidadesimportantes para el transporte de carga, según el tipode servicio de transporte de carga.

El capítulo 6 comprende el análisis de la informa-ción obtenida del muestreo, sobre orígenes y destinosdel transporte de carga en la ZMVM. Son presentadaslíneas de deseo muestrales para cada tipo de serviciode transporte de carga, así como de los viajes estima-dos para vehículos ligeros, medianos y pesados (ge-nerales y en hora pico). Además es descrita la matrizorigen-destino base obtenida para cada tipo de vehícu-lo (hora pico).

En el capítulo 7 se describen estudios origen-desti-no de transporte de carga, recientemente realizados enotras partes del mundo; se presenta la información quedebe incluir una encuesta, para la planificación y lamodelación del transporte de carga; y se describen lastécnicas para la obtención de dicha información. Ade-más se dan estrategias y recomendaciones sobre eldiseño y la aplicación de una encuesta origen-destinopara el transporte metropolitano de carga.

Finalmente, se presentan las referencias y cuatroanexos. El anexo A presenta definiciones importan-


tes de muestreo; el anexo B contiene los tres tipos decuestionarios para conductores de vehículos de carga;el anexo C contiene el tríptico informativo para em-presas con flotas mayores a 100 vehículos; y el anexoD contiene el cuestionario para empresas con flotasmayores a 100 vehículos.

Es importante señalar que en México no hay prece-dente reciente de un estudio similar al presentado enesta Tarea 2 para el transporte de carga metropolitano.Los resultados de esta Tarea 2, basados en un muestreo,son valiosos para apoyar la toma de decisiones enmateria de transporte de carga y medio ambiente en laZMVM, sin embargo un muestreo no es suficiente pararealizar planificación seria a largo plazo, por lo que serecomienda hacer un estudio origen-destino para eltransporte de carga en la ZMVM. La información produci-da en esta Tarea 2 ha servido como base para la reali-zación de las tareas siguientes de este “Estudio IntegralMetropolitano de Transporte de Carga y Medio Am-biente para el Valle de México”.

Tarea 3: Proyecto de corredores metropolitanos de trans-porte de carga en la Zona Metropolitana del Valle deMéxico.4

El objetivo principal de la Tarea 3 es estimar el flujode vehículos de carga en las principales vialidades dela ZMVM e identificar los principales corredores metro-politanos de transporte de carga.

4 Angélica Lozano, Juan Pablo Antún et al., “Proyecto de corre-dores metropolitanos de transporte de carga en la Zona Metropolita-na del Valle de México”, en Estudio integral metropolitano..., op. cit.,vol. IV, 323 pp.


Esta información puede servir como base para unapolítica de gestión del tráfico en corredores metropoli-tanos de transporte de carga que contribuya a dismi-nuir los costos de transporte y el consumo de combus-tible, y que ayude a controlar el impacto de los vehículosde carga sobre el tráfico en general, el ruido, la conta-minación y el deterioro de pavimentos.

Otro objetivo de esta tarea es simular la congestióny las emisiones contaminantes generadas por vehícu-los de carga en los principales cuellos de botella de loscorredores metropolitanos.

El informe de la Tarea 3 se divide como se describea continuación: el primer capítulo introduce los con-ceptos generales del análisis del tráfico vehicular, ydescribe la metodología utilizada para la estimación deflujos vehiculares.

El capítulo 2 presenta un análisis espacial de lascaracterísticas socioeconómicas y uso de suelo de laZMVM, identificando los polos generados y atractores detransporte de carga; además presenta el proceso de ob-tención, así como el análisis de información sobre lasituación del transporte de carga en las zonas de ma-yor relevancia para el movimiento de carga, identifi-cando aquellas con mejor equipamiento e infraestruc-tura para el transporte de carga.

En el capítulo 3 se presentan las principales viali-dades utilizadas para el transporte de carga, así comosus características físicas y operativas. Estas vialidadesestán agrupadas en 75 corredores, para los cuales enel anexo A (en CD) se presentan sus características portramo, ilustradas mediante fotos y trazos de secciones.

El capítulo 4 describe el proceso de la estimaciónde flujos vehiculares por tipo de vehículo, se analizanlos deseos de viaje de los vehículos medianos y pesa-


dos de carga, se clasifican los corredores de carga, yse analiza el impacto de los vehículos pesados y me-dianos de carga en la congestión de la ZMVM.

El capítulo 5 presenta la simulación microscópicatridimensional del tráfico y las emisiones en los princi-pales cuellos de botella para el transporte de carga;para cada zona conflictiva se presenta la simulacióndel escenario actual, así como del que incluye las mo-dificaciones propuestas. Las simulaciones están conte-nidas en 12 videos anexos.

El capítulo 6 se enfoca a las acciones propuestaspara mejorar el sistema de transporte de carga mediantecorredores. Primero son presentadas algunas experien-cias internacionales en los siguientes temas: señaliza-ción del transporte de carga; efectos de la implemen-tación de carriles para camiones; estrategias de gestiónde vehículos de carga; e implementación de corredo-res. Posteriormente se presenta la necesidad de im-plementar un conjunto de corredores de transporte decarga en la ZMVM, además de que se proporcionan re-comendaciones sobre las características físicas y opera-tivas para estos corredores. Por último, se dan reco-mendaciones adicionales para mejorar la circulacióndel transporte de carga en la ZMVM.

Las referencias son presentadas al final de este do-cumento.

Cabe señalar que en México no hay precedente deun estudio similar al presentado en esta Tarea 3 para eltransporte de carga metropolitano. Incluso hay muy po-cas ciudades en el mundo que cuentan con informa-ción precisa sobre el movimiento de vehículos de carga.

Los resultados de esta Tarea 3 son muy valiosospara apoyar la toma de decisiones en materia de trans-porte de carga y medio ambiente en la ZMVM.


Tarea 4: Proyecto de desarrollo de Soportes Logísticosde Plataforma (SLP) para la Zona Metropolitana del Va-lle de México (ZMVM).5

El objetivo principal de la Tarea 4 es establecer lasbases de un programa de desarrollo de Soportes Logís-ticos de Plataforma (SLP) adecuado a las condiciones dela ZMVM para estructurar el territorio desde una perspec-tiva logística y realizar una adecuada gestión de la de-manda de transporte de carga, disminuyendo su impactoambiental.

El informe de la Tarea 4 se divide como se describea continuación: en el capítulo 1 se presenta un panora-ma general de los Soportes Logísticos de Plataforma(SLP); introduce conceptos básicos, así como la signifi-cación y tipología de los SLP, además de que presentados casos de proyectos de SLP para la distribución urba-na de mercancías, y experiencias de SLP en México.

En el capítulo 2 se presentan estrategias innovadorasde SLP para áreas metropolitanas; primero introduce lasnuevas tendencias globales en logística urbana, luegodescribe algunas políticas públicas innovadoras para lagestión de la distribución urbana de mercancía, y final-mente discute las lecciones de la experiencia interna-cional en logística urbana para áreas metropolitanas.

En el capítulo 3 se identifican y describen los princi-pales sitios, terminales y centros de transferencias detransporte de carga dentro de la Zona Metropolitanadel Valle de México (ZMVM), lo cual permite dar unaidea de la situación actual de los SLP en la ZMVM.

5 Angélica Lozano, Juan Pablo Antún et al., “Proyecto de desa-rrollo de Soportes Logísticos de Plataforma (SLP) para la Zona Metro-politana del Valle de México (ZMVM)”, en Estudio integral metropolitano...,op. cit., vol. V, 241 pp.


En el capítulo 4 se presentan los principales esque-mas de distribución de las empresas seleccionadas, conflotas mayores a 100 vehículos, del servicio mercantil/privado en la ZMVM. Se incluyen empresas productoras,comercializadoras de productos (perecederos y de con-sumo masivo), de mensajería, así como operadoreslogísticos. También se presentan algunas de sus pro-blemáticas.

El capítulo 5 presenta la prospectiva de los SLP en laZMVM; primero son identificados los nichos de oportuni-dad en sectores relevantes, para la inducción de SLP;posteriormente son identificadas las áreas relevantesdonde es necesario impulsar el desarrollo de SLP; así,son identificadas las áreas con potencial para ser áreasde reserva para uso exclusivo de actividades logísticas;y finalmente son presentados escenarios de desarrollode SLP en la ZMVM.

En el capítulo 6 se presentan las medidas jurídico-administrativas que deben ser consideradas para laimplementación del “Área de Reserva para Uso Exclu-sivo de Actividades Logísticas (ARAL)”.

Es importante señalar que en México no hay prece-dente de un estudio similar al presentado en esta Ta-rea 4, con tal grado de profundidad de la situaciónactual y el futuro de los Soportes Logísticos de Plata-forma, y sobre la posibilidad de implementar las ARAL

en los sitios sugeridos a fin de mejorar el transporte decarga y la competitividad logística de la ZMVM.

Además, la información geográfica obtenida sobrelas ARAL fue integrada en el Sistema de InformaciónGeográfica para el Transporte de Carga, desarrolladoen la Tarea 5 de este “Estudio Integral Metropolitanode Transporte de Carga y Medio Ambiente para elValle de México”.


Tarea 5: Proyecto de desarrollo de un sistema de infor-mación geográfica para el transporte de carga.6

La Tarea 5 tiene el objetivo de diseñar un Sistema deInformación Geográfica para Transporte (SIG-T) e inte-grar la información básica para el soporte de la tomade decisiones, las cuales contribuyan al mejoramientodel transporte de carga en la ZMVM y a la mitigación desus impactos ambientales.

El informe de la Tarea 5 describe al “Sistema de In-formación Geográfica para el Transporte de Carga dela ZMVM”, desarrollado por el Instituto de Ingeniería de laUNAM. El capítulo 1 presenta la metodología generalutilizada para la realización del “Sistema de Informa-ción Geográfica para el Transporte de Carga de la ZMVM

(SIG-TC)”; primero proporciona conceptos generales delos Sistemas de Información Geográfica (SIG) y los SIG

para transporte (SIG-1); y posteriormente describe lametodología para el desarrollo del SIG-personalizado.

Las características generales del “Sistema de Infor-mación Geográfica para el Transporte de Carga de laZMVM” son presentadas en el capítulo 2; primero esdescrito el Sistema de Información Geográfica paraTransporte (SIG-T) base utilizado, es decir, la plataformarequerida para que el SIG-TC funcione; y posteriormentees realizada una descripción general del SIG-TC, así comodel diseño del mismo.

El capítulo 3 está dedicado a presentar las caracte-rísticas de la información contenida en el SIG-TC, la cualestá dividida en cuatro partes que corresponden a lascuatro primeras tareas de este estudio:

6 Angélica Lozano, Juan Pablo Antún et al., “Proyecto de desa-rrollo de un sistema de información geográfica para el transporte decarga”, en Estudio integral metropolitano..., op. cit., vol. VI, 40 pp.


1. Oferta y demanda del transporte de carga. Inclu-ye información espacial y de atributos sobre:padrones vehiculares de los servicios públicolocal, público federal y mercantil-privado; nivelessocioeconómicos, usos de suelo y polos econó-micos; unidades de demanda (centros comercia-les, supermercados, tianguis, tiendas especiali-zadas, mercados, tiendas departamentales, clubesde precios, tiendas de barrio); parques industria-les y estaciones de gas, unidades hospitalarias,escuelas de educación media y superior; y aforos.

2. Muestreo origen-destino para el transporte decarga. Incluye información espacial y de atribu-tos sobre: estadísticas del transporte de carga(oficinas, lugares de encierro y de operacionesde los distintos tipos de servicio de transporte decarga); líneas de deseo y viajes internos (mues-trales, por tipo de servicio y por tipo de vehícu-los; y poblacionales para vehículos ligeros, me-dianos y pesados, para la hora pico).

3. Corredores metropolitanos de transporte de car-ga. Incluye información espacial y de atributossobre: la red de corredores; los flujos máximosen hora pico, de los vehículos medianos y pesa-dos, en cada arco de la red de corredores.

4. Áreas de reserva para uso exclusivo de activida-des logísticas. Incluye información espacial y deatributos sobre los polígonos de las áreas aúndisponibles con potencial para ser reservadas auso exclusivo de actividades logísticas.

El capítulo 4 explica brevemente el proceso de con-sulta de información y de generación de mapas en elSIG-TC; incluye una descripción que va desde la instala-


ción, consulta de información, uso de la ayuda, salvadoe impresión de mapas, así como el uso de herramien-tas de análisis. Cabe señalar que dentro del mismo SIG-TC

hay incluida una ayuda que explica detalladamentecada menú, caja de diálogo y botón incluido en el SIG-TC.

Por último son presentadas las referencias.Además del documento del “Informe de la Tarea 5”,

se incluye el propio sistema SIG-TC así como su manual.Cabe resaltar que la información contenida en el SIG-

TC no se encuentra en ninguna otra fuente, ya que ensu mayoría fue obtenida en campo y capturada por elgrupo del Laboratorio de Transporte y Sistemas Terri-toriales, del Instituto de Ingeniería de la UNAM.

El SIG-TC, “Sistema de Información Geográfica para elTransporte de Carga de la ZMVM”, es una herramientamuy valiosa que puede ser utilizada para apoyar latoma de decisiones en materia de transporte de cargay medio ambiente. El usuario puede consultar y anali-zar las diversas capas de información conforme susnecesidades y limitado solamente por su creatividad.

Se recomienda que el SIG-TC sea introducido en laweb para la actualización rápida de la información quecontiene y una difusión mayor de su utilización, la cualpodría tener distintos tipos de usuarios con diversostipos de permisos asignados.

Tarea 6: Proyecto de elaboración del documento “Es-tudio Integral Metropolitano de Transporte de Carga yMedio Ambiente para el Valle de México (EIMTC-MAVM)”.7

En este documento se presenta el “Resumen ejecuti-vo” de los documentos mencionados. Este resumen

7 Angélica Lozano, “Estudio integral metropolitano de transportede carga y medio ambiente para el Valle de México (EIMTC-MAVM).


incluye resultados importantes así como recomenda-ciones (políticas, estrategias y acciones) para mejorarel sistema de transporte de carga y mitigar su impactoambiental en la ZMVM, lo cual puede ser utilizado comobase para la elaboración del “Programa Metropolita-no de Transporte de Carga y Medio Ambiente para elValle de México”.

Cabe hacer notar que en México no existe prece-dente de un trabajo similar al “Estudio integral metro-politano de transporte de carga y medio ambiente parael Valle de México”, con tal grado de profundidad enla obtención y el análisis de información del transportede carga metropolitano. Para la realización de este es-tudio se hizo un enorme esfuerzo, pero valdrá la penasi es utilizado para apoyar la toma de decisiones en ma-teria de transporte de carga y medio ambiente en la ZMVM.También es recomendable que este estudio continúe,que sea actualizado y mejorado a través de la realiza-ción de una segunda fase, conforme a las necesidadesfuturas de planificación en la materia.

