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Desarrollode las economías rurales
en América Latina y el Caribe
Rubén G. EcheverríaEditor
Banco interamericano de Desarrollo
Washington, DC2001
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Producido por la Sección de Publicaciones del BID. Las opiniones expresadasen este libro pertenecen a los autores y no necesariamente reflejan los puntosde vista del BID.
Cataloging-in-Publication data provided by theínter-American Development BankFelipe Herrera Library
Desarrollo de las economías rurales en América Latina y el Caribe / Rubén G.Echeverría, editor.
p. cm.Includes bibliographical references.ISBN:1931003068
1. Rural development—Latin America. 2. Rural development—CaribbeanÁrea. 3. Agriculture and state—Latin America. 4. Agriculture and state—Caribbean Área. 5. Agriculture—Economic aspects—Latin America. 6.Agriculture—Economic aspects—Caribbean Área. 7. Administrative agen-cies—Latin America—Reorganization. 8. Administrative agencies—CaribbeanÁrea—Reorganization. I. Echeverría, Rubén G. II. Inter-AmericanDevelopment Bank.
338.1 D24—dc21
Desarrollo de las economías rurales en América Latina y el Caribe©Banco Interamericano de Desarrollo, 2001
Esta publicación puede solicitarse a:IDB Bookstore1300 New York Avenue, NWWashington, DC 20577Estados Unidos de AméricaTel. (202) 623-1753, Fax (202) 623-17091-877-782-7432
ISBN: 1-931003-06-8
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índice
índice analítico V
Prefacio XI
Introducción XIII
Capítulo 1. La inversión en desarrollo rural es buen negocio . . . . 1
Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet
Capítulo 2. Alimentación, agricultura y recursos naturalesen el año 2020 43
Per Pinstrup-Andersen y Julie Babinard
Capítulo 3. Importancia del sector agroalimentario 71
Martín Piñeiro
Capítulo 4. Agricultura y reformas macroeconómicasen la década de los años noventa 103
Jorge A. Quiroz
Capítulo 5. Reforma institucional y gestión del sectorpúblico agropecuario 143
Roberto Martínez Nogueira
Capítulo 6. La creciente importancia del empleoy el ingreso rurales no agrícolas 183
Julio A, Berdegué, Thomas Reardon y Germán Escobar
Capítulo 7. Opciones de inversión en la economía rural 213
Rubén G. Echeverría
Capítulo 8. Conclusiones 243
Lista de autores 254
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Diseño gráfico: Dolores Subiza
Foto de portada: Carlos Cordovez
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índice analítico
Capítulo 1. La inversión en el desarrollo rurales buen negocio 1
Antecedentes 1Evolución de la pobreza rural en América Latina 3Causas de la pobreza rural 6
El crecimiento económico como medio para reducirla pobreza y la desigualdad 6
Hogares y comunidad como determinantes del nivelde pobreza e incidencia de la heterogeneidad 7
Falta de acceso a los activos y heterogeneidaden su control 7
El contexto en que se usa el activo como determinantede la pobreza 8
Actividades extragrícolas: una importante fuentede ingresos 8
Múltiples caminos para salir de la pobreza 10Implicaciones del contexto en el diseño de intervencionesde desarrollo rural: cinco condiciones fundamentales 11
Coordinación nacional 12Desarrollo regional 16Descentralización municipal 17Reconstrucción institucional 20Organizaciones locales y acción colectiva 23
Inversión en los activos de la población rural pobre 26Capital natural: inversión en el acceso a la tierra 27Capital físico: inversión en tecnología
e infraestructura rural 28Capital humano: inversión en enseñanza, salud
y nutrición 30Capital financiero: inversión en dotaciones mínimasde capital 31
Capital social: inversión en esquemas contractualese inclusión 32
Conclusiones 33Referencias 37
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VI ÍNDICE ANALÍTICO
Capítulo 2. Alimentación, agricultura y recursos naturalesen el año 2020 43
Antecedentes 44Seguridad alimentaria y desnutrición en América Latina 45Las perspectivas alimentarias regionales en el contexto mundial 49Factores que afectan al desarrollo agrícola y los sistemas alimentarios .. 56
La importancia de la agricultura 58Liberalización del comercio 59El tiempo y el clima 61
La producción agrícola y el crecimiento sostenibleen América Latina: consecuencias en materia de políticas 62
Referencias 68
Capítulo 3. Importancia del sector agroalimentario 71Introducción 71La agricultura y el desarrollo económico 73La importancia actual del sector agroalimentario 74Globalización y reformas económicas: algunas
consecuencias y nuevos desafíos 80La eficiencia productiva y el uso sosteniblede los recursos naturales 81
Valor agregado y nichos de mercado: el papelde la agroindustria rural y de la biotecnología 82
Modernización y agroindustrialización:concentración económica y equidad 82
Pobreza rural y migraciones 83La nueva visión de la agricultura: el espacio rural
como ámbito de actividad económica 85Reflexiones sobre las políticas públicas para el desarrollo
de la economía rural 88El marco de la política económica 88Marco institucional congruente con una visiónintegrada de lo rural 88
Desarrollo de la infraestructura 90Acceso y utilización eficiente de la tierra 91La consolidación de los mercados de bienes 92Oportunidades para el aprovechamiento privadode bienes semipúblicos 92Provisión de bienes públicos y semipúblicos necesariospara la producción agropecuaria 94
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ÍNDICE ANALÍTICO VII
Innovación tecnológica 95Sanidad, calidad y comercio 96Promoción de exportaciones 97
Comentarios finales 98Referencias 100
Capítulo 4. Agricultura y reformas macroeconómicasen la década de los años noventa 103
Introducción 104Rendimiento macroeconómico 108
Esquema de los hechos 108Los movimientos del tipo de cambio real 110Implicaciones de las políticas macroeconómicas 114
Desempeño del sector agropecuario 119La evolución de los precios agropecuarios reales 119Algunos indicadores del desempeño agregado 123Implicaciones en materia de políticas 125
Medidas de reforma de segunda fase 127Mercados de capitales 128Mercados de tierras 132Políticas de precios y gestión de riesgo 133Investigación y desarrollo, y transferencia tecnológica 136
Conclusiones 137Anexo. Precio real agropecuario: descomposición 139Referencias 140
Capítulo 5. Reforma institucional y gestión del sector públicoagropecuario 143
La cuestión de la institucionalidad agrícola 144El escenario 144Prioridades para la reforma institucionalde los sectores públicos agropecuarios 145
Proceso de reforma 146Agenda de transformación 148
Las acciones de transformación institucional 150La desburocratización 150
Atributos del modelo burocrático 150Experiencias de superación del modelo 152
La coordinación 157Atributos del modelo sectorial 157
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VIII ÍNDICE ANALÍTICO
Experiencias de superación del modelo 159La participación 167
Atributos del modelo cerrado 167Experiencias de superación del modelo 168
La descentralización 172Atributos del modelo 172Experiencias de superación del modelo 173
Conclusiones 177Referencias 181
Capítulo 6. La creciente importancia del empleo y el ingresorurales no agrícolas 183
Introducción 184Definición de conceptos 184
¿Por qué son importantes el empleo y el ingreso ruralesno agrícolas? 185
La pobreza rural y el empleo e ingreso ruralesno agrícolas 185
La modernización del sector agropecuario y el empleoe ingreso rurales no agrícolas 186
El mejoramiento de la calidad de vida de los habitantesrurales, el ERNA y el IRNA 186
Tendencias en el ingreso y el empleo rurales no agrícolas 187Tipos de empleos rurales no agrícolas 194Etapas, situaciones y vías de desarrollo del ERNA 196
Determinantes del acceso de los hogares e individuos ruralesal ERNA y al IRNA 199
Dinamismo económico regional 199Nivel de ingreso del hogar 201Tierra 201Educación 202Infraestructura 202Género 202
Políticas para la promoción del empleo y el ingreso ruralesno agrícolas 203
Referencias 209
Capítulo 7. Opciones de inversión en la economía rural 213
La grave situación de la pobreza rural 214
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ÍNDICE ANALÍTICO IX
El potencial del sector agroalimentario 217Las enseñanzas del pasado 218La necesidad de un nuevo paradigma 221Áreas prioritarias de inversión 223
Consolidación de los programas de reformaen el ámbito rural 223
Modernización del sector público y de los servicios agropecuariosbásicos 224
Promoción de actividades productivas ruralesno agrícolas 228
Mejora del acceso a la tierra 229Desarrollo de servicios financieros rurales 229Manejo sostenible de los recursos naturales 230Mejora de la infraestructura y de la calidad
de vida rural 234Recursos humanos y capacitación para
la inserción laboral 235Conclusiones 236Referencias 240
Capítulo 8. Conclusiones 243
Opciones para reducir la pobreza rural 243El sector agroalimentario: motor del desarrollo
de las economías rurales 247La reforma institucional y de gestión del sectorpúblico agropecuario 249
La importancia creciente del empleo e ingreso ruralno agrícola 250
Lista de autores 254
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Capítulo 6
La creciente importanciadel empleo y el ingreso ruralesno agrícolasJulio A. Berdegué, Thomas Reardon y Germán Escobar"
Afínales de la década de los noventa, en América Latina el empleo rural noagrícola constituía más de un tercio del empleo de los hogares rurales y apor-taba alrededor del 40% de su ingreso total. El peso de éste y el del ingresorural no agrícola han aumentado sostenidamente en la región desde la dé-cada de los años setenta. El desarrollo del empleo rural no agrícola es unelemento que contribuye positivamente a reducir la pobreza, a mejorar lacalidad de vida de los habitantes rurales y a modernizar el sector agropecuario.
En este capítulo se analiza la importancia relativa del autoempleo yel empleo asalariado rural no agrícola, contrastando los datos disponiblescon las orientaciones predominantes de las políticas y programas de desa-rrollo rural. Además se propone una tipología de "motores" que propician eldesarrollo de empleos rurales no agrícolas, y se describen los factores quediversos estudios han identificado como determinantes principales del acce-so de los hogares rurales al empleo no agrícola, a saber, las características delas economías de las zonas rurales, los niveles de ingreso de los hogares, elacceso a la tierra, la educación, la dotación de infraestructura y el género.Finalmente se proponen criterios para el diseño y ejecución de políticas yprogramas orientados al fomento del empleo y el ingreso rurales no agrícolas.
* Los autores agradecen el apoyo brindado a la Red Internacional de Metodología de Investiga-ción de Sistemas de Producción (RIMISP) por el BID, la FAO, y la CEPAL Este esfuerzo coordina-do interagencial ha hecho posible la realización de dos seminarios sobre las materias tratadas eneste capítulo, la ejecución de estudios de caso en varios países de la región, y el trabajo de sistema-tización de la copiosa información reunida desde 1997. El apoyo y el estímulo intelectual de RubénEcheverría (BID), Gustavo Gordillo de Anda (FAO), Rostas Stamoulis (FAO) y Beatriz David(CEPAL) han sido instrumentales para la realización de esta línea de investigación.
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184 JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR
Introducción
En este capítulo se reseña un importante número de estudios publicadospor diversos autores desde 1994 sobre el empleo y el ingreso rurales no agrí-colas en varios países de la región. En su conjunto, estos trabajos confirmanque el empleo no agrícola en la actualidad genera el 40% del ingreso de loshabitantes rurales y que en la región existe una tendencia al crecimiento deeste fenómeno. Ciertamente, el empleo y el ingreso no agrícolas han trans-formado el paisaje rural en nuestros países, además de que han tenido unefecto notable en las características de los hogares y los habitantes rurales.
En la primera parte del capítulo se explica la relación entre el em-pleo y el ingreso rurales no agrícolas y los procesos de superación de lapobreza rural, de transformación del sector agropecuario, y de moderni-zación del mundo rural. A continuación se describen las tendencias delempleo y el ingreso rurales no agrícolas en la región, para luego discutirlos distintos tipos de empleo rural no agrícola, su importancia y sus po-tencialidades relativas. En la siguiente sección se tratan las dinámicas ysituaciones de desarrollo del empleo rural no agrícola y se presentan losfactores que los estudios recientes han identificado como determinantesde las capacidades de los hogares y habitantes rurales para acceder a éste.Finalmente se ofrecen diez recomendaciones para el diseño de políticaspúblicas orientadas a fomentar este tipo de empleo en la región.
Definición de conceptos
En este capítulo el empleo incluye tanto el autoempleo como el empleo asala-riado. El significado de rural varía de un país a otro, pero en las definicionesoficiales usualmente se refiere a concentraciones de población bajo ciertoumbral que generalmente se ubica entre las 1000 y 2000 personas. El concep-to de no agrícola abarca la industria y la manufactura (sector secundario) ylos servicios (sector terciario) y excluye la producción primaria de productosagroalimentarios con base en uno o más factores de producción que corres-ponden a recursos naturales. El ingreso rural no agrícola (IRNA) es aquel ge-nerado por los habitantes rurales a través del autoempleo o el trabajoasalariado en los sectores secundario y terciario de la economía. Cabe desta-car que muchos hogares de agricultores generan ingresos rurales no agríco-las y que el trabajo asalariado en actividades primarias en fincas agropecuariasno está incluido en nuestra definición de empleo rural no agrícola (ERNA).
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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS 1185 |
¿Por qué son importantes el empleo y el ingreso rurales noagrícolas?
El empleo y el ingreso rurales no agrícolas son parte de la solución de almenos tres grandes problemas del mundo rural latinoamericano: la po-breza, la transformación del sector agropecuario y la modernización delámbito rural.
La pobreza rural y el empleo e ingreso rurales no agrícolas
En los últimos 20 años el número de pobres rurales en América Latina yel Caribe no ha disminuido significativamente, y en algunos países haaumentado. Según la CEPAL (2000a), en 1997 el 54% de la poblaciónrural vivía en condición de pobreza y el 31 % en estado de indigencia.Investigaciones recientes en distintos países de la región (sistematizadasen Reardon et al., 2000) coinciden en que el IRNA representa un porcen-taje muy alto -y cada vez más elevado— del ingreso total de los hogaresrurales pobres. En ausencia de las fuentes no agrícolas de ingreso de loshogares rurales pobres, la magnitud de la pobreza sería varias veces ma-yor en todos nuestros países. Las mismas investigaciones confirman ade-más que los hogares rurales pobres recurren al empleo no agrícola nosólo para elevar su ingreso total, sino además para amortiguar durante elaño las fuertes fluctuaciones del ingreso, que constituyen una de las ca-racterísticas de la pobreza rural.
El ERNA forma parte de las estrategias de los pobres rurales paraganarse el sustento (livelihood strategies). Ello significa que existe una re-lación compleja entre los flujos de ingreso agrícola y no agrícola, y entrelos ingresos no agrícolas y los ingresos no autónomos. Es así como laexistencia de activos relacionados con el empleo no agrícola en los hoga-res y comunidades rurales pobres potencia los efectos multiplicadores delas actividades agrícolas y viceversa. Estas relaciones complejas son esen-ciales para que los pobres puedan sobrevivir en las condiciones de caren-cia que enfrentan cotidianamente.
Los escasos estudios sobre la dinámica de la pobreza rural indicanque el empleo y el ingreso rurales no agrícolas constituyen una vía muyimportante para superar la pobreza en el caso de muchos hogares e indi-viduos rurales que carecen de los recursos y tipos de capital requeridospara intentar otras opciones de progreso (la migración o el trabajo agrí-cola por cuenta propia, por ejemplo). Ello es especialmente cierto paralas mujeres rurales y para quienes han accedido a mejores niveles de edu-cación (CEPAL, 2000b).
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186 JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR
La modernización del sector agropecuario y el empleo e ingresorurales no agrícolas
La agricultura moderna es una actividad intensiva en servicios y en re-laciones agroindustriales. Cuanto más moderno y competitivo es el sec-tor agrorural en un sentido ampliado, más importantes son lasactividades secundarias y terciarias en la composición del producto in-terno bruto rural
En un sentido amplio, para que la agricultura latinoamericanapueda transformarse y competir deberá mejorar sus articulaciones conlos sistemas de abastecimiento de insumes, con las cadenas deagroprocesamiento, y con los sistemas de distribución de productos fres-cos y procesados (Reardon et al., 2000). Esto para poder cumplir conlas exigentes normas y estándares de calidad e inocuidad de los merca-dos internacionales. También necesita acceder a servicios de gestión,gerencia y asesoría. Todos estos ámbitos corresponden a la categoría deERNA, tanto en el sector secundario (procesamiento y agroindustriali-zación) como terciario (servicios técnicos, comercio y transporte).