Resumen Ejecutivo”, en Estudio integral metropolitano..., op. cit., vol.VII, 192 pp.


La eficiencia de la gobernabilidad metropolitana esindispensable para mejorar las condiciones ambienta-les de las grandes ciudades mexicanas.

La sustentabilidad urbana es posible si las ciudadesfuncionan bajo criterios de aprovechamiento de los re-cursos naturales, de reducción de la generación dedesechos y contaminación, de prevención de desastresambientales, de reducción de emisiones de gases deefecto invernadero y de eficiencia energética.

En las grandes ciudades y metrópolis mexicanas sóloes posible mejorar las condiciones ambientales con ac-ciones transversales, concurrentes y coordinadas de lostres ámbitos de gobierno. La presencia de contradic-ciones tanto en el ámbito sectorial como en las deter-minaciones de los órdenes de gobierno produce en elterritorio transformaciones y deterioro ambiental irre-versibles.

La estructura sectorial en la administración públicamexicana conforma visiones confrontadas sobre el usodel territorio. Las confrontaciones sobre qué es lo im-

Desarrollo metropolitanoy medio ambiente

Elizabeth Anaya Lazúrtegui

112 Elizabeth Anaya Lazúrtegui

portante pueden modificar ecosistemas para el desa-rrollo turístico o la construcción de una autopista, y lasdecisiones se toman centralmente por el Poder Ejecuti-vo correspondiente. Los sectores buscan convencer asu jefe de gabinete respectivo y se cabildea a nivel fe-deral, estatal y municipal, el sector ganador logra im-poner un enfoque sobre los demás modificando laestructura del territorio y de las ciudades. Las decisio-nes territoriales se modifican cada tres o seis años, loque impide la consolidación de estructuras, sistemas yprocesos que permitan el orden urbano y el mejora-miento de las condiciones ambientales.

Algunos ejemplos históricos de la intervención sec-torial federal son las ciudades industriales, las ciudadespetroleras, las ciudades portuarias, las ciudades turísti-cas, etcétera.

Durante los últimos años uno de los sectores gana-dores que se impone sobre otros a nivel federal es lavivienda; con apoyo del Conafovi se han construidomiles de viviendas en distintas ciudades mexicanas ygrandes y extensos corredores de unidades habita-cionales transforman territorios y extienden la manchaurbana de zonas metropolitanas.

La ausencia de visiones transversales que permitanintervenciones en el territorio que consideren los fac-tores causa-efecto provoca desorden urbano y deterio-ro en las condiciones ambientales de las ciudades.

Como ejemplo, en la Zona Metropolitana del Vallede México (ZMVM) podemos evaluar la reciente transfor-mación del municipio de Iztapaluca, que en los últi-mos años construyó grandes corredores de unidadeshabitacionales de interés social en terrenos periféricosde este centro de población provocando la expansiónurbana hacia áreas de gran valor ambiental. Se dio

113Desarrollo metropolitano y medio ambiente

expansión y se provocó el movimiento de miles detrabajadores que laboran en el Distrito Federal o enotros municipios conurbados a tres o cuatro horas deviaje con elevados costos energéticos. Se recurrió a lasobreexplotación del acuífero en una zona cuyas frac-turas en el subsuelo han ampliado su radio de influen-cia hasta Iztapalapa. Se orienta el crecimiento urbanohacia la Sierra Nevada que es área de influencia delparque nacional Izta-Popo, ecosistema fundamental parala recarga de los acuíferos de esta sobreexplotada re-gión hidráulica. Podría suponerse que construir vivien-da es construir ciudad pero la monovisión sectorialprovocó la destrucción del centro de población aislan-do a las familias del conjunto urbano al fundar una zonadonde sólo hay viviendas y nada más; en lugar de aprove-char, redensificar y regenerar desde el centro históricooriginal del municipio.

Iztapaluca es una ciudad de este conjunto de ciuda-des de la Zona Metropolitana del Valle de México y apa-rentemente debería responder a un marco de coherenciaprogramática con todos los instrumentos desarrolladoshasta ahora para la coordinación metropolitana y laacción transversal, entre ellos: el Programa de Orde-namiento de la Zona Metropolitana ratificado en sumomento por el Congreso del Estado de México y laAsamblea Legislativa del Distrito Federal, el Plan deDesarrollo Urbano Estatal, el Ordenamiento Ecológicodel Gobierno del Estado de México y el Plan Municipalde Desarrollo Urbano. Así como la determinación dezona de veda para la explotación de acuíferos de laComisión Nacional de Agua (CNA), entre otros.

Sin embargo, zonas que se consideraban importan-tes para la conservación ambiental se transforman enurbanizables, y todas las normas dejan de aplicarse


porque alguna de todas las autoridades involucradasmodificó los usos de suelo o interpretó los procedi-mientos, cambiando así la estructura de una megalópolisy sus orientaciones de crecimiento.

La pregunta es: ¿se modificarían los efectos y se cum-pliría con la ley si tuviéramos autoridades metropoli-tanas? Me parece que avanzamos en la elaboración deplanes que deben ser el marco de actuación de los go-biernos involucrados en una metrópoli, pero no se apli-can, no se cumplen y nadie vigila que funcionen. Así:

• La planeación metropolitana debe ser un acuer-do transversal que se centre en lo importante, esdecir, reconocerse las necesidades locales paracrear normas realistas que tomen en cuenta lascondiciones específicas de cada localidad y per-mitan atenderlas.

• Que el gobierno federal y sus sectores debenrespetar la planeación metropolitana y sujetarse aella para realizar intervenciones en el territorio.

• Que la planeación estatal requiere normas e ins-trumentos que garanticen la coherencia con elmarco de actuación metropolitano.

• Que los gobiernos municipales requieren instru-mentos de control que permitan la actuación efi-ciente en un marco de actuación metropolitano.

Es necesario que el Poder Legislativo ejerza sus atri-buciones de fiscalización y vigilancia para supervisarel cumplimiento de los ordenamientos territoriales enlas metrópolis, que supervise el uso del presupuestopúblico y garantice el uso eficiente de los recursospara consolidar el funcionamiento eficiente de la admi-nistración urbana.


En este momento, las determinaciones para el uso yaprovechamiento del suelo en las ciudades es una facul-tad que nuestra Constitución otorga a los municipios yes en ese ámbito donde se toman decisiones que trans-forman el uso del territorio. Las zonas metropolitanas ennuestro país son un conjunto de ciudades y de centrosde población gobernados por las decisiones de un con-junto de presidentes municipales que recurren a loscabildos para modificar los usos del suelo cuando unplan o programa de desarrollo urbano no se ajusta alproceso de expansión urbana que consideran necesa-rio. El procedimiento para modificar el destino de estasciudades-municipio es sorprendentemente simple.

Algunos estados han logrado intervenir en las deter-minaciones sobre el crecimiento urbano de los munici-pios localizados en zonas metropolitanas o conurbadas,y muchas veces es desde el gobierno estatal que sepromueven procesos urbanos que modifican las condi-ciones de funcionamiento de las metrópolis.

El gobierno federal continúa controlando procesos queinciden y modifican las condiciones metropolitanas, dela siguiente manera: al permitir el uso de pozos parauso urbano, la CNA provoca crecimiento; al fomentar ypromover el desarrollo de vivienda de interés social,el Conafovi detona urbanización y expansión de la man-cha urbana, etcétera.

Para seguir con el ejemplo del oriente del Valle deMéxico, en el caso del volcán Popocatépetl y su zonade influencia, que involucra a los estados de Morelos,Puebla y el de México, la ubicación de este ParqueNacional es estratégica para el equilibrio ambiental yla recarga de mantos acuíferos en una zona con granpresión de crecimiento urbano: la Zona Metropolitanadel Valle de México.


Como puede observarse en las imágenes que haelaborado la doctora Helena Burns del grupo interins-titucional del Proyecto Sierra Nevada, el proceso deexpansión de la mancha urbana de los últimos añosamenaza seriamente las áreas boscosas y de recargade acuíferos. Pero el análisis que vale la pena hacersobre este fenómeno es el de la actuación de los tresórdenes de gobierno en una zona que requeriría cohe-rencia institucional.

¿Quién y cómo se determina el crecimiento urbanoen una zona como ésta? Como documenta el estudio dela doctora Burns, a nivel municipal se modifican losusos de suelo para permitir la construcción de vivien-da aun cuando los instrumentos estatales señalan locontrario. Ninguna dependencia analiza el impactoambiental de las construcciones porque los permisosse gestionan de forma desagregada y uno por uno seautorizan cientos de edificios.

Para el desarrollo de vivienda de interés social, aun-que se trata de una zona de veda para la explotaciónde acuíferos, la CNA autoriza mediante procedimientosinternos el cambio de uso de los pozos originalmentedestinados a actividades agrícolas para ser aprovecha-dos en usos urbanos. Es decir, se supone un aprove-chamiento de volumen explotado para la agriculturaque en realidad no existe porque dicha actividad hadejado de realizarse y no se utilizan los niveles deaprovechamientos autorizados. La CNA asume que nocrecerá la explotación del recurso porque ya se da, enlos hechos, el aprovechamiento para una unidadhabitacional si requiere la explotación del pozo y seda la sobreexplotación del acuífero. Cuando se abre lallave se detona el crecimiento haciendo caso omiso dela planeación metropolitana o modificando los usos


de suelo en el ámbito municipal, lo que otorga garan-tías constitucionales en el ejercicio de atribuciones delos gobiernos locales.

Las contradicciones legales que regulan a los secto-res permiten una serie de interpretaciones sujetas a ladiscrecionalidad de los ejecutivos. Si el marco jurídicoes contradictorio y poco claro todo es válido. Si no hayrendición de cuentas ni consecuencias por la violaciónde acuerdos metropolitanos todo se sujeta a las deci-siones de los gobernantes en turno.

A mí no me parece que el tamaño de una ciudadsea un problema por sí mismo, antes bien, puede ver-se como una oportunidad; el tamaño de la huellaecológica que genera una ciudad puede estar concen-trado en un solo territorio o disperso en varios. Ladiferencia sustancial tiene que ver con la eficiencia enla administración urbana; si traemos agua de otras re-giones pero no resolvemos las fugas, no captamos yutilizamos agua de lluvia, no tratamos ni reciclamos lasaguas servidas, la demanda crecerá siempre. Si apro-vechamos mejor lo que tenemos podremos cuadrupli-car el uso de un mismo recurso y bajar los niveles desobreexplotación del acuífero.

Si aprovechamos zonas urbanas subutilizadas, las re-ciclamos, redensificamos y mejoramos, y atendemoslas demandas de suelo y vivienda de los sectores pordebajo de dos salarios mínimos, evitaremos la expan-sión de la mancha urbana, el desarrollo del mercadonegro de suelo, la presencia de asentamientos huma-nos en condiciones de alta vulnerabilidad y el deterio-ro ambiental.

Los acuerdos metropolitanos son muy importantes,pero lo es más que se apliquen y respeten. Tener unavisión de largo plazo sobre las acciones estructuradoras


que se requieren, técnica, social y políticamente acor-dadas, con presupuesto asignado para realizarlas, pue-de ser un camino hacia la eficiencia urbana, lo que sinduda tiene efectos positivos en lo ambiental y eco-nómico.

Finalmente, se sugiere la presencia de una agenciatécnica que con políticas transversales realice a nivelmetropolitano las grandes intervenciones para la es-tructuración del territorio a largo plazo con cierto gra-do de autonomía relativa.

La invitación a participar en este foro como especia-lista en urbanismo y no tanto en transporte obedece ala visión –que cada vez gana más terreno en México yen el mundo entero– de dejar de considerar al trans-porte y al diseño de las políticas de transporte exclu-sivamente de manera sectorial, y empezar a ver a laciudad como un todo con el fin de integrar la planeacióndel desarrollo urbano con la planeación del transportede una manera unitaria.

La primera idea que quiero plantear es que los siste-mas viales y de transporte son los organizadores deldesarrollo urbano. Aquí la perspectiva histórica es in-dispensable. Un dato: hasta el siglo XIX todas las ciuda-des tenían diámetros que eran caminables a pie; no sehabían desarrollado sistemas ni modos de transporteque permitieran desplazamientos cotidianos a distan-cias mayores, por lo tanto, no había grandes ciudades,no había manera de hacerlo, el tipo de producción y latecnología no lo permitían.

María Eugenia Negrete Salas

Sistema de Transporte,organizadores del desarrollourbano

120 María Eugenia Negrete Salas

Cuando la producción industrial empieza a desarro-llarse, las tecnologías, sobre todo de transporte, vanincorporándose a la sociedad y las formas de produc-ción industrial se introducen en la sociedad y en laeconomía. Así, se posibilitan expansiones urbanas cadavez mayores y la ciudad va, como por etapas escalo-nadas, creciendo y expandiéndose gracias a la adop-ción de las innovaciones tecnológicas.

Mi invitación es a hacer conciencia de esa gran ca-pacidad del transporte y de los sistemas viales parainducir el crecimiento metropolitano y el desarrollourbano, y no al revés. Dentro de esta perspectiva his-tórica, mi invitación también es a que veamos y trate-mos de entender la etapa actual –de muchos cambios–en la que vivimos todas las ciudades y en la que estáinmerso el mundo de hoy, de cambios muy rápidosderivados de la globalización y la apertura de merca-dos y de la integración mundial, que implica variosaspectos como el cambio de una sociedad industrial auna post-industrial, terciaria y de servicios.

Cambios tecnológicos muy importantes, sobre todoen las comunicaciones y en los transportes, están mo-dificando la manera en que funciona la ciudad. Y eneste nuevo cambio hacia una sociedad de servicios, laszonas metropolitanas y las grandes ciudades han ad-quirido un nuevo protagonismo y están siendo un fac-tor de competitividad clave, pero por otras caracte-rísticas que no eran las anteriores que correspondían ala producción fondista. Ahora las ciudades tienen queresponder adaptándose de nuevo a esa nueva formade producción más flexible. Lo han hecho a través deuna nueva expansión territorial, de una organizaciónen forma de redes de ciudades y readaptándose paracompetir de manera ventajosa en este mundo global.

121Sistema de Transporte

En ese sentido, los procesos de metropolización ac-tuales no están orientados sólo a movilizar insumos,mercancías y fuerza de trabajo, sobre todo obrera, ha-cia los grandes centros industriales, como lo fue duran-te gran parte del siglo XX. En las grandes ciudades losMetros respondían en parte a esa necesidad, al movili-zar grandes volúmenes de trabajadores en las ciudadesdonde se instalaron primero, como Nueva York, Lon-dres, París, etcétera.