La agroindustrialización de la agricultura es entonces un procesomás amplio que el crecimiento de la agroindustria en sí mismo, pues in-cluye tres conjuntos de cambios, los cuales conducen a un incremento delERNA y de su importancia en la determinación del desempeño final delos sistemas agrarios: 1) el aumento del agroprocesamiento, de la distribu-ción de productos y de las actividades de abastecimiento de insumes yservicios técnicos a la agricultura; 2) modificaciones organizacionales einstitucionales en la relación entre las firmas agroindustriales yagroalimentarias (incluyendo, por cierto, los supermercados) y las fincas;y 3) los cambios concomitantes en los espacios de la producción primaria,es decir, en las fincas, incluyendo los ocurridos en la composición de pro-ductos, la tecnología y las estructuras de mercado (Reardon et al., 2000).
El mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes rura-les, el ERNA y el IRNA
Por lo menos desde mediados del siglo XX, lo rural ha sido símbolo delo atrasado, del subdesarrollo, de lo que hay que dejar atrás en la bús-queda del progreso. La dicotomía rural-urbano se asemeja a las de atra-so-modernidad, agrícola-industrial, pobre-próspero.2 La evolución del
2 Jesús Bejarano, 1998, comunicación personal.
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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS 187
ERNA ofrece una opción distinta de contribuir a la modernización delmedio rural, mediante el desarrollo in situ de la industria y los servi-cios, y como parte de un proceso más general de "rurbanización" queademás afecta las dimensiones de la cultura, la demografía, losasentamientos humanos, etc.
Tal y como la penetración de los caminos, de la electricidad y dela televisión ayudan a que la calidad de vida de los habitantes ruralescomience lentamente a equipararse con la de sus conciudadanos urba-nos, así el empleo en la industria, la manufactura, el comercio, el turis-mo y otros servicios ofrece opciones de desarrollo laboral o profesionalque para muchos resultan más atractivas que el trabajo agrícola, y defi-nitivamente mucho más que el trabajo asalariado agrícola.
Los espacios rurales que muestran un crecimiento real en el em-pleo no agrícola han modificado las características del paisaje tradi-cional. Son espacios de crecimiento de los pueblos y ciudadesintermedias y de fortalecimiento de los vínculos entre ellos y su hinter-land rural, con comercios no agrícolas, sistemas de transporte, mayo-res alternativas de servicios de recreación, bancos, tiendas, restaurantes,talleres, etc. Son, en definitiva, espacios rurales que ofrecen no sólomayores oportunidades económicas para sus habitantes, sino tambiénmayores opciones para cerrar la brecha de calidad de vida entre el me-dio rural y el urbano.
Esta visión del empleo e ingresos rurales no agrícolas como ele-mentos deseables de una sociedad rural más moderna contrasta con losesquemas convencionales que ven en la caída del empleo agrícola unamanifestación del progreso económico de las naciones. A nuestro en-tender, los países que desarrollen estrategias activas y positivas de fo-mento del empleo y del ingreso rurales no agrícolas podrán contar conopciones más diversas que la tradicional apuesta a un desarrollo urba-no-industrial capaz de absorber el rezago agrario-rural.
Tendencias en el ingreso y el empleo rurales no agrícolas
Reardon y otros (Reardon, et al, 2000) han reseñado diversos estudiossobre el IRNA basados en datos de la segunda mitad de la década de losaños noventa (Berdegué et al., 1999; Corral y Reardon, 1999; De Janvryet al., 1997; Echeverri, 1999; Escobal et al., 1998; Da Silva y Del Grossi,1999; Lanjouw, 1997; Mendoza, 1999; Relio y Morales, 1998; Taylor yYunes, 2000; Weller, 1997; Wiens, 1997; Wiens y Sobrado, 1998; Wienset al., 1999). Lamentablemente no existen suficientes estudios similares
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I 188 I JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR
para períodos anteriores, lo cual impide hacer un análisis de la evolucióntemporal del IRNA en los últimos 20 ó 30 años (como sí se puedehacer para el ERNA). En todo caso, a partir de los datos del ERNA esposible hacer una estimación de que a inicios de la década de los añosochenta el IRNA debía representar entre el 25 y el 30% del ingresorural total en América Latina y el Caribe. Para la segunda mitad de ladécada de los años noventa, el IRNA tiende a ubicarse por encima del40% del ingreso total de los hogares rurales en la gran mayoría de lospaíses de la región en que el fenómeno ha sido estudiado (Cuadro 1).Aun en países con un alto porcentaje de población rural como Co-lombia o Perú, el IRNA corresponde a la mitad de los ingresos totalesde la población rural.
Considerando el peso relativo de la población rural de Brasil yMéxico, se puede estimar que el IRNA para la región en su conjunto al-canza al 40% del ingreso rural total. Esta contribución es muy superior ala tradicionalmente reconocida en las políticas orientadas al desarrollodel sector rural latinoamericano, caracterizadas por un marcado sesgoagrícola que no refleja la importancia del IRNA. Klein (1992) estudió laevolución del ERNA en 18 países de la región durante la década de losaños setenta (aunque para algunos de los casos obtuvo datos iniciales de1950, y para otros datos finales de los últimos años de la década de losochenta). Los resultados de su investigación aparecen en el Cuadro 2 apartir del cual se obtienen las siguientes conclusiones:
• El ERNA representa un porcentaje cada vez más importante delempleo total de los habitantes rurales latinoamericanos.
• El crecimiento del ERNA permitió absorber la totalidad de la pér-dida de empleos agrícolas.
• Aun después de compensar la caída en el empleo agrícola, el ERNAaportó 1,5 millones de empleos adicionales.
• Sin el crecimiento del ERNA, América Latina y el Caribe estaríanen presencia de un despoblamiento mucho más acelerado de lasregiones rurales y, peor todavía, de un gravísimo problema deacumulación de pobreza urbana en magnitudes muy superioresa las que se han verificado. En el Cuadro 2 se vio cómo en los 12años comprendidos en el estudio (promedio para los 18 países),el número de personas de hogares rurales empleadas en los sec-tores no agrícolas aumentó en 2,5 millones, en tanto que el nú-
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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS 189
Cuadro 1. Contribución del ingreso rural no agrícola al ingreso ruralen la segunda mitad de la década de los años noventa
País
BrasilChileColombiaCosta RicaEcuadorEl SalvadorHaitíHondurasMéxicoNicaraguaPanamáPerú
Año dela encuesta
199719971997198919951995199619901997199819971997
Porcentajede IRNA
394150594138683855425050
Fuente
Da Silva y Del Grossi, 1999Berdegué et al., 1999Echeverri, 1999Weller, 1997Elbers y Lanjouw, 2000Lanjouw, 1997Wiens y Sobrado, 1998Weller, 1997De Janvry y Sadoulet, 1999Corral y Reardon, 1999Wiens et al 1999Escobal et al., 1998
mero de miembros de hogares rurales empleados en la agricultu-ra disminuyó en 933.000.3
Los datos del Cuadro 3 muestran que el ERNA como porcentajedel total de empleados del país se mantuvo constante en un 8%, aunquecon relación al número de empleados provenientes de hogares ruralesaumentó de un 17% a un 24%, esto es, una tasa promedio anual de 0,62%.
Sin embargo, estos promedios esconden situaciones bastante diferen-tes. Las tendencias nacionales permiten identificar cinco tipos de dinámicas:
• países en que aumenta el número absoluto de empleos agrícolas enmayor medida que el también creciente número de empleos noagrícolas (Bolivia, Honduras, Paraguay y Perú);
• países en que aumenta el número absoluto de empleos no agríco-las en mayor medida que el también creciente número de empleosagrícolas (Costa Rica, Ecuador, Guatemala, México y Nicaragua);
3 Sin embargo, es importante considerar que el número de trabajadores del sector agrícola conresidencia urbana aumentó en 1,1 millones, por lo que el total de empleados en la agricultura(habitantes rurales más urbanos) tuvo un incremento neto de 200.000 personas. Es decir, en 12de los 18 países se produjo un proceso de creciente urbanización de la fuerza de trabajo delsector agrícola, que fue especialmente agudo en Chile (tasa anual de 0,92%), Cuba (0,87%),Uruguay (0,73%), Brasil (0,55%), Ecuador (0,38%) y Panamá (0,35%). Los países que escapana esta tendencia son El Salvador, Haití, Nicaragua, Paraguay, Perú y Venezuela.
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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS 191
Cuadro 3. Evolución de la importancia relativa del empleo ruralno agrícola
Porcentaje ERNA respecto de:
Año inicial
País
BoliviaBrasilChileColombiaCosta RicaCubaEcuadorEl SalvadorGuatemalaHaitíHondurasMéxicoNicaraguaPanamáParaguayPerúUruguayVenezuelaTotal
TotalPaís
15576
22131589
151176
12127698
TotalRural
26122913403726141417161910242117333717
Año
TotalPaís
13659
241116111119149
1018136488
final
TotalRural
24203023464337201823252420412518294524
Cambiopromedio anual
TotalPaís
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-0,160,260,19
-0,190,060,560,190,370,210,130,180,560,10
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TotalRural
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-0,360,810,62
Fuente: Cálculos propios con base en Klein (1992).
• países en que aumenta el número absoluto de empleos no agríco-las, disminuye el número absoluto de empleos rurales agrícolas, yaumenta el número de empleados agrícolas con residencia urbana(Brasil, Chile, Cuba y Panamá);
• países en que aumenta el número absoluto de empleos no agríco-las y disminuye el número absoluto de empleos agrícolas (Colom-bia, El Salvador, Haití y Venezuela); y
• países en que se verifica una caída de ambos tipos de empleos ru-rales (Uruguay). ©
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192 JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR
Sumando los dos primeros grupos, el conjunto de países agregó unmillón de empleos rurales no agrícolas y la misma cantidad de empleosrurales agrícolas. En este conjunto, el ERNA pasa de constituir el 20% delempleo rural a inicios de la década de los años setenta a un 25% a iniciosdel decenio de los años ochenta, con un máximo de 46% en Costa Rica yun mínimo de 18% en Perú y Guatemala. En todo caso, los países que ainicios de los años setenta tenían un bajo porcentaje de ERNA seguíanestando por debajo del promedio diez años después. Esto significa que,con la posible excepción de Bolivia (que en 1976 estaba sobre el prome-dio de ERNA y en 1988 había retrocedido a menos del promedio de sugrupo), ningún país sufrió un cambio brusco de tendencia.
En los países en que hay un aumento del ERNA y una caída delempleo rural agrícola se perdieron dos millones de empleos rurales agrí-colas (la mitad en Brasil y una cuarta parte en Colombia), en tanto que seganaron 1,5 millones de empleos rurales no agrícolas (1 millón de ellosen Brasil). En este conjunto, el ERNA pasa de constituir el 15% del em-pleo rural a inicios de los años setenta a un 22% a inicios de los añosochenta. Sin embargo, el promedio del grupo está fuertemente determi-nado por el gran cambio en Brasil, donde el ERNA pasó de ser el 12% delempleo rural en 1970 al 20% en 1980. Colombia, Cuba y Panamá sonotros tres países donde el ERNA creció sustancialmente en importanciarelativa con respecto al total del empleo rural. Debe considerarse que entres de estos países se manifestó un proceso simultáneo de"urbanización"del empleo agrícola: en Brasil el número de trabajadores agrícolas resi-dentes en las ciudades pasó de 13 a 18%; en Cuba de 23 a 32%, y enPanamá de 7 a 11%. Uruguay constituye un caso especial, en la medidaen que ha perdido fuentes de trabajo rurales tanto agrícolas como noagrícolas. De los 18 considerados, no existe ningún país en el estudio deKlein que haya registrado crecimiento del empleo rural agrícola y caídadel ERNA.
No existe ninguna correlación significativa entre las tendencias arri-ba descritas y los cambios en el PIB, el PIB agrícola, la PEA o la PEAagrícola. Ello permite considerar la hipótesis de que las tendencias refle-jan más bien los patrones específicos de cambios en la agricultura (inten-sificación y diversificación) y en las actividades no agrícolas localizadasen el sector rural (agroindustrialización y turismo.)
El Cuadro 4 resume datos recientes de CEPAL para la década de losaños noventa. El origen de la información (encuestas de hogares de lospaíses) hace imposible la comparación directa con los resultados de Kleinpara la década de los años setenta. Sin embargo, se puede especular queen Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, Panamá y El Salva-
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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS 193
Cuadro 4. Población ocupada en actividades no agrícolas comoporcentaje de la población ocupada rural.
Año inicial Año final
País
SoliviaBrasilChileColombiaCosta RicaHondurasMéxicoPanamáRep.Dominicana
El SalvadorVenezuela
Año
1990199019911990199019891989
1990
Hombres
2619,230,947,818,634,725,0
33,9
Mujeres
47,167,271,486,888,069,186,1
78,2
Año
19971997199819971997199819961998
199719981994
Hombres
18,223,725,932,957,321,544,946,5
54,832,735,4
Mujeres
15,630,165,178,488,383,767,493,2
92,481,487,2
Fuente: CEPAL, 2000c.
dor el ERNA ha continuado aumentando a tasas elevadas, tanto en tér-minos absolutos como relativos. Por otra parte, en Brasil y en Venezuelael ERNA ha seguido incrementándose, pero a tasas tal vez algo menores alas de los países antes mencionados.
Los datos de CEPAL sí permiten establecer con certeza que a finesde los años noventa el ERNA había pasado a ser totalmente dominanteen el caso de las mujeres rurales que participan en el mercado de trabajo.Con la única excepción de Bolivia, la participación de las mujeres ruralesen el ERNA es muy superior a la de los hombres rurales. En nueve de losonce países incluidos en el Cuadro 4, entre el 65 y el 93% de las mujeresrurales que participan en el mercado de trabajo lo hace en actividades noagrícolas. Por el contrario, en la mayoría de los países —con excepción deCosta Rica y la República Dominicana—, el empleo agrícola es predomi-nante en el caso de los hombres rurales.
Otros estudios de CEPAL (1999) permiten extrapolar la importanciadel ERNA en algunas categorías de inserción laboral. El Cuadro 5 muestraque el autoempleo de los hogares rurales sigue siendo predominantementeen actividades agrícolas, con la única excepción de Costa Rica. En Colom-bia y en la República Dominicana el autoERNA es de magnitud similar,aunque algo inferior, a la del autoempleo agrícola. El ERNA en el sectorpúblico es en general bastante bajo en el conjunto de países analizados. Aun-que lamentablemente esta serie de datos carece de la información necesariapara desglosar el trabajo asalariado en sus componentes agrícolas y no agrí-
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194 JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR
Cuadro 5. Distribución de la población económicamente activaocupada, según inserción laboral(porcentaje del total de la PEA ocupada rural)
País
BoliviaBrasilChileColombiaCosta RicaEl SalvadorGuatemalaHondurasMéxicoPanamáRepúblicaDominicana
Venezuela
Autoempleoagrícola
79,963,826,625,01U28,147,941,628,633,4
28,529,7
Autoempleono agrícola
(ERNA)
7,96,67,0
20,113,917,013,321,018,118,2
22,515,1
Empleoasalariado en
el sector público(ERNA)
2,44,43,6s/i9,03,12,93,46,4
10,1
10,37,4
Año
1997199619961997199719971989199719961997
19971994
colas, la información disponible implica, por diferencia de totales, que elgrueso del ERNA se realiza a través de actividades asalariadas en la manu-factura, industria, comercio y otros servicios privados.
Tipos de empleos rurales no agrícolas
Los estudios recientes sobre el tema (Weller, 1997; Reardon et al., 2000;Reardon et al., 1998) coinciden en señalar que un porcentaje significativo(tal vez el 50% del ERNA) corresponde a empleos de baja calidad y pro-ductividad, y en consecuencia mal remunerados y con un escaso poten-cial de desarrollo. Este tipo de empleos rurales no agrícolas ha sidodenominado ERNA de refugio, y es el equivalente no agrícola de la pro-ducción agrícola de autosubsistencia: contribuye a complementar el in-greso familiar y a suavizar las fluctuaciones estacionales de ingreso, perono constituye una palanca real para la superación de la pobreza y para eldesarrollo sostenible de las comunidades y regiones rurales.