Ahora, en esta nueva sociedad terciaria, lo que senecesita movilizar de manera muy rápida y eficienteson grandes volúmenes de información, de empleados,pero también de bienes de consumo y de servicioscuya gama es cada vez más amplia, así como variadosson los orígenes y destinos de estos flujos.

Es necesario ir adaptándose y la flexibilidad es muyimportante. Han aparecido nuevos valores y las socie-dades comienzan a adaptarse, pero no se pueden bo-rrar los antecedentes históricos y hacer cuenta nueva,para ser muy competitivos y muy modernos. Con esavisión histórica, hay que considerar que existen toda-vía muchos rezagos de los modelos anteriores de in-dustrialización que van a seguir persistiendo y haymuchas necesidades de movilidad anteriores que se man-tienen y continuarán presentes en nuestra sociedadpor largo tiempo aún y convivirán con las nuevas de-mandas presentes y futuras a mediano y largo plazo.

Ésos son los grandes retos, no sólo de la ciudad deMéxico, sino de todas las ciudades del mundo, peroson retos muy importantes y desde una perspectivahistórica se puede ayudar a tomar mejores decisiones.

La forma tradicional de adoptar políticas y tomar me-didas sobre el transporte en México ha sido con dema-siada frecuencia de manera exclusivamente sectorial.


Se han aplicado soluciones técnicas y en muchasocasiones se ha usado a los transportistas como instru-mento de presión política y electoral. Las acciones hanido detrás de los problemas y, por lo tanto, siemprehay un rezago; no ha habido planeación a medianoplazo con visión de futuro. En numerosas ocasionessólo reaccionamos ante situaciones críticas que ya soninsostenibles y sólo así se toman medidas para solucio-narlas; es raro que se prevean impactos futuros urba-nos y sociales de las políticas adoptadas.

El objetivo de toda esta nueva visión de la ciudad yel transporte como algo integral es el de dar instru-mentos a los diseñadores, tomadores y ejecutores dedecisiones para que lleven a cabo acciones tomandoen cuenta la lógica de funcionamiento de las metrópo-lis y, por lo tanto, considerarlos desde una perspectivaque no sea cortoplacista ni que sólo responda a los pro-blemas que ya tenemos encima, porque cuando losresolvemos ya hay otros nuevos igual de acuciantes.

Un ejemplo de cómo se han tomado esas decisionesen México es el impacto de la disolución de la Ruta100 en la reducción de autobuses urbanos y el efectode multiplicar concesiones a colectivos, pues nunca sevisualizaron los problemas a los que tales medidas nosllevaron. Con las crisis de los años ochenta y los pri-meros procesos de reestructuración industrial hubo des-pidos masivos de obreros y trabajadores y los grandesvolúmenes de desempleados en las ciudades se resol-vieron política y socialmente dando concesiones detransportistas. Con sus liquidaciones la mayor parte deestos desempleados adquirieron un taxi, una combi oun microbús, o se dedicaron al comercio, en muchasocasiones con carácter informal.


No se visualizaron los impactos que ahora tenemosde esas medidas. En ese sentido, no se conoce bien lademanda de transporte, pues quizá no haya mayor de-manda de la que se puede satisfacer con el parqueactual; posiblemente haya incluso una sobreoferta detransporte público y en todo caso una mala planeaciónde éste y un gran desorden en su operación.

Hay también un severo deterioro urbano, por ejem-plo en los Centros de Transferencia Modal (Cetrams),donde tampoco se han tomado medidas para evitar elefecto tan negativo que generan estas infraestructuras.La transferencia modal es todo menos amable, y en susinmediaciones proliferan actividades del comercio am-bulante mezcladas muchas veces con otras menos acep-tables como el narcomenudeo. La intermodalidad selleva a cabo en todas las ciudades del mundo, pero nonecesariamente tiene que generar un deterioro urbanotan grave como el que sucede en la ciudad de México,con el desorden que ahí se da y que no se ha podido oquerido regular ni ordenar.

Las consecuencias de las medidas que se toman enese sentido, no se han visualizado, pero los resultados,como vamos a ver, son la pésima calidad de los viajes.Casualmente la calidad de los viajes no se mide fácil-mente en encuestas de origen-destino, no contamoscon indicadores precisos al respecto, no los hemos ge-nerado, pero son tiempos de recorrido muy largos, mal-trato por parte de los operadores, incomodidad paralos pasajeros, inseguridad, etcétera.

Respecto a la congestión vial, la ciudad de Méxicose ubica entre las más congestionadas del mundo. Enun estudio elaborado por la Unión Internacional deTransporte Público que compara 100 ciudades del mundoen cuanto a la calidad del transporte, la nuestra ocupa


uno de los últimos lugares de calidad por congestiónvial y velocidad promedio en los viajes, pues se esti-man 352 vehículos por kilómetro de vialidad primaria,comparados por ejemplo con 142 en la ciudad de LosÁngeles. La velocidad promedio es de sólo 22.5 km/h,una de las más bajas en las ciudades consideradas.

Sin embargo, no podemos aumentar las vialidades,no podemos construir segundos, terceros, cuartos yquintos pisos de vialidades, y los coches siguen au-mentando y van a continuar aumentando, porque nohay condiciones ni para los peatones ni para los ciclis-tas; evidentemente no hay una manera ágil, ni amableni segura, de circular caminando o en bicicleta o entransportes alternativos no contaminantes.

¿El automóvil es privilegiado en la ciudad de Méxi-co? Pues sí, en cuanto que ocupa la mayor parte de lasuperficie vial y sólo transporta a una quinta parte dela población, pero relativamente privilegiado, porqueeste nivel de congestión no privilegia a nadie. Losíndices crecientes de motorización hay que entender-los más como resultado de la necesidad de esa flexi-bilidad de la movilización de la fuerza de trabajo. Esmucho más fácil ir en automóvil a donde se necesita(y cada vez se necesita ir a un lugar distinto y distante),y esto corresponde a un estatus social más elevado,que en nuestra cultura sigue y seguirá prevaleciendo;pero quizá, sobre todo, la prevalencia del automóvil esdebido a que no hay opciones de transporte públicoadecuadas para dejar el auto.

No es grave que haya índices de motorización cadavez mayores, sería ideal que todos los ciudadanos tuvié-ramos uno o dos coches –y eso va a seguir teniendo laglobalización, con la baja del costo de los automóviles ycon las posibilidades de financiamiento para adquirir-


los–, el asunto es que no los utilicemos en nuestrosmovimientos cotidianos en la ciudad; que no tengamosque utilizarlos necesariamente porque no vamos a caberen las calles y por lo tanto no podrá ser el modo detransporte dominante para la movilidad en la ciudad.

Los resultados de toda esta manera tradicional detrabajar el transporte se observan en un espacio públi-co muy deteriorado, una mala calidad de vida, conta-minación atmosférica, emigración desde la Zona Me-tropolitana de la Ciudad de México hacia otras ciudades;la zona metropolitana es la que más envía gente atodas las ciudades de la República. Es la número unoen cuanto a expulsar población, pero además pobla-ción calificada, y en ese sentido es una pérdida bastan-te grave para los activos y el capital humano y lasposibilidades de desarrollo metropolitano. Como sínte-sis, es una pérdida de la competitividad en la ciudad.

La Gráfica 1 ejemplifica lo dicho anteriormente decuáles han sido los resultados de esa política de dismi-nución de los autobuses, aumento de los microbuses ylos colectivos y ahora la disminución porcentual de losmovimientos en metro y un aumento en los últimosaños en el transporte privado. El verde corresponde alos viajes en microbús y colectivo. Respecto al metro,que está en la parte superior de la gráfica, vemos quede manejar el 19% de los viajes en 1986, sólo manejael 12% de los viajes metropolitanos para el 2005. Esevidente la inconveniencia de esta distribución modalpara las condiciones de la Zona Metropolitana de laCiudad de México.

La Gráfica 2 representa el índice de motorizacióny de las tendencias observadas de las cuales ya he-mos hablado. Varios investigadores han hablado delconcepto de movilidad como clave para poder real-

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mente entender y buscar soluciones para el transporte,la vialidad y el desarrollo urbano y social en la ciudad.Yo manejo una definición muy sencilla: no es más queel conjunto de viajes que se realizan sobre un territo-rio; pero mi propuesta precisamente para vincular eltransporte con la ciudad, es que no se entiende lamovilidad sin la accesibilidad, y la accesibilidad esla posibilidad física de realizar esos movimientos y ésatiene que ver no con la población que se mueve nicon los modos de transporte que utiliza, sino con loslugares, con los sitios, con la estructura urbana, con ladistribución de usos del suelo. Ambos conceptos, mo-vilidad y accesibilidad, son conceptos que tienen queser complementarios si adoptamos una visión integraldel transporte y la ciudad, si los consideramos comocaras de una misma moneda.

La movilidad está vinculada con el desarrollo econó-mico y se incrementa conforme aumenta el nivel dedesarrollo socioeconómico; sin embargo, hay muchostipos de movilidad, y si bien la necesidad de movernosse incrementa conforme hay más desarrollo económi-co, esto no quiere decir que nos tengamos que movermás en coche, ni siquiera en transporte público. Loideal es que podamos hacer más movimientos a pie oen bicicleta. Eso no quiere decir tampoco que no hayamás movilidad, pero lo importante es que no tengamosla necesidad de desplazamientos largos, costosos y con-taminantes.

Si bien el desarrollo tecnológico, particularmente elde las comunicaciones como el Internet, permiten queel trabajo pueda llevarse a cabo, al menos parcialmen-te, desde el domicilio, y disminuyen la necesidad decierto número y tipo de desplazamientos (para hacerlas compras, por ejemplo, en los call centers, para ha-


cer transacciones bancarias, etc.), la necesidad de losencuentros cara a cara sigue siendo muy importante,por lo que el transporte constituye un elemento esen-cial de competitividad entre las ciudades.

La movilidad está vinculada con el desarrollo socialy ambiental, y se concibe como un instrumento dealivio a la pobreza porque conforme tengamos posibi-lidad de movilizarnos, tendremos posibilidades mayo-res de interactuar con otros actores sociales, de potenciarnuestras capacidades y llevarlas a la práctica.

También se considera a la movilidad como un dere-cho ciudadano, y aquí entraríamos en el aspecto de lapolítica tarifaria y de la política de subsidios. En reali-dad, éste es un tema complejo y sin el afán de profun-dizar en él hay que partir del hecho de que un transportepúblico de calidad es un transporte que cuesta caro, ysi queremos que toda la población tenga acceso a esteservicio público, hay que diseñar y poner en prácticapolíticas que repartan estos costos, hay que decidirquién va a pagarlos y en qué proporciones.

Los conceptos de movilidad universal (para todoslos grupos sociales, incluyendo ancianos y discapa-citados) y de accesibilidad básica o primaria, son cen-trales. Este último significa dar acceso a toda la pobla-ción a los bienes y servicios que las familias requierencotidianamente; esto es, accesibilidad a la escuela, alhospital, al mercado o centro comercial, al sitio deentretenimiento, al parque, al lugar de empleo.

La movilidad básica tiene que resolverse a escala dezona o de barrio, y aquí no hemos oído sobre la nece-sidad en la Zona Metropolitana de la Ciudad de Méxicodel rediseño de rutas de barrio o de zona que atiendana ciertas colonias o grupos de colonias, y no sólo quesean alimentadoras de los sistemas troncales o de los


sistemas de mayor capacidad, sino que puedan vincu-larse con ellos.

La estructura metropolitana se organiza cada vez mása partir de sub-centros urbanos y no sólo de un centrourbano tradicional, aunque este último siga siendo elsitio de destino preferido de los viajes metropolitanos.En estos sub-centros se concentran cada vez más, em-pleos, servicios y comercio y conviene fortalecer sudesarrollo diseñando, coordinadamente con el uso delsuelo, un transporte eficiente a esos sitios. La accesibi-lidad y la movilidad no son aleatorias, no tenemos quecomunicar a toda la ciudad con toda la ciudad, tenemosque dar accesibilidad y movilidad a los sitios dondenos interesa ir. Conviene planear los nuevos desarro-llos y nuevos equipamientos o zonas especiales, yasean periféricas o no, paralelamente a los sistemas detransporte que les darán accesibilidad.

La movilidad básica es un concepto que está dentrode las nuevas perspectivas del urbanismo y de la pla-neación urbana, así como los conceptos de movilidadinocua, y urbanismo inteligente, que hablan de todasestas situaciones reales de dar acceso a la gente. Todossomos peatones, y lo ideal es favorecer esto para quetodos seamos peatones más frecuentes, que podamosy prefiramos circular en una ciudad peatonal y que ahíresolvamos la mayor parte de nuestras necesidadescotidianas; y que los viajes de mediano y de largoalcance, que sí se deben posibilitar cada vez más, nosean los más, sino los menos.

Por tanto, transporte y uso del suelo deben planearsesimultáneamente, y aquí voy a tomar a la ciudad brasi-leña de Curitiba como ejemplo, pues, entre otras co-sas, el éxito de Curitiba es porque ahí funciona unamisma y sola unidad de planeación integral de la ciu-


dad, ahí se planean simultáneamente los desarrollos,los equipamientos, los usos del suelo y los distintosmedios de transporte. En Curitiba no se diseña absolu-tamente nada respecto a la ciudad que no se diseñeparalelamente con la manera de transportarse y con lareadecuación, reapertura o desarrollo de sistemas detransporte.

Esto es esencial y se hace cada vez más en diversasciudades del mundo; unas están muy desarrolladas enese sentido, otras no tanto, pero se está tomando comouna línea a seguir el nunca planear el transporte co-mo una cuestión sectorial, sino integrado a la ciudad y alos usos del suelo, a escala metropolitana, a escala re-gional, a escala de barrio, para lograr desplazamientosmás racionales y moderados.

Todo esto es en realidad una invitación a tomar con-ciencia, sobre:

• La necesidad de una movilidad y un sistema detransportes que sea eficiente, amable y susten-table.

• Las propuestas para adoptar una visión histórica,integral y de largo plazo sobre el transporte y lamovilidad.

• Que haya una visión metropolitana, en las accio-nes reales de transporte y vialidad entre el Estadode México, el Distrito Federal y, cuando lo invo-lucre también, el estado de Hidalgo, a través deuna efectiva coordinación desde el origen de laspropuestas hasta la culminación de los proyec-tos y acciones que se toman.

• Adoptar una visión sistémica no nada más terri-torialmente, sino también entre todos los modosde transporte. Cada modo tiene su nicho de de-


manda en el cual puede operar eficientemente eintegrarse con los demás modos a manera deconstituir un sistema complejo pero armónico.