Es común escuchar el argumento de que el empleo agrícola asala-riado es la principal fuente de ingreso de los habitantes rurales sin tierra.Los estudios de diversos países indican que esto es sólo cierto en las zonasmás pobres y para los hogares más pobres que no tienen otro activo que
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su fuerza de trabajo no calificada. Salvo en algunas zonas dominadas porproducciones para las que existe una fuerte demanda de trabajadorespermanentes calificados (por ejemplo las flores en Colombia), la contri-bución del trabajo agrícola asalariado al ingreso total del hogar no pasade ser entre una décima parte y la mitad del aporte del IRNA. Además, elempleo asalariado agrícola muestra los niveles más bajos de remunera-ción, en comparación con cualquier otro tipo de empleo (agrícola porcuenta propia o no agrícola, sea éste asalariado o autoempleo).
La principal categoría del ERNA es la de trabajo asalariado. Este datode la realidad contrasta con la orientación de numerosas políticas y pro-gramas encaminados a la promoción del autoempleo rural enmicroempresas familiares o asociativas. Más aún, el empleo asalariado noagrícola muchas veces ofrece salarios significativamente mayores y mejorescondiciones laborales (contratos de trabajo, acceso a los sistemas de seguri-dad social) que el autoempleo no agrícola. Estas tendencias se acentúan enlas zonas rurales más dinámicas y con menor concentración de pobreza.
Además, el empleo asalariado no agrícola es el único tipo de em-pleo donde las mujeres pueden acceder a salarios iguales o al menos com-parables a los de los hombres. En todos los demás tipos de empleos rurales(autoempleo agrícola, empleo asalariado agrícola, autoempleo no agrí-cola), los hombres típicamente obtienen remuneraciones muy superio-res a las de las mujeres.
El empleo no agrícola por cuenta propia es mucho menos frecuen-te en la región que el autoempleo agrícola (véase el Cuadro 5), a pesar deque con frecuencia el primero es mucho mejor remunerado que el se-gundo, lo que sugiere la presencia de fuertes barreras de entrada que im-piden a los hogares responder al mayor incentivo. En Nicaragua (Corral yReardon, 1999), Chile (Berdegué et al., 1999) y Colombia (Echeverri, 1999)se ha demostrado que sólo los hogares rurales menos pobres tienen unacceso significativo al autoempleo no agrícola. En síntesis, el autoempleono agrícola se caracteriza por una fuerte bimodalidad, al incluir tantoactividades no dinámicas que constituyen empleo de refugio, como otrasque al estar vinculadas a mercados dinámicos se traducen en empleosproductivos y de buena calidad.
En contraposición con la imagen convencional, el autoempleo ru-ral no agrícola en el sector de manufacturas y pequeña industria es mu-cho menos frecuente que el empleo asalariado no agrícola en el sector delos servicios. De hecho, el autoempleo en el sector de manufacturas ypequeñas industrias con frecuencia corresponde a la categoría de em-pleos de refugio, mientras que el empleo asalariado en el sector del co-mercio y otros servicios está asociado con mayores niveles de ingreso.
EL EMPLEO EL INGRESO RURALES NO AGRICOLAS 195
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I 196 I JULIO A. BERDEGUE, THOMAS REARDON Y GERMÁN ESCOBAR
Un porcentaje del empleo asalariado en servicios corresponde atrabajos en servicios públicos (escuelas, gobiernos municipales, construc-ción y mantenimiento de obras públicas, etc.). Weller (1997) reporta queel 25% del ERNA en Costa Rica y el 39% en Panamá corresponden aocupaciones en el sector público. En un estudio que incluye datos de 12países, CEPAL (1999) indica que entre el 3 y el 10% del empleo total ruralcorresponde a servicios públicos.
La pluriactividad parece ser una característica menos significativaque la que se supone con frecuencia. Es cierto que un alto porcentaje delos hogares rurales (típicamente 40% o más) genera ingresos provenien-tes de distintas fuentes de empleo. Sin embargo, son relativamente pocoslos hogares rurales que obtienen un porcentaje importante de su ingresode dos o más empleos. En Nicaragua, el 40% de los hogares obtiene in-gresos de dos o más empleos, pero sólo un 18% obtiene un 20% o más desu ingreso de los empleos complementarios al que conforma la principalfuente de ingreso del hogar (Corral y Reardon, 1999). Algo muy similarse ha probado para Chile (Berdegué et al., 1999). Como lo muestran deJanvry y Sadoulet (1999) y Reardon et al. (2000), los datos disponiblesindican que los hogares tienden a derivar lo fundamental de sus ingresosde un empleo principal correspondiente a aquel más compatible con suportafolio de activos (tierra, fuerza de trabajo calificada o no calificada,maquinaria y vehículos de transporte, experiencia migratoria, capital so-cial, etc.) Los empleos secundarios corresponden a actividades que sonimportantes en el margen para: 1) escapar de la indigencia o la pobreza(Berdegué et al., 1999); 2) valorizar la mano de obra familiar disponibledurante ciertas épocas del año en que baja la demanda de trabajo delempleo principal; y 3) disminuir el riesgo de fluctuaciones en las entra-das cuando la varianza del ingreso principal está negativamentecorrelacionada con la varianza de los ingresos secundarios.
Etapas, situaciones y vías de desarrollo del ERNA
Es un hecho bien establecido en la literatura que el peso del sector agríco-la en el PIB disminuye con el incremento del PIB per cápita. Hymer yResnick (1969) aducen que esa transformación se inicia en una etapa pri-maria del empleo no agrícola orientada a la producción de bienes Z (ela-boración de cestas, ollas y otros enseres para uso doméstico local, molinostradicionales, comercio en ferias locales, transporte de las fincas a lospueblos vecinos, etc.). Estas actividades se realizan en el hogar y en lasfincas más que en los pueblos, usan tecnologías tradicionales intensivasen mano de obra generalmente proveniente del propio núcleo familiar, y
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EL EMPLEO Y EL INGRESO RURALES NO AGRÍCOLAS 197
sus producciones están orientadas al consumo doméstico o al mercadolocal. Un ejemplo de este tipo de economía rural no agrícola ha sido des-crito por Figueroa (1981) para la Sierra del Perú. La oferta y la demandade trabajo para estos empleos son locales, estacionales y de bajo nivel,dado que están fuertemente condicionadas por las características de laagricultura de autosubsistencia predominante en estas situaciones.
Según Ranis y Stewart (1993), existe una segunda fase caracteriza-da por el surgimiento de bienes modernos no agrícolas. Estos se producenempleando tecnologías más sofisticadas que requieren mayores habilida-des y que son más intensivas en capital. La demanda proviene tanto de laszonas urbanas como de los mercados externos. El mayor ingreso local,vinculado a una agricultura más próspera, también es un estímulo a laproducción de bienes de consumo de mayor calidad, así como de insumesy servicios para la producción agropecuaria. Una mejor dotación de in-fraestructura (caminos en especial) es particularmente importante parapermitir el surgimiento de este tipo de ERNA. Obviamente, la transicióna esta segunda etapa supone un crecimiento de la demanda por tales bie-nes modernos no agrícolas.
Esta visión del desarrollo del ERNA como un proceso de etapassucesivas no da cuenta plena de la diversidad de situaciones que se obser-van en América Latina. En primer lugar, en cada país existen zonas enque se presentan cada una de las dos situaciones. En otras zonas hay unacoexistencia de ambos tipos de etapas, por ejemplo, en lo que se refiere alos niveles de ingreso de los hogares o de su posición con relación al nú-cleo urbano del municipio o la provincia.
Pero lo más importante es que es posible observar muchas situacio-nes en que existe un alto desarrollo del ERNA sin que se haya atravesadopor las etapas descritas anteriormente. Más aún, hay amplias regiones deAmérica Latina que desde hace décadas se podrían encontrar en la etapa debienes Z primarios más agricultura de autosubsistencia, sin que se produz-ca la esperada acumulación de capital que supuestamente permitiría el pro-greso gradual hacia una etapa de mayor desarrollo. Entre los ejemplos figuranel altiplano andino y las zonas de agricultura de ladera de América Central(aunque incluso en estas zonas de concentración de pobreza rural hay mu-chas experiencias de comunidades que han sido capaces de transformar suproducción y acceder a nuevos mercados, más dinámicos que los tradicio-nales, lo que ha impulsado la transformación de la economía local).