• Elaborar proyectos de transporte acorde con losobjetivo de planeación y uso del suelo, para locual se requiere tener claridad en el funciona-miento unitario y en la interacción en el espaciometropolitano respecto a la integración de losdiversos modos de transporte y el importantepapel de una intermodalidad ágil y no difícil.

• Metro, metrobús, trenes ligeros y tranvías tienenque mejorar y ampliar las unidades de transportede alta capacidad y poco contaminantes; hay es-pacio para muchas opciones, incluyendo al mi-crobús para ciertos nichos de demanda.

• Los autobuses articulados (metrobuses) son unaopción que resuelve bastante rápida y eficien-temente la movilidad en los corredores de trans-porte que tienen suficiente demanda para im-plantar este sistema. Pero también puedenanalizarse, con una visión de mediano y largoplazo, de participación del capital privado conel público, otras opciones como los tranvías, porejemplo, o los trenes ligeros. Convendría anali-zar seriamente opciones que no resuelvan nadamás el corto plazo, sino precisamente el media-no o el largo, o incluso tomar una acción de lalínea de metrobús o de autobús articulado y con-finado y visualizar la posibilidad de sustituirlo enel mediano plazo por metro o por trolebús y noestar constreñido a tomar la solución de cortoplazo y quedarnos con ella para siempre.

• Es necesario establecer y construir condicionesadecuadas para los modos de transporte alterna-


tivos. En la actualidad no hay condiciones ni paralos peatones ni para los ciclistas, y en la ciudadde México hay muchos espacios donde éstospodrían resolver, realmente, muchos de sus mo-vimientos y sus necesidades de movilidad conmuy poco costo.

• Habrán de tomarse medidas para desalentar eluso del automóvil particular ofreciendo la alter-nativa de transporte público, pero también conuna política de estacionamientos bien diseñada,en donde los costos de la utilización del espaciopúblico, que acapara en gran medida el autoparticular, de alguna manera sean transferidos através de costos de las gasolinas, por estaciona-mientos, etcétera. Paralelamente al desarrollo deopciones de transporte público de calidad, debedesalentarse el uso del automóvil como instru-mento de movilidad cotidiana en la ciudad.

¿Cómo avanzar en todos estos objetivos? Tomandouna responsabilidad compartida entre todos los actoressociales involucrados en el transporte: transportistas,gobierno, pasajeros, etc. También en este aspecto exis-ten ejemplos exitosos en otros países, en donde hasido evidente para todos los actores sociales (que enrealidad somos todos los ciudadanos) la necesidad demejorar la movilidad de disminuir los niveles de con-gestión, de hacer realmente una ciudad viable, sana,compartida y habitable.

Por ejemplo, en Barcelona se firmó un “pacto demovilidad” en donde los transportistas de carga, lostransportistas privados, el gobierno y los ciudadanosconcertaron la mejor forma de moverse y en condicio-nes sustentables y no contaminantes.


El gobierno tendrá que asumir su responsabilidadcomo regulador, adoptando una visión integral de me-diano y de largo plazo de la ciudad; los transportistas,entrando en relaciones de tipo contractual y empresa-rial, capacitando a los operadores y tomando riesgoscompartidos en acciones como los trenes radiales y lascarreteras, en donde los empresarios están tomandomuy pocos riesgos. Los ciudadanos, con una participa-ción muy importante, lo hemos hecho bastante mal,con poca educación vial y cívica y con poco respeto anuestras normas y reglamentos para transitar en la ciu-dad. Los integrantes de la sociedad civil tenemos tam-bién un déficit considerable respecto a nuestra respon-sabilidad.

Por último, es necesario también poner énfasis en lanecesidad de financiar encuestas origen-destino paratodas las ciudades importantes del país. Levantar estasencuestas periódicamente, de preferencia cada cincoaños, para conocer las líneas de deseo, sus transforma-ciones y los nuevos patrones de movilidad, particular-mente en la Zona Metropolitana en el Valle de México.

Los patrones de movilidad no son estáticos, cambianconstantemente, y más en esta época de transforma-ciones económicas, sociales y demográficas tan fuer-tes. Cambian mucho y necesitamos conocerlos parapoder hacer el diseño de políticas de movilidad y detransporte adecuadas. Estas encuestas son un instru-mento insustituible en el diseño de políticas de trans-porte metropolitano.

Hoy, el territorio y el ambiente deben dejar de serapenas un remanente de la política, como han sido has-ta ahora, ya que desde todo tipo de organizaciones so-ciales se reconocen como fenómenos fundamentales.

Si no tenemos una visión territorial del desarrollo, sila política pública no tiene al territorio y al ambientecomo la base del proceso de desarrollo, simplemente elpaís irá perdiendo posibilidades para ser mejor gober-nado y perderá posibilidades para contar con los re-cursos que requiere para el futuro.

Hoy partimos de una situación crítica, porque noexisten espacios para dialogar sobre lo importante ybenéfico que sería para este país tener una política deordenamiento del territorio y, particularmente, metro-politana.

Debemos partir del hecho de que México está en-frentando una crisis territorial que en casos como elValle de México acumula más de 25 años; frente aesto, la política pública de los tres poderes y los tresámbitos de gobierno no la han tenido en cuenta, por-

Metrópoli y gobernanza

Alfonso Iracheta Cenecorta

136 Alfonso Iracheta Cenecorta

que no han entendido el papel que tiene el territorio yel ambiente en el proceso del desarrollo nacional. Hayun déficit y una tarea no realizada y la exigencia esatender estos fenómenos con seriedad o la situaciónpuede ser extremadamente crítica para muchas ciuda-des. Para esto se debe considerar a la orientación terri-torial y ambiental de la política pública como central,lo que lleva a dos implicaciones iniciales.

La primera es que debemos politizar el territorio yel ambiente. ¿Qué quiere decir esto? Elevarlo a la másalta tribuna de discusión política. No puede ser queeste país solamente discuta ahora de macroeconomíay de seguridad, principalmente, sin hablar de otrosasuntos fundamentales. El tema del territorio está aso-ciado a los otros dos y a muchos otros más. Si no poli-tizamos esto, es decir, si el Congreso de la Unión, loscongresos estatales, los ejecutivos de las entidadesfederativas y los tres ámbitos de gobierno no toman enserio el tema del territorio y el ambiente, difícilmentevamos a poder dar pasos en el proceso de desarrollo.

La segunda consecuencia es que necesitamos terri-torializar la política pública; es decir, todas las políti-cas de desarrollo que se generan en el país deberíanintegrar desde su primera percepción las consecuen-cias que tienen en el ambiente y en el territorio y noestar, como ha ocurrido hasta este momento, tratandode atender ex post las consecuencias y los impactosnegativos de la acción de otros actores sociales, empe-zando por el gobierno, dado que la función pública noestá suficientemente organizada y una secretaría, diga-mos Comunicaciones y Transportes, construye una ca-rretera o localiza un aeropuerto inadecuadamente y nopasa nada, simplemente porque predomina la visiónsectorial. Territorializar la política implica reconocer

137Metrópoli y gobernanza

que el territorio y el ambiente son asuntos centrales ytoda acción social y pública debe medirse previamen-te por el impacto que va a tener en estos ámbitos.

Otro elemento principal en esta discusión es laplaneación. La planeación fue y sigue siendo, aunquecada vez en menor medida, un instrumento del Estado(y la sociedad) para prevenir, ordenar, proponer, pro-mover, facilitar y poner en contacto y en concierto atodos los actores sociales para alcanzar un propósito orealizar una acción de manera conjunta y ordenada.Lamentablemente, los últimos 25 años se ha ido degra-dando y abandonando. Por decisión poco clara en estepaís, se ha determinado que son más bien fuerzas quese mueven con una lógica en muchos casos diferente alas necesidades de una comunidad, como por ejemplolos diferentes mercados, los que determinan dónde selocaliza una carretera, un aeropuerto, un centro comer-cial o un conjunto habitacional. Es una decisión demercado; no es una decisión de política pública con-sensuada que tome en cuenta a la comunidad de unaciudad, las necesidades o limitaciones de un territorioo el ambiente y también al mercado.

Por otro lado, la planeación que nos queda es una pla-neación que tiene tres grandes orientaciones: a) laplaneación del desarrollo, normada por el artículo 26,el Sistema Nacional de Planeación de donde emerge elPlan Nacional de Desarrollo y sus homólogos estatalesy municipales y que es ejecutada por la Secretaría deHacienda y Crédito Público y sus similares en estadosy municipios; b) la planeación de los asentamientoshumanos o desarrollo urbano, que teóricamente se re-fiere al territorio y es normada por la Ley General deAsentamientos Humanos y sus similares en las entida-des federativas y administrada por secretarías o de-


pendencias ad hoc; y c) la planeación ambiental,normada por la Ley de Protección del Ambiente y suscorrespondientes estatales y ejecutada por secretaríaso dependencias específicas, teniendo como objetivo elordenamiento ecológico del territorio.

Ninguna de las tres converge; cada una se muevepor su lado habiendo poco contacto entre ellas; exis-tiendo un gasto burocrático exagerado y poco eficien-te, al tener, desde el gobierno federal, hasta muchosmunicipales, tres sistemas; lo que no tiene México esun sistema de planeación integral.

En cuanto a la metropolización, si tomamos en cuen-ta el proceso histórico de nuestro país, en general deAmérica Latina y en buena parte del mundo, constitu-ye un destino; vamos para allá, no hay remedio, lospaíses seguirán concentrando en grandes regiones ur-banas cada vez más población y actividad económica.

El gobierno federal reconoce 55 metrópolis en elpaís, que concentran más de 50% de la población y másde 80% del producto interno bruto de México y quecrecen a más de 2% anual, mientras el país como untodo lo hace a poco más de 1%. Lo que es sorprenden-te, es que el propio gobierno federal no tenga unaestrategia nacional para enfrentar estos fenómenos, noobstante su necesidad evidente desde hace por lo me-nos 15 o 20 años.

Una política nacional metropolitana debe partir cuan-do menos de tres fenómenos de gran importancia:

• El primero es que México transita de una estruc-tura socioespacial urbana a otra mayormente me-tropolitana; cada vez más población, más capa-cidad económica, más poder de decisión, seconcentra en las aglomeraciones llamadas me-


trópolis. En este sentido, una idea central sobreel concepto metropolitano es que son unidadeseconómicas, sociales, territoriales y ambientalesy no sólo un conjunto de municipios. No sonpiezas que se sumaron por alguna casualidad,son elementos de un todo relacionado, y así lopercibe el inversionista, el ciudadano y buenaparte de la sociedad, y si uno lo analiza en tér-minos geoambientales –cuencas hidrológicas, at-mosféricas–, no reconocen la división municipal;por lo tanto, el ordenamiento territorial y am-biental debe partir de este concepto.

• El segundo es que las ciudades tienden a am-pliar su influencia sobre otros espacios en suentorno. Ya no hablamos siquiera de metrópoli,sino de regiones metropolitanas, espacios inmen-sos que se van asociando uno con el otro y vancreando una sinergia. Sólo a manera de ejemplo,consideremos la región centro occidente, connueve entidades federativas, que tuvieron quecrear su propio plan y su propio sistema de in-versiones, porque tienen la necesidad de aten-der las fuertes relaciones que se dan entre susespacios económicos y sobre todo urbanos, des-tacando el corredor que parte de Querétaro yllega a Guadalajara –corredor del Bajío. Igual-mente, se puede considerar a la frontera norte ola megalópolis del Valle de México, entre otrasregiones altamente urbanizadas. Lo que debe que-dar claro es que ya ni siquiera la metrópoli, comoconjunto de municipios, es suficiente para aten-der el fenómeno en la actualidad.

• El tercero es que las relaciones económicas y detoda naturaleza –culturales, científicas, etcétera–


se dan ahora en red; es decir, los vínculos entrelos sectores de la sociedad ocurren en múltiplesespacios, son policéntricos, lo que obliga a reco-nocer una o varias redes de ciudades; por lotanto, cada decisión de inversión relevante, pú-blica, privada o social, debe considerar estas re-laciones entre las diferentes ciudades y los flujosque ocurren entre ellas, que pasan por encimade las jurisdicciones político-administrativas quelimitan a los estados y/o los municipios.

Algunas preguntas relevantes son: ¿quién y bajo quécriterios y políticas determina que algunas aglomera-ciones concentren más o menos población y actividadeconómica?; ¿alguien determina, desde una visión na-cional, regional, la especialización del territorio, de lasciudades, de las metrópolis; los enlaces entre ellas, elpapel que debe cumplir cada una en el sistema urbanonacional?; ¿alguien está pensando y tomando decisio-nes, por ejemplo, para parar el crecimiento de ciuda-des y metrópolis que están sobresaturadas (ZMVM,Acapulco, entre otras)?; ¿alguien está previendo y ac-tuando para desarrollar la frontera norte con un criteriode enlace horizontal entre sus ciudades, o en desarro-llar el corredor del Bajío o en preservar las regionesdonde todavía la recepción de lluvia es vital, el bos-que, la selva? No existen políticas públicas consen-suadas y con los instrumentos y recursos requeridosque den respuesta a estas preguntas.

La realidad mexicana entonces, es que predominanfuerzas coyunturales y desestructuradas en la determi-nación sobre qué ciudades crecen y cuáles no; y estasfuerzas son principalmente las del mercado, que seasumen desde la sociedad y el gobierno como las pa-


lancas del progreso y el desarrollo; lo que no ha exis-tido es una política o una estrategia que responda laspreguntas anteriores, que organice a estas fuerzas desdeuna perspectiva del todo nacional, regional y urbano.

De ahí que resulta relevante preguntarle al gobier-no federal quién establece las reglas del juego para lainteracción entre las fuerzas del mercado y los territo-rios; quién las orienta y controla para reducir sus exce-sos. Es decir, quién debe incentivar, inhibir, establecerlineamientos y políticas; promover proyectos y estra-tegias concretas para atender, desde una óptica nacio-nal, mesorregional y metropolitana, las presiones ytendencias de localización y de concentración de po-blación, de actividad económica, de empleo, etcétera.

La propuesta es promover una política nacional quereconozca la especialización de las regiones y de lasgrandes ciudades, que defina las reglas del juego paraun desarrollo coordinado de las metrópolis interestata-les e intermunicipales, lo que obliga a la definición depropuestas más específicas:

• Lo primero es que se requiere una agenda me-tropolitana nacional que incluya una visión urba-na-metropolitana, ya que no existe, en ningúnplan o programa federal, un concepto claro, asícomo las propuestas e instrumentos para orde-nar las metrópolis del país, lo que resulta lamen-table, porque significa que no ha sido internalizadoeste fenómeno por la política.

• La segunda cuestión es que se necesitan decla-raciones formales sobre estos fenómenos metro-politanos y regionales. Alguien tiene que declararla existencia legal, jurídica, de una metrópolicomo base para que los diferentes actores, parti-


cularmente del gobierno, sean obligados a inter-venir de manera coordinada.