En el otro extremo existen zonas rurales (o que fueron rurales has-ta hace dos o tres décadas) que "saltan" directamente a una etapa de ur-banización avanzada, como ha sucedido con muchas zonas costeras queson rápidamente transformadas por inversiones exógenas en sectores
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como el turismo o la manufactura. La visión del desarrollo por etapas delERNA asume que el motor del proceso es endógeno al sector rural. Larealidad nos indica que los motores del desarrollo rural no agrícola sondiversos y con frecuencia tienen su origen fuera del sector rural.
En el primer caso —en que el ERNA se desarrolla a partir de unmotor endógeno— es posible reconocer distintos matices. En algunoscasos una primera generación de actividades genera suficiente excedentecomo para echar a andar las inversiones requeridas para el desarrollo deactividades que respondan a demandas locales y regionales, y así sucesi-vamente (como sucedió en algunas zonas rurales de Sonora, México, trans-formadas en las décadas de los años sesenta y setenta como consecuenciade la Revolución Verde). En otros casos, las actividades endógenas per-miten la acumulación de capital (físico, humano, financiero) hasta unpunto en que el estado de desarrollo hace atractiva a la región para lainversión de capitales externos, provocando un quiebre en las tendencias.Un ejemplo es la zona frutícola del valle Central de Chile, o la agroindus-trialización del sector rural del estado de Sao Paulo a lo largo de más deun siglo, que ha transitado desde la producción de café de exportación ala caña de azúcar, luego a las plantaciones de cítricos, y de ahí a lasagroindustrias de jugos y otros derivados de cítricos.
Los motores exógenos del ERNA son de diversos tipos. Uno de elloses la influencia de las grandes ciudades sobre su entorno rural o"rururbano". La ciudad demanda un conjunto de bienes y servicios, altiempo que ofrece un amplio mercado de trabajo. Muchos de los servi-cios se desarrollan in situ en el medio rural (casas de fin de semana, res-taurantes, zonas de paseo o de pesca, etc.), y de ello se deriva una demandapor nuevos oficios (empleadas domésticas y de comercios, construcción,talleres de reparaciones, etc.). Otros importantes motores exógenos fácil-mente reconocibles en el paisaje rural latinoamericano son las inversio-nes en turismo, en minería y en manufactura (maquilas).
Con frecuencia, estos motores exógenos surgen cuando inversio-nes previas (típicamente en obras medianas o grandes de infraestructurade caminos y de electrificación) reducen la "distancia económica" quesepara a una zona rural de las fuentes dinámicas de demanda de bienes yservicios originados en la actividad rural no agrícola. Además de la cali-dad y densidad de la infraestructura, tal distancia económica entre la zonarural y las fuentes de demanda también está condicionada por la densi-dad de población (Baumeister, 1999).
En definitiva, el desarrollo del ERNA se explica básicamente porla existencia de fuentes de demanda de bienes y servicios no agrícolas(motores del ERNA), en cuya producción puede intervenir la pobla-
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ción rural. Es posible aplicar este enfoque en aras de modificar ligera-mente la tipología propuesta por Da Silva y Del Grossi (1999), quienesa su vez se basan en una propuesta de Weller (1997). Esta tipología semuestra en el Cuadro 6.
En el Cuadro 6, las dos primeras filas corresponden al ERNA basa-do en encadenamientos de producción con la agricultura (fila 1) o conotros sectores de la economía (fila 2). Las otras cuatro filas se refieren alERNA orientado a satisfacer las demandas de bienes y servicios de losconsumidores rurales (filas 3 y 4) o urbanos (filas 5 y 6). Es decir, losmotores del ERNA pueden clasificarse según: 1) su posición con relaciónal propio ERNA (encadenamientos de producción o de consumo); 2) lo-calización endógena (rural) o exógena (urbana); y 3) sector primario,secundario o terciario o subsector (agricultura, minería, agroindustria,manufactura, turismo, comercio, etc.) de la economía.
Esta tipología cuestiona los proyectos y programas de desarrollorural por su énfasis en el desarrollo endógeno, es decir, aquel basado en lamovilización casi exclusiva de las capacidades y activos de la propia po-blación rural. Según nuestra tipología, podemos ver que gran parte delERNA se explica por decisiones de inversión adoptadas por agentes ex-ternos al sector rural.
Determinantes del acceso de los hogares e individuos ruralesalERNAyalIRNA
Reardon et al. (2000) han resumido los resultados y conclusiones de unaveintena de estudios recientes, casi todos ellos basados en encuestas dehogares de cobertura nacional y/o regional. Una de las conclusiones másinteresantes es la regularidad de los principales determinantes del accesode los hogares e individuos rurales al empleo y al ingreso rural no agríco-la, los cuales se resumen a continuación.
Dinamismo económico regional
El empleo y el ingreso rurales no agrícolas están fuertemente concentra-dos en aquellas zonas caracterizadas por una agricultura dinámica y prós-pera. Las zonas de agricultura más pobre, especialmente si no poseenbuenos niveles de infraestructura, dependen fuertemente del ingreso noagrícola, pero no porque sus niveles absolutos sean altos, sino porque elingreso total, y en particular el ingreso agrícola, son bajos. Ello se ha de-mostrado en Chile (Berdegué et al., 1999), Colombia (Echeverri, 1999),
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Cuadro 6. Situaciones de desarrollo del empleo rural no agrícola
Situación Motor Ejemplos
ERNA por vínculosde producción conla agricultura
ERNA por vínculos deproducción con actividadesprimarias no agrícolas
ERNA vinculado al consumode la población rural
ERNA vinculado al consumode la población urbana
ERNA vinculadoa los servicios públicosen zonas rurales
ERNA vinculado ala expansión dezonas urbanas
Producción agrícolademanda bienes y serviciosno agrícolas.
Producción agrícola permiteactividades no agrícolasde comercialización,transporte y procesamiento.
Comercio de insumosServicios de maquinariaEmpresas contratistas
de mano de obraTalleres mecánicosTransportistasAgroindustrias
Actividades primarias Mineríano agrícolas localizadas Cazaen el sector rural demandan Pescabienes y serviciosno agrícolas.
Población rural demandabienes y serviciosno agrícolas producidoslocalmente o fuerade la zona
Los habitantes urbanosdemandan bienes yservicios no agrícolas quesólo pueden ser generadosen el sector rural.
Los servicios públicosen las zonas ruralesgeneran empleo.
Las ciudadeslatinoamericanasrequieren espaciode expansión, y crecenhacia sus entornos rurales
Comercio minoristaTalleres de costuraTransporte
Turismo de playay campo
ArtesaníaServicios a casas
de fin de semana
ProfesoresEmpleados municipalesReparación de caminos
rurales
ConstrucciónIndustriasManufacturas
Nicaragua (Corral y Reardon, 1999; Baumeister, 1999) y Perú (Escobal etal., 1998). Esto significa que las zonas agrícolamente pobres o deprimidastienen una mayor necesidad y mayor dependencia de fuentes de empleoalternativas a la agricultura, pero en la realidad logran acceder a ingresosno agrícolas bastante bajos en términos absolutos. En estas zonas, el ERNAtípicamente está constituido por actividades de refugio. En contraposi-ción, las zonas de agricultura dinámica y competitiva dependen en me-nor medida del empleo no agrícola, pero en la realidad generan niveles
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de ingreso no agrícola mucho mayores a los observados en las zonas po-bres. Reardon et al. (1998) han denominado a esta situación \aparadojade nivel meso del ERNA.
Nivel de ingreso del hogar
A nivel micro (hogar), se observa un correlato de la paradoja de nivelmeso. Los hogares rurales más pobres, es decir, los que enfrentan enor-mes dificultades para basar su desarrollo en el autoempleo agrícola, tie-nen un alto grado de dependencia del ingreso no agrícola, pero el nivelen términos absolutos de este tipo de ingreso es muy bajo. Por el con-trario, los hogares con altos ingresos agrícolas tienden a concentrar tam-bién los mayores niveles de ingreso no agrícola, aunque su peso relativoen el ingreso total es menor que en el caso de los hogares más pobres.Lo que sucede es que los hogares pobres acceden a empleo no agrícolade refugio, mientras que los más ricos disponen de diversos tipos deactivos (capital de trabajo, maquinaria y vehículos, calificación de lafuerza de trabajo y educación, contactos y relaciones, etc.) que les per-miten acceder también a los empleos no agrícolas más rentables y pro-ductivos. Sin embargo, no debe perderse de vista que en el caso de milesde hogares rurales, incluso el acceso al ERNA de refugio es el factor quepermite elevar el ingreso por encima de los niveles de pobreza o indi-gencia. Es a consecuencia de estas paradojas micro y meso que para elcaso de Ecuador, Elbers y Lanjouw (2000) han concluido que el ERNAen términos generales no disminuye la desigualdad en la distribuciónde los ingresos rurales, sino todo lo contrario. Es muy probable que estaconclusión sea aplicable a muchos otros países de la región.
Tierra
La imagen convencional es que los hogares con mayores niveles de ac-ceso a la tierra tienen menos acceso al empleo y a los ingresos no agrí-colas. En la mayoría de los estudios disponibles se confirma que loshogares con menos tierra tienen una mayor dependencia del IRNA, peroque los hogares con más tierra tienen un mayor nivel de este tipo deingreso. Los hogares rurales sin tierra muestran un comportamientobimodal (Wiens, 1997, para Panamá; Corral y Reardon, 1999, para Ni-caragua; Berdegué et al., 1999, para Chile; y de Janvry y Sadoulet, 1999,para México): aquellos que están lejos de los centros urbanos, en espe-cial en zonas sin buena infraestructura vial, dependen en mayor medi-da del trabajo agrícola asalariado o de empleos no agrícolas tipo refugio
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(es decir, de baja calidad y productividad), mientras que los que se lo-calizan próximos a las ciudades y/o en zonas rurales dinámicas accedena empleos asalariados bien remunerados.
Educación
Los estudios realizados en Nicaragua (Corral y Reardon, 1999; Baumeister,1999), Colombia (Echeverri, 1999), México (de Janvry y Sadoulet, 1999),y Chile (Berdegué et al., 1999), coinciden en señalar que el nivel de edu-cación es un poderoso determinante del acceso al empleo y a los ingresorurales no agrícolas. En particular, sólo los hogares e individuos con ma-yores niveles educacionales acceden a los empleo rurales no agrícolas mejorremunerados (típicamente el empleo asalariado en el comercio y otrosservicios). Los hogares e individuos con bajos niveles de escolaridad con-siguen empleos no agrícolas de refugio.
Infraestructura
Ya hemos anotado en páginas anteriores que los motores del ERNA confrecuencia surgen como consecuencia de inversiones previas en infraes-tructura, típicamente en obras viales, de electrificación o riego medianaso grandes. Estas inversiones reducen la "distancia económica" que separaa una zona rural de las fuentes dinámicas de demanda de bienes y servi-cios originados en la actividad rural no agrícola. Este análisis general seconfirma a nivel de los hogares. En el caso de México, por ejemplo, deJanvry y Sadoulet (1999) han demostrado que los hogares que viven próxi-mos a centros urbanos tienen mayor acceso a trabajos asalariados no agrí-colas; los que viven cerca de pequeños poblados se caracterizan por unamayor presencia de autoempleo no agrícola y agrícola; el trabajo asala-riado agrícola (actividad peor remunerada) tiene una mayor importan-cia entre los hogares que viven en el hinterland rural.
Género
Se ha constatado que el género influye en forma definitiva en el acceso alempleo y a los ingresos no agrícolas. Según cifras recientes de CEPAL(2000c), en 10 de 11 países analizados el ERNA constituye un mayor por-centaje del empleo rural total para las mujeres que para los hombres (véaseel Cuadro 4). En la mayoría de los empleos no agrícolas, con la posibleexcepción del empleo asalariado en servicios (al menos en Chile, segúnBerdegué et al., 1999), las mujeres obtienen remuneraciones menores que
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los hombres para un mismo tipo de empleo no agrícola. En México (deJanvry y Sadoulet, 1999) y Chile (Berdegué et al, 1999), las mujeres acce-den a empleos diferentes a los de los hombres. Además se dan interaccionesimportantes entre el sexo del individuo y otros determinantes del accesoal ERNA. En México por ejemplo (de Janvry y Sadoulet, 1999), el accesoa la tierra, la experiencia migratoria y la condición de indígena reducen laparticipación de los hombres, mas no de las mujeres, en empleos asala-riados no agrícolas. Lo contrario sucede en el caso de la distancia a loscentros urbanos, la cual afecta la participación de las mujeres pero no lade los hombres en los mercados de trabajo asalariado no agrícola. La edu-cación es un determinante que tiene un efecto positivo para ambos sexos.
Políticas para la promoción del empleo y el ingreso rurales noagrícolas4
Los estudios reseñados en este documento señalan varias enseñanzas úti-les para el diseño y ejecución de políticas y programas que pretendanestimular el desarrollo del ERNA:
• Foco. Las políticas hacia el sector rural deben orientarse tanto a pro-piciar los incentivos (motores) que estimulan a los hogares a partici-par en empleos rurales no agrícolas, como las capacidades de esoshogares para responder a dichas señales. La mayoría de las políticasy proyectos de desarrollo rural por lo general apuntan a lo segundo yno prestan suficiente atención a lo primero. En particular, es esencialconsiderar el origen exógeno al sector rural de varios de los motoresdel ERNA (turismo, manufactura, industria, etc.) Una política dedesarrollo rural que considere el ERNA debe tratar de movilizar nosólo capitales sino también recursos humanos e institucionales norurales que posean las capacidades, relaciones y conocimientos ne-cesarios para iniciar, desarrollar y conducir nuevos tipos deemprendimientos en los sectores secundario y terciario. Lo anteriordebería verse facilitado por el proceso de rururbanización (Schejtman,1998) y por la importancia creciente de las demandas de los habi-tantes rurales en relación con nuevos tipos de bienes y servicios deorigen rural (turismo, recreación, servicios ambientales, etc.)
4 Esta sección se basa en las conclusiones del Seminario Latinoamericano sobre "Desarrollo delempleo rural no agrícola", Santiago, Chile, Septiembre 1999, organizado conjuntamente por elBID, la FAO, la CEPAL y la RIMISP.
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• Sesgo. Es necesario remover el fuerte sesgo agropecuario que ca-racteriza a las políticas de desarrollo rural, adoptando más bienuna postura de promoción del desarrollo territorial y del conjuntode la economía rural. No existen motivos que justifiquen hoy endía depender exclusivamente del desarrollo agropecuario paramejorar la calidad de vida en las zonas rurales o para avanzar en lasuperación de la pobreza en esas áreas. Más aún, el propio desarro-llo agropecuario requiere necesariamente del crecimiento de la in-dustria y los servicios. En vastas zonas rurales, apostar en formaexclusiva o predominante al desarrollo agropecuario equivale sim-ple y llanamente a perpetuar una situación de pobreza, marginacióny estancamiento endémico.
• Tratamiento diferenciado. Se debe asumir un tratamiento diferen-ciado de las zonas rurales más ricas y de las más pobres. En lasprimeras lo esencial es reducir los costos de transacción que en-frentan tanto los agentes que desarrollan inversiones en motoresdel ERNA, como los hogares y habitantes rurales que buscan parti-cipar en actividades no agrícolas. En las segundas se requiere unpapel activo del sector público en la creación de condiciones queeleven el atractivo de estas zonas para el sector privado (vías, elec-trificación, telecomunicaciones, regadío), así como una fuertefocalización de las inversiones públicas en el desarrollo de las ca-pacidades de los hogares rurales para poder participar en un rangomás amplio de actividades remuneradas (educación, acceso a cré-dito, activación de los mercados de tierra, etc.). En el caso de laszonas pobres donde la relación con los mercados dinámicos es muydébil o inexistente, es esencial corregir la frecuente distorsión denumerosos proyectos de desarrollo que promueven la iniciaciónde microempresas y otros emprendimientos familiares o asociativosque terminan reducidos a ERNA de refugio. Esto por cuanto notienen vínculos con mercados activos que demanden los bienes yservicios producidos a través de estas iniciativas.