• Finalmente, es necesario definir una legislaciónadecuada al fenómeno metropolitano. Debe res-ponder a diversas preguntas: ¿qué es metropoli-tano y qué no?, ¿cuáles son las funciones y atri-buciones de los entes metropolitanos?, ¿cómo yen qué materias adecuar los marcos jurídicos delas entidades federativas cuando comparten me-trópolis? Si se consideran casos como la ZMVM,donde el marco jurídico del Estado de México ydel Distrito Federal son diferentes, o la regióncentrooccidente y el corredor del Bajío, dondese involucran más estados y donde no existenreglas para coordinar acciones e inversiones, paraordenar el territorio o para plantear solucionesintegrales a problemas que a todas afectan, másallá de acuerdos de buena voluntad, se podrámedir la importancia de una legislación ad hoc.

Antes de terminar esta presentación, es necesariocomentar el tema del papel del Estado y la sociedaden el proceso metropolitano. Hoy se habla de unaorientación hacia la gobernanza democrática en losterritorios, más allá del concepto de gobernabilidad.

México enfrenta problemas metropolitanos, algunosprácticamente insolubles y otros que le están ganandoal Estado y la sociedad. Por ejemplo, un millón devehículos se integran cada año a las grandes ciudades,250 mil al Valle de México, y no se está haciendo nadarelevante para resolver el problema que esto significa,ya que no hay un proyecto de transporte público nide control del crecimiento del parque vehicular; por elcontrario, se ha incentivado legal e ilegalmente –caso


de los vehículos importados de Estados Unidos (“cho-colates”)–. Tampoco existe un proyecto de control dela expansión de las metrópolis, entre otras cuestiones.

La respuesta que nos planteamos, ante la preguntade si el gobierno mexicano está preparado para en-frentar este fenómeno en las condiciones actuales, esno; no está preparado. Hace 30 años que redujo drás-ticamente varias de sus funciones centrales y decidióno planificar y abandonar el territorio para que fueranfuerzas del mercado las que lo organizaran. Esto hallevado al país a una situación muy crítica en el orde-namiento del territorio y del ambiente, en especial enlas grandes aglomeraciones urbanas.

Necesitamos acudir a la participación de la sociedadcon el gobierno para decidir corresponsablemente so-bre los grandes asuntos del desarrollo comunitario, es-pecialmente en las grandes urbes. Esto implica un pro-ceso para rescatar al Estado y darle el papel que lecorresponde como coordinador y organizador del granproceso de desarrollo en un territorio ordenado y sus-tentable, lo que requiere de varias propuestas, a saber:

1. Elevar a rango constitucional el tema del territo-rio y el tema de la metrópoli, en los términosplanteados, lo que implica un cambio constitu-cional.

2. Garantizar la obligatoriedad en la coordinacióninterestatal, intermunicipal e intergubernamental,en los espacios determinados o declarados comoconurbaciones o como metrópolis. No puedeseguir siendo un asunto de voluntad política. Unejemplo de la inconveniencia de depender de lavoluntad de los políticos o funcionarios es la ZMVM.Si bien a partir de 2006 los gobiernos del Distri-


to Federal y del Estado de México han mostradovoluntad para coordinarse, debe tomarse en cuen-ta que durante seis años no lo hicieron, simple-mente porque no se querían los dos gobernantes;el resultado ha sido que se agudizaron los pro-blemas.

3. Desarrollar una nueva cultura para el manejopolítico de estos fenómenos, lo que hace nece-sario responder cómo se van a gobernar y admi-nistrar los grandes espacios metropolitanos, apre-ciándose las siguientes opciones:

a) Seguir como hasta ahora con mínimos re-sultados y tal vez mejorando un poco lacoordinación, con base en más voluntad po-lítica.

b) Impulsar una mayor interrelación y asocia-ción entre los municipios que forman partede la metrópoli (y las delegaciones del Dis-trito Federal), por medio de proyectos yacciones intermunicipales, que hasta ahorahan estado prácticamente ausentes en la dis-cusión y las acciones de coordinación me-tropolitana en México.

c) Dialogar sobre las perspectivas de gobier-nos metropolitanos, lo cual no quiere decircrear un cuarto nivel de gobierno por enci-ma del federal, estatal y municipal, sino lacreación de estructuras orientadas a aten-der las peculiaridades del fenómeno: porun lado, desde la legislación, por medio deAsambleas, Parlamentos o Congresos Me-tropolitanos; por el otro, con la toma dedecisiones ejecutivas que afecten al todo


metropolitano, por medio de Consejos Me-tropolitanos. En ambas, gobierno estatal omunicipal reconoce que forma parte de untodo mayor (la metrópoli), y por lo tantodebe asumir reglas (legislación) y tomar de-cisiones (proyectos, inversiones, etcétera),conjuntamente con las otras jurisdiccionesque lo integran.

4. Crear nuevas estructuras dentro de la administra-ción pública y con la sociedad, que sustituyanlas vigentes que han alcanzado su nivel de in-competencia.

a) Son conocidos los institutos municipales deplaneación que, desde 2000 principalmen-te, están siendo impulsados. Estos institutosestán creando una nueva manera de hacerpolítica pública territorial en México. Hastaahora, muy pocos gobiernos estatales y elgobierno federal se están enterando, lo quedeja claro que es desde lo local donde seestán sembrando las posibilidades de mo-dernización de la planeación y gestión deldesarrollo de las ciudades. Se caracterizanpor un enfoque de política pública orienta-do a la gestión-acción y a la participaciónsocial, al grado de que algunos tienen es-tructuras directivas ciudadanizadas. Es ne-cesario pensar entonces en Institutos Me-tropolitanos de Planeación, responsables deconcertar y armar el plan metropolitano quesea aceptado por todos los municipios yque se pueda aplicar por ellos.


b) Se tiene en México, en sus ciudades y susmetrópolis, un gravísimo problema de in-formación, que ha llevado, por una parte,a la carencia de datos sobre temas centra-les (por ejemplo asentamientos irregularesde bajo ingreso) y, por la otra, a reducir lacapacidad de acuerdo entre gobiernos. Sise sienta en la mesa a un funcionario delEstado de México y a uno del Distrito Fe-deral para debatir y resolver sobre un temasensible –agua, mercados informales, trans-porte, desechos sólidos–, muy probablemen-te lo primero que los va a distanciar es eldato, la información, el indicador. Cada en-tidad tiene el suyo y difícilmente coincidecon la otra. Por ello, es muy necesario in-sistir en la creación de Observatorios Metro-politanos que puedan garantizar un manejode información para toda la metrópoli y queademás sea creíble para todos los actoressociales.

c) Es necesario generar iniciativas de inver-sión y desarrollo económico para las me-trópolis, como unidades económicas que vanmás allá de los límites político-administrati-vos y que permitan que sus partes coope-ren y no compitan. La lógica es determinarlas vocaciones y opciones de inversión, paraque las decisiones de localización sean lasadecuadas y no las que gestionó una auto-ridad ofreciendo ventajas al inversor, comoocurre actualmente. La creación de Corpo-raciones de Desarrollo Metropolitano podríapermitir a nivel de las regiones urbanas re-


solver esto de manera que cada una de laspartes pueda ganar.

d) Finalmente, la creación de Fondos Metro-politanos cuyos recursos se orienten a pro-yectos de interés metropolitano solamente.Desde una perspectiva nacional, es funda-mental para el Poder Legislativo no olvidarque las metrópolis en México son 55 –se-gún el gobierno federal–, y no sólo la ZMVM;por lo que crear un fondo para esta metró-poli en detrimento de las demás es de en-trada injusto, y se tendría que pensar enfondos que atiendan proporcionalmente atodas las metrópolis del país.

Para cerrar, hago un breve comentario sobre unaorganización que ha dedicado su esfuerzo a promoverideas y buenas prácticas de desarrollo urbano sustenta-ble; su papel en la promoción de Institutos Municipa-les de Planeación y de Observatorios Urbanos ha sidorelevante; igualmente, en la promoción de un debateamplio y nacional sobre los fenómenos centrales deldesarrollo urbano de México, como es la metropoli-zación, entre otros. Nació en 2000 y se conformó comouna red que se denomina Red Mexicana de Ciudadeshacia la Sustentabilidad (RMCS). Es sostenida por unoscuantos ciudadanos y tiene su asiento en El ColegioMexiquense. Ha logrado realizar siete seminarios in-ternacionales, en los que año con año participan delorden de 400 personas y 80 ciudades en promedio;publicado tres libros y ofrecido diversos cursos, espe-cialmente a funcionarios locales. Se ha dado a la tareade promover una estrategia nacional para el desarrollosustentable que se espera sea apoyada por muchas


organizaciones del país y pueda ser incorporada en elpróximo gobierno nacional, tanto por el Congreso dela Unión como por el Poder Ejecutivo. El tema de lametropolización es sin duda uno de los de mayor pre-ocupación, por el deterioro creciente de estas aglome-raciones y la ausencia del gobierno en su ordenación,coordinación y desarrollo.

Antecedentes

El crecimiento de la población se ha dado en el ámbi-to urbano a tal grado que hoy cerca del 75% de lamisma vive en comunidades urbanas y 53% se ubicaen áreas que han rebasado sus límites municipales yaun estatales. Sin embargo, la atención a estos centrosmetropolitanos no ha sido del todo positiva, descui-dándose la importancia que tiene el contar con ciuda-des saludables para la vitalidad, la prosperidad y lacompetitividad económica de nuestro país. Prueba deello se tiene en las condiciones de la vialidad y eltransporte público, donde los impactos son materia depreocupación por parte de los sectores ambientalistasy de aquellos grupos que buscan una mejor calidad devida para la población urbana.

El desarrollo del transporte y la vialidad empezó aconsiderarse como parte integral de los programas dedesarrollo urbano en la década de los setenta de unamanera secundaria y solamente como un complemen-

Elementos que debenincorporarse en la legislaciónpara un mejor transportepúblico metropolitano

Ángel Raymundo Molinero Molinero

150 Ángel Raymundo Molinero Molinero

to a la visión urbana del momento. Sin embargo, larealidad palpable es que en estos 30 años poca o nin-guna precaución se ha tomado, por ejemplo, para pre-servar los derechos de vía urbanos u organizar el trans-porte público dentro de cada área urbana de una maneraracional y mucho menos con una conciencia metropo-litana, dejando su desarrollo a la improvisación y a losintereses creados de diversos grupos políticos, de opi-nión o de los transportistas mismos. No es sino hastamediados de los ochenta que dentro del marco de lospréstamos del Banco Mundial el transporte urbano em-pieza a tomar relevancia y 20 años después es vistocon una visión metropolitana, todo ello dentro de unaestructura incipiente de planeación, carente de recur-sos humanos, económicos y voluntad política para susolución.

Se generaron créditos que fueron etiquetados a 10ciudades de tal forma que se pudiera conformar unesquema de desarrollo y planeación congruente y conuna visión de corregir a partir del aprendizaje. Desafor-tunadamente las presiones urbanas y los intereses dehacer extensible este programa a un mayor númerode ciudades sin una ampliación de los recursos conque se contaban, dieron lugar a la dispersión de éstosy, finalmente, a la poca aplicación de los mismos. Aeste esquema de ampliación a más de 100 ciudades sesumó –como un elemento de freno– la estructura ad-ministrativa vigente en los municipios a los que ibadirigido el programa. Así, la carencia de personal míni-mamente preparado en las áreas de transporte y vialidady la corta duración de las administraciones municipalesque les permitiera iniciar y dar seguimiento a un pro-grama serio de planeación e instrumentación de accio-nes, se sumó a políticas erróneas dentro del sector.

151Elementos que deben incorporarse en la legislación

Hoy, los créditos destinados al desarrollo del trans-porte público sólo han sido aprovechados por unascuantas ciudades y dentro de un esquema de descon-tento de muchos municipios que vieron en este esque-ma un instrumento potencial de cambio y de orden.Desafortunadamente, la aplicación de recursos se hacentrado en la construcción de infraestructura vial, dán-dose una mínima atención a las partes institucionales,de planeación, de administración, de organización y deoperación del transporte público. Sin embargo, es enestas áreas donde se encuentran los principales cue-llos de botella a los que hoy se enfrenta el transportepúblico. Son éstas las áreas en las que finalmente seencuentran soluciones que no cuestan en términosmonetarios pero sí afectan el capital político.

Es lamentable que en un país netamente urbano, endonde 53% de la población se concentra en 55 zonasmetropolitanas y donde entre el 60 y 80% de la pobla-ción se transporta en servicios públicos de transporte,no se le haya dado la prioridad requerida. Si considera-mos que las poblaciones urbanas del país en promediorealizan entre 0.7 y 1.2 viajes per cápita por día, po-demos detectar la magnitud del problema al que nosenfrentamos: al menos 50 millones de viajes-personadiarios efectuados en transportes públicos urbanos enlas 55 zonas metropolitanas de nuestro país. Para ello,se requieren 55 mil autobuses para lograr un servicioeficiente y rentable. Sin embargo, diversas políticas deimpulso a una sobreoferta e ineficiencia desmedidahan propiciado un estimado de 125 mil unidades, situa-ción que acarrea mayores emisiones, mayores consu-mos energéticos y una presión constante sobre la tarifa.

El desproporcionado crecimiento urbano ha desbor-dado las fronteras municipales y aun estatales, sumán-


dose a esta expansión la falta de capacidad para pla-near, administrar, regular y operar los sistemas viales yde transporte público; asimismo, la poca participacióndel ámbito federal ha inducido una problemática querequiere la pronta atención tanto del Legislativo comodel Ejecutivo. Vale señalar que sólo en el Área Metro-politana de la Ciudad de México se calculan externa-lidades por concepto del transporte cercanas a los 7mil millones de dólares anuales.

Perspectiva a 20/25 años del transporteen el ámbito urbano

La percepción y perspectiva del transporte metropoli-tano para el año 2020/25 seguramente considerará nue-vos ámbitos de priorización, cambio y atención. Algunospuntos que el transporte en las 55 áreas metropolita-nas mexicanas debe tener en mente son:

• La modificación del comportamiento de la po-blación urbana en aspectos tales como protec-ción al medio ambiente se ha dado de tal suerteque se ha visto impactado por regulaciones, car-gos al usuario y otras medidas. Desafortunada-mente, este cambio no se ha dado en el transporte,donde las modificaciones en mentalidad y enprioridades no han sido reconocidas por sus ac-tores, manteniéndose el comportamiento indivi-dual sin restricciones que hoy en día a vecesraya en el libertinaje.

• Se deberá entender y atender la divergenciaexistente entre la gratificación inmediata a losciudadanos y las soluciones de largo plazo en


los temas del transporte metropolitano. Así, porejemplo, cada automovilista desea mejores via-lidades y mayor capacidad de estacionamiento;sin embargo, en el largo plazo el cumplir estasnecesidades implicará la construcción desmedi-da de vialidades y estacionamientos que haránque se reduzca la eficiencia urbana y la calidaddel medio ambiente.

• Desde una perspectiva de largo plazo, la nuevaestructura del transporte urbano que se planteedebe contemplar aquellas externalidades invisi-bles, tanto sociales como ambientales, que no seven reflejadas en los cargos que son pagadospor los usuarios de los servicios privados y pú-blicos del transporte. Esto conllevará a estable-cer un esquema transparente de cobros, derechose impuestos ambientales y sociales etiquetadosal sector de tal forma que fomente su propiodesarrollo de manera congruente con las apre-miantes necesidades de mejora.

• El transporte metropolitano deberá ser visto comoun sistema complejo que incluye factores socia-les, urbanos y ambientales que deben ser pla-neados como un todo –aun cuando presenteelementos de una operación en un mercado li-bre–. Así, por ejemplo, los ciudadanos realizanuna selección de cómo van a viajar en funciónde sus necesidades y posibilidades individuales,pero debe existir un plan integrante a nivel na-cional, estatal y municipal de tal manera que secoordinen esas selecciones individuales hacia untransporte eficiente. Las fuerzas de un mercadocompletamente desregulado en el campo me-tropolitano no puede lograr esto y por ello se


requiere una fuerte participación gubernamen-tal. Las experiencias poco positivas en la princi-pal zona metropolitana de nuestro país de unadesregulación práctica –aunque no formal– sonprueba de ello y han sido la causa principal deldeterioro del transporte urbano en la ciudad ca-pital.

• Las oportunidades de viaje y los costos afectan lacalidad de vida de los individuos y la de los gru-pos de población. Por ello, los sistemas de trans-porte urbanos del 2020/2025 deben ser hoy pla-neados, diseñados y operados no solamente paracumplir criterios de eficiencia sino también pa-ra contemplar consideraciones sociales y de equi-dad. Por ello, en el ámbito urbano, las políticasdel transporte no pueden basarse solamente enlas fuerzas del mercado o en consideracionesfinancieras, y en nuestras metrópolis requierende una buena dosis de sensibilidad social y am-biental.

• Será deseable que la estructura y la distribuciónde los costos del transporte entre usuarios y nousuarios (sector privado, gobierno y sociedad) seanentendidos, comprendiendo que varían sustancial-mente de un modo a otro de transporte. La ma-yoría de los viajes realizados en automóvil asícomo en transporte público integran una canti-dad sustancial de subsidios directos e indirectosde los sectores público y privado y éstos debenser transparentados y canalizados de mejor for-ma a la sociedad.

• Salta a la vista la imperiosa necesidad de utilizaral transporte como elemento que permita estruc-turar la forma urbana de nuestras ciudades así


como mejorar la calidad del medio natural y delconcebido por el hombre, dándole la presenciareal que permita influir en la creación de unambiente que haga habitables las áreas metropo-litanas de nuestro país.

• Finalmente, debe entenderse y dar un ataquefrontal a los problemas complejos que acarreael transporte urbano debido a las fuertes pre-siones ejercidas por grupos de intereses par-ticulares (grupos políticos y parapolíticos, desa-rrolladores inmobiliarios, entre otros) que nopermiten dar las soluciones adecuadas que sir-van al bien público. Asimismo, el futuro desarro-llo del transporte público depende, en buenamedida, de la certeza jurídica que se le otorgueal sector, ya que de otra manera solamente gru-pos improvisados y que obedecen a otros inte-reses diferentes a la prestación del servicio ten-derán a propiciar la inversión a cambio deldesorden, discrecionalidad, sobreoferta y tarifasmayores a las deseables en el sector.

Objetivos generales

Entre muchos otros, considero que son cinco los objeti-vos generales que deberán buscarse en un marco dedesarrollo de mediano y largo plazo:

• Propiciar soluciones legales, administrativas, fi-nancieras, fiscales, operativas y de desarrollo tec-nológico en el transporte que mejoren las condi-ciones y la calidad de vida de los habitantes denuestras ciudades y sus áreas de influencia.


• Concebir sistemas de transporte público urbanointegrales en donde cada modo cubra las expec-tativas de demanda y eficiencia para las que fuediseñado –dentro de un esquema tarifario con-gruente y real– que, conjuntamente con los ur-gentes ajustes urbanos, permita un desarrollo ba-lanceado de nuestras ciudades.

• Integrar en las grandes ciudades del país (500mil o más habitantes) sistemas de transporte co-lectivo masivo que satisfagan realmente las ne-cesidades de desplazamiento y que coadyuvena orientar un desarrollo físico saludable de dichasáreas urbanas.

• Establecer las interacciones modales y las solu-ciones del último tramo en nuestros accesos a lasciudades que permitan evitar el asfixiamiento dela vida económica y de su competitividad urba-na, dándose una atención especial a los puntosde intercambio modal, al transporte férreo regio-nal y a los accesos y libramientos carreteros.

• Profesionalizar tanto a la autoridad como al trans-portista en la gestión y la operación del transpor-te público buscando como meta principal la sa-tisfacción plena del cliente que comparten: elusuario.

Estrategias

La sociedad en su conjunto se ve afectada no sólo porla ineficacia de los servicios de transporte sino por elderroche de los recursos energéticos y las altas emisio-nes de contaminantes en que se está incurriendo. Eltransporte público urbano y su cada vez más notoria


extensión metropolitana –en México– es producto másde la casualidad y de las presiones de grupos de inte-reses que de una estrategia preconcebida.

De ello, resulta importante obtener mayor eficienciaen las acciones para lograr un crecimiento ordenadode las ciudades y sus zonas metropolitanas y con ellouna racionalización de las necesidades de desplaza-miento de la población. Esto lleva a desarrollar siste-mas que integren el transporte, el medio ambiente y eldesarrollo urbano en los que se aprovechen las venta-jas comparativas de los diversos modos, otorgando unaprioridad al transporte público.

La puesta en marcha de sistemas de transportes ra-cionales y sustentables implica:

• Lograr una mayor incidencia del Estado mexica-no en materia reguladora, organizadora, normati-va y financiera en la orientación del comporta-miento de los diversos elementos del sistema detransporte metropolitano, de forma tal que searticule el funcionamiento en un todo integrado.Las ciudades medias y grandes cuentan con unavialidad compleja y muchas veces desarticulada,con diversos modos formales e informales detransporte y con variados prestadores de servi-cios. Es recomendable que una sola autoridadmetropolitana se responsabilice de su planeacióny de su regulación con el fin de garantizar con-gruencia en las acciones.

• Fomentar los esquemas de organización, de ges-tión y de operación que permitan profesionali-zar un sector descuidado e individualizado que,sin embargo, presenta un fin colectivo. El impul-so a la creación de pequeñas y medianas empre-


sas debe verse como una meta a lograr, buscandoromper los esquemas de corporativismo y servi-lismo patentes en el sector. En esta profesio-nalización se encuentra el mayor reto del sector.

• Impulsar y desarrollar conceptos tecnológicos ylogísticos en materia de transporte que permitandar las soluciones adecuadas a la problemáticaparticular de las regiones de la frontera norte,del centro y del sureste de nuestro país. Es ne-cesario recuperar el tiempo que se ha perdido yno ha permitido la modernización tecnológicadel sector.

• Instruir un fondo federal de apoyo financiero aestados y municipios para la implantación deverdaderos sistemas de transporte urbano, den-tro de una normatividad y regulación federal co-mún. Éste será el caso particularmente en aque-llos proyectos que requieran fuertes inversionestecnológicas, de infraestructura o institucionales,como parte de una política que tienda a favore-cer el mejoramiento y la expansión de los servi-cios públicos dentro de un marco de mejora dela calidad de vida del ciudadano urbano. Estoimplicará la adopción de una política urbana in-tegrada que contemple la equidad social, la pro-tección al medio ambiente y la eficiencia eco-nómica.

• Establecer una escala humana en los proyectosde transporte metropolitano de tal forma que elciudadano recupere la ciudad que ha perdido.Para ello, se deberá dar atención especial a solu-ciones creativas dentro de los desarrollos urbanos–tanto en el nivel macro como en el micro– detal forma que se proteja y se dé trato preferen-


cial al peatón, a las soluciones de tránsito calma-do y, en consecuencia, al medio ambiente.

• Promover a nivel nacional proyectos viales y detransporte metropolitanos en los que se busquensoluciones de bajo costo pero de gran efectivi-dad sobre las grandes obras de infraestructuraque no se justifiquen plenamente. La organiza-ción y el orden en nuestros sistemas viales y detransporte público pueden representar medidasde mejora inmediata.

• Inducir un adecuado sistema de transporte de talforma que desincentive y evite el uso del trans-porte privado. En un país donde las necesidadesde una gran mayoría de la población han hechodel transporte público su única forma de trans-porte, es necesario propiciar y mejorar el mis-mo, de tal forma de lograr un doble reto: mante-ner como usuarios a la población actualmenteatendida y evitar un incremento en la problemá-tica que acarrea la presencia del automóvil en eldesarrollo urbano y en el medio ambiente.

• Finalmente, establecer un marco legal así comoun grupo de trabajo a nivel federal que norme yhomologue las actuaciones estatales y municipa-les en cuanto al desarrollo del transporte urbano,su promoción y su financiamiento, de tal maneraque se cuente con un instrumento y un organis-mo base para promover a los niveles estatales ymunicipales reglas claras, homogéneas y com-partidas por usuarios, ciudadanos, transportistasy autoridades.

Ante la pregunta de cómo lograr que las zonas metro-politanas logren un equilibrio sustentable medioam-biental en su desarrollo económico y social, tradicio-nalmente han existido dos respuestas.

La primera ofrece como única solución al deteriorode las grandes ciudades, inversiones cuantiosas de losgobiernos locales y centrales para lograr restaurar yevitar mayores daños al entorno natural, revitalizandola economía y la sociedad a través de políticas públi-cas de largo aliento diseñadas por expertos.

La segunda respuesta reconoce la necesidad de lasinversiones gubernamentales, pero parte de la iniciati-va de las comunidades de barrio y de una estructura deincentivos adecuada a los dueños de casas-habitacióny edificios para ofrecer soluciones. El equilibrio gene-ral surge de pequeñas adecuaciones a las iniciativaslocales.

En este corto texto propondré que la solución másadecuada a los problemas de las grandes ciudades es

La autosuficiencia energéticaen los hogares de las zonasmetropolitanas de México:una forma de salvara las ciudades

Francisco Sales Heredia

162 Francisco Sales Heredia

la segunda opción. Es claro que las dos opciones noson excluyentes, pero es muy evidente que el acentopuesto en una u otra respuesta puede determinar lavida cotidiana de una ciudad. La segunda respuestaparte de un ejercicio de autosuficiencia de pequeñosgrupos poblacionales coordinados por autoridadespromotoras de la autogestión respecto a la generaciónde insumos energéticos. El fin último es promover laeficiencia absoluta de las casas-habitación y los edifi-cios comerciales en el aspecto energético y redirigirasí el capital financiero originalmente destinado a estetipo de inversiones a las grandes inversiones necesa-rias en capital humano.

Contexto sociopolítico

El desequilibrio en las zonas metropolitanas surge deun desarrollo anárquico permitido por instituciones dé-biles. En las grandes zonas metropolitanas de África,Asia y Latinoamérica es evidente que los gobiernostienen muy poco poder para controlar la expansión yel mal uso de los recursos. En estos casos, responder adesequilibrios con grandes inversiones resultaría con-traproducente, pues alimentaría un ciclo de poca pre-vención e intento de solución de problemas en lugarde su prevención.

Una muestra de los resultados desastrosos de laspolíticas irresponsables respecto al medio ambiente eirresponsables ante el desarrollo urbano sin control sonlos costos totales por agotamiento y degradación am-biental enfrentados por México. En la Tabla 1 se conta-biliza la depreciación de los recursos naturales produc-to del modelo de desarrollo actual.

163La autosuficiencia energética en los hogares

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La tabla muestra una constante alarmante. El ritmode agotamiento y degradación es de una magnitud tal,que la primera respuesta a nuestro problema es invia-ble. Los recursos necesarios para darle prioridad almedio ambiente y sobre todo a un equilibrio sustenta-ble, a partir de una iniciativa tradicional de inversióngubernamental, son del 10% del PIB.

Ahora bien, tales costos surgen de un sistema eco-nómico que se aprovecha de la debilidad del sistemapolítico que no puede imponer reglas y supervisar sucumplimiento. La debilidad del sistema político ha de-rivado en autoridades débiles y pobres y una econo-mía cada vez más pobre.

Desarrollaré la respuesta dos a la pregunta de cómoequilibrar sustentablemente nuestro desarrollo. Esta res-puesta parte de asumir una realidad de debilidad polí-tica y económica. La respuesta reside en un círculovirtuoso de eficiencia absoluta en los servicios energé-ticos que permitiría a los gobiernos derivar recursos ala inversión en capital humano. Asumo que la deman-da energética en sus múltiples formas impone un costoambiental considerable al país, tanto en degradaciónde recursos como en contaminación.

El uso intensivo de energía para la producción debienes, de servicios, transporte de bienes y personas ycomo fuente de recursos financieros es un insumo in-dispensable para la economía, sin embargo, la únicaforma de crecer sin degradar el medio ambiente esdisminuir su consumo, reducir la demanda agregada deenergía y diversificar las fuentes de producción.

Es posible describir la economía en su conjunto ymodelar la disminución de la demanda y del consumode energía. En este breve trabajo, como primera aproxi-mación a este tema propongo analizar la estructura del


gasto en energía de los hogares mexicanos en las zo-nas metropolitanas a partir de la estructura de incenti-vos, es decir, de la estructura tarifaria que enfrentan loshogares.

Mi hipótesis de trabajo es que la estructura de incen-tivos no funciona para propiciar la eficiencia en loshogares. Es decir, no logra modificar los hábitos delos consumidores para disminuir el consumo, disminuirla demanda y diversificar las fuentes de energía.

Las tarifas por lo general están diseñadas progresi-vamente, parten de un consumo mínimo con un preciomínimo, usualmente cambiante, y aumentan progresi-vamente por tramos de consumo. En las tablas 2 y 3 semuestran las tarifas de agua para la ciudad de México yde energía eléctrica para el país, respectivamente.