• Concertación. Los gobiernos locales y las instancias de concertaciónde actores locales sociales y económicos pueden cumplir un impor-tante papel en la promoción del ERNA. En muchos países los go-biernos locales (municipales y provinciales) controlan o participanen las decisiones sobre la planificación del uso del territorio, sobreparte del sistema educacional, la capacitación laboral, ciertos nivelesde la inversión en obras públicas de infraestructura, el otorgamiento
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de patentes y licencias para la instalación de negocios no agrícolascon base rural, la orientación y los contenidos de los sistemas deasistencia técnica, la asignación de recursos de proyectos de desarro-llo rural, e incluso sobre una fracción de los impuestos que con fre-cuencia constituyen poderosas barreras de entrada al lanzamientode emprendimientos rurales no agrícolas. Es en este nivel donde sepueden negociar condiciones que permitan que un mayor porcen-taje de los recursos de inversión públicos y privados se canalicen ha-cia aquellas zonas de bajo potencial de desarrollo agropecuario quepueden encontrar en el ERNA un camino de revitalización. Asimis-mo, es muy importante que allí donde existan condiciones más fa-vorables para el desarrollo agrícola, las instituciones locales puedanidentificar aquellas inversiones que propicien el fortalecimiento dearticulaciones más sólidas entre la agricultura, la agroindustria, elcomercio y otros servicios. Por último, los recursos que dependen dedecisiones locales se pueden emplear de tal forma que sea posibleromper la tradicional desconexión funcional y estructural entre losnúcleos urbanos y su entorno rural, propiciando en cambio unamayor integración y complementariedad entre ambos segmentos delos territorios rurales.
• Políticas de desarrollo agropecuario. Estas también pueden y debenpromover el ERNA. Ya se ha señalado que no es posible lograr lamodernización y la competitividad del sector agropecuario sin eldesarrollo no sólo de la productividad de la producción primaria,sino también de los sectores industriales, comerciales y de servi-cios que son característicos de la agricultura moderna. Las políti-cas de fomento tecnológico (investigación, asistencia técnica,transferencia de tecnología), de capacitación y formación de re-cursos humanos, de tierras y reforma agraria, así como las de fi-nanciamiento no son neutrales en este aspecto. Esta consideraciónestá muchas veces ausente en el diseño de las políticas de fomentoagropecuario, mientras que en otros casos, si bien existe una aper-tura nominal hacia el impulso del fortalecimiento de cadenasagroindustriales y agrocomerciales, en la ejecución se establecencondiciones o se toman decisiones que terminan por abortar estepropósito. Es así como se privilegia la investigación tecnológica enrubros con bajo potencial de articulación con la industria o losservicios; se capacita sólo o prioritariamente en oficios vinculadosa la producción primaria; se establecen restricciones al crédito paraque se oriente principalmente a las inversiones o a financiar el ca-
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pital de trabajo a nivel de las fincas, marginando así a las empresasque prestan servicios a la agricultura o que procesan sus produc-tos; y se diseñan los asentamientos de reforma agraria con una ló-gica exclusivamente agrícola.
• Institucionalidad. En muchos países existen vacíos en la institucio-nalidad pública que en la realidad conducen a que el ERNA seauna especie de "tierra de nadie". Los ministerios responsables delas políticas industriales, de vivienda, de obras públicas, y de edu-cación tienen una marcada orientación urbana. Los ministeriossectoriales agropecuarios se caracterizan, como es de esperar, porsu orientación agrícola. La consecuencia es que nadie es o se sienteplenamente responsable de las políticas que son indispensables parapropiciar el desarrollo de aquellas actividades que producen el 40%del ingreso de los hogares rurales de la región.
• Educación e infraestructura. Los estudios realizados indican que hayciertos determinantes que universalmente operan a favor del for-talecimiento del ERNA. Se trata concretamente de la educación yde la infraestructura de caminos y carreteras. Todo lo que se puedahacer en estos dos ámbitos tendrá un impacto favorable sobre eldesarrollo del empleo y el ingreso rurales no agrícolas. Pero esteefecto se puede maximizar si a las políticas en estos ámbitos se aso-cian elementos que estén expresamente orientados a promover elERNA. Por ejemplo, en varios países se está experimentando conplanes de mejoramiento de la calidad y de la relevancia de la edu-cación pública, incluyendo la educación técnica rural. Sin embar-go, no es de extrañar que estos programas asuman que la educaciónrural relevante es aquella que prepara a los jóvenes para desempe-ñarse en el sector agropecuario, sin considerar la importancia cre-ciente de las actividades no agrícolas con asiento en el sector rural.Igualmente, las políticas de infraestructura (vías, irrigación) a ve-ces contienen componentes diseñados para preparar a la pobla-ción para que aproveche las nuevas condiciones, aunque éstos confrecuencia se reducen al ámbito agropecuario, dejando a un ladolas nuevas opciones en materia de turismo, industria y manufactu-ra, comercio y otros servicios. Por lo general se pasa por alto queuna carretera no sólo servirá para sacar la producción agrícola almercado, sino también para que más habitantes de las ciudadesviajen al campo los fines de semana y durante sus vacaciones, oque la nueva represa permitirá no sólo intensificar la producción
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agrícola sino que también estimulará el surgimiento de activida-des turísticas y recreativas.
• Género. Las políticas de fomento del ERNA deben considerar queel género es sin duda un determinante crítico del acceso a empleosrurales no agrícolas. Las políticas y programas de apoyo a la mujerrural deberían brindar una atención mucho mayor a facilitar suacceso al mercado de trabajo asalariado en la agroindustria, el co-mercio y otros servicios, cuestionando a la vez el actual sesgo afavor de la creación de microempresas manufactureras que, a la luzde los estudios disponibles, parecen ofrecer menos oportunidadespara un desarrollo real de las mujeres rurales como agentes de pro-cesos económicos sostenibles en el largo plazo. La educación, lacapacitación laboral, el mejoramiento de los caminos y de los sis-temas de transporte que permitan un desplazamiento más fácil delas mujeres entre sus hogares y sus lugares de trabajo, la creaciónde guarderías infantiles, y la revisión de las políticas laborales y deseguridad social y su adecuada fiscalización, son instrumentos in-dispensables para fortalecer la capacidad de las mujeres de llegarcon mayores ventajas al mercado de trabajo rural no agrícola.
• Financiación internacional. Los proyectos de desarrollo rural confinanciamiento de los organismos multilaterales y de la coopera-ción internacional con frecuencia son la cara principal de las polí-ticas públicas, en especial aquellos países y regiones relativamentemás pobres. Es indispensable que estos proyectos asuman que enAmérica Latina y el Caribe, lo rural es cada vez menos sinónimo delo agropecuario. En consecuencia, tales políticas deben: 1) dise-ñarse pensando en acciones orientadas al conjunto del espacio ru-ral, que incluye el espacio agrícola y el de los pequeños y medianosnúcleos urbanos; 2) generar incentivos y desarrollar capacidadesno sólo para las actividades agropecuarias sino también para elconjunto de empleos que son relevantes para los habitantes rura-les; 3) considerar como unidades objeto del desarrollo no sólo a lasfincas, sino también a los hogares; y 4) ofrecer opciones diferencia-das para los distintos estratos sociales que conforman la poblaciónrural: los agricultores y los habitantes rurales sin tierra, los hom-bres y las mujeres, los empleados por cuenta propia y los asalariados.
• La importancia del agro. Finalmente, todo lo anterior no tendrá unfeliz destino si la apertura de las políticas y programas públicos a lo
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rural no agrícola se hace a costa de reasignar los recursos que hastaahora han estado disponibles para el desarrollo sectorial agropecuario.Después de todo, el empleo agrícola sigue siendo responsable direc-to del 60% del ingreso rural, y ese porcentaje se eleva significativa-mente si consideramos los ingresos no agrícolas pero que provienende las actividades directamente encadenadas y dependientes de laproducción agropecuaria (agroindustria, comercio de insumes yproductos, servicios de maquinaria y de transporte, servicios profe-sionales) El fomento del empleo y del ingreso rurales no agrícolas nopuede hacerse en detrimento del desarrollo del sector agropecuario.El desafío consiste en movilizar inversiones y capacidades adiciona-les, tanto públicas como privadas.
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Referencias
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