El agua, la electricidad y el gas son los insumosenergéticos de la mayoría de las casas-habitación enlas zonas metropolitanas, así como de los edificios co-merciales. Me concentraré en las casas-habitación. Elcosto agregado para las ciudades de administrar, trans-portar, distribuir y procesar tales insumos es claramen-te uno de los más altos de los que enfrenta una ciudad.En la mayoría de los casos, las ciudades no cumplencon su responsabilidad, pues los servicios de por lomenos el agua y la electricidad son deficientes. El casodel gas es diferente, ya que no existe una estructuratarifaria progresiva, es decir, hay un costo único y tantola administración como la distribución dependen demúltiples empresas. En este caso el costo para las ciu-dades reside en la contaminación por fugas y la queproducen los camiones distribuidores.

Los costos agregados para el país son mucho mayo-res en los tres casos, se trata de ríos y cuencas secasy degradadas por el uso irracional de agua, de grandes


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y costosas termoeléctricas proyectadas y de importacio-nes de gas natural a un costo enorme en infraestructura.

Ante una estructura tarifaria de una naturaleza pro-gresiva, lo que esperaríamos en la estructura de gastode las casas-habitación es que los que más dinero tie-nen se preocupen menos por el gasto, aunque hastacierto límite.

En la Gráfica 1 los habitantes de las zonas metropo-litanas del país están ordenados por sus ingresos tota-les trimestrales y divididos en deciles. El decil I es elmás rico. En esta gráfica podemos observar que la dis-persión del ingreso en los últimos ocho deciles es de100%; es decir, en el decil III perciben y gastan eldoble que en el decil X, y los dos primeros decilesingresan el doble que el decil III.

Tabla 3Tarifas de la CFE para 2002

Hasta 140 Kw

Superior a 140 Kw

Rango de Promedio de tarifaconsumo para 2002

Básico 1-75 0.49

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Rango de Promedio de tarifaConsumo para 2002

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Fuente: Comisión Federal de Electricidad.


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En la Gráfica 2 podemos observar el gasto destinadoa electricidad, gas y agua. Es claro que tanto el gastoen agua como en gas se comportan como el productode una tarifa única y un consumo promedio similaren todos los hogares. En el caso de la electricidad lastarifas funcionan progresivamente aumentando el gas-to dependiendo del ingreso y partiendo de un gastosignificativo. Para observar mejor estos comportamien-tos veamos las siguientes tablas donde se especifica laproporción del gasto respecto al ingreso total y al gas-to total, así como la proporción del gasto específico enrelación al ingreso y gasto de los hogares.

En la Tabla 4 podemos observar que la concentra-ción de ingreso en los primeros tres deciles de 54%corresponde parcialmente con la proporción de gastototal en energéticos; en electricidad de 43%, en aguade 42.4% y en gas de 34.23%. Siendo más específicos,si es que deseamos una tarifa que incentive la eficien-cia y sea progresiva requerimos saber si el costo actualde los energéticos hace mella real en los ingresos delos hogares.

En la Tabla 5 podemos observar claramente una pro-porción inversa; es decir, las tarifas propician que unhogar, mientras más pobre, destine mayor parte de suingreso a insumos energéticos.

Consideraciones sobre el mínimoen términos de eficiencia y tipos de distribución

Los hallazgos descriptivos de este breve trabajo sugie-ren que es necesario revisar, en un modelo de equili-brio general de la economía, nuevas estructuras tarifariasque incidan en la progresividad. Ahora bien, las tarifas

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pueden determinar el consumo e incentivar a que sereduzca al máximo posible, de hecho eso se muestraen gas y electricidad. En electricidad parten de unmínimo que, considerando las tarifas y los datos obte-nidos, es de 200 kwh mensuales en promedio.

Sin embargo, una estructura tarifaria no puede partirde un consumo dado y asumir las externalidades nega-tivas si el precio, por razones políticas, no puede au-mentar. La estructura tarifaria requiere partir de unaidea de eficiencia energética máxima, siempre a labaja, que reduciría la demanda agregada y el consumode los hogares e incentivaría la autoproducción de losinsumos energéticos.

Un ejemplo son los consumos mínimos posibles deuna casa eficiente. En una casa con tecnología accesi-ble y barata y sin perder el confort, los consumos pue-den ser de 120 kwh mensual de energía eléctrica. A

Tabla 5Proporción del gasto en relación con el promedio

del gasto total por decil.

Fuente: cálculos propios a partir de la ENIGH 2002.

Deciles Gas.Tri.Electri. Gas.Tri.Agua Gas.Tri.Gas

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modo de comparación, el consumo promedio del decilmás pobre, según nuestros datos, es de 200 kwh men-suales. En gas, el consumo puede reducirse a 10 litrosmensuales, cuando el consumo promedio del decil máspobre es de 60 litros. En agua ocurre algo similar, elconsumo eficiente en una casa es de 34 litros por per-sona al mes, cuando el promedio de consumo es de200 litros por persona al mes.

Los cambios tecnológicos en una casa para reducirla demanda son accesibles y de hecho se llevan aacabo, aunque sin una acción coordinada. Se trata derefrigeradores más eficientes, focos ahorradores y decero consumo pasivo, en el caso de la electricidad. Enel caso del gas, un calentador de agua solar reduce lademanda y el consumo. En agua, tanques ahorradoresde doble salida, de 2 y 6 litros, así como lavadoraseficientes de ventana, aunado a la instalación de alji-bes puede lograrlo. Haciendo cuentas simples, con lasmismas tarifas funcionando, los ahorros serían conside-rables para las familias y para la economía en general.

La eficiencia no puede detenerse ahí, los barrios ocolonias pueden autoproducir energía eléctrica a par-tir de microgeneradores que utilizan metano de vertederosde basura controlados. Pueden captar agua e instalarfosas sépticas cerradas para evitar bombeos innecesa-rios. Los barrios, asimismo, pueden contribuir al ca-lentamiento de agua centralizada e incentivar la dismi-nución de los desechos y producir microclimas húmedoscon techos verdes.

Es claro que las tarifas pueden incentivar accionescolectivas destinadas a reducir el consumo y generarenergía, pero no es suficiente un incentivo de estetipo, las acciones colectivas exitosas requieren un pro-ceso político participativo y una clara corresponsa-


bilidad de los ciudadanos en sus decisiones. El modeloparticipativo funciona naturalmente en nuestro país yen muchas grandes ciudades del mundo subdesarrolla-do. Al no existir instituciones coordinadoras y regula-doras, los ciudadanos logran suplir sus necesidadesde energía de la mejor manera posible, por lo generalautoadministrando recursos escasos y contaminando porfalta de tecnología barata para resolver los problemas.La solución eficiente es asumir la imposibilidad de in-vertir masivamente para resolver una demanda y con-sumo creciente y pasar a coinvertir junto con los due-ños de las casas-habitación para que cada casa y edificioproduzca el máximo posible.

Conclusiones

• Tomando en cuenta la estructura tarifaria, es cla-ro que los precios no están determinando, másque en el caso de la electricidad, el consumo. Elgasto en gas parece deberse a un consumo mí-nimo y el gasto en agua es casi insignificante.

• Las tarifas están diseñadas con un sentido pro-gresivo referido a beneficiar a los grupos conmenores ingresos. Sin embargo, es evidente queson regresivas pues no cumplen con abasteceradecuadamente a todos los consumidores y pro-ducen costos agregados a todos los ciudadanosen la forma de destrucción ambiental.

• Un objetivo al legislar es modificar la idea detarifas referentes al consumo y referirse a lo mí-nimos en términos de eficiencia. Dados los gas-tos, el efecto en términos de ingreso sería consi-derable.


• El efecto en términos de justicia social sería con-siderable al poner en manos de los consumido-res la tecnología y la responsabilidad para deter-minar su consumo.

Fue Alejandro de Humboldt quien, a comienzos delsiglo XIX, se refirió al Valle de Anáhuac como “la regiónmás transparente del aire”, luego Alfonso Reyes, a me-diados del XX, hizo la consagración poética de estacualidad y, por último, Carlos Fuentes, no sin nostal-gia, situó un relato desgarrador en la ciudad que enton-ces perdía aceleradamente su transparencia.

Producto de un desarrollo desordenado y de unaescasísima participación ciudadana, ya no digamos enla gestión del aire, sino siquiera en la elección de susgobernantes, la ciudad de México se reveló a sí mismavulnerable y caótica cuando los sismos de 1985 provo-caron, a la vez, la respuesta solidaria y heroica de lapoblación y una crisis ambiental por inversiones térmi-cas apenas concluidas las labores de rescate de sobre-vivientes e iniciada la reconstrucción de la ciudad.

Gestionando el regresoa la región más transparentedel aire: hacia una gestiónambiental del transportey las vialidades en la ciudadde México

Claudia Sheinbaum Pardo

178 Claudia Sheinbaum Pardo

Veinte años después de aquellos sucesos, la ciudadde México muestra cambios notables en todos los as-pectos de su vida política, económica, cultural social yambiental. El primero de ellos, el cambio político, laconquista ciudadana de la mayoría de edad, es decir,el derecho a elegir sus propios gobernantes, ha tenidoconsecuencias en todos los ámbitos. Obligadas las au-toridades elegidas a rendir cuentas a sus electores, lagestión gubernamental ha tenido como principio cen-tral el bien común, elevar la calidad de vida de las per-sonas y garantizar el pleno ejercicio de los derechoshumanos y ciudadanos de los habitantes del DistritoFederal.

Es invisible, como la transparencia, uno de los prin-cipales logros de la gestión ambiental en la ciudad deMéxico: el mejoramiento de la calidad del aire. Esteartículo describe los datos que documentan este logroy explican su relación con las acciones y políticas pú-blicas que, en materia de transporte y vialidades, haemprendido el gobierno del Distrito Federal en losaños recientes, a través de la Secretaría del MedioAmbiente y en coordinación con la Secretaría de Trans-porte y Vialidad. El documento hace referencia, princi-palmente, a la Red Automática de Monitoreo Atmosférico(RAMA), analiza las tendencias en la calidad del aire,particularmente en lo que respecta al ozono y a laspartículas suspendidas menores a 10 micrómetros (PM

10),

describe las medidas que han influido en estas tenden-cias y aborda las perspectivas ambientales de la ciudadde México en el futuro próximo.

179Gestionando el regreso a la región más transparente del aire

Midiendo lo invisible

La RAMA, actualmente conocida como Sistema de Moni-toreo Atmosférico (Simat), es una infraestructura inte-grada por 35 estaciones de medición de contaminantesatmosféricos, 23 localizadas en el Distrito Federal y 12en el Estado de México. La RAMA permite conocer, entiempo real, el comportamiento de los contaminantesatmosféricos y predecir, con oportunidad, cualquiercontingencia para tomar las medidas del caso. La infra-estructura de la RAMA ha sido fortalecida durante la pre-sente administración, ampliando la capacidad demonitoreo para incluir en las mediciones a las partícu-las menores a 2.5 micrómetros, cuyas concentracionesson las que, desde el punto de vista de la salud huma-na, mayor preocupación causan en la ciudad de Méxi-co. La RAMA fue auditada satisfactoriamente en 2003 y2005 por la Agencia de Protección Ambiental del go-bierno de los Estados Unidos (EPA, por sus siglas eninglés), en consecuencia, valida la información que sepresenta a continuación.

La gestión ambiental del aire exige mantener actua-lizados los inventarios de las emisiones contaminantes.En la Gráfica 1, tomada del inventario 2002 de emisio-nes de la ZMVM, puede observarse que los mayores por-centajes de la mayoría de los contaminantes procedende fuentes móviles (primer segmento en las gráficas),exceptuando solamente a las PM

10. En los niveles de

PM2.5

el impacto mayor proviene de los vehículos adiesel. El dióxido de azufre (SO

2) es un contaminante

actualmente controlado; así como el monóxido de car-bono (CO), que proviene en un 99% de fuentes móvi-les, así como los contaminantes NO

x y COV, que son

precursores del ozono.


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Contribución de las emisiones por sector, ZMVM

Esta importante contribución de las fuentes móviles alas emisiones atmosféricas está estrechamente relacio-nada con el crecimiento vehicular en la zona metropoli-tana, calculado en 500 mil unidades entre 2000 y 2005.

La tendencia del ozono entre 1990 y 2005 se mues-tra en la Gráfica 2. La línea en la base indica el límiteestablecido en la norma de salud. Aunque en materiade contaminación por ozono seguimos estando fuera denorma, se observa una tendencia decreciente muy sig-nificativa, particularmente entre 2000 y 2005. En elaño 2000 estábamos fuera de norma en el 84% de losdías, con un promedio de cuatro horas diarias; para2005 hemos reducido a 60% el número de días y a doshoras en promedio los periodos fuera de norma.

En el caso de las PM10, la norma de salud en la mate-

ria especifica que las concentraciones deben ser medi-das a través de la red manual de monitoreo. En estecaso también se advierte una reducción significativa enel lustro reciente, con una concentración de PM

10, en

2005, por debajo del límite máximo permitido en lanorma de salud (Gráfica 3).

Alrededor de 50% de las concentraciones de PM10

registradas en el inventario de emisiones tiene que vercon polvos, lo que explica los picos registrados enalgunos años en PM

10, asociados a situaciones metereo-

lógicas. Apenas en 2003 comenzamos a medir las PM2.5

,por lo que todavía no es posible hablar de una tenden-cia en las concentraciones.

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Políticas públicas y acciones de gobiernopara mejorar la calidad del aire

La construcción de vialidades ha sido uno de los actosde gobierno que más impacto ha tenido en los mediosmasivos de difusión, con el levantamiento del segundopiso en el Periférico como una de las notas más fre-cuentes en la televisión, la radio y la prensa. Es ciertoque las nuevas vialidades construidas por el gobiernodel Distrito Federal en los años recientes contribuyende modo muy importante a que se dejen de emitirmiles de toneladas de contaminantes a la atmósfera y,en consecuencia, contribuyen a mejorar la calidad delaire. Pero esta obra solamente es una de las diversasacciones y políticas públicas emprendidas en los añosrecientes como parte del programa integral de trans-porte y vialidad del GDF.

Antes de describir las acciones en materia de trans-porte y vialidad, conviene mencionar que éstas seenmarcan en una política de desarrollo urbano queplantea la redensificación de la ciudad central y, a lavez, realiza una intensa labor de contención del creci-miento urbano sobre el suelo de conservación del Dis-trito Federal, zona esencial para la ciudad por losdiversos servicios ambientales que presta, entre ellos,la recarga del acuífero.

En el mantenimiento y la ampliación del sistema detransporte público de la ciudad de México se han obte-nido resultados muy importantes. Destaca la sustitu-ción de transporte concesionado; incremento de unida-des y mejoría en el sistema de la Red de Transporte dePasajeros (RTP), adquisición de nuevos trenes para elmetro –que ha permitido aumentar en alrededor del20% la capacidad en la Línea 2, la más saturada ac-


tualmente– con una inversión de seis mil millones depesos.

En cuanto al mejoramiento de las vialidades, destacala ampliación de las avenidas de acceso controladoen la zona poniente de la ciudad. La necesidad de cons-truir un segundo piso al Periférico fue detectada a par-tir del análisis de la situación en el poniente de laciudad. Se plantea no como una solución al congestio-namiento vial pero sí como una alternativa de movili-dad en una zona compleja. Junto con el segundo pisoen Periférico se construyeron, entre otras vialidadesimportantes, los Ejes 5 Poniente y 3 Oriente y los puen-tes de Santa Fe.

Considerando que las fuentes móviles –y de ellas, elparque vehicular– son las que más contribuyen a lasemisiones contaminantes, el gobierno del Distrito Fe-deral emprendió un amplio programa de sustitución deconvertidores catalíticos, modernizó el programa de ve-rificación vehicular, impulsó la renovación de los taxisy puso en marcha el Sistema de Corredores de Trans-porte Público, del cual el metrobús Insurgentes comen-zó a operar en 2005. Estas y otras medidas han signifi-cado una reducción de aproximadamente 352 miltoneladas de contaminantes a la atmósfera (Cuadro 1).

El Distrito Federal es la única entidad de la repúbli-ca mexicana que cuenta con un programa de sustitu-ción de convertidores catalíticos. Cada semestre secambian en la ciudad de México hasta 20 mil converti-dores. Dependiendo del año y la marca, los vehículoscon convertidor catalítico funcionando correctamentereducen sus emisiones contaminantes hasta en un 40por ciento.

En el segundo semestre del año 2002, el GDF tomóuna serie de medidas para modernizar el sistema de

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verificación vehicular. Se pasó de un sistema manual aun sistema que, en línea y en tiempo real, da a cono-cer los resultados de las verificaciones, lo que permitemonitorear el sistema y detectar cualquier irregularidad.En caso de encontrarse alguna, se procede en el ins-tante a la clausura de la línea de verificación. En 2006el sistema va a tener una renovación total de hardwarey software, con lo cual las autoridades ambientales delDistrito Federal tendrán el control exclusivo de las ve-rificaciones.

El GDF ha solicitado apoyo a la Semarnat para quemodifique la norma de los vehículos en circulación, deforma tal que se haga más restrictiva y así, llegadacierta edad, los coches no puedan pasar la verificacióny por consiguiente dejen de circular en la Zona Metro-politana del Valle de México.

De gran preocupación para las autoridades ambienta-les del Distrito Federal es la situación de las partículasmenores a 2.5 micras. Por su tamaño y composición,las PM

2.5 son las que más afectan la salud, penetrando

hasta los alvéolos. Estas partículas son la que provo-can, por ejemplo, disminución de la visibilidad, la “natagris” sobre la ciudad; también acidifican el suelo y loscuerpos de agua. En las concentraciones de PM

2.5 influ-

yen los polvos de manera importante, pero el 50% deellas proviene de las fuentes móviles, esencialmentevehículos a diesel.

En el marco de la Comisión Ambiental Metropolitanase ha planteado para este año un programa específicopara reducir las emisiones PM

10 y PM

2.5. Es relevante la

actualización de la Norma 086 de competencia federal,de acuerdo con la cual, para octubre de 2006 la gasoli-na Premium deberá tener un contenido de azufre de 30partes por millón, y para julio de 2009 el mismo límite


pero para la gasolina Magna; esta norma establece quea partir de diciembre de 2009 deberá distribuirse dieselcon 15 partes de azufre por millón. Del mismo modoen que, en su momento, se requirió eliminar el plomo enla gasolina, actualmente se está promoviendo la pro-ducción de combustibles con bajo contenido de azufre.Esto, sin duda alguna, tendrá una repercusión im-portantísima en la reducción de las partículas suspen-didas, principalmente de las PM

2.5.

El Programa de Contingencias Ambientales está siendoactualizado, dado que la delimitación de la Zona Me-tropolitana del Valle de México fue ampliada en 2005para incluir a 59 municipios conurbados del Estadode México, en consecuencia, es necesario extenderel Programa de Calidad del Aire 2002-2010 a estos mu-nicipios.

La Campaña Milagro está desarrollando el esquemade medición más intenso que se haya dado en cual-quier parte del mundo, con la participación de la NASA,la Academia de Ciencias de Estados Unidos.

A estas tareas de investigación, se suma el estudioque la Secretaría del Medio Ambiente del Distrito Fe-deral está ejecutando, junto con la Secretaría de Ener-gía y la Semarnat, en el valle de Tula, debido a que lasemisiones de azufre que provienen de la refinería y dela termoeléctrica de esta zona, al parecer son más quetodas las emisiones de azufre registradas en la ZonaMetropolitana del Valle de México. Las emisiones deTula tienen importantes implicaciones en la formaciónde partículas.


Transporte público eficientey ambientalmente amigable

El metro tiene gran relevancia en el transporte de per-sonas en el Distrito Federal. Sin embargo, la construc-ción de nuevas líneas no se justifica actualmente porquelos grandes corredores no superan una demanda de400 mil o 500 mil pasajeros diarios, y los costos de cons-trucción del transporte subterráneo son muy elevados.Se requiere un nuevo sistema de integración de lasredes de transporte público, incluyendo trenes ligeroso tranvías, y desde nuestra perspectiva, extendiendoel modelo metrobús. Este último tiene grandes ventajassobre los demás medios de transporte público, porqueofrece la posibilidad de integrar a los concesionariosde los microbuses. El ejemplo claro de esto es el me-trobús Insurgentes, que además de sus enormes venta-jas ambientales, ha sido rápidamente adoptado por losusuarios, quienes lo califican con 8.1 en una escala de0 al 10. Es significativo que 6% de los usuarios del me-trobús son pasajeros que han dejado su automóvil par-ticular para optar por este sistema.

El 80% de las unidades que circulaban por Insurgen-tes fueron chatarrizadas y la mayoría de los concesio-narios de las rutas fueron incorporados al nuevo sistema,reduciéndose los conflictos mediante un esquema denegociación que condujo a la creación de la empresaque opera el metrobús Insurgentes. El sistema metro-bús constituye una alternativa viable en 10 o 15 de lasvialidades más importantes de la ciudad.

No hay que omitir que el metrobús es perfectible yque deberán resolverse en el futuro inmediato algunosde los problemas que presenta, pero es indudable queconstituye una opción de gran movilidad para la ciu-


dad de México y representa una reducción de emisio-nes significativa. El éxito del metrobús Insurgentes pue-de evaluarse al considerar que, a la fecha, es el únicoproyecto de transporte en el mundo que ha comercia-lizado emisiones de carbón. La operación se realizócon el Fondo Español de Carbón y el proyecto está enproceso de aprobación en el Mecanismo de DesarrolloLimpio del Protocolo de Kioto.

Para concluir, es importante señalar que los esfuer-zos por reducir la contaminación atmosférica en la ciu-dad de México y en la ZMVM han sido significativos,como lo muestran los datos exhibidos al inicio de estedocumento, pero como otros procesos ambientales yecosistémicos, se requiere de un enfoque de largo pla-zo, con acciones de gobierno sustentadas y consensua-das, con una adecuada coordinación entre los diversosniveles de gobierno, atentos a las demandas y necesi-dades de la población y con una claridad en los obje-tivos, entre ellos, de manera destacada, garantizar elderecho de todos a elevar su calidad de vida en unmedio ambiente sano.

Acerca de los autores

Gustavo Garza Villarreal. Doctor en Economía porla Facultad de Economía de la Universidad Nacio-nal Autónoma de México, es miembro del SistemaNacional de Investigadores, nivel III. Fue miem-bro del panel sobre Dinámica Urbana de la Aca-demia de Ciencias de los Estados Unidos deAmérica de 1999 a 2003. Ha recibido numerososreconocimientos nacionales e internacionales y hapublicado 18 libros sobre desarrollo urbano enMéxico y alrededor de 180 artículos en revistasespecializadas. Actualmente es coordinador deldoctorado en Desarrollo Urbano en El Colegio deMéxico.

Jaime Sobrino Figueroa. Doctor en Urbanismo porla Universidad Nacional Autónoma de México, esmiembro del Sistema Nacional de Investigadores,nivel II. Cuenta con experiencia docente en El Cole-gio de México, El Colegio Mexiquense, El Colegiode la Frontera Norte, el Instituto Mora, la Univer-


sidad Autónoma del Estado de México y la Uni-versidad Autónoma de Ciudad Juárez. Entre suslíneas de investigación se encuentran: el análisisregional, competitividad territorial y expansiónmetropolitana. Actualmente es Coordinador Aca-démico de la Maestría en Estudios Urbanos de ElColegio de México.

Manuel Suárez Lastra. Candidato a doctor en Geo-grafía por la Universidad Nacional Autónoma deMéxico y maestro en Planeación Urbana y Regio-nal por la Universidad de Berkeley, California, seha especializado en análisis económico y socialregional, tecnologías de información y desarrolloeconómico, uso de suelo y transporte, análisis cuan-titativo de problemas sociales urbanos y políticasurbanas comparadas. Autor de varias publicacio-nes, entre ellas: “Estructura y eficiencia urbanas”y “La expansión probable de la Zona Metropolita-na de la Ciudad de México a 2020”. Es profesorde la UNAM y de la Universidad Autónoma Metro-politana.

Angélica Lozano Cuevas. Maestra en Ingeniería(Investigación de Operaciones) por la Universi-dad Nacional Autónoma de México, es miembrodel Sistema Nacional de Investigadores. Su princi-pal línea de investigación se centra en el “Análi-sis de Sistemas de Transporte”, especialmente enrutas viables mínimas en redes multimodales yespacio-temporales, modelos de redes y Sistemasde Información Geográfica para transporte, e inte-racción de modelos de Investigación de Opera-ciones para el transporte. Desde 1999 codirige el

195Acerca de los autores

“Laboratorio de Transporte y Sistemas Territoria-les” del Instituto de Ingeniería de la UNAM.

Juan Pablo Antún. Doctor en Planeación en laUniversité des Sciences Sociales Grenoble II,Grenoble, Francia. Es investigador titular en elGrupo de Ingeniería de Sistemas del Instituto deIngeniería, y profesor en la Maestría en Ingenie-ría (Transportes) de la División de Estudios dePosgrado de la Facultad de Ingeniería de la Uni-versidad Nacional Autónoma de México. Actual-mente es el responsable del Estudio de Gran Visiónde Logística: estrategias de desarrollo de la logís-tica y el transporte de cargas para la competitividadsectorial en México, realizado por convenio entrela UNAM y la Secretaría de Economía.

Elizabeth Anaya Lazúrtegui. Maestra en Psicolo-gía Ambiental en la Facultad de Psicología de laUniversidad Nacional Autónoma de México. Hasido asesora en materia de asentamientos huma-nos y ordenamiento territorial de la Asamblea deRepresentantes del Distrito Federal y en la Cáma-ra de Diputados, así como de la presidencia delInstituto Nacional de Estadística, Geografía e In-formática. Es integrante del equipo de consultoresdel Banco Mundial para elaborar los lineamientosdel programa Hábitat. Desde 2004 es asesora delSubsecretario de Planeación y Política Ambientalde la Secretaría de Medio Ambiente y RecursosNaturales.

María Eugenia Negrete Salas. Es doctora en Geo-grafía por la Universidad de Toulouse Le Mirail y


miembro del Sistema Nacional de Investigadores,nivel I. Sus investigaciones en curso están diri-gidas al impacto urbano de los corredores detransporte en la ciudad de México y acerca de lamovilidad y el envejecimiento demográfico. Tie-ne experiencia docente en El Colegio de México,en el Instituto Tecnológico Autónomo de Méxicoy en la Universidad Iberoamericana.

Alfonso Iracheta Cenecorta. Doctor en Estudios Re-gionales por la Universidad de Varsovia, Polonia.Fundó la Maestría en Planeación Metropolitana enla Universidad Autónoma Metropolitana-Azca-potzalco; fue director fundador de la Escuela dePlaneación Urbana y Regional (hoy facultad) de laUniversidad Autónoma del Estado de México. Fuepresidente de El Colegio Mexiquense y coordina-dor fundador de la Oficina para México de Nacio-nes Unidas-Hábitat. Es miembro Fundador de laRed Interinstitucional sobre Áreas Metropolitanasde Europa y América Latina y Coordinador Nacio-nal de la Red Mexicana de Ciudades hacia laSustentabilidad. Actualmente se desempeña comocoordinador del Programa Interdisciplinario deEstudios Urbanos y Ambientales (Prourba) de ElColegio Mexiquense.

Ángel Raymundo Molinero Molinero. Es Ingenie-ro Civil por la Universidad Anáhuac y maestropor la Universidad de Pennsylvania. Colaboró endiversos puestos dentro de la Vocalía Ejecutivadel Transporte y la Comisión de Vialidad y Trans-porte Urbano del Departamento del Distrito Fe-deral. En 1985 fundó la empresa Urbanismo y


Sistemas de Transporte, SA de CV, en la que hallevado a cabo estudios de planeación y opera-ción del transporte público en México. Es miem-bro fundador del Consejo Asesor de Transporte yVialidad del Distrito Federal.

Francisco Sales Heredia. Doctor en Ciencia Políti-ca y Estudios Internacionales por la Universidadde Warwick, Inglaterra, es miembro del SistemaNacional de Investigadores. Ha sido subdirectorde la Secretaría de Cultura de Campeche, así comodirector de la licenciatura en Ciencias Políticas yRelaciones Internacionales del Centro de Investi-gación y Docencia Económicas. Se ha centrado enel estudio sobre capital humano, pobreza y políti-cas públicas, teoría política contemporánea, sec-tor energético y política social, así como en laevaluación de políticas públicas. Es coordinadordel libro Pobreza y justicia social. Actualmente esel director de Estudios Sociales del Centro de Es-tudios Sociales y de Opinión Pública de la Cámarade Diputados.

Claudia Sheinbaum Pardo. Maestra y doctora enIngeniería Energética por la Universidad Nacio-nal Autónoma de México, es miembro del SistemaNacional de Investigadores y de la Academia Mexi-cana de la Investigación Científica. Ha sido ase-sora de la Comisión Nacional para el Ahorro deEnergía y de la Gerencia de Estudios Económi-cos de la Comisión Federal de Electricidad. Se hadesempeñado como Consultora del Programa deNaciones Unidas para el Desarrollo en el Progra-ma de Cambio Climático y en el World Energy


Assesment. Fue secretaria de Medio Ambiente enel gobierno del Distrito Federal. Es autora de unlibro y diversos artículos nacionales e internacio-nales sobre el tema de energía y medio ambientey es articulista del periódico La Jornada en temasde energía.


Importancia social, económica y territorial de los nuevosfenómenos metropolitanos se terminó de imprimiren la Cámara de Diputados en octubre de 2006.

El tiraje consta de mil ejemplares.

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